Docrep 006 Y4940s Y4940s09.htm

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Producido por: Departamento Econmico y Social Ttulo: Temas actuales y emergentes para el anlisis econmico y la investigacin de ... English Versin PDF Ms informacin
CAPTULO 4 - ESPACIO RURAL Y DIMENSIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO EN LOS PASES DEL MERCOSUR JOSE GRAZIANO DA SILVA
Introduccin[38]
A principios de los aos sesenta, inspirados por las ideas de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), surgieron diversos intentos por lograr la integracin de los pases de Amrica Latina. El primero de ellos fue la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960, cuyo objetivo era establecer una zona de libre comercio mediante la rpida eliminacin de las barreras comerciales y de los aranceles entre los pases de la regin. Los problemas enfrentados en la etapa de negociaciones, a raz de las diferencias entre los pases signatarios, llevaron, en agosto de 1980, a la formacin de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), cuyo propsito era formar un mercado comn latinoamericano en una forma gradual y progresiva. Dentro de la ALADI, se cre el MERCOSUR (el Mercado Comn del Sur), como uno de los subgrupos de la regin. Las conversaciones iniciales sobre la creacin del MERCOSUR se desarrollaron durante la primera mitad de los aos ochenta entre Brasil y Argentina. Ambos pases formalizaron varios compromisos que culminaron con el Tratado de Asuncin, que tambin fue suscrito por Paraguay y Uruguay el 26 de marzo de 1991. En la segunda mitad de los aos noventa, Bolivia y Chile empezaron las negociaciones para hacer posible su ingreso al bloque, un esfuerzo que dio por resultado lo que se denomin el MERCOSUR ampliado; sin embargo, este an no se ha implementado totalmente.[39] La primera etapa del proceso de integracin entre los actuales miembros del MERCOSUR fue la creacin de una zona de libre comercio, cuyo propsito era eliminar los aranceles entre los pases miembros a ms tardar a fines de los noventa.[40] La segunda etapa era establecer un proceso de unin aduanera que dispusiera un arancel externo comn para los terceros pases no miembros. Sin embargo, sobre la base de los problemas que se enfrentaron, se elaboraron listas de excepciones respecto del arancel externo comn para los productos considerados vulnerables. Estas deberan regir hasta enero de 2006, fecha en que el mercado comn entre los signatarios originales del Tratado de Asuncin (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) deber estar plenamente establecido. Con el fin de lograr este objetivo, sin embargo, ser necesario armonizar primero las polticas macroeconmicas y sectoriales, en particular la legislacin fiscal y laboral (Montoya, 1998). De acuerdo con Zylberstay y Jank (1998), el objetivo ms importante del MERCOSUR era promover una economa regional ms globalizada y competitiva, para lo cual se deba motivar a los pases miembros a reorganizar sus economas despus de aos de polticas proteccionistas. Algunos de los efectos directos de los ajustes econmicos realizados en respuesta al Tratado de Asuncin fueron un importante impacto en la produccin brasilea de trigo, y algunos efectos regionales en maz, arroz, carne de vacuno, leche, cebollas, patatas y vino. En Argentina, los sectores afectados fueron: azcar, tabaco, madera, aves de corral y porcinos. La ventaja de Brasil estaba en los productos con valor agregado, en tanto que Argentina tena ventajas en productos bsicos. En los ltimos aos, el MERCOSUR virtualmente se paraliz debido a las graves crisis que afectaron a las mayores economas del bloque. Las crisis fueron resultado de las polticas de cambio rgidas adoptadas conforme a los planes de estabilizacin implementados por esos gobiernos. Entre estos se encontraba el Plan Cavallo de 1991 en Argentina, que estableci la paridad cambiaria entre el peso y el dlar, y el Plan Real de 1994 en Brasil, que estableci un sistema de bandas de cambio. La
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devaluacin introducida por Brasil a comienzos de 1999 y por Argentina a fines del 2000 (que permiti a sus respectivas monedas fluctuar frente al dlar), si bien tena el propsito de lograr una mayor convergencia macroeconmica en el largo plazo, introdujo complicaciones nuevas e impredecibles en el difcil proceso de allanar el camino hacia un mercado comn. La devaluacin de la moneda brasilea invirti radicalmente las ventajas comparativas obtenidas por Argentina - no slo en el caso de los productos manufacturados, sino tambin de algunos de los principales productos agrcolas bsicos durante el tiempo en que estuvo vigente la paridad cambiaria entre su moneda y el dlar de Estados Unidos. Las exportaciones destinadas a Brasil comprendan la mayor parte de los productos argentinos durante el tiempo en que estuvo vigente en ambos pases el sistema de tasas de cambio fijas o flotantes controladas. Por consiguiente, la devaluacin del Real jug un papel decisivo en la profundizacin de la crisis del tipo de cambio en Argentina entre 1999 y 2001, lo que contribuy a la grave crisis social y poltica en que se encuentra sumido actualmente el pas. La crisis argentina est infectando en la actualidad a las economas de los dems pases del MERCOSUR, por lo que la expansin del comercio en la regin es el tema de mayor importancia para el bloque. Adems, dado que no se vislumbra una solucin posible para la crisis, es extremadamente difcil hacer predicciones sobre el futuro del MERCOSUR. El presente estudio intenta ofrecer una visin equilibrada de las recientes transformaciones que se estn desarrollando en los mbitos rurales de los pases del MERCOSUR, y sealar algunas posibles rutas hacia una forma de desarrollo que asigne mayor importancia a la dimensin territorial, con el fin de superar las divisiones tradicionales entre los temas agrcolas/no agrcolas y rurales/urbanas. Este captulo consta de cinco secciones. Luego de la introduccin, la segunda seccin se centra en la definicin de los conceptos de espacio rural y urbano y en la perspectiva espacial en el desarrollo rural. Tambin trata la importancia de que las instituciones promuevan la participacin local y de que se aborden, a la vez, la complejidad y las dificultades de la participacin local y de la descentralizacin. La tercera seccin presenta una breve descripcin de las actividades econmicas rurales (agrcolas y no agrcolas) en los pases del MERCOSUR. La cuarta seccin revisa las experiencias en materia de descentralizacin y aborda la descentralizacin fiscal, en particular en lo relativo al traspaso de fondos federales. La ltima seccin presenta algunas consideraciones finales y reas de investigacin futura.
Definicin de los conceptos rural y urbano

Desafortunadamente, an hay mucha confusin en el uso de los trminos agrcola y rural, los que con frecuencia se consideran sinnimos en la literatura latinoamericana.[41] En realidad, el trmino agrcola se refiere a un sector de la actividad econmica relacionado con el cultivo de plantas, la cra de animales, y actividades directamente relacionadas, como la preparacin del suelo, la construccin de cercos, etc. Las actividades agrcolas se complementan con las actividades industriales y de prestacin de servicios, tales como la fabricacin de telas, mquinas y equipos, comercio y servicios en general. El trmino actividades no agrcolas, lejos de representar a un sector, es tan slo una forma de agrupar actividades que no estn relacionadas directamente con la produccin agrcola per se. Al mismo tiempo, lo que se denomina rural es en realidad una categora espacial/geogrfica que no define en absoluto actividades econmicas, dado que en las zonas rurales las actividades pueden ser agrcolas o no agrcolas. Adems, como lo han demostrado exhaustivamente recientes investigaciones,[42] las actividades agrcolas se estn reduciendo en las zonas rurales desde el punto de vista del nmero de personas involucradas y de los ingresos generados, en tanto que las actividades no agrcolas estn aumentando, en particular aquellas ligadas a la prestacin de servicios. Por estas razones, las familias que viven en zonas definidas como rurales abandonan cada vez ms las actividades exclusivamente agrcolas y se dedican ms y ms a un variado conjunto de actividades. De acuerdo con CEPAL (2001), los conceptos de poblacin urbana y rural que se utilizan en los diversos pases latinoamericanos pueden ser divididos en tres grupos distintos: 1) Pases que definen el centro urbano no slo desde el punto de vista de la densidad poblacional, sino tambin considerando la disponibilidad de servicios pblicos (por ejemplo, calles pavimentadas, electricidad, agua, alcantarillado, servicios mdicos y administrativos, etc.), como en el caso de Chile, Costa Rica, Cuba, Panam y Uruguay; 2) Pases que establecen una poblacin mnima de 2 000 habitantes como norma para que una localidad sea considerada urbana, como ocurre en Argentina, Bolivia, Guatemala, Mxico y Venezuela, y finalmente, 3) Pases que estipulan que una ciudad es la sede administrativa del municipio e incluyen, dentro de esta definicin, a poblaciones de menos de 2 000 habitantes (o 250 hogares)
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sin ningn otro requisito en trminos de servicios bsicos disponibles; en estos casos, las municipalidades tambin revisan de manera peridica los lmites de las localidades. La mayora de los pases latinoamericanos estn dentro de esta categora; entre ellos se incluyen Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Hait, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y la Repblica Dominicana. En los tres grupos, la poblacin rural se define mediante un proceso de descarte, es decir, como la poblacin que no reside en zonas urbanas. Sin embargo, en ninguno de los pases del MERCOSUR la definicin de lo rural hace referencia al predominio de las actividades agrcolas. El Cuadro 1 presenta datos sobre la poblacin global- urbana y rural - de los pases del MERCOSUR, y tambin de Bolivia y Chile. En un intento por proporcionar una mejor equivalencia en las respectivas definiciones de poblacin urbana y rural en los distintos pases del MERCOSUR, hay tambin un desglose aparte de la poblacin de las localidades con menos de 2 000 habitantes (el criterio adoptado por Argentina), sobre la base de los datos de CEPAL (2001). En total, se estima que la poblacin del MERCOSUR era de casi 200 millones de habitantes en los aos noventa, de los cuales 156 millones (79 por ciento) se clasificaban como poblacin urbana y 41 millones (21 por ciento), como poblacin rural. Esta ltima cifra aumenta levemente a un 22 por ciento si se incluyen las personas que residen en localidades de menos de 2 000 habitantes. Considerando individualmente a los pases del MERCOSUR, Paraguay es con creces el ms rural, donde un 52 por ciento de la poblacin reside en localidades de menos de 2 000 habitantes. En el otro extremo est Argentina, el ms urbano de los pases del MERCOSUR, donde la poblacin rural es de apenas un 13 por ciento. Con la excepcin de Uruguay, en ningn pas de la regin hay un aumento significativo de la poblacin rural si se incluye a todas las localidades con menos de 2 000 habitantes. CUADRO 1 Poblacin urbana y rural de los pases del MERCOSUR, 1991-96 Poblacin (1 000 personas) Total Urbana Rural Loc. c/ >2 000 Brasil Argentina Paraguay Uruguay MERCOSUR Chile Bolivia 1996 1991 1992 1996 1991-96 1992 1992 157 079 123 082 33 997 119 823 32 615 28 461 4 153 28 329 4 286 4 152 2 089 2 062 2 015 2 137 3 163 2 872 291 2 679 484 197 009 156 504 13 348 11 140 11 293 5 421 3 695 1 725 3 694 1 727
40 503 2 207 152 846
Diferencia entre total y loc. con 37 256 >2000 Porcentajes Urbana Rural Loc. c/ >2000 Diferencia entre total y loc. con >2000 Fuente: CEPAL (2001). 78 22 76 24
44 163 2 055
87 13 87 13
50 50 49 52
91 9 85 15
79 21 78 22
83 17 85 15
68 32 68 32
Todo criterio empleado para distinguir entre rural y urbano ser inevitablemente arbitrario, y lo parecer an ms en la medida en que lo urbano y lo rural tiendan a formar un continuo desde las zonas metropolitanas hasta aquellas reas predominantemente agrcolas consideradas exclusivamente [43] rurales, sin contar las reas de reservas biolgicas (o santuarios de la naturaleza, como se conocen en Estados Unidos). Los cambios en esta situacin en el largo plazo son al menos tan importantes como el criterio que se use para distinguir entre rural y urbano. De un censo demogrfico a otro, las zonas rurales se han incorporado de manera constante a los lmites urbanos como resultado de la expansin de las ciudades durante el perodo transcurrido entre los censos. La comparacin entre dos censos siempre urbaniza a un subconjunto de personas que vivan previamente en zonas rurales que se transformaron en zonas urbanas en el perodo comprendido entre un censo y otro, lo que incrementa la cifra estimada de xodo rural del perodo.
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Desarrollo rural y desarrollo agrcola Hasta hace muy poco tiempo, se supona que el empleo rural y agrcola iba en declinacin en Amrica Latina. Tambin se postulaba que mientras ms pequea fuera la poblacin rural, mayor sera el desarrollo de la regin. Los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), despus de dcadas de despoblamiento de sus campos agrcolas y de una fuerte concentracin de sus poblaciones en grandes ciudades, empezaron, a mediados de los ochenta, a disear polticas especficas para evitar el xodo desde sus zonas rurales. Entretanto, en los pases de Amrica Latina, se consideraba que el xodo rural y el abandono de las ciudades pequeas y medianas eran hechos inexorables. Sin embargo, como lo sealaron Anderson y Leiserson en su trabajo pionero (1980) , las actividades no agrcolas se estaban expandiendo muy rpidamente en las regiones agrcolas de frica, Asia y Amrica Latina como resultado del desarrollo agrcola en s, situacin que haca necesario prestar atencin al diseo de las estrategias de desarrollo rural e incluso urbano. De acuerdo con los datos de 15 pases en desarrollo (entre ellos, Brasil), en 1970 el ingreso no agrcola ya constitua entre el 20 y el 30 por ciento de los ingresos provenientes de empleos rurales, y dicho porcentaje podra alcanzar entre un 30 y 40 por ciento si se incluyera a las pequeas ciudades y pueblos en la definicin de zonas rurales. Los autores sealan que estos porcentajes deben tomarse como cifras mnimas, dado que las estadsticas oficiales de empleo reflejan ocupacin primaria durante un perodo en particular (en general slo la semana antes de la entrevista censal) y a menudo ignoran el empleo no agrcola rural secundario o informal de los pequeos agricultores y de las mujeres. Klein (1992) tambin seal el hecho de que en Amrica Latina el empleo agrcola rural (desde el punto de vista del nmero de personas activas econmicamente) haba disminuido en un 0,8 por ciento anual en la dcada de los setenta, en tanto que el empleo no agrcola[45] haba aumentado en un 3,4 por ciento anual, con mayor rapidez que el crecimiento promedio del PIB. En 12 de los 18 pases en que se dispona de datos censales, el empleo no agrcola rural estaba aumentando con mayor rapidez que el empleo en general, como en el caso de Brasil; en ocho pases, el empleo rural no agrcola haba crecido con mayor rapidez que el empleo urbano. Segn los datos de 12 estudios realizados a nivel nacional en pases de Amrica Latina en los aos 90, el porcentaje promedio simple de ingreso familiar derivado de empleo rural no agrcola de esos pases en general es de un 46 por ciento, en tanto que el promedio en las poblaciones rurales (ponderado por la poblacin rural en cada pas) es de aproximadamente un 40 por ciento (Reardon, Berdegu y Escobar, 2001). Este elevado porcentaje contradice la visin tradicional en Amrica Latina, que equipara los ingresos rurales con los ingresos del sector agropecuario. Es un porcentaje similar al promedio nacional simple de 45 por ciento determinado para frica y de 35 por ciento para Asia en sntesis similares de datos de encuestas de hogares. En Amrica Latina hay poca variacin entre pases en lo relativo a los porcentajes de ingresos rurales no agrcolas que oscilan entre un 35 y un 50 por ciento, y una pequea relacin sistemtica de estos porcentajes con el PIB per capita del pas. Sin embargo, Reardon, Berdegu y Escobar (2001) concluyen que las familias pobres y las regiones pobres, en general, carecen frecuentemente de acceso a empleos no agrcolas mejor remunerados que puedan alejarlos de la pobreza. En cambio, las actividades rurales no agrcolas de las que dependen equivalen a la agricultura de subsistencia, debido a que son trabajos temporales con poco potencial de crecimiento, de baja productividad y con bajos sueldos. Los autores sealan que un importante desafo para los encargados de formular polticas es promover el empleo y el ingreso no agrcola con una posibilidad real de mitigar la pobreza. Los autores tambin sealan que existen diversos motores de crecimiento para el desarrollo rural no agrcola; algunos de ellos son de naturaleza endgena local, por ejemplo, cuando la comercializacin y el desarrollo agrcola generan excedentes que estimulan el desarrollo local no agrcola. Si bien el desarrollo agrcola podra ser fruto de inversiones de los agricultores locales dedicados a alimentos bsicos, a menudo se implanta solo debido a la inversin de empresarios ajenos a la zona. Entre otros ejemplos de motores de crecimiento se incluyen las actividades rurales no agrcolas impulsadas por inversionistas externos, o el empleo de familias locales en trabajos no agrcolas en zonas rurales cercanas o en las ciudades. De las conclusiones de los estudios se desprenden dos aspectos fundamentales en materia de polticas y programas. El primero es la importancia de proporcionar incentivos para que las familias busquen empleos rurales no agrcolas, y de aumentar la capacidad de las familias para responder a esas oportunidades. El segundo es que, al reconocer la importancia de los motores de empleo rural no agrcola fuera del sector rural, las polticas deben movilizar recursos (humanos e institucionales, adems de capital) capaces de desarrollar nuevos tipos de proyectos en sectores secundarios y
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terciarios, como el turismo, la recreacin y los servicios ambientales. Los autores tambin destacan la importancia de promover el empleo rural no agrcola dentro de la perspectiva ms amplia del desarrollo del uso de la tierra y la economa rural como un todo, y no con un sesgo agrcola restringido. El desarrollo agrcola en s requiere crecimiento en el mbito de la manufactura y de los servicios. Basarse exclusivamente en el desarrollo agrcola significa condenar a estas regiones a la pobreza crnica, a la marginalizacin y al estancamiento (Reardon, Berdegu y Escobar, 2001). La investigacin respecto de los pases del MERCOSUR muestra una inequvoca tendencia al crecimiento en el empleo rural no agrcola. La mayora de estos trabajos, sin embargo, requiere escasa capacitacin y se retribuye con salarios exiguos, en particular aquellos empleos relacionados con la prestacin de servicios personales (como trabajo domstico pagado) y que constituyen la mayora de los empleos en pases con alta concentracin de los ingresos, como Brasil y Uruguay. Si bien no existen datos recientes con respecto a Argentina, Paraguay o Uruguay para confirmar el crecimiento de los ingresos no agrcolas de las familias rurales, como ocurre en Brasil (Graziano da Silva y Del Grossi, 2001), existen slidas evidencias de esta tendencia que se sustentan en la fuerte cada de los precios de los productos agrcolas exportados por la regin y el incremento de los traspasos del gobierno en relacin con pensiones y jubilaciones (vase Giarracca, 2001; Neiman, 2001; Pieiro, 2001; Galeano, 1997; Morley y Vos, 1999; Molinas Veja, 2000.) Los citados resultados con respecto a la composicin y al crecimiento del empleo rural no agrcola en los pases del MERCOSUR no difieren mucho de los patrones generales encontrados en otros pases latinoamericanos. Sin embargo, es importante tener presente la heterogeneidad de las actividades agrupadas en el sector general de empleo rural no agrcola. Adems, los fenmenos que estn impulsando el crecimiento de las actividades relacionadas con el empleo rural no agrcola varan segn el pas y dependen de los vnculos entre las actividades de empleo rural no agrcola y otros sectores de la actividad econmica, en especial el sector agropecuario en s. Anderson y Leiserson (1980) sealan que la mayor demanda de servicios y productos no alimentarios generada por el crecimiento de la agricultura y el aumento de los ingresos rurales, sera un elemento impulsador del crecimiento del empleo rural no agrcola. Tambin destacan la importancia que tienen en algunos pases los mercados externos para las artesanas y para la produccin de las industrias agrcolas de gran escala. En el caso de pases como Argentina y Brasil, la demanda generada por los sectores urbanos, independientemente de la agricultura local, puede ser decisiva en el crecimiento del empleo rural no agrcola. Brasil tiene grandes zonas metropolitanas en prcticamente todas sus regiones, que influyen profundamente en el flujo de productos y personas, ya sea desde la ciudad al campo o viceversa. Las actividades agropecuarias en una determinada regin pueden ser reconfiguradas por los residentes urbanos que viven en las cercanas de zonas rurales, dado que estos buscan esparcimiento, turismo y preservacin del medio ambiente. Ello da lugar a otra dinmica de creacin de empleo rural no agrcola, que se basa en lo que hemos denominado las nuevas actividades agropecuarias, como la pesca deportiva con pago de derechos, los pabellones de caza, los criaderos de animales y el cultivo de plantas ornamentales.[46] Muchas de estas actividades, que antes tenan un escaso desarrollo y que estaban bastante dispersas geogrficamente, se han convertido en verdaderas cadenas productivas que comprenden operaciones agroindustriales, servicios personales y sofisticados sistemas de distribucin, comunicacin y empaque de relativa complejidad. En los casos de Brasil y Argentina, toda la dinmica citada est presente. Sin embargo, no es la principal impulsora del empleo rural no agrcola en las regiones cuando la poblacin rural agrcola es relativamente pequea, cuando las ciudades son grandes y cuando una gran parte de la PEA del sector agrario vive en zonas urbanas, como en la regin central-sur de Brasil (Graziano da Silva, 1999) y la regin de la Pampa en Argentina (Neiman, 2001). Adems, en las regiones donde el proceso de modernizacin agropecuaria ha sido ms intenso, la agricultura genera muy poca demanda de mano de obra, y la mano de obra que requiere es generalmente calificada. Esta mano de obra la proporcionan las empresas que prestan servicios agrcolas y que se encuentran en ciudades cercanas. La investigacin desarrollada por Project Rurbano muestra que las actividades agrcolas generan menos ingresos en Brasil y que ha habido una disminucin del nmero de familias agrcolas, dado que estas no pueden sobrevivir con ingresos provenientes exclusivamente de las labores agrcolas. Ni siquiera ha aumentado el nmero de familias pluriactivas, cuyos miembros combinan las actividades agrcolas con las no agrcolas. Considerando la cada en los ingresos provenientes de actividades agrcolas, las familias rurales brasileas estn (y han estado) constantemente transformndose en mayor grado en no agrcolas, y su subsistencia depende de transferencias del servicio social (jubilados y pensionados) y de empleos no agrcolas (Graziano da Silva, 1999). Las pruebas extradas de los estudios en los otros tres pases del MERCOSUR apuntan en la misma direccin (Giarracca, 2001).
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Un reciente documento de estrategias de financiamiento rural del BID (2001) reconoce que el sector rural no agropecuario es una parte cada vez ms importante de la economa rural y representa una creciente parte del total del ingreso y del empleo rural. La mayor parte del documento destaca la necesidad de desarrollar servicios financieros que no sean crditos de corto plazo, que incrementen especficamente la productividad y las posibilidades de expansin de los servicios no agrcolas y de las plantas de fabricacin y elaboracin. La principal conclusin del documento es que los mercados financieros rurales no funcionan correctamente en Amrica Latina y el Caribe y que el subdesarrollo de estos mercados financieros tiene un impacto negativo en las inversiones que apunten a la mejora de la productividad, en la expansin de los ingresos y en el crecimiento sectorial. Desarrollo y participacin local La idea de que la pobreza es el ms grave impedimento para el desarrollo sostenible en los pases de desarrollo tardo est lejos de ser novedosa. Sin embargo, sera un error imaginar que este es el nico, o incluso el mayor problema. La falta de organizacin social - en especial en lo que respecta a la sociedad civil - ha demostrado ser una barrera tan grande o quizs incluso mayor que la pobreza de las poblaciones rurales. Esto es especialmente cierto en una poca en que la globalizacin ha realzado los espacios locales como el escenario para la participacin social, econmica y poltica de los grupos organizados. El enfoque del desarrollo local sostenible sugiere que la mayora de los problemas se podra resolver en mejor forma mediante la eliminacin del poder del Estado a nivel federal y dando autonoma a nivel [47] local. A veces el optimismo impide un claro examen de quin est organizado dentro de esta sociedad local, qu intereses estn efectivamente representados, y cmo estn en realidad organizados. Las conclusiones de un examen de esta naturaleza no seran alentadoras: en los pases no desarrollados son an en general los viejos intereses oligrquicos los que estn bien representados a nivel local. Los actores sociales que emergen en las zonas rurales de esos pases estn an en su infancia, sin ninguna forma institucional organizada. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) a menudo constituyen una dbil alternativa para reunir y representar intereses. Muchas son poco ms que acuerdos especiales con el objetivo de ganar apoyo financiero extranjero y gubernamental, y emplean a una media docena de profesionales permanentes que no encuentran otra forma de sobrevivir. La falta de infraestructura (transporte, suministro de energa y agua, servicios de salubridad, instalaciones educacionales y de salud, etc.) y los altos niveles de pobreza urbana en ciudades pequeas y medianas convierten al desarrollo rural en un asunto de escasa prioridad para los gobiernos locales. Incluso el Banco Mundial (1996) ha sugerido que las elites locales estn ms interesadas que las elites nacionales en preservar estructuras sociales injustas. Las elites locales tienden a dominar la toma de decisiones a nivel local y, por ende, sirven a sus propios intereses a expensas de los intereses de los pobres. Por estas razones, existe considerable escepticismo con respecto a si la descentralizacin conducir automticamente a polticas que sean ms sensibles a la pobreza. Transformacin y globalizacin Como se demuestra ampliamente en la siguiente seccin, las zonas rurales de los pases del MERCOSUR han experimentado considerables transformaciones en las ltimas dos dcadas. En esencia, influyen en ellas las actividades urbanas que las han hecho traspasar la produccin meramente agropecuaria. Como consecuencia de esta creciente urbanizacin de las actividades en el entorno rural, se ha puesto en jaque a los actuales criterios oficiales diseados para distinguir entre lo rural y lo urbano y se ha alterado el tradicional enfoque agrcola/sectorial de las polticas rurales. Las polticas territoriales estn ganando importancia y estn dando lugar a nuevas propuestas para el desarrollo regional (Tendler, 1997). El debate en torno a la reestructuracin rural y agrcola en el contexto de la globalizacin no ha logrado librarse del peligro de una concretizacin de lo local, principalmente en los pases menos adelantados. Graziano da Silva (2002) destaca cuatro diferencias fundamentales en los impactos de la globalizacin en los pases del MERCOSUR en comparacin con los pases desarrollados: a) el surgimiento de nuevas formas de gobierno; b) problemas relacionados con la organizacin social; c) problemas de calidad de vida, y d) el lugar que esos pases (y sus sectores agrcolas) ocupan en la nueva divisin internacional del trabajo. En los pases desarrollados la agricultura es un sector menos importante desde el punto de vista econmico, en trminos de produccin, empleo y generacin de ingresos. Adems, la participacin de los pases desarrollados en los mercados agrcolas internacionales es resultado del excedente de productos y de la importacin de alimentos especficos regulados por acuerdos bilaterales, con precios y cantidades que generalmente se establecen mediante negociaciones.
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En el caso de los pases del MERCOSUR, la agricultura todava tiene una elevada importancia econmica, tanto en trminos de creacin de empleos como de produccin de alimentos. Entrega una significativa proporcin de los ingresos y rditos que estos pases necesitan para pagar sus importaciones, las que han aumentado considerablemente como resultado de la globalizacin. Por lo tanto, el acceso a los mercados agrcolas internacionales se est volviendo cada ms importante para los pases que exportan una parte significativa de sus productos (como los pases que crearon el Grupo Cairns) y, asimismo, para los pases que siempre han dependido de la importacin de productos agrcolas bsicos para el suministro interno y/o control interno de los precios, como en el caso de Brasil y Argentina. Adems, dadas las presiones originadas por Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), los pases del MERCOSUR se vieron obligados, en la dcada de los noventa, a abrir sus mercados a los productos agrcolas bsicos importados con el fin de evitar las represalias de los pases desarrollados que no deseaban que se vieran afectadas sus exportaciones agrcolas y no agrcolas.
Espacio y desarrollo
Las causas de las diferencias entre los sectores agropecuarios en los pases de Amrica Latina en general, y en los pases del MERCOSUR en particular, se remontan al perodo anterior a las polticas de ajuste y reforma estructural implementadas en la ltima mitad de la dcada de los aos ochenta, pero se intensificaron con el advenimiento de esas reformas y con los cambios institucionales especficos para el sector. Un elemento central en estos cambios fue el retiro del Estado y el intento de reemplazar las polticas e instituciones gubernamentales con mecanismos de mercado, un proceso que tuvo efectos en prcticamente todos los aspectos claves del sector, como la distribucin del crdito, los servicios de apoyo para los productores, las polticas de precios y la distribucin de la tierra. De acuerdo con David, Morales y Rodrguez (2001), los cambios productivos y sociales que se intensificaron con las reformas estn relacionados con procesos que incluyen el cambio tecnolgico y su impacto en las ganancias, una mayor competencia del extranjero, reduccin de la cantidad de tierra cultivada, cambios en la estructura productiva, cada en el empleo y mayor concentracin de la tierra y de los ingresos, todo lo cual se inici hace ms de dos dcadas. Ms adelante entregamos un breve resumen de las tendencias importantes en el sector agropecuario de los pases del MERCOSUR. Reestructuracin productiva y productividad laboral El sector agropecuario de Amrica Latina creci en general a un ritmo cercano al 2,6 por ciento durante los aos noventa. En los pases del MERCOSUR, la tasa super con creces este promedio (vase Cuadro 2), con un crecimiento de la agricultura particularmente marcado en Argentina, Chile y Uruguay, que excedi del 4 por ciento anual. Mxico, otro importante pas agrcola en Amrica Latina, creci slo un 1,3 por ciento anual en el mismo perodo, debido a su adhesin al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Al observar los resultados individuales de los pases en las categoras de productos bsicos ms importantes, Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay mostraron el mayor crecimiento en semillas oleaginosas, debido a la expansin en la produccin de soya. En frutas y hortalizas, Mxico, Chile, Argentina y Brasil representaron la mayor parte de la expansin en Amrica Latina. En silvicultura, el mayor progreso se produjo en Chile, Argentina y Uruguay. La ganadera tambin mostr un marcado crecimiento, con una expansin significativa en el uso de la tierra para este propsito en Brasil y Chile. El crecimiento fue principalmente resultado de la introduccin de importantes cambios tecnolgicos (David, Morales y Rodrigues, 2001). CUADRO 2 Pases latinoamericanos seleccionados: Crecimiento en agricultura, silvicultura, caza y pesca, 1970-1998 Porcentaje anual promedio 1970-1979 1980-1989 1990-1998 Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay Uruguay 2,1 4,1 4,7 2,2 6,7 0,6 1,6 1,9 2,5 5,7 4,0 0,2 4,0 3,0 2,8 4,4 2,4 4,3
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Mxico Amrica Latina
3,4 3,5
1,1 2,1
1,3 2,6
Fuente: Unidad de Desarrollo Agrcola de CEPAL (en David, Morales y Rodrigues, 2001). La tendencia a la baja en los precios internacionales de algunos productos - en especial de aquellos que tradicionalmente han sido parte del mercado latinoamericano, como trigo, caf, azcar y algodn tuvo un impacto negativo en muchos pases exportadores y fue responsable de los pobres resultados de los productores de granjas familiares. Por esa razn, las categoras de productos bsicos que mostraron el mayor crecimiento en la regin durante la dcada de los noventa correspondieron directamente a productores capitalizados y ms modernos, en tanto que los cultivos en manos de pequeos agricultores mostraron estancamiento o bien reduccin en trminos de cantidad de superficie plantada. David, Morales y Rodrigues (2001) sostienen que esto explica la fuerte cada en el nmero de granjas pequeas durante los ltimos diez o veinte aos, como se ha determinado en recientes estudios de los censos agrcolas en Brasil, Chile y Uruguay, y en estudios de los sectores rurales en Argentina, Bolivia, Colombia y Mxico. Esta tendencia se intensific durante los aos noventa. Entre 1990 y 1998, la produccin agrcola por persona econmicamente activa en el sector aument en aproximadamente un 20 por ciento en trminos reales en Amrica Latina en su conjunto, y creci de 2 002 a 2 393 dlares de EE.UU. (en dlares estadounidenses de 1990). Esto equivale a un crecimiento anual promedio de aproximadamente 2,6 por ciento, muy por sobre la tasa de 0,5 por ciento anual lograda por los dems sectores, lo que demuestra que la productividad en las labores agrcolas aument mucho ms que en otras actividades. Los mayores incrementos en este parmetro se produjeron en Argentina, Brasil y Chile (David, Morales y Rodrigues, 2001). Durante los aos noventa, los pases del MERCOSUR tendieron a especializarse en aquellos productos que tenan una creciente demanda mundial. En Paraguay, las semillas oleaginosas, por las que la demanda mundial ha estado aumentando a un ritmo constante, comprenden el 49 por ciento de las exportaciones agrcolas y el 44 por ciento del total de las exportaciones. Las exportaciones de algodn se han reducido debido a la menor demanda de fibras vegetales a nivel mundial durante los aos noventa. En Uruguay, la produccin se vio afectada por la cada en la demanda mundial de dos importantes exportaciones, carne de vacuno y cereales. Bolivia y Brasil se recuperaron durante los aos noventa debido a su capacidad para especializarse en la exportacin de semillas oleaginosas. Chile ha mantenido su slida posicin en la produccin de frutas y hortalizas, que son de gran demanda en el mercado internacional, aunque Chile depende enormemente de fuentes extranjeras en lo que respecta a cereales, semillas oleaginosas y carne de vacuno. Argentina registr los peores resultados entre los pases del MERCOSUR ampliado durante el perodo, debido a su posicin ambigua en el mercado hortcola: por una parte, Argentina es un gran exportador de frutas de clima templado, ctricos y jugos de frutas; por otra parte, ha habido recientemente un marcado aumento de las importaciones de determinadas hortalizas y de frutos tropicales (en particular preparados o congelados). Tambin ha contribuido a los magros resultados de Argentina su dependencia de las aves de corral importadas, una de las categoras del sector agropecuario que mostr el mayor incremento de la demanda mundial durante los aos noventa, en tanto que su posicin como exportador de harinas y tortas de semillas oleaginosas evita que el indicador pase a ser negativo. Un efecto adicional de las reformas fue la reduccin de los precios de los insumos agrcolas, lo que deriv en un enorme incremento del nivel de las importaciones de los insumos qumicos, tales como pesticidas, herbicidas y fertilizantes (David, Morales y Rodrigues, 2001). Como consecuencia de estas tendencias, la poblacin econmicamente activa (PEA) a nivel rural ha aumentado mucho ms lentamente que la PEA a nivel urbano. Sin embargo, como se puede apreciar en el Cuadro 3, las cifras de la PEA a nivel rural varan ampliamente entre los pases. En Brasil, por ejemplo, la PEA a nivel rural casi se ha nivelado desde los aos ochenta, en tanto que Argentina y Uruguay mostraron una reduccin de la PEA a nivel rural en trminos absolutos en la ltima dcada. En los dems pases del MERCOSUR ampliado (Bolivia, Chile y Paraguay), la PEA a nivel rural ha aumentado. No obstante, existen marcadas diferencias entre la estabilizacin de la PEA a nivel rural en el perodo comprendido entre 1980 y 2000, y la PEA agrcola en los pases del MERCOSUR, la que disminuy de 19,6 a 15,6 millones de personas entre los aos 1980 y 2000, lo que significa que el nmero de personas dedicadas a la agricultura se redujo en 2 millones por dcada (vase Cuadro 4). Hay grandes diferencias entre los pases del MERCOSUR en este aspecto. En Brasil, la PEA agrcola tuvo una fuerte reduccin; en Argentina y Uruguay tambin hubo una pequea reduccin, en tanto que en los dems pases la PEA aument. Esto parece ser resultado de cambios en las condiciones productivas y en los patrones de consumo de los productos agrcolas y, asimismo, del crecimiento en varios servicios
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y actividades en el mbito rural que no tienen relacin con la agricultura, como el turismo y la construccin. CUADRO 3 Pases seleccionados en Amrica Latina y el Caribe: PEA a nivel rural por pas, 1980-2000 (miles de personas) 1980 Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay Uruguay MERCOSUR 1990 2000 1 686 1 702 1 599 971 1 063 1 124 16 289 16 513 16 460 745 558 182 841 640 146 862 742 125
18 715 19 001 18 897
Amrica Latina y el Caribe 42 670 46 828 50 539 Fuente: Estimaciones y proyecciones de CELADE (en David, Morales y Rodrgues, 2001). CUADRO 4 Pases del MERCOSUR: nmero estimado de PEA agrcola, 1980-2000 (miles de personas) Pas/ao Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay Uruguay MERCOSUR 1980 1990 2000 1 384 1 482 1 463 1 063 1 225 1 468 17 485 15 237 13 195 800 514 192 938 595 193 979 713 190
19 575 17 507 15 561
Amrica Latina y el Caribe 44 690 44 678 44 205 Fuente: FAO, Base de datos FAOSTAT, Roma, sobre la base de encuestas familiares y censos (en David, Morales y Rodrgues, 2001). Aproximadamente el 29 por ciento de la PEA a nivel rural en Brasil desarrollaba actividades no agrcolas. Los sectores ms importantes de las actividades no agrcolas son los servicios a los consumidores, la industria, el comercio, los servicios sociales y la industria de la construccin. Desde los aos ochenta, ha estado aumentando rpidamente el nmero de estos trabajadores rurales no agrcolas, quienes se han convertido en residentes mayoritarios en algunos estados, entre los que se incluye Sao Paulo, Ro de Janeiro y Ro Grande do Norte (Graziano da Silva y Del Grossi, 2001). Neiman y Bardoms (2001), al analizar los cambios en el suministro y demanda de empleo rural agrcola en Argentina, sostienen que el proceso de modernizacin de la produccin agrcola ha influido en la estructura, ubicacin y distribucin de la fuerza laboral contratada en el sector agropecuario. La modernizacin de la agricultura tambin ha sido responsable en parte de la creacin de empleos no agrcolas en el mbito rural, aunque de manera ligada a cambios ms amplios en las zonas rurales en general. De acuerdo con los ltimos dos censos de poblacin realizados en Argentina, la fuerza de trabajo total en el sector agropecuario aument en aproximadamente un 13 por ciento entre 1980 y 1991, es decir, de 1,21 millones a 1,37 millones de personas. Durante el mismo perodo, la PEA en todo el pas aument en aproximadamente un 20 por ciento, y la poblacin rural se redujo, de un 17 por ciento de la poblacin total en 1980, a un 12 por ciento en 1991. A pesar del incremento absoluto en el empleo agrcola, su participacin en el total de la PEA contina manteniendo la histrica tendencia a la baja, aunque en este perodo el descenso es menos marcado: de 12 por ciento a 11 por ciento del empleo
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total de la nacin. Neiman y Bardoms (2001) explican el cambio en la PEA por el aumento del nmero de trabajadores agrcolas que viven en zonas urbanas, quienes tienen el 85 por ciento de los aproximadamente 165 000 nuevos empleos creados entre 1980 y 1991, lo que aumenta la fuerza de trabajo agrcola urbana de 21 por ciento a 29 por ciento de la contratacin total del sector. A la vez, el nmero de la PEA agrcola que vive en zonas rurales se mantiene virtualmente sin cambios. Durante el mismo perodo, el nmero de trabajadores contratados en actividades no agrcolas que vivan en zonas rurales se mantuvo virtualmente inalterado, tanto en trminos absolutos como en cuanto a participacin en el total de trabajadores que viven en zonas rurales. De acuerdo con Pieiro (2001), en Uruguay la PEA del sector agropecuario constituye slo el 15 por ciento de la PEA total del pas. Dentro de esa cifra, el grupo ms grande de personas est dentro de la categora de trabajadores rurales asalariados, lo que convierte al pas en una excepcin dentro del MERCOSUR, donde los trabajadores a nivel familiar representan la categora ms grande.[48] CUADRO 5 Pases seleccionados de Amrica Latina: cambios relativos en la importancia de los trabajadores agrcolas asalariados y los trabajadores independientes, 1990-1997 En alza Trabajadores asalariados En baja Sin cambios Chile
Uruguay (+) Brasil (++) Paraguay (+) Mxico (+) Argentina (+)
Trabajadores a nivel familiar Brasil (++) Mxico (++) Chile Argentina (++) Paraguay (++) Uruguay (++) Fuentes: David, Morales y Rodrigues (2001), Neiman (2001), Pieiro (2001) y Galeano (1997). Sobre la base de los datos ms recientes disponibles, la poblacin rural en Uruguay ha disminuido de manera significativa (de 17 por ciento en 1975 a 13 por ciento en 1985), y se est reubicando dentro del entorno rural. Muchas personas se estn trasladando a los departamentos que limitan con Argentina y Brasil, motivadas por las diferencias en el costo de vida y por las oportunidades de empleo. Los departamentos en el centro del pas, con amplia produccin agropecuaria, estn perdiendo poblacin. Cuatro factores constituyen la razn de la intensa migracin rural-urbana en ciertos departamentos: i) expulsin de los productores a nivel familiar y sus trabajadores; ii) mejoras en el transporte; iii) concentracin de la base productiva, dado que las nuevas categoras de exportaciones son producidas por slo unos pocos cientos de productores; y iv) cambios tcnicos que redujeron la demanda de trabajadores permanentes y aumentaron la demanda de trabajadores temporeros (Pieiro, 2001). La tendencia hacia una reduccin de la demanda de mano de obra en el sector agropecuario en Amrica Latina en general y en los pases del MERCOSUR en particular, como se resume en el Cuadro 5, est directamente ligada a la produccin y a los cambios tecnolgicos que han tenido lugar en la regin. Los crecientes aumentos de la productividad laboral, por ejemplo, junto con la relativa estabilidad de la frontera agrcola han dado lugar a una reduccin del empleo. De acuerdo con David, Morales y Rodrigues (2001), la expansin de la ganadera y la silvicultura, que no requieren mucha mano de obra, signific una reduccin en la creacin de puestos de trabajo, en tanto que otras categoras en expansin (por ejemplo, fruticultura, horticultura y avicultura) estn empleando cada vez ms la agricultura contractual, que se basa en un mayor capital y que tambin reduce el empleo. Entre las consecuencias de los cambios estructurales que se han producido en el sector agropecuario, incluida una mayor diferenciacin en las condiciones de produccin entre los pequeos y grandes productores y la reduccin del nmero de puestos de trabajo, algunos de los resultados ms adversos han sido el aumento de la pobreza y la desigualdad en el mundo rural. De acuerdo con diversas fuentes recopiladas por David, Morales y Rodrigues (2001), aproximadamente el 66 por ciento de los pobres que viven en los sectores rurales - 47 millones de personas - corresponde a pequeos productores, el 30 por ciento a pobladores rurales sin tierra, el 4 por ciento restante, a grupos indgenas y otros. De los pequeos productores, al menos el 40 por ciento son agricultores en pequea escala, sin o con muy poco acceso a crditos, asistencia tcnica o servicios de ayuda agrcola, y poca capacidad para comprar tierra. La persistencia de la pobreza en las zonas urbanas a pesar de los programas
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diseados especficamente para combatirla, refuerza la sospecha de que todos los programas similares destinados a combatir la pobreza rural - incluidos aquellos diseados para fomentar el desarrollo productivo - sern igualmente inapropiados o estarn mal orientados si no se abordan los problemas especficos, como tierra, crdito, capital y servicios de ayuda. Estructura de las granjas agrcolas en los pases del MERCOSUR Neiman, Snchez y Berger (2001) recopilaron datos de los censos agrcolas de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay realizados, en todos los casos, cuando el MERCOSUR se encontraba en su etapa inicial (Argentina, 1988; Brasil, 1996; Paraguay, 1991 y Uruguay, 1994). Sobre la base de estos censos, los pases del MERCOSUR tienen ms de 6,5 millones de establecimientos dedicados a la produccin agrcola, de los cuales la mitad ocupa menos de 10 hectreas de terreno, en tanto que casi el 90 por ciento tiene menos de 100 hectreas del total de tierras declaradas (Cuadro 6). Estas cifras estn dominadas por Brasil, dado que casi el 85 por ciento de todas las explotaciones agrcolas del MERCOSUR estn ubicadas en Brasil, donde se encuentra un porcentaje an mayor de las granjas pequeas. Sin embargo, de las explotaciones de ms de 10 000 hectreas, ms de la mitad son argentinas. Las caractersticas de Paraguay son similares a las de Brasil, en tanto que la estructura agrcola de Uruguay es ms parecida a la de Argentina. El sector agropecuario en el MERCOSUR emplea a ms de 23 millones de personas, entre las que se incluyen trabajadores a nivel familiar y trabajadores asalariados permanentes en establecimientos agrcolas. Dada la existencia de aproximadamente 6,5 millones unidades productivas, hay en promedio 3,5 personas por establecimiento, sin contar a los trabajadores temporeros. Argentina y Uruguay muestran un patrn de empleo ms amplio, dado que sus establecimientos dan trabajo permanente en promedio a aproximadamente 2,5 personas; en contraste, los establecimientos brasileos y paraguayos emplean slo a un solo trabajador permanente ms por establecimiento. CUADRO 6 Distribucin de granjas por tamao y por pas Tamao de las granjas (hectreas) Argentina Menos de 10 De 10 a 100 De 100 a <1 000 De 1 000 a <5 000 De 5 000 a <10 000 Ms de 10 000 TOTAL Menos de 10 De 10 a <100 De 100 a <1 000 De 1 000 a <5 000 De 5 000 a <10 000 Ms de 10 000 TOTAL Brasil Paraguay Uruguay MERCOSUR Nmero de granjas 88 737 3 064 822 146 209 2 160 340 115 956 21 254 3 339 2 862 517 431 44 748 3 538 2 125 181 393 105 319 9 307 2 356 533 351 299 259 Porcentajes 23,5 38,6 30,6 5,6 0,9 0,8 100,0 52,9 37,3 8,9 0,8 0,1 0,0 100,0 60,6 35,2 3,1 0,8 0,2 0,1 100,0 20,2 41,5 31,0 7,0 0,4 0,1 100,0 51,3 37,3 10,1 1,1 0,1 0,1 100,0 11 051 22 760 16 975 3 811 195 24 54 816 3 346 003 2 434 628 659 669 72 169 7 605 5 362 6 525 436
378 357 5 793 004
En Argentina, hay 42 864 granjas adicionales sin deslindes definidos. Segn el censo agrcola de Paraguay, hay 7 962 productores sin tierra. Fuente: Neiman, Snchez y Berger (2001). La estructura laboral de las granjas del MERCOSUR est dominada por trabajadores a nivel familiar que conforman casi el 85 por ciento de la fuerza de trabajo contratada en forma permanente. Las diferencias entre pases son enormes: desde el extremo alto en Paraguay, donde el 92 por ciento de los trabajadores agrcolas campesinos son trabajadores a nivel familiar, hasta el extremo bajo de aproximadamente 50 por ciento en el caso de Uruguay. El nmero promedio de trabajadores a nivel familiar por granja en Brasil y Paraguay es aproximadamente 3, el doble del nmero de cada uno de los
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otros dos pases. Una constante en los sistemas agrcolas de los cuatro pases con respecto a este indicador es que la mayor presencia de trabajadores a nivel familiar se encuentra en granjas que tienen entre 10 y 100 hectreas (con diferencias similares en este estrato entre los pases y entre los respectivos promedios nacionales). Por pas, el peso relativo de trabajadores remunerados permanentes es mayor en Argentina y Uruguay; comprenden al menos un tercio del total de la fuerza laboral. En los otros dos pases, la relacin entre trabajadores asalariados permanentes y la fuerza de trabajo total es aproximadamente de 1 a 5. De manera similar, Uruguay y Argentina muestran el promedio ms alto de trabajadores asalariados por granja, con aproximadamente uno por unidad, en tanto que en Brasil y Paraguay el promedio es de un trabajador asalariado por cada tres granjas. De acuerdo con Neiman, Snchez y Berger (2001), el nmero de trabajadores asalariados permanentes aumenta en la medida en que se incrementa el tamao de las parcelas, al contrario de lo que ocurre con el trabajo a nivel familiar. Esto llama particularmente la atencin en las granjas grandes de Brasil y Uruguay, donde las granjas con ms de 10 000 hectreas contratan a alrededor de 45 trabajadores asalariados permanentes por empresa. En todos los pases, las granjas con una superficie mayor a 1 000 hectreas contratan aproximadamente a 3 trabajadores asalariados por granja como mnimo. Las granjas dentro de las categoras ms pequeas no contratan en promedio a ms de una persona. El trabajo a nivel familiar en la agricultura vara en relacin con los diversos contextos productivos y socio-ocupacionales de la regin. El nmero de trabajadores a nivel familiar empleados en Brasil y Paraguay corresponde (como en la regin en total) a la representacin general de esos trabajadores en la fuerza laboral. En Argentina y Brasil, sin embargo, el trabajo a nivel familiar se concentra en las unidades ms grandes (entre 10 a 1 000 hectreas). Los trabajadores asalariados permanentes conforman slo el 10 por ciento de la fuerza laboral estable en la regin, aunque es probable que esta cifra estimada sea baja, dada la informacin insuficiente debido a situaciones de contratacin irregular y las dificultades para realizar el censo. Argentina y Uruguay tienen las mayores cifras en esta categora, las que llegan a un 40 por ciento del total de la fuerza laboral permanente, en tanto que en Brasil y Paraguay son los establecimientos ms grandes los que emplean a un nmero significativamente mayor de trabajadores asalariados por establecimiento (Neiman, Snchez y Berger, 2001). En Paraguay, el sector agropecuario estancado y atrasado que predominaba hasta los aos sesenta fue seguido de una estructura agraria marcada por el predominio de empresas agrcolas centradas en una modernizacin conservadora y basadas en un orden autoritario. La crisis del modelo exportador agrcola que se inici en los aos noventa contina hoy extendindose y expandindose, adoptando nuevas formas dentro de un nuevo contexto democrtico. Dado que la agricultura es el sector productivo ms importante de Paraguay, la crisis se extiende al resto de la economa. De acuerdo con el censo de 1991, la mitad del total de familias rurales participaba principalmente en actividades agropecuarias y el 75 por ciento tena acceso a parcelas familiares, casi todas de menos de 20 hectreas. El 40 por ciento de las 307 000 granjas con menos de 5 hectreas controlaban menos del 1 por ciento del total de la tierra empadronada. Adems, dos tercios de las unidades pequeas tenan algodn como cultivo comercial y, por lo tanto, sufrieron los efectos de la crisis del algodn (Fogel, 2001). Por otra parte, las unidades de ms de 1 000 hectreas representaban un 1 por ciento de las granjas, pero el 77 por ciento del total de la tierra objeto del estudio. Estos latifundios dominan la estructura de poder. Fogel sostiene que el tema de la tierra est presente en todos los grupos dominantes dentro de la sociedad paraguaya, desde aquellos que controlan el capital financiero hasta los funcionarios influyentes que poseen tierras y cuyos intereses estn ligados a la tierra. Los grandes terratenientes tambin son actores polticos dominantes. En Paraguay, la concentracin de la tierra est en la base de los actuales y potenciales conflictos agrarios. Antes de los aos noventa, la produccin agrcola en Paraguay estaba dominada por el algodn (principalmente una actividad campesina) y la soja (producida por explotaciones con un mnimo de 50 hectreas), que en conjunto representaban el 70 por ciento del total de las exportaciones de 1989 y el 37 por ciento de la produccin agrcola. En los aos noventa, hubo una fuerte cada en los cultivos tradicionales destinados al mercado interno y al consumo de la poblacin campesina, y un aumento simultneo de la produccin agrcola, principalmente soja. La pobreza rural se expandi y aument el nmero de personas que emigraron a los centros urbanos (Fogel, 2001). Galeano (1997) sugiere que durante los aos ochenta, la diferenciacin entre campesinos se hizo ms aguda en Paraguay y empez a influir en la estructura del empleo agrcola. El nmero de trabajadores independientes se redujo de 63 por ciento en 1982 a 50 por ciento en 1992, en tanto que los trabajadores asalariados, en su mayora jornaleros, aumentaron de 15 a 24 por ciento. (Los empleados reales constituan menos del 1 por ciento). Hubo una reduccin simultnea del nmero de trabajadores
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a nivel familiar no asalariados. Todos estos fenmenos se originaron por la expansin de la modernizacin agrcola, con su correspondiente efecto de exclusin, reforzado por el acceso extremadamente limitado a nuevas tierras para un sector campesino cada vez ms desarraigado. Este aumento de los trabajadores asalariados en los ltimos aos tiene dos caractersticas que llaman la atencin, segn seal Galeano. Hay un aumento en la cantidad de trabajo no agrcola remunerado en las zonas de la periferia, en particular para el estrato ms desarraigado de campesinos y en situaciones en que la demanda de mano de obra es alta, particularmente en etapas especficas del ciclo productivo. En su mayora, las actividades no agrcolas remuneradas tienden a tener altos ndices de rotacin de personal.
Descentralizacin fiscal
El propsito de esta seccin es presentar una perspectiva general de las experiencias en materia de descentralizacin en Amrica Latina, en particular en los pases del MERCOSUR, con nfasis en la descentralizacin fiscal en los programas de desarrollo rural. Las recientes presiones experimentadas por las provincias argentinas y los estados y municipios brasileos para que reduzcan los gastos ilustran el dilema que enfrentan los actuales programas de descentralizacin en los pases del MERCOSUR. Por una parte, la descentralizacin estimula la participacin poltica, en particular entre los grupos que estn marginados a nivel federal. Por otra parte, no pueden satisfacerse las demandas adicionales de estos grupos debido a los lmites impuestos por las polticas de austeridad fiscal vigentes o exigidas por los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional. Descentralizacin: Una opcin poltica o econmica? Finot (2001) evala los aspectos normativo y econmico de dos dcadas de polticas de descentralizacin en Amrica Latina. El aspecto normativo se centra en el cambio del suministro de ciertos bienes pblicos desde el nivel nacional al subnacional. El aspecto econmico intenta, en cambio, modificar los procesos productivos para aumentar su competitividad econmica. Finot identifica la participacin democrtica de los ciudadanos en la toma de decisiones como la condicin bsica que debe existir para que la descentralizacin pueda contribuir a la eficiencia econmica. Seala que tan importante como las decisiones que los ciudadanos pueden adoptar en materia de gastos, son aquellas relativas a los aportes que ellos harn para respaldar dicho gasto - un aspecto hasta ahora no incluido en los procesos de descentralizacin latinoamericanos. Por consiguiente, si bien la descentralizacin ha contribuido a importantes avances en cuanto a la cobertura de los servicios sociales e incluso en cuanto a participacin poltica, ha creado presiones en el equilibrio fiscal y no ha contribuido a reducir la concentracin econmica. Existe consenso en la literatura sobre la slida relacin existente entre la democratizacin de los pases latinoamericanos y el proceso de descentralizacin implementado en las ltimas dos dcadas del siglo veinte. Como regla general, los regmenes militares de los aos sesenta y setenta estaban fuertemente centralizados. En la medida en que empezaron a recuperarse las libertades civiles, la demanda por descentralizacin econmica se mezcl - y, podra sostenerse, se confundi - con el tema de la participacin poltica. En este aspecto, la descentralizacin fiscal gan mpetu, se convirti en una meta tanto econmica como poltica, y sirvi para que los ciudadanos tuvieran un mayor control del gasto. CUADRO 7 Pases y nivel de descentralizacin Objetivo de descentralizacin Nivel de descentralizacin (gasto pblico subnacional como porcentaje del total) Ms de 20% Nivel intermedio (estados o provincias) Argentina (49) Brasil (46) Mxico (25) Colombia (39) Nivel local (municipalidades) Bolivia (27) Uruguay (14) Chile (14) Paraguay (6) 10% - 20% Menos de 10%
Fuente: BID, 1997. El Cuadro 7 indica el grado de descentralizacin del gasto gubernamental en los pases del MERCOSUR, en comparacin con Mxico, que es una repblica federal bastante descentralizada para
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los estndares latinoamericanos. Argentina, Brasil y Colombia conforman el tro de pases con el ms alto nivel de descentralizacin en Amrica Latina. De acuerdo con el BID (1997), en los ltimos 15 aos el monto del gasto pblico administrado por gobiernos locales (municipales o provinciales) en Amrica Latina ha crecido de un 8 por ciento a un 15 por ciento en promedio. En el caso de Brasil, la relacin entre los ingresos netos gubernamentales a nivel central y a nivel subnacional (despus de las transferencias) vari de 70:30 en 1980 a 58:42 a principios del ao 2001 (Villela, 2001). En varios pases, sin embargo - en particular en los pases ms pequeos con menos poblacin, como Paraguay - los recursos continan estando altamente centralizados en el gobierno federal. Tambin hay muchas diferencias entre los pases del MERCOSUR en los tipos de procesos de descentralizacin aplicados, en particular en lo que respecta al traspaso de recursos y responsabilidades a los gobiernos del nivel intermedio o a las municipalidades. En pleno proceso de democratizacin de Brasil que devolvi el poder poltico a los civiles, la constitucin de 1998 aprob el traspaso de recursos y responsabilidades directamente a las municipalidades. Argentina, por su parte, opt por fortalecer los niveles intermedios de gobierno en las provincias, lo que representaba en realidad una regionalizacin del pas. Una revisin de la distribucin de la responsabilidad por la prestacin de servicios pblicos en 24 funciones en 18 pases, llevada a cabo por el BID (1997), indica que en los pases ms descentralizados del MERCOSUR (Brasil y Argentina), muchas funciones se comparten entre los distintos niveles de gobierno. Ese es el caso de los servicios sociales, entre los que se incluye la educacin primaria y secundaria, la atencin de salud, y las viviendas que entrega el poder pblico. En Paraguay y Uruguay, el nivel subnacional de gobierno da cuenta de una pequea parte del total del gasto pblico, y el gobierno central asume la responsabilidad por la mayora de los servicios. En estos casos, las municipalidades se concentran en las funciones de mantenimiento de calles y vigilancia de mercados, mataderos y cementerios. Villela (2001) seala que los gobiernos centrales tienden a retener las facultades de toma de decisiones en lo que respecta a la asignacin de recursos para los servicios, pero no en lo relativo al suministro de los servicios. En 12 de 18 pases latinoamericanos, la asignacin de fondos para vivienda y educacin primaria es determinada exclusivamente por los gobiernos centrales, en tanto que en 14 pases la asignacin de fondos para servicios sociales y atencin primaria de salud es supervisada por los gobiernos centrales. Brasil es el nico pas de Amrica Latina que tiene un impuesto al valor agregado subnacional. Este impuesto representa la principal fuente de ingresos para sus estados, en que el 25 por ciento de las recaudaciones de impuestos pasa a las municipalidades. Las dificultades se presentan en los estados individuales que tienen la responsabilidad bsica de regular este impuesto; entre estas dificultades estn los altos gastos de cumplimiento y la tendencia a estimular los conflictos fiscales (competencia de impuestos) entre los estados cuando intentan atraer inversionistas. Estos problemas son muy importantes para el sistema, pero, no obstante, este impuesto ha sido el mecanismo para convertir a Brasil en uno de los pases ms descentralizados del mundo. De acuerdo con Villela, todos los dems pases latinoamericanos tienen problemas para financiar los niveles intermedios de gobierno. Las provincias argentinas, los departamentos colombianos y los estados mexicanos dependen de manera extrema de los traspasos del gobierno central. En un documento presentado como trabajo de base para la Estrategia de Desarrollo Subnacional del BID, Bird (2000) enfatiza que las finanzas subnacionales y las relaciones fiscales intergubernamentales son una preocupacin mayor en Brasil y Argentina y que se estn haciendo cada vez ms importantes en otros pases ms grandes. La descentralizacin est tambin siendo considerada por pases ms pequeos como Paraguay, Uruguay, Ecuador y Guatemala. Bird (2000) destaca el ejemplo de Argentina, donde el gobierno nacional tiene un rol preponderante en la determinacin de las tasas y bases de los impuestos, en el clculo y recaudacin de los mismos. Si bien se acumula el producto de los mismos para las provincias, dichos impuestos deben ser considerados como impuestos del gobierno central que se asignan a las provincias mediante transferencias. Una interpretacin de este tipo es particularmente plausible, porque existe poca conexin entre el monto transferido y el monto recaudado localmente. Magrassi (2000) analiz las necesidades de inversin subnacionales de los pases latinoamericanos y la respuesta dentro de los mercados financieros. Determin que la necesidad de capital de inversin local est aumentando en todos los pases latinoamericanos, y que varios de ellos estn intentando aumentar la toma de prstamos a nivel subnacional, con el fin de expandir y diversificar los recursos comunes disponibles para financiar la inversin en infraestructura. Entre las fuentes de crdito pblicas y privadas que cita se encuentran bancos pblicos, fondos de desarrollo municipal, bancos comerciales (a menudo a travs de intermediarios financieros pblicos secundarios) y mercados de capital. Los
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marcados contrastes entre los sistemas constitucionales y jurdicos de los pases latinoamericanos y, asimismo, las distintas caractersticas de los mercados de crdito a nivel nacional, determinan las diferencias entre la demanda y la oferta de prstamos a nivel subnacional en cada pas. Para visualizar esta variabilidad, Magrassi (2000) presenta un ndice de nivel de autonoma de toma de prstamos a nivel subnacional, desarrollado para 18 pases latinoamericanos en relacin con el citado informe del BID dedicado a los temas de descentralizacin. El espectro comprende grados ms altos de autonoma en los Estados federados grandes (Brasil y Argentina) y en algunos Estados unitarios (como Colombia y Ecuador). Magrassi sostiene que la mayor autonoma para la toma de prstamos a nivel subnacional en estos pases se deriva de la posibilidad de contraer deudas sin la autorizacin del gobierno central, de la disponibilidad de fondos futuros de impuestos compartidos, y de la posibilidad de constituirlos en prenda para garantizar la deuda. Otros pases establecen lmites para la adopcin de decisiones de financiamiento de deudas a nivel subnacional (como en el caso de Bolivia), o sencillamente no permiten la toma de prestamos a nivel subnacional (como sucede en Chile). Magrassi (2000) reconoce a Mxico, Brasil y Argentina como pases que tienen mercados financieros con un desarrollo suficiente para establecer estrategias destinadas a aumentar la toma de prstamos a nivel subnacional. Cada uno de estos pases tena casi 30 por ciento del total de la emisin de deudas pblicas y privadas en Amrica Latina en 1996. Tambin seala la infraestructura legal y reguladora ms desarrollada de los mercados nacionales en Brasil, Chile, Argentina, Colombia y Uruguay, donde existen agencias de clasificacin independientes a nivel local que pueden realizar evaluaciones de riesgo respecto de las deudas gubernamentales y privadas. El documento de estrategia de desarrollo subnacional del BID (2000) trata las diversas y a veces divergentes motivaciones para promover la descentralizacin. Entre estas se incluyen la descentralizacin como mecanismo para realizar una mejor asignacin y un mejor uso de los recursos pblicos (logrando una mejor concordancia entre los productos y servicios ofrecidos por el gobierno y las preferencias de la poblacin), promover el compromiso de la comunidad y lograr que esta tenga el dominio de los programas de desarrollo local, fomentar una mayor responsabilidad y una mejor gestin pblica a nivel local, y considerar las necesidades y preferencias de las distintas regiones de cada pas. Los detractores a menudo sealan que la autonoma local para la toma de decisiones no garantiza por s misma el mejoramiento de los servicios pblicos y puede de hecho incluso empeorarlos si la lite poltica local controla el proceso de toma de decisiones o si la distribucin de los recursos no mantiene el equilibrio de la capacidad de entrega entre las jurisdicciones subnacionales. Estos problemas dan argumentos a los defensores de la centralizacin, normalmente aquellos preocupados de la estabilidad macroeconmica y de la disciplina fiscal, y a menudo localizados en los ministerios de hacienda. El Banco Mundial (1995) seala otras dificultades. La descentralizacin puede fracasar si no est acompaada de facultades suficientes en materia tributaria o de transferencias del gobierno central. Si bien en el largo plazo la descentralizacin puede aumentar la eficacia del gasto pblico, los costos iniciales de puesta en marcha para solventar el personal profesional adicional, las edificaciones y equipos, pueden ser considerables. Adems, aun cuando las subvenciones en bloques entregadas sin condiciones mejoran la flexibilidad de la toma de decisin a nivel local, tambin facilitan el control de los fondos por parte de las elites locales. Las concesiones de bloque pueden eliminar los inventivos para que los gobiernos locales obtengan sus propios recursos. El BID (2000) toma nota de los distintos tipos de gobiernos subnacionales. El Cuadro 8 muestra que la poblacin promedio de 7 155 municipios del MERCOSUR es superior a 30 000, en comparacin con la poblacin promedio de 12 000 en los municipios de la Unin Europea. Por lo tanto, si bien la mayora de los municipios del MERCOSUR son pequeos, otros son relativamente grandes comparados con los pases de la Unin Europea. Por ende, en promedio un municipio latinoamericano debe proporcionar servicios a un triple de poblacin que su contraparte en Europa. El fenmeno de los desequilibrios regionales se analiza en el citado documento del BID (2000). Las economas de aglomeracin que se generan por la concentracin de la actividad econmica en las ciudades favorecen la productividad, pero tambin ejercen presin sobre la infraestructura y el medio ambiente, problemas cuya solucin requiere grandes inversiones. En las zonas rurales, no slo hay menos personas que trabajen, sino que la concentracin de las actividades productivas (que se limitan en general a unas pocas actividades de extraccin o estn basadas en los recursos naturales) dificulta la diversificacin y hace que las economas locales sean vulnerables a las fluctuaciones del mercado. Los desequilibrios regionales existentes consumen el potencial local para la expansin econmica, crean tensiones sociales y de migracin entre las regiones, fomentan la distribucin desigual de la riqueza, y hacen que se perpeten las desigualdades entre las regiones. Estos desequilibrios regionales se pueden apreciar en la brecha existente entre los recursos y las capacidades de los
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gobiernos subnacionales en las regiones ricas versus las regiones pobres. Las enormes diferencias de tamao entre los gobiernos subnacionales se reflejan en su capacidad institucional. Mientras algunos municipios grandes tienen capacidades institucionales mayores que las de muchos pases pequeos, con capacidad financiera y administracin financiera acordes, a veces los municipios pequeos ni siquiera tienen un personal permanente. CUADRO 8 Poblacin y municipios en pases seleccionados Pas Poblacin (Miles) Argentina Brasil Paraguay Uruguay MERCOSUR Chile Bolivia Mxico 36 648 174 825 5 613 3 274 220 360 15 311 8 329 102 410 32 2 397 6 923 13 9 Federal Unitario Tamao promedio del municipio
Estado Municipio Depart. Municipio 23 26 1 922 5 001 17 213 19 232 341 311 19 068 34 958 26 352 172 316 30 798 44 900 26 781 42 724
Fuente: Datos bsicos del BID (2000). Programas de desarrollo rural Parker (1995) enfatiza que la descentralizacin es un proceso de mltiples dimensiones que avanza con xitos y reveses. Las iniciativas de descentralizacin estn, por lo tanto, supeditadas a un continuo proceso de modificacin que refleja los cambios en las condiciones sociales, polticas y econmicas. Luego de revisar una amplia serie de experiencias con proyectos de desarrollo rural descentralizado, Parker reconoce la imposibilidad de disear una estrategia nica para la descentralizacin. Destaca, en cambio, la importancia de los elementos normativos, fiscales e institucionales del proceso de descentralizacin para distintas estrategias de desarrollo rural. Van Zyl et al. (1995) subrayan la importancia fundamental de la participacin de la comunidad y de delegar la facultad de tomar decisiones a los niveles inferiores de gobierno y otras instituciones. Destacan tres sucesos recientes que distinguen los actuales procesos de descentralizacin de anteriores intentos. El primero es el establecimiento y/o la extensin de las instituciones democrticas en muchos pases, incluido el reemplazo de los regmenes militares por gobiernos civiles elegidos, y el hecho de que muchos funcionarios de gobierno/ alcaldes y concejales ya no son nombrados sino elegidos. El segundo es el tardo reconocimiento de la importancia de proporcionar recursos financieros a las instituciones descentralizadas, con el fin de facilitar el ejercicio de sus facultades y el cumplimiento de sus responsabilidades, dado que la falta de esos recursos conden al fracaso a muchas campaas de descentralizacin anteriores. El tercero es que la participacin en la descentralizacin se ampla a una mayor variedad de instituciones, lo que contempla la privatizacin de algunos servicios, la inclusin de las ONG y de las organizaciones comunitarias en el suministro de servicios, y una mejor focalizacin en los grupos vulnerables. Brasil es una de las federaciones ms descentralizadas del mundo luego de la adopcin de la Constitucin de 1988, que aclar los respectivos roles de los diferentes niveles de gobierno. Las funciones meramente locales se han asignado exclusivamente al nivel municipal. Entre estas se incluyen la educacin, la atencin de salud preventiva y el transporte interno de la ciudad. La responsabilidad de los servicios pblicos que tienen alcance nacional, como la defensa y las relaciones exteriores, contina siendo exclusivamente una funcin federal. La responsabilidad respecto de las dems funciones se comparte entre la administracin federal y la estatal, de modo que el gobierno federal dicta las normas y los estados son responsables del suministro de los servicios. Van Zyl et al. (1995) sealan la discrepancia a menudo considerable entre la asignacin de facto y la asignacin de jure, junto con la persistente participacin directa del gobierno federal en funciones exclusivamente locales. Sin embargo, sostienen que en relacin con la responsabilidad de los programas de desarrollo en particular, la descentralizacin (si se maneja correctamente) tiene el potencial para superar los problemas financieros y administrativos asociados a la excesiva centralizacin de la implementacin del proyecto, lo que ha sido identificado como una importante
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limitacin en intervenciones anteriores en el noreste. La descentralizacin permite a las comunidades locales desempear un rol ms activo en la eleccin e implementacin del proyecto. Los Proyectos de Desarrollo Rural en el Noreste de Brasil del Banco Mundial, que se reformularon en 1993, se centraron en pequeas inversiones en subproyectos adaptados en funcin del cliente e implementados por las mismas comunidades, con administracin descentralizada del proyecto a nivel de estado y local, mayor transparencia en la toma de decisiones y rendicin de cuentas por la ejecucin del proyecto. Su implementacin entreg cinco lecciones importantes: 1) La descentralizacin de la toma de decisiones en materia fiscal y de inversiones, mediante el traspaso de esta facultad del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales, tiende a dar por resultado una administracin ms eficiente del proyecto. 2) La descentralizacin de las decisiones en materia de asignacin de recursos e inversiones, mediante su traspaso a las municipalidades y comunidades rurales, debe estar acompaada de un sistema de control claramente definido y bien informado, de modo de impedir el uso indebido de los fondos. 3) La participacin en el financiamiento de subproyectos genera un sentido de propiedad y una disposicin para compartir la responsabilidad por el funcionamiento y mantenimiento futuro de las inversiones del proyecto. 4) La participacin del beneficiario en la eleccin, ejecucin, supervisin y en el financiamiento de las inversiones del proyecto garantiza que las inversiones respondan a una genuina necesidad, generen ahorro de costos y aumenten la responsabilizacin a nivel local. 5) La sostenibilidad de las inversiones del proyecto tiene mayor potencial cuando las municipalidades y comunidades contribuyen al financiamiento del subproyecto mediante un acuerdo de costos compartidos y cuando hay mayor participacin del beneficiario (Banco Mundial, 1994).
Consideraciones finales
El nuevo enfoque hacia el desarrollo sostenible tiene el innegable mrito de superar las arcaicas dicotomas urbano/rural y agrcola/no agrcola. Como se sabe, las actividades agrcolas han sido profundamente transformadas por las actividades no agrcolas. El espacio rural ya no es un espacio definido por su particular relacin con la tierra - y, en trminos ms amplios, con la naturaleza y el medio ambiente - sino que est profundamente ligado al espacio urbano contiguo. No obstante, el enfoque del desarrollo local presupone un mnimo de organizacin social que permita a los distintos actores sociales operar como autnticos protagonistas del cambio de los espacios que habitan. Por lo tanto, el desarrollo local sostenible debe tambin entenderse como desarrollo en materia de polticas, en el sentido de que permita una mayor y mejor representacin de los diversos actores sociales. Al hablar de estos actores, no se trata solamente de los productores agrcolas, independientemente de lo variado que pueda ser ese grupo. Tambin se deben incluir a quienes habitan el entorno rural o a aquellos de las zonas urbanas que simplemente mantienen un punto de referencia idlico para una nueva relacin con la naturaleza. Las crecientes exigencias e inquietudes relacionadas con la administracin y conservacin de los recursos naturales son otros componentes importantes en el fortalecimiento del espacio rural. Tambin en este aspecto, la organizacin de los actores sociales puede dar el impulso para la participacin e implementacin de planes de desarrollo local orientados a sus intereses. Contina habiendo muchas restricciones sobre las formas de participacin y representacin, debido a los bajos niveles de movilizacin y, asimismo, a las dificultades para representar adecuadamente a todos los sectores sociales involucrados. Esto crea sesgos operacionales y organizacionales que tienen su origen en las estructuras institucionales locales y en la facultad de tomar decisiones de los grupos ms acomodados. En el caso del MERCOSUR, si bien las medidas dirigidas exclusivamente al desarrollo agrcola lograron fomentar la modernizacin en algunas partes de los pases miembros, ello no estuvo acompaado de las correspondientes ganancias en trminos de desarrollo rural. Una de las principales razones de este fenmeno es que slo se consideraron importantes las dimensiones tecnolgica y econmica del proceso de desarrollo rural, en tanto que se relegaron a un segundo plano los cambios en las polticas y en el mbito social, como la organizacin de los trabajadores rurales sin tierra y de los pequeos agricultores.
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Adems, dentro del marco de la globalizacin, las desigualdades que existen en los pases del MERCOSUR tienden a exacerbarse, tanto en trminos regionales como en el sector agropecuario, en lo que respecta a la relacin entre el sector agropecuario familiar y la agroindustria. Es evidente que la globalizacin est acelerando la exclusin social de quienes ya estn en desventaja y, por consiguiente, est acentuando los desequilibrios que caracterizan la modernizacin agrcola. Si bien el nuevo enfoque hacia el desarrollo local sostenible permite superar las viejas dicotomas urbano/rural y agrcola/no agrcola, la organizacin social rural existente puede no ser adecuada para proporcionar a los nuevos actores sociales la oportunidad de participar plenamente en los mecanismos de descentralizacin. Los intentos para avanzar en la descentralizacin fiscal a fin de dar mayor autonoma a los gobiernos regionales y a las municipalidades en los pases del MERCOSUR se encuentran con el obstculo que significan las restricciones cada vez mayores que imponen las leyes federales tendientes a aplicar medidas fiscales ms rigurosas, con el pretexto de tener que mantener la responsabilidad fiscal. Estas medidas comprenden la limitacin del gasto sobre la base de la capacidad real de recaudar impuestos de los gobiernos locales, ms los traspasos recibidos (en particular en los pases que han logrado un mayor avance en la descentralizacin relativa a las polticas, como Argentina y Brasil). El concepto de que la pobreza rural no es el nico impedimento para el desarrollo sostenido en los pases en desarrollo est lejos de ser novedoso. La falta de organizacin social en los pases en desarrollo - en especial en las zonas rurales ms pobres - se reconoce cada vez ms como una importante barrera, en un entorno en que la globalizacin trae consigo un renovado reconocimiento del valor de los espacios locales como escenarios para la participacin poltica, econmica y social. Finot (2001) argumenta que un enfoque estratgico intensificara la descentralizacin poltica en la entrega de infraestructura y servicios bsicos y, tras esto, se construira la base para el desarrollo local. Esto conllevara la descentralizacin operacional de un sistema de suministro que garantice a todos los habitantes un acceso igualitario a una canasta social de servicios pblicos. No tendra que interferir necesariamente con el hecho de dejar las decisiones polticas en materia productiva a nivel centralizado (o incluso recentralizado) con el objeto de favorecer la competencia econmica. Finot propone reemplazar los actuales sistemas de transferencia con un sistema territorial (basado en decisiones autnomas en cuanto al desarrollo local) y un sistema social (la canasta mnima de servicios). Los gastos deberan ser proporcionales al trabajo relativo de cada comunidad. Aqu, no slo se considerara el aporte tributario, sino tambin los aportes de las personas (a travs de sus organizaciones sociales) en trminos de trabajo, materiales y dinero para el suministro de bienes pblicos. De la evidencia disponible tras unos 20 aos de experiencia en materia de descentralizacin fiscal en Amrica Latina, Villela (2001) concluye que a pesar del fracaso de la descentralizacin para reducir la desigualdad regional en cuanto a riqueza, en especial en pases grandes como Argentina y Brasil, ha tenido un efecto positivo en trminos de equidad territorial y social. Se han incrementado los fondos disponibles para las regiones menos desarrolladas y se ha mejorado la cobertura de servicios bsicos, como la atencin de salud primaria. Villela cita una mayor eficiencia en la distribucin y una mayor cobertura de los servicios (aunque reconoce costos unitarios ms altos), y seala que los resultados fueron mejores en el sector salud - donde el gobierno central ha mantenido una mayor responsabilidad en la asignacin de fondos - que en otros sectores, como la educacin primaria, donde el financiamiento se descentraliz significativamente. Villela (2001) llama la atencin sobre la inseguridad y el desequilibrio en trminos macroeconmicos, que pueden amenazar con anular los beneficios de la descentralizacin, en especial la tendencia a que los gastos aumenten con mayor rapidez que los ingresos locales. Esto puede producir una brecha que tiene que ser cubierta con mayores transferencias del gobierno central o bien un dficit y un alto endeudamiento subnacional. Recientemente se han introducido en varios pases leyes sobre responsabilidad fiscal diseadas para controlar el desequilibrio fiscal, promover la transparencia y restablecer la disciplina fiscal subnacional, aunque no est claro si han logrado crear un pacto intergubernamental sostenible de prudencia fiscal y un entorno propicio para el crecimiento y la democracia. La actual crisis argentina, para citar un ejemplo, da que pensar al respecto. En qu medida ha servido la descentralizacin para el desarrollo rural de los pases del MERCOSUR? Aunque la evaluacin inicial del Banco Mundial (1995) de su experiencia con los proyectos descentralizados de desarrollo rural reconoce que se requiere mayor investigacin para tener una visin clara de lo que funciona y lo que no funciona, el informe sugiere que ya es posible extraer algunas lecciones importantes de la experiencia acumulada a la fecha. Es fundamental la importancia del diseo apropiado de los tres elementos cruciales - poltico, fiscal e institucional - y la armona entre ellos. El diseo apropiado del mecanismo que permite combinar los tres elementos no puede determinarse
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mediante un modelo fijo, sino que debe ser elaborado por cada pas, considerando las tradiciones, la historia, la poltica, y los factores sociales locales.
Temas de investigacin futura

Una primera rea de investigacin es la creacin de capacidad a nivel administrativo local como parte del proceso de descentralizacin. Se han realizado pocas investigaciones o evaluaciones en relacin con el aumento de la capacidad local en recursos humanos, en particular en trminos de negociacin, manejo de proyectos y presupuestos, y atraccin de inversiones privadas. Esta clase de investigacin es de particular trascendencia dada la importancia de la descentralizacin dentro del concepto de desarrollo basado en el aspecto territorial en los pases del MERCOSUR. Una segunda rea esencial de investigacin es la organizacin y participacin social en la descentralizacin. De particular inters es la organizacin independiente o autnoma de los actores sociales emergentes en el escenario rural, donde las actividades no agrcolas y las nuevas actividades agrcolas son cada vez ms importantes como formas de generar trabajo e ingresos. En este punto, es conveniente destacar las actividades relacionadas con la conservacin de los recursos naturales y la posibilidad de realizar una explotacin sostenible de los recursos para actividades recreativas y turismo rural. Un tercer aspecto que merece mayor investigacin es la nueva relacin entre el sector agropecuario familiar y la agroindustria. Cmo se han alterado las relaciones tradicionales del minifundio y del latifundio en funcin de los cambios que se han producido en la agronoma latinoamericana durante las ltimas dos dcadas?
Bibliografa
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[38]
El autor es Ministro del Ministerio Especial de Seguridad Alimentaria y Lucha contra el Hambre en Brasil. Expresa sus agradecimientos a Maria Grazia Quieti, Benjamin Davis y Marcello Carmagnani por sus detallados comentarios. Los errores y omisiones son responsabilidad del autor. [39] En el caso de Chile, esto se debe a que sus aranceles externos son en general ms bajos que los que se aplican en el MERCOSUR. En el caso de Bolivia, sus compromisos con el Bloque Andino otro subgrupo regional de ALADI han complicado sus negociaciones para incorporarse al MERCOSUR.
[40] [41]
Vase resumen sobre esa etapa en Chaloult y Hillcoat (1997). En Brasil, por ejemplo, los trabajadores de los sectores agrcola, pesquero, forestal y ganadero son considerados trabajadores rurales, sin distincin. Adems, tanto las leyes laborales como de seguridad social siempre hablan de trabajadores rurales cuando intentan referirse a los trabajadores agrcolas. Por ejemplo, el Programa Rural Especial de Pensiones rige solo para los trabajadores del sistema agrcola familiar. [42] Con respecto a este tema, vase la edicin especial de World Development, 29 (3), Rural non-farm employment and incomes in Latin America (Marzo, 2001). [43] Tambin denominadas como rural profundo en la literatura francesa. Las ubicaciones intermedias en general denominadas las periferias tienden a incluir ubicaciones transitorias y a veces se denominan suburbanas. [44] El origen de la publicacin de Anderson y Leiserson (1980) es un informe preparado para el Banco Mundial (Anderson y Leiserson, 1978) para promover formas de reducir la pobreza rural mediante el incremento del acceso a empleos productivos econmicamente y a las oportunidades de obtener ingresos. Se observ que entre los pobres de las zonas rurales haba muchas personas que no posean o que posean pequeos terrenos agrcolas y que, en cambio, dependan de actividades no agrcolas para subsistir. [45] Nos ajustamos a la definicin de empleo rural no agrcola de Reardon, Berdegu y Escobar (2001). Empleo incluye trabajo como independiente y como dependiente. Rural significa concentraciones poblacionales (pueblos/ciudades) por debajo de un lmite que vara (en la definicin oficial) segn el pas. No agrcola significa una actividad fuera del mbito agrcola (definido como explotacin agropecuaria directa ms empleo remunerado en el sector agropecuario), por lo tanto, en el sector de fabricacin y servicios. Segn su definicin, mercado laboral incluye el trabajo como independiente y el trabajo como dependiente. [46] Nuevas entre comillas porque muchas de estas actividades son en realidad tradicionales, aunque slo recientemente han adquirido una importancia econmica. Algunas de las actividades tradicionales incluyen las granjas de pasatiempo, pequeas granjas familiares y pisciculturas, la horticultura, floricultura, fruticultura, cra de animales pequeos, etc. Otras, como la pesca supeditada a pago de derechos, son no tradicionales. Sin embargo, se han transformado en importantes fuentes de ingreso y empleo para las familias rurales en los ltimos aos. Vase Del Grossi y Graziano da Silva (2002). [47] Vase, por ejemplo, Banco Mundial (2001) e IICA (2000). [48] Para Pieiro (2001), la poblacin rural trabajadora es en realidad considerablemente mayor que la cifra informada en los censos agrcolas. Esto se debe a que en los censos se pregunta por las personas que vivieron o trabajaron en la granja la semana inmediatamente anterior al censo, el que siempre se realiza en poca de invierno, cuando se contrata a pocos trabajadores en la mayora de las categoras de actividades, en particular en el caso de los trabajadores temporales. Por ejemplo, el censo de poblacin de 1985 en Uruguay (que entrega informacin ms confiable) identific a 94 667 trabajadores rurales, en tanto que el censo agrcola de 1980 registr 54 407 trabajadores rurales.
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Definicin de los conceptos rural y urbano

40 503 2 207 152 846

Mxico Amrica Latina

18 715 19 001 18 897

19 575 17 507 15 561

378 357 5 793 004

Temas de investigacin futura

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