e u r e tribuna

Leslie Parraguez Snchez* Gisel Rodrguez Loza* * Marcela Santander Bellei* * *

Cmo se piensa la ciudad? Anlisis crtico de un siglo de gestin y planificacin urbana

a sociedad contempornea se transforma de prisa y, desbordados por la evolucin constante, a veces medimos mal cmo han cambiado en poco tiempo los objetos que utilizamos, nuestra forma de actuar, de trabajar, las relaciones familiares, las diversiones, los desplazamientos, las ciudades en las que vivimos. Sin lugar a dudas, esta dificultad para percibir los cambios tambin es observable en el mbito del desarrollo urbano. No obstante, numerosos indicios y anlisis nos llevan a pensar que constantemente se hacen necesarios cambios importantes en el concepto, la produccin y la gestin de las ciudades y de los territorios (Ascher, 2004: 17-18). Entendiendo que el anlisis crtico de los procesos histricos permite la aprehensin de aspectos que marcan las disciplinas en este enlace dialctico del presente y del pasado (Monteiro y Silva, 1994), el siguiente escrito se plantea como objetivo una revisin de aquel proceso que desencadena el cambio entre un modelo holstico-normativo-centralista de gestin urbana a aquel que se adeca estratgicamente a las nuevas exigencias territoriales. Todo esto, sin perder nunca de vista la comprensin y proyeccin de lo que vendr a futuro. Para ello, se plantea que el proceso de transformacin de la gestin urbana se instala en uno bastante ms amplio, denominado modernidad, el cual persigue, muy esencialmente, la creacin de una sociedad racional. Segn Touraine (1994; 18), la modernidad ha hecho de la racionalizacin el nico principio de organizacin de la vida personal y colectiva al asociarlo al tema de la secularizacin, es decir, prescindiendo de toda definicin de los fines ltimos.

En este sentido, se entiende que si bien la modernidad no es un estado, la modernizacin tampoco es un proceso continuo, y es posible distinguir, hasta ahora, tres grandes fases: Edad Moderna1, Revolucin Industrial y Modernidad Radical 2 (Ascher, 2004). Para efectos de este texto, slo se abordarn las dos etapas ms recientes del proceso moderno. Como es de suponerse, a cada una de ellas le corresponden principios y modos de concepcin y organizacin del territorio ms o menos especficos, los cuales se analizan a continuacin.

La segunda revolucin urbana moderna

Este perodo, correspondiente a la Revolucin Industrial, comenz con la revolucin agrcola que increment la produccin de alimentos pero expuls del campo a gran cantidad de agricultores y con el desarrollo concomitante del capitalismo industrial. Este doble proceso provoc un enorme crecimiento demogrfico en las ciudades, lo que supuso una expansin espacial acelerada que dio lugar, al mismo tiempo, a una grave pauperizacin de una parte de las poblaciones urbanas (Ascher, 2004: 24-25). Para algunos grupos, el advenimiento de la era maquinista haba provocado la entrada del caos a las ciudades, ante lo cual estas ciudades se desviaban absolutamente de su destino, que sera el satisfacer las necesidades biolgicas y psicolgicas primordia1 Va desde el fin de la Edad Media hasta el principio de la Revolucin Industrial. 2

Entre otras denominaciones, como se ver ms ade-

lante.

Revista eure (Vol. XXXII, N 96), pp. 135-140. Santiago de Chile, agosto de 2006

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les de sus habitantes. La causa, se deca, estaba en la ausencia de reglas lgicas con las cuales someter el florecimiento industrial: Al contrario, todo ha sido abandonado a la improvisacin, que, si alguna vez favorece al individuo, agobia siempre a la colectividad (CIAM, 1957: 87). Estas aseveraciones provenan de la conviccin de que el ser humano posea la capacidad para poder conducir racionalmente los procesos sociales (De Mattos, 2005). En este sentido, el xito de algunas teoras cientficas, y en particular la teora de la gravedad de Newton, llevaron a argumentar, a principios del siglo XIX, que el universo era completamente determinista. Laplace, cientfico francs, sugiri que deba existir un conjunto de leyes cientficas que nos permitiran predecir todo lo que sucediera en el universo, con la nica condicin de que conociramos perfectamente su estado en un momento determinado (Fernndez Gell, 1997: 58). Si bien la doctrina del determinismo cientfico fue ampliamente criticada por diversos sectores, por considerar que infringa la libertad divina de intervenir en el mundo, se constituy como el paradigma de la ciencia, la cultura y la economa hasta los primeros aos del siglo pasado (Fernndez Gell, 1997). Es as como, durante la primera mitad del siglo XX, el fordismo, sistema de produccin imperante en la poca, basaba su funcionamiento en la previsibilidad del futuro. Las empresas podan producir antes de vender, amortizar las variaciones con los stocks e invertir a largo plazo. En este contexto, la planificacin era uno de los instrumentos fundamentales para los pases, las empresas, para el desarrollo urbano y la ordenacin territorial (Ascher, 2004: 45-46). Por lo tanto, no debera sorprender que el urbanismo moderno tambin se haya propuesto corregir las ciudades que hacan la desgracia del hombre

(CIAM, 1957) a travs de diversas propuestas tambin representativas de un racionalismo radicalizado. Ellas expresaban la conviccin de los planificadores urbanos sobre su plena capacidad para modelar y estructurar a las ciudades conforme a planes directores representativos de un urbanismo arquitectnico (De Mattos, 2003). Un ejemplo paradigmtico de esta visin fueron las propuestas de Le Corbusier en respuesta al caos en las ciudades, que culminaron en la Carta de Atenas. Esta Carta, puesta en manos de la autoridad, detallada, comentada, iluminada por una explicacin suficiente, [era] el instrumento por el cual ser[a] enderezado en destino de las ciudades (CIAM, 1957: 30). Como puede observarse a travs de este ejemplo, la gestin y la planificacin urbana de este perodo tambin dejan entrever un marcado carcter centralizado. Es necesario mencionar que los poderes pblicos, en el marco del desarrollo del Estado de Bienestar, se haban visto abocados a actuar cada vez ms en el campo del urbanismo, especialmente para hacer frente a las insuficiencias, incoherencias y disfunciones de las lgicas privadas y de los mercados, en particular, en los aspectos territoriales e inmobiliarios. De esta forma, desde el Estado se crean todo tipo de estructuras y procedimientos para planificar de forma ms racional las ciudades, es decir, lo ms cientficamente posible, para actuar a pesar de las coacciones de la propiedad privada (Ascher, 2004: 26). Es el caso de la U.R.S.S., donde el Estado socialista, al conocer y tener en cuenta la accin de las leyes econmicas, dirige planificadamente el desarrollo de la economa nacional. Segn Kadishev y Sorokin (1970), las leyes econmicas del socialismo existan independientemente de la voluntad y la conciencia de las personas, pero ello no implicaba, ni mucho menos, espontaneidad en el desarrollo de la economa de esa nacin. Es ms, el carcter estatal de la planificacin da a esta ltima un carcter de directriz. Son precisamente las decisiones estatales las que, ante todo, hacen que las tareas del plan sean obligatorias para todos (Kadishev y Sorokin, 1970: 90). Como puede vislumbrarse, se impone una concepcin holstica de planificacin, en donde el valor supremo reside en la sociedad como un todo

* Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Catlica de Chile. E-mail: lparragu@uc.cl ** Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Catlica de Chile. E-mail: mgrodri1@uc.cl *** Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Catlica de Chile. E-mail: mbsantan@uc.cl

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(Dumont, 1987). En este sentido, la Carta de Atenas estableci que la ley que condujese la planificacin debera favorecer todas las iniciativas justamente medidas, pero cuidando que se inserten en el plan general y estn siempre subordinadas a los intereses colectivos que forman el bien pblico. Se determinaba la sabidura de un plan en la medida que permita la colaboracin fructuosa, al mismo tiempo de cuidar y respetar al mximo la libertad individual (CIAM, 1957).

modernizacin, que algunos autores han calificado de modernidad radical, modernidad avanzada, sobremodernidad o baja modernidad. Se subraya el hecho de que la sociedad moderna se separa de un racionalismo demasiado simplista y de sus certezas, y se desprende de formas de pensamiento mesinicas o providenciales que an marcan la idea moderna de progreso (Ascher, 2004: 30). As, se produce la adopcin generalizada de un nuevo saber convencional dominante, asociado a la liberalizacin econmica, a una revalorizacin del papel del mercado y a la recuperacin del protagonismo del capital privado en la dinmica de acumulacin y crecimiento (De Mattos, 2005). Los cambios econmicos en curso ponen de manifiesto que las sociedades occidentales empiezan a salir del industrialismo, y que estn entrando en una economa cognitiva, basada en la produccin, apropiacin, venta y uso de conocimientos, informacin y procedimientos (Ascher, 2004: 44). En su esencia, el nuevo modelo de desarrollo que se impone paulatinamente durante los aos 80 tiende a reforzar el carcter estrictamente capitalista de la lgica econmica, imponiendo ms rigurosamente la exigencia de rentabilidad de las inversiones como principio regulador de la economa (De Mattos, 2003). Este proceso ha exigido la integracin progresiva de las naciones-Estado en bloques continentales y la apertura de los mercados comerciales a nivel global, lo cual ha dado lugar a una abierta rivalidad entre ciudades para captar inversiones, puestos de trabajo, visitantes y ayudas pblicas (Fernndez Gell, 1997). Una de las principales razones de ello dice relacin con que los diversos agentes sociales y econmicos, que tradicionalmente han actuado en la ciudad, han comenzado a pedir con insistencia el cumplimiento de una serie de requerimientos de competitividad y habitabilidad como condicin para su permanencia en un rea urbana determinada, lo cual ha obligado a los gestores pblicos a considerar las exigencias de dichos agentes y a contar con ellos en el momento de tomar decisiones. Esto les demanda una gran capacidad de anticipacin y, en su defecto, de reaccin ante las actuaciones estratgicas de sus competidores ms directos (Fernndez Gell, 1997). eure 137

El quiebre del modelo predictivo

Como se ha expuesto hasta ahora, la planificacin tradicional o de la Edad Moderna estaba basada esencialmente en predicciones, las cuales funcionaron razonablemente bien durante las dcadas estables de los 50 y 60. Sin embargo, desde principios de los 70 los errores de prediccin han llegado a ser ms frecuentes y, en ocasiones, de una magnitud dramtica y sin precedentes (Fernndez Gell, 1997). Uno de los principales puntos de quiebre fue la crisis progresiva del sistema fordista a finales de los aos sesenta: la produccin masiva choc con la diferenciacin social y la diversificacin de la demanda. Las tecnologas y las formas de organizacin que haban garantizado el crecimiento de la produccin y la productividad llegaron a su lmite. Las recetas keynesianas se volvieron antiproductivas en economas ms abiertas, la intervencin del Estado de Bienestar se volvi muy cara y tuvo efectos perniciosos (Ascher, 2004). Especficamente, el Estado sufra una crisis fiscal debido a la contradiccin entre los gastos crecientes (determinados por las demandas sociales) y los ingresos comparativamente decrecientes (limitados por la necesidad de mantener el nivel de beneficios de las grandes empresas) (Castells, 1995). En suma, la crisis del sistema en los aos 70 revel la falta de efectividad de los mecanismos establecidos en los aos 30 y 40 para asegurar la satisfaccin de las metas bsicas de la economa capitalista (Castells, 1995), lo cual aumenta la incertidumbre y sienta las bases para el nacimiento de una nueva forma de economa de mercado (Ascher, 2004).

La tercera revolucin urbana moderna

Es precisamente en este escenario donde se plantea que entramos en una tercera fase o episodio de la

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Todos estos procesos, como veremos, producen implicaciones de gran magnitud para el desarrollo urbano, las cuales, a su vez, obligan a la transformacin y renovacin de los instrumentos tradicionales de planificacin. Tanto a nivel terico como desde la prctica gubernamental, se llega generalizadamente a la conclusin de que una planificacin centralizada, normativa y basada en una racionalidad sustantiva, como la que estuvo asociada a la planificacin de desarrollo econmico y social y a todas sus derivaciones, son inaplicables y carecen de toda operatividad en este tipo de sociedad (De Mattos, 2003). Como se ha visto, el futuro haba pasado de ser un objeto relativamente estable a convertirse en un objeto voltil []. Por esta razn, los planificadores contemporneos se enfrentan a demasiadas fuerzas que obstaculizan la posibilidad de alcanzar predicciones correctas (Fernndez Gell, 1997: 58). Ante esta situacin, la postura ms inteligente es aceptar la incertidumbre, tratar de comprenderla y convertirla en parte de nuestro razonamiento: En el momento presente, la incertidumbre no es slo una desviacin ocasional y temporal respecto a una prediccin razonable, sino que es una faceta estructural del entorno socioeconmico. Por lo tanto, resulta obvia la inconveniencia de aplicar modelos evolutivos a largo plazo que pretendan proyectar con precisin el futuro del desarrollo urbano []. En su lugar, se requieren herramientas de anlisis que ofrezcan mayor flexibilidad en la comprensin de un entorno cada vez ms dinmico y complejo (Fernndez Gell, 1997: 5859). De esta manera, la tercera revolucin urbana moderna que se inicia con la nueva fase de modernizacin de las sociedades occidentales suscita cambios profundos en las formas de pensar, construir y gestionar las ciudades. Surge el llamado neourbanismo, el cual se apoya en una gestin ms reflexiva, adaptada a una sociedad compleja y a un futuro incierto, propio de una sociedad abierta, democrtica y marcada por la aceleracin de la nueva economa (Ascher, 2004). Y como principal instrumento de planeacin de ciudades surge la Planificacin Estratgica. Este concepto es extrado de la prctica militar, el cual comenz a utilizarse como instrumento analtico y de138 eure

cisorio en el mundo empresarial a partir de la segunda mitad del siglo pasado. Luego se extiende a la gestin pblica y actualmente se aplica tambin al campo de la planificacin y gestin urbana (Fernndez Gell, 1997). Consiste bsicamente en un proceso creativo que sienta las bases de una actuacin integrada a largo plazo, estableciendo un sistema continuo de toma de decisiones que comporta riesgo, identifica cursos de accin especficos, formula indicadores de seguimiento sobre resultados e involucra a los agentes sociales y econmicos locales a lo largo de todo el proceso (De Mattos, 2003). Como puede observarse, este nuevo instrumento viene a revolucionar la antigua cronologa lineal3 de planificacin, por una gestin heurstica4, iterativa5, incremental6 y recurrente7 , es decir, por actos que sirven al mismo tiempo para elaborar y probar hiptesis, con realizaciones parciales y medidas a largo plazo que modifican el proyecto y la retroalimentacin tras las evaluaciones y que se traducen en la redefinicin de los elementos estratgicos (Ascher, 2004: 73). En el actual paisaje socioeconmico, no debera sorprender que esta nueva manera de gestionar ciudades se ponga al servicio de un enfoque productivista, guiado por la bsqueda del crecimiento y la competitividad con un nfasis manifiesto en la atraccin de inversiones y actividades generadoras de empleo (Rodrguez et al., 2001). En este sentido, los nuevos modelos han llevado a introducir la idea de gestin endgena como medio de activar el potencial de cada territorio (nacional o subnacional), y de esta manera estimular su crecimiento. En este enfoque subyace la consideracin de que, en el mbito de una economa globalizada, el objetivo bsico
3 Diagnstico, identificacin de necesidades, elaboracin final de un plan, programacin, proyecto, realizacin y gestin. 4 Que sirve para el descubrimiento, que procede por evaluaciones sucesivas e hiptesis provisionales. 5 Mtodo de resolucin de una ecuacin por aproximaciones sucesivas. 6 Cantidad en la que se aumenta una variable en cada ciclo de un bucle de un programa. 7 Serie recurrente: aquella en la que cada uno de sus trminos es una funcin de los trminos inmediatamente anteriores.

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de una gestin endgena debera ser aumentar la competitividad de los productos nacionales, regionales o locales, de manera de maximizar sus posibilidades exgenas (De Mattos, 2003: 27). A partir de estos procesos, algunos autores se atreven a adelantar frecuentemente la hiptesis de una prxima desaparicin del Estado soberano clsico, hiptesis fundada sobre la nocin del territorio e internacionalizacin de las actividades econmicas en un mundo cada vez ms desprovisto de fronteras. En este sentido, aparece un nuevo paradigma: el desarrollo desde abajo o desarrollo local, que reemplaza al desarrollo desde arriba administrado por el Estado (Benko, 2000). La importancia de la estrategia de lo local como centro de gestin de lo global en el nuevo sistema tecno-econmico puede apreciarse en tres mbitos principales: el de la productividad y competitividad econmica; el de la integracin sociocultural, y el de la representacin y gestin polticas (Borja y Castells, 1996). Respecto a este ltimo punto, surge el concepto de gobernanza como sistema de gobierno que permite articular y asociar las instituciones polticas, los actores sociales y las organizaciones privadas locales en torno a objetivos propios, discutidos y definidos colectivamente en mbitos fragmentados e inciertos (De Mattos, 2005). En el nuevo contexto de competitividad entre ciudades, las polticas locales y sus procesos de gestin se fijan como objetivo principal la promocin del crecimiento econmico de cada sistema productivo local, sea cual fuera su dimensin (De Mattos, y 2005; Rodrguez et al., 2001). Las estratgicas de revitalizacin urbana no son slo la punta de lanza de las polticas urbanas, sino la expresin material de una reorientacin radical de la agenda poltica de las ciudades (Rodrguez et al., 2001). Esta reorientacin estratgica exige proyectar una imagen de ciudad dinmica e innovadora, estimulante y creativa, capaz de competir con xito por la atraccin tanto de inversiones productivas y funciones direccionales como consumidores internacionales (Rodrguez et al., 2001). Hoy da, por tanto, las ciudades deben hacer su propia promocin. Segn Benko (2000), esto no constituye un fenmeno fundamentalmente nuevo, ya que la liber-

tad de mercados (laboral, de bienes, servicios y de capitales) siempre ha incitado a las ciudades a cuidar su imagen, pero la aceleracin de los procesos econmicos ha incrementado verdaderamente las necesidades de nuevas herramientas que apuntan a aumentar su atractivo. Como consecuencia, el marketing territorial se ha convertido en una realidad de la vida econmica, poltica y social, incluso alterando la representacin espacial e influyendo en nuestra percepcin de la realidad geogrfica (Benko, 2000).

Conclusiones
Teniendo en claro los principales elementos que involucra la adopcin de la Planificacin Estratgica como instrumento estrella de la gestin urbana contempornea, es posible definir su real efectividad? Cules seran los principales problemas que acarrea para los distintos territorios? Mucho podra decirse al respecto, pero primordialmente se ilumina el hecho de que la mayor parte de los planes estratgicos elaborados hasta la fecha han puesto un nfasis, quiz excesivo, en los aspectos de competitividad econmica y no se han esforzado por explorar la va de desarrollo sostenible (Fernndez Gell, 1997: 13). Por lo tanto, como puede comprobarse fcilmente, un particularismo mal entendido ha generado una competicin excesiva y destructiva entre distintas localidades y regiones (Borja y Castells, 1996). Ante este hecho, se abre la conviccin de que ya no es posible entender los cambios en el modelo de gestin urbana como el simple paso de una visin tradicional a una moderna. En nuestros territorios, y tambin al interior de sus ciudades, con expresiones diferenciadas, vivimos un proceso de doble rostro en un tiempo de capitalismo mundialmente integrado. Por una parte, hay exigencias crecientes de transnacionalizacin, de competencia segmentada. Por otra, esta explosin de demandas, criterios normas hacen que las formas de marginalidad se diversifiquen y acenten. La dialctica de la modernizacin consiste precisamente en esta contradiccin (Matus, 1999). Por lo tanto, la planificacin estratgica como instrumento no es ni pretende ser interpretada como la panacea que d respuesta a todos los problemas que lleva aparejada la planificacin y gestin urbana. La generacin de unas expectativas desmesuraeure 139

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das sobre los posibles resultados de estos procesos ha dado lugar a frustraciones que han podido restarles credibilidad. Para revertir esta situacin, se debera entender que todo proceso de planificacin urbana para obtener real efectividad debe ser integrado coherentemente dentro de procesos de planificacin social y gubernamental mucho ms amplios (Fernndez Gell, 1997). En ellos, el principal desafo futuro deber ser la bsqueda de caminos que permitan compatibilizar los objetivos de competitividad de naciones, regiones y ciudades, con los de mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de esos mbitos (De Mattos, 2005). Especficamente deberan plantearse, entre otros aspectos, la construccin de redes cooperativas y solidarias entre ciudades y regiones, lo cual les permita negociar constructivamente con las empresas para alcanzar acuerdos de interior comn, y la gestin de las diferencias socioculturales de los distintos grupos de poblacin que cohabitan un espacio y su integracin en una cultura compartida que no niegue las especificidades histricas, culturales y religiosas (Borja y Castells, 1996). Por lo tanto, el anlisis crtico de los procesos que conllevan a la transformacin histrica de la gestin urbana nos lleva a apreciar que, al igual que la modernidad, enfrenta un proceso incompleto. O mejor dicho, se encuentra frente a una eleccin. Puede someterse enteramente a la lgica de la accin instrumental y de demanda mercantil o combinar razn y sujeto, eficacia y libertad. Combinacin cargada de conflictos, pero conflictos entre fuerzas que comparten la misma referencia a la creatividad humana y al repudio de todas las esencias y todos los principios de orden.

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