UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS ESCOLA DE ENGENHARIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE TRANSPORTES E GEOTECNIA

CAROLINA MARA PASSOS DE MOURA MUCCI

ANLISE COMPARATIVA DE MODELOS DE CONCESSO DE RODOVIAS NO BRASIL: UM ENFOQUE NA SEGURANA VIRIA

Belo Horizonte, maio / 2011

CAROLINA MARA PASSOS DE MOURA MUCCI

ANLISE COMPARATIVA DE MODELOS DE CONCESSO DE RODOVIAS NO BRASIL: UM ENFOQUE NA SEGURANA VIRIA

Dissertao apresentada ao Departamento de Engenharia de Transportes e Geotecnia da Escola de Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Geotecnia e Transportes. rea de Concentrao: Transportes Orientador: Prof. Antnio Artur de Souza, Ph.D.

Belo Horizonte, 2011

 memria de meu pai, Tito Rodrigues de Moura Ele fez sua vida nas estradas deste Pas.

AGRADECIMENTOS A Deus por ter me dado coragem e energia para realizar essa empreitada. A meus pais e irmos que me apoiaram, ao Gustavo e ao Lucas que me ajudaram mesmo quando no estavam por perto. Ao meu orientador, Antnio Artur, que com sua praticidade me ajudou a manter o foco e ir sempre avanando. Tectran que desenvolveu meu interesse pelo setor de transportes, em especial ao Silvestre, grande amigo e mentor, pelas longas conversas e direcionamento nas horas em que eu me perdia, e ao Gustavo Riente pelas dicas que me fizeram ganhar tempo. Ao Mauricio Aguiar que me ajudou a enxergar o caminho, clareando minhas escolhas e aprimorando os objetivos deste trabalho. ABCR, ao Dr. Moacyr Servilha Duarte, ao Dr. Joo Chiminazzo Neto e, especialmente, ao Dr. Antnio Carlos Vitiello, que prontamente disponibilizou os dados para que fosse possvel realizar este estudo. Ao Deuzedir Martins, Viviane Esse e Cludio Lobato, da ANTT, que tambm me disponibilizaram dados de todas as concesses de rodovias federais. Ao Ubirajara, da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, pelo apoio institucional. Ao Dr. Bruno Batista, da CNT, e ao Ivan por tambm me ajudarem na obteno de dados. Por fim, Ana Flvia e Raquel que me socorreram em algumas tarefas.

RESUMO A concesso de rodovias no Brasil teve incio em meados da dcada de 1990. Com o intuito de solucionar as dificuldades de financiamento para a construo, manuteno e conservao da malha rodoviria nacional, os governos federal e de alguns estados transferiram a gesto e operao de vrios segmentos de estradas iniciativa privada. Cada programa de concesso foi concebido com caractersticas prprias e apresentou desenvolvimento singular ao longo dos anos. Neste trabalho, foram descritas as modalidades de concesso de rodovias adotadas no Brasil, apresentando um amplo histrico do processo de transferncia da malha, com suas caractersticas e aspectos regulatrios. Tambm foram apresentados alguns dos principais programas de concesso internacionais. Com base nesse levantamento, foram escolhidos para avaliao de desempenho os programas federal e dos estados de So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul. Por meio dos indicadores de volume de trfego, investimento e acidentes foi possvel avaliar o comportamento de cada programa em relao segurana viria comparativamente situao do restante da malha nacional. Em complementao, o estudo avaliou os efeitos da concesso a partir das melhorias implantadas, manuteno e operao constantes dos trechos, com a adoo de medidas de segurana especficas, a saber: a implantao de guarda-rodas e o recapeamento da pista. A partir da determinao da reduo do nmero de acidentes que se pode esperar com a implantao dessas medidas foi possvel calcular o impacto econmico resultante das melhorias adotadas e comparar a situao da malha concedida e no concedida.

Palavras-chave: concesso de rodovias, modelos de concesso, volume de trfego, investimento, acidentes, segurana viria, impacto econmico.

ABSTRACT The grant of roads in Brazil started in the mid 90s. In order to solve the difficulties in financing for the construction, maintenance and conservation of the highways net, the Federal Government and some states transferred the administration and the operation of several stretches of roads to private companies. Each programme was conceived with its own characteristics and showed a unique development throughout the years. In this paper, the types of road grant used in Brazil were described presenting a comprehensive history of the process of transferring the grid with their features and regulatory aspects. Some of the major international grant programmes were shown as well. Based on this survey, the performance of the federal programme and those of So Paulo, Paran and Rio Grande do Sul states are accessed. Through the traffic volume, investment and accidents indicators it was possible to evaluate the behaviour of each programme regarding road safety in comparison to the situation of the other roads in the national highway net. Moreover, this paper also accesses the grant effects from the implemented improvement, constant maintenance and operation of the stream by the establishment of specific security road measures as: the deployment of guardrails and the resurfacing of roads. After determining the reduction in the number of accidents that may be expected by the establishment of these measures, it was possible to calculate the economic impact resulting from the improvements adopted and compare the situation of road net granted and not granted.

Key words: road grant, models of grant, traffic volume, investment, accidents, road safety, economic impact.

LISTA DE SIGLAS ABCR Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias AGERBA Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia AGERGS Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul AGETRANSP Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos de Transportes Aquavirios, Ferrovirios e Metrovirios e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres ARSI Agncia Reguladora de Saneamento Bsico e de Infraestrutura Viria do Esprito Santo ARTESP Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo ASEP/RJ Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro BID Banco Inter-Americano de Desenvolvimento BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BOT Build-Operate-Transfer CGPE Comit Gestor do Programa Estadual de Parcerias Pblico-Privadas CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CNT Confederao Nacional dos Transportes DAER/RS Departamento Autnomo de Estrada e Rodagem do Estado do Rio Grande do Sul DBFO Design-Build-Finance-Operate

DERT Departamento de Edificaes, Rodovias e Transportes DG Degrau Pista/Acostamento DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes EAF Empresa de Apoio Fiscalizao EAG Empresa de Apoio ao Gerenciamento FND Fundo Nacional de Desenvolvimento FRN Fundo Rodovirio Nacional GAPIT Grupo de Assessoramento para o Planejamento de Investimentos em Infraestrutura de Transportes IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios IFC International Financial Corporation IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPVA Imposto sobre Propriedade de Veculo Automotor IQP ndice de Qualidade do Pavimento IQS ndice de Qualidade da Sinalizao ISMC ndice de Superao da Meta Contratual IUCL Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos e Gasosos MT Ministrio dos Transportes PAIC Pesquisa Anual da Indstria da Construo PBE Projetos Bsicos de Explorao PECR Programa Estadual de Concesses Rodovirias

PEE Projetos de Engenharia Econmica PELT Plano Estadual de Logstica e Transportes PER Programa de Explorao de Rodovias PND Programa Nacional de Desestatizao PNLT Plano Nacional de Logstica e Transportes PNV Plano Nacional de Viao PPP Parceria Pblico-Privada PROCROFE Programa de Concesso de Rodovias Federais QI Quociente de Irregularidade RT Retrorrefletividade SAU Servio de Atendimento ao Usurio SETOP Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas TBP Tarifa Bsica de Pedgio TIR Taxa Interna de Retorno TR Trilha de Rodas VMD Volume Mdio Dirio

LISTA DE ILUSTRAES

1 Lista de figuras Figura 1 Trechos de rodovias cobertos pela base do PNLT.............................. 93

2 Lista de quadros Quadro 1 Modelos de parceria pblico privada ................................................. 41 Quadro 2 Programa Federal 1 Etapa ............................................................ 71 Quadro 3 Programa Federal 2 Etapa ............................................................ 72 Quadro 4 Programa do Rio Grande do Sul ....................................................... 75 Quadro 5 Principais problemas do PECR ......................................................... 80 Quadro 6 Programa do Paran ......................................................................... 82 Quadro 7 Programa de So Paulo 1 Etapa ................................................... 85 Quadro 8 Programa de So Paulo 2 Etapa ................................................... 86 Quadro 9 Comparativo Federal x So Paulo .................................................. 88 Quadro 10 Comparativo Paran x Rio Grande do Sul.................................... 89

3 Lista de grficos Grfico 1 Evoluo das concesses no Brasil ................................................... 91 Grfico 2 Volume de trfego nas rodovias brasileiras ....................................... 95 Grfico 3 Volume de trfego por extenso nas rodovias brasileiras ................. 95 Grfico 4 Volume de trfego anual de cada modelo ......................................... 97 Grfico 5 Volume de trfego anual por extenso de cada modelo .................... 98 Grfico 6 Evoluo dos investimentos em infraestrutura rodoviria no Brasil ... 99

Grfico 7 Evoluo do investimento por quilmetro em infraestrutura rodoviria no Brasil...........................................................................................100 Grfico 8 Participao nos investimentos nas rodovias pblicas e concedidas ............................................................................................................................101 Grfico 9 Comparativo dos investimentos por extenso ..................................102 Grfico 10 Evoluo comparativa dos investimentos nos quatro modelos de concesso ....................................................................................103 Grfico 11 Investimento por extenso de cada modelo....................................104 Grfico 12 Investimento por extenso e trfego de cada modelo ....................105 Grfico 13 Evoluo do nmero de acidentes com vtimas nas rodovias brasileiras ...................................................................................107 Grfico 14 Evoluo do ndice de acidentes com vtimas nas rodovias brasileiras ............................................................................................................................108 Grfico 15 Evoluo do nmero de vtimas por tipo .........................................108 Grfico 16 Evoluo do ndice de feridos .........................................................109 Grfico 17 Evoluo do ndice de mortos .........................................................109 Grfico 18 Participao no nmero de feridos .................................................110 Grfico 19 Participao no nmero de mortos .................................................110 Grfico 20 Evoluo do ndice de feridos .........................................................111 Grfico 21 Evoluo do ndice de mortos .........................................................111 Grfico 22 Evoluo do nmero de acidentes por modelo ...............................113 Grfico 23 Evoluo do ndice de acidentes por modelo..................................114 Grfico 24 Evoluo do nmero de feridos por modelo....................................115 Grfico 25 Evoluo do ndice de feridos por modelo ......................................116 Grfico 26 Evoluo do nmero de mortos por modelo ...................................116 Grfico 27 Evoluo do ndice de mortos por modelo ......................................117

LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Evoluo anual do estado geral da malha rodoviria brasileira .......... 27 Tabela 2 - Custo mdio por acidente ................................................................... 68 Tabela 3 - Volume de trfego nas rodovias brasileiras......................................... 94 Tabela 4 - Extenso da malha rodoviria brasileira ............................................. 96 Tabela 5 - Representatividade dos modelos nas concesses brasileiras ............ 97 Tabela 6 - Reduo e economia em acidentes do tipo sada de pista devido adoo do guarda rodas .....................................................................121 Tabela 7 - Reduo e economia em acidentes devido ao recapeamento de vias ............................................................................................................................123

SUMRIO 1 INTRODUO .................................................................................................. 15 1.1 Tema e problema ....................................................................................... 15 1.2 Objetivos .................................................................................................... 21 1.3 Justificativa e relevncia ............................................................................ 22 1.4 Metodologia................................................................................................ 23 1.5 Estrutura da dissertao ............................................................................ 25 2 REVISO DA LITERATURA ............................................................................. 26 2.1 Construo e manuteno de estradas...................................................... 26 2.2 Modalidades da terceirizao da construo e manuteno de estradas .. 31 2.2.1 O monoplio natural ............................................................................ 33 2.2.1.1 Regulao ................................................................................. 34 2.2.1.2 Modelos de regulao tarifria................................................... 36 2.2.2 Modelos de parceria pblico-privada .................................................. 38 2.2.3 Tipos de concesses rodovirias ........................................................ 42 2.2.4 Consideraes relevantes................................................................... 45 2.3 Marco regulatrio brasileiro para concesses ............................................ 46 2.4 Concesses usadas atualmente no Brasil ................................................. 51 2.5 Concesses usadas atualmente em outros pases .................................... 55 2.6 Avaliao de desempenho de operadoras ................................................. 61 2.6.1 Trfego................................................................................................ 62 2.6.2 Segurana viria ................................................................................. 64 3 CONCESSES FEDERAIS E NOS ESTADOS DO RIO GRANDE DO SUL, PARAN E SO PAULO .................................................................................. 71 3.1 Governo federal ......................................................................................... 71 3.2 Rio Grande do Sul ...................................................................................... 74

3.3 Paran........................................................................................................ 81 3.4 So Paulo................................................................................................... 84 3.5 Quadro comparativo ................................................................................... 88 4 ANLISE DE DESEMPENHO DAS CONCESSES ESTUDADAS ................. 90 4.1 Trfego ....................................................................................................... 91 4.1.1 Brasil ................................................................................................... 94 4.1.2 Brasil e as concesses ....................................................................... 96 4.1.3 Modelos de concesses...................................................................... 96 4.2 Investimentos ............................................................................................. 98 4.2.1 Brasil ................................................................................................... 99 4.2.2 Brasil e as concesses ......................................................................101 4.2.3 Modelos de concesses.....................................................................102 4.3 Acidentes ..................................................................................................106 4.3.1 Brasil ..................................................................................................107 4.3.2 Brasil e as concesses ......................................................................110 4.3.2 Modelos de concesses.....................................................................112 4.4 Uma avaliao econmica da reduo do nmero e severidade dos acidentes ..................................................................................................117 4.4.1 Guarda-rodas .....................................................................................120 4.4.2 Recapeamento ...................................................................................122 4.4.3 Consideraes relevantes..................................................................123 5 CONCLUSES ................................................................................................125 5.1 Limitaes .................................................................................................128 5.2 Recomendaes .......................................................................................128 REFERNCIAS ...................................................................................................130

1 INTRODUO 1.1 Tema e problema O setor de transportes pea fundamental do desenvolvimento social e econmico de qualquer pas. Sua importncia revelada diante de um crescente comrcio global onde a produo e o consumo se espalham ao redor do mundo, gerando grande mobilidade de pessoas e mercadorias. Segundo Senna e Michel (2007, p. 30), [...] as rodovias desempenham um papel central dentro do setor de transportes. Na maioria dos pases se constitui no modo mais relevante. O transporte rodovirio , alm de um modo substituto em muitas transposies de carga, tambm um meio complementar por excelncia. por meio de caminhes que atravessam as rodovias do Pas que muitos carregamentos deixam as reas de produo e alcanam ferrovias ou portos a partir dos quais sero transportados para os mais diversos destinos. Alm disso, muito comum tambm o transbordo de navios e trens para caminhes que realizam a entrega dos produtos aos consumidores finais (IPEA, 2010). O desafio encontra-se em manter as rodovias dotadas de boas condies de trafegabilidade e segurana e a principal razo por trs da estratgia dos governos de trazer a participao privada tem sido a necessidade urgente de investimentos de porte e contnuos. O desenvolvimento das rodovias brasileiras foi possvel, basicamente, por meio de recursos pblicos oriundos de fundos criados essencialmente para este fim. Em 1945, foi criado o Fundo Rodovirio Nacional (FRN) permitindo o rpido crescimento dos investimentos na infraestrutura rodoviria. O FRN era formado pelo Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos e Gasosos (IUCL) e por parte da arrecadao de um imposto sobre os servios rodovirios de transporte de cargas e de passageiros e de uma taxa incidente para a implantao da infraestrutura rodoviria. Alm da utilizao em rodovias federais, os estados tambm recebiam parte dos recursos do FRN para a execuo dos seus investimentos rodovirios (IPEA, 2010).

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Ainda, conforme o IPEA (2010), esse arranjo financeiro comeou a perder fora a partir de 1974, com a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). Os recursos da arrecadao do imposto sobre combustveis foram progressivamente transferidos para o FND e, em 1982, a sua vinculao ao setor rodovirio foi extinta. Segundo Lacerda (2005), o imposto sobre combustveis e lubrificantes e o imposto sobre servios de transporte, de competncia federal, foram substitudos pelo ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), cuja arrecadao pertence integralmente aos estados e municpios. Tambm o imposto sobre a propriedade de veculos, que era repartido entre Unio, estados e municpios, foi substitudo, em 1985, pelo IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores), de competncia estadual, e compartilhado pelo estado arrecadador e seus municpios, eliminando-se a participao da Unio. Pessoa (1992) ressalta que, apesar da transferncia de receitas de impostos, no ocorreu a proporcional transferncia para estados e municpios do nus da conservao da malha rodoviria. Segundo GEIPOT (2001), as extenses das malhas sob jurisdio estadual e municipal passaram de 47% e 4%, em 1974, para 56% e 10%, respectivamente, em 2000. Isto fez com que a infraestrutura rodoviria ficasse dependente quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Segundo Neves (2006), numa tentativa de arrecadar fundos direcionados s despesas das rodovias, o governo instituiu, em 1988, o selo-pedgio e a Taxa de Conservao Rodoviria. O selo-pedgio implicava a aquisio de um selo pelos usurios que trafegavam em rodovias federais, tinha validade de um ms e dava o direito de ir e vir quantas vezes fosse necessrio. A Taxa de Conservao consistia num valor anual parcelado em quotas, conforme o combustvel utilizado e o rendimento mdio do veculo. Em funo, porm, de resultados inexpressivos com as receitas obtidas pelo selo-pedgio, este foi extinto em 1990, e a Taxa de Conservao Rodoviria foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em 1993.

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Para Pgo Filho, Cndido Jnior e Pereira (1999), a incapacidade financeira do Estado acentuou a tendncia de queda dos investimentos nessa rea no incio da dcada de 1990. Dessa forma, foi preciso aumentar a participao da iniciativa privada por meio da privatizao e da concesso de servios pblicos, j que os investimentos em infraestrutura so determinantes para a retomada do crescimento sustentado do Brasil. A Lei n. 8.031, de 12 de abril de 1990, criou o Programa Nacional de Desestatizao (PND) que continha os seguintes objetivos fundamentais: reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico; contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das finanas do setor pblico; permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; contribuir para modernizao do parque industrial do Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia; permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais e contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, por meio do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa. Alm do PND, foi criado ainda o Fundo Nacional de Desestatizao, de natureza contbil e constitudo pela vinculao, a ttulo de depsito, da totalidade das participaes societrias em sociedades privatizveis, de propriedade direta ou indireta da Unio, cuja alienao seja aprovada pela comisso diretora (PGO FILHO, CNDIDO JNIOR e PEREIRA, 1999). A crise financeira do Estado brasileiro levou deteriorao dos servios e do estoque de capital em infraestrutura, provocando aumento dos custos gerais da economia, crescimento da demanda reprimida, insatisfao dos consumidores, necessidade de fortalecimento do PND, alm de grave restrio ao crescimento econmico (PGO FILHO, CNDIDO JNIOR e PEREIRA, 1999).

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Somente a partir de 1995, o governo brasileiro atribuiu significativa importncia participao do setor privado na retomada dos investimentos em infraestrutura. Segundo Pgo Filho, Cndido Jnior e Pereira (1999), a iniciativa privada era responsvel por 35,12% do total de investimentos previstos na poca. Para a proviso e o financiamento dos servios de infraestrutura, Pinheiro (1996) destaca quatro papis que podem ser assumidos pela iniciativa privada. Primeiro, o papel de formador de capital para a retomada de projetos inacabados pelo governo por falta de recursos. Em segundo lugar, o setor privado pode promover a otimizao dos recursos na implementao dos projetos aumentando assim o estoque de capital. Em terceiro, fica tambm a cargo da iniciativa privada a disponibilizao de maior quantidade de recursos para o setor advinda da melhoria da eficincia no uso dos insumos e incremento na produtividade. Por ltimo, as tarifas obedeceriam a padro socialmente mais eficiente, seguindo trajetria que refletisse mais os custos e menos outras variveis. BNDES (2001) apresenta como justificativa para a concesso da operao das rodovias os seguintes pressupostos: - necessidade de investimento para recuperao da malha viria, degradada pelo dficit de investimentos em anos anteriores; - inexistncia de mecanismos de financiamento; - introduo de servios alternativos, como auxlio a usurios resgate mdico, socorro mecnico etc. , de modo a melhorar a qualidade do servio ofertado, garantindo segurana e confiabilidade; - aplicao de capital privado com recursos prprios. Em termos econmicos, os efeitos negativos da manuteno deficiente da malha rodoviria podem ser quantificados. Segundo Pessoa (1992), a transio do padro de conservao de um segmento de bom para mau, apresenta os seguintes reflexos: - aumento de at 38% no custo operacional dos veculos; - aumento de at 58% no consumo de combustvel;

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- incremento de at 50% no ndice de acidentes; - aumento do tempo de viagem em at 100%. Dados recentes da Pesquisa Rodoviria realizada pela Confederao Nacional do Transporte (CNT, 2010) mostram tambm que o custo do transporte de carga por rodovias, no Brasil, , em mdia, 24,5% mais caro do que seria caso as estradas apresentassem condies ideais de pavimento. Vale ressaltar que a matriz de transporte no Brasil predominantemente rodoviria. Essa modalidade responsvel por mais de 90% do transporte de passageiros e por cerca de 60% do transporte de cargas (CNT, 2010). Excluindo-se o transporte do minrio de ferro que ocorre por ferrovia, a dependncia excessiva do transporte brasileiro de carga em relao s rodovias fica evidente, principalmente se comparado com outros pases de dimenses continentais como Estados Unidos, onde a participao das rodovias no transporte de cargas de 26%, Austrlia que de 24% e China, de apenas 8% (CEL; CNT, 2002; IPEA, 2010). Essa dependncia faz com que a produtividade do transporte no Brasil seja equivalente a 22% da produtividade nos EUA (CEL; CNT, 2002). Alm do governo federal, alguns estados tm implementado programas de concesso de rodovias, deixando de ser somente provedores de bens e servios e passando a ser agentes concedentes (VELASCO et al., 1999). comum a todos os programas conceder iniciativa privada a manuteno de estradas e a realizao de obras. Entretanto, h diferenas significativas entre os programas implementados. Velasco et al. (1999) esclarecem que so vencedores das concesses federais quem cobrar pedgio com menor valor para cumprir as exigncias do edital. J, em algumas concesses estaduais, com pedgio e obrigaes previamente fixados, ganha quem pagar maior outorga ao Estado pelos seus investimentos j realizados. Velasco et al. (1999) deixam como recomendao a necessidade de conhecer e discutir a possvel implantao de modelos alternativos de concesso utilizados

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internacionalmente. Dessa forma, sero acrescentadas aos debates brasileiros propostas capazes de alterar a relao de segurana do empreendimento. BIRD (1997) considera, por exemplo, concesses no a prazo fixo, mas por limite de faturamento, aumentando o funding disponvel e atraindo investidores pela transparncia quanto ao retorno do empreendimento. Nesse contexto, uma nova licitao realizada quando atingido o faturamento programado. E, se houver reduo no volume de trfego, a concessionria permanecer at obter o faturamento que ela projetou e com o qual ganhou a concesso. Outro aspecto de fundamental importncia para o sucesso dos programas de concesses o regulatrio. Segundo Salgado e Motta (2005), o marco regulatrio crucial para que os investimentos em infraestrutura possam ser feitos pelo setor privado, suprindo a restrio financeira do setor pblico, de modo a impedir o surgimento de gargalos na trajetria que leva acelerao das atuais taxas de crescimento. A falta de regulao constitui riscos que reduzem a competitividade global da economia brasileira e inibe o investimento produtivo. A falta de incentivos a prticas eficientes de gesto, expanso do produto e reduo das tarifas, existentes em um ambiente sem os estmulos da concorrncia, atinge o mercado de concesses, caso clssico de monoplio natural. A regulao significa, no s proteger o usurio do servio de concesso, como assegurar tambm a estabilidade das regras de operao de mercado para os concessionrios desses direitos (SALGADO e MOTTA, 2005). Para Salgado e Motta (2005, p. 5), [...] a melhor regulao aquela que imita a concorrncia nos estmulos que fornece ao produtor para a busca de eficincia e nos resultados ao consumidor em termos de disponibilidade de oferta, com qualidade adequada e preos mdicos. Pinheiro (2005) destaca a importncia da definio de marcos regulatrios claros para garantir a expanso dos investimentos privados e elenca uma srie de providncias necessrias para aproximar os resultados dos objetivos gerais da regulao, dentre elas, a consolidao de uma nova cultura regulatria, com o fortalecimento da dimenso de autonomia das agncias; o desenvolvimento de instrumentos de administrao financeira e de risco que tornem os projetos

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pioneiros em infraestrutura mais atrativos para os investidores privados e uma adaptao do Poder Judicirio brasileiro s novas questes levantadas pelas disputas no mbito da regulao de setores de infraestrutura. Existe ainda uma gama de diplomas legais que permeiam os contratos de concesso, com grande variedade de normas disciplinadoras incidentes sobre cada uma das etapas da concesso, visando gesto dos contratos no que concerne aos problemas prticos que surgem durante sua execuo (ARAGO et al., 2008). Com o incio das concesses de rodovias no Brasil, possvel perceber benefcios diretos aos usurios. Alm das questes econmicas j citadas, as contrapartidas assumidas pelas concessionrias em troca do direito de cobrar a tarifa de pedgio compostas pela manuteno e melhoria contnuas das vias refletem-se diretamente no aumento da segurana dos usurios, diminuindo o nmero e a severidade dos acidentes. Essa reduo, alm de poupar vidas diminui, entre outras, as despesas com o sistema de sade em toda a federao. 1.2 Objetivos Como objetivo geral, este trabalho visa analisar as modalidades de concesso da malha viria no Brasil nos ltimos 15 anos e avaliar principalmente a relao entre as obrigaes estipuladas na concesso e o aumento da segurana viria dos trechos concedidos. Os objetivos especficos so: - descrever as modalidades de concesso adotadas no Brasil e em pases onde a prtica adotada em grande escala; - apresentar os casos de concesso brasileira: federal e dos estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Paran; - identificar os aspectos regulatrios dos casos em estudo; - desenvolver um quadro de referncia (comparativo) dos modelos de concesso;

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- identificar e descrever os principais indicadores tcnicos e econmicos usados para avaliar o desempenho de rodovias operadas pela iniciativa privada; - avaliar a evoluo dos quatro programas em relao aos indicadores escolhidos; - comparar os casos apresentados; - avaliar a reduo do nmero e severidade de acidentes a partir da implantao de medidas de segurana viria nos programas de concesso comparando-os com os valores estimados de reduo com o restante da malha brasileira. 1.3 Justificativa e relevncia A necessidade de restaurar e expandir a malha rodoviria brasileira impulsionou, nos ltimos 15 anos, a privatizao das rodovias por meio do mecanismo de concesso. Os altos custos de manuteno e construo, a escassez de recursos, a baixa eficincia na monitorao dos trechos e a morosidade governamental em implementar as aes necessrias para garantir boas condies de trafegabilidade e segurana nas rodovias fizeram com que a alternativa de conceder a malha viria iniciativa privada fosse adotada e tomasse corpo na realidade brasileira. Em que pese a necessidade dos investimentos privados, os impactos da introduo de custos tarifrios sobre os custos totais de transporte de mercadorias e de pessoas em geral tm levado busca de modelos alternativos de concesso de rodovias. A gesto das rodovias pela iniciativa privada, com vias dotadas de bons pavimentos, sinalizao adequada, dispositivos de segurana e servios de apoio contribui significativamente para a reduo dos custos de transporte, diminuio dos atrasos e dos nmeros de acidentes. O usurio ganha uma estrada bem pavimentada, com sinalizao horizontal e vertical primando pela qualidade e com servios de socorro e manuteno constantes. Assim, tais ganhos podem ser traduzidos por aumento da segurana, e este pode ser traduzido por no-acidentes, no-feridos e, primordialmente, nomortos.

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A experincia paulista com concesses um bom exemplo dos ganhos alcanados com a delegao dos servios iniciativa privada. Dados divulgados pela Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo (ARTESP) apontam que o conjunto de obras, servios e tecnologia implantados pelas concessionrias proporcionaram uma diminuio de 17,9% no ndice de acidentes e de 40,5% no ndice de mortes nas rodovias concedidas no estado, comparando-se os anos de 2000 e 2008. Com a reduo do nmero de acidentes, possvel ainda estimar a economia gerada para os envolvidos face reduo das despesas hospitalares, continuidade de produo das pessoas e a outros gastos que deixam de existir tais como com veculos e com a via e seus dispositivos. 1.4 Metodologia O estudo realizado caracteriza-se por sua natureza como uma pesquisa aplicada envolvendo um misto de abordagem qualitativa e quantitativa do problema. Qualitativa no que se refere descrio dos modelos de concesso de rodovias existentes, apresentando suas caractersticas comuns e peculiaridades quanto implantao e gesto dos programas. Quantitativa em relao ao desempenho do aspecto segurana e seu reflexo econmico nos casos em estudo. Esta pesquisa consistiu no levantamento e na anlise de contedo de informaes disponveis sobre programas de explorao de rodovias e se desenvolveu por meio da busca e do relato das diversas modalidades de concesso existentes, tanto no Brasil, quanto em outros pases. Foram realizadas pesquisas bibliogrfica e documental de forma a obter os dados necessrios elucidao dos mecanismos utilizados na concesso de rodovias, bem como a montagem do histrico brasileiro das condies de construo e manuteno das estradas, revelando o cenrio anterior s concesses. A base de dados foi obtida via levantamento em instituies tais como: ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres, DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, MT Ministrio dos Transportes, ABCR Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias, CNT Confederao

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Nacional dos Transportes, BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, alm de empresas concessionrias e consultoras. A partir do levantamento das concesses brasileiras, foram selecionados quatro modelos: o federal e os dos estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Paran. Esses modelos foram escolhidos por terem boa representatividade dentre as concesses nacionais e por terem tempo de operao suficiente para a utilizao de dados, possibilitando observar as suas evolues e realizar comparaes entre eles. Com base nos dados obtidos, foram escolhidos os seguintes indicadores de desempenho das concesses: volume de trfego, investimento, e segurana viria. As anlises desses indicadores foram realizadas para o perodo compreendido entre 2001 e 2007. Foram realizadas anlises e comparaes entre os modelos e entre as rodovias pblicas e as concedidas, no perodo selecionado, utilizando variaes dos indicadores que avaliaram inicialmente as quantidades e, posteriormente, ndices calculados, utilizando a extenso viria correspondente, o trfego ou o investimento envolvido. Com o foco no aspecto segurana, foi ainda avaliada a possibilidade de reduo do nmero de acidentes devida implantao de medidas de segurana nos trechos concedidos de cada programa e do restante da malha brasileira. Considerando os dados obtidos e as necessidades especficas acerca do tipo e da severidade dos acidentes para aplicao do mtodo de clculo, foram selecionadas as seguintes medidas de segurana viria: implantao de guardarodas e recapeamento de pista. Foram ainda estimados os custos decorrentes dessa reduo no nmero de acidentes, o que possibilitou avaliar os benefcios diretos alcanados em cada programa aps o processo de concesso viabilizando ainda uma comparao com o que pode ser esperado de reduo no restante da malha rodoviria do Pas.

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1.5 Estrutura da dissertao Este trabalho est organizado em seis captulos. No captulo 1 feita uma introduo ao tema e problema objetos de estudo, seguida de apresentao dos objetivos geral e especfico, da justificativa e relevncia do estudo, do mtodo de trabalho e desta estruturao do texto. No captulo 2 apresentada a reviso da literatura sobre o tema em estudo. So relatados os principais enfoques da construo e manuteno de estradas, as modalidades de terceirizao desses servios, o marco regulatrio brasileiro das concesses de infraestrutura rodoviria, os aspectos gerais da experincia de concesses no Brasil e no exterior, bem como a exposio de conceitos bsicos de desempenho das empresas concessionrias. Apresentam-se no captulo 3 os casos em estudo de concesses brasileiras, a saber, o modelo do governo federal e dos governos dos estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Paran. So descritas as caractersticas de cada um dos modelos, como se deu o desenvolvimento de cada um e a situao em que se encontram atualmente. No captulo 4 relatada a anlise de desempenho dos casos em estudo. So analisados os indicadores de investimento, trfego e segurana. A comparao realizada entre as concesses brasileiras e o cenrio nacional, entre os quatro modelos estudados e as demais concesses e entre os quatro modelos entre si. A partir da visualizao dos resultados j alcanados e das limitaes de cada modelo, tambm apontado o diagnstico da situao atual e suas perspectivas. Encontra-se ainda neste captulo uma avaliao da economia gerada pela reduo de acidentes nas rodovias concedidas. Considerando a implantao e a constante manuteno de medidas de segurana nas vias, foi estimada ainda economia que o restante da malha sob gesto pblica pode gerar se os trechos receberem o mesmo nvel de investimentos e tratamento dos trechos concedidos. O Captulo 5 destinado s concluses obtidas a partir do trabalho desenvolvido, com a apresentao de recomendaes e das limitaes encontradas neste estudo. As referncias complementam o presente trabalho.

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2 REVISO DA LITERATURA 2.1 Construo e manuteno de estradas Quase toda a proviso da infraestrutura rodoviria mundial foi historicamente realizada pelos governos, no s no que se refere construo das vias, como tambm sua operao e manuteno. A partir da segunda metade do sculo passado, as construes rodovirias foram intensificadas e ganharam destaque em muitos pases. As rodovias permitiram o efetivo desenvolvimento social, a ocupao distribuda dos territrios e ampliaram o nvel de acessibilidade e mobilidade das pessoas. Com o surgimento do automvel, cresceu a demanda pelo uso rodovirio (QUADROS e RIBEIRO, 2008). Construdas h muitas dcadas, a maior parte das rodovias mundiais foram dimensionadas para um fluxo de veculos de categorias e pesos que foram modificados, ao longo dos anos, pela modernizao tecnolgica incentivada pelo uso cada vez mais intenso desse modo como meio de transporte de cargas (QUADROS e RIBEIRO, 2008). A evoluo dos veculos e o crescimento da frota, sem o acompanhamento pela infraestrutura desse processo, levaram assim consequente deteriorao das condies de trafegabilidade das malhas rodovirias. Enquanto os pases desenvolvidos investiram tanto nas rodovias como nos demais meios de transportes, os pases subdesenvolvidos privilegiaram o modo rodovirio que, em muitos casos, se instalou de forma precria e sem manuteno pelo setor pblico. Crises e deficincias graves na rea de infraestrutura sempre foram problemas tpicos das economias em

desenvolvimento (QUADROS e RIBEIRO, 2008). A malha rodoviria brasileira apresenta atualmente uma configurao

estabelecida h mais de vinte anos, tendo sido pouco ampliada ou modificada, se consideradas as expectativas sociais e o crescimento da produo nacional. Sua distribuio diferenciada para cada regio geogrfica, sendo mais intensa nas regies Sul e Sudeste, onde o Pas tem um desenvolvimento econmico mais

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consolidado e, por outro lado, sendo mais dispersa nas regies ainda carentes de desenvolvimento socioeconmico (QUADROS e RIBEIRO, 2008). A rede rodoviria nacional encontra-se em grande parte em estado precrio, especialmente nas rodovias federais que contam com alto fluxo de veculos, com caminhes muitas vezes trafegando com carga superior permitida e h escassez de balanas para pesagem. Os servios de manuteno no so geis e as verbas quase sempre so insuficientes para a conservao adequada das rodovias. A Confederao Nacional do Transporte, de acordo com os dados mais recentes da Pesquisa CNT de Rodovias (2010), conclui que a malha rodoviria brasileira, incluindo trechos federais e estaduais, gerenciados pelo governo ou por concessionrias, apresenta na Tabela 1 a seguinte evoluo do estado geral, baseado no diagnstico das condies de geometria, sinalizao e pavimentao dos segmentos.
Tabela 1 Evoluo anual do estado geral da malha rodoviria brasileira Extenso pblica Estado geral timo Bom Regular Ruim Pssimo Total 2009 km 5.998 10.847 37.252 14.886 6.354 75.337 % 8,0 14,4 49,4 19,8 8,4 100 2010 km 5.421 19.350 28.678 15.672 7.272 76.393 % 7,1 25,3 37,5 20,5 9,5 100

Extenso concessionada Estado geral timo Bom Regular Ruim Pssimo Total 2009 km 6.055 4.813 3.083 264 14.215 % 42,6 33,9 21,7 1,9 100 2010 km 7.957 4.742 1.648 186 19 14.552 % 54,7 32,6 11,3 1,3 0,1 100

Fonte Pesquisa CNT de Rodovias 2010.

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De acordo com a Pesquisa, possvel perceber que, atualmente, a malha rodoviria sob a gesto pblica, apesar da melhoria constatada em relao ao ano de 2009, apresenta-se com quase 68% em estado regular a pssimo. J em se tratando dos trechos concedidos, mais de 87% da extenso encontra-se em estado bom a timo, apresentando tambm melhoria em relao ao ano de 2009. A condio precria de grande parte das rodovias brasileiras consequncia da falta de investimentos permanentes na conservao e manuteno dessa infraestrutura ao longo dos anos. O sistema rodovirio necessita de regularidade na sua manuteno e conservao, alm de pavimentao e construo de novos trechos. Com a promulgao da nova Constituio Brasileira, em 1988, os recursos para construo e manuteno de rodovias foram bastante reduzidos. Os recursos vinculados destinados ao antigo DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem) foram extintos. Com recursos oramentrios cada vez mais escassos, o DNER e seu sucessor, o DNIT, perderam capacidade para desempenhar seu papel a contento, qual seja, a construo, conservao e manuteno da malha viria. A importncia do segmento rodovirio pode ser avaliada pela extenso total da rede rodoviria nacional (federal, estadual e municipal), que atinge 1,71 milho de quilmetros, em 2010 (DNIT, 2010). Segundo Castro (1987), em 1994, esse nmero girava em torno de 1,66 milho, demonstrando um crescimento tmido no perodo diante da extenso do territrio brasileiro. A malha rodoviria pavimentada de 212 mil quilmetros atualmente (DNIT, 2010), conferindo ao Pas um ndice de pavimentao de 12%. importante ressaltar que, apesar da importncia do modo de transporte para o Pas, esse ndice baixo em comparao a outras naes como, por exemplo, a Frana, que registra 100% de sua malha de 951,2 mil quilmetros pavimentada, e a China, que de uma malha com 1,87 milho de quilmetros de extenso, 1,52 milho de quilmetros so pavimentados, conferindo um ndice de 81% (VIANNA, 2007). O histrico de investimentos pblicos abaixo do necessrio levou atual deficincia da infraestrutura de transporte no Brasil. No final da dcada de 1970,

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os investimentos em transportes correspondiam a aproximadamente 1,5% do PIB. Entretanto, os valores investidos foram sendo reduzidos e, em 1980, os investimentos em rodovias equivaliam a apenas 0,25% do PIB, caindo para a metade em 1985 (CASTRO, 1987). Fracassaram as tentativas posteriores de recriao de receitas vinculadas (por exemplo, selo pedgio). Entretanto, em 2001, foi criada a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) com o intuito de financiar a infraestrutura de transportes. A arrecadao somou R$ 53,3 bilhes at 2007, porm apenas R$ 24,2 bilhes foram liquidados nesse perodo, significando que R$ 29,0 bilhes no foram utilizados. Ou seja, alm de insuficientes, os recursos disponveis no so investidos em sua totalidade, o que compromete as perspectivas de melhorias (CNT, 2008). Com o intuito de planejar as aes necessrias ao desenvolvimento da infraestrutura do Pas a mdio e longo prazos, o governo federal e algumas entidades ligadas ao setor de transportes nacional elaboram programas, estudos e anlises para embasar as etapas de planejamento, fundamentais formulao de polticas eficientes de transporte. No contexto da infraestrutura de transportes, esses planos apresentam os seguintes objetivos principais: - esboar a infraestrutura de transporte ideal para o Pas sob a tica dos operadores; - apontar os principais projetos necessrios para a melhoria da malha de transporte do pas; - prover a melhoria na integrao fsica, econmica e social gerada pela qualificao da infraestrutura de transporte. Segundo o Plano CNT de Logstica, estudo elaborado em 2008 propondo um conjunto de projetos que visam a contribuir para a reduo dos custos de movimentao de passageiros e de escoamento da produo do Pas, aumentando sua competitividade, o volume de investimentos necessrios em infraestrutura de transportes gira em torno de R$ 280,0 bilhes. Desse total, R$ 126,0 bilhes so destinados apenas infraestrutura rodoviria do Brasil.

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O PNLT (Plano Nacional de Logstica e Transportes), estudo publicado em 2007 em uma retomada do processo de planejamento no setor de transportes, aponta recomendaes de carter institucional e identifica um portflio de projetos prioritrios e estruturantes, que remete ao futuro desenvolvimento econmico do Pas, com investimentos recomendados at o ano 2023. No PNLT, os valores relativos aos programas rotineiros de recuperao, manuteno e conservao da malha rodoviria existente no esto includos nos quadros de investimento apresentados, uma vez que esse Plano tem viso estratgica e indicativa de mdio e longo prazos, com foco na reduo de gargalos decorrentes do crescimento econmico do Pas. Segundo estimativas do PNLT, so necessrios recursos da ordem de R$ 2,0 bilhes/ano para manuteno da malha federal, o que representa investimentos de mais R$ 16,0 bilhes, a serem agregados aos investimentos de cerca de R$ 55,0 bilhes propostos para o perodo 2008-2015 para a infraestrutura rodoviria (PNLT, 2007). O PNLT considera que, a partir de 2016, novo patamar de recursos para esse fim provavelmente inferior dever ser previsto, j considerando a nova configurao do Sistema Federal de Viao e as condies da malha poca. No total, so previstos R$ 74,2 bilhes at 2023 para investimentos na infraestrutura rodoviria federal brasileira (PNLT, 2007). Tambm, na esfera estadual, alguns governos desenvolveram seus PELTs (Planos Estaduais de Logstica e Transportes) que visam ao igual propsito de planejar o desenvolvimento do setor de transportes agora no mbito dos territrios estaduais. O PELT um documento em que so diagnosticados os gargalos de infraestrutura nos modos aerovirio, rodovirio, ferrovirio, hidrovirio e dutovirio e so consolidadas as intervenes e obras de infraestrutura de logstica consideradas importantes e estratgicas para o desenvolvimento dos estados. Ressalta-se que, em todos os estudos elaborados, se faz presente a defesa da descentralizao para o setor privado, via concesso, permitindo garantir um fluxo permanente de investimentos necessrios operao, conservao, restaurao

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e ampliao de capacidade da rede viria, durante um longo perodo de tempo, liberando os escassos recursos oramentrios existentes para aplicao em rodovias de menor trfego, buscando, assim, um tratamento sistmico da malha e adequado s necessidades do Pas (PNLT, 2007). Os estudos citados (PNLT e PELTs) buscam, portanto, modificar o padro de investimento em infraestrutura rodoviria do Pas. Segundo Quadros e Ribeiro (2008), enquanto pases com economias emergentes investem elevadas quantias em manuteno e expanso das suas redes rodovirias, pases consolidados nesse setor buscam apoio na iniciativa privada para manter um ativo patrimonial que no pode mais ter suporte pelos cofres pblicos. A construo e manuteno da malha carecem de um volume considervel de recursos. Diante da necessidade desses grandes investimentos, certamente existem casos em que a parceria com entes privados se apresenta como importante alternativa para realizao de algumas obras. A viabilidade se faz presente especialmente em trechos rodovirios onde h trfego intenso e , portanto, onde so necessrios investimentos constantes, os quais, muitas vezes, o poder pblico no consegue realizar. Em contrapartida, esses mesmos trechos, uma vez concedidos, podem gerar grande volume de receitas de tarifa, tornando, dessa maneira, a concesso atrativa para a iniciativa privada. Esta, por sua vez, mostra-se mais gil, em muitos casos, e isso uma vantagem significativa em termos de gesto eficiente dos sistemas de transporte. Contudo, fundamental lembrar o imprescindvel papel do Estado como regulador da prestao de servios pblicos e de grande investidor da rea de infraestrutura. Diante desse cenrio, em 1994, a Portaria 246, do Ministrio dos Transportes, cria o Programa de Concesso de Rodovias Federais (Procrofe), gerenciado pelo ento DNER, que marca o incio de uma nova poltica federal para o setor. 2.2 Modalidades da terceirizao da construo e manuteno de estradas O setor de transportes de suma importncia para o desenvolvimento econmico e social de um pas. Sua eficincia influenciar diretamente esse

desenvolvimento. Cada modo de transporte precisa operar da melhor forma possvel para assegurar a logstica mais eficiente. Atualmente, o modo rodovirio

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se configura como o principal modo de transporte no Brasil, tanto de carga, como de passageiros e, portanto, a manuteno das rodovias desempenha um papel central dentro do setor de transportes. Em valores aproximados, a rodovia responde pela movimentao de cerca de 60% dos fluxos de carga (se excludo o transporte de minrio de ferro, essa participao supera os 70%) e de mais de 90% dos passageiros no Pas. A participao do modo ferrovirio atinge 25% e as hidrovias, 13% das cargas, restando aos modos dutovirio e areo participaes em torno de 3,6% e 0,4%, respectivamente (PNLT, 2007). Para Saraiva (2008), algumas caractersticas prprias dos projetos de infraestrutura, tais como o grande volume de investimentos exigido, o longo prazo de maturao e o fato de cobrirem servios considerados essenciais sociedade, os diferenciam de projetos de investimento tradicionais. Assim, esses projetos so fortemente afetados por consideraes polticas e regulatrias que aumentam significativamente o risco desse investimento para o investidor privado. O investimento privado far o necessrio ajuste ao risco, mas a forma desse ajuste depender do tipo de delegao envolvida. Uma clara tendncia para o incentivo da participao da iniciativa privada em projetos de infraestrutura pblica surgiu em todo o mundo a partir da dcada de 1990. Os ganhos de eficincia auferidos pela substituio da administrao pblica por empresas privadas e uma melhor alocao de riscos caracterizam a principal motivao para a terceirizao nos pases desenvolvidos. J, nos pases em desenvolvimento, a motivao primordial foi relativa a restries de natureza oramentria. Alm da falta de eficincia por parte do poder pblico para oferecer servios de infraestrutura em um nvel adequado de qualidade, inclui-se tambm a reduo do nus fiscal para o governo e o acesso a capital para investimento (SARAIVA, 2008). Segundo Kikeri e Kolo (2005), entre 1990 e 2003, os pases em desenvolvimento geraram um total de US$ 410 bilhes em receitas de privatizao, sendo a metade desse valor na Amrica Latina. Na dcada de 1990, o Brasil foi o pas que mais gerou recursos nessa rea, respondendo por 22% desse total. J, de 2000 a

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2003, o maior volume de privatizaes ocorreu na China, ficando o Brasil em segundo lugar com 16% do total. Para Senna e Michel (2007), o principal objetivo da privatizao e da reforma regulatria no setor de transportes no Brasil foi fundamentalmente fomentar investimentos e melhorar a eficincia e a qualidade dos servios. Para a insero competitiva do Brasil na economia globalizada, fazem-se necessrias a restaurao e a expanso da malha rodoviria. Com a reduo dos investimentos pblicos em infraestrutura de transportes, a partir da segunda metade da dcada de 1980, tornou-se mais evidente a percepo dos efeitos negativos causados no setor. Surgiram, assim, alguns esforos para identificao de fontes de recursos que tivessem as caractersticas essenciais de estabilidade e regularidade visando soluo do problema. Entretanto, tais iniciativas no lograram xito, em especial, devido deciso de obter supervits primrios crescentes e continuados, o que impedia o governo federal de aceitar solues que fossem baseadas na vinculao de recursos pblicos de quaisquer origens (PNLT, 2007). Dessa forma, o governo optou por enfrentar o problema mediante transferncia iniciativa privada da responsabilidade pela parcela mais expressiva dos investimentos em infraestrutura de transporte. Na dcada de 1990, foram lanados os programas de concesso nas reas ferroviria, porturia e rodoviria. A principal razo por trs da estratgia do governo de trazer a participao privada foi (e tem sido) a necessidade urgente de investimentos de porte. A seguir, so expostos os principais conceitos e mecanismos para a delegao de infraestrutura. 2.2.1 O monoplio natural Um monopolista aquele que est em posio de ser o nico vendedor de alguma mercadoria (ROBINSON, 1959). Os monoplios naturais decorrem das economias de escala, em que os custos mdios diminuem com o aumento do volume produzido, obtidas pela atuao de uma s empresa no mercado. Nesse cenrio, faz-se necessria a regulao com o objetivo de equilibrar a tendncia da

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empresa monopolista de maximizar seus lucros em detrimento dos benefcios sociais decorrentes do bem ou servio produzido (SCHWARZBACH, 2007). Para Senna e Michel (2007), a sociedade pode se beneficiar de menores custos de produo sob monoplios naturais, sem sofrer com preos monopolsticos. Entretanto, esse o principal fator de preocupao em relao a monoplios. A forma mais prtica para se corrigir essa ineficincia a regulao, de tal forma que a fixao de preos e os planos de produo do monopolista paream similares ao que ocorre em indstrias com competio perfeita. H que se ressaltar tambm a importncia das questes prticas em monoplios, em especial, em monoplios naturais. Senna e Michel (2007) enfatizam, nesse contexto, os novos enfoques trazidos pela teoria do interesse pblico e pela teoria da captura. Considerando o interesse pblico, a regulao necessria para proteger o consumidor de poderosos monoplios (SENNA e MICHEL, 2007). A regulao oferecida em resposta demanda pblica para a correo de falhas de mercado, ou para correo de prticas no equitativas. Na teoria da captura, as firmas reguladas eventualmente capturam os reguladores (SENNA e MICHEL, 2007). Os rgos responsveis pela regulao iniciam suas atividades com o interesse pblico em mente, entretanto, eventualmente ele sucumbe aos interesses das firmas reguladas. Os monoplios naturais devem ser regulados para que os servios concedidos sejam adequados ao pleno atendimento dos usurios. Dessa forma, possvel monitorar a qualidade dos servios via indicadores, com definio de padres mnimos a serem alcanados, bem como estabelecer mecanismos que assegurem a universalizao do atendimento e o tratamento isonmico entre os consumidores, estimulando o aperfeioamento tecnolgico e contribuindo para a eficincia da empresa regulada. 2.2.1.1 Regulao Alguns servios pblicos, sob a forma de monoplios naturais, quando transferidos para a iniciativa privada, costumam exigir algum tipo de controle para

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evitar que as empresas concessionrias explorem seu poder de mercado em potencial. Nesse caso, a regulao surge para equilibrar a proteo do pblico de potenciais abusos de monoplios e a garantia das empresas de oportunidade de obterem um retorno adequado sobre os investimentos (SOARES e CAMPOS NETO, 2006; RIGOLON, 1996). Segundo Senna e Michel (2007), para a mediao do mercado de infraestrutura, o governo se utiliza de um conjunto de regras que tem como meta influenciar a demanda e a oferta por meio da restrio ou facilitao de comportamentos especficos. Essa regulao se justifica nos casos em que existem falhas no mercado, o que significa situaes em que a atividade desregulada falha para maximizar o bem-estar social. Senna e Michel (2007) consideram que a regulao deve ser aplicada com os seguintes objetivos: - proibio de alguns comportamentos; - mediao, agindo de forma a evitar confronto entre pblico e privado; - promoo, criando incentivos para alguns comportamentos. Para Viscusi, Vernon e Harrington (2000), a regulao econmica se justifica na presena de monoplio natural, tendo em vista que o governo, como regulador, pode utilizar seu poder coercivo para restringir as decises das empresas quanto a preo, quantidade, entrada e sada. Com o poder de proibir ou obrigar, o Estado pode ajudar ou prejudicar muitas empresas. Segundo Baldwin e Cave (1999), a regulao de determinado mercado se baseia em um conjunto de razes tcnicas ao invs de um nico fator isolado. Para esses autores, no caso dos monoplios naturais, os objetivos principais da regulao so: conter a tendncia de elevao dos preos e diminuio da produo; controlar os benefcios trazidos pelas economias de escala e identificar reas genuinamente monopolistas. Para se garantir a continuidade e

disponibilidade de um servio essencial, Baldwin e Cave (1999) apontam a necessidade da regulao para garantir um nvel socialmente desejvel.

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2.2.1.2 Modelos de regulao tarifria Existem diferentes tipos de regulao que tm sido usados para obter comportamentos mais eficientes de empresas monopolistas naturais. Inicialmente, a regulao utilizada principalmente para controlar preos. Aps a definio da tarifa bsica no processo licitatrio, existe ainda a possibilidade do emprego de regimes tarifrios, sendo mais utilizados a tarifao com base no custo de servio (regulao da taxa interna de retorno) ou o estabelecimento de preo-teto (price cap) (SOARES e CAMPOS NETO, 2006). A empresa regulada calcula seus custos operacionais, capital empregado e custo de capital em determinado perodo. O regulador, por sua vez, audita os clculos e determina uma taxa de retorno justa sobre o capital empregado (SENNA e MICHEL, 2007). Pelo critrio da tarifao pelo custo do servio, os preos devem remunerar os custos totais e conter uma margem que proporcione uma taxa interna de retorno atrativa ao investidor. Assim, o preo final ao consumidor deve ser obtido pela igualdade da receita bruta com a receita requerida para remunerar todos os custos de produo (custos fixos, includa a taxa de remunerao da concessionria, mais custos variveis) (PIRES e GIAMBIAGI, 2000). Devido s limitaes da regulao por taxa de retorno, foram criados mecanismos para incentivar a eficincia da empresa regulada. Assim, ganha fora a opo pela tarifao por estabelecimento de preo-teto. Tambm conhecido como regulao de incentivos, a tarifao por preo-teto se configura em um eficiente mtodo para reconhecer imperfeies regulatrias. Seu principal objetivo estimular a produtividade, recompensando a empresa regulada se seu desempenho for superior a parmetros predeterminados pelo regulador. Nesse regime, o regulador estabelece um valor teto para a tarifa, a qual se ajusta anualmente pela taxa de inflao descontada de um ndice de ganho de produtividade predefinido (PIRES e PICCININI, 1999). Senna e Michel (2007) definem price cap como um ndice de servios regulados que ajustado por uma ou mais das seguintes razes:

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- inflao, quando se aloca um fator para refletir os nveis de preos amplos da economia, ou nvel de preos de insumos; - eficincia, representada por um fator X, que reflete melhorias na eficincia da empresa; - um custo no previsto, fator Y, que permite contornar custos especficos no previstos que estejam fora do controle da empresa. Em uma corrente oposta, Schwarzbach (2007) ressalta a teoria de Harold Demsetz que contesta a regulao tarifria. Uma vez que, tendo sido a empresa vencedora da licitao aquela que proporcionou o menor preo, estaria o mercado, de antemo (ex-ante) substituindo a necessidade da existncia de agncia reguladora, e dos consequentes custos derivados da manuteno dessa estrutura regulatria (ex-post). Segundo Soares e Campos Neto (2006), um modelo capaz de eliminar a regulao econmica dos contratos o Leilo de Demsetz, tambm conhecido como sistema de franquia (franchising). Nele ocorre a concesso do direito de explorao para determinada atividade, estabelecido, por meio de um processo concorrencial, cujo critrio de outorga consiste em contemplar a firma que oferta a melhor combinao de preo e de qualidade. Para esse sistema de franquia, torna-se necessrio o estabelecimento de contratos de longo prazo que possibilitem, entre outras questes, renegociaes de clusulas e a compra do ativo no amortizado pelo novo concessionrio (franqueado) vencedor. Demsetz1, apud Cardoso (2007), questiona a necessidade de regulao em servios de infraestrutura em que o governo concede a uma nica firma a explorao do bem pblico, como no caso de rodovias. Ele sugere, como alternativa ao estabelecimento de regulao, a concesso tipo franchise, em que a infraestrutura um direito de propriedade garantido para o franqueado, e assegura que o processo de leilo seria suficiente para garantir competitividade e preos livres de lucros excessivos.

1 DEMSETZ, H. Why regulate utilities? Chicago: Journal of Law and Economics, v. 11, p. 55-66, april. 1968.

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Entretanto, Williamson (1976) afirma que a soluo para possveis problemas com a regulao por meio de um mecanismo de mercado (franchise) no garante o funcionamento eficiente a uma estrutura monopolista. Questes como o tipo de leilo utilizado, a tecnologia envolvida, incertezas de demanda, o ativo especfico envolvido e o oportunismo so fatores a considerar. Uma outra funo da regulao o controle da qualidade. Para aferio dos nveis de qualidade apresentados pela empresa, o poder concedente poder, entre outros: - requerer da empresa a publicao de estatsticas de qualidade; - incluir explicitamente medidas de qualidade na tarifao; - definir esquemas que estipulem compensao da empresa para usurios por m qualidade de servio; - especificar na legislao padres de qualidade mnimos ou delegar tais tarefas ao regulador. Nesse caso, a regulao necessria para garantir o provimento do exato nvel de qualidade demandado pelo usurio (SENNA e MICHEL, 2007). Schwarzbach (2007) considera ainda que essencial o controle da qualidade do produto pelo regulador para impedir que, ao invs de reduzir as ineficincias, a empresa opte por reduzir a qualidade do produto visando obter menores custos e, assim, aumentar seus lucros. 2.2.2 Modelos de parceria pblico-privada As concesses rodovirias podem ser classificadas de acordo com a rentabilidade financeira do empreendimento. H concesses em que so exigidos poucos recursos ou, ainda, em que o grande fluxo de veculos resulta em altas rentabilidades. J, em outras concesses em que benefcios indiretos viabilizam o empreendimento, o suporte financeiro no pode ser atribudo to somente aos usurios, pois assim seriam geradas tarifas impraticveis. Portanto, segundo Machado (2005), podem-se classificar as concesses da seguinte forma: - concesses onerosas;

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- concesses subsidiadas; - concesses gratuitas. As concesses onerosas so aquelas em que o empreendimento atrativo para as concessionrias, sem que haja subsdios do governo, ou seja, sua rentabilidade financeira permite remunerar adequadamente as concesses e o poder pblico exige pagamentos e/ou parte da receita s concesses. As concesses gratuitas so aquelas que tambm no contam com aportes do poder concedente. No entanto, suas receitas so capazes de tornar o empreendimento vivel, sem que haja pagamentos ao poder pblico.

Teoricamente esse tipo de concesso ocorre quando o valor da receita gerada pela explorao da rodovia exatamente o necessrio para o financiamento da concesso. J as concesses subsidiadas so as financeiramente inviveis, mas que o poder pblico tem interesse na concesso, por exemplo, por motivos estratgicos, e prov a iniciativa privada de recursos para que a concesso se torne vivel (LEE, 1996). Para viabilizar a participao privada em empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade econmica, o governo brasileiro promulgou a Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que regulamenta o estabelecimento de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs). PPP um tipo de concesso, com caractersticas prprias, basicamente no que diz respeito rentabilidade do empreendimento. Nessa modalidade de concesso, o estado, por meio de algum poder concedente (agncia reguladora ou outros meios), oferece uma contrapartida financeira aos acionistas de uma concesso de servios pblicos, buscando viabilizar o projeto de investimento pela tica privada (CORDEIRO FILHO, 2009). O contrato de PPP uma modalidade de concesso celebrada entre a administrao pblica e um agente do setor privado para implantao, explorao ou gesto de servios, de empreendimentos e de atividades de interesse pblico, em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento so do setor

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privado, que ser remunerado de acordo com seu desempenho ao longo do perodo da concesso. Segundo o IPEA (2010), possvel constituir dois tipos de PPPs por meio de contrato de concesso. Um na modalidade patrocinada e o outro na modalidade administrativa, em que: - concesso patrocinada: trata da prestao de servio pblico ao usurio, que paga pelo servio (tarifa) complementado pelo pagamento da autoridade pblica; - concesso administrativa: o usurio da prestao do servio a prpria administrao pblica. Esta adquire o servio com o objetivo de disponibiliz-lo gratuitamente ao cidado. No h, portanto, cobrana de tarifa do beneficirio. O governo e a iniciativa privada desfrutam de diferentes formas de envolvimento para a execuo, em parceria, de investimentos em projetos de infraestrutura. Originalmente so quatro os modelos clssicos, denominados rgie intresse, affermage, Build-Operate-Transfer (BOT), alm da concesso tradicional. Tais modelos sofreram algumas variaes e sofisticaes, originando novas formas de parceria pblico-privada. Baseado em Lastran (1998), o Quadro 1 resume os modelos de parceria atualmente existentes em diversos pases. Na execuo de obras pblicas por empresas privadas por meio de contratos de gerenciamento de servios com o rgo pblico, denominada parceria de rgie intresse, somente recursos do Estado garantem a remunerao da empresa, sem o pagamento pelos usurios. Nessa modalidade, no h assuno de riscos comerciais pela empresa (CITRON, 2006). Quando a iniciativa privada atua apenas na conservao e na operao de bens pblicos, no envolvendo investimentos em construo, temos a chamada parceria do tipo affermage. Aps o desconto de parcela pr-negociada, a arrecadao de tarifas pela empresa repassada ao poder concedente. Esses contratos no costumam superar 15 anos de durao (CITRON, 2006). O modelo BOT, implementado com sucesso em pases desenvolvidos, caracteriza alternativas de financiamento com garantias restritas esfera do

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empreendimento. A diferenciao entre esse modelo e a prtica comum de concesses reside justamente na no recursividade das operaes de crdito (CITRON, 2006).
Quadro 1 Modelos de parceria pblico privada Modelos Clssicos de Parceria Pblico-Privada Tipo de Parceria Rgie Intresse Caractersticas Principais O setor privado, sob contrato, atua em nome do poder pblico, no recebe tarifas e, sim, pagamento do poder pblico; no assume riscos O setor privado, sob contrato, conserva, opera e cobra tarifas; retm parcela da receita e repassa o restante ao poder pblico; o governo detm a propriedade dos bens O setor privado, sob contrato de concesso, constri, conserva, opera e cobra tarifas; formas variadas de garantias; ao final, os bens retornam administrao do poder pblico Observaes Contratos de gerenciamento de servios de interesse pblico

Affermage

Tambm denominado leasing na Frana

Concesso

Pode ser do tipo subsidiada, gratuita ou onerosa e ser constituda sob modelo de risco total, parcial ou compartilhado Compreende variantes como BOO, BTO e outras. Diferencia-se da concesso convencional pelo aspecto de no recursividade dos projetos de financiamento A iniciativa privada define, constri, financia, administra e retorna ao Estado a rodovia construda O Estado poder dar o direito de explorao mesma empresa ou a outra No h retorno para o Estado do empreendimento No h obrigao em se promover a operao e a expanso do ativo

O setor privado, sob contrato de concesso, constri (na forma pura, BOT detm a propriedade), conserva, Build, Operate, opera e cobra tarifas; as garantias Transfer geralmente so limitadas ao empreendimento; ao final, os bens revertem ao domnio pblico DBFOT Baseia-se na teoria de que o setor Design, Build, privado mais eficiente no Finance, Operate, gerenciamento de recursos de Transfer rodovias BTO O setor privado constri o Build, Transfer, empreendimento e entrega ao Operate Estado BOO Anlogo ao BOT, sendo a Build, Own, propriedade do projeto totalmente Operate privada Aplicvel no caso de o Estado BBO desejar vender ao setor privado Buy, Build, Operate algum ativo em operao LDO Lease, Develop, Operate

O Estado concede um ativo existente Assinatura de um contrato de ao setor privado e exige a realizao operao privada de melhorias

Fonte MACHADO, 2005, p. 50; LASTRAN, 1998.

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2.2.3 Tipos de concesses rodovirias O conceito de concesso rodoviria definido como um servio pblico que se delega iniciativa privada, mediante licitao e subsequente contrato de concesso. A empresa concessionria obrigada contratualmente a implementar um conjunto de aes envolvendo a realizao de investimentos com o intuito de recuperao e/ou ampliao da malha, da operao da rodovia e da prestao de servios inerentes s necessidades dos usurios, com padres de qualidade, em troca de sua explorao, basicamente pela cobrana de pedgio (SOARES e CAMPOS NETO, 2006). Cabe poltica tarifria definir o valor da tarifa de pedgio, que deve ser suficiente para manter o equilbrio econmico-financeiro das empresas concessionrias e garantir a modicidade tarifria para no penalizar os usurios (Soares e Campos Neto, 2006). Segundo Soares e Campos Neto (2006), possvel identificar quatro modelos bsicos de licitao de concesso de monoplios naturais: a disputa pela menor tarifa, a disputa pelo menor prazo da concesso, o maior valor de outorga e a combinao dos trs critrios anteriores. Senna e Michel (2007) pontuam ainda outros dois critrios: o de menor subsdio requerido do governo e a menor garantia de renda ou de emprstimo requerido. Segundo o artigo 175 da Constituio Federal de 1988, [...] incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (BRASIL, 1988). Baseada nesse artigo, a Lei n. 8.987/95 instituiu a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos, dispondo sobre o regime das empresas concessionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso, os direitos dos usurios, inclusive modicidade das tarifas, e a obrigao da concessionria de manter servio adequado. Os critrios de julgamento da licitao definidos na Lei n. 8.987/95, artigo 15, so

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[...] I - o menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado; (Redao dada pela Lei n. 9.648, de 1998) II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da concesso; (Redao dada pela Lei n. 9.648, de 1998) III - a combinao, dois a dois, dos critrios referidos nos incisos I, II e VII; (Redao dada pela Lei n. 9.648, de 1998) IV - melhor proposta tcnica, com preo fixado no edital; (Includo pela Lei n. 9.648, de 1998) V - melhor proposta em razo da combinao dos critrios de menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado com o de melhor tcnica; (Includo pela Lei n. 9.648, de 1998) VI - melhor proposta em razo da combinao dos critrios de maior oferta pela outorga da concesso com o de melhor tcnica; ou (Includo pela Lei n. 9.648, de 1998) VII - melhor oferta de pagamento pela outorga aps qualificao de propostas tcnicas. (Includo pela Lei n. 9.648, de 1998) (BRASIL, 1995). A publicao de edital que estabelece, de maneira detalhada, todas as questes referentes licitao e ao contrato marca o incio do processo de concesso. Nele so definidos o objeto da licitao, o critrio de escolha do licitante vencedor, o prazo da concesso, o programa de investimentos com o respectivo cronograma de obras, o nmero e a localizao das praas de pedgio, as garantias exigidas das empresas participantes, a fiscalizao da concesso, os relatrios e as caractersticas operacionais a serem ofertadas, tais como o tipo de atendimento pr-hospitalar e o sistema de telefonia de emergncia. No decorrer do certame, os licitantes, aps detalhados estudos tcnicos e econmico-financeiros, oferecem seus lances por meio da proposta comercial, visando a obter a concesso do negcio. Se escolhida a modalidade de leilo, a ordem de apresentao das propostas pode ser invertida, sendo o processo iniciado com a proposta comercial, contendo o lance do valor da tarifa, e, a partir da, a anlise tcnica da proposta com o melhor lance. O processo concludo com a empresa vencedora assinando o contrato com o poder concedente, no qual todas as regras esto claramente estabelecidas, at mesmo a que garante que o

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valor da tarifa inicial de pedgio suficiente para assegurar o seu equilbrio econmico-financeiro (SOARES e CAMPOS NETO, 2006). Cordeiro Filho (2009) esclarece que todos os bens adquiridos e construdos devem ser transferidos em perfeito estado de uso ao poder concedente, sem nenhum nus, no final do contrato de concesso. Afirma ainda que a despesa de depreciao dos bens adquiridos e construdos calculada de acordo com a vida til prevista em lei (ou estimada por meio de laudo tcnico) ou o prazo remanescente da concesso, dos dois o menor. No caso de descontinuidade de operao, o contrato de concesso prev obrigao da empresa em contratar uma aplice de seguros com ampla cobertura e carta de fiana em favor do poder concedente, assegurando, a este ltimo, a devida compensao pecuniria (CORDEIRO FILHO, 2009). Segundo Cordeiro Filho (2009), a empresa tem o direito ao reequilbrio econmico-financeiro nos termos da Lei de Concesses e do contrato caso ocorra fato superveniente, como, por exemplo, aumento da alquota ou criao de um novo imposto. Entretanto, a empresa assume o risco do volume de trfego, custos da operao, custos das obras e custo dos emprstimos e financiamentos. Os investimentos so geralmente financiados pelo BNDES ou rgos multilaterais de crdito como o Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID), o International Financial Corporation (IFC), na modalidade project finance, com ou sem garantia dos acionistas, e com restries a transaes com partes relacionadas. Segundo a Organizao das Naes Unidas (UNITED NATIONS, 2001), os contratos devem cobrir, resumidamente: - a contextualizao da poltica e as intenes e objetivos do governo; - a relao entre o objeto concedido e a poltica nacional de transportes e de rodovias; - o papel das partes-chave do contrato; - a rodovia ou rodovias a serem cobertas pela concesso; - os direitos e obrigaes dos setores pblico e privado;

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- definies claras dos itens de contrato (por exemplo, padro dos servios); - oramentos dos custos de construo e mtodos de avaliao para ativos transferidos para o concessionrio; - o cronograma de manuteno e estimativas de volume de trfego e composio de trfego sobre o qual baseado; - o plano de investimentos para a ampliao ou atualizao do sistema; - os diversos tipos de garantias associados com componentes particulares do projeto; - a especificao de tcnicas especiais e riscos comerciais e como eles surgem pela respectiva parte do contrato; - as penalidades para no cumprimento de contrato para cada parte e como elas podem ser acionadas; - o regime regulatrio, matrias a serem reguladas e como a regulao ser afetada; - necessidades de informao do regulador e obrigaes do concessionrio de ofert-las; - a extenso das limitaes na competio; - os procedimentos para resolver eventuais disputas; - os procedimentos para trmino do contrato; - as regras para negociaes. 2.2.4 Consideraes relevantes O Brasil encontra-se em uma nova fase de investimento para o setor, tanto pelos recursos pblicos, como pela participao da iniciativa privada. A ANTT surge fortalecida nesse contexto, mas tambm com a incumbncia de se aprimorar para atender ao novo cenrio nas concesses federais. Nessa mesma

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situao encontram-se as agncias estaduais, que passam a desempenhar um papel mais ativo e proeminente na poltica de transporte. A concesso da infraestrutura rodoviria permite que sejam feitos investimentos permanentes necessrios manuteno e operao das vias de maior demanda de trfego. Com isso, passa a ser possvel o investimento de recursos pblicos em rodovias com menor volume de trfego. Assim, a malha rodoviria do Pas pode receber tratamento em sua totalidade. Destarte, Senna e Michel (2007) julgam que no h razo para acreditar que o setor privado ser a principal fonte de financiamento da infraestrutura. O setor de transportes continuar necessitando de recursos pblicos para a construo de infraestrutura, particularmente em reas onde os fluxos de veculos e a capacidade de pagamento da populao forem baixos. 2.3 Marco regulatrio brasileiro para concesses A participao da iniciativa privada na concesso de rodovias uma prtica aplicada no mundo todo via diferentes marcos regulatrios e variados instrumentos de participao pblica na gesto das rodovias objeto das concesses. No Brasil, o modelo de concesses implementado abrange as esferas pblicas federal, estadual e municipal, tendo sido implantado h cerca de 15 anos e vem apresentando como lastro econmico o princpio do equilbrio econmicofinanceiro, pactuado e assegurado pelos contratos de concesso de rodovias. Diante das restries oramentrias do governo brasileiro e da expressiva participao do modo rodovirio na matriz de transportes nacional, a opo pela concesso revela-se suportada por um racional evidente (CITRON, 2006). No incio da dcada de 1990, o governo lanou o PND. A implantao do PND tinha como um dos principais objetivos a retirada do Estado dos setores em que a iniciativa privada tinha interesse em atuar, possibilitando a utilizao de seus recursos em atividades tipicamente pblicas, como sade, segurana e educao. A insero do capital privado na economia fazia parte do conjunto de reformas

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que visavam modernizar o papel do Estado e, consequentemente, reestruturar a economia brasileira. Os principais procedimentos para a outorga de concesses so regidos pela legislao nacional por meio de trs leis presentes na Constituio: Lei n. 8.666, de 21/06/93 (Lei das Licitaes), Lei n. 8.987, de 13/02/95 (Lei de Concesses) e Lei n. 9.277, de 10/05/96 (Lei das Delegaes). A Lei de Concesses (Lei n. 8.987/95), em especial, substituiu normas legais do setor rodovirio que anteriormente dispunham sobre os pedgios em rodovias, regulamentando, assim, o regime de concesso e a permisso de prestao de servios pblicos. Com a promulgao dessa lei, fixou-se o marco regulatrio para as concesses pblicas no Brasil. A Lei das Delegaes (Lei n. 9.277/96) estabeleceu os marcos legais para que rodovias federais fossem delegadas a estados e municpios com a finalidade de serem concedidas iniciativa privada. Com a Lei de Concesses, que estabeleceu regras para as relaes entre o Poder Concedente e as concessionrias de servios pblicos, a infraestrutura rodoviria ganhou novo flego. O incio das concesses, envolvendo

compromissos de ampliao fsica da malha, operao da rodovia e prestao de servios, com padres de qualidade predeterminados, desonerou o Estado. Para viabilizar economicamente o projeto, coube s concessionrias privadas o direito de cobrar pedgio dos usurios. O Programa Brasileiro de Concesses Rodovirias teve incio em 1994 e, segundo dados da ABCR, atualmente engloba 52 concesses (14 federais, 37 estaduais e uma municipal), responsveis pela administrao de trechos que se estendem por quase 15 mil quilmetros ou, aproximadamente, 7% da malha rodoviria nacional pavimentada, nos estados de Pernambuco, Bahia, Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, atraindo um investimento acumulado de cerca de

R$ 19,13 bilhes no perodo.

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A administrao pblica, o setor empresarial e os usurios apresentam conflito de interesses, exigindo um marco regulatrio vasto e bem definido, garantindo o justo balanceamento entre os diversos setores envolvidos. Assim, adotou-se como princpio bsico para licitao de concesses ao setor privado o chamado equilbrio econmico-financeiro, visando remunerao do capital privado de forma justa, sem excessos nem prejuzos, garantindo ainda a modicidade tarifria, ou seja, o estabelecimento de tarifas de pedgio econmicas sob a tica do usurio (CITRON, 2006). Citron (2006) atenta ainda para o fato de a atividade de concesso agregar uma parcela considervel de incertezas e riscos, cuja administrao s se faz possvel por meio de uma atuao imparcial por parte do poder concedente. Este deve realizar estudos aprofundados e fornecer subsdios para que as concessionrias privadas possam arrematar os lotes de rodovias com alto grau de previsibilidade, evitando ao mximo discusses futuras. Considerando-se por um lado as vantagens oferecidas pelo investimento privado e, pelo outro, os valores cobrados para a sua remunerao refletidos no desembolso dos usurios, o programa de concesses tem sido alvo de muitas crticas e constante monitoramento ao longo da ltima dcada. Segundo Citron (2006), j que os benefcios operacionais e sociais obtidos com o programa so inegveis, para que este acompanhamento possa ser realizado, os conceitos econmicos envolvidos em um contrato de concesso de rodovias devem ser compreendidos. Resta assim a discusso acerca do equilbrio econmico proposto, mensurado pelo clculo da Taxa Interna de Retorno (TIR) da concesso. A varivel de questionamento bvia, neste caso, a tarifa de pedgio, sujeita a revises extraordinrias em caso de quebra do equilbrio e reajustes (atualizaes) de acordo com ndices de inflao ou outros indexadores relacionados. No se pode deixar de lado a importncia da perspectiva da concessionria privada. O Brasil j conta com empresas de grande porte, com suporte dos grandes grupos nacionais e internacionais, especializadas na concesso de rodovias. A caracterizao da operao e os investimentos vultosos envolvidos

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exigem uma gesto de contas eficiente e uma estruturao de capital prxima tima, justificando a relevncia das fontes de financiamento ao setor (CITRON, 2006). O incio da criao das agncias reguladoras, que ocorreu no final da dcada de 1990, foi fundamental para que o Estado comeasse a fiscalizar os servios concedidos. Segundo Giambiagi e Alm (2000), pode-se definir as agncias reguladoras como organismos constitudos pelo poder pblico para regulamentar cada atividade especfica e aplicar tais normas regulamentares, alm de funcionar, em muitos casos, como instncia decisria dos conflitos entre as empresas concessionrias e os usurios. Para regular as rodovias que foram concedidas em nvel federal, criou-se, em 2001, a ANTT. J, para as concesses estaduais, foram criadas a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), em 1997, a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro (ASEP/RJ), em 1997, sendo substituda, em 2005, pela Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos de Transportes

Aquavirios, Ferrovirios e Metrovirios e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro (AGETRANSP), a Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia (AGERBA), criada em 1998, a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo (ARTESP), instituda em 2002, e a Agncia Reguladora de Saneamento Bsico e de Infraestrutura Viria do Esprito Santo (ARSI), criada em 2008. Em Minas Gerais, no foi criada agncia especfica. A regulao fica a cargo da Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas (SETOP). Pernambuco conta com o Comit Gestor do Programa Estadual de Parcerias Pblico-Privadas (CGPE) que coordena, avalia e fiscaliza a concesso rodoviria no estado. possvel perceber o descompasso em alguns estados entre a concesso e o estabelecimento do rgo regulador. Essa prtica acabou por criar enormes dificuldades no processo de concesso, como o caso do Paran que at hoje no instituiu sua agncia reguladora.

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A falta de um marco regulatrio que garantisse estabilidade aos contratos, alm da dificuldade de realizar uma estimativa dos riscos dos investimentos, configura o motivo pelo qual apenas um pequeno nmero de licitantes participou dos processos iniciais de concesses nesses estados. Segundo Souza Jnior (2007), a exclusiva participao de empresas ou consrcios nacionais vinculados ao setor rodovirio demonstra a falta de um consistente marco regulatrio, bem como retrata a imprudncia brasileira na explorao privada dos servios de pedgio. Para Pinheiro (2005), a regulao envolveu a separao de concepo de poltica, regulao e atividades comerciais, procurando melhorar a qualidade geral da regulao, enfatizando o estabelecimento da competio. O modelo de concesso baseado em Demsetz (1968) estimulou a melhoria das condies das rodovias e permitiu alguns investimentos incrementais na expanso da malha. Segundo Pinheiro (2005), sem alteraes na estrutura regulatria, esse modelo permitir o financiamento de expanses da capacidade das rodovias privadas, haja vista o aumento natural do trfego cativo e considerando que o programa de concesso abarcou as rodovias com trnsito mais intenso do Pas. Pinheiro (2005) afirma ainda que a atrao de novos investimentos vai depender, alm da habilidade de explorar as externalidades da rede e de reduzir os riscos regulatrios, de desenvolver esquemas de seguro e financiamento compatveis com os riscos e taxa de retorno apresentados pelos projetos de concesso. A regulao visa resolver conflitos de interesse e ampliar a rede operada por investidores privados. Pinheiro (2005) ressalta a necessidade de fortalecer as agncias reguladoras, garantindo a estreita coordenao entre elas e

consolidando as funes de concepo de poltica, de planejamento e de coordenao no Ministrio dos Transportes, a fim de estimular a cooperao intra e intermodal, ajudando a viabilizar os investimentos com externalidades de rede mais significativas.

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Finalmente, necessrio preparar o judicirio para tratar de disputas quanto regulao dos setores de infraestrutura. Em alguns casos, as concessionrias privadas tm recorrido aos tribunais para que interfiram nas decises regulatrias. A morosidade e a politizao das decises judiciais so elementos que aumentam o risco dos projetos privados em infraestrutura. Dessa forma, tornar o poder judicirio mais gil, previsvel e imparcial ajuda a estimular esses investimentos (PINHEIRO, 2005). 2.4 Concesses usadas atualmente no Brasil A experincia brasileira de concesses bastante diversificada. A comear pelas esferas governamentais que inclui a Unio, os estados e municpios, passando por diferentes tipos de concesses e diferentes orientaes polticas. O processo de concesses de rodovias no Brasil teve seu incio em 1994 com a publicao da Portaria n. 246/94, do Ministrio dos Transportes, que criou o Procrofe. A finalidade do Programa era conceder ao setor privado a explorao de aproximadamente 25% dos 52 mil km de rodovias pavimentadas da rede rodoviria federal. Foram publicados editais pelo DNER para cinco trechos de rodovias federais. O processo durou cerca de trs anos, perodo em que se observou que o ambiente institucional, regulatrio e jurdico no se encontrava bem estabelecido para atender ao novo arranjo, prejudicando a viabilidade das propostas (CARDOSO, 2007). Somente com a sano da Lei das Concesses (Lei n. 8.987/95), foram estabelecidas as regras gerais para nortear as relaes entre o poder concedente e as concessionrias. Nessa primeira fase, foram concedidas ao setor privado cinco rodovias federais que j haviam sido pedagiadas pelo prprio Ministrio dos Transportes, totalizando 858,6 km. Dessas, os primeiros trechos concedidos foram a Ponte Rio-Niteri (BR-101) e a Rio-So Paulo, conhecida como Rodovia Presidente Dutra (BR-116). Segundo Velasco et al. (1999), o critrio de seleo adotado para definio dos trechos para concesso buscou identificar os segmentos viveis para explorao comercial. Outro fator levado em considerao foi o trfego projetado e as intervenes requeridas para manuteno e conservao. Alm desses, a

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viabilidade econmica foi avaliada tambm como funo dos seguintes parmetros: - o volume de investimentos necessrios, antes da cobrana do pedgio, para recuperao emergencial de todas as estruturas fsicas da rodovia; - os custos operacionais, administrativos e fiscais; - as receitas provenientes de tarifas bsicas de pedgio, com valores de R$ 0,015/km para as rodovias de pista simples e de R$ 0,03/km, para as rodovias de pista dupla, cobradas em ambos os sentidos de trfego; - a fuga de 5% do trfego no primeiro ano, devido ao impacto da cobrana de pedgio, e o crescimento anual de 3% a partir do segundo ano; - os fluxos de caixa simulados, considerando uma Taxa Interna de Retorno do capital investido superior a 12% a.a.; - prazos de concesso de 20 ou 25 anos; - a avaliao de corredores que agreguem em sua extenso segmentos rodovirios de alta densidade de trfego com outros de menor densidade; - a canalizao de maior volume de capital privado para o setor, via montagem de lotes de concesso formados por eixos rodovirios com extenses variveis, entre um mnimo de 100 e um mximo de 700 km, de modo a atrair empresas tanto de mdio como de grande portes. Com base na Lei das Delegaes (Lei n. 9.277/96), houve a formalizao de convnios com os estados, tendo em vista a autorizao para a Unio delegar aos estados, municpios e Distrito Federal a administrao e explorao de trechos de rodovias ou obras rodovirias, ficando o DNER com a coordenao e a fiscalizao da execuo dos convnios (CARDOSO, 2007). Essa lei tinha o objetivo de integrar programas estaduais de concesso. Para Velasco et al. (1999), o processo de administrao da malha rodoviria federal passou a seguir ento trs vias distintas: - rodovias concedidas iniciativa privada diretamente pelo DNER;

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- rodovias delegadas aos estados, Distrito Federal e municpios; - rodovias que permanecem diretamente vinculadas ao DNER. Quanto s concesses realizadas nos estados, possvel distinguir dois tipos de classificao: - as rodovias delegadas pelo governo federal; - as rodovias estaduais. A Lei das Delegaes deu aos estados a oportunidade de implementar diferentes estruturas de concesso. O Rio Grande do Sul, por exemplo, tem o seu programa na forma de nove polos, com cada polo formado por um sistema virio composto por rodovias federais delegadas e estaduais, de modo a melhorar as condies operacionais de todas as rodovias, desde a localidade ncleo do sistema at uma determinada distncia, varivel de polo para polo, em funo da viabilidade de explorao pelo setor privado. J o Paran estruturou o seu Anel de Integrao abrangendo todo o estado, dividindo-o em seis lotes de concesso (Velasco et al., 1999). Com a extino do DNER em 2003, o DNIT e a ANTT, criados pela Lei n. 10.233, de 05 de junho de 2001, assumiram suas atribuies. A ANTT passou a atuar na regulao, outorga e fiscalizao das concesses rodovirias e o DNIT, a administrar, dentre outros, os projetos de construo, manuteno e expanso das rodovias. Nos estados tambm foram criadas agncias reguladoras para estabelecer diretrizes na outorga de concesses. At o ano de 2007, as concesses administradas diretamente pela ANTT eram seis e incluam 1.482,4 km, tendo sido contratadas entre 1994 e 1998, com prazos variando entre 20 e 27,3 anos. Em 2007, foi realizada uma segunda etapa de licitao de concesses em novo leilo de rodovias federais, abrangendo 2.600,8 km, composta por sete lotes e prazo de 25 anos. Em 2008, foi lanada a segunda fase da segunda etapa de licitao que concedeu um lote de 680,6 km de rodovias tambm pelo perodo de 25 anos. O critrio adotado pela administrao federal foi sempre o de menor tarifa de pedgio.

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Nas concesses estaduais, o Paran concedeu, em 1997, um total de 2.343,8 km de rodovias a seis empresas pelo prazo de 24 anos. Em todas as concesses, o Departamento de Estrada e Rodagem do estado (DER/PR) esteve presente, sendo o rgo fiscalizador das concesses. O valor da tarifa de pedgio foi definido pelo edital, sagrando-se vencedora a empresa que props assumir o maior trecho rodovirio a partir da tarifa prefixada (RECK, 2008). Com o mesmo critrio de seleo, em 1998, o Rio Grande do Sul concedeu 1.738,9 km de rodovias iniciativa privada. Foi adotado o prazo de 15 anos para as sete concesses realizadas. O Departamento Autnomo de Estrada e Rodagem do estado (DAER/RS) foi o rgo responsvel pelo processo de concesses iniciado em 1995 at 1997 (RECK, 2008). Em 09 de janeiro de 1997, foi criada a AGERGS, por meio da Lei Estadual n. 10.931. Segundo Reck (2008), So Paulo deu incio, em 1998, a seu programa estadual de concesses. At o ano 2000, j haviam sido concedidos 3.560,7 km de rodovias via 12 lotes colocados em licitao, quando se adotou o critrio de menor tarifa e maior valor de outorga para as empresas vencedoras. As concesses paulistas foram estipuladas em 20 anos, com a exceo de um contrato que foi firmado em 20 anos e oito meses. Algumas das concesses foram realizadas pelo prprio governo do estado, enquanto outras foram efetuadas pelo Departamento de Estrada e Rodagem (DER/SP). Em 2002, a fiscalizao das empresas concessionrias do estado passou a ser realizada pela ARTESP. Em 2008, foi iniciada a segunda etapa do programa que concedeu por 30 anos mais 1.747,0 km de rodovias divididos em seis lotes com o mesmo critrio da etapa anterior. A nica concesso municipal do Pas foi efetivada em 1994, no Rio de Janeiro. Trata-se de 25,0 km da Linha Amarela. Aps essa primeira concesso, o governo do estado e o DER-RJ realizaram outras duas concesses totalizando mais 200,3 km. Atualmente, as concesses no estado do Rio de Janeiro so reguladas pela AGETRANSP. O prazo firmado para durao dos contratos foi de 25 anos nas trs concesses (RECK, 2008).

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Em 1998, o Departamento de Edificaes, Rodovias e Transportes (DERT) do estado do Esprito Santo viabilizou um contrato de concesso de rodovia, com extenso de 67,5 km. A durao do contrato foi de 25 anos (RECK, 2008). Atualmente, a fiscalizao do contrato realizada pela ARSI. Tambm o estado da Bahia realizou dois contratos de concesso. Foram concedidos, em 2000, 217,2 km de rodovias pelo prazo de 35 anos e, em 2010, outros 121,5 km de rodovias pelo prazo de 25 anos, ambos os contratos fiscalizados pela AGERBA. Minas Gerais realizou, em 2007, a primeira concesso estadual. Foram concedidos 398,4 km de rodovias pelo prazo de 25 anos em um nico contrato. O modelo adotado para a licitao foi o de PPP, sagrando-se vencedora a empresa que cobrou a menor contrapartida do poder concedente. Essa foi a primeira PPP de Sistema Rodovirio do Pas. A fiscalizao est a cargo da SETOP. O estado de Pernambuco tambm realizou, em 2006, uma concesso do tipo PPP. Foram concedidos um trecho de 6,2 km e uma ponte de 320 metros pelo perodo de 33 anos. A concluso das obras do trecho e da ponte e o incio da cobrana de pedgio se deram em junho de 2010. A fiscalizao est a cargo do CGPE. 2.5 Concesses usadas atualmente em outros pases Para Valdivia Neto (2009), so vrios os pases espalhados pelo mundo todo que tm rodovias pedagiadas. Os principais exemplos so: - na Europa: Frana, Espanha, Itlia, Portugal, Hungria, Noruega, ustria, Alemanha, Sua, Finlndia, Holanda e Reino Unido; - na sia: Japo, China, Indonsia, Malsia e Filipinas; - nas Amricas: Estados Unidos, Mxico, Argentina, Chile, Canad e Brasil. Os sistemas de concesses rodovirias so usados nos vrios pases do mundo de formas diferentes, considerando, inclusive, questes de garantias e subsdios para atrair o capital privado. A seguir, so apresentados alguns dos principais sistemas utilizados em outros pases.

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Na Frana, o processo de concesses rodovirias teve incio em 1955, possibilitando que as autoestradas fossem concedidas ao setor privado, tendo seu financiamento a partir de pedgios e taxas (MACHADO, 2005). Inicialmente, o sistema contemplava apenas concessionrias de capital misto com controle pblico, mas com alterao de lei, em 1970, passou a contemplar a participao de empresas puramente privadas tambm nesse processo. Entretanto, por problemas financeiros, na dcada de 1980, algumas empresas privadas recorreram ajuda do governo e, na dcada de 1990, das nove concessionrias, apenas uma permanecia privada. Segundo Machado (2005), metade do financiamento necessrio para construo, manuteno e operao das rodovias federais francesas era proveniente das receitas de pedgio. Nos financiamentos contrados pelas concessionrias para os projetos, o governo pode oferecer garantia, sendo essa obrigatria no caso dos emprstimos tomados no exterior. Segundo Valdivia Neto (2009), as rodovias pedagiadas na Frana representam somente 4% da rede rodoviria nacional. Entretanto, por elas passa 40% do trfego rodovirio, sendo que o mesmo responsvel pela movimentao de 70% das cargas e 90% dos passageiros. Na Inglaterra, a primeira implantao de uma rodovia concedida ocorreu na dcada de 1990. O DBFO (Design-Build-Finance-Operate, ou Projetar-ConstruirFinanciar-Operar) o modelo mais utilizado naquele pas para concesso rodoviria. Com resultados e metas de desempenho claramente especificados, exigida alta qualidade com compensaes diretas por desempenho, de forma que a concessionria assume um risco substancial (SENNA e MICHEL, 2007). At ser revisado, o valor do pagamento a ser realizado baseava-se primordialmente no nvel do trfego, envolvendo a determinao a priori de duas a quatro faixas de volume. A partir do nvel superior da faixa de cima, o governo nada pagaria ao concessionrio pelos veculos excedentes, garantindo o mximo pagamento que o governo desembolsaria sob esse contrato e fixando, assim, o seu risco. Desse modo, o setor pblico transferia o risco de utilizao para o setor

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privado, por meio da composio de pedgios-sombra baseados em pagamentos por volume (SENNA e MICHEL, 2007). Esse modelo foi criticado na reviso do programa de concesses DBFO, principalmente tendo em vista a transferncia do risco de utilizao para o setor privado mesmo considerando que este no poderia influenciar a demanda. Alm disso, a manuteno a partir do nvel superior da faixa de trfego pode ficar comprometida, pois o concessionrio no tem incentivo de incorrer em mais custos j que o pagamento por veculo cai a zero (SENNA e MICHEL, 2007). Atualmente, os pagamentos das concesses desse tipo tm foco maior na disponibilidade da rodovia e no desempenho, incentivando rapidez e eficincia na operao e na manuteno. uma estrutura mais adequada, pois o setor pblico consegue transferir o risco operacional ao concessionrio de maneira mais efetiva. Na Espanha, foi promulgada lei regulamentando a construo de estradas com a cobrana de pedgios, em 1953, mas as concessionrias s vieram a se estabelecer no pas no incio dos anos 70. A primeira etapa envolveu a construo de autopistas sob regime de concesso com cobrana de pedgio em torno dos principais centros econmicos. Em 1980, teve incio a construo de autopistas isentas de pedgios na rede nacional (MACHADO, 2005). Alguns benefcios foram contemplados no plano nacional do setor, incluindo iseno de impostos, garantias para emprstimos obtidos no exterior, seguro para variao cambial e subsdios nos primeiros anos de operao. H atualmente oito concessionrias, sendo seis empresas privadas. O sistema sofre grande regulamentao do setor pblico, que controla duas concesses, acompanha as outras, define as tarifas e fixa limites para a origem do capital aportado (MACHADO, 2005). Valdivia Neto (2009) ressalta que, na Espanha, as concesses constituem um sistema misto, sob intensa regulamentao do poder pblico. No sculo XIX, o sistema rodovirio norte-americano utilizava-se de rodovias pedagiadas, conhecidas como turnpike (SENNA e MICHEL, 2007).

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Segundo Valdivia Neto (2009), historicamente, nos EUA, a gesto de infraestrutura est a cargo das agncias do poder pblico. A cobrana de pedgio em rodovias representava, nos anos 1990, apenas 6,5% do sistema interestadual e 7% do trfego. So poucos e bem recentes os casos de efetiva participao da iniciativa privada nos sistemas rodovirios daquele pas. Assim como em outros pases, l tambm se encontra resistncia dos usurios, que entendem que j pagam impostos suficientes para suprir os custos e os investimentos necessrios. Alm disso, os incentivos financeiros e econmicos existentes favorecem a posse pblica. Na dcada de 1950, o governo federal criou um programa de ajuda s rodovias. Para o financiamento do setor rodovirio, o governo norte-americano utiliza-se principalmente de impostos sobre o consumo de combustveis e sobre a propriedade de veculos. Segundo Machado (2005), o volume proveniente dessa fonte representa 88% dos recursos federais para ampliao e conservao das rodovias. Nos estados e municpios, outras fontes de receita so adicionadas, incluindo cobrana de pedgios, emisso de ttulos de dvida (bonds), alm de tributos sobre propriedade. Com o crescimento do nmero de veculos ao longo do tempo e o desgaste das rodovias estaduais, o governo norte-americano precisou buscar fontes

alternativas de financiamento. A necessidade de abrir o mercado a empresas privadas no setor se deu a partir da dcada de 1980. No Mxico, a partir de 1988, o governo comeou a incentivar fortemente a participao do investimento privado no setor rodovirio. No incio da dcada de 1990, o pas adotou um programa ambicioso de concesso de novas rodovias e, em 1993, o programa de construo de rodovias foi considerado o maior do mundo (MACHADO, 2005). Segundo Senna e Michel (2007), os projetos eram bastante alavancados, com aproximadamente 30% de capital prprio (equity), porm com contribuio praticamente nula em dinheiro por parte dos patrocinadores. O restante do investimento provinha de capital do governo e dvida: dos governos e dos bancos.

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Alguns mecanismos eram desenhados para diminuir a exposio ao risco. Entretanto, o programa comeou a apresentar problemas devido a projees de retorno otimistas que no se concretizaram, alm de demanda muito abaixo do esperado, projeo de custos subestimada e erros nas projees de tarifas, culminando com a crise naquele pas no final de 1994 (MACHADO, 2005). As concessionrias ficaram sem capacidade financeira, os bancos sofreram alta inadimplncia e os usurios foram prejudicados com altas taxas de pedgio. O governo interveio a partir 1990, analisando caso a caso. Para as rodovias concedidas em que os custos haviam extrapolado o oramento ou em que a demanda estava bem abaixo da prevista, o governo passou a ajudar diretamente no pagamento do financiamento, j que o aumento do prazo no seria suficiente para reverter a situao. No final dos anos 1990, o governo retomou algumas concesses e assumiu as dvidas com terceiros, por meio de um programa de reestruturao do setor. Atualmente, aps nova rodada de concesses, no incio dos anos 2000, o prazo de concesso aumentou para 30 anos. O critrio para ganhar a concesso tem sido o de menor prazo para que o projeto retorne para o Estado. Visando diminuir o risco, o governo pode oferecer um subsdio para cobrir parte dos custos do projeto, de modo que a solicitao do menor valor total de subsdios tambm pode ser um critrio de escolha do vencedor do leilo (MACHADO, 2005). Alm disso, o contrato pode prever garantias de dvida por parte do governo, como a de cobertura de faltas de caixa para pagamento do servio da dvida, tornando-se credor desse valor. Podem ser oferecidas tambm garantias sobre o volume de trfego projetado para as rodovias. Se o volume ficar abaixo da previso, o prazo de concesso alargado. Em contrapartida, caso o volume fique acima do previsto, a receita adicional dividida com o poder concedente. No Chile, a abertura a concesses rodovirias teve incio dos anos 1990. Elas apresentam duas principais caractersticas: a maior parte dos projetos se destina a melhorias e extenso de rodovias j existentes e no existem rodovias gratuitas para competir diretamente com a maioria das rodovias pedagiadas.

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Logo depois do incio das aberturas s concesses, o governo passou a contemplar mecanismos de incentivo bastante elaborados para a participao da iniciativa privada, sendo o Chile um pas pioneiro na sua implementao. Nos casos de concesses que no sejam atrativas financeiramente, o governo faz uso de concesses subsidiadas, podendo oferecer garantia de trfego mnimo, com estabelecimento de limites mnimo e mximo de trfego para complementao de receita ou diviso de excedente, respectivamente (MACHADO, 2005). Segundo Valdivia Neto (2009), uma experincia interessante sobre pedgio a do Japo. Neste pas, em princpio, os pedgios so cobrados at que a recuperao dos custos seja atingida, momento em que a sua cobrana deve cessar. E mesmo com os questionamentos sobre os custos de operao, manuteno e a necessidade de melhorias que permanecem, j foram tornadas sem pedgio 61 rodovias isoladas. A Argentina foi uma das primeiras do mundo em desenvolvimento a conceder suas rodovias ao setor privado. Hoje, cerca de 70% da rede nacional de rodovias est de fato sob operao privada (VALDIVIA NETO, 2009). Como se pode notar, so vrios os pases que tm o pagamento direto, realizado pelo usurio na forma de pedgio. Nesses pases encontram-se concessionrias de rodovias pedagiadas operadas tanto pelo setor pblico como pelo privado (VALDIVIA NETO, 2009). O pagamento realizado pela autoridade pblica praticado na Gr-Bretanha, Finlndia e Holanda na forma de pedgio-sombra, com base no trfego observado. Portugal e Grcia tambm tm algumas experincias com esse sistema (VALDIVIA NETO, 2009). Alguns pases como a Alemanha e a Sua j esto usando sistemas eletrnicos aliados ao GPS que indicam a quilometragem percorrida e o tipo de veculo assegurando a cobrana do pedgio de acordo com vrios critrios: quilmetro viajado, o peso e at a categoria de emisso do veculo de carga (VALDIVIA NETO, 2009).

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2.6 Avaliao de desempenho de operadoras Para que o Poder Pblico possa verificar o desempenho das empresas, atuando efetivamente como rgo regulador, so necessrias informaes que mostrem se o regulado est atendendo aos interesses da concesso. Segundo Cmara (2006), muitas vezes, a relao entre regulador e regulado pode apresentar problemas devido divergncia de interesses entre ambas as partes. Com isso, possvel que o regulado no execute o servio conforme desejado, tornando, assim, seu desempenho ruim, o que levar o regulador a exigir medidas para mitigar tal situao. A avaliao de desempenho realizada por meio de medidas de desempenho, representadas via indicadores (CMARA, 2006). Os indicadores de desempenho definem a melhor prtica ou a melhor atividade em um grupo a ser avaliado. Segundo Digenes (2002), eles so utilizados com a seguinte finalidade: - prover informaes; - gerenciar aes; - auxiliar na tomada de decises; - contribuir para melhoria na alocao de recursos; - permitir comparaes. Os indicadores de desempenho utilizados em concesses de rodovias so geralmente divididos em quatro grandes grupos: financeiro, operacional, social e ambiental. Cada um dos grupos composto por indicadores especficos que podem ter pesos variados na avaliao da concesso como um todo, alm de tambm terem formas distintas de levantamento e clculo. Para o grupo financeiro, so avaliados diversos indicadores, entre os quais, volume de investimentos, liquidez corrente, estrutura de capital, custo pela receita lquida, demanda, demonstraes financeiras e projees financeiras.

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O grupo operacional pode ser dividido em indicadores de segurana, englobando os quesitos de sinalizao e pontos crticos, de condies do pavimento, avaliando a existncia de defeitos na superfcie, de trfego, retratando o volume e a categoria dos veculos, e de manuteno patrimonial, abordando os quesitos de drenagem, estrutura do corpo estradal e obras de arte especiais. Combinados, tais indicadores compem um indicador global de nvel de servio. Quanto aos indicadores sociais, estes se dividem principalmente em educao para o trnsito, participao da sociedade e capacitao dos empregados. J os indicadores ambientais so medidos geralmente em relao s licenas ambientais e conformidade legal. Neste trabalho, os indicadores necessrios avaliao dos programas de concesso, tendo como foco a segurana, so os referentes a investimentos, trfego e acidentes. Nas sees 2.1 e 2.2 deste trabalho, j foram apresentadas as principais formas de investimentos no setor. A seguir, sero expostas consideraes sobre trfego e segurana viria. 2.6.1 Trfego O nmero de veculos que circula por uma via em um determinado perodo, suas velocidades, os locais onde seus condutores desejam estacion-los, os locais onde se concentram os acidentes de trnsito, entre outros, podem ser conhecidos por meio de estudos de trfego. Os estudos de trfego tambm so fundamentais para determinar a capacidade das vias e estabelecer as melhorias necessrias circulao ou s caractersticas de projeto. Segundo o DNIT (2006), com o auxilio de pesquisas, possvel conhecer os tipos de veculos que compem o trfego, as zonas de onde se originam os veculos e para onde se destinam, tornando possvel a fixao das linhas de desejo de passageiros e de mercadorias, as velocidades de operao do trfego, a ocupao dos veculos e o peso transportado. Essas informaes geram a base

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com dados sobre o trfego atual. De posse dessa base e por meio do conhecimento da forma de gerao e distribuio desse trfego, pode-se ainda obter o prognstico das necessidades de circulao no futuro, dado essencial para o planejamento da rede. A engenharia de trfego se utiliza dos estudos de trfego para atender as suas finalidades de planejamento de vias e da circulao do trnsito nelas, com vistas ao seu emprego para transportar pessoas e mercadorias de forma eficiente, econmica e segura (DNIT, 2006). O registro do volume de trfego nas vias torna-se ento fundamental para o correto dimensionamento das necessidades do sistema virio. A avaliao do tipo de trfego nas rodovias faz-se por contagens que registram o volume dirio, a classificao dos veculos, suas origens e destinos entre outros. Neste trabalho, destacam-se as contagens volumtricas classificatrias de veculos, que tm como objetivo determinar a intensidade e a composio do volume de trfego em segmentos relevantes de uma rodovia, e as pesquisas do tipo origem e destino, que possibilitam a delimitao territorial do fluxo de veculos. Esses dois tipos de pesquisa, associados, permitem chegar a uma compreenso geral da estrutura de movimentos, estabelecendo um padro de viagens. Para a determinao do trfego atual, os dados coletados nas pesquisas so tratados com correes e ajustes necessrios de maneira a ser possvel obter o Volume Mdio Dirio (VMD) nos subtrechos homogneos do segmento em estudo (DNIT, 2006). O VMD nmero mdio de veculos que percorre uma seo ou trecho de uma rodovia, por dia, durante um certo perodo de tempo. Quando no se especifica o perodo considerado, pressupe-se que se trata de um ano. Segundo o DNIT (2006), para a determinao do trfego futuro, so utilizados fatores de expanso sobre o VMD atual via metodologia especfica que abrange os seguintes aspectos: - capacidade de produo e atrao de viagens das diversas zonas de trfego; - distribuio das viagens geradas entre as zonas;

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- variaes na gerao (produo e atrao) e distribuio de viagens devido s mudanas demogrficas, econmicas, dos meios de transporte da regio etc. Esses aspectos caracterizam as quatro fases em que normalmente se divide a determinao da projeo das viagens e que so: - a gerao de viagens por zona de trfego; - a distribuio de viagens entre pares de zonas; - a diviso modal de viagens entre pares de zonas; - a alocao das viagens na rede viria. Entretanto, pesquisas regulares de volume de trfego no so realizadas na totalidade da malha brasileira. O governo federal no realiza pesquisas de contagem de trfego desde 2001. Somente alguns estados realizam esses trabalhos nas suas principais rodovias. Atualmente, apenas as concessionrias de rodovias mantm registros regulares do trfego nos trechos concedidos. Os dados de fluxo de veculos so registrados tambm em estudos de planejamento de transportes, tanto pblicos quanto privados. Os dados utilizados, porm, quando no baseados em pesquisas especficas para esses estudos, so atualizados via fatores de crescimento que buscam refletir o real trfego no perodo desejado. 2.6.2 Segurana viria A segurana viria se configura como um dos fatores mais importantes a serem considerados quando da implantao ou restaurao de uma rodovia, uma vez que as rodovias tm a funo de servir aos seus usurios provendo conforto, segurana e economia adequados. Segundo dados da Organizao Mundial de Sade, OMS (2004), os acidentes de trnsito provocam, anualmente, cerca de 1,2 milhes de mortes no mundo e entre 20 e 50 milhes de feridos muitos com leses permanentes. O estudo prev ainda que esses nmeros vo crescer cerca de 67% at o ano de 2020, considerando um aumento de 83% nos pases no desenvolvidos e em desenvolvimento e uma reduo de 27% nas naes desenvolvidas.

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Segundo Ferraz, Raia e Bezerra (2008), no Brasil, no ano de 2005, foram registrados em acidentes rodovirios aproximadamente 36 mil mortes e 515 mil feridos (cerca de 100 mil ficando com leses permanentes, alguns com deficincia fsica ou mental, ou sequelas psicolgicas graves, que impedem uma vida normal). Em 1 milho de acidentes foram contabilizados 385 mil acidentes com vtimas (82% nas cidades e 18% nas rodovias), 208 acidentes com vtimas por 100 mil habitantes, 91 acidentes com vtimas por 10 mil veculos, 279 vtimas por 100 mil habitantes, 122 vtimas por 10 mil veculos, 19 mortes por 100 mil habitantes e 85 mortes por 10 mil veculos (FERRAZ, RAIA e BEZERRA, 2008). Segundo a CNT (2010), o nmero de acidentes em rodovias federais aumentou 41,7% no perodo compreendido entre 2004 e 2009. Foi constatado aumento tambm no nmero de veculos envolvidos, com um crescimento de 42,9%. As causas dos acidentes ocorridos em rodovias so complexas. Elas dependem de diversos fatores, tanto relativos s caractersticas da pista, quanto relacionados aos motoristas, veculos, trfego, condies ambientais etc. Os acidentes de trnsito ocorrem geralmente por falha de um ou mais elementos que compem o sistema veculo x homem x via. Um distrbio momentneo ou uma deficincia inerente a qualquer um desses elementos podem levar a uma situao de perigo. Para o DNIT (2009), acidente de trnsito uma ocorrncia fortuita ou no, em decorrncia do envolvimento em propores variveis do homem, do veculo, da via e dos demais elementos circunstanciais, da qual tenha resultado ferimento, dano, estrago, avaria, runa etc. Os acidentes so classificados quanto sua gravidade e tipo. Segundo Pline2, apud Paro (2009), o acidente de trnsito caracterizado como uma falha do sistema rodovia/veculo/motorista, na execuo de uma ou mais operaes necessrias realizao de uma viagem sem que ocorram danos
2 PLINE, J. L. (ed). Traffic Engineering Handbook. 4. ed. New Jersey: Institute of Transportation Engineers, Prentice Hall. 1992.

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materiais ou pessoais, sendo que suas causas podero ser encontradas nos pontos em que tais operaes foram erradas. So considerados acidentes com danos materiais aqueles do qual resultem somente prejuzos materiais nos veculos envolvidos e/ou no mobilirio urbano. J os acidentes com danos pessoais caracterizam-se por acidente causado por veculo automotor em que resultem leses corporais ou morte de pessoas. As combinaes desses dois tipos, chamadas de acidentes mistos, ocorrem quando, no mesmo acidente, se verificam danos materiais e pessoais (PARO, 2009). Outra classificao quanto gravidade dos acidentes, exposta por Henrique (2002), agrupa os acidentes em: sem vtimas, representados pelos acidentes apenas com danos materiais; com vtimas, sendo aqueles nos quais ocorreram ferimentos em uma ou mais pessoas, com os ferimentos caracterizados como leses leves ou graves nos boletins de ocorrncia; e com vtimas fatais, que so os acidentes em que h o bito de uma ou mais pessoas no local da ocorrncia. Para Moukarzel (1999), so muitas as falhas humanas que podem estar associadas ocorrncia de acidentes, podendo ser destacadas as causas fsicas, como fadiga e defeitos sensoriais, as causas psquicas, representadas pela pressa, falta de ateno, agressividade e competitividade, a busca intencional de emoes intensas, as distraes durante a conduo, alm do uso de lcool ou frmacos. Outro importante fator apontado como causa de acidentes a velocidade excessiva imprimida ao veculo pelo condutor. Segundo Denatran (1984), a velocidade para ser compatvel com a segurana deve ser aquela que permita ao motorista uma reao que evite atingir um obstculo, um pedestre ou um outro veculo, possibilitando-lhe uma manobra de emergncia, quando necessria, como frear ou desviar o veculo, protegendo-o contra derrapagens. O veculo, outro agente causador de acidente, tambm deve ser analisado, uma vez que falhas mecnicas, falta de manuteno, desgaste de peas e equipamentos, defeitos de fabricao, entre outros, podem resultar na perda de controle da direo, causando acidentes.

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As condies da via tambm fazem parte das questes relacionadas segurana. O pavimento no deve ter problemas de aderncia ou irregularidades, tais como buracos, trincas, trilhas de roda ou depresses. Tambm podem existir problemas provenientes dos traados das rodovias se no forem seguidas normas que especifiquem adequadamente os raios de giro, superlargura e superelevao, bem como distncias de visibilidade, evitando, assim, insegurana na

ultrapassagem em aclives e em outros locais de visibilidade deficiente. Os dispositivos de segurana tais como defensas metlicas ou barreiras de concreto, sinalizadores e sonorizadores, devem ser corretamente dimensionados,

quantificados e alocados (MOUKARZEL, 1999). A implantao de sinalizao horizontal de extrema importncia para atingir nveis mais seguros nas rodovias. Ela contribui sobremaneira para a reduo dos conflitos de trnsito. Cabe ainda destaque sinalizao vertical como mais importante para produzir segurana nos casos de condies adversas: efeito obscuridade ( noite), efeito crepuscular (manhs e tardes), nos densos nevoeiros, em perfis de m visibilidade (lombadas) e em dias de chuva (MOUKARZEL, 1999). Os custos gerados pelos acidentes so relevantes. Sua determinao tem por finalidade valorar monetariamente os acidentes ocorridos nas rodovias, de forma a subsidiar estudos, projetos, programas e polticas de segurana viria. Estes, por sua vez, esto voltados para a reduo da quantidade e, especialmente, da gravidade dos acidentes de trnsito no Pas. Segundo o IPEA (2006), o custo anual dos acidentes de trnsito nas rodovias brasileiras superior a R$ 22 bilhes, a preos de dezembro de 2005, representando 1,2% do PIB brasileiro. A maior parte refere-se perda de produo, associada morte das pessoas ou interrupo de suas atividades, seguida dos custos de cuidados em sade e os associados aos veculos. A funo de custos definida pelo IPEA (2006) para estimativa dos impactos econmicos dos acidentes nas rodovias brasileiras composta de quatro grupos de componentes de custos, relativos: 1. pessoas; 2. aos veculos; 3. via e ao ambiente onde ocorre o acidente; 4. ao envolvimento de instituies pblicas com

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o acidente, quer seja o seu atendimento direto ou outras atividades decorrentes do acidente como processos judiciais, por exemplo. Os custos de acidentes foram atualizados para junho de 2010 com base no IGPM e so apresentados na Tabela 2.
Tabela 2 Custo mdio por acidente Tipo de acidente Acidente sem vtima Acidente com vtima Acidente com fatalidade Todos os tipos de acidente Custo mdio (R$ junho/2010) 21.490,71 109.791,50 533.874,44 274.658,63

Fonte Elaborao prpria com base em IPEA, 2006.

As principais aes associadas reduo dos custos de acidentes so destinadas a cada um dos trs elementos que compem o sistema de trnsito, no sentido de evitar os acidentes (perodo pr-acidente), de minimizar as consequncias dos acidentes no instante em que ocorrem (momento do acidente) e de minimizar os efeitos aps os acidentes (perodo ps-acidente). Para Castilho (2009), as aes para se combater acidentes virios envolvem, basicamente, aes em trs grandes reas: engenharia, educao e esforo legal (legislao e fiscalizao). Quando as aes envolvendo estas reas so realizadas em conjunto e harmonia, os resultados na diminuio do nmero de acidentes so expressivos. Sob o aspecto da engenharia, podem-se citar as seguintes aes para reduzir a acidentalidade: alteraes nos traados das vias, melhoria na pavimentao, implantao de rotatrias, execuo de passarelas, pontes e viadutos, bem como melhoria da sinalizao viria. Dentre essas aes, possvel destacar a melhoria da sinalizao que uma medida de baixo custo, com grande impacto na reduo da acidentalidade (CASTILHO, 2009). Existem vrios estudos visando o aumento da segurana viria e diminuio dos acidentes nas rodovias. Recentemente, foi publicado o Manual de medidas de

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segurana rodoviria (ELVIK et al., 2009), estudo noruegus que se configura em uma enciclopdia de medidas de segurana viria, apresenta os efeitos de implantao de medidas de segurana com base em uma reviso sistemtica e crtica do conhecimento atual. So apresentadas 128 medidas de segurana que podem ser aplicadas a vrios elementos do sistema virio, tais como padres de uso do solo, a pista em si, mobilirio, dispositivos de controle de trfego, veculos motorizados, esforos de fiscalizao e os usurios e seus comportamentos. O Manual se prope a responder principalmente as seguintes questes: - que medidas de segurana rodoviria existem e podem ser usadas? - Quais os problemas de segurana rodoviria que essas medidas de segurana ajudam a resolver? - Quais so os efeitos das medidas de segurana rodoviria em acidentes ou leses? - Quais so os efeitos das medidas de segurana rodoviria na mobilidade e no meio ambiente? - Quais so os custos das medidas de segurana rodoviria? - Que medidas de segurana rodoviria do os maiores benefcios para um determinado custo? Com base em estudos dessa natureza, possvel perceber que aumentar a segurana viria se traduz em reduzir o nmero esperado de acidentes, diminuir o grau de severidade das leses de um acidente resultando na reduo da taxa de acidentes ou danos por quilmetro percorrido. Alm de reduzir os acidentes nas rodovias, a aplicao de medidas de segurana viria, de um modo geral, aumenta o conforto e a economia dos deslocamentos, diminuindo o tempo de viagem e os gastos com combustvel, por exemplo, bem como melhora a qualidade do meio ambiente com a reduo de emisso de poluentes e rudos.

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Segundo Elvik et al. (2009), o nmero de pessoas mortas ou feridas em acidentes de trnsito depende basicamente de trs fatores: exposio, taxa de acidentes e gravidade dos ferimentos. A exposio refere-se ao volume de trfego e ao nmero de pessoas envolvidas por quilmetro percorrido; a taxa de acidentes relativa ao risco de acidentes por nmero de exposio, refletindo a possibilidade de ocorrer o acidente; e a gravidade dos ferimentos est relacionada ao resultado do acidente em termos de ferimentos a pessoas ou danos a propriedades. A princpio, existem quatro maneiras de reduzir o nmero de mortos e feridos em acidentes rodovirios (ELVIK et al., 2009): - reduzindo a exposio ao risco de acidentes, ou seja, diminuindo o nmero de viagens; - alterando o modo de transporte para um modo mais seguro; - reduzindo a taxa de acidentes para um dado nmero de viagens; - reduzindo a gravidade do acidente, protegendo melhor as pessoas dos ferimentos. O estudo de Elvik et al. (2009) mostra ainda que a relao entre o volume de trfego e os acidentes proporcional, porm no linear. Com o crescimento do trfego, aumenta a ocorrncia de acidentes, mas o percentual de aumento das ocorrncias menor que o percentual de aumento do trfego. A melhoria das condies da rodovia induz ao aumento de trfego e os condutores tendem a estar mais atentos em vias com maiores volumes.

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3 CONCESSES FEDERAIS E NOS ESTADOS DO RIO GRANDE DO SUL, PARAN E SO PAULO 3.1 Governo federal O Procrofe lanou em 1995 o processo de licitao por menor tarifa dos cinco trechos que haviam sido anteriormente pedagiados diretamente pelo Ministrio dos Transportes, via DNER, numa extenso total de 858,6 km (ANTT, 2010), conforme apresentado no Quadro 2.
Quadro 2 Programa Federal 1 Etapa Primeira Etapa do Programa Federal de Concesses Rodovirias Rodovia (BR) 101 - RJ 040 MG/RJ 116 RJ/SP 116 - RJ 290 - RS
Fonte ANTT

Trecho Ponte Rio - Niteri Juiz de Fora - Rio de Janeiro Rio de Janeiro So Paulo Rio - Terespolis Alm Paraba Osrio - Porto Alegre Total

Extenso Assinatura (km) do Contrato 13,2 179,9 402,0 142,5 121,0 858,6

Incio da Prazo Cobrana Concessionria (anos) de Pedgio 29/12/1994 ago/96 20 Ponte (CCR) 31/10/1995 31/10/1995 22/11/1995 4/3/1997 ago/96 ago/96 set/96 out/97 25 Concer NovaDutra 25 (CCR) 25 CRT 20 Concepa

Em 2000, o governo do estado do Rio Grande do Sul sub-rogou o contrato de concesso do Polo Rodovirio de Pelotas Unio. Essa concesso, realizada em 1998, est a cargo da concessionria Ecosul (Ecorodovias). O trecho concedido compreende 623,8 km nas rodovias BR-116, BR-392 e BR-293. O incio da cobrana de pedgio se deu no princpio de 2001 em trs praas de pedgio e a partir dos primeiros meses de 2002 nas outras duas praas. O prazo total da concesso de 27,3 anos (ANTT, 2010). Com a incluso do Polo Rodovirio de Pelotas, o governo federal passou a ser responsvel pela concesso de 1.482,4 km de rodovias federais na primeira etapa do programa (ANTT, 2010).

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A segunda etapa do programa licitou sete lotes de rodovias federais totalizando mais 2.600,8 km de concesses, pelo perodo de 25 anos (ANTT, 2010), conforme se pode verificar no Quadro 3.
Quadro 3 Programa Federal 2 Etapa Segunda Etapa do Programa Federal de Concesses Rodovirias Lote Rodovia (BR) 153 SP 116 PR/SC 393 RJ 101 RJ 381 MG/SP 116 SP/PR 376 - PR 101 SC Trecho Divisa MG/SP Divisa SP/PR Curitiba - Divisa SC/RS Divisa MG/RJ Via Dutra Ponte RioNiteri - Divisa RJ/ES Belo Horizonte So Paulo So Paulo Curitiba Curitiba Florianpolis Total Extenso Assinatura (km) do Contrato 321,6 412,7 200,4 14/2/2008 14/2/2008 26/3/2008 Incio da Cobrana de Pedgio Concessionria

1 2 3

18/12/2008 Transbrasiliana Autopista Planalto 19/12/2008 Sul (OHL) 5/3/2009 Rodovia do Ao Autopista Fluminense 2/2/2009 (OHL) Autopista Ferno 19/12/2008 Dias (OHL) Autopista Rgis 29/12/2008 Bittencourt (OHL) Autopista Litoral 22/2/2009 Sul (OHL)

4 5 6 7

320,1 562,1 401,6 382,3 2.600,8

14/2/2008 14/2/2008 14/2/2008 14/2/2008

Fonte ANTT

Em uma segunda fase da segunda etapa do programa, realizada em janeiro de 2009, foi concedido um lote de 680,6 km, constitudo pelas rodovias BR-116 e BR-324 ligando Salvador ao extremo sul do estado da Bahia. A concessionria Viabahia ir operar o trecho por 25 anos e ainda no iniciou a cobrana de pedgio (ANTT, 2010). Dessa forma, a ANTT atualmente responsvel pela regulao de 14 concesses de rodovias federais no Brasil, correspondentes a um total de 4.763,8 km (ANTT, 2010). Para a regulao dos servios da concesso so utilizados os parmetros definidos no Programa de Explorao de Rodovias PER. Esse instrumento subsidia todas as concesses realizadas pelo governo federal. Entretanto, somente a partir das licitaes da segunda etapa, o programa foi uniformizado. O

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PER da segunda etapa contempla todas as obras e servios a serem realizados pela concessionria no perodo da concesso e est dividido nas seguintes fases: - trabalhos iniciais - da assinatura do contrato at o 6 ms de concesso. a fase de eliminao de problemas emergenciais que signifiquem riscos pessoais e materiais iminentes dotando a rodovia de requisitos mnimos de segurana e conforto aos usurios; - recuperao - do 6 ms at o 5 ano de concesso. Os servios de recuperao tm por objetivo restabelecer as caractersticas de projeto da via; - manuteno - at o final da concesso. Simultaneamente s fases descritas acima, sero realizados, em carter permanente, os trabalhos de conservao, operao e melhoramentos das rodovias. O PER pode sofrer alteraes para incluso ou supresso de obras, bem como antecipao e postergao de cronogramas, de modo a ficar compatvel com as demandas dos usurios. Esto previstas tambm revises peridicas no programa para ajust-lo ao mercado de rodovias. No PER so definidos ndices de desempenho para auxiliar na fiscalizao das concesses. So eles: - IC - ndice de condio da rodovia - calculado considerando parmetros cujas medies em campo so procedidas peridica e sistematicamente em trechos de 20 km da rodovia concedida. Esses parmetros so: pavimento, drenagem, encostas, obras de arte especiais, sinalizao, dispositivo de segurana, dispositivo de controle, operao da rodovia, atendimento ao usurio e equipamentos; - IP - ndice de qualidade do pavimento - mdia geomtrica dos parmetros diretamente relacionados com a viso do usurio; - IS - ndice do nvel de servio da rodovia - de acordo com o contrato de concesso, a rodovia no pode operar em nvel de servio inferior ao nvel D, correspondente a 200 horas por ano de congestionamento;

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- IQ - ndice de qualidade da rodovia - mdia aritmtica dos trs ndices: IP, IS e IC. Alm desses termos, est tambm estipulado no PER que a concessionria deve ainda dispor de sistemas de pesagem e aferio de velocidade nas rodovias. A operadora deve fornecer servio de atendimento mdico (primeiros

socorros/remoo, UTI mvel) gratuito, servio de socorro mecnico (guincho) gratuito e implantar o Servio de Atendimento ao Usurio SAU. Est previsto tambm o aparelhamento, pela concessionria, da Polcia Rodoviria Federal no trecho concedido. As concesses federais so caracterizadas por sistema de pedagiamento do tipo aberto, com praas de cobrana em forma de barreira, em mdia a cada 80 km, com tarifao bidirecional. A tarifa de pedgio tem base quilomtrica e diferenciada por categoria de veculos conforme o nmero de eixos. O reajuste anual da Tarifa Bsica de Pedgio (TBP) calculado com base na variao do IPCA. concessionria cabe o risco do trfego e dos quantitativos de servio. A empresa obrigada a prestar garantias e a contratar seguros. Existe ainda a possibilidade de a concessionria receber receitas alternativas que so utilizadas na reduo da tarifa. A manuteno do equilbrio econmico-financeiro pela TIR est garantida no contrato de concesso, e a reviso de tarifa pode ser feita de forma ordinria ou extraordinria, sempre que houver aumento ou reduo nos encargos da concessionria. A recuperao do passivo ambiental da rodovia, a obteno das licenas ambientais e a implantao de um sistema de gesto ambiental tambm ficam a cargo da concessionria. 3.2 Rio Grande do Sul Em 1998, teve incio o Programa Estadual de Concesses Rodovirias (PECR). Por meio dele, o estado do Rio Grande do Sul concedeu iniciativa privada um total de aproximadamente 1,8 mil km de rodovias estaduais e federais, divididas em sete Polos Rodovirios, apresentados no Quadro 4, cujos contratos tm validade de 15 anos (AGERGS, 2010).

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Quadro 4 Programa do Rio Grande do Sul Programa Estadual de Concesses de Rodovias - Rio Grande do Sul Polo Rodovirio Extenso (km) Rodovias Federal Estadual Total Incio da Assinatura Cobrana Concessio do de nria Contrato Pedgio 07/07/98 09/11/98 17/12/98 04/01/99 01/01/07 17/12/98 08/07/98 01/01/99 09/11/98 30/12/98 17/12/98 01/11/98 09/11/98 31/12/98 09/11/98 31/12/98 07/07/98 08/07/98 09/11/98 23/11/98 19/11/98

BR116/153/290 Metropolitano RS030/040/784/ 474 Caxias do Sul Vacaria Gramado BR-116 RS-122 RST-453 BR-116/285 RS-115/235 BR-285/386 RST-153 BR-471 RST-287 BR-386 RS130/129/128 RST-453 Total
Fonte DAER/DCP

328,6

206,9

535,5

14/4/1998

Metrovias

92,8 132,7

80,9

173,8 132,7

14/4/1998 15/6/1998 20/5/1998

Convias Rodosul Brita

132,0

132,0

Carazinho Santa Cruz do Sul

211,4 47,7

39,0 149,2

250,4 196,8

21/2/1998 25/5/1998

Coviplan Santa Cruz

Lajeado

131,1

186,7

317,8

14/4/1998

Sulvias

944,3

794,7

1.738,9

O PECR focado exclusivamente na manuteno e conservao rodoviria, no estando previstas obras de ampliao de capacidade, tais como duplicao. Alm disso, o nico programa de concesses no Brasil com sistemtica de subsdios cruzados entre as praas de pedgio integrantes do mesmo polo, o que viabilizou a transferncia conjunta para a iniciativa privada de trechos rodovirios economicamente atrativos e deficitrios (AGERGS, 2010). Os Projetos de Engenharia Econmica (PEE), que tinham como principal finalidade examinar detalhadamente as condies de cada rodovia que seria concedida, foram realizados pelo DAER/RS, em 1996. Posteriormente, foram elaborados os Projetos Bsicos de Explorao (PBE), sendo que eles apresentavam os trechos de conservao obrigatria de cada polo. Os trechos

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rodovirios que no foram classificados como trechos de conservao obrigatria compunham os chamados trechos de oferta (RECK, 2008). Segundo Reck (2008), [...] como o modelo gacho priorizou as empresas que assumissem a administrao da maior extenso de rodovias, parte do processo concorrencial relacionou-se com o interesse das empresas de assumirem a maior quilometragem de trechos de oferta, com uma tarifa de pedgio prefixada pelo poder concedente (RECK, 2008, p. 50). Tanto a tarifa quanto o prazo de concesso foram estabelecidos no PBE, fazendo com que as concessionrias tivessem mais flexibilidade para definir a TIR para os investimentos no perodo de concesso. Entretanto, durante o perodo dos primeiros estudos at a assinatura do contrato no foram realizados os servios de manuteno e conservao das rodovias, fazendo com que as estradas fossem entregues s empresas concessionrias em condies inferiores quelas apresentadas pelo governo nos projetos iniciais, a saber: o PEE e o PBE (DAER/RS, 2010). J no incio do programa de concesses no estado tambm surgiram os primeiros descumprimentos contratuais, prejudicando a credibilidade do modelo gacho. As irregularidades iniciais relacionavam-se basicamente aos reajustes tarifrios indeferidos pelo Estado, mesmo que presentes nos contratos de concesses, alterando significativamente o valor das tarifas firmadas posteriormente (RECK, 2008). Segundo Soares e Campos Neto (2006), a reviso da tarifa no programa gacho depende de trs ndices. Primeiramente, considera-se a evoluo de uma cesta de ndices que engloba os principais itens de custos de obras rodovirias, a saber: terraplenagem, pavimentao, obras de arte especiais e consultoria. Outro ndice de preos o ndice Nacional da Construo Civil e, por fim, considera-se o ndice Geral de Preos de Mercado. Alm de no conceder o reajuste tarifrio previsto nos dois primeiros anos do Programa, o governo decidiu ainda reduzir arbitrariamente as tarifas de pedgio.

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De acordo com Souza Jnior (2007, p. 103), tal [...] reduo unilateralmente arbitrada consistia em diminuies das tarifas bsicas dos veculos comerciais e de passeio de respectivamente 28% e 20%. Outros fatores agravantes, tambm no previstos pelas concessionrias, foram surgindo no decorrer do perodo. A no abertura de praas de pedgio previstas nos contratos, paralisaes de algumas praas por aes e decises judiciais, o surgimento de rotas de fuga e intervenes do Poder Legislativo, como a promulgao da Lei Estadual n. 11.460/00 que estabeleceu iseno de pagamento de pedgio em rodovias do estado, ou sob jurisdio estadual, para veculos de transporte escolar e para os veculos emplacados nos municpios onde esto instalados os respectivos postos de cobrana das tarifas, causaram impactos negativos na receita da empresas. A Lei de iseno (Lei n. 11.460) durou apenas 87 dias, sendo revogada pela Lei Estadual n. 11.514/00. Sem a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos, as empresas concessionrias tambm reduziram os investimentos inicialmente acordados durante o perodo. Tal fato ocasionou uma significativa reduo da qualidade das rodovias do PECR, prejudicando intensamente os usurios (DAER/RS, 2010). Conforme a AGERGS (2010), devido ao desequilbrio econmico-financeiro das concesses, causado basicamente pelos descumprimentos unilaterais de contratos j iniciados no primeiro ano de sua vigncia, o Estado firmou com as concessionrias, em dezembro de 2000, o Primeiro Termo Aditivo, introduzindo significativas mudanas no programa, dentre as quais: a mudana no regime de cobrana (bidirecionalidade), a prestao de servios adicionais aos usurios (ambulncia, guincho, socorro mdico e mecnico), reduo dos parmetros de qualidade exigidos e elevao tarifria. O Primeiro Termo Aditivo previa o aumento das tarifas bsicas de pedgio no trinio seguinte, para compensar os prejuzos financeiros e os desequilbrios contratuais. O Termo tambm aumentava o subsdio dos veculos de passeio para os veculos comerciais, prevendo um acrscimo real de aproximadamente 37%

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sobre o valor da tarifa original do veculo de passeio e de apenas 3% sobre os veculos comercias (AGERGS, 2010). Para Souza Jnior (2007), a relao entre o subsdio de veculos de passeio e veculos comerciais foi alterada de modo que a relao original estabelecida de 1,67 passou para 1,25, ou seja, a tarifa bsica para veculos comerciais passou a ser apenas 25% maior que a tarifa de veculos de passeio. De acordo com o autor, os [...] demais contratos de concesso rodoviria firmados no Brasil e no exterior apontam uma relao mdia entre veculos de passeio e comerciais igual a 2, sendo o caso gacho o nico que estabelece tamanho subsdio entre estas categorias (SOUZA JNIOR, 2007, p. 107). Outra importante alterao prevista no Primeiro Termo Aditivo diz respeito implantao do regime de cobrana bidirecional. Inicialmente, a cobrana era realizada em apenas um sentido de trfego na rodovia. Como as tarifas seriam cobradas nos dois sentidos do trfego, estas foram, inicialmente, divididas pela metade (RECK, 2008). Para a efetiva implantao das aes do Primeiro Termo Aditivo, as empresas concessionrias tiveram que elaborar o Projeto de Explorao Rodoviria (PER) que alterava o Projeto de Engenharia Econmica e o Projeto Bsico de Explorao, adaptando-os ao novo contexto criado. O PER instituiu a reduo dos parmetros de qualidade exigidos comparado ao PBE original (RECK, 2008). Segundo o DAER/RS (2010), as aes acordadas no Primeiro Termo Aditivo visavam restituir a qualidade das rodovias, em contratos perfeitamente equilibrados, somente at 31/12/2004, poca em que deveriam os mesmos ser novamente avaliados, principalmente quanto aos investimentos que seriam necessrios at o final do prazo de concesso. Segundo Reck (2008), no perodo de 2001 a 2004, as reposies anuais fizeram com que o valor do pedgio dos veculos de passeio superasse o valor previsto contratualmente a partir da metade do ano de 2002. Tal fato se deve principalmente ao aumento do subsdio aos veculos comerciais. Durante os anos de 1999 at o final do ano de 2003, as tarifas praticadas para veculos comerciais foram inferiores quelas previstas nos contratos de concesso, sendo igualadas

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apenas no final do ano de 2004. A partir de ento, as tarifas de veculos de passeio e comerciais foram reajustadas pela agncia reguladora acima dos valores previstos, mas a variao da tarifa entre os valores contratados e os valores realizados apresenta-se significativamente maior para os veculos de passeio. O Primeiro Termo Aditivo, que propunha equilibrar os contratos at o ano de 2004, data na qual se previa uma nova avaliao dos mesmos, foi prorrogado duas vezes no ano de 2005. Alm disso, em janeiro de 2006, foram assinados os termos de rerratificao dos contratos, prorrogando, mais uma vez, o prazo para anlise do equilbrio econmico-financeiro dos contratos. O prazo de verificao do equilbrio econmico-financeiro dos contratos foi alterado para at 31 de dezembro de 2006 (DAER/RS, 2010). Dessa forma, ficou transferida para a prxima gesto a tarefa de reequilibrar os contratos, uma vez que o trmino da vigncia dos termos de rerratificao coincidiu com a sucesso governamental prevista para 1 de janeiro de 2007. Recentemente, teve incio um novo captulo no PECR. Em virtude da denncia do estado do Rio Grande do Sul aos Convnios de Delegao n. 09/96, 011/96, 012/96, 013/96, 014/96 e 015/96 celebrados com a Unio para administrao e explorao de trechos de rodovias federais, o Conselho Superior da AGERGS emitiu, em dezembro 2009, a Resoluo n. 1.197 que formalizou o afastamento da competncia regulatria desta Agncia em relao aos respectivos contratos de concesso rodoviria (Polos Metropolitano, Lajeado, Carazinho, Santa Cruz do Sul, Vacaria e Caxias do Sul). Sendo assim, a partir de setembro de 2009, data da referida denncia, a AGERGS vem procedendo exclusivamente a regulao do Polo Rodovirio Gramado (AGERGS, 2010). Souza Jnior (2007) resume no Quadro 5 os principais problemas enfrentados pelo PECR.

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Quadro 5 Principais problemas do PECR Principais problemas PECR Pequeno nmero de licitantes (alto risco regulatrio e insipincia brasileira na delegao iniciativa privada dos servios de explorao rodoviria) Superestimao de VDM na fase concorrencial por parte das empresas licitantes

Seleo do vencedor

A eficincia de custos requerida pelo processo concorrencial converteu-se exclusivamente na contratao de maiores taxas de Relao retorno (critrio de competio pelo maior trecho de oferta) preo-custo Reduo no volume financeiro dos investimentos em razo do emprego de novas tecnologias Reduo nos indicadores de qualidade exigidos No necessidade de sobrevida estrutural do pavimento Prevalncia da avaliao de qualidade do usurio em detrimento Problemas Performance das avaliaes objetivas e subjetivas de Qualidade aferida das rodovias abaixo dos indicadores contratados execuo Investimentos em melhorias no executados em sua totalidade Reduo unilateral de tarifas promovido pelo governo do estado No concesso dos reajustes tarifrios contratualmente previstos nos dois primeiros anos das concesses (1999/2000) No implementao de praas contratualmente previstas no Polticos perodo adequado Desconsiderao da competncia legal da AGERGS pelo poder concedente na elaborao dos termos aditivos e dos termos de rerratificaes Recrudescimento da utilizao de rotas de alternativas ou de fuga Resistncia de grupos sociais a localizao de determinadas praas de pedgio (problemas de logstica e demasiada concesso Outros problemas de isenes tarifrias para moradores prximos as praas de (institucionais e culturais) pedgio) Problemas jurdicos com relao legalidade das praas de pedgio (fechamentos temporrios e significativa repercusso financeira)
Fonte Souza Jnior, 2007, p. 142

A fiscalizao dos contratos realizada pela AGERGS mede a qualidade dos servios executados pelas concessionrias por meio de indicadores de medio IQP (ndice de Qualidade do Pavimento) e IQS (ndice de Qualidade da Sinalizao). Como o Sistema Pavimento engloba a pista de rolamento e o acostamento, o IQP se baseia em trs itens: o Quociente de Irregularidade (QI), a Trilha de Rodas (TR) e o Degrau Pista/Acostamento (DG). O conceito utilizado para medio do IQS a Retrorrefletividade (RT) que mede a sinalizao horizontal. Em polos de concesso com IQS=100%, tambm foi estipulado um ndice de Superao da Meta Contratual (ISMC).

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3.3 Paran O programa de concesses de rodovias no estado do Paran teve incio em 1995, sem que houvesse agncia reguladora instituda para conduzir o processo. A Secretaria de Estado dos Transportes, via Grupo de Assessoramento para o Planejamento de Investimentos em Infraestrutura de Transportes (GAPIT), com ajuda de tcnicos do DER/PR, foi a responsvel pelos estudos que subsidiaram o procedimento licitatrio. Aps a extino do GAPIT, no incio da operao das concesses, o DER/PR ficou incumbido de toda a gesto do Programa (DER/PR, 1995). O Paran, a exemplo do Rio Grande do Sul, optou pelo critrio de maior oferta de trechos de acesso, criando o chamado Anel de Integrao. Este polgono liga as principais cidades paranaenses capital do estado e ao Porto de Paranagu (KARAM, 2005). A extenso inicial do Programa engloba 2.035,5 km de estradas pavimentadas, sendo 1.691,6 km de rodovias federais e 343,9 km de rodovias estaduais (FIGUEIREDO, 2003). Aps a licitao, a extenso foi majorada devido oferta de outros trechos pelas empresas conforme o critrio da concorrncia. O valor acrescido foi de 308,3 km, totalizando 2.343,8 km de rodovias concedidas (KARAM, 2005), conforme apresentado no Quadro 6.

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Quadro 6 Programa do Paran Programa Estadual de Concesses de Rodovias - Paran Extenso (km) Lote Rodovias Inicial 1 2 3 4 5 BR-369 PR-323 BR158/369/376 PR-444/317 BR-277 BR-277 BR-373 BR277/373/376 PR-151 BR-277 PR-508 PR-407 245,1 474,1 387,1 305,0 487,5 Ofertada* 29,8 70,9 71,8 17,1 80,3 Total 274,9 545,0 458,9 322,1 567,8 Incio da Assinatura Cobrana do Contrato de Pedgio 14/11/1997 7/6/1998 Concessionria

Econorte

14/11/1997 16/6/1998 Viapar 14/11/1997 30/6/1998 Ecocataratas Caminhos do 27/11/1997 9/6/1998 Paran 14/11/1997 24/6/1998 Rodonorte

136,7

38,4

175,1

14/11/1997 22/6/1998 Ecovia

Total 2.035,5

308,3 2.343,8

* Os trechos ofertados referem-se a trechos das rodovias: PR-090 - lote 1; BR-376 - lote 2; PR-180/874/474/590 - lote 3; PR-438 - lote 4; PR-092/151/239/813/340/090 - lote 5; e PR-804/408/411 - lote 6.
Fonte DER/PR

O programa prev a recuperao, o melhoramento, a manuteno, a operao e a explorao das rodovias principais bem como a recuperao, a conservao e manuteno dos trechos rodovirios de acesso ao lotes (extenso ofertada) (ABCR, 2010). O horizonte da concesso estipulado de 24 anos, conforme estudos de viabilidade baseados na TIR (DER/PR, 1995). O PER definiu o modelo de operao e conservao objetivando o aumento da capacidade de trfego e a melhoria das condies de segurana. Nele esto previstos ainda a implantao de servios de assistncia aos usurios (durante 24 horas por dia) envolvendo atendimento mdico, socorro mecnico e telefonia, estruturas de gesto, monitoramento de trfego, conservao rotineira e peridica dos trechos, bem como a reforma dos postos de pesagem fixos e da Polcia Rodoviria Federal (KARAM, 2005).

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Os investimentos totais previstos no Programa tambm representaram um aspecto negativo na concepo do modelo. Segundo Karam (2005),
[...] nas concesses paranaenses, as obras de melhoria e ampliao da capacidade, poca do seu lanamento, representavam 56% do volume total de investimentos previstos, nmero bem maior que os encontrados nas concesses federais e do Estado de So Paulo. A nfase exagerada nestas despesas, alm da repercusso na definio da tarifa bsica, aumenta a complexidade do Programa em termos de gesto (KARAM, 2005, p. 113).

Outro grave problema na conduo do Programa de Concesso ocorreu j no final do ms de julho de 1998, quando o governo do estado promoveu uma reduo de 50% no valor das tarifas de pedgio por meio de Termo de Alterao Unilateral dos contratos de concesso (DER/PR, 1998). Este ato levou a uma disputa judicial entre o DER/PR e as concessionrias, tendo em vista o desequilbrio econmico-financeiro causado aos contratos (KARAM, 2005). Com a finalidade de promover o reequilbrio dos contratos, foram assinados, em maro de 2000, Termos Aditivos aos Contratos de Concesso. Para ajustar os nveis tarifrios, foram definidas alteraes substanciais nos contratos. Houve a reformulao dos cronogramas inicialmente previstos, eliminando-se 15% dos investimentos para todo o perodo de concesso. Foram criadas categorias diferenciadas para veculos pesados com respectiva distino de tarifas. A obrigao de promover desapropriaes foi transferida da concessionria ao DER/PR. Alm dessas alteraes, tambm foram modificadas as datas de reajuste das tarifas (DER/PR, 2001). Karam (2005) ressalta duas importantes implicaes devido imposio do governo. Primeiro, o aumento da desconfiana dos agentes financiadores quanto ao futuro do empreendimento, dificultando as negociaes de financiamentos de longo prazo em andamento, bem como futuros acordos. Segundo, o risco de comprometimento do Programa perante a opinio pblica, uma vez que as intervenes estariam restritas operao e conservao das vias, com investimentos postergados e at cancelados, fazendo com que o usurio, no percebendo melhorias significativas, colocasse em descrdito todo o processo. Em 2002, foram celebrados novos Termos Aditivos aos Contratos de Concesso, por conta da incorporao ao Programa, de novos trechos a serem explorados.

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Com a delegao do Ministrio dos Transportes ao governo do estado do Paran de mais 148,7 km de rodovias, o Programa passou a totalizar 2.492,5 km. Assim como no primeiro termo aditivo, foram canceladas ou adiadas obras de melhoria e ampliao de capacidade das vias com a finalidade de promover o reequilbrio dos contratos (KARAM, 2005). Em janeiro de 2004, houve uma tentativa frustrada de encampao dos contratos de concesso. As concessionrias recorreram justia que acolheu recurso contra a medida do governo. 3.4 So Paulo O programa de concesses de rodovias do estado de So Paulo o maior e mais bem-sucedido entre os estados brasileiros. Institudo em 1997 pela Secretaria Estadual de Transportes e baseado no Programa Estadual de Desestatizao, Lei Estadual n. 9.361, de 05 de julho de 1996, o programa foi realizado em duas etapas que diferem apenas no critrio da escolha da concessionria (ARTESP, 2010; BNDES, 2001). A primeira etapa foi dividida em 12 lotes, conforme apresentado no Quadro 7, totalizando cerca de 3.500 quilmetros. O critrio estabelecido para escolha da concessionria foi o de maior outorga para o estado. O prazo definido para as concesses foi de 20 anos. Durante esse perodo, as concessionrias so responsveis pela totalidade dos investimentos e de recursos necessrios ao cumprimento dos contratos, prevendo-se a ampliao e manuteno da malha concedida, remunerando-se apenas via cobrana de pedgios (ARTESP, 2010).

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Quadro 7 Programa de So Paulo 1 Etapa Primeira Etapa do Programa de Concesses Rodovirias do Estado de So Paulo Lote Rodovia (SP) 330 / 348 323 / 326 / 351 322 / 330 Trecho Anhanguera e Bandeirantes Catanduva, Bebedouro, Taquaritinga, Pirangi e Barretos Ribeiro Preto, Igarapava e Bebedouro Itirapina, Mogi-Mirim, Limeira, Piracicaba, Conchal, Araras, Rio-Claro, Casa Branca, Porto Ferreira e So Carlos Ligao entre So Carlos, Itarapina, Brotas, Ja e Bauru Ligao entre So Carlos, Catanduva, Mirassol, Sertozinho, Borborema, Mato e Bebedouro Franca, Batatais, Ribeiro Preto, Araraquara, So Carlos e Santa Rita do Passa Quatro Mococa, So Jos do Rio Pardo, So Joo da Boa Vista e Campinas Castello Branco e Raposo Tavares Rio Claro, Piracicaba, Tiet, Jundia, Itu e Campinas Tatu, Araoiaba da Serra, Esprito Santo do Turvo, Avar, Itapetininga, Capo Bonito e Itarar Extenso (km) 316,8 156,0 236,6 Incio da Assinatura Cobrana Concessio do de nria Contrato Pedgio 1/5/1998 2/3/1998 6/3/1998 1/5/1998 Autoban 3/3/1998 Tebe 7/3/1998 Vianorte

1 3 5

215 / 330 / 191 / 147 / 352

377,8

17/2/2000 18/2/2000 Intervias

225 / 310

218,2

9/6/1998 19/6/1998 Centrovias

310 / 326 / 333

442,2

18/5/1998 19/6/1998

Tringulo do Sol

10

345 / 334 / 255 / 330 / 318 340 / 350 / 215 / 342 / 344 075 / 091 / 270 / 280 127 / 280 / 300 / 075

316,5

31/8/1998

1/9/1998 Autovias

11

345,7

14/4/1998 15/4/1998 Renovias

12

162,1

30/3/1998 31/3/1998 Viaoeste

13

299,0

2/3/2000

3/3/2000 Colinas

20

280 / 255 / 258 / 127 / 270

515,7

10/2/2000 10/2/2000 SPVias

22

055 / 150 / Anchieta e Imigrantes 160 Total

176,4 3.562,9

27/5/1998 27/5/1998 Ecovias

Fonte: ABCR

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At a criao da agncia reguladora do estado denominada ARTESP, ocorrida no incio de 2002, as concesses foram regidas pelo DER/SP (SO PAULO, 2010). Em 2008, teve incio a Segunda Etapa do Programa de Concesses Rodovirias. Foram concedidos o trecho Oeste do Rodoanel Mrio Covas (fase 1) e mais cincos lotes de corredores rodovirios (fase 2): D. Pedro I, Raposo Tavares, Rondon Oeste, Rondon Leste e Ayrton Senna/Carvalho Pinto (ARTESP, 2010), apresentados no Quadro 8.
Quadro 8 Programa de So Paulo 2 Etapa Segunda Etapa do Programa de Concesses Rodovirias do Estado de So Paulo Lote Rodovia (SP) 332 / 065 Trecho Extenso (km) 260,6 Assinatura do Contrato 2/4/2009 Incio da Cobrana de Pedgio 3/4/2009 Concessionria Rota das Bandeiras

7 16 19 21 23 24

D. Pedro I

270 / 327 / Raposo Tavares 255 Marechal Rondon 300 Oeste 300 / 209 / Marechal Rondon 101 / 308 Leste Ayrton Sena 070 Carvalho Pinto Trecho Oeste do Rodoanel Total

388,2 16/3/2009 331,1 6/5/2009

17/3/2009 Cart 7/5/2009 Via Rondon 24/4/2009 Rodovias do Tiet

344,4 23/4/2009 134,9 17/6/2009 32,0 1.491,2

18/6/2009 Ecopistas

2/6/2008 17/12/2008 Rodoanel

Fonte: ABCR

Nessa etapa, o critrio de escolha foi o menor valor de tarifa bsica de pedgio ofertada. O modelo adotado foi o de concesso onerosa pelo prazo de 30 anos, prevendo ainda outorgas fixas para as concessionrias explorarem os trechos ao longo desse perodo (SO PAULO, 2010). A alterao no critrio de seleo definiu pedgios mais baratos do que os estabelecidos nas primeiras licitaes, beneficiando, assim, a populao. Outra novidade a obrigao atribuda s concessionrias de cuidar da manuteno de mais de 900 quilmetros de estradas vicinais, sem a cobrana de pedgio. Tambm foi trocado o ndice de reajuste tarifrio, que, nos contratos antigos, o IGP-M e, nos novos, passou a ser o IPCA (SO PAULO, 2010; ARTESP, 2010).

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Segundo Cardoso (2007), a ARTESP subordinada ao poder concedente e tem como subordinadas as Empresas de Apoio Fiscalizao (EAFs), Empresa de Apoio ao Gerenciamento (EAG) e as concessionrias das rodovias para o cumprimento de suas atribuies. A EAG, contratada pela ARTESP por meio de procedimento licitatrio, realiza servios tcnicos especializados de consultoria, assessoramento, planejamento e apoio tcnico para o gerenciamento, acompanhamento e controle de todas as etapas do programa de concesso por um perodo de dois anos, podendo ser renovado por mais dois anos. Alm disso, ela auxilia no desenvolvimento de aes conjuntas entre as concessionrias e as EAFs em todos os aspectos de gesto, visando padronizao da formulao, veiculao e registro das informaes fornecidas pelas concessionrias e o apoio proposio e detalhamento da forma de relacionamento entre as EAFs, as concessionrias e a ARTESP (CARDOSO, 2007; SONDOTCNICA, 2010). As 12 EAFs so responsveis pelo acompanhamento dos trabalhos das concessionrias quanto operacionalizao da concesso. So atribuies das EAFs (CARDOSO, 2007, SONDOTCNICA, 2010): - identificar todos os servios a cargo das concessionrias, nas reas de projetos, obras de ampliao e melhoramentos, operao, conservao, comunicao social e assuntos ambientais; - operacionalizar os procedimentos de fiscalizao e controle, com a padronizao de formulao, formato, veiculao e registro de informaes prestadas pelas concessionrias; - analisar, com base nos dados obtidos na fiscalizao, as causas e tendncias de desvios da atuao da concessionria em relao ao contrato de concesso e aos procedimentos fixados pela ARTESP; acompanhar concessionria. As EAFs tambm so prestadoras de servios contratadas via licitao, com contrato de dois anos, renovveis por mais dois. todos os eventos contratuais de responsabilidade da

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3.5 Quadro comparativo A seguir so apresentadas resumidamente as principais caractersticas dos modelos federal e de So Paulo (Quadro 9) e dos modelos do Paran e do Rio Grande do Sul (Quadro 10).
Quadro 9 Comparativo Federal x So Paulo
Resumo dos modelos Regulao Incio Critrio Extenso (km) 1 Etapa Prazo (anos) Lotes Trechos Incio Critrio Extenso (km) 2 Etapa Prazo (anos) Lotes Trechos Federal ANTT 1995 Menor tarifa 1.482,4 20, 25 e 27,3 5+1 federais 2007 Menor tarifa 2.600,8 25 7 + 1 (2 fase, 680,6 km em 2009) federais Trabalhos iniciais para eliminao de problemas emergenciais (de 0 a 6 meses) Recuperao para restabelecer as caractersticas de projeto das vias (do 6 ms ao 5 ano) Manuteno at o final da concesso Programa de explorao Conservao, operao e melhoramentos em carter permanente So Paulo ARTESP 1998 Maior outorga 3.562,9 20 12 estaduais 2008 Outorga fixa e menor tarifa 1.491,2 30 6 estaduais "Programa de Atuao Intensiva que objetiva proporcionar a imediata melhoria das condies de segurana e conforto dos usurios no incio da concesso Prev a ampliao e a manuteno da malha concedida Servios correspondentes s funes de operao, conservao e ampliao Empresas de apoio fiscalizao (EAFs) responsveis pelo acompanhamento dos trabalhos das concessionrias Empresa de apoio ao gerenciamento (EAG) realiza consultoria tcnica, assessoramento, planejamento, acompanhamento e controle de todas as etapas do programa de concesso

Dispor de sistemas de pesagem e aferio de velocidade

Caractersticas principais

Servio de atendimento mdico, socorro Idem mecnico e SAU Pedagiamento do tipo aberto com barreira fsica para cobrana, de 80 e 80 km em mdia, Barreiras com tarifao uni e bidirecionais e tarifao bidirecional A tarifa tem base quilomtrica e diferenciada Idem pelo nmero de eixos Reajuste anual da TBP com base em uma cesta de ndices na 1 Etapa e com o IPCA na ndice de reajuste tarifrio na 1 Etapa IGP-M e 2 etapa. Manuteno do equilbrio econmicona 2 IPCA financeiro pela TIR A concessionria assume o risco do trfego e de quantitativos de servios. obrigada a Idem prestar garantias e a contratar seguros Pode receber receitas alternativas que devem Idem ser usadas para reduzir a tarifa concessionria cabe a recuperao do passivo ambiental, a obteno de licenas e a implantao de sistema de gesto ambiental Idem

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

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Quadro 10 Comparativo Paran x Rio Grande do Sul

Resumo dos modelos Regulao Incio Critrio Extenso (km) Prazo (anos) Lotes Trechos Paran DER/PR 1997 Maior oferta de trechos de acesso (Anel de Integrao) 2.492,5 24 6 federais e estaduais Prev a recuperao, melhoramento, manuteno, operao e explorao das rodovias principais Recuperao, conservao e manuteno dos trechos de acesso Programa de explorao O PER objetiva o aumento da capacidade de trfego, a melhoria das condies de segurana, a implantao dos servios de assistncia ao usurio, o monitoramento do trfego e a conservao rotineira e peridica Elevados investimentos totais previstos, sendo 56% do total destinados a obras de melhoria e ampliao da capacidade Rio Grande do Sul AGERGS 1998 Tarifa pr-fixada e maior oferta de extenso 1.726,8 15 7 federais e estaduais Prev apenas manuteno e conservao rodoviria, sem obras de ampliao de capacidade Estabelece a prtica de subsdios cruzados entre as praas de pedgio de um mesmo polo - trechos obrigatrios (atrativos) e trechos de oferta (deficitrios) Cronograma de investimentos e definio da TIR estabelecidos pela concessionria

Rodovias entregues s concessionrias em Reduo unilateral da tarifa em 50% em julho de1998 condies piores que as apresentadas pelo governo nos projetos iniciais da concesso Descumprimentos contratuais de reajuste de tarifas Desequilbrio do contrato em 1999 e 2000 Desconfiana dos agentes financiadores, dificultando Reduo unilateral da tarifa negociaes de crdito Complicaes Restrio de investimentos: operao e conservao No abertura de praas de pedgio e paralisao de regulatrias das vias no levando a melhorias significativas praas j em operao Leis de iseno de tarifas para veculos escolares e Perda de credibilidade do programa perante a opinio com placa do municpio da praa de pedgio, levando pblica a impactos negativos nas receitas das concessionrias Reduo dos investimentos inicialmente acordados com diminuio da qualidade das rodovias Reformulao do cronograma de investimentos com eliminao de 15% dos valores e postergando Bidirecionalidade (pela metade do valor da tarifa) investimentos Novas categorias de veculos pesados com tarifao Reduo dos parmetros de qualidade exigidos diferenciada Reviso tarifria com subsdios para veculos Termos aditivos comerciais Iseno da obrigao de promover desapropriaes 2000 relao inicial = 1,67 necessrias com o aditivo = 1,25 normal = 2,00 Prestao de servios adicionais aos usurios Incluso de 150 km em 2002 (ambulncia, guincho, socorro mdico e mecnico) Novos cancelamentos e adiamentos de obras de melhoria e ampliao de capacidade das vias Em setembro de 2009 o Governo do Estado denunciou os convnios de delegao de seis lotes Caractersticas da concesso, devolvendo-os Unio principais A AGERGS vem procedendo exclusivamente a regulao do Polo Rodovirio Gramado A Unio ainda no assumiu a fiscalizao dos lotes

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

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4 ANLISE DE DESEMPENHO DAS CONCESSES ESTUDADAS As concesses de rodovias proporcionam melhores condies da via, mantendo sua qualidade ao longo do tempo e, com isso, proporcionando reduo nos custos de transporte e no tempo de viagem, aumentando a segurana e o apoio ao usurio da rodovia. Os investimentos em infraestrutura visam assegurar qualidade na prestao de servio da rodovia que se torna to mais atraente para o usurio quanto mais oferecido em termos de conforto e segurana. E mesmo com o aumento esperado no trfego, pode-se ainda conseguir uma reduo no volume e na severidade dos acidentes. Este trabalho apresenta a seguir uma anlise dos indicadores de investimento, trfego e acidentes nos quatro modelos estudados e sua representatividade no cenrio brasileiro ao longo dos anos de 2001 a 2007. Esse perodo de anlise foi selecionado devido uniformidade da extenso concedida nos programas federal e dos estados do Rio Grande do Sul, Paran e So Paulo. Em 2001, houve a consolidao de todos os programas iniciais das concesses brasileiras. J, em 2008, entraram no cenrio as concesses da Segunda Etapa Federal e de So Paulo. O Grfico 1 mostra a evoluo da extenso dos programas de concesso no Brasil com o respectivo trfego desde o incio das concesses at o ano de 2009.

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Grfico 1 Evoluo das concesses no Brasil

1.200.000.000 1.000.000.000 16.000 14.000 10.000 8.000 6.000 4.000 200.000.000 0 2.000 0

Volume de trfego

800.000.000
600.000.000

400.000.000

Ano Trfego total Extenso km

Fonte ABCR

Para que a anlise da malha brasileira relativamente das concesses seja efetiva, alm de no considerar trechos municipais, no sero contabilizadas as rodovias no pavimentadas na extenso da malha rodoviria do Pas, pois, apesar de sua grande extenso e dos investimentos alocados, elas no apresentam caractersticas semelhantes de trfego nem tampouco em termos de incidncia de acidentes. As extenses da malha nacional nos anos de avaliao foram obtidas nos quadros resumo do Plano Nacional de Viao (PNV), junto ao DNIT. 4.1 Trfego A anlise de volume de trfego neste trabalho essencial, pois revela a representatividade de um conjunto de rodovias frente s demais em termos de uso, o que reflete diferenciao no desgaste do pavimento, de investimentos em manuteno e operao e na exposio ao risco para o usurio. Baseando-se em dados fornecidos pela ABCR, possvel analisar o comportamento do trfego nos modelos de concesses adotados no Pas no perodo 2001-2007. Os dados disponibilizados so referentes ao trfego passante pelas praas de pedgio de todas as concesses, somadas por modelo, em cada ano. Essa anlise pertinente, j que h uma certa uniformidade na distribuio de praas de pedgio nas rodovias brasileiras (cerca de 80 km entre as praas),

Extenso (km)

12.000

92

ou seja, a distncia entre as praas semelhante e, portanto, podem ser realizadas comparaes entre os modelos considerando-se conjuntamente a extenso. Para a determinao do trfego na malha nacional, diante da escassez de dados registrados pelos rgos governamentais, so utilizados dados do carregamento de fluxo do PNLT (2010). A partir da base georreferenciada desse estudo e do fluxo de veculos alocado em cada link, foi realizada uma anlise dos trechos e respectivos volumes para se chegar a um valor global representativo do trfego da malha rodoviria brasileira conforme descrito a seguir. Para a verificao da consistncia dos dados foram selecionados apenas os links representativos de trechos pavimentados. Tomando por base essa seleo, foram ainda excludos os links em que no havia dados da rede ou fluxo. Com tais excluses, a base referencial do PNLT apresentou uma extenso equivalente a cerca de 80% da extenso registrada no PNV no ano. Assim, possvel verificar a representatividade da base nacionalmente. O mapa da Figura 1 apresenta a base do PNLT com destaque para os trechos onde h fluxo de veculos.

93

Figura 1 Trechos de rodovias cobertos pela base do PNLT

Fonte Elaborada pela autora da dissertao.

Em seguida, foi avaliado o volume de cada rodovia considerando subtrechos equivalentes a 80 km de acordo com a premissa j adotada para os dados de fluxo utilizado nas concesses. A definio dos subtrechos levou em considerao ainda a homogeneidade dos volumes de trfego ao longo da rodovia. Os volumes definidos representam a mdia dos trechos homogneos ponderada pela extenso de cada link que compe o subtrecho. Com isso, o valor do fluxo de veculos na malha nacional a soma dos fluxos definidos nessa avaliao.

94

Entretanto, foi possvel perceber uma subestimao dos volumes de veculos na base do PNLT. Devido ao fato de no contabilizar os fluxos intrazonais, ou seja, a base do PNLT desconsidera o trfego dentro de uma mesma zona

preestabelecida, no foi contabilizada uma parcela significativa de trfego. Alm disso, os valores utilizados para formar essa base no foram obtidos conforme os dados das concesses utilizados neste estudo. O fluxo das concesses reflete a contagem exata dos veculos passantes nas praas de pedgio durante o ano, sem a aplicao de fatores de crescimento ou qualquer outro ajuste. Por essas razes, os valores do PNLT necessitaram da utilizao de um fator de correo. O ajuste foi obtido em relao ao trfego das concesses e representou um acrscimo de 127% no volume de trfego contabilizado na rede do PNLT. Os dados da base do PNLT so referentes ao ano de 2006, ano em que foram finalizadas as pesquisas e obteno de dados. Para se estimar os fluxos no perodo 2001-2007, foram utilizados fatores de crescimento e decrscimo baseados no comportamento do trfego nas concesses. A seguir so apresentados na Tabela 3 os dados utilizados das concesses e os dados nacionais oriundos do PNLT.
Tabela 3 Volume de trfego nas rodovias brasileiras Volume de trfego Brasil 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2.019.789.583 2.236.562.591 2.216.268.977 2.429.744.772 2.598.530.861 2.651.849.134 2.858.709.476 Concesses 498.379.522 550.202.259 545.720.333 595.543.364 634.872.745 648.137.100 695.734.789 Representa tividade 24,7% 24,6% 24,6% 24,5% 24,4% 24,4% 24,3% Pblicas 1.521.410.061 1.686.360.332 1.670.548.644 1.834.201.408 1.963.658.116 2.003.712.034 2.162.974.687 Representa tividade 75,3% 75,4% 75,4% 75,5% 75,6% 75,6% 75,7%

Fonte Elaborada pela autora da dissertao.

4.1.1 Brasil O volume de trfego na malha rodoviria brasileira apresenta constante crescimento, com exceo do ano de 2003. No perodo de anlise, o trfego

95

apresentou seu maior crescimento, cerca de 11%, entre os anos de 2001 e 2002. J o crescimento total do perodo foi de aproximadamente 42%. Vale lembrar que essas taxas so referentes ao comportamento das concesses que foi utilizado na atualizao dos valores do PNLT. O Grfico 2 ilustra essa evoluo.
Grfico 2 Volume de trfego nas rodovias brasileiras

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

O comportamento do volume de trfego pela extenso da malha pavimentada acompanha a tendncia do volume, como pode ser observado no Grfico 3. Isto se deve ao fato da pequena variao, ano a ano, na evoluo da extenso da malha nacional, conforme a Tabela 4. Durante todo o perodo de anlise, a extenso total da malha cresceu 23%.
Grfico 3 Volume de trfego por extenso nas rodovias brasileiras

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

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Tabela 4 Extenso da malha rodoviria brasileira Extenso da Malha (km) Representa Concesses tividade Pblicas 9.787 9.787 9.787 9.787 9.787 9.787 9.787 6,5% 6,4% 6,2% 5,6% 5,6% 5,6% 5,3% 140.201 142.178 149.259 163.572 163.722 163.758 175.122

Brasil 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 149.988 151.965 159.046 173.359 173.509 173.544 184.909

Representa tividade 93,5% 93,6% 93,8% 94,4% 94,4% 94,4% 94,7%

Fonte Elaborada pela autora da dissertao.

4.1.2 Brasil e as concesses O volume de trfego dos trechos concedidos iniciativa privada no Brasil, no perodo 2001-2007, representa aproximadamente 25% do volume total definido para a malha brasileira. J, em relao extenso, as concesses brasileiras no perodo de anlise representam, em mdia, apenas 6% de toda a malha nacional. A relao desses dois fatores, o indicador trfego por extenso, mostra que o volume de trfego nos trechos concedidos por quilmetro de concesso (60.849 vec/km) aproximadamente quatro vezes superior ao mesmo indicador no restante da malha brasileira (14.550 vec/km), fazendo-se a mdia do perodo analisado. Esse dado indica que a maior parte das rodovias concedidas apresenta elevado volume de trfego em relao mdia nacional e que, portanto, exige constantes manutenes, uma das motivaes para que o Estado deseje conced-las iniciativa privada. 4.1.3 Modelos de concesses O volume de trfego aqui apresentado foi coletado das praas de pedgio. So todos os veculos que atravessaram as praas, incluindo os veculos isentos, por ano.

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A Tabela 5 expe a representatividade dos quatro modelos estudados dentre todas as concesses. Os modelos representam aproximadamente 89% do volume de trfego de rodovias concedidas iniciativa privada no Brasil no perodo 20012007. A soma da extenso desses modelos representa 95% do total das concesses. Assim, os modelos estudados representam grande parte das concesses brasileiras.
Tabela 5 Representatividade dos modelos nas concesses brasileiras Volume de Trfego Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Todas as concesses 498.379.522 550.202.259 545.720.333 595.543.364 634.872.745 648.137.100 695.734.789 Modelos 440.133.800 487.370.962 482.948.766 529.467.430 566.247.728 577.866.351 622.943.437 Extenso (km) Representa Todas as tividade concesses 88,3% 88,6% 88,5% 88,9% 89,2% 89,2% 89,5% 9.787 9.787 9.787 9.787 9.787 9.787 9.787 Modelos Representa tividade 94,8% 94,8% 94,8% 94,8% 94,8% 94,8% 94,8%

9.277 9.277 9.277 9.277 9.277 9.277 9.277

Fonte Elaborada pela autora da dissertao.

Observando o Grfico 4, pode-se notar que o nmero de veculos geralmente aumenta a cada ano, em todos os modelos, e que o trfego de So Paulo bem superior aos dos demais, seguido pelos modelos federal, do Paran e do Rio Grande do Sul.
Grfico 4 Volume de trfego anual de cada modelo

Fonte ABCR. Adaptado pela autora da dissertao.

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O modelo paulista abarca quase 60% do trfego dos modelos estudados, enquanto o modelo federal fica com uma parcela de pouco mais que 20%. As rodovias do modelo de So Paulo tm trfego 7,7 vezes maior que o trfego das rodovias do Rio Grande do Sul e quase cinco vezes maior que as do Paran.
Grfico 5 Volume de trfego anual por extenso de cada modelo

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

No entanto, quando se compara o volume de trfego pela extenso concedida, conforme mostrado no Grfico 5, o distanciamento de So Paulo dos modelos do Paran e do Rio Grande do Sul se mantm, porm apenas trs vezes e meia superior, enquanto o programa das federais se aproxima, concluindo-se que a proporo de trfego por extenso desse modelo equiparada de So Paulo, em que a movimentao por quilmetro intensa. Esse comportamento esperado, j que as rodovias federais em sua maioria so grandes eixos rodovirios brasileiros, e que So Paulo o estado brasileiro de economia mais ativa, resultando em grande movimentao de cargas e pessoas. 4.2 Investimentos Esse indicador um importante meio de avaliao das rodovias, j que a consequncia do investimento resulta em vias mais conservadas, bem operadas e sinalizadas. O investimento tratado aqui no apenas em valores absolutos, mas tambm por meio de um indicador que expressa o montante investido por quilmetro de

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rodovia, sendo o valor apresentado referente ao perodo de anlise. Foi realizado um ajuste financeiro nos valores de investimento, pois, para viabilizar a anlise desses valores e sua comparao com os valores das concesses, foi necessrio ajust-los em uma mesma base. O ndice utilizado foi o IGP-M e a data base escolhida foi junho de 2007. Os dados referentes a concesses foram obtidos junto ABCR e os referentes aos investimentos nacionais so baseados na Pesquisa Anual da Indstria da Construo (PAIC) do IBGE. 4.2.1 Brasil A seguir apresentado o Grfico 6 contendo os investimentos realizados em rodovias brasileiras, concedidas ou no, no perodo de estudo, de 2001 a 2007.
Grfico 6 Evoluo dos investimentos em infraestrutura rodoviria no Brasil

Fonte IBGE. Adaptado pela autora da dissertao.

Por meio do Grfico 6 apresentado, percebe-se que o montante investido foi decrescente de 2001 a 2003, invertendo a tendncia a partir da, chegando a acima do dobro de investimentos em 2007 em relao ao ano de 2003. importante ressaltar que os anos que apresentaram queda significativa nos investimentos foram os de transio poltica no governo federal em que a diminuio nos gastos pblicos com obras de longa durao, como o caso da

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infraestrutura rodoviria, refletiu o expressivo aumento da desconfiana internacional estabelecendo picos no chamado Risco Brasil 3. A mdia dos valores investidos na malha brasileira (R$ 11.917 milhes) no perodo de anlise equivale apenas metade da mdia dos valores investidos em toda a dcada de 1990 (R$ 22.791 milhes de 2007), ainda conforme a PAIC. O Grfico 7 apresenta o ndice de investimento (R$ milhes por extenso) nos anos de anlise. A evoluo do ndice bem prxima evoluo dos investimentos apresentada no Grfico 6, que novamente explicada devido pequena variao da extenso da malha rodoviria brasileira.
Grfico 7 Evoluo do investimento por quilmetro em infraestrutura rodoviria no Brasil

Fonte IBGE, PNV. Adaptado pela autora da dissertao.

Os valores investidos no setor so insuficientes. O Ministrio dos Transportes registrou investimentos em infraestrutura de transportes da ordem de 0,05% do PIB, no ano de 2003, 0,11%, em 2004, 0,13%, em 2005, 0,19%, em 2006 e 0,22%, em 2007. Entretanto, as metas pretendidas eram de 0,45% do PIB at 2007 e 0,50% at 2010, chegando a 0,60% at 2015. A distncia entre os ndices mostram um ritmo de investimentos bem inferior ao planejado.

3 O Risco Brasil interpretado como um termmetro da confiana depositada pelos investidores estrangeiros na economia de um determinado pas. Ele acompanha os juros de uma cesta de ttulos da dvida externa de cada pas emergente (BANCO CENTRAL DO BRASIL).

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Os baixos investimentos nacionais esto relacionados ainda com a pequena capacidade de planejamento e de execuo dos projetos pelos governos associada necessidade de se fortalecer o ambiente institucional e regulatrio do Pas. 4.2.2 Brasil e as concesses O volume de investimentos na infraestrutura rodoviria no Brasil e a participao das concesses nesse montante podem ser visualizados no Grfico 8.
Grfico 8 Participao nos investimentos nas rodovias pblicas e concedidas

Fonte IBGE, ABCR. Adaptado pela autora da dissertao.

Por meio do Grfico 8 pode ser constatado que o volume de investimentos nas rodovias concedidas variou de 9,3% a 22,7% do total no perodo de anlise. possvel perceber ainda que os investimentos privados foram maiores no incio do perodo, quando os trabalhos iniciais demandaram mais recursos, sendo diludos ao longo do tempo com a manuteno da infraestrutura j melhorada. No entanto, ao comparar-se o ndice de investimentos, em que se considera a extenso a ser mantida, melhorada e ampliada pela concessionria, observa-se que o montante investido em cada quilmetro de rodovia concedida muito superior ao de uma rodovia pblica, como mostra o Grfico 9. A mdia de investimentos pblicos por km de rodovia no perodo de R$ 64,5 mil, enquanto, para rodovias concedidas, de R$ 179,3 mil, ou seja, 2,8 vezes superior.

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Grfico 9 Comparativo dos investimentos por extenso

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

Esse grfico reafirma o baixo nvel de investimento pblico em infraestrutura viria. Conforme j apresentado neste trabalho, os investimentos em rodovias esto muito aqum do necessrio, sendo este, inclusive, um dos motivos pelo qual os governos optaram pela concesso. Pode-se perceber ainda que o investimento nas rodovias concedidas variou mais ao longo do perodo de anlise do que o investimento nas pblicas. Tal fato pode ser atribudo aos grandes investimentos iniciais realizados em alguns modelos de concesses, como j mencionado anteriormente, enquanto os governos vm tentando recuperar os investimentos pblicos na sua rede viria. 4.2.3 Modelos de concesses Nesta seo sero comparados os quatro modelos de concesses brasileiras. A seguir apresentado o Grfico 10 em que se v a evoluo dos investimentos em cada modelo de concesso, em R$ milhes.

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Grfico 10 Evoluo comparativa dos investimentos nos quatro modelos de concesso

Fonte ABCR. Adaptado pela autora da dissertao.

Nota-se que o investimento do modelo de So Paulo bastante volumoso em relao aos demais, cerca de 10 vezes superior em mdia. Essa relao era esperada, pois os investimentos iniciais previstos em cada programa j sinalizavam maiores investimentos no estado de So Paulo. Em valores de 2007, o programa paulista props investimentos da ordem de R$ 18.894 milhes, seguido pelo programa federal com R$ 6.549 milhes, o programa do Paran com R$ 6.142 milhes e o Rio Grande do Sul com R$ 1.586 milhes. No entanto, quando comparamos o investimento por extenso, o distanciamento de So Paulo decai, como apresentado no Grfico 11, embora ainda represente os maiores valores.

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Grfico 11 Investimento por extenso de cada modelo

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

Pode-se perceber, pelos grficos apresentados que, os menores investimentos por extenso esto no modelo do Rio Grande do Sul. Tal informao pertinente, pois o modelo gacho de concesses prev apenas a manuteno e a conservao da malha rodoviria, sem obras de ampliao de capacidade. Outro fator que explica o baixo investimento do modelo do RS so os descumprimentos contratuais que levaram ao cancelamento de investimentos. Tambm o estado do Paran apresenta investimentos reduzidos ao longo do perodo. Inicialmente, o nvel de investimentos era prximo ao do programa federal, Entretanto, os descumprimentos contratuais levaram tambm ao cancelamento de investimentos alm da postergao de vrias obras. A proximidade da linha representativa dos modelos do Paran e Rio Grande do Sul no grfico, no obstante serem modelos de natureza bastante diferentes, pode ser explicada tendo em vista que, apesar de o volume de investimentos do Paran em geral ser superior ao volume do modelo do Rio Grande do Sul, a extenso concedida neste estado 30% menor que a extenso do outro, no perodo de anlise. Considerando-se ainda o volume de trfego por investimento e por extenso concedida, a diferenciao entre o modelo de So Paulo e os demais se dilui ainda mais, como pode ser visto no Grfico 12.

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Grfico 12 Investimento por extenso e trfego de cada modelo

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

Nesse grfico pode-se perceber uma homogeneidade entre os modelos, apesar das grandes oscilaes entre os anos. As oscilaes de investimentos entre os anos j eram esperadas, j que o volume de investimentos no constante ao longo do tempo de concesso, alm do fato de que cada contrato de concesso tem uma previso de investimentos diferenciada. O Grfico 12 apresenta o ndice que melhor representa os investimentos nas concesses, j que reflete o gasto das concessionrias, por quilmetro de rodovia, e por volume de trfego passante das praas de pedgio, em cada ano de anlise. E, especificamente neste estudo, como no h variao da extenso e os volumes de trfego sofrem pequenas variaes percentuais ao longo dos anos em cada modelo, o indicador investimento aparece realado com maior ponderao. O modelo de So Paulo foi responsvel por cerca de 70% do total de investimentos entre os programas no perodo. Entretanto, ele conta tambm com a maior extenso (quase 40%) e o maior volume mdio de trfego no perodo de anlise (cerca de 60%). possvel verificar ainda que os investimentos foram expressivos no incio do perodo e ficaram mais uniformes a partir de 2003. Os investimentos do programa federal tambm tiveram sua maior concentrao no incio do perodo, sendo reduzidos at 2003, quando comearam novamente a ser ampliados sem, no entanto, atingir o patamar inicial.

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O Rio Grande do Sul se comporta de maneira similar com investimentos maiores no incio, mantendo-se aproximadamente constantes at o ano de 2005, quando sofreram significativa reduo. O modelo paranaense se destaca por apresentar, no incio do perodo, grande concentrao de investimentos. Como era de se esperar, a proposta de investimentos iniciais das concessionrias do programa previam investimentos macios nos primeiros anos, maiores at, relativamente, que os propostos para os programas federal e de So Paulo. Com as alteraes contratuais, os investimentos sofreram brusca queda a partir do ano de 2002. 4.3 Acidentes O ndice de acidentes foi calculado utilizando-se o nmero de acidentes, o volume de trfego, a extenso da malha e o perodo de anlise. A anlise da segurana viria deve considerar o volume de trfego e a extenso do trecho, pois, desse modo, obtm-se a exposio ao risco do usurio na via de estudo, em determinado perodo de tempo. A seguir apresentada a frmula utilizada para clculo desse indicador (DNIT, 2009).

em que: Os dados referentes a concesses foram obtidos junto ABCR e a srie histrica referente aos acidentes na malha viria nacional a publicada no Anurio Estatstico do Denatran/Renaest 2008. ;

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4.3.1 Brasil Os dados referentes a acidentes contabilizados nas rodovias brasileiras no perodo de anlise e que so pertinentes ao estudo so o nmero de acidentes com vtimas, o nmero de feridos e o nmero de mortos.
Grfico 13 Evoluo do nmero de acidentes com vtimas nas rodovias brasileiras

Fonte Denatran / Renaest 2008. Adaptado pela autora da dissertao.

Pode-se perceber, por meio do Grfico 13, que o nmero de acidentes com vtimas cresceu no geral assim como o trfego. As quedas registradas nos anos de 2002 e 2006, que atingem um percentual de reduo de quase 20% em relao aos anos anteriores, 2001 e 2005, respectivamente, podem ter como causa os investimentos de maior monta nesses binios. As mdias de investimentos alocados na malha nos anos de 2001 e 2002 e de 2005 e 2006 giram em torno de R$ 12,2 bilhes, valor este bem maior que o dos investimentos em 2003, por exemplo, que ficou apenas em R$ 7,4 bilhes. Os ndices apresentados no Grfico 14 foram calculados conforme formulao apresentada no item 4.3.

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Grfico 14 Evoluo do ndice de acidentes com vtimas nas rodovias brasileiras

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

O ndice de acidentes com vtimas apresentado no Grfico 14 segue a mesma flutuao do nmero de acidentes com vtimas, o que j era esperado tendo em vista a pequena variao da extenso da malha e do volume de trfego no perodo.
Grfico 15 Evoluo do nmero de vtimas por tipo

Fonte Denatran / Renaest 2008. Adaptado pela autora da dissertao.

Quanto ao nmero de vtimas, o comportamento foi o mesmo do nmero de acidentes com vtimas, e pode-se observar pelo Grfico 15 que cerca de 5% das vtimas so fatais. Pode-se notar ainda que o percentual do nmero de mortos reduziu ligeiramente, fato este que pode ser atribudo melhoria das condies das vias decorrente de investimentos em medidas de segurana viria.

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As evolues dos ndices apresentadas no Grfico 16 e no Grfico 17, tambm calculados conforme formulao apresentada no item 4.3, acompanham, da mesma maneira, a flutuao do nmero de acidentes.
Grfico 16 Evoluo do ndice de feridos

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

Grfico 17 Evoluo do ndice de mortos

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

importante ressaltar que os ndices apresentados mostram reduo ao se analisar determinados perodos de tempo. A comparao entre o primeiro e o ltimo ano do perodo de anlise mostra uma queda de 13,3% no ndice de acidentes com vtimas, 8,5% no de feridos e 17,9% no de mortos. Essa reduo pode ser explicada pelos investimentos que vm sendo realizados nas vias. Em

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que pese a melhora nas condies das vias atrair trfego, aumentando os fatores de risco, o maior fluxo faz com que os usurios aumentem a ateno ao dirigir, adotando um comportamento mais seguro. Alm disso, o aumento do trfego faz crescer o nmero de acidentes, mas no na mesma proporo. A variao do primeiro sempre maior que a do segundo. 4.3.2 Brasil e as concesses Nesta seo so comparados somente os dados de nmero de feridos e nmero de mortos, pois no foram disponibilizados os dados de nmero de acidentes com vtimas nas concesses. O Grfico 18 e o Grfico 19 apresentam a participao das rodovias pblicas e privadas no nmero de feridos e de mortos.
Grfico 18 Participao no nmero de feridos

Fonte ABCR, Denatran / Renaest 2008. Adaptado pela autora da dissertao.

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Grfico 19 Participao no nmero de mortos

Fonte ABCR, Denatran / Renaest 2008. Adaptado pela autora da dissertao.

Em ambos os casos, os percentuais referentes s vias pblicas so mais expressivos do que os das vias concedidas. Isso est dentro da expectativa j que a rede de rodovias pblicas bem mais extensa que aquela administrada por concesso. Para refinar esta anlise, necessrio avaliar o ndice de feridos e o ndice de mortos, calculados como na seo anterior.
Grfico 20 Evoluo do ndice de feridos

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

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Grfico 21 Evoluo do ndice de mortos

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

O Grfico 20 de ndice de feridos mostra um distanciamento expressivo entre as linhas representativas das rodovias pblicas e concedidas. A mdia do ndice para as rodovias sob gesto pblica cerca de quatro vezes maior que a mdia do ndice nas rodovias sob concesso. Tal fato justifica-se pelo maior nvel de investimento nas rodovias concedidas, melhorando suas condies de segurana e tambm pela operao constante dos trechos concedidos que realizada pelas concessionrias. Da mesma maneira e pelos mesmos motivos se comportam as linhas do Grfico 21. Outra importante caracterstica pode ser observada nesses grficos. Enquanto as rodovias pblicas sofrem maiores variaes nos seus ndices de feridos e mortos, aumentando ou diminuindo ao longo do tempo, os ndices registrados nas concesses, apesar de mostrarem pequenas variaes entre os anos, so claramente decrescentes no perodo de anlise. Isto confirma os bons resultados de investimentos e operao constantes nas rodovias. 4.3.2 Modelos de concesses A avaliao dos acidentes entre os modelos de concesso foi realizada por meio da comparao entre os nmeros de acidentes, de feridos e de mortos em cada

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modelo, alm do clculo do ndice para cada um desses nmeros, de forma anloga aos ndices calculados anteriormente e considerando o volume de trfego das praas e a extenso pedagiada. Como era de se esperar, o nmero de acidentes nas rodovias do programa de So Paulo, mostrado no Grfico 22, o maior dos casos estudados. Alm de cobrir o maior trecho de rodovias concedidas, quase 40% do total dos programas, o volume de trfego nas rodovias paulistas tambm superior aos outros casos em estudo, chegando a cerca de 60% do total, aumentado, assim, a exposio ao risco de acidentes. Em seguida, aparecem o programa federal, o do Paran e, por fim, o do Rio Grande do Sul.
Grfico 22 Evoluo do nmero de acidentes por modelo

Fonte ABCR. Adaptado pela autora da dissertao.

possvel observar que as variaes de um mesmo programa dentro dos anos de anlise so pequenas. As variaes mostram uma tendncia estabilidade dos nmeros. Poder-se-ia esperar uma reduo nos valores nos trechos concedidos, porm ressalta-se que essas rodovias apresentaram franca expanso do fluxo de veculos e as concessionrias so responsveis pelo aspecto de engenharia, interferindo muito pouco no que se refere educao e respeito legislao, fundamentais segurana do trnsito. Quando se avalia o ndice de acidentes, mostrado no Grfico 23, que leva em conta a extenso e o volume de trfego nos trechos, este apresenta clara

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tendncia de reduo no perodo. interessante observar que, ao contrrio do nmero de acidentes, o ndice referente a So Paulo apresenta os menores valores dentre os modelos estudados. Este comportamento vem comprovar o sucesso do programa paulista de concesses que, por meio de investimentos para melhorias fsicas nos trechos, operao, monitoramento e fiscalizao contnuos do trfego, alm de aes educativas complementares, consegue reduzir o ndice de acidentes, aumentando a segurana em suas rodovias. J os maiores ndices de acidentes encontrados esto nas rodovias do programa do Paran. Apesar de sua extenso representar cerca de 27% do total concedido e de a mdia do trfego desse programa ser de apenas um pouco mais que 11% do total dos casos, a mdia do ndice de acidentes de 2,11 no perodo de anlise. Este valor 10% superior ao do programa federal, 63% ao do programa de So Paulo e 50% maior se comparado ao do programa do Rio Grande do Sul.
Grfico 23 Evoluo do ndice de acidentes por modelo

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

Outro fator que vai de encontro a essa anlise o ndice de investimentos por extenso e trfego do programa. Este ndice para o modelo do Paran apresenta a maior mdia no perodo entre os casos, o que normalmente levaria concluso de maior segurana. Entretanto, conforme avaliado anteriormente, o programa paranaense investiu grandes quantias no incio do perodo, reduzindo drasticamente os valores programados no restante do prazo. Da percebe-se que os fatores contratuais que alteraram o escopo do programa do Paran

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influenciaram sobremaneira os resultados do modelo que tendiam a ser promissores como o de So Paulo. O Grfico 24 mostra a evoluo do nmero de feridos em cada um dos modelos. Esse grfico mantm a mesma tendncia que o grfico de evoluo do nmero de acidentes para os modelos de So Paulo e do Rio Grande do Sul. J os modelos federal e do Paran apresentam valores bem mais prximos entre si.
Grfico 24 Evoluo do nmero de feridos por modelo

Fonte ABCR. Adaptado pela autora da dissertao.

A evoluo do ndice de feridos por modelo mostrada no Grfico 25 mantm tambm o modelo paranaense com os maiores valores e o de So Paulo com os menores. possvel, porm, perceber uma forte tendncia de queda do ndice no Paran, demonstrando a reduo da gravidade e dos impactos das ocorrncias. O modelo do Rio Grande do Sul apresenta comportamento prximo ao de So Paulo com exceo de um pico no ano de 2002. J o programa federal oscila em maiores propores. Aps registrar queda mais significativa que os demais nos dois primeiros anos, esse modelo volta a registrar elevao no ndice de feridos, porm com certa estabilizao no final do perodo.

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Grfico 25 Evoluo do ndice de feridos por modelo

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

J a evoluo do nmero de mortos por modelo mostrada no Grfico 26 apresenta comportamento praticamente igual ao do nmero de acidentes para os modelos. O programa do Paran, porm, apresenta nmeros mais elevados, se equiparando ao modelo federal, e o de So Paulo j no se apresenta to distante dos demais.
Grfico 26 Evoluo do nmero de mortos por modelo

Fonte ABCR. Adaptado pela autora da dissertao.

Em se tratando da evoluo do ndice de mortos, apresentada no Grfico 27, a clara tendncia de queda dos valores em todos os modelos comprova a diminuio da severidade dos acidentes no perodo.

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O modelo paulista mais uma vez apresenta os menores ndices, tendo ainda diminudo pela metade o valor no final do perodo em relao ao incio. O modelo federal apresentou uma reduo de cerca de 40% entre os dois momentos. J o do Rio Grande do Sul apresenta valores um pouco mais elevados no incio do programa, porm, ficando abaixo do modelo federal ao final do perodo estudado, com uma diminuio bem mais expressiva, mais que 100%. O modelo do Paran se destaca por ter os maiores ndices no perodo, estando tambm mais afastado dos outros modelos, com queda de aproximadamente 35% se comparados os momentos inicial e final da anlise.
Grfico 27 Evoluo do ndice de mortos por modelo

Fonte Elaborado pela autora da dissertao.

4.4 Uma avaliao econmica da reduo do nmero e severidade dos acidentes As anlises realizadas nas sees anteriores, baseadas nos indicadores de trfego, investimento e acidentes, mostram reduo na severidade dos acidentes ao longo do perodo 2001-2007 tanto em trechos concedidos comparados entre si quanto se confrontados com trechos sob a gesto pblica e privada. Os investimentos constantes ao longo do tempo, trazendo melhorias nas condies do pavimento, geometria e sinalizao das vias, refletem no aumento da segurana das rodovias, tanto pblicas quanto concedidas. As concesses destacam-se, sob a tica da segurana viria, na eficcia da operao do trfego, realizada de forma ininterrupta pela concessionria, contando com servios de

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apoio ao usurio, que liberam mais rapidamente a via e socorrem as vtimas em menores espaos de tempo, alm de campanhas educativas e fiscalizao mais ostensivas. De acordo com o Manual de Medidas de Segurana Viria (ELVIK et al., 2009), possvel quantificar a reduo dos acidentes proporcionada por determinadas medidas implantadas no sistema virio ou adotadas na operao do trfego, na fabricao dos veculos e no treinamento dos condutores entre outras. O objetivo da avaliao realizada nesta seo to somente revelar que existem mecanismos que possibilitam a quantificao de benefcios a partir da implantao de medidas que reduzem impactos negativos na operao do trnsito, permitindo, com isso, uma abordagem preliminar da metodologia do estudo noruegus. A simulao dos impactos que tais medidas trazem para o aumento da segurana e os ganhos sociais e econmicos da resultantes constituem uma ampla avaliao que, de acordo com o Manual, deve ponderar, alm das caractersticas de cada acidente, os efeitos decorrentes da forma como as medidas so adotadas, levando-se em conta ainda as variaes estatsticas dos clculos representadas por intervalos de confiana. Para efeito de anlise dos resultados alcanados nas rodovias brasileiras, foram selecionadas duas medidas de segurana sabidamente adotadas na manuteno e conservao de rodovias, a saber: a implantao de guarda-rodas e o recapeamento das vias. De acordo com o Manual, so vrias as possibilidade de clculo de reduo de acidentes para cada medida, envolvendo a severidade e o tipo de acidente, alm de aspectos climticos ou de tempo decorrido da implantao da medida, por exemplo. Para o clculo da reduo de acidentes relacionado com a implantao de guarda-rodas, foi possvel avaliar, com base nos dados disponveis, somente a

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reduo do nmero de acidentes em geral (sem especificao da severidade), relativos queles do tipo sada de pista4. Para o clculo da reduo de acidentes relacionado com o recapeamento de pista, a limitao dos dados disponveis fez com que a avaliao fosse realizada somente para o nmero de acidentes com vtimas (mortos e feridos) de qualquer tipo. Como os dados referentes a acidentes contabilizados nas rodovias brasileiras no perodo de anlise 2001-2007 so os nmeros de acidentes com vtimas, de feridos e de mortos e os dados referentes s concesses so os nmeros de feridos e de mortos, no possvel avaliar a reduo de acidentes esperada pela implantao das medidas selecionadas naquele perodo considerado nas anlises anteriores. De acordo com as exigncias definidas para o clculo de reduo de acidentes das duas medidas, foram conseguidos dados de outras fontes que permitem realizar as comparaes necessrias. Os dados das rodovias nacionais foram obtidos de duas formas distintas: a primeira, extrada do Anurio Estatstico (DNIT, 2009), utilizada para a anlise da medida de implantao de guardarodas, que trata especificamente de acidentes de sada de pista, disponvel apenas para os anos de 2005 a 2007, e representando somente as rodovias federais; a segunda diz respeito a todas as rodovias do Pas numa srie histrica de 2000 a 2008, obtida no Anurio Estatstico do Denatran/Renaest 2008, sendo utilizada para a anlise da medida de recapeamento. Os dados disponveis para avaliao dos programas de concesso foram obtidos junto ABCR e so referentes aos anos de 2008 e 2009. Dada a escassez de dados registrados no Brasil nos moldes necessrios, este estudo definiu o ano de 2008, comum aos dois tipos de gesto de rodovias, como o referencial para a avaliao econmica da reduo do nmero e severidade dos acidentes.
4 Sada de pista ocorrncia que se caracteriza pelo fato de o veculo motorizado projetar-se para fora da rea destinada ao trfego de veculos, sem que tenha colidido, tombado ou capotado dentro da referida rea (DNIT, 2009).

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Para a anlise econmica do impacto da adoo das medidas de segurana, foram utilizados os valores do Relatrio sobre Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas rodovias brasileiras (IPEA, 2006). Os custos de acidentes foram atualizados para junho de 2010 com base no IGP-M conforme apresentado anteriormente na seo 2.6.2. Esta data base foi escolhida visando uniformizar a data base adotada neste trabalho. importante ressaltar ainda que este estudo considera que os programas de concesso j adotam o uso das duas medidas ao longo de todos os seus trechos, seguindo todas as especificaes tcnicas necessrias. Essa premissa faz com que o nmero de acidentes registrados j contemplem a reduo estimada por Elvik et al. (2009), ou seja, o nmero de acidentes nas concesses seria maior que o registrado. Entretanto, para o restante da malha nacional, considera-se que as medidas no so amplamente adotadas levando-se considerao de que dever haver ainda uma reduo do percentual do nmero de acidentes registrados, conforme o Manual. A seguir so apresentadas as caractersticas das medidas de segurana selecionadas e sua relao com a preveno dos acidentes conforme o Manual de Medidas de Segurana Viria. 4.4.1 Guarda-rodas A implantao de guarda-rodas indicada em locais onde h grande desnvel, como em pontes, viadutos e trechos com laterais ngremes, onde h objetos fixos prximos pista e para a diviso de fluxos contrrios. Os guarda-rodas podem ser metlicos ou de concreto. H tambm a determinao de caractersticas prprias para os pontos de incio e trmino da barreira a fim de manter suas propriedades de segurana. Ao longo da rodovia so encontrados elementos fsicos, tais como rvores, postes, valetas etc., que podem aumentar a gravidade de ferimentos dos ocupantes de um veculo que sofre um acidente do tipo sada de pista. Nestes acidentes, geralmente a velocidade do veculo alta e a coliso com qualquer obstculo, ou com veculo vindo em sentido contrrio, fora a abrupta parada do mesmo, causando morte ou srios danos aos seus ocupantes. O guarda-rodas

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dimensionado para reduzir a extenso dos danos dos acidentes protegendo os fluxos em ambos os sentidos e confinando os veculos na pista. A reduo estimada para acidentes do tipo sada de pista segundo Elvik et al. (2009), aps a implantao de guarda-rodas ao longo do bordo da pista em trechos com indicao para esse tipo de equipamento, de 7% para acidentes sem especificao de gravidade, incluindo tambm os com apenas danos materiais. Este percentual foi admitido aps a consolidao, pelos autores do Manual, de resultados obtidos em 20 estudos realizados em vrios pases. importante citar que a reduo esperada para o nmero de acidentes com feridos e mortos de 47% e 44%, respectivamente, segundo Elvik et al. (2009). A grandeza desses percentuais revela a eficcia do dispositivo na reduo da severidade dos acidentes. Entretanto, essa avaliao no pde ser realizada devido ausncia de dados nos moldes necessrios. Na Tabela 6 so listados os totais de acidentes do tipo sada de pista em cada programa de concesso e na totalidade da malha federal, a estimativa de reduo do nmero de acidentes e a estimativa de economia oriunda dessa reduo.
Tabela 6 Reduo e economia em acidentes do tipo sada de pista devido adoo do guarda rodas Acidentes - 2008 Concesses Federais Total de acidentes Total de acidentes Total de acidentes 17.807 3.232 SP 192 PR 1.380 RS 1.279

Brasil*

Demais concesses 480

Estimativa de reduo no nmero de acidentes 1.246 243 14 104 96 36

Economia estimada (R$ mil jun/2010) 342.359 66.816 3.969 28.529 26.441 9.923

* Considera apenas rodovias federais. Ano 2007. Fonte Elaborada pela autora da dissertao.

Com a reduo de 7% no nmero de acidentes, estima-se uma economia total de R$ 478 milhes em apenas um ano. A economia gerada pelas concesses de

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quase 30% desse total. Os quatro modelos de concesso representam 92,6% da economia gerada pelas concesses no Brasil. O investimento do ano de 2008, corrigido para a data base junho de 2010, de R$ 2,7 bilhes para as concesses e de R$ 5,8 bilhes para toda a malha rodoviria federal sob gesto pblica. A economia estimada nas concesses com a implantao de um nico dispositivo de segurana representa 5% do investimento anual alocado. Em relao ao restante da malha, o percentual atinge 6%. 4.4.2 Recapeamento O pavimento rodovirio sofre desgaste ao longo de sua vida til devido, principalmente, ao trfego passante. Buracos, trincas, trilhas de roda, desnveis etc., reduzem a trafegabilidade da rodovia e aumentam o risco de acidentes. A implantao de uma nova capa asfltica em trechos rodovirios danificados promove o conforto e a segurana necessrios ao trfego at que seja feita a restaurao do pavimento. Os efeitos de reduo no nmero de acidentes estimados no Manual de Medidas de Segurana Viria no so expressivos, mas so significativos. A reduo esperada no percentual do nmero de acidentes com vtimas, caso considerado nesta avaliao, de 4%. A seguir, so apresentados na Tabela 7 os clculos, para as rodovias concedidas e pblicas, de reduo desses acidentes resultantes do recapeamento das vias.

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Tabela 7 Reduo e economia em acidentes devido ao recapeamento de vias Acidentes - 2008 Concesses Federais c/ vtimas (feridos + mortos) c/ vtimas (feridos + mortos) c/ vtimas (feridos + mortos) 428.970 9.410 SP 10.986 PR 4.190 RS 1.672

Brasil*

Demais concesses 1.356

Estimativa de reduo no nmero de acidentes 17.159 392 458 175 70 57

Economia estimada (R$ mil jun/2010) 4.712.813 107.689 125.725 47.951 19.135 15.518

Fonte Elaborada pela autora da dissertao.

Em se tratando de rodovias concedidas, a economia gerada pelo constante recapeamento das pistas gira em torno de R$ 316 milhes, sendo que os quatro programas somam 95% desse valor, e equivale a 11,8% do total investido no ano. J, para a malha rodoviria pblica, a reduo de 4% no nmero de acidentes com vtimas no Pas pode gerar uma economia de R$ 4,7 bilhes para os cofres pblicos, o que representa 23% do total de recursos investidos em 2008 nas rodovias pblicas que somou, em valores j atualizados para junho de 2010, R$ 20,4 bilhes. preciso observar, porm, que os efeitos do recapeamento tm impactos diversos nas demais avaliaes consideradas no Manual. As condies climticas adversas, por exemplo, podem levar ao aumento no nmero de acidentes aps a implantao desta medida. Alm disso, outros fatores surgem para diminuir a segurana viria, como o aumento da velocidade em trechos com pavimentos melhorados. 4.4.3 Consideraes relevantes Considerando as avaliaes especficas realizadas, possvel perceber o retorno sociedade proporcionado pela constante manuteno das rodovias no Pas. Alm de evitar perdas de vidas, a reduo de acidentes evita gastos considerveis que mostram que as concesses conseguem retornar sociedade benefcios expressivos que do significado ao pagamento de pedgios.

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Por outro lado, a avaliao dos efeitos dessas medidas deve ainda considerar que seus resultados normalmente no so cumulativos. Se, por exemplo, forem implantadas todas as medidas possveis no mbito da engenharia de trfego, os acidentes no sero extintos, pois dependem, como j ressaltado anteriormente, de outros fatores alm daquele relacionado ao sistema virio, tais como a educao e a fiscalizao. Finalmente, ressalta-se a necessidade da efetivao de um amplo programa voltado para a segurana do trnsito nas rodovias brasileiras tendo em vista os resultados expressivos obtidos pelas concesses e a repercusso econmica e social da implantao desse tipo de programa.

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5 CONCLUSES H 15 anos o Brasil iniciou o processo de concesso de rodovias iniciativa privada. Face aos escassos recursos e s dificuldades de execuo do oramento e de implantao de um planejamento de infraestrutura de forma a garantir o desenvolvimento do Pas, o governo vislumbrou na concesso a possibilidade de soluo desse problema capaz de suprir de maneira rpida e eficaz as necessidades de investimento, de financiamento e de melhoria nos servios oferecidos aos usurios de alguns dos principais trechos rodovirios do Brasil. Tanto o governo federal quanto alguns estados adotaram a concesso a partir de programas especficos, diferenciados entre si, implementados principalmente nas regies Sul e Sudeste do Brasil. Este trabalho se props a avaliar o desenvolvimento dos programas de concesso federal e dos estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Paran, a partir do delineamento da situao brasileira, em que foram levantados o cenrio anterior s concesses, ressaltando os entraves e dificuldades de

desenvolvimento do setor, a insero de um novo marco regulatrio e as caractersticas dos programas de concesso nacionais e de alguns pases. De 2001 a 2007 esses quatro programas representaram 95% de toda a extenso concedida no Pas. Eles tambm foram responsveis por investimentos da ordem de 2,8 vezes a mdia investida por km em rodovias pblicas brasileiras. Foram definidos trs indicadores para viabilizar a comparao proposta dos modelos e a avaliao referente segurana viria, os quais so: volume de trfego, investimento e acidentes. O volume de trfego mostra a demanda dos trechos, refletindo a diferenciao no desgaste do pavimento, na necessidade de investimentos em manuteno e operao e na exposio ao risco para o usurio. O investimento repercute em melhores condies das vias, tornando estas mais conservadas, bem operadas e sinalizadas. J os acidentes refletem diretamente as condies de segurana dos trechos virios. Os indicadores foram analisados em etapas, primeiramente apresentando a condio do Brasil nos anos de estudo, depois contrastando o estado das

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concesses em relao ao Brasil e, por fim, realizando comparaes entre os quatro modelos de concesso. Inicialmente foram apresentados os nmeros absolutos, ou seja, quantidade de veculos, montante de investimentos e nmero de acidentes nas rodovias e, posteriormente, foram calculados ndices adequados s comparaes desejadas, utilizando, pelo menos, a varivel extenso dos trechos envolvidos. Desse modo, pde-se realizar comparaes e estabelecer relaes entre os grficos e tabelas apresentados. A extenso total pavimentada da malha rodoviria nacional avaliada apresentou crescimento de 23% no perodo entre 2001 a 2007. Tal crescimento pode ser considerado pequeno levando-se em considerao as dimenses do territrio nacional. Essa tmida expanso atribuda aos baixos investimentos pblicos em ampliao da rede. Vale ressaltar que a extenso concedida equivale apenas a cerca de 6% do total da malha. O volume de trfego apresentou franco crescimento em toda a malha nacional, caracterstica tpica de pases em desenvolvimento. Os valores sofreram aumento de mais de 40% no perodo. Em mdia, as concesses so responsveis por 25% do total do trfego nacional. Em relao sua extenso, o indicador relativo a volume de trfego nas concesses quatro vezes superior ao do restante da malha. Os quatro modelos estudados representam cerca de 89% do volume de trfego em rodovias concedidas, sendo que apenas So Paulo concentra cerca de 60% desse valor. Levando em considerao a extenso de cada programa, o indicador do programa paulista se equipara com o do programa federal. Os investimentos realizados no perodo na malha brasileira, apesar de apresentarem incrementos e redues, mostram uma tendncia de crescimento. Em comparao s concesses, os investimentos pblicos so bastante superiores aos privados. Entretanto, quando relacionados extenso em que os mesmos so aplicados, as concesses investem em mdia 2,8 vezes mais que os governos.

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O programa paulista investiu os maiores valores, tanto em volume quanto em relao extenso concedida. Os menores investimentos ficaram a cargo do programa do Rio Grande do Sul que previa apenas a manuteno dos trechos concedidos. Vale ressaltar que o Paran, como era previsto, iniciou o perodo com investimentos macios, equivalentes ao do programa federal. Contudo, os valores foram reduzidos devido aos descumprimentos contratuais ocorridos. Ao se relacionar alm da extenso tambm o volume de trfego, os investimentos de cada programa se equipararam, ficando bem prximos uns dos outros. No cenrio nacional, o nmero de acidentes revelou crescimento no perodo que est relacionado ao aumento do trfego e, consequentemente, exposio, caracterstico de pases em desenvolvimento. O ndice de acidentes com vtimas seguiu a tendncia de crescimento do nmero de acidentes. Da mesma forma se comportaram os ndices de mortos e feridos. Na comparao entre rodovias pblicas e concedidas, os ndices de mortos e feridos apresentaram comportamentos bem diferentes. Ao contrrio da malha sob gesto pblica, os ndices referentes malha concedida mostraram clara tendncia de queda. Alm disso, a mdia no perodo desses ndices so quatro vezes menores que as calculadas para a malha pblica. Esse quadro confirma os bons resultados de investimentos constantes nos trechos. A comparao entre os modelos mostrou que So Paulo registrou os maiores nmeros de acidentes, seguido pelo programa federal, do Paran e do Rio Grande do Sul. Ao se avaliar o ndice de acidentes, essa relao se alterou. O programa paranaense apresentou os maiores ndices, seguido dos programas federal, do Rio Grande do Sul e de So Paulo. Da mesma forma se comportou o ndice de feridos. J o ndice de mortos revelou alterao entre as posies dos programas federal e do Rio Grande do Sul, mantendo o Paran com os maiores ndices e So Paulo com os menores. Este trabalho avaliou ainda o impacto econmico da reduo de acidentes esperada pela implantao de medidas de segurana nas rodovias. Baseado em um estudo noruegus, foram analisadas duas medidas de segurana utilizadas nas concesses brasileiras.

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A primeira medida escolhida foi a implantao de guarda-rodas que apresentou uma economia estimada de cerca de 5% em relao aos investimentos realizados nas concesses e de 6% nos investimentos na malha pblica. Em seguida, foram avaliados os efeitos do recapeamento das pistas. Essa medida apresentou percentuais mais significativos na economia projetada. Para as rodovias concedidas, foi estimada uma economia de quase 12% do total investido no ano de anlise. Esse percentual pode chegar a 23% em se tratando da malha pblica. A reduo de acidentes proporcionada pela implantao de medidas de segurana se traduz em economia sociedade como um todo. Os resultados obtidos nos levam a concluir ainda que os programas de concesso de rodovias, os quais tm maior capacidade de implantar e manter essas medidas em boas condies, evitaram gastos pblicos de montantes maiores do que os que foram gastos nos trechos, garantindo sociedade o retorno dos valores pagos para se ter as rodovias concedidas. 5.1 Limitaes Alguns fatores influenciaram o desenvolvimento deste trabalho. A obteno de dados histricos relacionados aos indicadores de desempenho de trechos rodovirios foi especialmente irregular, interferindo nas comparaes realizadas. Foi constatada a ausncia de contagens de trfego constantes, mais apuradas e com maior cobertura da malha brasileira, levando obteno de dados de trfego a partir dos fluxos de simulao de um estudo do ano de 2007. Tambm foi possvel perceber que o registro e a coleta de dados de acidentes no esto padronizados no territrio nacional. As estatsticas existentes so bastante diferenciadas conforme a fonte adotada. 5.2 Recomendaes Diante da existncia de outros indicadores de desempenho, tais como os relacionados qualidade das rodovias em termos de caractersticas geomtricas, pavimentao e sinalizao, possvel aprofundar as comparaes entre trechos

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concedidos e no concedidos, levando a concluses mais apuradas acerca do desempenho de cada programa de concesso ou da gesto pblica das rodovias. Para tanto, necessrio, porm, que os dados sejam registrados de maneira uniforme. Atualmente, as concessionrias mantm registros regulares desses indicadores, mas as autoridades pblicas ainda no tm o controle das condies de toda a malha sob sua responsabilidade. Tambm possvel desenvolver outras anlises considerando a aplicao de medidas de segurana nas vias. Alm de existirem vrias outras medidas alm das escolhidas neste trabalho, interessante investigar melhor as condies dos trechos, ampliando os registros e suas caractersticas de forma a aperfeioar o uso do mtodo utilizado e, assim, obter resultados mais refinados.

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