EFICCIA DA POLTICA DE RESERVA LEGAL NO BRASIL*

Carlos Jos Caetano Bacha1

RESUMO
O objetivo deste artigo analisar a eficcia da poltica de reserva legal no Brasil. Entende-se como eficcia o cumprimento das normas que estabelecem as regras sobre o uso e reposio da reserva legal. O trabalho ressalta as mudanas que surgiram ao longo do tempo na concepo sobre a reserva legal, a qual passou de uma reserva de madeira para uma rea onde deve ser praticada a explorao sustentvel dos recursos vegetais e florestais. No entanto, o cumprimento da reserva legal ainda muito pequeno no Brasil, sendo os efeitos de sua reposio sobre a produo agropecuria desconhecidos. Um estudo de caso para a bacia do rio Piracicaba demonstra que a reposio da reserva legal possvel, com pequenos impactos sobre a produo agropecuria, caso haja melhoria tecnolgica em certas atividades. O trabalho termina por propor certas medidas que melhoram a fiscalizao do cumprimento desse instrumento de poltica de rendas e que permitam a reposio da reserva legal compatvel com a possibilidade de expanso agropecuria e a manuteno das potencialidades ambientais nessas reas Palavras-chave: reserva legal, poltica, eficcia, reposio.

1 INTRODUO
O objetivo deste trabalho analisar a eficcia atual da poltica de reserva legal no Brasil e propor medidas que a tornem vivel economica e ambientalmente. A reserva legal consiste numa rea dentro da propriedade rural que deve ser mantida com vegetao nativa, sendo permitido o uso dessa vegetao, mas no sua destruio e converso da terra para outro propsito que no manter a vegetao nativa. Entendendo-se por eficcia da poltica o seu cumprimento, o presente trabalho avalia o cumprimento atual da manuteno da reserva legal e discute formas de tornar vivel o seu cumprimento sob trs aspectos: o jurdico, o econmico e o ambiental. A reserva legal um mecanismo de poltica de rendas pelo qual se procura estabelecer um zoneamento do uso da terra dentro da propriedade rural. A poltica

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Este trabalho faz parte de projeto de pesquisa financiado pelo CNPq. Professor Titular da ESALQ/USP e bolsista do CNPq.

Teor. e Evid. Econ.

Passo Fundo

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n. 25

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de rendas constitui-se numa srie de regulamentaes que restringem a produo e a comercializao de produtos, bem como o uso dos fatores de produo; e/ou determinam valores mnimos ou mximos para o pagamento pelo uso desses fatores ou por produtos elaborados numa economia. Como exemplos da poltica de rendas tem-se a legislao trabalhista, definindo regras de uso da fora de trabalho e sua remunerao; a poltica de zoneamento de uso da terra, definindo que poro do espao fsico pode ser utilizada e como e as polticas de determinao de correes de preos (como planos de congelamento de preos). A poltica de rendas implementada atravs de normas que explicitam o qu pode ser feito, como pode ser feito, quando pode ser feito e em qual intensidade pode ser feito. Esses quatro aspectos devem ser avaliados na anlise da evoluo e da eficcia da poltica de reserva legal no Brasil. A literatura avaliando a poltica de reserva legal no Brasil pequena, destacando-se os trabalhos de Joels (2002), Musetti (2002), Oliveira e Bacha (2003) e Ranieri (2004). O trabalho de Joels (2002) discute diferentes comportamentos de agricultores no Distrito Federal a respeito da reserva legal e Musetti (2002) questiona a quem cabe a averbao da reserva legal. Oliveira e Bacha (2003) avaliaram as mudanas da legislao a esse respeito e elaboraram modelo economtrico avaliando possveis fatores que afetam o cumprimento da reserva legal; no entanto, no discutiram as formas de tornar vivel a reserva legal sob trs aspectos: o jurdico, o econmico e o ambiental. a discusso desses aspectos que motiva a realizao do presente artigo. Por sua vez, o trabalho de Ranieri (2004) discute critrios de alocao e gesto da reserva legal que lhe permitam conservar a biodiversidade e os recursos hdricos. A metodologia utilizada neste artigo a anlise crtica dos atos normativos que estabeleceram e alteraram a reserva legal ao longo do tempo, bem como a anlise tabular de dados do Incra sobre o uso da terra nos imveis rurais e a elaborao de indicadores financeiros de rentabilidade da propriedade quando tem ou no reserva legal. Os atos normativos que criaram e alteraram a reserva legal esto disponveis no site http://www.planalto.gov.br, no cone legislao. Atravs da seqncia desses atos, possvel diagnosticar as mudanas estabelecidas ao longo do tempo nas normas que delimitam e regulam a reserva legal, o que j foi feito por Oliveira e Bacha (2003), cujas principais concluses so aqui ressaltadas. O Incra mantm dados cadastrais dos imveis rurais em 1972, 1978, 1992 e 1998, os quais permitem avaliar, por municpios e estados brasileiros, quantos imveis rurais possuem reserva legal e quais so as dimenses dessas reas. As informaes so prestadas pelos prprios proprietrios rurais. Assim, os dados dos cadastros de imveis rurais do Incra compreendem, a princpio, a totalidade dos imveis rurais do Brasil. No entanto, h que ressaltar que os proprietrios rurais podem omitir informaes, o que no pode, no entanto, ser avaliado. Os dados cadastrais dos Incra incluem (entre

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outras informaes) o nmero de imveis rurais, suas reas totais e aproveitveis, bem como informaes sobre reserva legal e rea de preservao permanente, os quais esto agregados por municpios, estados e Brasil. Por meio desses dados, pode-se diagnosticar quantos imveis rurais tm reserva legal e se os que tm reserva legal cumprem ou no os limites mnimos fixados em lei. Essa anlise realizada, inicialmente, em nvel de estados e, em seguida, para os municpios que compem a bacia do rio Piracicaba. O Agrianual elabora, para cada ano, planilhas de custos de produo das principais lavouras sem incluir o custo da terra. Utilizando esses dados de custos e acrescentando os valores de arrendamento da terra, segundo o Instituto de Economia Agrcola do Estado de So Paulo, possvel calcular a taxa interna de retorno (TIR) e o valor presente (VP) de lavouras conduzidas em imveis rurais que tenham ou no reserva legal. Para tanto, so selecionadas as lavouras de cana-de-acar e laranja no estado de So Paulo e calculam-se a TIR e VP (segundo frmulas apresentadas por Noronha, (1987) para trs tipos de imveis rurais situados na bacia do rio Piracicaba: sem reserva legal, com reserva legal dentro da propriedade e com reserva legal fora da propriedade. Supe-se que a reserva legal mantida em esquema de regenerao natural, de modo que o custo de manuteno da reserva legal apenas o custo de imobilizao da terra sob esse formato. A escolha das culturas de cana-de-acar e laranja deve-se ao fato de serem as mais importantes culturas conduzidas na bacia do rio Piracicaba. O artigo est organizado em seis sees, incluindo esta introduo. A seo 2 discute a evoluo da interpretao da sociedade e do poder pblico sobre a finalidade da reserva legal; em seguida apresentam-se alguns indicadores do cumprimento da reserva legal no Brasil; a seo 4 avalia a fiscalizao do cumprimento da reserva legal no Brasil e a 5 discute alguns impactos que a reposio da reserva legal pode ter sobre a produo agropecuria e sua rentabilidade, tomando como estudo de caso a bacia do rio Piracicaba. Por fim, a seo 6 discute alguns meios de tornar mais eficaz o cumprimento da reserva legal e compatibilizar esse instrumento de poltica de rendas com o processo de crescimento econmico.

2 DA RESERVA FLORESTAL RESERVA LEGAL

O primeiro Cdigo Florestal brasileiro foi institudo em 23/01/1934 atravs do decreto no 23.793. Entre as medidas adotadas para disciplinar o desmatamento estava que nenhum proprietrio de terras cobertas com matas nativas originais podia abater mais de 75% da vegetao existente, exceto se fossem propriedades pequenas situadas prximas de florestas ou zona urbana, ou se transformassem a vegetao florestal heterognea em homognea (BACHA, 1993, p. 71). No primeiro Cdigo Florestal foi definido um nico limite para a reserva legal

As sees 2 e 3 reproduzem partes do que foi apresentado no artigo de Oliveira e Bacha (2003).

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(no mnimo 25% do tamanho da propriedade rural) e deixava-se implcito que a preocupao era de ter uma reserva de madeira dentro da propriedade. Prova dessa preocupao era que: (1) essa rea era chamada de reserva florestal, (2) a floresta nativa podia ser transformada em outra floresta plantada (heterognea ou homognea); (3) a reserva florestal no necessitava ser mantida em reas prximas de florestas. Ao longo do tempo, mudanas significativas ocorreram na dimenso e finalidade da reserva florestal. O segundo Cdigo Florestal, de 15/09/1965 (lei no 4.771), ainda manteve a idia de uma reserva florestal ao, no artigo 16, mencionar que as florestas de domnio privado, no sujeitas ao regime de utilizao limitada e ressalvadas as de preservao permanente, previstas nos artigos 2o e 3o destas leis, so suscetveis de explorao, obedecidas as seguintes restries [...] (VENTURA, 1992, p. 16, grifo nosso). Houve explcita meno reserva legal sendo vlida para florestas de domnio privado. Alm disso, os limites estabelecidos foram de 20% para as propriedades situadas nas regies Leste Meridional, Sul e Centro-Oeste e de 50% nas reas ainda incultas (aqui se referindo ao norte do Centro-Oeste e regio Norte). Na lei de 1965 j no se deixa implcita a finalidade produtiva da reserva florestal. No se permite que a vegetao nativa seja substituda por floresta plantada, nem a iseno de sua presena em reas prximas a florestas. Em 18/7/1989, atravs da lei 7.803 (que alterou a lei 4.771, de 15/09/65), imps-se a averbao da reserva legal na matrcula do imvel, que foi estendida para incluir no mnimo 20% da rea dos imveis ocupados com cerrado. A partir de ento, o artigo 16 da lei 4.771 passou a se referir reserva legal, no mais a reserva legal florestal. De janeiro de 1934 a dezembro de 1990, foi determinado que os proprietrios deveriam manter a reserva (florestal ou legal) nos limites dados pela lei, mas nada era explicitado sobre a sua reposio, caso estivesse ausente na propriedade rural. Em 17/01/1991, atravs do artigo 99 da lei 8.171, ficou determinado que, a partir de 1992, o proprietrio rural que no tivesse a totalidade ou parcela da reserva legal definida em lei deveria rep-la com plantios anuais correspondentes a 1/30 do que necessitaria ser reposto. Essa norma permitiu, ento, o estabelecimento de aes populares que forassem os proprietrios rurais a reporem a reserva legal. No perodo de 25/07/1996 a 24/08/2001 foram editadas 67 medidas provisrias alterando a dimenso e a reposio da reserva legal. A anlise dessas medidas mostra a alternncia de avanos entre produtivistas e conservacionistas. Como resultado final, observa-se a mudana da finalidade da reserva legal, cuja abrangncia estendese para todas as regies do Brasil (cobertas ou no com florestas), mas com diferentes dimenses relativas. Atualmente, a medida provisria no 2.166-67, de 24/08/2001, est em vigor (BRASIL, 2004), estabelecendo: a reserva legal assume um papel ntido de conservao. Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de

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preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas (artigo 1o, inciso III); h a permisso de uso da reserva legal, mas sob a forma de regime de manejo florestal sustentvel. A vegetao da reserva legal no pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentvel, de acordo com princpios e critrios tcnicos e cientficos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipteses previstas no 3o deste artigo, sem prejuzo das demais legislaes especficas (artigo 16, 2o); a localizao da reserva legal dentro do imvel rural deve ser aprovada pelo rgo ambiental estadual competente, o qual atentar para questes referentes ao plano de bacia hidrogrfica e zoneamento ecolgico-econmico, por exemplo (artigo 16, 4o); novos limites para a reserva legal foram institudos, a qual passou a abranger todos os imveis rurais do Brasil, sendo de, no mnimo, 80% do imvel situado na Amaznia Legal e coberto com florestas; 35% da propriedade rural situada em rea de cerrado dentro da Amaznia Legal, e 20% para propriedades situadas fora da Amaznia Legal, independentemente da vegetao. Permite-se em certas reas da Amaznia Legal onde h o zoneamento ecolgico-econmico, que a reserva legal seja, no mnimo, de 50% do imvel rural (artigo 16, incisos I, II, III e IV); a obrigatoriedade de reposio da reserva legal passa a ser no prazo mximo de trinta anos, com plantios mnimos de um dcimo da rea a recompor a cada trs anos (artigo 44, inciso I). Essa reposio deve ser feita com espcies nativas e seguindo orientao do rgo ambiental estadual; h a possibilidade de somar reas de preservao permanente e reservas legais para atingir os novos limites estabelecidos para a reserva legal na Amaznia Legal. No entanto, essa soma deve ultrapassar os limites mnimos da reserva legal em outras regies do pas. O artigo 16, par. 6o, diz que ser admitido, pelo rgo ambiental competente, o cmputo das reas relativas vegetao nativa existente em rea de preservao permanente no clculo do percentual de reserva legal, desde que no implique em converso de novas reas para uso alternativo do solo, e quando a soma da vegetao nativa em rea de preservao permanente e reserva legal exceder a: I) oitenta por cento da propriedade rural localizada na Amaznia Legal; II) cinqenta por cento da propriedade rural localizada nas demais regies do Pas; e III) vinte e cinco por cento da pequena propriedade definida pelas alneas b e c do inciso I do 2o do art. 1o; em propriedades pequenas, a reserva legal pode se compor de plantios comerciais ou ornamentais de espcies arbreas frutferas. Para cumprimento da

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manuteno ou compensao da rea de reserva legal em pequena propriedade ou posse rural familiar, podem ser computados os plantios de rvores frutferas ornamentais ou industriais, compostos por espcies exticas, cultivadas em sistema intercalar ou em consrcio com espcies nativas (artigo 16, 3o). A definio de pequena propriedade rural est no artigo 1o, 2o, inciso I, a qual deve ser explorada mediante o trabalho pessoal do proprietrio ou do posseiro, com eventual ajuda de terceiros. Alm disso, essa propriedade deve ter no mximo 150 ha nos estados das regies Norte e Centro-Oeste, 50 ha no polgono das secas e 30 ha nas demais regies do pas; permitiu-se a compensao da reserva legal com plantios fora da propriedade que a deve, bem como a criao de reserva legal coletiva. Definiu-se que poder ser instituda reserva legal em regime de condomnio entre mais de uma propriedade, respeitando o percentual legal em relao a cada imvel, mediante a aprovao do rgo ambiental estadual competente e as devidas averbaes referentes a todos os imveis envolvidos ( 11 do artigo 16); instituiu-se um sistema de venda de quotas para reserva legal coletiva. Um proprietrio rural que possua rea florestal excedente aos limites fixados para reserva legal e rea de preservao permanente pode optar pela servido florestal desse excedente. A servido florestal implica a rea florestal ser utilizada nos mesmos critrios que a reserva legal, sendo que a rea sob servido florestal necessita ser averbada margem da inscrio de matrcula do imvel. Essa rea sob servido florestal pode ser negociada sob a forma de cota de reserva florestal (CRF), artigo 44-B. Assim, cria-se um mercado para compra e venda de reserva florestal. Todas as legislaes sobre a reserva legal, desde 1965, tm afirmado que em rea de reserva legal jamais ser permitido o corte raso. As atividades econmicas viveis nesta rea incluem a extrao seletiva e sustentvel de madeira (para a qual se faz necessria autorizao do rgo ambiental), turismo rural e criao de animais silvestres (JUNQUEIRA, 1998; MUSETTI, 2002).

3 O CUMPRIMENTO DA RESERVA LEGAL NO BRASIL

No h dados sistemticos sobre o nmero de imveis rurais e a proporo deles que mantm reserva legal. Os nicos dados disponveis so os cadastros de imveis rurais do Incra, que so informaes prestadas diretamente pelos proprietrios rurais. Esses cadastros apresentam o problema de os proprietrios no terem informado, num ano-base, todos os dados sobre sua propriedade, bem como poderem excluir informaes que os comprometam. Esses vieses, no entanto, no podem ser quantificados. As tabelas 1 e 2 apresentam os dados do Incra sobre a proporo de imveis rurais que tm reserva legal e a proporo de sua rea com reserva legal, respectivamente.

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As seguintes constataes surgem: Desde a dcada de 1970 tem sido comum o desrespeito ao cumprimento da reserva legal. O percentual dos imveis rurais que cumprem a reserva legal muito baixo (abaixo de 10%, em nvel de Brasil) e os imveis que a cumprem no mantm o mnimo definido em lei. A regio Nordeste onde menos se tem reserva legal. Do Piau at a Bahia, no mximo 2% dos imveis rurais afirmaram ter reserva legal em 1998. Tabela 1 - Percentagem dos imveis rurais do Brasil que registram presena de reserva legal
Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Maranho Piau Cear R.G. do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina R. G. do Sul Mato Grosso* Gois** D. Federal Brasil 1972 60,13 30,63 42,08 29,96 27,23 31,92 9,97 1,77 3,12 0,97 1,77 1,26 1,88 1,04 4,05 11,60 5,76 8,48 18,23 6,77 8,01 14,46 19,92 14,34 34,12 9,78 1978 93,03 33,38 75,51 98,73 27,65 34,47 12,11 1,04 1,63 0,77 0,71 1,20 0,89 0,67 2,54 6,54 3,88 4,88 9,88 4,03 5,64 8,32 17,15 10,29 13,65 7,24 1992 6,24 3,52 2,67 2,94 38,75 5,30 11,18 0,86 1,11 1,56 0,78 0,81 0,65 1,97 2,28 11,27 5,85 7,23 6,92 8,06 3,33 3,36 42,12 10,94 16,74 7,38 1998 5,02 2,48 1,61 1,74 24,94 3,14 9,29 0,97 0,96 1,28 0,64 0,68 0,57 1,83 2,01 10,70 4,73 6,44 6,41 7,67 3,20 3,31 38,88 10,17 12,14 7,04

Fonte: Estatsticas Cadastrais do Incra. * Inclui Mato Grosso do Sul. ** Inclui Tocantins.

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Tabela 2 - Percentagem das reas dos imveis rurais do Brasil cobertas com reserva legal
1972 1978 1992 Em relao rea dos imveis rurais que tm reserva legal 47,74 43,74 49,43 42,05 44,38 47,75 33,21 19,52 16,92 18,34 20,09 17,07 16,27 16,18 18,25 16,56 13,35 17,09 14,32 15,80 19,00 10,11 32,93 23,86 14,89 30,62 1998 Em relao rea dos imveis rurais que tm reserva legal 46,84 48,90 48,79 44,74 45,45 47,76 33,35 20,30 17,32 18,43 18,88 17,70 16,77 18,17 19,03 16,80 13,12 16,62 15,21 16,60 19,12 10,54 31,59 26,68 17,11 30,75

Estado

Em relao rea de todos os imveis rurais

Em relao rea de todos os imveis rurais

Em relao rea de todos os imveis rurais

Em relao rea de todos os imveis rurais

Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso* Gois** Distrito Federal Brasil

26,84 19,06 36,30 12,40 29,47 33,70 8,31 0,96 1,28 0,72 1,14 1,19 1,48 1,19 2,55 2,69 1,51 6,79 5,59 3,69 2,67 1,64 16,88 5,77 5,48 9,16

41,06 31,54 43,99 49,07 30,65 29,70 11,32 1,40 1,02 0,40 0,93 1,51 1,51 0,71 3,59 2,87 2,27 5,49 3,46 2,87 2,41 0,94 17,19 5,06 5,16 12,75

10,89 22,35 9,87 1,72 31,83 20,40 8,56 2,16 0,78 1,91 1,11 1,33 0,76 1,38 3,11 5,28 1,73 2,90 2,64 3,59 2,27 0,57 20,40 6,17 5,88 10,31

9,36 15,07 6,37 2,99 24,36 15,91 6,79 1,95 0,59 1,19 0,84 0,96 0,72 1,79 3,26 4,92 1,20 2,13 2,70 3,55 2,16 0,57 18,05 5,76 5,29 9,58

Fonte: Estatsticas Cadastrais do Incra. As clulas em branco indicam dados no disponveis. * Inclui Mato Grosso do Sul. ** Inclui Tocantins.

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Na dcada de 1970, o maior ndice de cumprimento de reserva legal ocorria na regio Norte. Com a obrigatoriedade de registrar a reserva legal na matrcula do imvel, a partir de 1989, deve ter ocorrido a sonegao dessa rea na regio. Observe-se que no estado de Rondnia, por exemplo, 93% dos imveis rurais declararam ter reserva legal em 1978. Em 1992, essa percentagem foi de 6,2% (Tabela 1). A reduo da reserva legal na regio Norte deve estar, tambm, associada prtica de venda, que ocorreu at o final da dcada de 1980. Nesse perodo, era comum um indivduo comprar uma rea coberta com florestas na regio Norte e a desmatar at o limite de 50%, deixando os outros 50% cobertos com matas. Contudo, logo em seguida, se vendia essa rea e o novo proprietrio passava a ter o direito de desmatar at 50% da nova propriedade. Com a lei 7.803 (de 18/07/1989) essa prtica deixou de ser possvel.

4 A FISCALIZAO
A fiscalizao atual do cumprimento, por parte do proprietrio rural, da reserva legal s feita por meio de denncia, em especial de denncia judicial. O promotor pblico acata a denncia de que um produtor rural no tem em sua propriedade a reserva legal. O Ministrio Pblico incube a autoridade ambiental estadual da fiscalizao da propriedade do denunciado e a constatao da ausncia de reserva legal implica punio ao denunciado. No acordo forense, o proprietrio rural ter de pagar as despesas processuais (caso ocorram) e fazer um acordo de reposio da reserva legal a partir de proposta da autoridade ambiental competente (o que feito atravs do termo de ajustamento de conduta, TAC). Esse tipo de procedimento no faz com que a reserva legal tenha uma implementao correta, pois o processante s processa proprietrios que possam pagar as despesas judiciais do processo ou os autos de infrao. Nenhum rgo ambiental (federal ou estadual) est dotado de recursos financeiros e humanos para fazer a fiscalizao em todos os imveis rurais do pas. Em 1998, esses imveis totalizaram 3.587.967, dos quais cerca de 93% (ou seja, 93,335 mil imveis) no tinham reserva legal. No entanto, h alternativas mais baratas e prticas de fazer essa fiscalizao. Uma dessas alternativas implica: a realizao de um novo cadastro de imveis rurais por parte do Incra, no qual os proprietrios informam, entre outros aspectos, a presena ou no de reserva legal e sua dimenso; a partir desses dados, as autoridades ambientais podem fazer fiscalizao seletiva em reas crticas de conservao dos recursos naturais, feita, inicialmente, pelo cruzamento das informaes do cadastro de imveis rurais com imagens de satlites;

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averiguando incoerncias entre a declarao dos proprietrios e imagens de satlite, a vistoria nos imveis pode ser feita por amostragem; alm dessas fiscalizaes, importante realizar palestras, seminrios e material informativo sobre a legislao de reserva legal.

5 EFEITOS POSSVEIS DA REPOSIO DA RESERVA LEGAL SOBRE A PRODUO AGROPECURIA

Pela legislao em vigncia a partir de agosto de 2001 (medida provisria 2.16667), todos os imveis rurais do Brasil, inclusive no Nordeste, devem ter reserva legal. O prazo mximo de trinta anos dado para a reposio da reserva legal. Se isso for cumprido, mudanas significativas podero ocorrer dentro dos imveis rurais. No entanto, nenhuma avaliao sobre essas possveis mudanas foi feita at agora. Essa avaliao pode ser feita em trs dimenses: estudos de casos de produtores de uma certa regio, em nvel de microbacia hidrogrfica e em nvel de bacia hidrogrfica. A reposio da reserva legal deve ser feita em ordem decrescente de prioridade e de acordo com autorizao da autoridade ambiental competente: 1) dentro do imvel rural (art. 44, inciso I); 2) fora do imvel, mas na mesma microbacia hidrogrfica (art. 44, inciso III); ou, 3) na impossibilidade da reposio dentro da mesma microbacia, a reposio pode ser feita fora dela, mas dentro da mesma bacia hidrogrfica e no mesmo estado onde se localiza o imvel rural (art. 44, par. 4o). Necessariamente, a reposio da reserva legal implicar realocao do uso atual da terra, diminuindo o montante de terra alocado para outras atividades agropecurias. Considere-se o caso da bacia do rio Piracicaba, que abrange 48 municpios, dos quais 44 esto localizados no estado de So Paulo e quatro em Minas Gerais. Esses municpios ocupam rea de 12.746 km2 e neles estavam localizados, em 03/04/1998, 30.919 imveis rurais, ocupando rea total de 890.392 ha (Tabela 3). Desses imveis, apenas 4,9% (ou seja, 1.517) tinham reserva legal e o montante de reserva legal correspondeu a 1,4% da rea total dos imveis rurais. Assim, em 1998, os imveis rurais localizados na bacia do rio Piracicaba deveriam ter 178.078 ha cobertos com reserva legal, mas tinham apenas 12.769 ha. Faltavam, portanto, 165.309 ha (dos quais 150.266 ha deveriam ser repostos dentro do estado de So Paulo e 15.043 ha, dentro de Minas Gerais). A recomposio dessa rea, por lei, deve ser feita dentro da mesma bacia e do mesmo estado onde est localizado o imvel rural. Algumas possibilidades surgem: reduzir em 41,7% a rea coberta com lavouras (sendo reduo de 39,7% na rea de lavoura dos municpios situados em So Paulo e 81,6% da rea de lavoura dos municpios situados em Minas Gerais); reduzir em 48,9% a rea com pastagens (com reduo de 51,2% da rea de pastagens dos municpios paulistas e 33,5% da rea de pastagem dos municpios mineiros situados na bacia do rio Piracicaba);

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utilizar a totalidade das reas classificadas como inaproveitveis para fins de repor a reserva legal e complement-las com reduo das reas de pastagens. Em 1998, havia 54.200 ha classificados como inaproveitveis (mas sem restries para a agropecuria) na bacia do rio Piracicaba (sendo 50.718,5 ha em So Paulo e 3.481,4 ha em Minas Gerais, ver Tabela 3). Essa rea e mais 111.109 ha de pastagens (das quais 99.547, 5 ha em So Paulo e 11.561,6 ha em Minas Gerais) seriam suficientes para repor a reserva legal na bacia do rio Piracicaba. Essa reduo de pastagens implica reduzir, em mdia, a rea atual em pastoreio em 32,8% e, conseqentemente, a densidade de bovinos por hectare deveria aumentar em 48,8% para manter o atual rebanho3. Comunicaes pessoais de especialista4 na rea afirma que isso pode ocorrer naturalmente, pois a atual densidade baixa e h ociosidade de pastagens.

A reduo da rea de pastagem seria de 33,9% nos municpios paulistas e de 25,8% nos municpios mineiros da bacia do Piracicaba, o que implica aumentar a densidade de bovinos por hectare em 51,3% em So Paulo e em 34,8% em Minas Gerais. Comunicao feita pelo professor Dr. Wilson Mattos do Departamento de Zootecnia da Esalq/USP.

Tabela 3 - Ocupao da terra na bacia do rio Piracicaba - posio em 03/04/1998 20

Municpio APP (ha)

N total de imveis rea total (ha) Reserva legal (ha) Lavouras 5 48 178 1.276 1.586 256 1.891 1.894 434 377 513 347 190 21 330 69 841 402 677 792 1.881 434 184 1.278 153 273 611 6.590,5 10.205,2 4.712,8 3.185,3 4.533,7 2.856,5 17.205,3 6.020,4 7.777,5 2.778,0 3.225,5 7.007,6 1.086,4 1.180,5 5.515,1 8.299,3 2.372,5 4.403,5 38.322,0 29.462,1 4.817,7 28.756,8 6.374,7 14.967,4 11.151,5 4.617,4 3.239,5 257,9 1.156,2 178,0 38,8 301,5 731,0 105,7 33,6 328,3 11.824,0 5.824,2 4.259,9 121,1 25.711,0 6.838,7 12.034,1 722,2 11.319,4 9.060,6 946,0 55,0 20.093,5 7.809,3 9.435,1 32,9 17.277,3 10.061,6 19.595,0 10.205,2 8.114,8 22.498,3 34.457,8 6.814,8 6.305,0 13.759,0 4.048,6 5.926,9 9.028,7 366,7 151,8 50,0 119,8 321,6 3.865,5 2.804,3 525,9 41,2 3.371,4 21.349,5 17.309,4 692,0 39,2 18.040,6 1.183,4 60,8 3,3 1.721,1 952,3 1.776,3 174,5 740,5 3.298,7 891,5 1.114,5 360,7 1.088,8 161,2 59,7 541,8 23.511,9 7.823,8 12.203,5 416,6 20.443,9 1.469,3 10.921,2 9.121,7 422,9 21,2 9.565,8 302,6 16.359,6 10.493,6 3.143,0 15,2 13.651,8 867,1 50.983,2 15.212,8 24.158,4 973,2 40.344,4 2.698,0 1.651,7 441,7 67,3 518,5 60,0 32,7 0,0 21,4 93,5 634,2 81,9 840,1 864,2 42,0 13,0 172,2 831,9 14,8 4,9 42,3 36.501,9 12.646,1 16.556,8 1.226,6 30.429,5 2.103,4 329,2 5.523,9 1.373,1 2.039,4 158,8 3.571,3 647,2 138,6 28.270,7 9.148,2 10.323,2 838,4 20.309,8 2.335,5 362,8 2.771,5 526,9 2.254,0 4.171,0 1.141,2 898,9 954,2 2.006,5 347,5 20,2 837,7 208,8 2.841,9 1.127,2 930,7 1.592,7 2.194,4 318,0 592,1 813,2 241,0 495,6 454,9 21.449,1 17.167,7 2.826,2 83,5 20.077,4 335,8 29,1 735,1 27.712,9 10.402,7 12.615,5 588,3 23.606,5 1.493,6 564,7 1.326,5 11 18 56 30 62 62 15 4 18 1 2 0 2 4 46 8 146 38 26 5 8 280 8 2 11 2.110,3 1.187,1 632,0 38,7 1.857,8 68,8 15,5 100,2 2 123,1 54,7 64,5 0,0 119,2 0,6 0,0 3,3 0 0,0 0,7 2,0 0,1 1,3 2,5 0,9 3,2 2,7 0,6 2,2 0,3 0,8 0,0 0,1 0,8 2,5 0,7 7,5 3,0 0,1 0,2 2,2 4,8 0,3 0,1 0,4 Pastagens Outras Total rea explorada (ha) Inaproveitveis (ha)-

N de imoveis com RL

rea RL/ rea total (%)

guas de S. Pedro Americana

Analndia

Artur Nogueira

Atibaia Bom Jesus dos Perdes Bragana Paulista Campinas

Charqueada

Cordeirpolis

Corumbata

Cosmpolis

Holambra

So Paulo

Hortolndia

Ipena

Iracempolis

Itatiba

Jaguarina

Jarinu

Joanpolis

Limeira Monte Alegre do Sul Morungaba

Nazar Paulista

Nova Odessa

Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 13, n. 25, novembro 2005

Paulnia Pedra Bela

Municpio

N total de imveis rea total (ha) APP (ha) rea explorada (ha) Reserva legal (ha)

Inaproveitveis (ha)-

N de imoveis com RL 7 32 65 42 17 4 0 4 4 2,0 0,6 1,0 0,1 0,0 0,1 1,3 1,3 0,3

rea RL/ rea total (%)

Pedreira 907 848 2.730 1.074 356 37 301 85 189 215 643 410 381 591 505 339 797 1.760 888 739 30.919 890.391,8 396.694,5 338.309,7 19.876,0 17.540,2 16.431,2 12.132,4 3.000,2 3.353,6 2.610,0 12.645,7 11.633,6 7.480,6 83,6 294,5 35,7 5.659,0 34.830,7 1.425,5 9.467,6 1.528,8 13.118,3 225,2 7.804,8 3.179,5 30.390,7 15.729,5 15.281,7 10.126,3 754.880,2 7.553,2 1.927,4 4.295,5 77,3 6.300,2 6.674,5 2.292,0 2.407,8 215,5 4.915,3 8.459,5 2.292,7 4.968,9 87,7 7.349,3 315,2 338,4 592,4 189,7 2.461,5 894,2 318,7 303,2 47.703,9 10.359,2 5.496,7 3.346,3 193,3 9.036,3 74,5 45.002,8 13.521,2 26.103,8 38,3 39.663,3 1.665,3 9.246,2 5.404,1 2.836,4 105,6 8.346,1 300,2 20.609,4 7.605,2 10.917,1 22,4 18.544,7 1.420,8 98,5 16,7 625,9 85,1 36,7 58,7 44,3 906,3 161,9 197,0 61,0 724,1 12.768,8 9.404,3 6.602,8 920,7 226,8 7.750,3 501,5 123,1 22.702,9 18.094,4 1.812,8 9,2 19.916,4 658,0 19,2 1.229,6 693,4 458,7 0,1 1.152,2 26,6 0,0 11,9 1.984,3 272,5 512,3 519,0 2.569,9 625,4 602,6 914,9 464,4 357,7 1.182,9 652,6 712,9 933,0 54.199,9 18.113,8 14.203,7 1.296,9 100,4 15.601,0 1.022,9 9,1 1.128,4 37.664,7 20.107,8 11.554,5 455,4 32.117,7 2.770,9 393,1 1.663,1 115.058,5 59.635,7 40.424,3 594,8 100.654,8 4.969,5 708,7 7.195,7 24.110,0 6.393,1 13.375,3 523,6 20.292,0 1.619,2 480,1 1.140,6 9.584,4 3.740,0 4.865,3 107,1 8.712,4 346,3 126,3 305,2

183

7.186,1

Lavouras 2.017,9 463,9 24,8 545,4

Pastagens 3.946,8

Outras 51,8

Total 6.016,5

Pinhalzinho

Piracaia

Piracicaba

Rio Claro

Rio das Pedras

So Paulo

3 5 23 4 6 13 11 28 19 69 27 269 1.517

0,5 0,2 1,4 0,8 0,4 0,9 0,6 16,0 0,5 1,1 0,4 6,0 1,4

1 Eficcia da poltica de reserva legal no Brasil

Saltinho Santa Brbara DOeste Santa Gertrudes Santa Maria da Serra Santo Antnio da Posse So Pedro

Sumar

Tuiuti

Valinhos

Vargem

Vinhedo Camanducaia

Minas Gerais

Extrema Itapeva Toledo

TOTAL

Nota: rea inaproveitvel aquela sem explorao mineral ou com lavra de subsolo e sem impedimento de explorao agropecuria.

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A anlise feita apenas considera a viabilidade tcnica de reposio da reserva legal, mas no trata dos custos de sua reposio. A recuperao da reserva legal pode ser feita de modo natural ou por plantio. No primeiro caso, apenas se cerca uma rea e espera-se pela recuperao da vegetao natural da regio (que ocorrer atravs de sementes trazidas por pssaros ou pelo vento). No segundo caso, h o plantio de uma rea com vegetao nativa da mesma. Neste ltimo caso, h despesas com a imobilizao da terra e com os custos do reflorestamento; no primeiro caso, h despesas apenas com a imobilizao da terra. Considerando o caso da reposio da reserva legal por meio da revegetao natural da rea, pode-se considerar qual o aumento de custo de produo e reduo da lucratividade do proprietrio rural. Tomando o caso da bacia do rio Piracicaba, pode-se analisar o quanto se reduz a lucratividade das culturas de cana-de-acar e da laranja (principais lavouras conduzidas nos municpios dessa bacia) quando h a reposio da reserva legal nas propriedades situadas nessa rea. A Tabela 4 apresenta os valores da taxa interna de retorno (TIR) e do valor presente lquido (VP) por hectare das lavouras de cana-de-acar e de laranja para trs situaes: propriedade sem reserva legal, propriedade com reserva legal dentro dela e propriedade com reserva legal fora da mesma, mas na mesma bacia hidrogrfica. No primeiro caso (propriedade sem reserva legal) s se computam nos custos de produo as despesas com a terra utilizada para produzir cana-de-acar e laranja. No segundo caso (propriedade com reserva legal dentro dela), as despesas com terra so acrescidas em 25%, ou seja, para cada hectare cultivado com cana-de-acar ou laranja h mais 0,25 hectare de terra agricultvel com essas culturas e destinada regenerao natural da vegetao (veja que sobre rea de 1,25 ha exige-se 20%, ou seja, 0,25 ha de reserva legal). No terceiro caso (propriedade com reserva legal fora dela), considera-se que a reserva legal recomposta em terra agricultvel de menor valor do que a cultivada com cana-de-acar e laranja.

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Tabela 4 - Rentabilidade de um hectare plantado com cana-de-acar e laranja quando a propriedade rural tem ou no reserva legal Bacia do Rio Piracicaba
Ano Indicador de lucratividade TIR (%) VP (R$) TIR (%) VP (R$) TIR (%) VP (R$) Cana-de-acar Propriedade Propriedade Propriedade com reserva com reserva sem reserva legal dentro legal fora legal dela dela 37,23 28,01 31,76 2.120,28 n.d. n.d. 12,76 308,85 1.491,56 n.d. n.d. 2,04 - 168,97 1.748,97 n.d. n.d. 8,05 91,39

Laranja
Propriedade sem reserva legal 27,53 36.108,85 25,62 27.049,17 n.c. - 20.726,29 Propriedade com reserva legal dentro dela 26,59 34.889,39 24,74 26.073,60 n.c. - 21.653,08 Propriedade com reserva legal fora dela 26,97 35.391,52 25,08 26.446,61 n.c. - 21.148,08

2003

2002

2001

Fonte: Dados trabalhados do Agrianual (2002, 2003 e 2004) e Informaes Estatsticas da Agricultura Anurio IEA (2002, 2003 e 2004). Notas: n.d. = dados no disponveis; n.c. = valor no calculvel. Os dados de custos do Agrianual no incluem despesas com terras, as quais foram adicionadas para calcular os indicadores acima. Alm disso, consideraram-se como receita na citricultura os preos em cada ano da caixa de laranja, no a mdia dos cinco ltimos anos, tal como faz os Agrianuais. Os dados utilizados para custo da terra foram os de arrendamento da terra para as culturas de arroz em 2003 e 2001 e de milho em 2002, que tiveram o menor custo de arrendamento da terra.

ntido, pelo exame da Tabela 4, que os indicadores de lucratividade so maiores na propriedade rural sem reserva legal do que nas propriedades com reserva legal. Alm disso, a lucratividade da propriedade com reserva legal maior se for colocada fora da mesma, em reas de menor valor. Por exemplo, em 2003 a TIR foi de 37,23% por hectare de terra cultivado com cana-de-acar em propriedade sem reserva legal. Repondo a reserva legal dentro da propriedade (em rea que poderia ser cultivada com cana-de-acar), a TIR cai para 28,01% e repondo a reserva legal fora da propriedade, a TIR de 31,76%. Situao similar ocorre nas propriedades citricultoras, sendo que a reduo de lucratividade nessas propriedades, quando h reposio da reserva legal, menor do que a que ocorre nas propriedades canavieiras, pois nestas ltimas o fator terra tem maior importncia no custo do que nas propriedades citricultoras.

6 CONSIDERAES FINAIS
A reserva legal, instituda formalmente em 23/01/1934, alterou ao longo do tempo seu objetivo e dimenso, passando de uma reserva florestal (destinada a garantir reserva de madeira) para uma reserva de uso sustentvel, onde os recursos da flora podem ser usados, mas no destrudos. No entanto, os dados existentes evidenciam que o cumprimento da reserva legal no Brasil muito pequeno, sendo que em 1998 apenas

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7,04% dos imveis rurais a detinham e, entre os que a detinham, o montante estava abaixo do limite fixado em lei. Considerando o caso da bacia do rio Piracicaba, constata-se que a reposio da reserva legal nos limites fixados em lei possvel tecnicamente desde que haja o uso de terras ociosas dentro dos imveis rurais, classificadas como inaproveitveis ou sob a forma de pastagens pouco produtivas. Essa reposio implicar perda de lucratividade para o produtor rural, mas no a ponto de inviabilizar a agricultura nos anos em que rentvel. O uso de terras ociosas para repor a reserva legal tambm pode ser pensado para outras reas do Brasil. Em 1998, havia 39,8 milhes de hectares declarados como reserva legal em todo o Brasil, segundo as estatsticas cadastrais do Incra. Considerando que, na mdia, os imveis rurais da regio Norte necessitam ter 50% da rea total como reserva legal e os imveis rurais das demais regies necessitam ter 20% da rea total com reserva legal, chega-se necessidade de 111 milhes de hectares a serem cobertos com reserva legal (segundo dados do Incra). Portanto, h a necessidade de se repor 71,2 milhes de hectares com reserva legal. Em nvel global do pas, isso no impossvel de ser alcanado, pois havia, em 1998, 73,4 milhes de hectares de terra explorvel e no utilizada dentro dos imveis rurais. Portanto, h apenas a necessidade de se ocupar essas reas com florestas que repem a reserva legal. A concluso acima , no entanto, preliminar e merece melhor estudo. Primeiro, necessrio ter um novo cadastro do Incra mais rigoroso para detectar a situao atual da reserva legal nos imveis rurais do pas, pois j se passaram sete anos aps o ltimo cadastro do Incra. Segundo, deve-se pensar em novas formas de estmulo econmico ao produtor para que ele reponha a reserva legal, pois a legislao atual da reserva legal apenas coloca custos ao produtor e benefcios a toda a sociedade. A avaliao da situao atual do cumprimento da reserva legal no Brasil prejudicada pelo fato de as estatsticas cadastrais do Incra no serem perfeitas e se referirem a 1998. Assim, para que o trabalho de fiscalizao e exigncia do cumprimento da reserva legal seja feito necessrio ter um novo cadastro de imveis do Incra. Esse cadastro a fonte bsica para a fiscalizao da reserva legal, pois, ao informar a situao de sua propriedade, o proprietrio ter de declarar a exigncia ou no de reserva legal. Pode ser que alguns proprietrios informem dados irreais de reserva legal, inflacionando-a. No entanto, isso poder ser checado com imagens de satlites que o INPE tem sobre cobertura florestal nativa na Amaznia Legal e reas de influncia da mata Atlntica. A partir desse cruzamento de informaes (dados cadastrais do Incra e imagens de satlite), os rgos ambientais estaduais e federal podero realizar vistorias em reas previamente selecionadas. Para a reposio da reserva legal ser lucrativa ao produtor rural (pois esse ter de reduzir reas produtivas) necessrio que a nova composio florstica seja feita, em parte, com espcies comerciais. Uma vez que essas sejam definidas, deve-se autorizar

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o seu plantio em florestas heterogneas enriquecidas, onde h maior presena das espcies de maior valor comercial. Mas para manter o aspecto de conservao ambiental da reserva legal, podem-se sugerir dois procedimentos: (1) a reserva legal deve, prioritariamente, surgir ao redor de rea de preservao permanente, servindo de rea tampo a esta ltima; (2) a reserva legal deve ser composta de maneira gradual, partindo de plantios mais homogneos na rea prxima s lavouras e pecuria e indo aumentando sua heterogeneidade medida que se aproxima das reas de preservao permanente.

BIBLIOGRAFIA
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SYNOPSIS THE EFFICACY OF LEGAL RESERVE IN BRAZIL

This paper analyzes the efficacy of legal reserve in Brazil. Efficacy is understood as the fulfillment of laws that discipline the use and replacement of legal reserve. The paper highlights the changes in the concept of legal reserve during the time. It moved from a productive forest reserve to a sustainable area. However, the enforcement of legal reserve is small and no information has yet about the impact of its replacement on the agricultural production. A case study of Piracicaba river basin provides information about how to replace legal reserve with minimal impacts on agricultural production. At its end, the paper suggests some measures that improve the enforcement of legal reserve without conflicts with agricultural production expansion. Key words: legal reserve, politics, efficacy, replacement.

SINOPSIS LA EFICACIA DE RESERVA OBLIGATORIA EN BRASIL

El artculo analiza la eficacia de reserva obligatoria en Brasil. La eficacia se entiende como el cumplimiento de las leyes que disciplinan el uso y reposicin de la reserva obligatoria. El artculo destaca los cambios en el concepto de reserva obligatoria durante el tiempo. Ella movi de una reserva productiva del bosque a un rea sostenible. Entretanto, la aplicacin de la reserva obligatoria es pequea y ninguna informacin tiene acerca del impacto de su reposicin en la produccin agrcola. Un estudio de caso sobre lo ro Piracicaba proporciona informacin acerca de cmo reponer la reserva obligatoria con impactos mnimos en la produccin agrcola. En su fin, el artculo sugiere algunas maneras que mejora la aplicacin de reserva obligatoria sin conflictos con la expansin agrcola. Palabras llaves: reserva obligatoria, poltica econmica, eficacia, reposicin.