Série DRS Vol 12 - Políticas de Desenvolvimento Territorial Rural No Brasil - Avanços e Desafios

InstItuto InteramerIcano de cooperao para a agrIcultura (IIca) representao do IIca no BrasIl
srIe desenVolVImento rural sustentVel
Polticas de Desenvolvimento Territorial Rural no Brasil Avanos e Desafios

VOLUME 12 Organizadores da Srie Carlos Miranda e Breno Tiburcio Coordenao Tania Bacelar de Araujo Autores Arilson Favareto Fbio Pimentel de Oliveira Leonardo Guimares Neto Osmil Galindo Rafael Echeverri Tania Bacelar de Araujo Valdeci Monteiro dos Santos
Braslia - dezembro/2010
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). 2010 O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no Website institucional http://www.iica.int Coordenao editorial: Carlos Miranda Copidesque: Sergio Alli Diagramao: Fabiane de Arajo Alves Barroso Leiaute da capa: Fabiane de Arajo Alves Barroso Foto da capa: Regina Santos/Arquivo IICA Impresso digital: Ultra Digital
Favareto, Arilson Polticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil: avanos e desafios / Arilson Favareto... [et.al] -- Braslia: IICA, 2010. (Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel; v.12) 220p., 15x23 cm. ISBN 13: 978-92-9248-324-1 1. Desenvolvimento rural 2. Ordenao territorial 3. Polticas 4. Comunidades rurais 5. Desenvolvimento Sustentvel 6. Brasil I. IICA II. Ttulo AGRIS E50 DEWEY 307.1412
APRESENTAO
Este livro, elaborado sob a coordenao da Professora Tania Bacelar de Araujo, com as valiosas contribuies de vrios estudiosos da realidade rural e regional brasileira, uma contribuio ao debate sobre esse tema to recente no Brasil, o Desenvolvimento Territorial. Ele rene vises e olhares complementares e por vezes um pouco distintos sobre esse acontecimento na vida pblica brasileira desta dcada inicial do sculo XXI. O livro tem por objetivo extrair da perspectiva terica, metodolgica e emprica as lies mais relevantes da experincia brasileira, buscando reforar no futuro imediato os acertos nas prticas do planejamento dos territrios, alm de corrigir falhas ou desvios que tenham ocorrido na trajetria recente. Da perspectiva da Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT, mereceu prioridade a construo de um desenho institucional inovador cuja preocupao principal era a de criar instncias em vrias escalas (local, estadual e nacional) capazes de abrigar o dilogo entre o Governo e a sociedade civil, em especial os historicamente excludos: representantes dos produtores familiares, assentados da reforma agrria e comunidades tradicionais. O maior desafio foi e continua sendo a superao da viso setorial impregnada nos governos, bem como a construo de modelos eficazes de articulao das polticas pblicas. Mobilizar a energia social latente e estimular melhoria significativa na vida dos que habitam numerosos territrios rurais do Brasil foi um objetivo que mobilizou a equipe da SDT e um balano de seus resultados e das lies aprendidas esto apresentados neste livro, produzido por pesquisadores do tema. Alm de agradecer aos autores, quero manifestar o profundo reconhecimento queles que escreveram, no cotidiano dos ltimos oito anos, essas pginas recentes da experincia de desenvolvimento territorial no Brasil, com destaque para os milhares de atores sociais, membros dos Colegiados Territoriais de Desenvolvimento Rural Codeter. Esses homens e mulheres que representam mais de 12 mil organizaes governamentais e no governamentais so protagonistas de uma inovadora experincia de gesto pblica compartilhada nesse perodo do Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. O fato que se colocou de p uma ideia que mobilizou pessoas, conhecimentos, talentos, interesses, lugares e opinies. Todos to diversos e plurais que demonstram que ao menos um valor saiu amplamente fortalecido a democracia. Humberto Oliveira Secretrio de Desenvolvimento Territorial
INTRODUO
No Brasil dos anos recentes, o desenvolvimento territorial vem ganhando espao tanto no debate cientfico como nas polticas pblicas, por razes de conjuntura nacional e por influncia das discusses e experincias observadas em outros pases, em especial nos da Unio Europeia. Mudanas em curso nas dcadas finais do sculo XX nos pases do capitalismo avanado foram percebidas pelos formuladores de polticas pblicas e estimularam uma reorientao na maneira de formul-las. As polticas agrcolas de vis exclusivamente setorial comearam a perder terreno e as de corte mais holstico e de base territorial ganharam posio gradualmente. Um marco inegvel foi a criao, em 1991, do Programa Leader Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias Rurais, ainda hoje a principal referncia de programa territorial de desenvolvimento rural, como destaca Arilson Favareto no capitulo inicial do presente livro. As polticas de desenvolvimento territorial tambm encontraram espao de afirmao, no Brasil, no bojo do novo momento vivido pelo pas, a partir do processo de redemocratizao e da tendncia a ele associada de descentralizao das polticas pblicas, que teve como marco inicial a Constituio de 1988. A revalorizao da esfera municipal e o estimulo gradual participao da sociedade civil, em particular de agentes locais, reforaram o avano das polticas pblicas territoriais. Este livro tem como objeto de observao o trabalho realizado sob a coordenao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Tem como finalidade a anlise da experincia de polticas pblicas de desenvolvimento territorial no Brasil do Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, nas reas onde predominam a agricultura familiar, os assentamentos de reforma agrria e as comunidades rurais tradicionais. Com este objetivo foram desenvolvidos esforos no sentido no s de realizar estudos de casos sobre algumas experincias consideradas significativas, como de examinar um conjunto de antecedentes capazes de apresentar um contexto no qual essa experincia de planejamento territorial rural se inscreve. Para consecuo desse objetivo, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial contou com o apoio decisivo do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA, que tem tido um papel relevante no estmulo ao debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil, por meio da realizao de seminrios, estudos e pesquisas e sistematizao de experincias sobre o tema. A parte central da anlise a experincia brasileira de planejamento do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, a partir dos quais se pretende
identificar avanos obtidos e extrair lies relevantes que permitam aperfeioar os processos em curso e desenvolver novas iniciativas nessa direo. O exame do caso brasileiro dos anos recentes precedido pelo estudo da evoluo de abordagens nacionais e internacionais que influenciaram o planejamento de territrios rurais em processo de consolidao. E seguido pela identificao dos elementos que marcaram a experincia vivenciada no Brasil, pelas lies que podem ser retiradas e por sugestes para a sustentabilidade futura dessas polticas. Cabe destacar que a experincia de desenvolvimento territorial rural aqui analisada se deu num momento da vida brasileira no qual o Governo retomou polticas nacionais, reduzidas na dcada anterior tanto em razo de intensa crise financeira do setor pblico especialmente do Governo Central como pela influncia da onda neoliberal que ganhou fora no Brasil desde o incio dos anos 1990. A partir de 2003, as polticas sociais foram especialmente expandidas e impactaram positivamente na renda da populao mais pobre do pas. A pobreza extrema se reduziu significativamente, com impacto nas condies de vida dos que habitam o meio rural um dos endereos preferenciais dos pobres no pas. Programas como o de expanso da oferta de energia eltrica (Luz para Todos), que atingiu sobretudo as famlias rurais mais pobres, e investimentos infraestruturais como o que aumentou a oferta de gua potvel para domiclios rurais (com destaque para a construo de cisternas no semirido do Nordeste) tambm contriburam para melhorar as condies de habitabilidade no meio rural brasileiro. Paralelamente, o Governo ampliou bastante os recursos destinados a agropecuria organizada em bases familiares (passando de um oramento de R$ 2,2 bilhes em 2002 para R$ 16 bilhes no Plano de Safra de 2010/11). Criaram-se novos instrumentos de apoio a esse tipo de produtor, como o Seguro Safra e o Programa de Aquisio de Alimentos que estimulam a agropecuria familiar do Brasil, responsvel por cerca de 40% do Valor da Produo Agropecuria brasileira e por 75% da ocupao total na agropecuria do pas, segundo o IBGE. Portanto, a experincia de desenvolvimento territorial rural implementada pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA nos anos recentes ocorreu num contexto favorvel para os produtores familiares, os assentados da reforma agrria, as comunidades tradicionais (quilombolas, indgenas), entre outros. O exame da experincia brasileira visto aqui, luz do debate internacional e nacional sobre essa vertente de polticas pblicas, da o livro iniciar abordando, no Captulo 1, a emergncia do debate sobre o desenvolvimento territorial na experincia internacional, da chegada desse debate no Brasil e da experincia concreta no planejamento dos territrios rurais. Em sua parte final so apresentadas concluses
que dizem respeito a propostas que tm como finalidade o aperfeioamento dessa forma de planejamento nos territrios rurais do pas. O segundo captulo est voltado para a apresentao e anlise dos antecedentes e da evoluo recente do planejamento regional e territorial no Brasil. Parte de uma periodizao que ajuda a entender as fases mais relevantes dessa experincia, com o exame do surgimento e consolidao do planejamento voltado para a reduo das desigualdades regionais no mbito do processo desenvolvimentista das dcadas de 1950 at a de 1990. Examina, em seguida, as razes do seu declnio para prosseguir com a anlise do surgimento de novas formas de abordagem de planejamento regional/territorial, inclusive a experincia do planejamento dos Territrios Rurais. Segue a anlise no terceiro e quarto captulos que constituem a parte central do estudo que abordam a experincia de planejamento sustentvel dos Territrios Rurais e dos Territrios da Cidadania. De incio esta anlise trata dos antecedentes institucionais do programa, do processo de construo e da consolidao desta poltica (Capitulo 3). Em seguida realizada a anlise do programa, tomando como referncia quatro estudos de caso: o do Territrio do Nordeste Paraense (PA), o do Mato Grande (RN), o de Cantuquiriguau (PR) e o Territrio do Vale do Mucuri (MG). Nos quatro casos o estudo se detm no exame de cinco questes: (i) a identificao e formao do territrio, (ii) o seu planejamento, (iii) a implementao do plano de desenvolvimento do territrio, (iv) a gesto do plano ou sua institucionalidade e (v) a avaliao final da experincia do planejamento do desenvolvimento do territrio rural. Finalmente, no ltimo captulo, feita uma reflexo sobre o futuro das polticas de desenvolvimento territorial no Brasil, que consiste na explicitao das lies para a sustentabilidade futura das polticas adotadas no desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. realizado um esforo de identificao das marcas mais relevantes da experincia brasileira, em particular a explicitao das lies e dos avanos obtidos e, por fim, so apresentadas sugestes capazes de apoiar a sustentabilidade futura das polticas voltadas para os territrios rurais.
Leonardo Guimares Tania Bacelar
RESUMO
O livro Polticas de Desenvolvimento Territorial Rural no Brasil: avanos e desafios o 12 volume da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, editada e publicada pelo IICA/Frum DRS. A parte central da obra a experincia brasileira, a partir da qual se pretende identificar os avanos obtidos e extrair lies para aperfeioar os processos em curso. A publicao se compe de cinco captulos. No primeiro feito um exame da experincia brasileira luz do debate internacional e nacional sobre essa vertente das polticas territoriais. O segundo est voltado para a apresentao e anlise dos antecedentes e evoluo recente do planejamento regional e territorial no Brasil. Segue-se no terceiro e quarto captulos, uma abordagem sobre a experincia das aes de planejamento sustentvel dos Territrios Rurais e dos Territrios da Cidadania no perodo do Governo Luiz Incio Lula d Silva. Finalmente, no ltimo captulo, realizada uma reflexo sobre o futuro das polticas pblicas de desenvolvimento territorial no Brasil, explicitando as lies aprendidas e sugestes para sua sustentabilidade futura. Palavras-Chave: Desenvolvimento Territorial, Desenvolvimento Regional, Polticas Pblicas.
RESUMEN
El libro Polticas de desarrollo territorial rural en Brasil: avances y desafos es el 12 volumen de la Serie de Desarrollo Rural Sostenible, editado y publicado por el IICA/ Frum DRS. La parte central de la obra es la experiencia brasilea, a partir de la cual se pretende identificar los avances obtenidos y extraer lecciones para perfeccionar los procesos en curso. La publicacin est compuesta por cinco captulos. En el primero es hecho un examen de la experiencia brasilea a la luz del debate internacional y nacional sobre esa vertiente de las polticas territoriales. El segundo est direccionado para la presentacin y anlisis de los antecedentes y evolucin reciente de la planificacin regional y territorial en Brasil. Se sigue en el tercero y cuarto captulos, un abordaje sobre la experiencia de las acciones de planificacin sustentable de los territorios rurales y de los Territorios de la Ciudadana en el periodo del Gobierno Luiz Incio Lula da Silva. Por fin, en el ltimo captulo, es realizada una reflexin sobre el futuro de las polticas pblicas de desarrollo territorial en Brasil, explicitando las lecciones aprendidas y sugerencias para su sostenibilidad futura. Palabras-Clave: Desarrollo Territorial, Desarrollo Regional, Polticas Pblicas.
ABSTRACT
The book Politics of rural territorial development in Brazil: Progress and Challenges is the 12th volume of the Sustainable Rural Development Series, edited and published by IICA/Forum DRS. The central part of the work is the Brazilian experience, from which, it aims to identify achievements and draw lessons for improving existing processes. The publication consists of five chapters. The first is an examination of the Brazilian experience in light of national and international debate about the territorial policies aspect. The second is dedicated to the presentation and analysis of recent history and development of regional and territorial planning in Brazil. Following in the third and fourth chapters, a discussion about the experience of sustainable development of rural areas planning and Citizenship Territories during the government of Luiz Incio Lula da Silva. Finally, in the last chapter, is provided a reflection about the future of public policies on territorial development in Brazil, highlighting the lessons learned and suggestions for future sustainability. Keywords: Territorial Development, Regional Development, Public Policy.
SUMRIO
CAPTULO 1 - TENDNCIAS CONTEMPORNEAS DOS ESTUDOS E POLTICAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL (Arilson Favareto) .....................................................................................................................15
Introduo ...................................................................................................................................................................15 1. A emergncia do debate sobre desenvolvimento territorial na experincia internacional ...................................................................................................................................................16 1.1 Lies dos programas de pesquisa .............................................................................................. 20 1.1.1 A industrializao difusa .................................................................................................................. 20 1.1.2 Dynamics of rural areas The DORA Project .......................................................................... 21 1.1.3 Projeto Ruremplo ................................................................................................................................. 23 1.2 Lies das experincias de induo ao desenvolvimento rural................................. 23 1.2.1 O programa Leader ............................................................................................................................ 23 1.3 A emergncia da abordagem territorial e seus significados ........................................ 25 2. 3. 4. A recepo do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil.............................26 Uma dcada de experimentaes no Brasil ...............................................................................31 A ttulo de concluso.................................................................................................................................36 4.1 Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas no Brasil.................... 36 4.2 Uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel .............................................................. 37 4.3 Uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel ............................... 38 4.4 Reformar as organizaes, os servios e as formas de incentivo para o desenvolvimento rural sustentvel............................................................................................ 39 Bibliografia ...................................................................................................................................................................41
CAPTULO 2 - ANTECEDENTES E EVOLUO DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL (Leonardo Guimares) ..........................................................................................................47

Introduo ...................................................................................................................................................................47
1. Antecedentes do Planejamento Territorial e Periodizao ......................................................48 2. Desenvolvimentismo e Regies: o Planejamento Macrorregional e a Suframa .........52 3. Declnio e Crise do Planejamento Macrorregional........................................................................57 4. O Surgimento de Novas Abordagens de Planejamento Territorial .....................................62 4.1 Desenvolvimento sustentvel ......................................................................................................... 63 4.2 Arranjos produtivos locais.................................................................................................................. 65 4.3 Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional ................................................................. 66 4.4 Desenvolvimento dos territrios rurais ..................................................................................... 68 5. Os Desafios das novas abordagens ........................................................................................................71 5.1 Institucionalizao do planejamento regional ou territorial ........................................ 73 5.2 Superao do localismo ...................................................................................................................... 74 5.3 Adoo de metodologias que permitam integrar viso geral e local .................... 76 Bibliografia ...................................................................................................................................................................78
CAPTULO 3 - EMERGNCIA E EVOLUO DO PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DOS TERRITRIOS RURAIS E NOS TERRITRIOS DA CIDADANIA (Rafael Echeverri) ......................................................................................................................81
Introduo ...................................................................................................................................................................81 1. Antecedentes da construo da poltica ...........................................................................................83 1. 1 Status ministerial dos assuntos agrrios e da agricultura familiar ............................ 83 1.2 O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf, antecedentes de uma poltica de longo alcance ............................................................. 84 1.2.1 Colegiados na liderana da poltica pblica ....................................................................... 85 1.2.2 Colegiados municipais para institucionalizar a participao .................................... 86 2. Processo de construo do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais ...........................................................................................................................................87 2.1 O Territrio como foco da poltica................................................................................................. 87 2.2 Uma Secretaria para o Desenvolvimento Territorial ........................................................... 88 2.3 A mudana de foco: dos agricultores ao territrio ............................................................. 89
2.4 Diretrizes e critrios da estratgia territorial ............................................................................ 90 2.5 reas de resultado como orientadoras da gesto da poltica pblica ................... 91 2.6 Delimitao dos territrios, do conceito ao ................................................................... 93 2.7 A construo dos Colegiados Territoriais em Rede ............................................................ 94 2.8 Suporte tcnico no campo: a criao do processo territorial ...................................... 96 2.9 A Gesto Social e o papel dos planos territoriais ................................................................. 97 2.10 A informao como suporte tcnico da ao..................................................................... 98 2.11 Mobilizao e participao poltica dos territrios .......................................................... 99 2.13 As Clulas Territoriais e o papel das Universidades ........................................................103 3. Consolidao da poltica ...........................................................................................................................104 3.1 Territrios da Cidadania......................................................................................................................104 3.2 A natureza complementar dos Territrios de Identidade e Cidadania.................106 3.3 A gesto articulada federal e estadual......................................................................................107 3.4 A Academia acompanha a construo conceitual, metodolgica e de avaliao ...................................................................................................................................................108 3.5 Frum de Desenvolvimento Rural...............................................................................................110 3.6 Gesto territorial brasileira como referncia internacional ..........................................111 3.7 Liderana e apoio poltico ................................................................................................................111 Bibliografia ................................................................................................................................................................113
CAPTULO 4 - O PROGRAMA FACE S DINMICAS TERRITORIAIS NO BRASIL: ANLISE DE QUATRO ESTUDOS DE CASO (Osmil Galindo, Fabio Oliveira , Valdeci Monteiro dos Santos) ................... 115
Introduo ................................................................................................................................................................115 1. Territrio do Nordeste Paraense PA ..................................................................................................116 1.1 Identificao e Formao do Territrio.....................................................................................116 1.2 O Planejamento do Territrio .........................................................................................................119 1.3 Implementao do Plano de Desenvolvimento do Territrio ...................................124 1.4 Gesto do Plano A Institucionalidade ...................................................................................128
1.5 Avaliao .....................................................................................................................................................131 2 . Territrio do Mato Grande RN ............................................................................................................137 2.1 Identificao e Formao do Territrio.....................................................................................138 2.2 O Planejamento do Territrio .........................................................................................................142 2.3 Implementao do Plano de Desenvolvimento do Territrio ...................................146 2.4 Gesto do Plano A Institucionalidade ...................................................................................152 2.5 Avaliao final ..........................................................................................................................................154 3. Territrio de Cantuquiriguau PR ......................................................................................................160 3.1 Identificao e Formao do Territrio.....................................................................................160 3.2 O Planejamento do Territrio .........................................................................................................162 3.3 Implementao do Plano de Desenvolvimento do Territrio ...................................166 3.4 Gesto do Plano A institucionalidade ...................................................................................169 3.5 Avaliao Final..........................................................................................................................................172 4. Territrio do Vale do Mucuri MG ........................................................................................................176 4.1 Identificao e Formao do Territrio.....................................................................................177 4.2 O Planejamento do Territrio .........................................................................................................179 4.3 Implementao do Plano de Desenvolvimento do Territrio ...................................185 4.4 Gesto do Plano A institucionalidade ...................................................................................187 4.5 Avaliao Final..........................................................................................................................................191 Bibliografia ................................................................................................................................................................194
CAPTULO 5 - PENSANDO O FUTURO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL (Tania Bacelar Araujo) ......................................................................................................... 197
Introduo ................................................................................................................................................................197 1. As marcas da experincia brasileira ....................................................................................................200 1.1 A marca do ambiente de redemocratizao .....................................................................200 1.2 Marcas da crise do Estado e do neoliberalismo...............................................................202 1.3 Marcas da ampliao e reorientao de Polticas Nacionais no Governo Lula .....203
2. As lies aprendidas .....................................................................................................................................204 2.1 O setorial camisa de foradifcil de superar na construo do desenvolvimento territorial ...................................................................................................................................................204 2.2 O processo de delimitao dos Territrios muito importante............................206 2.3 A cooperao no nega o conflito ..........................................................................................206 2.4 As polticas territoriais lidam bem com a diversidade regional e com a multifuncionalidade do mundo rural.....................................................................................207 2.5 A parceria com os governos estaduais revelou-se elemento fundamental .......208 2.6 A herana do patrimonialismo deve ser considerada como problema relevante ...................................................................................................................................................209 2.7 A institucionalidade varivel estratgica .............................................................................210 3. Sugestes para a sustentabilidades futura desse tipo de poltica....................................212 3.1 Insistir na abordagem territorial e na valorizao das regies rurais ..................212 3.2 Aperfeioar os sistemas de governana e os modelos de participao ..........213 3.3 Fortalecer as relaes com Universidades e outras instituies de promoo do desenvolvimento rural .............................................................................................................215 3.4 Rever o modelo atual de financiamento..............................................................................216 Bibliografia ................................................................................................................................................................217
Rural no Brasil: avanos e desafios
Polticas de Desenvolvimento Territorial
CAPTULO 1 TENDNCIAS CONTEMPORNEAS DOS ESTUDOS E POLTICAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Introduo
J se passaram mais de trinta anos desde a publicao do estudo seminal de Arnaldo Bagnasco, de 1977, sobre a problemtica territorial do desenvolvimento italiano, obra que representa um marco na associao da ideia de territrio ideia de desenvolvimento na literatura cientfica. A ele se seguiram vrios outros, numa vertente italiana com os estudos de Brusco (1996), Becatini & Rulani (1995); numa vertente francfona com os trabalhos de Pecqueur (2000), Benko & Lipietz (1992; 2000); e num vis um pouco diferente, mas tambm influente, numa vertente angloamericana, com os vrios trabalhos sobre clusters e sistemas produtivos locais. Nas vertentes latino-americana e hispnica, vrios trabalhos tambm se constituram em referncias importantes como aqueles publicados por Berdegu & Schejtman (2003), Veiga (2001), Correa & Sumpsi (2001), Yruela (2000), Abramovay (2003). J se vo quase vinte anos desde que esta literatura passou a inspirar a literatura normativa, se tomarmos como referncia os to citados estudos da OCDE (1993; 1995) do incio dos anos 1990 e outros que o seguiram, publicados pelo Banco Mundial (1997; 2001), FAO (2004) e Cepal (2003). J so quinze anos desde a traduo desse ideal normativo em experimentaes no campo das polticas, tomando como referncia a iniciativa mais conhecida: o programa Leader, analisado em artigos importantes por autores como Saraceno (1996, 1997) e Ray (2001). Finalmente, faz algo em torno de dez anos desde que essas experimentaes comearam a ser postas em prtica por meio de instituies e polticas em pases da Amrica Latina tais quais Mxico e Brasil, como mostram os trabalhos de Del Toro (2004), Favareto (2007), Lonard et al. (2010), entre outros. A referncia a esses autores e obras nem de longe sintetiza o rico e vasto painel de estudos dedicados ao tema em questo; so citados aqui apenas para evidenciar como h, em torno dele, uma vasta literatura, na qual fundamental separar: o normativo do conhecimento positivo sobre os processos que podem levar a esse ideal
Arilson Favareto
Professor da Universidade do ABC
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normativo; o desenvolvimento territorial como um dever ser; e o desenvolvimento territorial como processo histrico de diferenciao dos territrios numa determinada direo. Os ltimos trinta anos de literatura e experimentaes fornecem um rico arsenal de estudos e documentos que podem e devem ser objeto de anlise, visando no s tornar este painel acessvel a um pblico mais amplo, formado por estudiosos e gestores de polticas, como, principalmente, para extrair disso um balano sobre os esforos at aqui empreendidos. Considerando o contexto aqui brevemente esboado, o objetivo das prximas pginas se desdobra em dois intuitos principais: sistematizar e analisar o debate sobre desenvolvimento territorial no contexto internacional, seus avanos tericos, conceituais e operacionais; e apresentar os avanos ocorridos e sua influncia no Brasil. Para tal, o texto se organiza em trs sees precedidas desta introduo e finaliza com uma rpida concluso. A primeira seo retoma a emergncia do debate sobre desenvolvimento territorial na Europa, analisando os processos histricos e sociais que levaram associao das ideias de territrio e desenvolvimento e, em seguida, apresentando a forma pela qual esse debate ganha contornos normativos, de modo a influenciar diretrizes e experincias de polticas para o desenvolvimento de regies rurais. A segunda seo aborda a recepo da discusso sobre desenvolvimento territorial no Brasil. A terceira e ltima seo do artigo descreve a evoluo das tentativas de se pr em prtica a abordagem territorial do desenvolvimento rural ao longo da primeira dcada deste sculo traando em seguida um balano sobre os avanos e os impasses a superar1.
1. A emergncia do debate sobre desenvolvimento territorial na experincia internacional

Na dcada de 1970 do sculo XX, pela primeira vez desde a Revoluo Industrial, a taxa de urbanizao dos pases do capitalismo avanado fica estagnada. Passa-se a falar at em urbanizao dos campos, que poderia significar tanto uma contradio em termos quanto o sinal de dissoluo de uma oposio. Os processos sociais que levam diminuio da distncia entre os dois espaos esto na raiz de uma interrogao formulada por Paul Bairoch (1992): trata-se de uma nova etapa? Isto , fenmenos antes concernentes urbanizao atingem um outro universo sem, no entanto, fagocit-lo? Ou esse processo sinaliza uma homogeneizao entre os dois polos forte o suficiente para apagar suas distines substantivas?
1 Partes deste artigo retomam trabalhos anteriores do autor, principalmente aqueles publicados em Favareto (2007; 2009).
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Essas questes permearam debates estabelecidos desde a dcada de 1950, mas mais aprofundadas a partir dos anos 1970 na Europa. Uma boa sntese pode ser encontrada num emblemtico nmero da revista tudes Rurales, organizado por Georges Duby, que trazia o ttulo Lurbanisation des campagnes. Reunindo textos de alguns dos mais influentes pesquisadores franceses da poca, a publicao trazia vrios artigos que atestavam e analisavam as caractersticas e implicaes do fenmeno de diluio das assimetrias entre o urbano e o rural na Europa, e em particular na Frana. O texto de Julliard (1973), por exemplo, j apresentava uma tipologia mais complexa, com uma abertura para diferentes composies entre cidades e campos: cidades rentistas do solo numa relao de parasitagem com o meio rural; cidades que cresceram sem laos orgnicos com o meio rural, envolvendo-o, mas esterelizando-o em vez de fecund-lo; cidades que associaram sem ruptura o campo a seu prprio desenvolvimento. O que quase consensual desde ento que as transformaes econmicas, o processo de modernizao da produo e a crescente integrao dos mercados levaram ao fim de um tipo especfico de ruralidade, aquela que j foi chamada por Mendras de sociedades camponesas. Trs fatos importantes desempenharam papel-chave nesta nova situao. Primeiro, o compromisso institucional criado historicamente em torno da garantia da paridade econmica e social entre a agricultura e os demais setores, muito bem retratada em Jollivet & Gervais (1976). Possibilitou-se assim a aproximao das condies de vida em ambos os espaos, contribuindo tanto para a vitalidade econmica do meio rural como para regular o impulso ao xodo, to forte at ento. Segundo, em parte motivado pelo supracitado, o padro de crescimento demogrfico que passou a vigorar no apontou mais para o esvaziamento, mas para a atrao populacional aos campos, inicialmente pelo dinamismo gerado com a equalizao das rendas; j num segundo momento, pelo avano da infraestrutura e das possibilidades de comunicao com novos habitantes, sobretudo profissionais liberais e idosos em busca de amenidades e lazer. Terceiro, a descentralizao econmica e poltica que propiciou tanto o surgimento de novas oportunidades de trabalho como a viabilizao de equipamentos sociais adequados a uma populao com exigncia crescente, esses ltimos destacados por Kayser (1990; 1993). So evidncias empricas que, sem dvida, permitem responder positivamente pergunta de Bairoch: os tempos atuais representam um novo momento, uma nova etapa. Essa condio muda a estrutura e a dinmica das relaes entre os campos e as cidades. A primazia marcante das atividades primrias agricultura, pecuria, minerao, silvicultura d espao a uma maior diversificao, com uma crescente heterogeneizao das economias rurais, em que se destaca o crescimento cada vez maior do setor de servios. Com isso, mudam as vantagens comparativas do rural nas possibilidades de captao das rendas urbanas. A localizao, fertilidade, e o preo da terra passam a dividir importncia com a acessibilidade, a paisagem. Da mesma
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forma, a composio do perfil populacional e as tendncias demogrficas tpicas do perodo anterior so substitudas por um forte arrefecimento, ou mesmo uma inverso, nos fluxos demogrficos. So outros agentes, novas variveis introduzidas ou tornadas mais relevantes, novos interesses, uma nova estrutura de oposies e identidades que sustentam a especificidade dessa nova configurao da relao rural-urbano. Completando, h mudanas tambm no ambiente institucional que orienta a regulao das formas de uso social dos recursos naturais. Se verdade que na Antiguidade j havia leis e sanes que davam os parmetros para as formas de apropriao da natureza, o que ocorre agora uma mudana tambm nesse domnio: o acesso terra, a gesto de bacias hidrogrficas, a conservao de florestas e rios e a valorizao da paisagem e da biodiversidade passam a ser novos parmetros incorporados aos anteriores. O que novo, alm da extenso de domnios regulados cada vez mais por instituies formais, a forma como isso se d: menos orientada por decises de comando e controle e mais por compromissos institucionais. Tais mudanas, que estavam em curso no ltimo quarto do sculo XX nos pases do capitalismo avanado, foram rapidamente percebidas pelo mundo dos planejadores de polticas. O desgaste da poltica agrcola de vis exclusivamente setorial comea a surgir em meados dos anos 1980 e abre espao para uma srie de reformas e debates sobre O futuro do mundo rural, no por acaso ttulo do Comunicado da Comisso Europia ao Parlamento, em 19882. Um marco relevante foi a criao do programa Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias Rurais (Leader), em 1991, ainda hoje a principal referncia de programa territorial de desenvolvimento rural. Entretanto as melhores snteses da percepo dos organismos de planejamento sobre tais mudanas foram expressas em dois momentos, no meio da dcada de 1990: a conhecida Declarao de Cork, que saiu da conferncia A Europa Rural Perspectivas de Futuro e o workshop Post-Industrial Rural Development: The Role of Natural Resources and the Environment, cujos resultados foram publicados pelo North Central Regional Center for Rural Development, da Universidade de Iowa. Veiga (2004) resume o contedo desses dois momentos no quadro a seguir, qualificando-o como uma espcie de consenso bsico sobre a ruralidade avanada.
2 Sobre os impasses e direes da reforma da Poltica Agrcola Comum, ver Abramovay (2003-b).
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Quadro 1 Consenso bsico, de meados da dcada de 1990, sobre a ruralidade avanada

a. As zonas rurais, que englobam os locais de residncia de um quarto da populao europeia e de mais de um quinto da americana, alm de mais de 80% dos dois territrios, caracterizam-se por tecidos culturais, econmicos e sociais singulares: um extraordinrio mosaico de atividades e uma grande variedade de paisagens (florestas e terras agrcolas, stios naturais inclumes, aldeias e pequenas cidades, centros regionais, pequenas indstrias, etc.). b. As zonas rurais, bem como seus habitantes, constituem uma riqueza autntica para suas regies e pases e podem ser bem competitivas. c. As maiores partes dos espaos rurais europeus e norte-americanos so constitudas por terras agrcolas e florestas que influenciam fortemente o carter das paisagens. d. Dado que a agricultura certamente permanecer como importantssima interface entre sociedade e ambiente, os agricultores devero cada vez mais desempenhar funes de gestores de muitos dos recursos naturais dos territrios rurais. e. Mas a agricultura e as florestas deixaram de desempenhar papel predominante nas economias nacionais. Com o declnio de seus pesos econmicos relativos, o desenvolvimento rural mais do que nunca deve envolver todos os setores socioeconmicos das zonas rurais. f. Como os cidados europeus e norte-americanos do cada vez mais importncia qualidade de vida em geral, e em particular a questes relativas sade, segurana, desenvolvimento pessoal e lazer, as regies rurais ocuparo posies privilegiadas para satisfazer tais interesses e oferecer amplas possibilidades dum desenvolvimento moderno e de qualidade. g. As polticas agrcolas devero se adaptar s novas realidades e desafios colocados, tanto pelos desejos e preferncias dos consumidores quanto pela evoluo do comrcio internacional; em especial uma adaptao que impulsione a transio de um regime de sustentao de preos para um de apoios diretos.
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h. Os subsdios estabelecidos pelas respectivas polticas agrcolas sero crescentemente contestados. J ampla a aceitao de que apoios financeiros pblicos devam ser cada vez mais condicionados a uma adequao na gesto dos recursos naturais e manuteno e reforo da biodiversidade e das paisagens culturais. i. As reformas das polticas agrcolas da primeira metade da dcada de 1990 conservaram inconsistncias, duplicaes e alta complexidade jurdica, apesar de inegveis avanos em termos de transparncia e eficcia. j. Torna-se absolutamente necessrio promover a capacidade local de desenvolvimento sustentvel nas zonas rurais e, nomeadamente, iniciativas privadas e comunitrias bem integradas a mercados globais.
Reproduzido de Veiga (2004) Observa-se, portanto, que o consenso sobre a ruralidade avanada combina elementos relativos tanto viso agrcola e produtivista como viso territorial do desenvolvimento rural. A partir dele foram realizadas vrias pesquisas visando delinear a manifestao dessas tendncias e sua ocorrncia desigual, verificada no estudo de realidades concretas.
1.1 Lies dos programas de pesquisa 1.1.1 A industrializao difusa

Uma explicao com decisiva influncia sobre o desenho de programas e projetos pode ser encontrada nos estudos sociolgicos e econmicos que tm enfatizado o papel dos sistemas produtivos locais na gerao de um certo tipo de empreendedorismo. O marco o estudo do socilogo italiano Arnaldo Bagnasco, Tre italie. La problematica territoriale dello sviluppo italiano, de 1977. Nesse livro, j clssico, o autor procura explicar por que, naquele momento, as regies que apresentavam indcios de dinamismo no eram nem o sul do pas, cujos problemas histricos se materializam naquilo que Gramsci chamou de questo meridional, nem o norte, fortemente industrializado, mas a regio central do pas. A principal contribuio dos estudos originrios dessa terceira vertente est em chamar a ateno para as caractersticas morfolgicas de determinados territrios e sua importncia no estabelecimento da dinmica econmica local. O centro do argumento est em que, no caso italiano, constatou-se uma forte relao entre a distribuio espacial da chamada economia difusa, marcadamente um grande nmero de pequenas e mdias empresas, associadas com a existncia de uma forte base familiar entre as unidades de produo agrcola, com um determinado padro de urbanizao que
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evitava uma fratura cidade-campo. A esse argumento se seguiram vrios outros, de socilogos, economistas e gegrafos, que analisam a formao dos chamados distritos industriais3. Brusco (1996), particularmente, enfatiza como essas condies estruturais se transformam num ambiente que associa competio colaborao, conflito participao e conhecimento local e prtico ao conhecimento cientfico. Mas essas mesmas caractersticas, enaltecidas nos estudos acima citados, tornaram-se advertncias quando os estudos sobre a realidade italiana passaram a servir de inspirao para tentativas de dinamizao de regies estagnadas. Com razo, Garofoli (1997) destaca que as condies existentes no caso da Terceira Itlia no se encontravam em qualquer lugar e que so de difcil reprodutibilidade. E, paralelamente, outros programas de pesquisa (Maillat, 1995), estimulados pelo mesmo tipo de questo, mostraram que ambientes inovadores podem ser encontrados nas mais distintas configuraes produtivas. Qual , ento, a chave do sucesso? Infelizmente os estudos de Maillat e outros que o acompanharam (Becattini & Rullani, 1995; Sforzi, 1996) descrevem bem as mudanas em curso e o tipo de arranjo por detrs delas, mas pouco se sabe sobre o que capaz de gerar um novo modo de produo e de organizao das foras locais4. O que comum a todos esses estudos a importncia conferida ao enraizamento da atividade econmica no conjunto de relaes que conforma os territrios em que elas se inserem; uma associao que encontrou sua melhor expresso na conjugao capital social e territrios (Abramovay, 2000). Apesar dos impasses e das nuances, nas diferentes vertentes que estudam esse fenmeno h duas ideias principais: uma enfatiza os efeitos de proximidade e o que eles trazem em termos de cooperao e aprendizagem, condies para gerar uma base endgena capaz de resultar em inovao e coeso entre agente; a outra foca a diversificao e desconcentrao do tecido social local e as interdependncias entre caractersticas das estruturas sociais e o tipo de interaes nelas existentes.
1.1.2 Dynamics of rural areas The DORA Project

Um dos mais interessantes programas de pesquisa sobre desenvolvimento rural rene os estudos feitos pelo The Arkleton Centre for Rural Development Research, da Universidade de Aberdeen, Reino Unido, sobre a diferenciao da performance econmica em reas rurais europeias o DORA Project: Dynamics of rural areas -, cujos resultados foram sintetizados em Bryden & Hart (2001). Os pesquisadores
3 Uma boa anlise da trajetria desses estudos pode ser encontrada em Veiga (1999). Duas importantes coletneas renem boa parte dos mais importantes tericos que tm produzido sobre o tema dos distritos industriais e dos sistemas produtivos locais nas trs vertentes disciplinares apontadas: Benko & Lipietz (1992; 2000). 4 Ver a respeito a excelente crtica de Martin & Sunley (2001) a Porter.
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procuraram considerar a ocorrncia dos soft factors, por eles chamados tambm de fatores no tangveis, em combinao com a ocorrncia de hard factors, ou fatores tangveis. No rol dos fatores tangveis foram includos: recursos naturais (terra), recursos humanos (trabalho), infraestrutura (tecnologia), investimento (capital), e estruturas econmicas. Entre os fatores no tangveis estavam: performance de Mercado, performance institucional, redes, comunidade e qualidade de vida (Bryden et al, 2001). Esse tableau de fatores foi transformado em uma srie de indicadores postos prova por equipes de pesquisadores em oito regies de quatro diferentes pases europeus Sucia, Alemanha, Esccia e Grcia. Trs so os principais mritos desse programa. Primeiro, procurou-se superar a dicotomia entre estudos quantitativos e qualitativos, buscando uma anlise combinada dos dois mtodos; segundo, a pesquisa apoiou-se num procedimento comparativo que envolveu duas realidades do mesmo pas e, junto, o contraste analtico com a realidade entre pases distintos; terceiro, foram contempladas no rol de indicadores dimenses at ento operadas apenas isoladamente em estudos especficos, o que permitiu um balano da efetividade de cada uma delas. A principal hiptese do estudo foi confirmada pelas anlises de campo: certamente fatores como a distncia influenciam, mas as causas da performance diferenciada das economias rurais vo alm dos fatores objetivos enfatizados tanto pelas anlises clssicas quanto pelas teorias baseadas no fenmeno de localizao. Mesmo regies pouco privilegiadas em termos de densidade populacional e localizao tiveram desempenho acima das previses na gerao de emprego. Isto ocorreu, por exemplo, nas ilhas Orkney, na Esccia, ou na grega Korinthia. Viu-se, assim, que a incidncia das variveis individuais diz muito pouco sobre o conjunto das situaes, sendo necessria a sua anlise combinada com outras. Nisto os componentes ligados dimenso cultural mostraram forte influncia, por exemplo, quando associados a qualidades empreendedoras ou capacidade de adaptao a mudanas e contingncias externas. O estudo pde ainda identificar que esses componentes culturais esto muitas vezes enraizados em quadros de referncias de formao muito longa. O estudo tambm mostrou que, mais importante que os aspectos fsicos, a busca de aproveitamento dos fatores no reprodutveis de um determinado territrio, como produtos e marcas tpicas ou bens culturais. As redes, fator to enfatizado em boa parte da literatura, foram tratadas como algo ambguo no mbito desse projeto: muitas vezes so elas que bloqueiam o acesso dos agentes locais a formas mais promissoras de insero, o que contribui para a estagnao ou a dependncia.
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1.1.3 Projeto Ruremplo

Diante de tantas perspectivas explicativas concorrendo, sentia-se a falta de um teste de conjunto das hipteses apresentadas em cada uma. Foi justamente o que foi realizado pelo projeto Ruremplo (Terluin, 2003; Terluin & Post, 2003). Dez variveis relativas a sete diferentes corpos tericos foram testadas em dezoito regies rurais. O resultado final mostrou maior aderncia emprica das hipteses contidas nos trabalhos de Bryden, do DORA Project, na chamada community-led theory, e na abordagem que mescla um enfoque endgeno e exgeno. O ncleo comum das trs teorias reside na articulao entre determinadas caractersticas do tecido social e econmico dos territrios em questo, bem como o tipo e a qualidade das relaes estabelecidas com o espao extralocal. No outro extremo, as teorias mais ancoradas em fatores tais quais localizao, disponibilidade de infraestrutura, PIB per capita ou nvel de investimentos mostraram-se de menor poder explicativo. Qual a repercusso das concluses apontadas nessas pesquisas nas tentativas de induo do desenvolvimento rural por meio de polticas como o Leader, na Unio Europeia5?
1.2 Lies das experincias de induo ao desenvolvimento rural

1.2.1 O programa Leader
O programa Leader Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias Rurais surge em 1991, como Iniciativa Comunitria da Unio Europeia, nos marcos de um amplo processo de discusso sobre as formas de planejamento de polticas no continente, em crescente preocupao com as discrepncias entre regies. Sua marca inovadora foi, em primeiro lugar, seu vis territorial, em oposio ao carter marcadamente setorial dos investimentos tradicionalmente destinados s reas rurais; em segundo, pelo tipo de estratgia proposta para a promoo do desenvolvimento rural, com aes do tipo bottom-up, baseadas no princpio da parceria, de carter multissetorial e integradas. Essa estratgia, baseada no conceito da competitividade territorial, envolve: a estruturao dos recursos do territrio de forma coerente; o envolvimento de diversos atores e instituies; a integrao entre setores empresariais em uma dinmica de inovaes; e a cooperao com outras reas e polticas nos vrios nveis de governo. De acordo com os termos do programa, a competitividade territorial alcanada por meio da elaborao de projetos de desenvolvimento que comportem uma viso de futuro, formas de
5 Atualmente um importantssimo programa de pesquisas vem sendo desenvolvido em onze pases da Amrica Latina: o Programa Dinmicas Territoriais Rurais, conduzido pelo Rimisp (www.rimisp.org/dtr). Seus resultados parciais no so aqui apresentados, pois optou-se por apresentar os estudos que influenciaram a moldagem das polticas na Unio Europeia, e tambm porque os textos de sntese ainda no esto disponveis ao pblico. Mas o leitor encontrar no site do Rimisp vrios documentos preliminares e alguns estudos de caso j concludos.
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coordenao dos atores e a constituio de um grupo de ao local (Beduschi & Abramovay, 2004). Em sua primeira fase, de 1991 a 1994, o programa apoiou 217 projetos territoriais, nmero que saltou para mil na fase seguinte, de 1994 a 1999. Os projetos recebem apoio de acordo com mrito, no havendo uma pr-seleo, como estmulo competio entre territrios e mobilizao de energias e talentos pela busca por recursos. Duas caractersticas essenciais tm sido, assim, valorizadas pelo Leader: a concepo de que o desenvolvimento rural pode ser alcanado por planejamento e execuo de projetos; e a importncia de que isto acontea com enfoque participativo. As primeiras lies sobre essa iniciativa, de tnica muito positiva, demonstraram que a introduo do conceito de projeto territorial possibilita ir-se alm da definio setorial, que o declnio pode ser revertido se a articulao territorial encontrar novos caminhos e que o enfoque territorial tem estimulado a criatividade e uso dos conhecimentos locais. Mas o sucesso ou insucesso desse intento atribudo apenas maneira como so combinadas as expectativas dos atores sociais. H, portanto, um forte vis interacionista na estratgia preconizada, como se bastasse colocar os agentes em contato, criando espaos e formas de apoio a tal articulao. Da seriam criadas oportunidades e ligaes dinmicas capazes de melhorar a performance do territrio. O projeto de desenvolvimento territorial surge como consequncia do alinhamento de interesses. Estudos mais recentes (Ray, 2001; Coelho et al 2005) tm chamado a ateno para uma espcie de dark side desses processos de induo ao desenvolvimento territorial. A lgica de seleo de projetos tende a reforar as diferenas, medida que os territrios j dotados de maior capacidade tendem a reunir melhores condies de proposio e, portanto, a angariar o apoio oferecido pelo programa. Alm disso, a maneira como se d a elaborao desses projetos de desenvolvimento e a prpria articulao dos grupos locais tm de partir da base de recursos disponveis. Um dos problemas para a dinamizao de economias rurais , muitas vezes, justamente a escassez dos recursos com os quais se pode contar para tais iniciativas. Essas crticas revelam uma lacuna terica na associao entre participao e desenvolvimento. Se por um lado h fortes evidncias de que a participao contribui para a eficincia da aplicao de recursos em polticas sociais, por exemplo, onde h um pblico-alvo e um foco especfico, no caso das aes de desenvolvimento essa condio se revela muito mais complexa, pois so muitos os segmentos envolvidos e os interesses em conflito. E nesse caso os processos participativos podem aumentar o poder de veto, mas no necessariamente aumentar a coeso entre agentes locais6.
6 Este argumento desenvolvido em Coelho et al. (2005).
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1.3 A emergncia da abordagem territorial e seus significados

Esta seo revela uma situao paradoxal. No h dvida de que, para o estudo dos fenmenos do desenvolvimento rural, uma abordagem territorial imprescindvel; percebe-se pela definio dos contedos relativos nova etapa do desenvolvimento rural; pelas tendncias verificadas na ruralidade do capitalismo avanado; pelas categorias cognitivas que vm sendo criadas pela sociedade, tanto para compreender como para induzir a performance dessas reas. Porm, apesar da profuso de estudos com esse enfoque, no h propriamente uma teoria do desenvolvimento territorial: Midmore (1999) constri uma abordagem que envolve globalizao, internacionalizao, territorializao; Cecchi (2002) enfatiza os sistemas locais como instrumento de anlise e de insero da economia rural no conjunto da economia global; Ray (2002) trabalha com a abordagem territorial inspirada em componentes das teorias bourdiesiana (formas de capital) e neomarxista (teoria dos modos de produo). H portanto uma abordagem territorial expressa, sobretudo, no tratamento de um nvel especfico da realidade e na operacionalizao de algumas instncias empricas fundamentais. A diferena no tom da introduo e concluso dos dois volumes de coletneas organizadas por Benko & Lipietz (1992; 2000) bem demonstram essa dificuldade. Enquanto o primeiro volume, do incio dos anos 1990, marcado pelo entusiasmo com as possibilidades abertas por estudos territoriais que viriam a ser referncia obrigatria nos anos seguintes, no segundo volume a tnica recai sobre a dificuldade em transformar essas evidncias em lies que expliquem as condies que fizeram com que experincias positivas enaltecidas em determinados estudos pudessem ali ocorrer. Alm do reconhecimento das novas dinmicas subjacentes emergncia da abordagem territorial, destacadas pelos programas de pesquisa apresentados pginas atrs, preciso reconhecer que isto acontece num contexto histrico tambm marcado por uma crise e um realinhamento dos instrumentos tradicionais de promoo do desenvolvimento. A descentralizao das polticas e tambm da atividade industrial, associada reduo e ao redirecionamento da interveno estatal, contriburam para que, particularmente em meados das dcadas de 1980 e 1990, se institusse um padro em que, em lugar dos investimentos diretos e de corte setorial, caberia ao Estado proporcionar condies e um ambiente a partir do qual os agentes privados pudessem, eles mesmos, fazer a alocao, supostamente mais eficiente, dos recursos humanos e materiais. Aqueles processos sociais e econmicos de corte eminentemente territorial e esse novo padro so, em sntese, as principais razes de emergncia e consolidao dessa nova abordagem territorial.
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2. A recepo do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil

Nesta seo pretende-se reconstituir a maneira com que se deu a recepo do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil. De forma similar ao que se fez para a experincia europeia, o intuito aqui analisar inicialmente quais foram os processos histricos e sociais que fizeram com que a ideia de desenvolvimento territorial permeasse o ambiente acadmico e poltico e como ela se traduziu em indicaes para o desenho de instituies e polticas na virada dos anos 1990 para a dcada passada. H aqui duas vertentes: os estudos que analisaram os processos de mudana no meio rural brasileiro e os que analisaram as polticas pblicas para o desenvolvimento rural no Brasil dos anos 1990. Da confluncia dessas duas vertentes surgem os consensos (sempre parciais e provisrios) em torno da ideia de desenvolvimento territorial. O livro de Ricardo Abramovay, Paradigmas do capitalismo agrrio em questo, lanado em 1992; juntamente com o publicado no ano anterior por Jos Eli da Veiga, O desenvolvimento agrcola: uma viso histrica; e com os dois volumes da comparao internacional organizada por Hugues Lamarche, A agricultura familiar, da qual participaram quatro equipes de pesquisa, uma delas composta pelos pesquisadores brasileiros Nazareth Wanderley, Fernando Loureno, Anita Brumer, Ghislaine Duque; formaram uma espcie de literatura obrigatria no mbito dos estudos rurais e serviram para afirmar a relevncia da noo de agricultura familiar para o vocabulrio acadmico brasileiro7. Com os livros de Abramovay e Veiga, via-se como a configurao da moderna agricultura capitalista se apoiou numa forma social de trabalho e numa empresa especfica, a empresa familiar, contrariando assim duas tradies cientficas e polticas muito fortes: a que sempre preconizou que o desenvolvimento generalizaria as unidades produtivas baseadas no uso exclusivo ou predominante de mo-de-obra assalariada; e a inversa, que via a agricultura camponesa como modelo. Os livros de Lamarche, por sua vez, mostraram as variantes dessa direo. Isto , tomaram por foco uma srie de realidades distintas, em diferentes pases, com o intuito de mostrar como, sob a lgica familiar de produo, pode se organizar situaes variantes num esquema que tipifica desde aquelas unidades mais prximas da situao de autonomia camponesa at as plenamente inseridas em mercados, mas sempre com a lgica familiar como elemento organizador.
7 Cf. Veiga (1991), Abramovay (1992), Lamarche (1993; 1998). Para uma anlise das razes da ascenso da idia de agricultura familiar no debate pblico brasileiro dos anos noventa ver Schneider et al. (2004), Favareto (2005). Os anais da Apipsa trazem um farto material sobre o tratamento do tema na dcada anterior.
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Enquanto Veiga demonstrou a articulao entre essas formas familiares e o desenvolvimento do capitalismo avanado, Abramovay tomou a realidade dos mesmos pases para proceder distino conceitual dessa agricultura de base familiar da agricultura camponesa. J Lamarche deixa claro que a diversidade no esconde o fato de que o elemento unificador de uma variedade de situaes o carter familiar da gesto e da posse da terra, reforando o argumento de que no faria sentido resumir a diversidade da agricultura familiar s condies que mais se aproximam da ideia clssica de campesinato. Essas obras procediam, assim, a uma espcie de atualizao dos quadros cognitivos face evoluo experimentada pela dinmica do desenvolvimento agrcola desde o psguerra at a consolidao da chamada modernizao conservadora8. As novas ideias por elas trazidas tiveram reflexos profundos e imediatos no s no mbito acadmico como tambm sobre o discurso de movimentos sociais e da burocracia governamental ligados agricultura, e foram acompanhadas por movimentos correspondentes de repercusso igualmente significativa. Um conhecido artigo de Kageyama & Bergamasco (1990) j havia alcanado grande destaque ao fornecer uma aproximao do tamanho do universo de estabelecimentos familiares no Brasil. Pouco depois foi publicado o instigante e controverso relatrio FAO/Incra (1994), que tambm ofereceu uma tipologia das formas sociais de produo no meio rural brasileiro, que seria adotada, dois anos depois, como uma das bases do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf )9. No mesmo momento os sindicatos de trabalhadores e suas estruturas nacionais estavam substituindo suas bandeiras de luta, empunhadas h trinta anos reforma agrria e direitos trabalhistas , pela reivindicao de um projeto alternativo de desenvolvimento rural baseado na agricultura familiar10. Entre 1996 e 1998 uma pesquisa cobrindo todo o territrio nacional, realizada a pedido das organizaes sindicais de representao da agricultura familiar e patrocinada com recursos de instituies europeias de cooperao, tentou mapear as dinmicas naquele momento qualificadas como mesorregionais de desenvolvimento existentes no Brasil. O intuito inicial era identificar a disperso geogrfica das formas familiares e patronais, a maior ou menor incidncia de certos produtos agropecurios e, com isso, subsidiar minimamente a atuao desses organismos sindicais (Projeto
8 Um trao extremamente importante nesta passagem, mas que no pode ser explorado nos limites desta Introduo, diz respeito maneira como esses estudos combinaram as influncias da tradio brasileira de interpretao do conflito agrrio e a literatura norte-americana e Europeia. Evidentemente a introduo da noo agricultura familiar para o repertrio acadmico brasileiro no ocorreu sem crticas, como por exemplo, aquela feita em Garcia Jr & Gryzpan (2002). Igualmente esclarecedoras so a crtica e a rplica de Germer (1996) e Abramovay (1996). Sobre o mesmo debate, preciso ainda citar o importante artigo de Wanderley (1998). 9 Para uma crtica desta tipologia e de seu uso no planejamento de polticas pblicas ver Carneiro (1998). Sobre o significado institucional da criao do Pronaf, ver Abramovay & Veiga (1998). 10 Para um panorama mais detalhado das interdependncias entre os campos acadmico, sindical e as polticas de desenvolvimento do Brasil rural, ver entre outros Medeiros (1997), Favareto (2004; 2005-b).
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CUT/Contag, 1998). Coordenada por Jos Eli da Veiga, essa pesquisa no s atingiu esse intento inicial como avanou uma hiptese bastante inovadora poca: as melhores configuraes territoriais encontradas eram aquelas que combinavam uma agricultura de base familiar forte com um entorno socioeconmico diversificado e dotado de infraestrutura11; um desenho que permitia aos espaos urbanos e rurais dessas regies, de um lado, abrigar o trabalho excedente que deixa a atividade agrcola e, de outro, absorver nas unidades familiares o trabalho descartado nas cidades em decorrncia do avano tecnolgico e do correspondente desemprego, caracterstico dos anos 1990. Essa pesquisa mostrou um novo campo de preocupaes que seria mais bem delineado, no Brasil, na virada para a dcada atual: a necessidade de se entender as articulaes entre formas de produo, caractersticas morfolgicas dos tecidos sociais locais e dinmicas territoriais de desenvolvimento; ou, na mesma direo, as articulaes entre os espaos considerados rurais e urbanos. Mais do que nas injunes setoriais, o que se sugeriu que, nas dinmicas territoriais ainda sem usar essa denominao , poderiam ser encontradas respostas para as causas do dinamismo e da incidncia de bons indicadores de desenvolvimento. Pouco depois de terminada a pesquisa CUT/Contag, inicia-se um outro programa com grande repercusso: o Projeto Rurbano. Coordenado por Jos Graziano da Silva, esse programa focalizou a formao das rendas entre as famlias no urbanas, para constatar um movimento relativamente generalizado de substituio dos ingressos provenientes das atividades primrias por rendas no agrcolas. Na base dessa constatao estavam no somente a tendncia de queda dos preos de produtos primrios, j conhecida, mas tambm, em especial, a crescente interpenetrao entre os mercados de trabalho tradicionalmente qualificados como urbanos ou como rurais (Graziano da Silva, 1999). Entre o primeiro e terceiro dos seminrios anuais realizados pelo Projeto Rurbano, a anlise dos dados mostrou a expressiva magnitude das rendas no agrcolas, acompanhada da fragmentao de opinies sobre seu real alcance e sobre seus significados para a estrutura e a dinmica do rural brasileiro12. Mesmo em meio a tais incertezas, no h dvida de que o projeto tenha sido uma forte demonstrao de que, mesmo num pas com as caractersticas do Brasil, o rural no pode ser reduzido ao agrcola13.
11 A rigor esta pesquisa era composta de dois estudos simultneos e em dilogo. Este primeiro, coordenado por Jos Eli da Veiga, abordando desenvolvimento rural. E um segundo, coordenado por Regina Novaes e Leonilde Medeiros, sobre sindicalismo rural. Fazia parte da equipe ainda um grupo de pesquisadores das mais destacadas organizaes no governamentais brasileiras com atuao sobre o tema. 12 Cf. Projeto Rurbano (2002). Para algumas posies divergentes sobre esses temas no seio da prpria equipe de pesquisadores, consultar Schneider (2002) e Carneiro (1998), de um lado, e Graziano da Silva (2001) de outro. No site do projeto h vrios textos disponveis: http://www.eco.unicamp.br/nea/rurbano/rurbanw.html 13 E no algumas inferncias, formuladas a partir desta constatao, apontando um suposto fim das formas familiares de produo e uma identificao das causas explicativas para os fenmenos que denotam alguma vitalidade do mundo rural na fora irresistvel do dinamismo emanado de economias urbanas, do que se depreenderia no s a irrelevncia terica da agricultura familiar como mesmo de ruralidade (Graziano da Silva, 2001).
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evidente que esses autores e obras no esgotam o rico painel de pesquisas produzidas, no perodo, no pas. Ocorre que, nesses programas, a definio de agricultura familiar e, posteriormente, as conexes entre desenvolvimento rural e dinmicas territoriais estiveram no centro das preocupaes. Outros importantes centros de pesquisa tiveram iguais impactos em ramificaes temticas distintas dos estudos rurais. o caso dos estudos sobre campesinato e questo agrria no Museu Nacional, dos estudos sobre assentamentos no CPDA/UFRRJ, das pesquisas sobre agricultura familiar e meio ambiente na UFPR, dos estudos sobre agricultura familiar e democracia e tambm sobre pluriatividade na UFRGS, ou de toda a produo sobre o semirido na Universidade Federal de Campina Grande14. Ainda assim foroso constatar que os anos 1990 terminam com o debate pblico e acadmico sobre agricultura familiar e desenvolvimento rural fortemente marcado pelos impactos de dois desses programas de pesquisa. De um lado, a nfase na importncia e no poder explicativo da agricultura familiar e a identificao das dinmicas territoriais como unidade de anlise relevante para a compreenso dos fenmenos relacionados ao desenvolvimento; de outro, a nfase no dinamismo dos espaos urbanos e seus desdobramentos na formao das rendas das famlias de agricultores. Mas essa nova forma de compreender o rural, explorando suas articulaes territoriais e interdependncias com o urbano, teria como um de seus desdobramentos o esvaziamento de seu contedo explicativo? Se por um ngulo emprico o rural apresenta cada vez mais injunes com o urbano, do ponto de vista terico qual seria ento sua validade? Parece ter sido essa a preocupao que norteou a elaborao de um conhecido artigo de Nazareth Wanderley (2000). Com o singelo objetivo anunciado, de dar visibilidade a uma bibliografia pouco veiculada no Brasil sobre as mudanas dos espaos rurais europeus, a autora acaba por introduzir todo o debate sociolgico que se fazia, naquele momento, sobre os significados dessas novas dinmicas econmicas e espaciais. Os autores por ela citados enfatizam, sob distintas perspectivas tericas, trs tipos principais de processos sociais com implicao para novas significaes do rural: o novo lugar da agricultura e do rural nas sociedades dos pases do capitalismo avanado; as relaes entre o rural e o urbano num contexto de maior mobilidade fsica dos indivduos e de aproximao entre as condies de vida nos dois espaos; e as dimenses, distintas e conflitantes, reveladoras da heterogeneidade do rural contemporneo. O artigo reflete, em termos propriamente tericos, essa cada vez mais perceptvel mudana de significado da relao entre o rural e o urbano, presente de maneira expressa ou latente nos textos por ela citados. Ao final, o artigo traz
14 Para um painel mais pormenorizado da produo das cincias sociais brasileiras sobre o rural, consultar Garcia Jr & Gryzpan (2002).
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uma constatao e uma pergunta. A constatao: o estreitamento das distncias e a diluio de muitas das diferenas no apagou a necessidade de distino positiva entre o que rural e o que urbano. A dvida: diante dessas novas significaes e de seu carter marcadamente desigual entre regies e pases, quem so os atores, ou o ator, da nova ruralidade? Em nova pesquisa coletiva, apoiando-se destacadamente nos ento recmdivulgados dados do Censo de 2000, Veiga et al. (2001) recalculam as dimenses do Brasil rural introduzindo critrios similares queles utilizados nos pases do capitalismo avanado e chegam a, pelo menos, duas concluses importantes: no s o Brasil rural muito maior do que se calcula como boa parte desse significativo espao vinha apresentando indcios de dinamismo demogrfico que nada deixam a desejar s reas urbanas mais prsperas. Por se tratar de uma pesquisa realizada em um pequeno intervalo de tempo no foi possvel, apesar de algumas incurses ao campo, chegar a uma concluso sobre os fatores de atrao populacional ou de dinamizao econmica das regies estudadas15. A repercusso, no entanto, foi suficientemente grande e, juntamente com os textos de Abramovay, em particular aqueles que deram visibilidade utilizao da noo de capital social16, contribuiu para que o debate sobre territorialidade e desenvolvimento rural inaugurasse uma nova onda de trabalhos dedicados ao tema. Em paralelo, desde meados dos anos 1990 o programa Leader vinha instituindo um novo modelo de organizao das polticas para o rural europeu, baseado justamente no seu enfoque territorial, em contraponto com o fortssimo vis setorial da Poltica Agrcola Comum17. Na esteira desse novo momento intelectual, e luz da experincia europeia recente, a ideia de territorialidade alcana o desenho das polticas pblicas no Brasil: entre 2001 e 2002 na forma de uma srie de debates preparatrios a uma conferncia nacional (que s viria a ocorrer no final da dcada); e posteriormente, em 2003, com a criao de uma Secretaria de Desenvolvimento Territorial no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Essa rpida divulgao da ideia de desenvolvimento territorial, contudo, no veio acompanhada duma multiplicao proporcional de bons estudos, projetos e anlises dedicados ao tema. Pelo contrrio, em boa parte dos casos as ideias de desenvolvimento rural, de capital social e de territrio, aparecem como termos
15 A esse respeito ver Favareto, Magalhes e Bittencourt (2002), onde so relatados os resultados obtidos com as idas a campo em reas do litoral, do agreste e do serto do Nordeste brasileiro. Ver tambm Veiga (2002) onde esto vrios artigos do autor apoiados nesses estudos. 16 Entre os mais citados em estudos e publicaes posteriores est Abramovay (1998). Consultar tambm Abramovay (2003). 17 Uma boa sntese das articulaes entre mudanas dos espaos rurais e polticas de desenvolvimento, na Europa e na Amrica Latina pode ser encontrada na publicao originada no Taller Polticas, instrumentos y experiencias de desarrollo rural em America Latina y Europa, coordenado por Edelmira Correa e Jose Maria Sumpsi (Correa & Sumpsi, 2001).
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incorporados ao vocabulrio de planejadores de polticas e, em alguns casos, tambm de intelectuais, mas sem os devidos cuidados e consistncia terica. Em uma palavra pode-se dizer, portanto, que a dcada de 1990 foi iniciada sob a marca da entrada da agricultura familiar no vocabulrio acadmico, enquanto, nos anos 2000, entrou-se com uma reavaliao do significado do desenvolvimento rural, que aparece sob a forma do debate sobre as relaes entre o rural e o urbano e da introduo da abordagem das dinmicas territoriais nos processos de desenvolvimento.
3. Uma dcada de experimentaes no Brasil

Nesta terceira e ltima seo do artigo descrita a evoluo das tentativas de se pr em prtica a abordagem territorial do desenvolvimento rural ao longo da primeira dcada desse sculo e traa-se um balano sobre os avanos e sobre os impasses a serem superados. Da ampliao do Pronaf/Infraestrutura municipal para a escala territorial at o Territrios da Cidadania, passando pelo Territrios de Identidade, a experincia brasileira tomada como um processo de aprendizagem institucional. Ainda no ultimo perodo do governo Fernando Henrique Cardoso foram introduzidas mudanas que buscavam dialogar com resultados das pesquisas e estudos sobre o rural brasileiro, em geral, e sobre o Pronaf, em particular. A mais significativa delas foi a destinao de parte dos recursos do Pronaf/Infraestrutura para projetos de carter intermunicipal, tentando assim introduzir os primeiros componentes de uma poltica de desenvolvimento territorial, que seria fortemente ampliada no inicio do Governo Lula, com a criao de uma secretaria especfica destinada a gerir essa linha do Pronaf: a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Com a criao da SDT e a autonomizao da vertente Infraestrutura do Pronaf, agora sob sua jurisdio, ocorrem dois movimentos. Por um lado, todos os investimentos de apoio infraestrutura passam a ser feitos em agregados de municpios. Junto a isso modifica-se tambm o marco para a participao social na gesto do programa. Em vez de conselhos municipais, passa-se a estimular e exigir a criao de Colegiados Territoriais. Duas questes podem ser elencadas a ttulo de avaliao do funcionamento dessas articulaes para o desenvolvimento territorial, a partir das quais possvel avaliar em que medida elas incorporaram as avaliaes apontadas nos estudos sobre desenvolvimento rural da virada da dcada: a) os colegiados e a articulao que eles representam envolveram estritamente o pblico-alvo do MDA, ou eles lograram envolver as foras sociais mais influentes dos territrios para alm de parte da agricultura familiar e do poder pblico local?; b) os colegiados conseguiram construir
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uma agenda mais ampla do que a mera gesto dos recursos e projetos vinculados ao Pronaf-Infraestrutura (Proinf ), ou foram mais uma vez espao de fiscalizao e controle da aplicao de recursos de um programa? Tais perguntas foram perseguidas em levantamento do prprio MDA e sistematizadas em relatrio elaborado por Dias & Favareto (2007), cujos principais pontos so reproduzidos sumariamente a seguir. A respeito da anlise da composio dos colegiados, v-se claramente a forte presena das organizaes de representao da agricultura familiar, principalmente por meio de seus sindicatos, mas tambm por meio dos movimentos de trabalhadores rurais sem-terra e, em menor nmero, de movimentos de mulheres trabalhadoras rurais. Mais que isso, observou-se que, com nuanas regionais, as diferentes correntes polticas dos movimentos sociais reconheciam e participavam dessas articulaes, o que era muito positivo. Porm, observaes de campo sugeriam que os movimentos e organizaes presentes representavam os segmentos intermedirios da agricultura familiar e demais populaes rurais. Para que se fale em representao efetiva da agricultura familiar, em sua heterogeneidade, seria preciso ainda criar formas e mecanismos para envolver tanto os segmentos mais precarizados dessa forma social de produo como aqueles mais capitalizados e inseridos em mercados. A primeira ressalva negativa fica por conta dos segmentos que conformam o pblico prioritrio do MDA, mas que no alcanam a mesma visibilidade dos agricultores familiares e trabalhadores rurais sem-terra, caso especfico dos indgenas e quilombolas. Mesmo nas regies onde esses segmentos tm expresso numrica eles estavam ausentes das articulaes territoriais e, em decorrncia, poucas vezes eram alcanados pelos principais investimentos feitos ali. A segunda ressalva negativa diz respeito ausncia de organizaes de jovens agricultores ou da participao individual de agricultores com essas caractersticas nos colegiados territoriais. Isto particularmente importante quando a principal misso dessas instncias projetar uma viso de futuro para as regies rurais e seus instrumentos capazes de levar a ela. Sem dar voz s expectativas desse segmento que responder pela ocupao dos principais postos de direo das organizaes ou pela chefia dos estabelecimentos agrcolas, restringe-se brutalmente tanto a leitura dos anseios da populao local como a capacidade de eco das aes em curso perante as geraes mais novas. Em se tratando de saber se esses colegiados conseguem envolver as foras sociais mais influentes dos territrios a resposta foi francamente negativa. O nmero de organizaes representativas do setor patronal ou de outros setores da economia para alm do agro era, no meio da dcada, absolutamente inexpressivo. E a necessidade de se alcanar tais setores no mero elogio diversidade; faz-se necessria por duas razes complementares. Primeiro, com a tendncia histrica de declnio da renda agrcola e da demanda por mo de obra na agricultura, o futuro das regies rurais passa necessariamente pela diversificao de seu tecido social e econmico. Se verdade que a agricultura familiar base fundamental para isso e deve ser priorizada
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nos investimentos pblicos, igualmente verdade que somente atravs dela impossvel garantir horizonte estratgico para a dinamizao da vida econmica e social de qualquer territrio. Um bom exemplo disso o contraste entre regies como o noroeste gacho ou o oeste catarinense e o Vale do Itaja. Nessas regies predomina a agricultura familiar com um grau razovel de consolidao. No entanto, no noroeste gacho e no oeste catarinense ocorre hoje uma crise demogrfica e uma situao de precariedade na manifestao dos indicadores de desenvolvimento, enquanto no Vale do Itaja ou na regio da Serra Gacha a situao inversa. Uma das razes dessa diferena est justamente no grau de diversificao da economia e do tecido social local. A segunda razo diz respeito s prprias condies de xito da poltica de desenvolvimento territorial: sem uma ampliao dos interesses e dos agentes envolvidos o alcance restringido a um nico setor, tornando incua a associao do adjetivo territorial a tais investimentos. Pode-se dizer, portanto, que com os colegiados territoriais houve duas mudanas em relao ao perodo anterior das polticas para o desenvolvimento rural no Brasil: a) a escala das aes passou do mbito municipal para o intermunicipal, ainda que muitas vezes a lgica dos investimentos e dos projetos permanea municipalizada; b) houve um maior envolvimento das organizaes da sociedade civil numa poltica que, at ento, tinha preponderncia do Executivo Municipal. No entanto, a outra dimenso contida na abordagem territorial do desenvolvimento, a intersetorialidade, praticamente inexiste nos colegiados territoriais estudados. E isto, repetindo, limita enormemente o alcance da poltica, pois as iniciativas apoiadas acabam se circunscrevendo, no mais das vezes, ao apoio a atividades j tradicionais entre os agricultores. Quando se trata de saber se os colegiados teriam uma agenda mais ampla do que a mera gesto dos recursos de um programa, novamente aqui a resposta no foi to positiva. A larga maioria dos casos mostrou que a dinmica e a agenda dos colegiados territoriais era pautada pela elaborao e negociao dos projetos do Proinf, substituto do Pronaf-Infraestrutura. Mesmo a elaborao dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural no era, ali, o principal item. At nos territrios onde isso ocorria, a fragilidade da composio dos colegiados e a inexistncia de articulao com outras iniciativas afins revelavam um srio risco de que uma eventual descontinuidade na poltica de apoio, por parte do governo federal, levasse a uma drstica paralisia desses organismos. Isto era reforado tambm pelo baixssimo nmero de colegiados que procederam a alguma forma de institucionalizao, com a elaborao de regimentos ou instrumentos afins. Como foi destacado anteriormente, pode-se atribuir tal dificuldade ao carter embrionrio dessa iniciativa. , no entanto, razovel supor que, sem uma mudana nos mecanismos e nas formas de incentivo aos agentes locais, os limites apontados dificilmente sero superados. Tal suposio deriva do fato que as regras atuais esto
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bem orientadas para ampliar a participao da sociedade civil, mas no h nada que sinalize influncias consistentes e decisivas s dinmicas territoriais. H, sim, a expectativa, presente desde a experincia dos CMDR, de que com maior participao ter melhoria na eficincia na alocao dos recursos. Esta expectativa tem sido fortemente contrariada em um amplo rol de estudos dedicados compreenso da relao entre participao e desenvolvimento. Da a constatao de que seria preciso, urgentemente, a reviso das regras das polticas territoriais e aprimoramento de seus instrumentos. Vale dizer que esse no um problema restrito poltica da SDT/MDA ou mesmo do governo federal brasileiro, como bem demonstra o estudo de Veiga (2005) sobre os Conselhos Regionais de Desenvolvimento no Rio Grande do Sul, ou o trabalho comparativo de Coelho et al. (2005) sobre o Consad e o Comit de Gesto de Recursos Hdricos do Vale do Ribeira paulista; ou, ainda, os vrios estudos levados adiante em diferentes pases da Amrica Latina no mbito do Projeto Movimentos Sociais, Governana Ambiental e Desenvolvimento Territorial Rural, promovido pelo Rimisp. Mesmo para a realidade europeia, que inspira fortemente a iniciativa brasileira, o entusiasmo inicial com aes, como as previstas no programa Leader, vm gradativamente dando lugar a avaliaes que enfatizam uma espcie de efeitos no previstos dos processos de participao, como se pode constatar, por exemplo, nos trabalhos de Ray (2000; 2002). Em sntese, os dados e anlises disponveis, do meio da dcada, sugerem que os colegiados territoriais conseguiram imprimir algumas mudanas em relao ao que os espaos participativos voltados para a gesto das polticas de desenvolvimento rural haviam conseguido nos anos 1990. Segundo vrios estudos que tiveram os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural como objeto, percebe-se que pelo menos dois limites ali apontados foram superados: a) aquilo que alguns chamavam por prefeiturizao dos CMDR foi, se no eliminado, ao menos minimizado; b) a escala de abrangncia das articulaes (no dos investimentos, que fique claro) deixou de se dar nos limites dos municpios para alcanar uma escala intermunicipal. Porm ao menos outros dois aspectos destacados no mesmo rol de estudos continuam ausentes das preocupaes e das aes prticas desses colegiados: a) a ideia de territorializao das iniciativas envolve bem mais do que a ampliao da escala geogrfica e diz respeito mesmo ao reconhecimento das dinmicas locais e da diversidade de atores que compem as regies rurais, sobre a qual h pouco entendimento e dilogo nas articulaes em curso; e b) a estrutura de governo posta em prtica nesses colegiados estava longe de sinalizar um sistema de incentivos capaz de engendrar aes consistentes, eficientes e com horizonte estratgico para as mesmas regies rurais.
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possvel dizer, portanto, que o grande mrito desses colegiados est no aprofundamento das possibilidades de controle social das polticas de desenvolvimento rural e na disseminao da retrica correspondente abordagem territorial do desenvolvimento rural. preciso reconhecer que o caminho que os possibilitar o reconhecimento como novas instituies para o desenvolvimento rural ainda longo. Para tanto, seria necessrio proceder a uma srie de ajustes estruturais nas diretrizes e na operacionalizao da poltica de desenvolvimento territorial. Recentemente deuse mais um passo, com a criao do Territrios da Cidadania e a expectativa de uma verdadeira integrao para alm dos limites de um ministrio. Apesar do seu carter recente, cabe pontuar ao menos alguns dos seus principais desafios. Em 2008 o Governo Federal anunciou a criao de um novo programa, o Territrios da Cidadania. Congregando aes de 19 ministrios e com expressivo montante de recursos sob coordenao da Casa Civil do Governo Federal, o programa foi apresentado como uma tentativa de integrar e dar coeso a um conjunto de aes, antes dispersas em diversas estruturas do Poder Executivo. Por isso, para muitos, o programa passou a ser visto como complemento do Programa de Acelerao do Crescimento, principal programa brasileiro, sinal de que, finalmente, o Brasil rural passava a ser tido como prioridade. O carter ainda incipiente do programa no permite uma avaliao ou um balano, mesmo provisrios. Pode-se dizer que, de acordo com o desenho inicial, os territrios continuam sendo vistos como um repositrio de investimentos e no mais que isso. As aes so selecionadas pelo Poder Executivo dentre os investimentos que j estavam planejados nos diferentes programas antes dispersos e ofertados aos territrios, a quem couber definir prioridades dentro desse cardpio. Sob esse prisma o Territrios da Cidadania revela-se, at o momento, mais uma inovao parcial. Inovao importante, por possibilitar que se reconhea o Brasil rural, o Brasil interiorano, o Brasil profundo como espao de investimentos tendo por foco os segmentos mais precarizados. Mas inovao parcial, pois reproduz uma dicotomia: para o Brasil dinmico, a acelerao do crescimento, e para o Brasil rural ampliao da cidadania dos mais pobres. Para uma incorporao da chamada abordagem territorial, como ensina a literatura especializada e a experincia internacional, seria preciso, no mnimo, superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica. Obras de infraestrutura e polticas sociais ou focalizadas so condies bsicas, mas esto longe de ser suficientes para a promoo do desenvolvimento territorial. Como explicar, por exemplo, a ausncia no mbito do programa dos Ministrios do Turismo, da Indstria e Comrcio ou da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o desenvolvimento regional sem aes que esto na alada desses ministrios?
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O erro dos crticos mais cidos do Territrios da Cidadania no reconhecer a integrao de polticas como um dos princpios mais elementares do planejamento governamental. Algo que evita a pulverizao de esforos e que j deveria vigorar h muito tempo. O programa um passo nessa direo. O erro dos entusiastas, por outro lado, a crena no programa como inovao sem precedentes e consistente o bastante para o que se prope. Enquanto isso, o mais importante dilema permanece sem soluo e, pior, sem portadores sociais capazes de equacionlo: o no confinamento das regies interioranas ao eterno delivery de polticas pblicas. Esse , ou deveria ser, o verdadeiro pomo da discrdia. Mostrar quais sero os caminhos da verdadeira integrao das polticas, e no sua mera concentrao em um ministrio, o grande desafio do programa para ser de fato uma mudana institucional significativa.
4. A ttulo de concluso
As sees anteriores mostram claramente que houve uma importante inovao no repertrio das polticas sobre desenvolvimento rural no Brasil. A abordagem territorial passou a fazer parte definitivamente do discurso dos planejadores de polticas e deu origem a importantes inovaes, ainda que parciais. Dentre elas a mais importante a ampliao da escala dos investimentos pblicos em desenvolvimento rural, passando do mbito municipal para o mbito intermunicipal. Contudo, essa inovao parcial no se fez acompanhar de mudanas institucionais correlatas que pudessem dar um novo contedo a esses investimentos. Assim, embora as polticas tenham se aproximado dos requisitos trazidos com a retrica do desenvolvimento territorial, seus efeitos ainda esto longe de representar um aporte slido para que as regies rurais consigam vislumbrar projetos estratgicos de longo prazo, capazes de melhorar suas formas de insero externa e de organizao local. Para completar essa transio prxima dcada preciso, portanto, promover essas mudanas institucionais. Para tanto, essa concluso sai do campo analtico e adentra ao normativo. Oferece-se aqui quatro exemplos de possibilidades de avano na transio de paradigmas nas polticas de desenvolvimento rural no Brasil. Menos que formular receitas ou propostas bem acabadas e delineadas, o intuito sinalizar quais so os campos de interveno que se encontram maduros como resultado da experincia recente e que poderiam materializar uma mudana qualitativa luz de tudo o que foi exposto at aqui.
4.1 Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas no Brasil

O futuro do pas depende da soluo que ser encontrada para o Brasil rural, seja pelo fato das regies rurais ocuparem a maior rea do espao brasileiro, e
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justamente onde se encontram os ecossistemas mais sensveis, seja pelo fato de que aproximadamente um tero da populao brasileira vive nessas regies. Embora no ltimo perodo tenha ocorrido uma reduo da desigualdade e da pobreza, a assimetria entre regies rurais e urbanas ainda enorme. Exatamente por isso a tendncia generalizada do xodo rural vem sendo gradativamente substituda por uma dinmica demogrfica heterognea: algumas regies continuam expulsando pessoas, enquanto outras passam a atrair. As regies que continuam perdendo populao so as mais distantes de centros urbanos, aquelas cujos habitantes, para ter acesso a bens e equipamentos sociais bsicos, precisam migrar. J tempo de se fazer um pacto, na sociedade brasileira, em torno da paridade entre as regies rurais e as urbanas. A ideia central que um cidado tenha garantido seu direito a bens e servios independentemente de viver em meio rural ou urbano. evidente que determinados bens e servios, como sade de alta complexidade, por exemplo, no podem ser instalados em todo o pas e em reas remotas ou de muito baixa densidade populacional. No disso que se trata. Trata-se de estabelecer uma meta para que, num horizonte de uma gerao, algo em torno de vinte ou trinta anos seja possvel garantir s regies rurais o acesso educao em qualidade similar quela encontrada na mdia das regies urbanas, o acesso sade bsica e com grau intermedirio de complexidade, a oportunidades de trabalho e renda, a conectividade fsica e virtual. E, com base nesse pacto, orientar a alocao de recursos para, progressivamente, atingir metas nesse sentido. Hoje simplesmente no h planejamento de longo prazo. Alm disso, as regies rurais so preteridas em muitos investimentos em favor das reas densamente povoadas, as grandes metrpoles. Exemplo disso pode ser encontrado no Ministrio das Cidades, que deveria se chamar Ministrio das Metrpoles, pela absoluta ausncia de estratgias para as pequenas cidades que compem o universo das regies rurais. Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas que no envolveria obviamente todos os indicadores, mas sim aqueles que traduzissem a ideia de que se pode ser cidado igualmente nos dois espaos seria, assim, um instrumento simblico e normativo.
4.2 Uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel

Com base no pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas o pas deveria criar uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS). No somente para figurar como mais uma lei, mas sim para consolidar alguns elementos fundamentais necessrios para garantir continuidade e cumulatividade nas polticas e investimentos pblicos.
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Uma LDRS deveria, em primeiro lugar, transformar o pacto pela paridade em um compromisso pblico, a ser atingido num determinado tempo e com metas progressivas. Deveria, em segundo lugar, mudar a definio do que o rural no Brasil, passando da definio residual atual para uma definio mais substantiva, estabelecendo qual a unidade de planejamento e quais so as competncias ministeriais a serem mobilizadas para organizar os investimentos pblicos necessrios ao seu desenvolvimento sustentvel. E, finalmente, uma LDRS deveria definir o que cabe ao governo federal, aos estados e aos municpios, j que hoje qualquer desses trs nveis de governo pode fazer qualquer investimento, sem que haja complementaridade ou subsidiaridade entre os entes federativos.
4.3 Uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel

A LDRS deveria se desdobrar num instrumento mais operativo. Mas uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PNDRS), no poderia ser somente uma declarao de diretrizes e intenes. Ela precisaria se estruturar em quatro eixos, condizentes com o contedo da abordagem territorial do desenvolvimento rural. O primeiro eixo o fortalecimento da produo agropecuria. Apesar de sua tendncia declinante na ocupao de trabalho e na formao das rendas das famlias, claro que a produo agropecuria continuar a ter importncia nessas regies rurais. Por isso, continuar com os esforos que vm sendo feitos, por exemplo, com o Pronaf, um vetor importante para o desenvolvimento rural. O segundo eixo a promoo da qualidade de vida nas regies rurais. O rural no apenas espao de produo. Para que essas regies no se transformem em vazios demogrficos fundamental prover servios e equipamentos sociais ou infraestruturas capazes de ampliar as oportunidades das pessoas, suas liberdades, como diria Amartya Sen, ali onde elas vivem. O terceiro eixo a insero competitiva com diversificao das economias regionais, explorando suas novas vantagens comparativas. As mudanas demogrficas e econmicas tm levado tendncia diversificao das economias rurais. Isto importante, pois permite a essas regies a compensao da perda de postos de trabalho na atividade agrcola. Estimular essa diversificao e orient-la no aproveitamento de novos mercados ou na promoo de novas formas de uso social dos recursos naturais crucial para um futuro sustentvel. O quarto eixo aquilo que Ignacy Sachs chamaria de discriminao positiva e participao social. Nos espaos de gesto social de polticas pblicas pode-se imaginar que lideranas comunitrias ou segmentos menos favorecidos no tero a mesma capacidade de influncia que polticos tradicionais ou setores empresariais. Isso, no entanto, no razo para vetar a presena de um desses atores nas aes de
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concertao. Ao contrrio, o que precisa ser feito criar instrumentos mais sofisticados que permitam, a um s tempo, mobilizar o conjunto das foras vivas dos territrios e diminuir a assimetria de poder na influncia sobre os rumos do desenvolvimento regional e sua gesto. Tudo isso demanda uma forte mudana nas formas de planejamento. O formato de dotao de recursos fixos para cada territrio, financiando projetos pouco inovadores e com baixa escala, precisa dar lugar adoo de uma tipologia de regies rurais e a definio de instrumentos e formas de apoio condizentes com cada situao: alguns lugares j tm uma boa articulao e lhes falta construir um horizonte de futuro, enquanto outros necessitam da formao de capital social e conhecimento sobre a realidade local; outros j contam com importantes iniciativas que precisam de fortalecimento.
4.4 Reformar as organizaes, os servios e as formas de incentivo para o desenvolvimento rural sustentvel
Para que tudo isso ocorra, finalmente, ser preciso reformar profundamente as organizaes, os servios e as formas de incentivo para o desenvolvimento rural sustentvel. Hoje a maior parte das instituies e rgos que atuam no meio rural tem dcadas de existncia e no vem atualizando adequadamente seu modelo de atuao. Nos anos mais recentes foi pouco o avano na recuperao da capacidade de rgos de assistncia tcnica, mas a qualidade dos servios prestados est ainda longe do ideal. No campo da pesquisa, os rgos pblicos, apesar de sua excelncia, tm pouca sinergia e complementaridade com as universidades e escolas tcnicas. Mesmo o papel do Incra deveria ser repensado num processo de reformulao como esse. No se trata, porm, apenas disso; so necessrias tambm inovaes nas formas de incentivo e nos mecanismos jurdicos de promoo do desenvolvimento rural. Hoje ainda h poucos consrcios intermunicipais e, quando h, so em geral formados apenas pelo poder pblico municipal. Parte dos servios e investimentos poderia ser feita por meio de consrcios que envolvessem tambm organizaes da sociedade civil. Ou num outro exemplo, boa parte dos investimentos contratada anualmente, gerando descontinuidade e um ciclo burocrtico que consome boa parte dos meses do ano, quando se poderia fazer contratos de concesso de servios que garantissem um horizonte de planejamento mais alargado. Ou ainda: hoje no so exigidas contrapartidas do poder pblico estadual para investimentos federais, nem so premiadas situaes em que investimentos privados podem ser mobilizados, fortalecendo uma cultura dos investimentos no reembolsveis (antes chamados de fundo perdido), que no contribui para criar uma cultura de compromisso, de contratualidade e de complementaridade.
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So quatro ideias que sugerem caminhos por onde as instituies poderiam ser reformadas, fortalecendo a opo feita no incio deste sculo em torno da abordagem territorial do desenvolvimento das regies rurais. O que se buscou demonstrar nas pginas anteriores uma espcie de movimento das contradiesna experimentao da ideia de desenvolvimento territorial. Viu-se que o processo de mudana nessa direo tem sido incremental, com ajustes perifricos, verdade, mas que no podem ser desprezados. Hoje a retrica do desenvolvimento territorial abrange um conjunto de agentes, ainda que com compreenses variadas e tantas vezes incompletas. Mas criou-se um campo cognitivo a partir do qual se pode tentar tornar esses avanos mais rpidos e consistentes. Para isso, no entanto, no basta fazer mais do mesmo nos anos que viro. preciso identificar alguns dos principais desafios nessa transio de paradigma e promover a atualizao dos dispositivos institucionais numa direo coerente. Foi oferecida uma leitura de quais desafios seriam esses, com exemplos de mudanas que poderiam ser fomentadas. Se so esses ou no os desafios e propostas, isto algo que cabe ao debate cientfico e social resolver. O fundamental que o futuro das regies rurais possa ser pensado em novas bases de relao entre sociedade, natureza e economia. A abordagem territorial do desenvolvimento abre uma porta interessante para transformar o ideal normativo contido na ideia de desenvolvimento sustentvel em algo operativo por meio de polticas pblicas. Completar a transio iniciada uma dcada atrs com a adoo dessa retrica a tarefa sobre a qual deveriam se concentrar todos os esforos no prximo perodo.
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Bibliografia
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CAPTULO 2 ANTECEDENTES E EVOLUO DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL
Leonardo Guimares Neto
Doutor em Economia e Socio da Ceplan Consultoria
Introduo
Este captulo examina os traos gerais do planejamento territorial no Brasil, explicitando uma trajetria que compreende tanto os seus antecedentes como as fases mais significativas pelas quais passou nas ltimas dcadas. No que se refere aos antecedentes, so ressaltadas as primeiras experincias de planejamento governamental voltado para territrios, centradas em problemas que emergiram em determinada fase do desenvolvimento nacional e regional. O problema das secas no Nordeste, a questo da borracha na Amaznia e a abordagem especfica do desenvolvimento de bacias, sobretudo a do Rio So Francisco, constituem os exemplos mais emblemticos. No tratamento das fases posteriores, o que se faz explicitar os aspectos mais relevantes do planejamento macrorregional intimamente associado fase na qual prevaleceu a abordagem desenvolvimentista a partir da segunda metade dos anos 1950 e das duas que se seguiram para, em seguida, ressaltar os acontecimentos e processos que esto associados crise dessa forma de planejamento. Em seguida so examinados os processos que determinaram o surgimento e a consolidao de novas abordagens de planejamento territorial que substituram as formas adotadas nas dcadas precedentes. No final do captulo so destacados os grandes desafios que as formas atuais de intervenes baseadas no planejamento territorial tm de superar, no sentido de aperfeioar o encaminhamento de solues dos problemas relacionados com o desenvolvimento econmico, social e ambiental das regies e territrios onde atuam. Com este propsito, o captulo est dividido em cinco partes: (i) os antecedentes do planejamento territorial no Brasil; (ii) o planejamento regional prevalecente na fase desenvolvimentista; (iii) o declnio e crise dessa forma de planejamento; (iv) o surgimento de novas abordagens de planejamento territorial; e (v) os desafios dessas novas abordagens.
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1. Antecedentes do Planejamento Territorial e Periodizao

O planejamento da ao governamental, na forma que hoje conhecido abrangendo vrias dimenses da realidade social nas economias de mercado e tendo como fundamento um modelo terico para ao e procedimentos metodolgicos bem definidos recebe um grande impulso, no perodo posterior Segunda Guerra Mundial, quando os esforos de recuperao das sociedades destrudas pela guerra se consolidam na Europa e na sia. bem verdade que a presena do Estado moderno na economia ocorreu em pocas bem anteriores, porm esse fato em geral esteve limitado s intervenes governamentais durante as crises ou depresses que frequentemente ocorriam nas economias, em grande parte, decorrentes de acontecimentos que tiveram sua origem nas atividades financeiras. Deve-se considerar, tambm, que ao lado do esforo de reconstruo das economias destrudas pela guerra, o planejamento governamental voltado para o desenvolvimento econmico e social nos pases capitalistas foi muito influenciado pelas experincias de planificao das economias socialistas. A este respeito importante considerar que o primeiro plano quinquenal sovitico de 1929 (LAFER, 1997) Os estudiosos do planejamento no Brasil destacam entre as experincias iniciais as que datam da dcada de 1940, que, no entanto, foram muito limitadas na sua abrangncia. De fato, Celso LAFER, ao estudar o Plano de Metas, faz referncias a vrias iniciativas que no podem ser consideradas como planos de desenvolvimento. Assim, para esse estudioso, o relatrio Simonsen (1944-45) no foi mais que uma simples proposta de interveno na economia; a iniciativa da Misso Cook (1942-43) pode ser classificada como um mero diagnstico, a exemplo do que ocorreu com a Misso Mista Brasil Estados Unidos (1951-1953), diferentemente do Plano Salte (1948) que, na sua interpretao, pode ser classificado como um esforo voltado para a racionalizao do processo oramentrio. Em seguida assinala que o Plano de Metas (1956-61), pela complexidade de suas formulaes e pela profundidade dos seus impactos, em relao aos anteriormente mencionados, deve ser considerado como a primeira experincia efetiva de planejamento governamental no Brasil1. Nas dcadas seguintes, vrios planos foram elaborados a partir dessa experincia, com destaque para o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico (1963-1965), o PAEG Plano de Ao Econmica do Governo (1964-1966), para o Plano Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970). J em etapas mais recentes no se pode deixar de considerar o destaque, ainda no regime militar, ao I PND Plano Nacional de Desenvolvimento (1970-1974) e ao II PND (1975-1979). J no perodo de abertura poltica deve-se fazer referncia ao Plano Cruzado, voltado fundamentalmente para o combate ao processo inflacionrio, e aos sucessivos planos centrados na mesma nfase e que culminaram com o Plano Real (ou Plano de Estabilizao Econmica), de 19932.
1 Ver captulo sobre o Plano de Metas (O Planejamento no Brasil Observaes sobre o Plano de Metas (19561961)) de Celso LAFER em (LAFER, 1997). 2 Para maiores detalhes sobre os planos mais recentes referido ver KON (1999) (organizadora).
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Vale o destaque, na experincia brasileira, para a presena no planejamento governamental das intervenes baseadas em territrios ou regies especficas. Algumas dessas experincias, muito significativas, precederam os planos nacionais de desenvolvimento. Neste particular, vrios aspectos bem caractersticos do pas foram, certamente, determinantes na definio das formas de concepo de polticas pblicas e de atuao governamental baseadas no territrio. Um desses aspectos diz respeito dimenso continental do Brasil. Este fato, associado grande heterogeneidade e diferenciao do territrio passou a exigir, para ser eficaz no encaminhamento de solues, um tratamento apropriado e adequado para os espaos diferenciados: macrorregies, meso ou microrregies ou territrios. Agrega-se a isso a grande desigualdade territorial do Brasil da perspectiva do desenvolvimento econmico e social, resultante de complexos processos histricos, que hoje um dos temas da maior relevncia dentro e fora da academia: a questo regional brasileira. Nessa questo no se pode esquecer que, no contexto mundial, o Brasil se caracteriza no s por ser um dos pases mais desiguais em termos de distribuio pessoal da renda, apresentando um dos maiores ndices de Gini no obstante sua reduo verificada em perodos recentes mas, sobretudo, pelas desigualdades regionais medidas por qualquer dos indicadores tradicionais sociais ou econmicos: renda por habitante, indicadores de produtividade, ndice de desenvolvimento humano, taxa de mortalidade infantil, taxa de analfabetismo, indicadores de acesso a saneamento bsico, etc. Se tais desigualdades so marcantes quando se consideram as macrorregies tradicionais (Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste), mais significativas se tornam quando se desce anlise dos estados ou de meso e microrregies no interior do pas. Consideraes similares s anteriores so feitas por Maria Regina Nabuco quando destaca: A grande estrutura territorial brasileira, as fortes diferenas climticas e geolgicas entre as regies, a preocupao com a integrao nacional, aliadas forte influncia poltica da elite das regies menos desenvolvidas (com forte representatividade no Congresso Nacional) e a necessidade de promoo da acumulao capitalista no pas, so consideradas como fortes razes para justificar a mobilizao do aparelho estatal no apoio ao desenvolvimento de polticas regionais (NABUCO, 2007, p. 66). Alguns exemplos marcantes dessa atuao governamental com base territorial que precederam os planos do desenvolvimento do pas, antes referidos ilustram essa fase inicial na qual vo sendo consolidados esforos que, posteriormente, constituem a densa experincia nacional de planejamento regional ou territorial do pas. A histria do DNOCS (Departamento Nacional de Obras Contra as Secas), que toma forma institucional mais definida no incio do sculo XX, est associada ao fenmeno das secas no Nordeste semirido. Sua atuao que, de incio, se concentrou
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na construo de reservatrios de gua e de obras de infraestrutura, inclusive por meio de intensa ocupao da mo de obra sem emprego em razo da estiagem, teve posteriormente vrias formas de desdobramento: a irrigao, a implantao de infraestrutura hdrica e a realizao de pesquisas e estudos relacionados com o desenvolvimento rural da sua rea de abrangncia. Essa atuao marcou a evoluo da regio e definiu uma prtica de atuao governamental por mais de um sculo (CARVALHO, 2009 e HIRSCHMAN, 1963). Ainda nos anos 1940 so criadas duas instituies que tiveram considervel importncia no desenvolvimento regional: a CHESF (Companhia Hidreltrica do Vale do So Francisco), em 1945, e a CVSF (Comisso do Vale do So Francisco), em 1948. A primeira, voltada para a produo de energia, aproveitando as potencialidades do So Francisco e a segunda, a CVSF, entidade de fomento cuja rea de atuao compreendia toda a bacia do referido rio. Na dcada seguinte, com o reconhecimento do atraso evidente do Nordeste num contexto em que o pas avanava na industrializao, so criadas duas instituies explicitamente voltadas para a reduo das desigualdades regionais: O BNB (Banco do Nordeste do Brasil), em 1952, e a Sudene (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste), em 1959. A criao do BNB, como a da CVSF e CHESF constituem propostas originrias da administrao Getlio Vargas e da maturao que o encaminhamento de solues para a questo regional teve nesse governo. No que se refere Sudene, sua experincia de proposta de transformao da economia nordestina, desenvolvida inicialmente na administrao de Juscelino Kubitschek, constituiu um marco no planejamento regional brasileiro e deu incio fase caracterizada pelo planejamento macrorregional que se disseminou por vrias macrorregies brasileiras a partir da segunda metade dos anos 1960. Sobre este tema ser feita, posteriormente, anlise mais detalhada. Em resumo, as iniciativas de ao planejada no Nordeste, com base territorial, notadamente DNOCS, CVSF, BNB e Sudene, tm duas motivaes maiores: a extrema vulnerabilidade da economia e da populao ao fenmeno das secas no semirido nordestino e a constatao cada vez mais evidente do atraso e do subdesenvolvimento relativo do Nordeste no contexto nacional e, principalmente, em comparao com o Sudeste, percepo associada em grande parte ao conhecimento mais profundo das desigualdades e seus determinantes e, sobretudo, ao intenso processo de industrializao que se concentrava, cada vez mais, em So Paulo e no Sudeste. Na Amaznia, a partir de 1912 at o final da Segunda Guerra Mundial aconteceram duas importantes iniciativas de planejamento regional, segundo anlise desenvolvida por Dennis MAHAR (MAHAR, 1978, p. 9). A primeira, a do Plano de Defesa da Borracha e a segunda, denominada de Batalha da Borracha, que teve incio em 1942 e estava vinculada ao Acordo de Washington, entre Brasil e Estados Unidos, que durou at 1947. Conclui o autor referido que o planejamento para a Amaznia, no perodo de 1912 a 1945, esteve, significativamente, orientado para o objetivo de recuperao
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da economia regional da borracha e para o atendimento da demanda norteamericana e dos aliados, durante a Segunda Guerra Mundial. No caso da Batalha da Borracha vale acrescentar a implantao do financiamento da atividade produtiva, notadamente vinculada borracha, e a mobilizao dos trabalhadores nordestinos, facilitada pela ocorrncia de secas no Nordeste. Terminada a guerra e com o retorno da produo asitica ao mercado internacional, foi elaborado um plano mais amplo de atuao regional com financiamento legalmente definido e foi criada a SPVEA (Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia), em 1953, responsvel pela implantao do Plano de Valorizao da Amaznia, destinado a realizar obras e servios voltados para desenvolver a produo agrcola, mineral e industrial e a melhorar as condies de vida da populao da Amaznia. A partir de 1964, j durante os governos militares, reconhecido o fracasso da SPVEA e criada a Operao Amaznia na qual foi proposta nova poltica de desenvolvimento da regio e so criados, em 1966, a Sudam (Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia) que substitui a SPVEA, alm do BASA (Banco da Amaznia S.A.) com a extino do BCA (Banco de Crdito da Amaznia), de 1951. A criao da Sudam e, posteriormente, da Suframa (Superintendncia da Zona Franca de Manaus) integram a nova etapa do planejamento que foi iniciado pela Sudene. evidente que outras iniciativas em diversas regies do pas podem ser assinaladas como antecedentes do planejamento de base territorial nesse imediato ps-guerra. Planos estaduais de desenvolvimento, aes de fomento voltadas para produtos de exportaes localizados em reas bem definidas com instituies responsveis pela implantao de planos (caf, acar e lcool, etc.), comisses de desenvolvimento localizadas em bacias fluviais e outras experincias somente confirmam a necessidade de compensar as aes predominantemente setoriais da tradio brasileira, com iniciativas em que o territrio se constituiu, na sua diversidade econmica e social, o ponto central das intervenes governamentais. Para melhor entendimento da trajetria seguida pelo planejamento territorial ou regional do Brasil, importante considerar uma periodizao que permite situar, no tempo, os momentos mais significativos da trajetria que se pretende explicitar neste captulo. Para isto foram considerados:
a. os anos que vo de 1950 a 1980 como uma fase que pode ser denominada desenvolvimentista por conta de importantes instituies e iniciativas que foram criadas e consolidadas nos governos de Getlio Vargas e Juscelino Kubitschek notadamente, o BNDE e o Plano de Metas e que tiveram continuidade no regime militar na fase de retomada da economia a partir da segunda metade dos anos de 1960 (milagre econmico) com base no PAEG (Plano de Ao Econmica do Governo 1964-1966), com o Plano Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970) e com o I e II Plano Nacional de Desenvolvimento, respectivamente de 1970-1974 e 1975-1979);
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b. o perodo que vai de 1980 at 2002 no qual crise do Estado brasileiro e a um intenso processo inflacionrio soma-se, a partir de 1990, polticas de corte neoliberais; a ao governamental neste perodo voltou-se especialmente para a estabilizao (Plano Cruzado, de 1986, Plano Bresser, de 1987, e Plano Vero, de 1989, Plano Brasil Novo, de 1990 e Plano Real, de 1993) e de reduo do tamanho do Estado e da importncia das intervenes governamentais na economia; importante considerar nos anos 1990, da perspectiva poltica, o retorno ao regime democrtico, que foi precedido, no final da dcada anterior, pelo processo de abertura poltica; c. os anos que vo de 2003 a 2010 e que constituem um momento de transio que corresponde, grosso modo, primeira administrao de Lula e um momento de retomada do crescimento econmico, que corresponde ao segundo governo Lula.
Embora no tenham sido seguidas risca, nessa periodizao, as consideraes constantes de dois trabalhos recentes (MONTEIRO NETO, 2005; e TAVARES et alii, 2009), algumas de suas ideias foram relevantes na definio aqui adotada.
2. Desenvolvimentismo e Regies: o Planejamento Macrorregional e a Suframa

A implantao do Plano de Metas (1956-1961), antecedida de alguns anos pela criao do ento BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico), em 1952, marca o perodo inicial do que tem sido denominada a fase desenvolvimentista do Brasil, embora iniciativas de grande relevncia tenham sido tomadas anteriormente e que marcaram a modernizao e diversificao da atividade econmica do pas e a modernizao do Estado brasileiro3. Do que foi assinalado anteriormente percebe-se que experincias importantes, que antecederam o planejamento macrorregional, sero consolidadas, do final dos anos 1950 dcada seguinte, em novas formas de atuao, seguido o modelo que foi definido a partir da experincia da Sudene. O que caracteriza essa experincia a abrangncia macrorregional com exceo da Suframa cuja forma de atuao territorial mais restrita , sua misso orientada para o desenvolvimento econmico e social da regio onde atua e o modelo de gesto adotado, constitudo por conselhos de desenvolvimento integrados por representantes de esferas diferentes de governos e que tm como suporte tcnico uma secretaria executiva que apoia administrativamente o conselho citado. Embora cada uma dessas superintendncias
3 Examinar a respeito o estudo de Sonia Draibe sobre o estado e a industrializao brasileira (DRAIBE, 1985)
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de desenvolvimento tenha sua histria prpria e diferenciada, elas tm por base o reconhecimento de que no pas, em seu conjunto, os avanos ocorridos, nas dcadas precedentes, embora possam ser considerados significativos, notadamente quando se faz referncia ao desenvolvimento da economia urbana e ao processo de industrializao, eles se concentraram na macrorregio mais rica do pas, consolidando as desigualdades regionais tanto da perspectiva econmica como da social. Tinham portanto como justificativa comum, para sua criao e consolidao, o objetivo central de reduo das disparidades regionais atravs de uma ao diversificada que abrangia a multiplicidade de dimenses da realidade socioeconmica, atravs de planos de desenvolvimento, com elaborao peridica. Uma das diferenas marcantes entre as distintas superintendncias Sudene, Sudam, Sudeco (Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste) e Sudesul (Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Sul) e Suframa, reside no fato de a Sudene ter sido criada no regime democrtico e intimamente associado a uma grande mobilizao social na qual estavam presentes integrantes dos partidos de esquerda, movimentos religiosos progressistas, associaes de camponeses, alm de representantes de partidos conservadores e de associaes patronais. Deste fato decorre que a Sudene, nascida em 1959, no processo de implantao do Plano de Metas, experimentou uma fase de intensa articulao com os movimentos sociais da regio que definiu uma forma de atuao complexa que compreendeu (i) tanto aes de reestruturao e transformao agrria e de colonizao de novas reas, (ii) como programas de desenvolvimento econmico voltados para a criao de uma indstria dinmica e de uma moderna e adequada infraestrutura econmica e social4. Na vigncia do regime militar muda significativamente a forma de atuao da Sudene, com a limitao das suas aes aos estmulos fiscais e financeiros aos projetos industriais e agropecurios e modernizao e ampliao da infraestrutura econmica necessria dinmica econmica. Com o ciclo expansivo (milagre econmico) que passa a marcar presena na segunda metade da dcada de 1960 no pas, a economia regional se integra ao dinamismo da economia nacional, definindo at o final dos anos 1970 uma trajetria de intenso crescimento, sem que as reestruturaes e transformaes constantes da estratgia proposta originariamente tenham sido realizadas. Enfim, uma proposta de desenvolvimento que possua, de um lado, uma dimenso reformista e transformadora da realidade regional, e de outro lado, uma dimenso de modernizao (diversificao e expanso da base econmica), passa a enfatizar esta ltima, at o incio dos anos 1980 no contexto de um processo de integrao crescente da economia regional economia nacional, notadamente
4 A estratgia de desenvolvimento do Nordeste contemplava quatro grandes eixos: (i) a criao de um centro autnomo de expanso manufatureira, (ii) a transformao da economia agrcola da faixa mida, (iii) a transformao progressiva da economia da zonas semiridas, tornando-as mais resistente s secas, (iv) o deslocamento da fronteira agrcola do Nordeste incorporando as terras midas (GTDN, 1967). Consultar de Celso Furtado (FURTADO, 1989), Francisco de Oliveira (OLIVEIRA, 1977) e Amlia Cohn (COHN, 1976).
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economia do Sudeste5. Cabe mencionar entre os processos mais relevantes da ao da Sudene, nesta fase desenvolvimentista no regime autoritrio, a consolidao, na regio, dos grandes empreendimentos industriais e agropecurios a partir dos estmulos fiscais e financeiros, a modernizao da infraestrutura econmica (transporte, comunicao e energia) adequada a essa nova base produtiva e ao processo de integrao da economia regional ao Sudeste-Sul, do que resultou o atrelamento da economia nordestina ao dinamismo da indstria nacional concentrada no Sudeste na fase expansiva do ciclo que termina no incio dos anos 1980 (SUDENE, 1980). Outras modificaes ocorreram na forma de atuao da Sudene a partir de 1964. A perda de representatividade social com a presena, no seu conselho deliberativo dos governadores-interventores, indicados pelo regime militar, que substituem os governadores eleitos, constitui uma mudana relevante no processo decisrio do sistema de planejamento vigente. Alm disso, a Sudene, vinculada ao Presidente da Repblica na fase anterior a 1964, passa a ser subordinada a um ministrio que, no contexto da Administrao Federal, possua reduzida importncia e no estava preparado para viabilizar administrativa e politicamente a coordenao das aes governamentais na regio. Soma-se a isto a fragmentao dos incentivos, antes voltados exclusivamente para o Nordeste, o fato de os planos diretores no serem mais debatidos e aprovados pelo Congresso Nacional, alm do surgimento de fundos, programas e projetos de desenvolvimento regional, de nvel federal, concebidos e implantados fora do mbito do sistema regional de planejamento comandado pela Sudene. Em sntese, a diferena marcante entre o planejamento regional anterior e o posterior ao regime militar reside no fato de que o desenvolvimento regional que se pretendia na concepo da Sudene reestruturao e transformao da sociedade e sua dinamizao e modernizao foi substituda por um desenvolvimento no qual os objetivos complementares de Brasil Potncia e de integrao nacional passaram a ter um peso maior na proposta de desenvolvimento que se seguiu ao golpe militar de 1964. Esta forma de planejamento regional representada pelo Sudene foi disseminada pelas regies brasileira, notadamente a Amaznia, o Centro-Oeste e o Sul, no incio do regime militar. No caso da Amaznia, a Sudam, como se assinalou, criada atravs da Operao Amaznia a partir de uma avaliao de instituies existentes (SPVEA e BCA) voltadas para a implantao do Plano de Valorizao da Amaznia, passou a contar com os incentivos fiscais e financeiros, articulados ao BASA, que substituiu o BCA, e concentrou parte significativa dos esforos na implantao e ampliao da infraestrutura econmica, notadamente a de transporte, e voltada para a articulao da Amaznia com as demais regies brasileiras. No estudo feito por Dennis J. Mahar
5 Para um exame mais detalhado ver de Carlos Miranda, Leonardo Guimares Neto, Srgio C. Buarque e Tnia Bacelar de Arajo Planejando o Desenvolvimento Sustentvel A Experincia Recente do Nordeste do Brasil. IICA. Braslia. S/data (MIRANDA et alii, s/ data). Ver tambm: ARAUJO (1981) e GUIMARES NETO (1999).
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(MAHAR, 1978, p. 46 a 48), que abrange parte importante do perodo das polticas desenvolvimentistas, entre os aspectos mais destacados dessa experincia de planejamento regional so nomeados: (i) a orientao voltada para a poltica de industrializao substitutiva de importaes a partir de incentivos fiscais e creditcios iniciativa privada, (ii) o contedo geopoltico que enfatiza a necessidade de povoar a Amaznia atravs da migrao e colonizao, (iii) e o objetivo global de integrao nacional que tinha como um dos seus eixos mais importantes a construo de rodovias e a implantao de assentamentos ao longo das principais estradas. Uma avaliao mais recente realizada por Sylvio Mrio Puga Ferreira (FERREIRA, 1999) confirma algumas constataes antes assinaladas por Mahar e adiciona a esses outros aspectos da maior relevncia. Destaca o papel inegvel exercido pelo Estado na articulao e dinamizao de polticas pblicas que promoveram alteraes significativas na economia e na sociedade da Amaznia, considerando que a regio teve desde 1960 at meados da dcada de 1990 uma expanso bem maior que a do pas, no obstante reconhecer que essa integrao no proporcionou os resultados sociais esperados em razo, sobretudo, da grande concentrao de renda que ocorreu simultaneamente com esse dinamismo econmico. Ressalta os graves problemas ecolgicos que decorreram da implantao dos projetos agropecurios, em especial na Amaznia Oriental. Conclui, referindo-se a outras avaliaes, pela necessidade de se considerar de forma racional na interveno do poder pblico na regio, os conflitos j existentes e latentes e uma cuidadosa anlise do problema humano da regio (FERREIRA, 1999, p. 304). No que se refere Sudeco criada em 1967, substituindo a Fundao Brasil Central instituda por Getlio Vargas, em 19436 nos planos7 e programas elaborados no seu mbito presidiu o enquadramento das aes regionais s grandes prioridades nacionais definidas pelos governos militares entre as quais so, ento, consideradas: (i) a prioridade voltada para a integrao nacional, que toma a expresso regional de incorporao de novas reas de produo no Centro-Oeste, (ii) o deslocamento de populaes (migrao interna) que se traduz na fixao de populaes no meio rural e atravs do desenvolvimento urbano, (iii) a articulao produtiva com o exterior, atravs do corredor de exportaes que no Centro-Oeste se traduz no esforo de desenvolvimento tecnolgico da agropecuria e a industrializao da produo. Para isto, a concentrao dos esforos na montagem de uma infraestrutura adequada ao processo de incorporao dos espaos adequados produo de bens exportveis e a constituio dos corredores de exportao caracterizou, sem dvida, a ao da Sudeco. Embora sem os estmulos fiscais que constituam os instrumentos
6 Ver Ministrio da Integrao Nacional (S/Data) 7 Foram elaborados trs planos de desenvolvimento (I, II e III Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Centro-Oeste PLADESCO) e vrios programas voltados para reas especficas de desenvolvimento. Para uma anlise profunda desta experincia do Centro-Oeste ver de ABREU, Silvana. Planejamento Governamental: A SUDECO no Espao Matogrossense Contexto, Propostas e Contradies. USP. So Paulo. 2001.
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fundamentais da Sudene e da Sudam, a atrao de investidores e o apoio implantao dos empreendimentos estratgicos constituram objetivos centrais dessa experincia. Com relao Sudesul, criada em 1973, sua atuao foi marcada pela realizao de programas e aes pontuais e emergenciais, que no teve um impacto significativo sobre uma estrutura produtiva mais complexa da regio Sul. No que se refere Suframa, deve-se fazer referncia ao fato de que no mbito dos esforos da poltica de valorizao econmica da Amaznia surge, em 1957, a Zona Franca de Manaus, concebida como um instrumento voltado para desenvolver a circulao de bens, com vantagens cambiais, visando sua internalizao na economia nacional. Contudo, dificuldades na implantao (regulamentao e demarcao da rea) dessa iniciativa resultaram na realizao dos seus objetivos e metas em proporo muito aqum das previses. Em 1967 essa instituio reformulada, no contexto da Operao Amaznia, com a criao da Suframa (Superintendncia da Zona Franca de Manaus), entidade autrquica responsvel pela administrao da Zona Franca de Manaus e pelo soerguimento da economia amazonense e de toda rea compreendida pela Amaznia Ocidental8. Alteraes posteriores foram adotadas, sobretudo no sentido de fortalecer as instituies e atender aos requisitos geopolticos associados doutrina de segurana nacional, na qual a Amaznia era vista com grande preocupao, principalmente no seu lado ocidental, por apresentar baixa densidade demogrfica, conter inmeras riquezas minerais e possuir 11 mil quilmetros de fronteira... (FERREIRA, 1999, p. 290). As aes desenvolvidas pela Suframa, atualmente vinculada ao MDIC (Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior), a partir de fortes incentivos fiscais, tiveram rebatimento significativo na expanso da atividade comercial na regio, notadamente em Manaus, e na implantao do polo industrial centrado na indstria eletroeletrnica. Mais recentemente sua estratgia est voltada para a interiorizao regional da atividade produtiva e a consolidao dos polos de comrcio da indstria e o agropecurio, para a sustentabilidade e para a realizao de parceria com os governos estaduais e municipais da sua rea de atuao. Em resumo, a partir da consolidao do regime militar e a institucionalizao do planejamento regional, comandado pelo ento Ministrio do Interior, tendo como instncia regional as superintendncias antes mencionadas com seus conselhos deliberativos e suas secretarias executivas os programas e projetos regionais passam a ser implantados no contexto de um ciclo econmico que dura at o incio dos anos 1980, com sua fase de acelerao e desacelerao. De fato, entre 1967 e 1973, fase do denominado milagre econmico, a economia nacional cresce a uma taxa anual de
8 Examinar FERREIRA (1999) e MAHAR (1976). O artigo primeiro da lei que criou a SUFRAMA (Decreto-Lei n. 299, de 1967) estabelece: A Zona Franca de Manaus uma rea de livre comrcio de importao e exportao e de incentivo fiscais, estabelecida com a finalidade de criar, no interior da Amaznia, um centro industrial, comercial e agropecurio dotado de condies econmicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distncia em que se encontra dos centros consumidores dos seus produtos.
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11% e, a partir de ento, embora a economia continue crescendo, sua expanso se d em torno de 7% entre 1973 e 1980, segundo IPEADATA. As economias regionais registram de forma diferenciada, dada as suas especificidades expanso, tambm significativas, acompanhando a dinmica nacional. Nesta fase de crescimento regional, relevante considerar que no somente os programas e projetos coordenados pelas superintendncias regionais (com exceo da Sudesul, cuja contribuio para a economia regional teve menor significado) tiveram importncia no dinamismo e na articulao e integrao das economias das regies, como um grande nmero de programas regionais, concebidos e implantados fora do mbito das superintendncias, foi relevante nas trajetrias das diversas regies. Vale ressaltar aqui o duplo movimento seguido pelo planejamento regional. De um lado, nesta fase de desenvolvimentismo autoritrio, as superintendncias foram mobilizadas para apoiar o dinamismo e a articulao/integrao que comandou a poltica econmica nacional neste perodo, de outro lado, os programas regionais criados e implantados fora do seu mbito tendiam fragilizao do planejamento regional que passara a ser cada vez mais comandado da forma centralizada aps a Reforma Tributria.
3. Declnio e Crise do Planejamento Macrorregional

A fragilizao tornou-se mais evidente quando a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro, intimamente associada crise da dvida externa, retira do setor pblico do pas sua capacidade de financiar o esforo voltado para a continuidade dos programas setoriais e regionais de desenvolvimento. Este fato alcana significativamente as superintendncias regionais que tiveram reduzidos seus recursos oramentrios e os estmulos fiscais e financeiros de que dispunham para o fomento aos projetos privados. Vale aqui ressaltar que nos anos que vo de 1980 at 1990 a economia nacional (PIB) cresceu a apenas 1,6%, segundo dados do IPEADATA. Na dcada seguinte (1990-2000), continuidade da crise fiscal e financeira e pratica de planos de estabilizao de reduzido sucesso, deve ser acrescentada a implantao do Plano Real que teve sucesso no controle do processo inflacionrio, mas foi seguido por um conjunto de medidas monetrias e fiscais que se constituram obstculos intransponveis retomada do crescimento da economia nacional, em seu conjunto, e das economias regionais. Ainda no contexto dos objetivos do Plano Real, que compreendia uma estratgia mais ampla que a mera estabilizao9, foi implantada a poltica de abertura econmica e foram adotadas polticas liberais entre elas a reduo do Estado com as privatizaes, cortes de despesas e fechamento
9 Ver captulo VIII do livro de Luiz Gonzaga Belluzzo e Jlio Gomes de Almeida (BELLUZO e ALMEIDA, 2002)
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de rgos pblicos que consolidaram, principalmente na segunda metade dos anos 1990, a estratgia neoliberal iniciada por Fernando Collor a partir de sua posse. O desempenho da economia nacional nos anos 1990-2000, medido pelo crescimento do produto interno bruto (PIB) de 2,5%, no foi muito diferente daquele apresentado na dcada anterior, anteriormente referido. O exame de algumas das referidas experincias de planejamento regional, com suas especificidades e semelhanas feito a seguir10. No Nordeste a Sudene, por ter sido criada antes das demais superintendncias, teve aps o seu perodo ureo inicial um longo e bem definido perodo de fragilizao e esvaziamento. Aps o golpe militar de 1964, como se assinalou anteriormente, perde sua vinculao institucional Presidncia da Repblica e passa a se subordinar ao ento Ministrio do Interior. Seu Conselho Deliberativo perde a fora poltica com a participao dos governadores-interventores, nomeados pelo governo militar, e os incentivos fiscais e financeiros, antes exclusivos do Nordeste, passam a ser disseminados setorial e regionalmente. Os planos diretores, antes debatidos e aprovados pelo Congresso Nacional, constituem-se, ento, instrumentos burocrticos de negociao de recursos no mbito de um ministrio de reduzida importncia poltica no interior do governo militar. Soma-se a isto o surgimento dos programas regionais concebidos e implantados fora do mbito do sistema de planejamento regional e financiados por bancos multilaterais, notadamente o Banco Mundial. Na fase de maior sucesso do desenvolvimentismo autoritrio, tendo reduzido o escopo de sua estratgia implantao da infraestrutura econmica e administrao dos incentivos fiscais e financeiros concentradas na atividade industrial e agropecuria, a Sudene contribuiu significativamente para o desenvolvimento da economia regional que se integrou intensamente ao dinamismo da economia nacional o Nordeste entre, 1970 e 1980, apresentou um crescimento do PIB de 8,7% ao ano, um pouco maior que o crescimento do pas. No entanto, a partir dos anos 1980, reduz-se acentuadamente sua capacidade indutora no contexto regional, com a economia registrando uma acentuada desacelerao: entre 1980 e 1990 o PIB do Nordeste registrou uma taxa anual de 3,3%, segundo estimativas da Sudene. Alm da crise fiscal e financeira do Estado brasileiro, importante lembrar que os anos referidos se caracterizaram por um processo agudo de inflao e pelas experincias frustradas de planos de estabilizao. As prticas neoliberais iniciadas por Fernando Collor e consolidadas no governo de Fernando Henrique Cardoso reduzem as funes da Sudene que chega, em governos posteriores, a ser fechada temporariamente e depois transformada em agncia (Adene Agncia de Desenvolvimento do Nordeste) com reduzido nmero
10 Examinar o estudo de Maria Regina Nabuco, A (Des)institucionalizao das Polticas Regionais no Brasil (NABUCO, 2007).
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de funcionrio e de recursos financeiros. Sua letargia continua mesmo depois de voltar a ser Sudene, em 2007. Na Regio Norte, a Sudam e a Suframa tm trajetrias similares da Sudene, nesses anos que vo de 1970 a 2000. Com relao Suframa, as avaliaes realizadas mostram uma contribuio relevante na criao e consolidao dos polos comercial e industrial na dcada de 1970, durante a fase do denominado milagre econmico brasileiro e seu prosseguimento, mesmo no contexto de desacelerao a partir de 1975, at o final da dcada. O incremento da demanda nacional por bens de consumo durveis, sobretudo das classes de renda mdia e alta, e os significativos incentivos oferecidos pela Suframa estimularam de um lado a internalizao, via polo comercial, de bens importados, e a produo e montagem, no polo industrial, de bens de consumo durveis, concentradas em grande parte em Manaus. O estudo de Flvio Lyra Tavares (TAVARES, 1995, p. 107) mostra tambm a reduo acentuada do nvel de atividade na dcada de 1980, em especial a partir da sua segunda metade. Assinala tambm, juntamente com Sylvio Mrio Puga Ferreira (FERREIRA, 1999, p. 300 e 301), as dificuldades criadas pela abertura da economia nacional e na ausncia de polticas industriais complementares sobre a estratgia adotada pela Suframa. Os ajustamentos realizados nessa superintendncia e na prpria estrutura produtiva industrial, montada pelos incentivos, nessa fase crtica, e sua vinculao ao MDIC possibilitaram uma trajetria de continuidade diferente da que foram submetidas as demais superintendncias. A Sudam teve, como se assinalou anteriormente, sobretudo nos anos 1970, papel marcante na montagem de uma nova base produtiva regional e no processo de articulao e integrao da Amaznia economia das demais regies brasileiras, a partir dos grandes eixos rodovirios implantados, sobretudo, na referida dcada. Passada essa fase, os planos nacionais comeam a enfatizar a austeridade fiscal e o combate ao processo inflacionrio, objetivos intimamente relacionados com a crise da dvida e a crise fiscal e financeira do Estado nacional. Na avaliao feita, de trs dcadas e meia (1960-1995), do desenvolvimento regional da Amaznia, Gustavo Maia Gomes e Jos Raimundo Vergolino (GOMES e VERGOLINO, 1995) apresentam estimativas da formao de capital e do produto interno bruto da regio que confirma a trajetria de auge e esgotamento das polticas desenvolvimentistas nesse perodo. No que se refere ao PIB regional, enquanto na fase urea do desenvolvimentismo autoritrio a Amaznia teria crescimento a uma taxa anual de 12,2%; na dcada seguinte (19801990) sua taxa anual teria alcanado a metade (6,3%), ou seja, uma taxa bem menor mais ainda significativa. Entre 1990 e 1994, o crescimento regional teria se reduzido a 1,3% ao ano (GOMES e VERGOLINO, 1997, p. 32). Mais importante considerar nessa poltica desenvolvimentista regional a evoluo do esforo de formao de capital. As estimativas apresentadas pelos autores, reuniram informaes sobre os investimentos pblicos (governo e empresas estatais) e os investimentos privados, notadamente
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os apoiados pelos incentivos financeiros (FINAN e FNO), crdito agrcola e pelo BNDES. Os dados mostram que teria ocorrido, sem dvida, um esforo inusitado de investimentos que em alguns anos chegou a superar, em valores, a metade do produto interno bruto regional. De fato, considerando o investimento pblico e privado, a taxa de investimento a relao entre o investimento e o PIB alcanou na fase de maior intensidade na formao de capital na regio (na estimativa considerada pessimista pelos autores), em 1970, o nvel de 55%; em 1975, aproximadamente 66,8%; em 1980, 63,5%. Em 1991 o nvel alcanado baixa para 29,4% e em 1992 para 28,5% (GOMES e VERGOLINO, 1997, p. 116 e 117). Vale registrar que neste esforo de investimento, a maior participao (mnimo de 60,9% em 1975 e mximo de 89,6% em 1991) do setor pblico, que compreende governos e empresas pblicas. De qualquer forma, em seus traos gerais, o exame anual dos investimentos mostra que a inflexo dos investimentos pblicos ocorreu em 1985, no caso da Amaznia11. Uma avaliao dessa experincia no poderia deixar de considerar o seu custo ambiental nem, tampouco, o reduzido impacto que to significativas somas de investimentos provocaram sobre os indicadores sociais da regio. Em maio de 2001 extinta a Sudam, posteriormente substituda pela ADA (Agncia de Desenvolvimento da Amaznia), retornando, em anos mais recentes, a denominao de Sudam. A trajetria da Sudeco, embora mais breve, segue fases semelhantes s da Sudam e Sudene, desde o perodo posterior a 1964. Sua estratgia12, como se assinalou anteriormente, se caracterizava por uma aderncia muito grande aos planos nacionais de desenvolvimento da administrao do regime militar. Criada sob o iderio do Brasil Potncia, a Sudeco tinha como objetivo fundamental a incorporao de uma vasta regio dinmica nacional e a ocupao de uma fronteira econmica visando o mercado nacional e externo, constituindo, ademais, um espao para absoro de fluxos migratrios do restante do pas. Os trs planos de desenvolvimento (I, II e III PLADESCO Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Centro-Oeste) definem uma trajetria que em momentos sucessivos constituem a expresso dos objetivos nacionais associados ao desenvolvimentismo e segurana. Em relao ao seu ltimo plano o III Pladesco que corresponde ao momento posterior ao auge e consolidao da atuao da Sudeco e segue as diretrizes do III Plano de Desenvolvimento Nacional (III PND), j no ocaso do desenvolvimentismo do regime militar, sua implantao est marcada pela crise do setor pblico e pela incapacidade de financiar os programas de infraestrutura e dos investimentos privados. Somem11 Para anlise mais detalhada dessa trajetria examinar (GOMES e VERGOLINO, 2004). 12 Parte relevante das constataes que seguem constituem uma interpretao do rigoroso exame realizado na tese de Silvana Abreu (ABREU, 2001) sobre a SUDECO, com destaque para sua estratgia voltada para o espao mato-grossense
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se a isto as prticas neoliberais iniciadas em 1990, j na administrao do primeiro presidente eleito aps os governos militares, quando ento a Sudeco extinta13. Esta compreenso da trajetria confirmada e complementada pelo estudo realizado pelo IPEA (MONTEIRO NETO e GOMES, 2000) quando ressalta, a respeito da estratgia da Sudeco, o seu papel na dinmica dos investimentos realizados ou estimulados pelo setor pblico nas dcadas de 1970 e 1980 que foram seguidos de uma dcada (de 1990) na qual tais investimentos tiveram uma reduo violenta, sendo o crescimento posterior mantidos pelos gastos pblicos em consumo, o que evitou o declnio maior da atividade produtiva regional (p. 26). No que se refere Sudesul, no contexto de reduo do Estado nacional, promovido pela estratgia neoliberal iniciada pelo governo de Fernando Collor, essa instituio extinta em 1990, e at o presente no foi restaurada, no obstante os movimentos ocorridos neste sentido. Esta experincia de planejamento territorial baseada em superintendncias que se voltavam para a realizao de aes de desenvolvimento econmico e social das macrorregies brasileira, como a Sudene, Sudam, Sudeco e Sudesul, ou para partes de uma macrorregio, como o caso da Suframa voltada para a Amaznia Ocidental teve sua fase de atuao relevante, no contexto do desenvolvimentismo autoritrio, nas dcadas de 1970 e 1980 e a reduo de seu papel na dcada de 199014. bem verdade que para a maior parte das experincias dessas superintendncias, j na segunda metade dos anos 1980 a sua capacidade de implantao dos investimentos privados e de financiar os programas governamentais foi reduzida. A trajetria, impulsionada inicialmente pela recuperao do Estado, nos primeiros anos dos governos militares, e pelo ciclo expansivo do milagre econmico, registra sua inflexo na segunda metade da dcada de 1980 e de toda dcada de 1990. J em fase mais recente, o seu declnio est associado estratgia mais geral de reduo da presena do Estado na economia, com a privatizao e cortes dos gastos15. Nessa fase de declnio, ocorreram paulatinamente modificaes nas formas de atuao das superintendncias que no foram extintas, no sentido de incorporar novas abordagens ao seu planejamento,
13 A extino de uma superintendncia regional como a SUDECO, que tinha uma rea de influncia to expressiva, encontra muitas explicaes, tanto na crise do Estado financiador, face ao estrangulamento de suas contas externas e que agora se projeta no neoliberalismo, como novo quadro para se relacionar com o mercado, como na prpria incapacidade e/ou impossibilidade de realmente conduzir o planejamento dentro dos interesses do trip [capital nacional, capital internacional e Estado] considerando tambm a realidade e especificidades do local (ABREU, 2001, p. 279 e 280). Some-se a isto, segundo a autora, a falta de coeso dos polticos defensores da superintendncia, o que facilitou a sua extino. 14 No caso da SUDENE, como se assinalou anteriormente, deve-se considerar sua atuao relevante, antes do golpe militar, na qual ao lado de uma proposta de modernizao e industrializao da economia nordestina, foi desenvolvido um conjunto de programas de reforma e de reestruturao produtiva, desativado durante o regime militar. 15 Para um exame mais detalhado da relao entre as polticas mais gerais e as polticas regionais, nesse perodo, ver MONTEIRO NETO (2005) e NABUCO (2007).
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como a da maior nfase na sustentabilidade, na descentralizao e de parcerias com as demais esferas de governo e com organizaes no governamentais. evidente que existem especificidades nas trajetrias dessas instituies. Deve-se reconhecer, alm de outros aspectos, a atuao menor e menos relevante da Sudesul no seu contexto regional, comparativamente com as demais instituies e, no caso da Suframa, a continuidade de sua atuao, aps uma fase de ajustamento institucional e de estratgia, adotada mais recentemente. H no entanto um padro seguido pela maioria das superintendncias em suas trajetrias a partir da segunda metade dos anos 1960.
4. O Surgimento de Novas Abordagens de Planejamento Territorial

Foram vrios os processos que atuaram conjunta ou isoladamente no surgimento de novas abordagens de planejamento regional ou territorial nas ltimas dcadas. Cabe destacar, na experincia brasileira, o processo relacionado com a crise fiscal e financeira do Estado nacional que implicou o abandono da poltica desenvolvimentista na forma de uma intensa atuao setorial e regional do setor pblico que prevaleceu desde a dcada de 1950 at a primeira metade da dcada de 1980. De fato, nessa fase de crescente fragilidade ou mesmo de ausncia do Estado, no final do desenvolvimentismo, vrias experincias surgiram, atravs de diferentes formas de planejamento regional ou territorial. Outro processo que tambm marcou essas dcadas e teve influncia nas formas de planejamento foi o da disseminao das idias e das prticas neoliberais que, associadas ao processo de globalizao marcaram profundamente a formas de entendimento do papel que as regies e os territrios deveriam ter nesse novo contexto. Como se ver mais adiante, na interpretao desse perodo no pode ser esquecido, tambm, o processo de abertura poltica e de democratizao16. De fato, to importante quanto a crise do estado e as prticas neoliberais, determinantes que tiveram influncia marcante nas novas abordagens de planejamento territorial, so aqueles associados ao processo de democratizao e de abertura poltica que caracterizaram a sociedade brasileira a partir da segunda metade d dcada 1980. A revitalizao dos movimentos sociais e a exigncia de participao e de protagonismo no processo decisrio passam a fazer parte das discusses e das propostas relacionadas com o planejamento, em sua perspectiva global, setorial e territorial. Isto, dependendo da regio, pode tomar a forma de tentativas de revitalizao das instituies que antes tratavam da questo territorial muitas dessas tentativas frustradas como a forma de novas abordagens de planejamento territorial que incorporam novas dimenses aos objetivos dos
16 Para uma anlise dos determinantes desse processo ver NABUCO (2007).
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planos e formas de participao na concepo, implantao e avaliao das aes, programas e projetos propostos. No se pode omitir, de fato, nesta fase com as mais variadas filiaes polticas e ideolgicas a profuso de conceitos e abordagens que surgiram e que passaram a influir nas concepes e nas prticas do planejamento dos territrios. Carlos Brando, no balano que faz das vrias vertentes tericas associadas ao planejamento espacial, em trabalho recente, assinala, entre outros, os seguintes conceitos ou abordagens: crescimento endgeno, construo de vantagem competitiva em mbito localizado, regio como ativos relacionais, clusters ou arranjos produtivos locais com eficincia coletiva, capital social, desenvolvimento local integrado sustentvel, desenvolvimento local endgeno, economia solidria e popular (BRANDO, 2007, p. 40, 41 e 42). Nestas concepes, h a predominncia de vertentes tericas nas quais so ressaltados aspectos relacionados com o carter endgeno do desenvolvimento e que atribuem papel marcante vontade e iniciativa dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria17. O que vai ser apresentado a seguir uma descrio sumria de algumas novas abordagens que, na interpretao aqui adotada, seguiram fase anteriormente examinada do planejamento macrorregional e das polticas desenvolvimentistas, tanto as relacionado com as administraes de Getlio Vargas e Juscelino Kubistchek, como com o desenvolvimentismo do Brasil Potncia do regime militar com sua complexa trajetria de expanso, auge e declnio.
4.1 Desenvolvimento sustentvel

A nova abordagem, que tem como conceito central a sustentabilidade, teve uma grande difuso em vrias partes do pas, inclusive patrocinada, tambm, pelo prprio Ministrio de Integrao Nacional (substituto do antigo Ministrio do Interior) que mesmo no esforo voltado para atuar no nvel macrorregional, ento em declnio, promoveu planos nos quais a questo ambiental era uma das dimenses mestras da realidade, ressaltada tanto no diagnstico como nas diretrizes e projetos. Para uma ilustrao vale destacar o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2005), Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2006) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste (2007-2020) (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, S/Data). No Nordeste, onde a experincia da Sudene marcou profundamente as prticas do planejamento territorial, as abordagens centradas na sustentabilidade que se seguiram fase desenvolvimentista foram documentadas no texto editado pelo IICA, denominado Planejando o Desenvolvimento Sustentvel A Experincia Recente
17 (BRANDO, 2007).
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do Nordeste do Brasil (MIRANDA, GUIMARES NETO, BUARQUE, ARAUJO; S/Data). Neste texto so examinadas as experincias de planejamento regional no Nordeste e os novos desafios impostos busca de uma nova concepo e, finalmente, um relato e anlise das vrias experincias. Neste particular so considerados os esforos desenvolvidos, de 1993 a 1997, em vrios planos e estratgias, entre os quais devem ser mencionado: (i) o Projeto ridas que se constituiu uma proposta de desenvolvimento sustentvel e foi orientado para o esforo que abrangeu vrios estados do Nordeste utilizando recursos do Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural do Nordeste, utilizando recursos oriundos do Banco Mundial; contou com o apoio da Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica SEPLAN/ PR (p. 92); (ii) o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Cear (1995-1998) que seguiu de imediato ao Projeto ridas aderindo estratgia de sustentabilidade e atuando num contexto de mudanas polticas significativas no Estado do Cear (p. 119); o Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Bahia elaborado em 1995, tambm, influenciado pelos procedimentos adotados pelo Projeto ridas, tanto os relativos metodologia, como ideia de sustentabilidade; vale ressaltar que deste plano se deu o desdobramento do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Serto da Bahia; (iii) o Plano de Desenvolvimento Sustentvel de Pernambuco, elaborado em 1995, influenciado pelo Projeto ridas e pela experincia de planejamento sustentvel da Zona da Mata do referido estado; esse plano estadual teve seu desdobramento na concepo do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Serto de Pernambuco, de 1997; (iv) a experincia voltada para a sustentabilidade estendeu-se, tambm, ao Estado da Paraba que, em 1995, elaborou o Plano de Desenvolvimento Sustentvel 1996-2010 que teve seu desdobramento em programas de desenvolvimento para a Zona Litoral-Mata e para o Agreste e Brejo da Paraba; (vi) o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Rio Grande do Norte, iniciado em 1996, como cenrio elaborado at 2010, seguiu no essencial os procedimentos metodolgicos dos planos estaduais e sub-regionais antes referidos; contou com um processo intenso de interao com a sociedade civil. No Rio Grande do Norte, com base nesse processo metodolgico e com participao do IICA, houve o desdobramento dessa forma de planejamento em todo territrio estadual no analisado no livro do qual foram extrados as informaes e consideraes aqui apresentadas. Essa abordagem no se restringiu ao Nordeste e teve sua difuso em vrias regies brasileiras, abrangendo municpios, micro e mesorregies, reas de influncia de projetos de infraestrutura, assentamentos e sub-regies, sob a responsabilidade de diversas instituies governamentais18. Cabe destacar as experincias j referidas no Ministrio da Integrao Nacional que foram disseminadas no s nas macrorregies, como foi dito, mas em sub-regies sob a responsabilidade de vrias secretarias do ministrio. Alm disso, foram criados vrios grupos de trabalho interministeriais que
18 Ver metodologia sugerida para o planejamento local e municipal (BUARQUE, 1999), elaborado para o INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria).
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articularam a concepo de montagem de planos de desenvolvimento sustentvel com destaque para os planos voltados para a rea de influncia da BR-163 (CuiabSantarm), para a regio do arquiplago do Maraj e da regio turstica do Meio-Norte. Planos metropolitanos de desenvolvimento envolvendo a questo da sustentabilidade foram concebidos para vrias regies, a exemplo da regio metropolitana do Recife e de Natal. Alm da questo da sustentabilidade, essa experincia incorporou nos procedimentos metodolgicos adotados, nas distintas experincias realizadas, o tema do planejamento participativo envolvendo, sobretudo, a articulao entre a abordagem tcnica e poltica na concepo e implantao dos planos e projeto, a concepo de cenrios no processo decisrio, a abordagem multidimensional e a preocupao no processo de concepo e implantao do plano com o modelo de gesto definido para monitorar, avaliar e rever os planos. Chama-se a ateno para o fato de que nos processos metodolgicos adotados a questo do contexto no qual se situava o territrio objeto da ao do plano era levada em conta partir da concepo de cenrios nos quais eram identificadas as potencialidades e ameaas do ambiente externo relacionadas com o territrio ou regio especfica.
4.2 Arranjos produtivos locais

Outra abordagem que tambm caracterizou a evoluo mais recente do planejamento territorial a relacionada com os arranjos produtivos locais que teve uma grande difuso e envolveu as mais diferentes instituies, tanto pblicas quanto privadas, e no governamentais. Neste caso, as ideias centrais residem na inovao dos processos de produo e na articulao dos atores (produtivos e institucionais) locais de forma coletiva a partir de uma viso sistmica da atividade econmica. O ponto de partida para a adoo dessa forma de abordagem est no reconhecimento das mudanas ocorridas no cenrio mundial, caracterizado por uma intensa globalizao e competitividade, o que induzia necessidade de estabelecer um novo modelo de desenvolvimento no qual os arranjos produtivos locais podem se constituir uma alternativa eficaz para o desenvolvimento econmico e social. A isso se soma, no caso nacional, a crise e fragilidade do Estado para continuar o seu papel indutor, anteriormente adotado. A abordagem dos arranjos produtivos locais (APLs) passou a ser objeto de exame nas academias, que desenvolveram estudos tericos e empricos voltados para a concepo, delimitao dos arranjos produtivos locais, e para definio de formas de ao e de polticas voltadas para os referidos arranjos, como atravs de instituies estatais ou privadas que passaram a estimular propostas que adotaram essa forma de abordagem. O Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comercio
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Exterior (MDIC)19, o Servios de Apoio a Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE)20, instituies financeiras pblicas (CAIXA, BNDES, BNB, BASA), alm de governos estaduais e municipais, bem como entidades patronais como as federaes das indstrias, passaram a ter nessa abordagem uma forma de ao que tinha no territrio sua base de operao. Ademais, essa vertente passou a integrar as formas de compreenso e atuao nos territrios das entidades de planejamento regional. Os exemplos do Ministrio de Integrao Nacional e dos planos regionais elaborados para o Nordeste e para o Centro-Oeste, j citados, so ilustrao da penetrao dessa forma de planejamento em instituies que durante sua histria seguiram outras abordagens.
4.3 Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

Nessa procura por novos paradigmas de planejamento territorial no se pode deixar de mencionar a proposta, discusso e institucionalizao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Apresentada em 2003 e instituda por decreto em 2007, h na PNDR o reconhecimento de que as desigualdades regionais brasileiras constituem enormes obstculos ao desenvolvimento do Pas e, neste sentido, a referida poltica deve estabelecer critrios e orientaes de aes articuladas entre governos e atores sociais para aproveitar a grande diversidade regional brasileira para a obteno de reduo das desigualdades no territrio brasileiro. Oferece uma proposta de organizao coletiva sobre o conjunto do territrio nacional, permitindo que as aes decorrentes da sua implantao sejam consideradas a partir de um referencial comum. Entre as propostas inovadoras presentes na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (Ministrio da Integrao Nacional, 2005) destacam-se as seguintes: (i) a abordagem em mltiplas escalas, considerando desde a escala supranacional escala local, passando pela nacional, macrorregional e sub-regional, com clara diviso de papis que devem ser desempenhados em cada uma delas; (ii) a amplitude nacional da PNDR, tendo como base o reconhecimento de que o combate s desigualdades exige que o processo voltado para o combate s disparidades regionais seja tratado como uma questo nacional, e no apenas como especfica de regies tradicionalmente consideradas objeto de interveno governamental; neste particular o desenvolvimento deve considerar a heterogeneidade e a
19 Em 2004 foi criado no mbito MDIC o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais, atravs da Portaria Interministerial n. 200 de 03/08/04. 20 Para exame da abordagem adotada por esta instituio, ver o texto de Juarez de Paula Desenvolvimento Local, publicado pelo SEBRAE (PAULA, 2008). Neste documento so relacionadas, em vrios captulos, as diversas formas de desenvolvimento dos territrios entre as quais Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel, Agenda 21 Local, Rede de Economia Solidria, Arranjos Produtivos Locais, Projeto de Desenvolvimento Regional ou Meso-regional, Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais. Ver, tambm, para exame da relao dessa abordagem em vrias instituies (BNDES, CNPq, FINEPE e outras): http://www.redesist.ie.ufrj.br.
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diversidade de situaes existentes, em todo sua complexidade; (iii) a PNDR no uma poltica de uma agncia ou ministrio especfico (Ministrio da Integrao Nacional), mas compete a toda estrutura do governo, pois a misso de reduo das desigualdades regionais maior que a competncia institucional de qualquer estrutura isolada do Governo. Entre os instrumentos da PNDR cabe ressaltar os programas governamentais includos no PPA, os Planos Macrorregionais e Sub-regionais (sobretudo o Plano Amaznia Sustentvel, Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste, Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido, Plano Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste, Plano de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea de Influncia da Rodovia BR-163 Cuiab Santarm e Plano de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel da Mesorregio dos Vales do Jequitinhonha e do Mucuri). A PNDR contempla ainda a criao das novas Sudene e Sudam com novos arranjos institucionais nas diversas escalas de atuao; um expressivo processo de capacitao de recursos humanos empreendidos pelo Ministrio de Integrao Nacional; o estabelecimento de Cmaras de Poltica de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, coordenada pela Casa Civil; o aporte e incremento dos recursos vinculados aos diversos fundos constitucionais (FNO, FNE e FCO) e dos Fundos de Desenvolvimento da Amaznia e do Nordeste (FDA e FDNE). Merecem destaque na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional a preocupao voltada para a articulao entre o desenvolvimento dos territrios ou regies, de um lado, e o objetivo ou projeto mais geral de desenvolvimento nacional, alm da necessidade de uma integrao nas aes propostas e desenvolvidas pelo planejamento regional nas suas mltiplas escalas, de forma a evitar superposio e contradio entre os programas e projetos desenvolvidos nos diferentes nveis. Ou, ainda, evitar a ao isolada, parcial ou incompleta de territrios e regies individuais, desarticulados do seu contexto mais geral. Estudo recente21recente38 a respeito da PNDR constituiu uma tentativa de explorar os fatores que influram negativamente na implementao da referida poltica, ressaltando os conflitos existentes na estrutura do Estado e as decises governamentais no sentido de privilegiar novas formas de abordagem do territrio. A autora faz referncia, neste particular, tanto aos programas de transferncias de renda, notadamente o Bolsa Famlia, quanto a programas voltados para os territrios rurais,
21 Examinar de Priscila de Ges Pereira sua dissertao de mestrado na UFRJ, denominada Dificuldades de Implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). (PEREIRA, 2009). Consultar, sobretudo, o captulo referente s consideraes finais.
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principalmente o Programa Territrio da Cidadania22. Some-se a isso o desprestgio das instituies tradicionalmente responsveis pelas polticas de desenvolvimento regional, notadamente as superintendncias regionais e o ministrio ao qual elas esto subordinadas. Este ltimo aspecto referido, de certa forma, confirmado pelas dificuldades encontradas pelo Governo Federal para reestruturar as superintendncias regionais, em especial aquelas que contavam com instrumentos mais poderosos de poltica regional e tiveram maior apoio das lideranas regionais, em perodos anteriores: a Sudene e a Sudam. Em resumo, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional constitui um esforo no sentido de sistematizar e redefinir, num contexto de surgimento e disseminao de vrias formas de planejamento regional ou territorial, as aes desenvolvidas tanto pelas entidades governamentais nas suas diferentes esferas, quando a sociedade civil na sua ao nas regies ou no territrio, em suas vrias escalas.
4.4 Desenvolvimento dos territrios rurais

Este tema foi abordado da perspectiva conceitual e terica, em captulo anterior, e ser analisado posteriormente, em termos de sua evoluo institucional. O que se faz a seguir uma descrio sumria dessa abordagem que marcou profundamente, sem dvida, o planejamento territorial em perodo recente. Parte relevante dos esforos voltados para essa abordagem est relacionada com a deciso do Governo Federal em propor uma poltica nacional de apoio ao desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. Tal deciso esteve associada a um processo de reivindicaes tanto de integrantes do setor pblico, em suas diversas esferas, como de organizaes da sociedade civil. As reivindicaes se relacionavam com a necessidade de articulao e integrao das vrias aes de desenvolvimento nos territrios rurais e da exigncia de abordagens inovadoras que contemplassem as novas realidades do mundo rural23. Nos documentos oficiais que definiram essa
22 Cabe aqui uma longa citao da autora referida: Outro instrumento de destaque tem sido o Programa Territrios da Cidadania. O referido Programa, apesar de estar atrelado a uma estratgia de promoo de desenvolvimento territorial integrado e sustentvel, apresenta algumas caractersticas prximas das chamadas polticas de desenvolvimento regional. Mais que isso, o Programa capitaneado pelo MDA, apresenta diretrizes semelhantes s diretrizes abarcadas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. A PNDR indicou como premissas fundamentais uma atuao em mltiplas escalas e uma articulao/integrao interinstitucional de governo. Quando o Programa Territrios da Cidadania instiga a criao de um Comit Estadual e de um Colegiado Territorial para que integrem a estratgia de atuao do Programa, conjuntamente com o Governo Federal, est tentando operar em mltiplas escalas. Ao mesmo tempo, quando o Programa, sob a coordenao da Casa Civil, mobiliza 22 Ministrios e instiga-os a aplicar recursos nos Territrios da Cidadania, territrios considerados prioritrios para o Programa, est, sem sombra de dvida, estimulando a integrao/articulao interinstitucional de governo (PEREIRA, 2009, p. 196 e 197). 23 Ver documentos produzidos Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria de Desenvolvimento Territorial (2005-A, 2005-B e 2005-C) e estudo de autoria de Arilson Favareto, Retrato das Polticas de Desenvolvimento Territorial no Brasil (FAVARETO, 2009).
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forma de atuao e mobilizao social, sempre presente a ideia de que as polticas pblicas realizadas nas ltimas dcadas para a promoo do desenvolvimento rural no Brasil ou foram insuficientes ou no tinham o objetivo de proporcionar efetivas melhorias na qualidade de vida das populaes do interior do pas (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria de Desenvolvimento Territorial, 2005-A, p. 9)24. Ao lado dos determinantes anteriormente assinalados, deve ser mencionado o fato de que a emergncia dessa abordagem territorial do desenvolvimento rural tem sua origem, tambm, no reconhecimento da ocorrncia de novas dinmicas espaciais, a exemplo de uma aproximao do rural com o urbano e a constatao de que a industrializao e a modernizao agrcola no constituiriam elementos suficientes para a efetiva promoo do desenvolvimento rural. Deve-se agregar a esses determinantes uma avaliao muito presente em perodo mais recente, relacionada com a descentralizao das polticas e da atividade industrial, associada reduo e certo direcionamento da interveno estatal, contribuindo para que, particularmente, nos meados dos anos 1980 e nos anos 1990, se institusse um padro onde, em lugar dos investimentos diretos e de corte setorial, caberia ao Estado criar condies e um certo ambiente a partir do qual os agentes privados pudessem, eles mesmos, fazer a alocao, supostamente mais eficiente, dos recursos humanos e materiais. Aqueles processos sociais e econmicos de corte eminentemente territorial, e no mais meramente setorial, e este novo padro, so, em sntese, as principais razes da emergncia e consolidao desta nova abordagem (FAVARETO, 2009, p. 11). Estudos e entrevistas realizadas sobre esta experincia reconhecem que a disseminao mais consistente dessa abordagem se deve, no mbito do Governo Federal, Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), integrante do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Criada em 2003, a SDT foi responsvel pela forma mais acabada, at o presente, desta forma de abordagem, como ser descrita com maior detalhe adiante. O que importante destacar que o seu processo de disseminao se deu sob a coordenao da SDT e ocorreu tambm noutros mbitos do Governo Federal, sob novas formas e subordinada a outros ministrios e secretarias. No que se refere a este ltimo aspecto, no mbito do Governo Federal vale lembrar a realizao de esforos no Ministrio do Meio Ambiente, atravs da Agenda 21. J no Ministrio do Desenvolvimento Social o destaque, nesse particular, dado pelo Programa Fome Zero de Segurana Alimentar e Nutricional. Com abordagem prxima, no se pode deixar de considerar, no Ministrio de Integrao Nacional, os Programas das Mesorregies. Neste, como nos demais ministrios, as experincias
24 Assinala o referido documento: Mesmo com avanos em espaos conquistados pelos movimentos sociais, os resultados ainda esto muito aqum das necessidades. Alguns poucos resultados ainda podem ser considerados restritos a determinadas regies ou setores. As assimetrias quanto a oportunidades de desenvolvimento ainda produzem, no meio rural, o maior contingente de pobres e de excludos (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria de Desenvolvimento Territorial 2005-A, p. 9).
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referem-se a iniciativas que compreendem aes que alcanam populaes rurais e de regies mais distante dos centros urbanos e regies mais desenvolvidas do pas e, ademais, que pressupem a prvia definio de planos de desenvolvimento de territrio e da criao de fruns regionais de gesto (FAVARETO, 2009). Registre-se que a disseminao ocorre, tambm, na estrutura dos governos estaduais, influenciada pela criao e atuao do MDA. Arilson Favareto, j citado, refere-se, neste particular, entre outras, iniciativa do Governo Estadual da Bahia que abrangeu, alm do processo de territorializao ou regionalizao da Bahia, a definio de Territrio de Identidade, que passou a ser considerado como referencial para a ao governamental. Outros governos buscam ampliao da experincia, antes restritas a zonas especficas, para demais reas do territrio, como o caso de Pernambuco. Devem-se levar em conta, ainda, iniciativas como a dos programas de microbacias ou de recursos hdricos que tiveram significativa difuso no Sul e Sudeste do pas. No Nordeste citado o Projeto Dom Helder Cmara que engloba vrios estados da regio e envolve uma integrao da vrios programas. (FAVARETO, 2009, p. 7 e 8) Voltando ao papel do MDA, foi na sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial, em particular, que essa abordagem territorial tomou a forma mais acabada, embora no se possa deixar de considerar as carncias ainda existentes na estruturao do seu formato institucional. De fato, levando-se em conta as preocupaes do MDA e da SDT, com relao sua misso institucional apoiar a organizao e o fortalecimento institucional do atores sociais locais na gesto participativa do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais e promover a implementao e integrao das polticas pblicas so explicitados:
a. trs eixos estratgicos: organizao e fortalecimento dos atores sociais, adoo da preocupao e prticas de gesto social e a promoo e integrao das polticas pblicas; b. e um ciclo de gesto que envolve, entre outros aspectos, sensibilizao e mobilizao dos atores locais, elaborao de diagnstico/viso de futuro/planificao, a organizao descentralizada (estimulando parcerias e polticas pblicas, fortalecendo arranjos institucionais e diviso de atribuies e tarefas), a direo e coordenao democrtica (socializao das informaes, monitoramento e avaliao dos processos e resultados) (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria do Desenvolvimento Territorial, 2005-C, p. 9).
No que se refere ao mbito da disseminao do planejamento territorial suficiente destacar que em 2010 os Territrios da Cidadania selecionados pelo Governo Federal so em nmero de 120 e abrangem 1.852 municpios.
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5. Os Desafios das novas abordagens

Ficou evidente, da descrio apresentada anteriormente, que a evoluo do planejamento regional ou territorial passou por grandes transformaes nas fases significativas do desenvolvimento brasileiro recente. Nessa trajetria foi detectada a presena de dois grandes momentos do planejamento regional ou territorial. De um lado, uma abordagem caracterizada, em termos institucionais, pelas superintendncias de desenvolvimento regional, nas quais prevaleceram a abrangncia macrorregional e o objetivo fundamental da sua estratgia de combate s desigualdades regionais e a integrao/articulao das economias macrorregionais perifricas aos centros mais desenvolvidos e industrializados da economia nacional. Essa abordagem, como se assinalou, foi iniciada na dcada de 1950, no regime democrtico e teve sua fase mais caracterstica no desenvolvimentismo autoritrio da segunda metade dos anos de 1960 at primeira metade dos anos de 1980. Seu ocaso ocorre nos anos posteriores, quando o Estado no mais teve capacidade de bancar os estmulos e os investimentos orientados para o desenvolvimento setorial e regional e, ademais, o processo inflacionrio eliminou dos governos e dos agentes privados sua capacidade de planejar e viabilizar investimentos de mdio e longo prazo. Somam-se a isso as polticas liberais que se disseminaram por todo mundo e no Brasil comeam a ser realizadas a partir do incio dos anos 1990. neste ltimo contexto que algumas superintendncias so fechadas ou tiveram reduzidas suas funes ou recursos. No obstante, importante considerar que, nesses anos considerados perdidos por algumas analistas que centravam suas observaes nos indicadores econmicos, ocorreram os processos de abertura poltica e de democratizao, os quais, num contexto de crise fiscal e financeira do setor pblico em suas diferentes esferas, deram lugar a uma intensa mobilizao social no s voltada, sem muito xito, para recuperao das antigas superintendncias25, como, com mais sucesso, para a prtica de novas abordagens, com diferentes vises tericas e ideolgicas que, presentes noutros pases26, passaram a fazer parte da discusso sobre o planejamento territorial e regional no Brasil. Em resumo, no foi somente a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro e a disseminao das propostas tericas e ideolgicas associadas s posturas liberais e ao
25 Para referncia ao movimento Muda Nordeste ver texto, j citado, de Leonardo Guimares Neto (GUIMARES NETO, 1999, p. 239 e 240). Para informaes referentes ao esforo de recriao da Sudene examinar o documento de base, elaborado pelo Grupo de Trabalho Interministerial, coordenado por Tania Bacelar de Arajo, publicado pelo Ministrio da Integrao Nacional, Base para a Recriao da SUDENE. O texto foi concebido no incio do primeiro mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva e publicado posteriormente. O trabalho envolveu uma ampla mobilizao da sociedade, no Nordeste e em outras regies (Ministrio da Integrao Nacional, 2006). Tentativas de recriao ocorreram em relao Sudam, Sudeco (Grupo de Trabalho Interministerial, 2003) e Sudesul. 26 Examinar o interessante estudo de Elies Furi, Evolucin y Cambio en la Economa Regional (FURI,1996).
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contexto de globalizao que passou a marcar presena nas discusses das polticas de desenvolvimento em todo mundo. No caso brasileiro, simultaneamente com esses processos, ocorre a abertura poltica ps-ditadura militar que esteve associada intensa mobilizao social, na cidade e no campo, no sentido de abertura dos centros de deciso e de participao da populao na escolha dos seus dirigentes nos diferentes postos federais, estaduais e municipais. No esquecer que, antes do primeiro presidente eleito depois do regime militar, houve uma intensa mobilizao para elaborao e aprovao da Constituio de 1988, que continha, em vrios dos seus artigos, propostas para o fortalecimento do planejamento regional de diversas formas. Esses aspectos da Constituio de 1988 foram examinados por Maria Regina Nabuco que ressaltou o fato de que, embora muitas das demandas sobre o desenvolvimento e planejamento regional tenham sido introduzidas em vrios artigos, a elaborao e aprovao de leis complementares para torn-los efetivos no foram realizadas (NABUCO, 2007, p. 78). A nova abordagem de planejamento regional ou territorial tem, pois, um grande nmero de determinantes, no Brasil. Entre eles, convm lembrar alguns internacionais, muito relacionado com o processo de globalizao nos quais h um destaque muito particular da valorizao do territrio, considerado como espao privilegiado para a promoo do desenvolvimento, utilizando suas potencialidades no contexto de uma mobilizao e articulao dos parceiros e atores sociais, considerados capazes de definir formas promissoras de desenvolvimento neste nvel local. Neste particular, cabe a observao de Carlos Brando: Se, por um lado, houve a revalorizao do territrio... e da dimenso espacial do processo de desenvolvimento, por outro lado, ocorreu a completa banalizao das questes que malgrado a sua natureza estrutural, histrica e dinmica, foram deslocadas para o lugar comum do voluntarismo, cristalizando um grande consenso, um verdadeiro pensamento nico localista. Quase toda a literatura aborda, e as polticas pblicas implementam, aes em alguma medida orientadas por essa concepo terica e analtica (BRANDO, 2007, p. 36). Em alguns textos orientadores dessas propostas de abordagem, o Estado, quando no est ausente, considerado obstculo ou perturbao ao efetivo desenvolvimento das economias locais a partir das potencialidades regionais e dos processos endgenos que podem ser desencadeados pelos atores ou protagonistas locais27. Feita esta introduo deve-se examinar quais os desafios que essas novas abordagens devero enfrentar, no futuro prximo, para que os esforos desenvolvidos at o presente sejam mais significativos e convirjam para o desenvolvimento nacional que no s leve em conta a grande diversidade do territrio nacional, mas considerem as diferentes dimenses dos territrios brasileiros.
27 Em alguns textos sobre procedimentos metodolgicos questionada a presena governamental, quando ento se faz referncia ao fato de que o desenvolvimento no pode ser deixado nas mos do governo (PAULA, 2008).
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5.1 Institucionalizao do planejamento regional ou territorial

So vrios os fatores que dificultam ou constituem impedimento ao esforo de construo de um arcabouo institucional atravs do qual possam ser ampliadas e venham a ser consolidadas essas novas formas de desenvolvimento atravs do planejamento territorial. Isto ficou evidente quando dos esforos realizados pelo Ministrio da Integrao Nacional na concepo e implantao da Poltica Nacional de Planejamento Regional (PNDR), anteriormente referida, e na proposta de Poltica de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT)28. Ao lado das disputas e contradies internas no aparelho do Estado e da presena marcante, na tradio brasileira, da viso e perspectiva setorial de concepo e implantao de programas e projetos governamentais, existem outros aspectos de natureza operacional que no podem ser omitidos. A inexistncia de referenciais espaciais ou territoriais comuns, com os quais as diferentes instituies desenvolvam formas de coordenao e articulao sejam ministrios setoriais, outras instituies governamentais ou no governamentais, ou rgos das diferentes esferas de governo reduz significativamente a eficcia que a ao descentralizada (mas articulada e integrada em objetivos comuns) dos territrios poderia ter nas experincias mais recentes. Isto tem grande validade em relao experincia brasileira de planejamento regional e territorial em todas as fases analisadas, mas diz respeito, sobretudo, abordagem mais recente. evidente, dada a multiplicidade de experincias das novas abordagens, que o isolamento e a ausncia de integrao com objetivos mais gerais variam significativamente de uma para outra forma. Essa integrao do planejamento local e territorial com os objetivos mais amplos das polticas nacionais, macrorregionais ou mesmo estaduais, est mais ausente em experincias centradas em arranjos produtivos locais de iniciativa mais restrita do que nas experincias comandadas por instituies nacionais ou estaduais, nas quais ocorrem um dilogo e inter-relao entre as vrias instncias de deciso. De fato, de se esperar que a experincia do desenvolvimento dos territrios rurais, sob a forte influncia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e dos sindicatos rurais dos trabalhadores atuando em vrias escalas, alm da estruturao adotada de conselho nacional, conselhos estaduais e conselhos territoriais ao lado do esforo de estruturar no nvel da Casa Civil a atuao dos diversos ministrios tenha um desempenho menos isolado e mais integrado aos objetivos e s diretrizes de desenvolvimento regional e nacional. No obstante esses aspectos, algumas avaliaes realizadas, voltadas para as experincias de desenvolvimento territorial, ressaltam a necessidade de avanos nos aspectos institucionais e na integrao
28 Para um exame da proposta de poltica de ordenamento territorial ver textos elaborados pelo Ministrio da Integrao (Ministrio da Integrao Nacional, 2003)
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entre as aes desenvolvidas por diversos ministrios da maior importncia para o desenvolvimento territorial. Vale citar mais uma vez estudo (FAVARETO, 2009) que assinala o grande desafio que tem a experincia do desenvolvimento territorial rural e que consiste no avano no processo de institucionalizao. Assinala, neste particular, a necessidade de reconhecimento do estgio atual dessa experincia que de transio de uma viso setorial em direo de uma verdadeira abordagem territorial (p. 3). Devese, na sua viso, considerar a presena do vis setorial com nfase nas atividades agropecurias ou artesanais ou de polticas sociais, sem uma vinculao efetiva com outras instncias relevantes. Conclui a respeito: Em relao ao governo federal, portanto, as principais ausncias so as estruturas governamentais que congregam os investimentos e recursos voltados cincia e tecnologia e aos outros setores da economia que no sejam agricultura. E, alm disso, tambm esto ausentes organizaes representativas de segmentos que muitas vezes respondem pela dinmica econmica local, mas que no so organizaes de agricultores pobres. O envolvimento destas estruturas governamentais e destas organizaes sociais seria de fundamental importncia para romper com os limites setoriais e de poltica social que hoje marcam a introduo do adjetivo territorial s polticas governamentais brasileiras (p. 8). Na pgina seguinte o autor resume suas consideraes a este respeito: Em sntese, h a necessidade de compatibilizar o vis agrcola das organizaes sociais com a necessidade de conferir um cunho multissetorial s aes de desenvolvimento territorial, e h a necessidade de compatibilizar a prioridade s regies interioranas com investimentos e com a mobilizao de recursos voltados dinamizao econmica, para alm dos investimentos sociais (p. 9). Reconhece ainda que, como na poca da sua anlise o Programa Territrios da Cidadania estava ainda no incio, no possvel saber se haver mudanas no sentido de envolver mais setores sociais, alm as organizaes de agricultores (p. 9).
5.2 Superao do localismo

Uma questo que tem chamado a ateno de vrios estudiosos dessas novas abordagens voltadas para o desenvolvimento regional ou territorial, j mencionada anteriormente, a da nfase exagerada no protagonismo local ou no crescimento endgeno, de forma a desconhecer e de omitir determinantes e condicionantes mais gerais (econmicos, sociais polticos), nacionais ou internacionais, que so da maior relevncia para o entendimento da realidade local e para a prpria dinmica do desenvolvimento territorial ou regional. Um dos estudiosos dessa questo, anteriormente citado, Carlos Brando, enfatiza, nessas abordagens muito difundidas, o fato de que o espao local e regional tudo poderia, dependendo de sua vontade de autoimpulso (BRANDO, 2007, p. 39). Citando dois autores representativos e de referncia internacional, Brando ressalta
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uma caracterstica marcante do que entende por localismo. Jordi Borja e Manuel Castells destacam no livro Local y Global (BORJA e CASTELLS, 1997, p. 250): o mbito urbano-regional seria hoje o marco natural da atividade econmica. mais que a empresa, cada vez mais dependente dos seus entornos e das sinergias destes; mais que o Estado-Nao, desbordado pelos processos de globalizao e menos capaz de articular-se com a diversidade de atores econmico-sociais privados. Seguindo a citao dos autores, um comentrio de Carlos Brando sobre o exagero da produo intelectual na capacidade endgena de determinados territrios para engendrar um processo virtuoso de desenvolvimento social e econmico, para replicar as caractersticas exitosas de outros casos e de subestimar os enormes limites colocados regulao local (p. 39). Preocupao similar tem Maria Regina Nabuco quando enfatiza a necessidade de considerao das instncias supralocais, destacando, sobretudo, que nos caso de desenvolvimento da atividade produtiva associado ao avano tecnolgico, aumento da renda e gerao de emprego ... indispensvel aes planejadas a nvel supralocal, que garantam no s maiores ganhos de escala, mas contnua articulao de bens servios e conhecimento cientfico (NABUCO, 2007, p. 85). verdade, como assinalado, que no contexto dessa grande diversidade de orientaes de planejamento territorial (que possuem uma grande diversidade e complexidades de determinantes), que podem ser encontrados exemplos nos quais o contexto constitudo pelas polticas, pelos condicionantes e pelos determinantes nacionais ou mundiais venha a ser considerados. De fato, algumas dessas abordagens tm seus planos ou propostas elaborados a partir de concepes de cenrios nacionais ou mundiais, com base nos quais podem ser identificados determinantes que influem positiva ou negativamente no territrio ou regio especfica. Ao lado disso, deve-se considerar que algumas das polticas adotadas nos territrios so decorrentes, em parte, de decises e definies mais gerais que partem de instncias nacionais (ministrios) e so regionalizadas a partir do debate local ou no territrio. No obstante, o exame dos procedimentos metodolgicos mostra que, em sua maioria, as novas abordagens de planejamento territorial ou regional seguem proposies ou hipteses nas quais o territrio visto isoladamente sem referncia ao seu contexto mais relevante ou a determinantes (positivos e negativos) exgenos, e o desenvolvimento proposto tem uma forte nfase no carter endgeno das iniciativas e potencialidades locais. Da decorre uma concepo de regio ou territrio que capaz de por si prpria superar todas as carncias e aproveitar-se de todas as oportunidades que possam existir no seu interior ou nas relaes sociais e econmicas que estabelecem.
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5.3 Adoo de metodologias que permitam integrar viso geral e local

Associada ao localismo, previamente citado, relevante considerar como um grande desafio das novas abordagens de planejamento territorial a necessidade de elaborao de conceitos ou procedimentos metodolgicos que possibilitem uma intensa integrao entre o processo de mobilizao, de descentralizao e de democratizao das decises locais, de um lado, e a construo coletiva de um projeto nacional de desenvolvimento e de convivncia social, de outro. Neste particular, importa ao lado do reconhecimento das vantagens e das potencialidades de uma mobilizao planejada no mbito dos territrios e localidades, o reconhecimento dos limites de sua ao e da sua capacidade de resoluo dos problemas locais, e, em decorrncia, a necessidade de considerar a dimenso nacional e macrorregional como instncia fundamental no desenvolvimento sustentvel da sociedade nas suas diferentes escalas espaciais. neste mbito, e na interao entre o nacional e o local, que ocorre a construo do projeto de desenvolvimento nacional, no qual reside a possibilidade de encaminhamento efetivo de solues para os grandes problemas nos diferentes nveis do territrio do pas. Isto passa necessariamente, em termos operacionais, por um longo processo de articulao de todas as escalas geogrficas e, em termos mais tericos, por uma crtica dos conceitos e metodologias que enfatizam o localismo, na forma que aqui foi descrito. Os conceitos e abordagens metodolgicas adotadas em algumas das novas abordagens caracterizam-se pelo abandono da perspectiva crtica da sociedade, que passa a ser compreendida como constituda por atores e agentes no por classes sociais , na qual so enfatizadas as relaes estabelecidas pela comunidade cvica destacada nas abordagens do papel estratgico do capital social (BRANDO, 2007, p. 45). H um destaque para a lgica da ao coletiva da qual resulta o bem comum que depende, sobretudo, de fatores do ambiente institucional e do contexto cvico e cultural, nos quais os atores esto estruturados em torno da confiana e da solidariedade, responsveis pelo xito, ou no, das instituies comunitrias (p.46). Tudo dependeria das foras da comunidade de cooperao, da eficincia coletiva e das vontades e fatores endgenos no entorno territorial que tenham construdo uma atmosfera sinrgica (p. 47). Destas consideraes, parte a concepo, presente em grande parte dessa abordagem, do Estado que, na anlise crtica de Carlos Brando, pouco teria a fazer neste ambiente de aprendizagem coletiva e da atmosfera sociopoltica em que ocorre a congregao dos atores sociais de forma cooperativa. De fato, neste particular, a ao do setor pblico se limita a desobstruir entraves microeconmicos e institucionais, a regular, ou principalmente desregular, com a finalidade de garantir o marco jurdico e o sistema de normas que atuem sobre as falhas do mercado.
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No h, nessa viso, o imprescindvel aprofundamento da anlise da concorrncia e da estrutura de mercado, na qual se manifestam claramente a fora, a coao e o poder das unidades produtivas oligoplicas dominantes, alm dos processos de dissimetrias e de dominao a elas associadas e que se contrapem a uma lgica que apenas enfatiza a interdependncia e reciprocidade do mercado: O poder no disseminado, obviamente. Existe uma coeso orgnica extralocalizada, que no abalada pelas iniciativas empreendedoras ou pela atmosfera de progresso. Mas a viso da endogenia exagerada, no reconhece essa complexidade social... Aniquilamse nessas abordagens localistas todas as possibilidades de tratamento adequado das heterogeneidades estruturais dos pases subdesenvolvidos. Tais pases vivem situaes de extrema assimetria entre suas pores territoriais, correndo riscos de desembocar em processos de fraturas, inclusive federativa. Neste sentido, preciso pensar a repactuao federativa e a construo de um patamar mnimo de homogeneidade social, como pr-requisito de um verdadeiro processo de desenvolvimento nacional (BRANDO, 2007, p. 50). O que fica das anlises e dos conceitos e procedimentos metodolgicos que acompanham a maior parte dessas novas abordagens , de um lado, a ideia de que os centros de deciso e de controle residem nos locais e, de outro lado, que a dinmica econmica e social endgena. Sua crtica, portanto, deve partir do exame de determinaes mais profundas do regime social de produo no qual esto inseridos os locais ou os territrios considerados, que no caso do capitalismo, esto submetidos intensa mercantilizao e diviso social do trabalho (BRANDO, 2007, p. 51).
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CAPTULO 3 EMERGNCIA E EVOLUO DO PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DOS TERRITRIOS RURAIS E NOS TERRITRIOS DA CIDADANIA
Rafael Echeverri
Secretrio Tcnico do PROTERRITRIOS
Introduo
A poltica de desenvolvimento rural do Brasil sofreu uma significativa transformao durante a primeira dcada do presente sculo, tendo uma verso emblemtica do que se denominou uma nova gerao de polticas pblicas para o espao rural. No contexto latino americano acompanha-se com ateno especial a concepo, instrumentao e gesto dos instrumentos, desenvolvimentos institucionais e modelos de implementao dos diversos componentes desta estratgia. A reconstruo do processo, que tem conduzido criao desta estrutura institucional de poltica pblica, demonstra um significativo valor para contribuir na sustentabilidade futura dos resultados alcanados, redirecionamento dos processos que devem ser revisados e, muito especialmente, no apoio gesto do conhecimento como ferramenta que permita uma maior apropriao da poltica por parte dos atores sociais envolvidos e dos agentes pblicos comprometidos com seu xito. Nesta anlise, contempla-se o reconhecimento de trs grandes etapas de evoluo da poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais do Brasil. A primeira abrange os antecedentes que originaram o marco de gestao das bases sobre as quais se edificou a estratgia pblica e o envolvimento das bases sociais; a segunda refere-se ao processo de construo da estratgia, do seu ajuste e incio de operao como um Programa de cunho nacional e, a terceira se refere consolidao da estratgia como um Programa que compromete a vontade poltica do governo brasileiro como um todo por meio dos Territrios da Cidadania. Para a anlise de sistematizao do processo, tem se levado em considerao que no desenvolvimento de uma poltica pblica sempre se geram aes de carter
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poltico que abrangem os processos sociais e pblicos onde se manifestam diversas formas de exerccio de poder, as quais vo moldando e tornando realidade a vontade poltica expressada em decises que comprometem os movimentos sociais e as instituies pblicas. Em cada uma das fases de evoluo da poltica, definidas acima, se apresentaram esse tipo de decises que explicam e consolidam os avanos ou retrocessos do processo, definindo fatos polticos em cada uma delas. Estas decises polticas se traduzem em definies de carter institucional que criam as estruturas de operao do Programa e os mecanismos de formalizao e ordenamento da participao de todos os agentes envolvidos na gesto, assim como nas decises de orientao de gasto pblico. Todo esse processo acompanhado por espaos de reflexo, estudos e anlises tcnicas que proporcionam respaldo s decises institucionais e ajudam a compreender os aspectos polticos. Neste contexto, se apresentam os principais fatos, momentos cruciais, de carter poltico, institucional e tcnico que tem seguido a poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais do Brasil no perodo de 2000 a 2010, tomando como referncia as trs fases j citadas. A poltica de desenvolvimento rural e de apoio agricultura familiar do Brasil apresentou uma mudana significativa a partir do ano de 2003, devido ao seu carter explicitamente territorial, com a adoo de uma estratgia que implicou na criao de uma estrutura institucional e de um conjunto de processos de gesto da poltica pblica que marcou um novo rumo s polticas de desenvolvimento agrrio. Mas essa mudana na poltica o produto de processos polticos e de desenvolvimento institucional que estavam sendo geridos no Brasil h anos e de um momento poltico especialmente favorvel para o reconhecimento da importncia do espao rural e da agricultura familiar nos interesses estratgicos nacionais, particularmente associados a aspectos como a coeso territorial e social. A ascenso de uma viso poltica, que privilegia os direitos e a gesto participativa, se encontrou com processos sociais de enorme significado e fora poltica para dar como resultado a elaborao de uma poltica que significa um passo importante na construo de novos caminhos de institucionalidade pblica. A primeira fase identificada na presente anlise corresponde aos antecedentes e situaes prvias s implementadas em 2003, da estratgia denominada Programa de Desenvolvimento dos Territrios Rurais do Brasil. Dentre eles, se destacam os fatos mais significativos nos aspectos polticos, institucionais e tcnicos, ocorridos nesta fase.
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1. Antecedentes da construo da poltica

1. 1 Status ministerial dos assuntos agrrios e da agricultura familiar
O processo poltico que originou a estratgia atual de desenvolvimento rural se remonta as lutas agrrias e a construo de polticas e instituies cada vez mais democrticas de ateno agricultura familiar, como resposta presso exercida por atores rurais atravs de suas prprias organizaes rurais e de movimentos de reivindicao, tanto na luta pela terra, como na busca de reconhecimento ao trabalho rural, aos direitos dos agricultores familiares e, em geral, da sociedade rural. A crise desencadeada no final dos anos noventa dadas as enormes dificuldades do Governo Federal para dar resposta e tratamento aos movimentos de reivindicao pelo acesso terra, que conduziu a conflitos e situaes de grande instabilidade poltica em algumas regies do pas, levaram a uma mudana no status poltico do tema da agricultura familiar. Isto acarretou na deciso do Governo de Fernando Henrique Cardoso de reconstruir parte da institucionalidade pblica, que havia sido desmontada durante o perodo do Governo do presidente Collor de Mello em 19891, quando os ventos das reformas estruturais fundiram o Ministrio Extraordinrio da Reforma e o Desenvolvimento Agrrio, com o Ministrio da Agricultura, em um nico ministrio. Nessas circunstncias foi criado o Ministrio de Poltica Agrcola e Desenvolvimento Agrrio no final de 19992, integrando as reas de reforma agrria e agricultura familiar em uma estrutura institucional que significou o reconhecimento poltico aos movimentos sociais e de trabalhadores que buscavam reivindicao no campo. No ano de 20003 este passa a ter a atual denominao de Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA. Um dos aspectos que confere maior fortaleza criao deste ministrio a definio de um Programa Nacional de Fortalecimento Agricultura Familiar Pronaf, que envolve os fundos destinados assistncia financeira a projetos de infraestrutura, servios municipais e outros fundos destinados ao tema da reforma agrria e agricultura familiar. Desta forma, o ministrio dispe de recursos prprios para o desenvolvimento de sua misso institucional. Este processo de mudana apresenta uma clara significao em termos de equilbrio de poder e de relevncia poltica dos assuntos agrrios e de agricultura familiar, toda vez que esse cmbio institucional responde a uma demanda dos atores sociais,
1 Governo do Brasil, Medida provisria n. 29 (15 de janeiro de 1989) 2 Governo do Brasil, Medida provisria n. 1911-12 (25 de novembro de 1999) 3 Governo do Brasil, Decreto 3338 (14 de janeiro de 2000)
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em relao a inconvenincia de que estes assuntos corram o risco de invisibilidade ao pertencer a um ministrio com responsabilidade principalmente setorial, com nfase na agricultura comercial. Este debate, comum a muitos pases da regio, tem um substrato de carter poltico que se expressa na mobilizao das organizaes sociais e de produtores. Em sntese, a recuperao desta institucionalidade no Brasil tem um componente reivindicativo e poltico, que reflete o resultado das lutas das organizaes sociais. O eixo central desta reforma o de reconhecer que o tema de desenvolvimento rural, reforma agrria e agricultura familiar tem uma natureza setorial diferente da agricultura como setor econmico. No entanto, o estatuto do MDA no deixa sua essncia setorial, toda vez que seu objetivo fundamental est centrado na reforma agrria e promoo do desenvolvimento sustentvel do segmento rural constitudo por agricultores familiares4. Nesse sentido, o MDA foi constitudo no incio da dcada como um ministrio setorial, enfocando a agricultura para um segmento especfico de agricultores familiares.
1.2 O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf, antecedentes de uma poltica de longo alcance
Desde sua formalizao em 19965, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf, tem sido o estruturante das aes pblicas para o desenvolvimento rural do Brasil. Em primeira instncia, foi criado no interior do Ministrio da Agricultura, mas logo se converteu no instrumento de poltica que se estruturou na atuao do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio em seus componentes de desenvolvimento rural. O mbito de competncias ou temas atendidos pelo Pronaf se centraliza nas necessidades mais importantes dos agricultores familiares, considerando de forma integral os aspectos de fortalecimento da empresa agrcola do agricultor familiar (financiamento, capacidades e tecnologia) e seu entorno produtivo (infraestrutura). Os recursos pblicos destinados a esta poltica se constituram em fundos que permitiram uma estrutura fiscal de execuo que tem prevalecido no tempo. H determinados traos, desde seu desenho original, que tem significado sua sustentabilidade no tempo e sua capacidade para adaptar-se s diferentes orientaes de poltica pblica. Entre eles, se destaca sua condio descentralizada de execuo, concebendo um esquema de gesto com os estados e municpios, onde atuam como co-gestores do Programa e se estabelecem mecanismos de gesto, atravs de
4 Ibid 5 Governo do Brasil, Decreto n 1.946, de 28 de junho de 1996
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processos de planejamento municipal, que conduzem aos planos de desenvolvimento rural local, onde se priorizam suas demandas. A estrutura descentralizada do Pronaf estabeleceu as competncias das autoridades das entidades municipais e seus Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural; no estadual, nas respectivas instncias responsveis do desenvolvimento rural e dos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural e, no federal, o Ministrio e o Conselho Nacional do Pronaf, antecessor do atual Condraf, com primazia pblica, porm com a presena de organizaes rurais.
1.2.1 Colegiados na liderana da poltica pblica

A composio de uma instncia colegiada para o alcance de processos consensuados de poltica pblica se estabelece com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDR6, no ano de 2000, sob os princpios de concertao entre as instituies pblicas envolvidas e responsveis pelas estratgias pblicas que repercutam no desenvolvimento agrrio. Este rgo forma parte funcional permanente do Ministrio, exercendo responsabilidades sobre o planejamento e a orientao das polticas pblicas no setor. Sua composio primordialmente pblica, onde 14 de seus 21 membros eram funcionrios do Estado, 6 pertenciam a organizaes no governamentais e apenas hum representava organizaes de cooperativas de produtores. Para sua operao, o CNDR implanta um conjunto de cmaras tcnicas que devem apoiar as decises em temas como assistncia tcnica e extenso rural, crdito rural, reforma agrria e oramento de investimento. Em 2003 se criou uma das instncias polticas mais significativas no processo poltico agrrio do Brasil, ao modificar-se o anterior Conselho que passa a denominarse Condraf7, em substituio ao anterior CNDR, com a participao dos atores sociais, das organizaes de produtores, somando-se s instituies pblicas responsveis por polticas. As funes bsicas e responsabilidades orientadoras da poltica no mudam substantivamente; no entanto, sua composio modificada: dos seus 38 membros, 24 so representantes dos atores sociais do mundo rural, com uma ampla diversidade de participao. Esta mudana implica uma espcie de cenrio de concertao que engloba temas estratgicos da gesto pblica, mais que operacionais. Enquanto no CNDR ter-se-a responsabilidades especficas sobre a operao dos principais instrumentos da poltica pblica, tais como a aprovao de planos de investimento e ao das instituies
6 Governo do Brasil, Decreto n 3.508, de 14 de junho de 2000 7 Governo do Brasil, Decreto n 4.854, de 8 de outubro de 2003
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relacionadas ao Ministrio; o Condraf apresenta responsabilidades associadas com a definio de diretrizes amplas de poltica pblica referente s grandes orientaes para a obteno de metas de desenvolvimento sustentvel, de combate pobreza, de alcance de equidade social, de articulao de polticas, interlocuo e apoio interpretao das demandas sociais nas estratgias das polticas, proposio de alianas entre atores sociais, acadmicos e tcnicos, proposio de desenvolvimentos legislativos e estmulo a mecanismos de participao e controle social no mbito dos Conselhos estaduais e municipais. Sem dvida, a concepo do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel possibilitou avanos significativos no reconhecimento e legitimidade da participao dos atores sociais nas definies de poltica pblica em um marco de concertao e consenso.
1.2.2 Colegiados municipais para institucionalizar a participao

A participao das organizaes sociais e dos grupos de agricultores familiares nos processos de definio e gesto da poltica pblica para o desenvolvimento rural encontrou um esquema de consolidao atravs dos colegiados territoriais. Estas estruturas vm se consolidando ao longo do tempo, iniciando com a estrutura de colegiados territoriais no nvel municipal, estadual e federal, desde sua denominao em 1996. No incio, os colegiados se converteram em estruturas que permitiram a gesto conjunta das entidades pblicas e os agricultores familiares, aplicando modelos de negociao, consenso e cogesto. Embora sua natureza tenha sido de carter consultivo, no obrigatrio, para as decises de investimento pblico, converteramse no cenrio de construo de uma cultura de planejamento, participao e negociao, que contriburam com muitos benefcios ao processo de democratizao das decises relacionadas com as polticas pblicas. A experincia de colegiados pode ser considerada como um dos suportes mais significativos da estratgia de desenvolvimento dos Territrios Rurais. Sua importncia reside na sua converso em mecanismo institucional para proporcionar abrigo aos processos de participao real, enquanto, por esse mecanismo possvel ascender a espaos de representao, legitimados por estruturas formais reconhecidas pelas instncias pblicas e pela normatividade, o que significa institucionalidade da participao e a criao de mecanismos de viabilizao da reivindicao social. O papel dos conselhos municipais e estaduais se relacionou com os processos de planejamento e gesto das prioridades do Pronaf, na definio de prioridades locais e regionais para aes e programas orientados ao desenvolvimento da poltica de apoio agricultura familiar, sobre a base de planos locais centrados na atividade produtiva agrcola dos pequenos produtores, criando um antecedente significativo de planejamento e gesto participativa.
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2. Processo de construo do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais

2.1 O Territrio como foco da poltica
Em 2003 foi introduzido na concepo da poltica um movimento de enorme transcendncia ao considerar-se que o ambiente produtivo dos agricultores familiares ultrapassa suas condies econmico-produtivas, reconhecendo que o espao geogrfico, ambiente social, poltico e cultural, assim como as condies da infraestrutura natural e construda que circunda a empresa agrcola familiar, so determinantes para a viabilidade de um modo sustentvel de desenvolvimento rural e de agricultura familiar. As mudanas no enfoque refletem-se no prprio Decreto de criao do Condraf, onde se estabelece como sua funo considerar o territrio rural como foco do planejamento e da gesto de programas de desenvolvimento rural sustentvel, a partir das inter-relaes, articulaes e complementaridade entre os espaos rurais e urbanos8. Isto implica um movimento importante no enfoque setorial, centrado na agricultura familiar e na reforma agrria, com a introduo de um novo enfoque de carter eminentemente territorial, integral e multisetorial. Isto pode ser considerado um passo definitivo na busca de uma poltica de orientao inovadora para o desenvolvimento rural. Esta deciso de passar de um foco centrado nos temas fundirios e de agricultura familiar para uma concepo integral territorial, parte do reconhecimento de que os objetivos do desenvolvimento sustentvel ultrapassam a dimenso econmicoprodutiva da agricultura familiar e envolvem outras esferas da vida social. Assim, reconhecida na deciso do Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentvel a conduo da lgica de atribuio de prioridades de investimentos, no interior do Pronaf Infraestrutura, para unidades de carter territorial a partir do ano de 20039, com a adequao a nveis intermunicipais, reconhecendo que essa instncia regional, freqentemente usada pelos Estados, tem a capacidade de potencializar o desenvolvimento territorial rural e oferecer um apoio mais efetivo aos municpios includos nos referidos recortes territoriais. Igualmente, se estabelece a necessidade e importncia de contar com um Plano de Desenvolvimento Territorial que identifique as prioridades de forma concertada entre os atores sociais e os agentes pblicos, definindo a importncia dos consensos pblico-privados, como marca distintiva do novo tipo de poltica de
8 Ibid, inciso II do artigo 2 9 CNDRS Resoluo n. 33, de 18 de agosto de 2003
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carter supramunicipal que integre reas tais como associativismo, comercializao e capacitao num marco microrregional que abranja as instncias locais, assim como os componentes do ambiente territorial.
2.2 Uma Secretaria para o Desenvolvimento Territorial

A partir do ano de 2003 inicia-se uma separao das competncias especficas territoriais daquelas relacionadas mais exclusivamente com o apoio e fomento da agricultura familiar. Especificamente, considera-se o componente relativo ao contexto de gesto das empresas da agricultura familiar associado a seu mbito territorial, contemplando a multisetorialidade e a multidimensionalidade dos componentes que influem nas condies de desenvolvimento integral. Por parte da secretaria tcnica do Condraf foi estabelecido um processo de definio de poltica centrada em espaos territoriais, com recortes diferentes das reas dos municpios ou estados, que d lugar abordagem de orientao territorial geral, expressa na reorientao da poltica pblica de desenvolvimento rural. Tomase a a deciso de criar uma instncia na organizao do MDA como responsvel pelos componentes da poltica associados ao ambiente integral da agricultura familiar. Este ajuste se concretiza na criao de uma estrutura que diferencia trs componentes chaves da poltica: um, a cargo da reforma agrria e dos temas fundirios; outro, responsvel pela agricultura familiar propriamente dita que inclui o crdito, a assistncia tcnica, o desenvolvimento de capacidades e aspectos de comercializao da agricultura familiar e, um terceiro, responsvel pelos Territrios Rurais. Esta estrutura se reflete em trs secretarias: a de Reforma Agrria, a de Agricultura Familiar SAF e a de Desenvolvimento Territorial SDT. Esta ltima nasce formalmente no ano de 2004 e tem sob a sua responsabilidade os aspectos mais estruturais da estratgia de desenvolvimento rural e de apoio ao ambiente do desenvolvimento da agricultura familiar. Desta forma, dado um passo de significativa importncia no fortalecimento de uma estratgia com claro enfoque territorial. A estratgia de desenvolvimento rural do Brasil encontra-se sob a responsabilidade da SDT, que assume a formulao de planos de desenvolvimento rural em diferentes nveis territoriais, a negociao dos recursos que os diferentes ministrios disponham para aplicao no mbito rural e a coordenao e fortalecimento das aes dos colegiados territoriais. tambm de sua responsabilidade a secretaria do Condraf. Em termos de gesto, a SDT reforada por deciso do Condraf que lhe conferiu o estabelecimento de um critrio territorial ao Pronaf, particularmente em seu componente de infraestrutura, possibilitando uma capacidade de execuo orientada a aes e programas com carter de integrao territorial. Tal como manifestado pelo
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Conselho em resoluo de agosto de 2003, a partir de 2003, a linha de ao do PRONAF infraestrutura e servios pblicos municipais passa a atuar como suporte ao desenvolvimento rural de Territrios Rurais, contribuindo com as necessidades de investimento pblico integrado s aes de associativismo, comercializao e capacitao, inerentes Secretaria do CNDRS, alm das outras polticas pblicas correlatas cujas aes e atividades estejam previstas em um Plano de Desenvolvimento do Territrio Rural que venha a ser construdo com a participao das organizaes sociais e os governos locais10. Desta forma, a poltica de desenvolvimento rural passa a ser dotada de uma instncia orgnica que dispe de um alto nvel de gesto e um suporte fiscal de investimento, que poder viabilizar um processo novo de desenvolvimento rural, dentro de um enfoque territorial, com o apoio e suporte das instncias mximas de poltica representadas no Condraf. 2.3 A mudana de foco: dos agricultores ao territrio No ano de 2003, com o reconhecimento poltico do territrio como expresso da integralidade do ambiente de gesto da agricultura familiar, so assumidas decises de carter poltico e conceitual, de enorme transcendncia para construo da atual poltica de desenvolvimento rural. A recm criada SDT assume uma definio de poltica chamada a transformar profundamente a orientao e gesto da poltica pblica do desenvolvimento rural. tomada a deciso de introduzir a unidade territorial como foco da poltica de desenvolvimento rural, de forma complementar poltica focalizada na agricultura familiar que se fortalece na SAF. A SDT estabelece como sua misso apoiar a organizao e o fortalecimento institucional dos atores sociais locais na gesto participativa do desenvolvimento sustentvel dos Territrios Rurais e promover a implementao e integrao de polticas pblicas11. Nesta definio estabelecido o conceito de territrio rural como eixo central das aes de desenvolvimento rural. Para esta finalidade, assumida uma definio de Territrio que marcar de forma profunda a concepo geral da poltica. No documento de orientao dessa poltica, a SDT adota a seguinte definio de Territrio: um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de
10 ibid, Artigo 2 11 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territrios Rurais, Braslia, DF, Brasil 30 de maio de 2005, Srie Documentos Institucionais
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processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial12. Nela, podem ser destacados os seguintes aspectos chaves: primeiro, a integrao do urbano e do rural num mesmo espao geogrfico, que define a integralidade das relaes funcionais, econmicas e sociais entre os espaos de baixa densidade populacional e os ncleos ou centros com os quais se relacionam. Segundo, o carter multidimensional que introduz um equilbrio com a viso predominantemente econmica que tem prevalecido nas concepes mais tradicionais de desenvolvimento rural e que introduz os aspectos sociais, ambientais, polticos e culturais como essenciais na construo das aes e programas. Terceiro, a introduo do tema da identidade e sua relao com a coeso social. Estes so pilares fundamentais que permitiram estabelecer os roteiros de ao da Poltica de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais PDSTR, que estrutura a gesto da SDT desde o ano de 2004. O Territrio como unidade, seu carter multidimensional e a identidade como estruturante, constituem um avano que confere prioridade e preciso ao conceito de desenvolvimento rural, adotando o desenvolvimento territorial em todo o seu significado, nos espaos rurais. A adoo do Territrio como unidade de gesto significou um ponto de ruptura em funo da introduo de uma diferenciao entre o espao vivo, funcional, com dinmicas sociais e culturais que, no necessariamente, correspondem aos recortes espaciais e territoriais da diviso poltico-administrativa, refletida nos estados e municpios, como havia acontecido at o ano de 2003. Foi introduzido o critrio de que a unidade de interveno da poltica deve corresponder com a realidade territorial, regional e espacial, como condio para o alcance de um maior impacto dos instrumentos de poltica.
2.4 Diretrizes e critrios da estratgia territorial

A adoo de um enfoque territorial para a abordagem da estratgia levou ao estabelecimento das diretrizes bsicas que, desde o inicio do ano de 2003, primeiro ano de aplicao do enfoque, prevaleceu nos delineamentos da gesto territorial.13 O ponto de partida assumir a abordagem territorial como orientador geral, definindo o Territrio como construo social diversificada que determina o potencial de desenvolvimento para os atores rurais. Entende-se o desenvolvimento sustentvel como um processo que articula as dimenses econmico-produtivas, ambientais,
12 Ibid, pgina 7 13 Ibid, pginas 12 e 13
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culturais, sociais e institucionais, onde a participao dos atores sociais fundamental, em condies de equidade e amplo acesso. Como base da gesto territorial se reconhece o planejamento desde o local, de baixo para cima, de carter participativo, em consonncia com os processos de descentralizao das polticas pblicas e buscando a autogesto dos Territrios. Neste marco, constatada a importncia da organizao dos agricultores familiares e outros atores sociais, de seu reconhecimento e empoderamento para a gesto do Territrio, assim como da necessidade de promover as alianas e a mobilizao. Isto implica promoo de todas as formas de aes conjuntas entre as entidades de Governo dos diferentes nveis territoriais para o alcance de sinergias com as organizaes da sociedade civil e as organizaes de produtores, trabalhadores e populaes rurais. Em considerao condio multidimensional da poltica de desenvolvimento rural, identificou-se a necessidade de alcanar esquemas de articulao da oferta multisetorial de polticas e a demanda social organizada no territrio, por meio de cenrios de negociao e concertao, de carter participativo que conduzam a uma estrutura real para compartilhar o poder decisrio na atribuio de prioridades. Esta estratgia geral foi definida com um objetivo explcito de reduo das desigualdades econmicas e sociais, com base na obteno da incluso dos agricultores familiares, de trabalhadores rurais e de outros atores sociais em economias locais e regionais dinamizadas. Isto motivou a implementao de critrios de focalizao e priorizao das aes e programas. Estes princpios requerem um tipo de arranjo institucional que possibilite o processo de gesto social, para o qual se assume a necessidade de adotar ou reforar o modelo de estruturas colegiadas, de carter consultivo e deliberativo, tornando-se necessrio reforar os mecanismos de representao e participao direta dos atores sociais. Estas diretrizes se resumem em determinadas prioridades que orientaram a construo da estrutura geral de implementao, as quais se sintetizam na necessidade de construir rgos colegiados fortes e com liderana; um sistema e processo de planejamento e gesto participativa e o desenvolvimento de capacidades dos atores sociais e agentes pblicos para assumir o novo modelo de gesto. Complementariamente considerou-se como um eixo central, a construo de uma capacidade real para negociar e concertar modelos de articulao das iniciativas sociais, privadas e pblicas nos Territrios Rurais.
2.5 reas de resultado como orientadoras da gesto da poltica pblica

A estratgia adotada pela SDT para a formulao da poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais configurou-se especialmente favorecida pela deciso em definir
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reas de resultado que orientaram as aes das diferentes instncias participantes e dos processos de planejamento. Estas reas de resultado serviram como guias permanentes dos processos institucionais, pblicos e sociais, que ocorreram ao longo destes oito anos de aplicao.14 A primeira rea de resultado tem como incumbncia o fortalecimento da gesto social do Territrio, entendida como um processo de construo de uma viso e ao que viabiliza um futuro compartilhado pelos atores sociais, no qual a concertao de interesses, vises e capacidades coletivas se enfrentam num cenrio de discusso e gesto que fomente um projeto territorial. Para isso, imprescindvel a criao institucional de instncias colegiadas e de processos de planejamento participativo que se traduza em verdadeiros pactos sociais que envolvam os atores sociais desde suas demandas concertadas e os agentes pblicos, desde sua oferta articulada. No incio foram criadas comisses de implantao de aes territoriais que, imediatamente, deram origem aos Conselhos Territoriais de Desenvolvimento Sustentvel. Definiu-se como instrumento central da gesto social territorial o processo de formulao de Planos de Desenvolvimento Territorial Rural que conduzem identificao e desenho de projetos especficos que orientem o investimento pblico no mbito dos arranjos institucionais especficos. A segunda rea de resultado responsvel pelo fortalecimento das redes de organizaes sociais como fundamento de todo o complexo da participao social e fonte da fora poltica que requer um processo desta natureza. Partiu-se da concepo do capital social como um ativo central do Territrio, incorporando as redes de cooperao, a criao de confiana para a ao coletiva, a integrao das organizaes de atores e a solidez dos compromissos e acordos obtidos dentre eles. O Territrio reconhecido como cenrio natural de conflito, onde se encontram interesses diversificados, demandando balizamentos para serem abordados. Neste mbito, o capital social resulta definitivo para estabelecer a capacidade de cooperao interna e externa e a competitividade sistmica do Territrio. Na possibilidade de fortalecer o capital social identificam-se o desenvolvimento de capacidades humanas para o manejo das relaes sociais e a capacidade do Territrio para articular suas prprias redes locais, fortalecidas por vnculos com redes externas que permitam incrementar a capacidade local, particularmente em aspectos tcnicos de planejamento e gesto de projetos. A terceira rea de resultado foi implementada como um modelo de dinamizao da economia local, sobre a base da criao de oportunidades de integrao das potencialidades endgenas do Territrio com o fortalecimento das cadeias de valor que possibilitaram a insero das pequenas empresas rurais, de integrao funcional dos espaos econmicos rurais e urbanos, agrcolas e no agrcolas, que se traduzem
14 Ibid, pgina 18 a 22
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em cenrios de gerao de emprego e incluso social. Em particular, se props a necessidade de priorizar a criao de mecanismos que promovessem a insero dos agricultores familiares, as associaes de produtores e as cooperativas em crculos dinmicos. O eixo fundamental o da insero exitosa dos produtores locais nos fluxos mais dinmicos das economias locais e regionais. A quarta rea de resultado se consolidou sobre o objetivo de alcanar a articulao da poltica pblica nos espaos territoriais, no entendimento de que uma das maiores virtudes do enfoque de Territrio o de aportar uma viso integral dos componentes e dinmicas econmicas e sociais, assim como, dos aspectos ambientais, culturais e polticos. As redes institucionais pblicas, que apresentam uma oferta diversificada de instrumentos de poltica para o apoio ao desenvolvimento, tm oportunidade de unir-se sinergicamente em modelos de gesto que esto vinculados a um processo de concertao de projeto territorial, acordado e validado politicamente. Esta estrutura de coordenao para aplicao dos instrumentos de poltica, se v especialmente favorecida pela construo de um plano de desenvolvimento territorial que atua como veculo de interlocuo entre a demanda ordenada e a oferta articulada e com mecanismos institucionais de coordenao. A criao destas reas de resultado tem significado um ponto de referncia de enorme importncia em sua funo estruturante de todos os componentes, atores e processos que conformam o Programa de Desenvolvimento dos Territrios Rurais desde seu incio no ano de 2003.
2.6 Delimitao dos territrios, do conceito ao

Foi introduzida, desde o ano de 2003, a definio operacional do territrio rural, construda a partir de critrios de definio amparados na idia de que um recorte intermedirio entre o municpio e o estado mais adequado aos propsitos de desenvolvimento, porque a escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento. E, ao mesmo tempo, a escala estadual excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade e de especificidades locais que precisam ser mobilizadas com este tipo de iniciativa15. Por esta razo se estabelece um critrio de territrio que se assemelha s microrregies de planejamento16, no entendimento de que este nvel ... a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies que podem ser mobilizadas e convertidas em um trunfo crucial para o estabelecimento de iniciativas voltadas para o desenvolvimento17.
15 Ibid, pgina 8 16 Categoria utilizada dentro dos processos de planejamento regional do Brasil, construda pelo IBGE e que so estabelecidas a partir de anlises de atributos espaciais. No total, o Brasil se divide em 556 microrregies. 17 Ibid, pgina 8
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Para a definio dos Territrios foi estabelecido um processo de focalizao e priorizao que incluiu critrios de ruralidade, entendida desde sua concepo de densidade e quantitativo populacional e de predominncia de agricultura familiar. Para isto, estabeleceu-se um processo que categorizou todas as microrregies em urbanas, intermedirias e rurais de acordo com as condies populacionais. Desta classificao resultaram 449 microrregies rurais, 63 intermedirias e 44 urbanas, estabelecendo-se um primeiro critrio de elegibilidade naquelas de carter rural, as quais foram categorizadas em termos de prioridade e quanto ao peso que teria a populao beneficiria da poltica de agricultura familiar. Usou-se para isto indicadores de nmero de assentados da reforma agrria, concentrao de pequenos produtores e indicadores de desenvolvimento humano. Com base nestes critrios foi concretizada a seleo dos primeiros 40 Territrios, no ano de 2003. A partir desta primeira delimitao territorial, de carter tcnico, realizada pela SDT gerou-se um processo de delimitao que envolveu os governos estaduais e os atores sociais das microrregies selecionadas. Este processo significou uma convocatria que buscava a manifestao dos atores sociais sobre sua prpria percepo de recorte territorial. Este procedimento resultou na redefinio do espao, ao desvelarse a identidade subjacente a cada espao, territrio, em um processo que reafirmou a natureza identitria e cultural dos territrios. Como produtos deste processo, muitos dos recortes, originalmente microrregionais, se transformaram com a incluso ou excluso de municpios do recorte original. A diferena da primeira fase de construo e seleo de microrregies, que corresponde a um processo basicamente tcnico, o processo de delimitao territorial, por critrios de identidade, correspondeu a acordos entre os atores territoriais e as instncias tcnicas e polticas dos estados e da federao. Da que a primeira fase da estratgia se denomina, de forma mais que apropriada, Territrios de Identidade. A partir da experincia de 2003 inicia-se um processo de adio anual de novos Territrios, que conduziu a um crescimento da cobertura dos territrios includos na estratgia de 60, 84, 118, 158, 180, 200 e 240 nos anos subsequentes, at o ano de 2010.
2.7 A construo dos Colegiados Territoriais em Rede

A criao dos colegiados territoriais, Codeter, converteu-se num eixo central da implementao da poltica, uma vez que esta estrutura institucional significa a base de participao e representao dos atores sociais locais; o cenrio de concertao e negociao; o ncleo central dos processos de planejamento; a instncia de controle social e o suporte poltico para a sustentabilidade de longo prazo da estratgia.
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A conformao dos colegiados se realizou mediante um processo que contou com o apoio dos estados e se apoiou nas experincias prvias, tanto dos Conselhos municipais e estatais, como de experincias concretas de nvel territorial que haviam ocorrido em diferentes projetos. Os Codeter so considerados peas fundamentais da representao e de reivindicao das demandas e garantia dos direitos. Um fato de especial significado a cesso de poder decisrio que implica para o governo federal a criao de espaos que conduzam a aes e investimentos pblicos surgidos de acordos sociais. Este modelo extremadamente exigente quanto capacidade e qualificao destes rgos colegiados, razo porque se realizou especial esforo em converter aos conselhos num processo de gesto social. No ano de 2003, aps um processo de construo dos colegiados nos primeiros Territrios, foram estabelecidas as bases que deram estrutura e peso a esta instncia institucional. O Condraf formaliza a estrutura e a funcionalidade dos Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel no ano de 200418 quando estabelece seus delineamentos e diretrizes de operao. Torna-se evidente o sentido democratizador que se deseja imprimir a estes colegiados, tanto em sua composio, como em suas atribuies. Esta expectativa sintetizada na definio do papel dos Conselhos como espaos de deciso das questes estratgicas do desenvolvimento rural, com circulao de informaes entre Conselheiros e destes com a sociedade organizada, eliminando interferncias poltico-partidrias e das oligarquias locais no processo decisrio19. Sob os princpios de representatividade, diversidade e pluralidade, os Codeter se sustentam na concepo multidimensional do desenvolvimento, o que conduzem a um dos aspectos-chave da sua estrutura interna caracterizada pela presena de uma ampla gama de grupos de interesse, de instituies pblicas e de organizaes sociais. enfatizada a necessidade de realizar processos de ampla convocao, como parte de um processo que se realiza em colaborao entre a SDT e os nveis federais, assim como, se busca de diferentes formas que as instncias locais e estaduais formalizem a existncia e promovam o reconhecimento dos Codeter20. Reconhecida a necessidade de aumentar a representao social nos colegiados, como havia ocorrido ao Condraf, estabeleceu-se um princpio de paridade baseado na composio do Conselho que deveria estar composto por um mnimo de 50% de
18 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Condraf, Resoluo n. 48, de 16 de Setembro de 2004 19 Ibid, item d) dos considerandos 20 Duncan, Marcelo, Presente e futuro. Gesto social nos Territrios Rurais do Brasil, Revista Diversa, Ministrio do Meio Ambiente, Meio Rural e Marinho, Espanha, 2009
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atores sociais e um mximo de 50% de agentes pblicos, criando um balanceamento de enorme importncia para os processos de tomada de deciso. A estrutura interna dos Codeter, embora apresente diferenas regionais, tem seguido uma organizao composta de assemblia geral, um grupo diretor, um ncleo tcnico e cmaras temticas, cada uma com uma secretaria. Esta estrutura foi se aprimorando e adequando-se no tempo, enfrentando diversos tipos de dificuldades para sua conformao, muito embora demonstrasse suas adequaes. A definio de um ncleo tcnico de especial significncia, em virtude da necessidade de reunir a capacidade pblica existente nos Territrios e uma rede de entidades sociais localizadas ou que apresentem interesses no Territrio, que aportam capacidade tcnica ao grupo de organizaes sociais e aos agentes pblicos que constituem o Codeter. A evoluo dos colegiados desigual, apresentando diversos graus de desenvolvimento institucional. Ainda assim, consolidou-se a ponto de constituir, neste ano de 2010, uma Rede de Colegiados, no mbito nacional. Esta demonstra um nvel de organizao e presena que a convoca a desempenhar um papel significativo para a continuidade e fortalecimento da poltica.
2.8 Suporte tcnico no campo: a criao do processo territorial

Para dar andamento estratgia territorial constituiu-se uma estrutura operativa na SDT baseada em uma rede de articuladores composta por tcnicos que desempenharam funes direcionadas promoo, informao, acompanhamento, assessoramento e apoio para operar os Codeter e suas agendas. A rede de articuladores se instaurou desde o incio com a cooperao tcnica do Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura IICA, que apoiou a recmcriada secretaria para viabilizar uma capacidade operacional num espao de tempo relativamente curto. Intenso esforo para formao e desenvolvimento de capacidades caracterizou a primeira fase de gesto da rede de articuladores, com o propsito de criar uma verdadeira mobilizao em torno da necessidade de implementar esta abordagem territorial nas aes que envolviam a poltica de desenvolvimento rural, mediante processos de convocatria e capacidades de partida zeradas, num processo que se denominou de qualificao, centralizado basicamente na criao de competncias nas redes de apoio e estas no desenvolvimento de capacidades nas instncias colegiadas. Este esforo, tem se repetido ano ps ano; medida que se incorporam novos Territrios, sucede-se uma fase de implementao, na qual se estabelecem as bases
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formais dos Codeter em cada instncia territorial e se define sua agenda. Uma vez iniciadas as atividades correspondentes, a agenda desenvolve um processo de consolidao e de apoio como um trabalho de acompanhamento, exercido como parte das responsabilidades da rede de articuladores. A estrutura de apoio consolidao das instncias colegiadas territoriais, por meio da rede de articuladores, significa a concretizao do papel facilitador em processos de desenvolvimento de carter autonmico territorial, por parte da instncia federal.
2.9 A Gesto Social e o papel dos planos territoriais

Um desafio da abordagem territorial a definio das responsabilidades e competncias de cada um dos nveis territoriais: o federal, o estadual, o territorial e o municipal. Assim como se afiana o papel de facilitador que deve assumir o nvel federal, no comando da SDT, para o alcance de suas metas nacionais, devem ser definidos os espaos de gesto e deciso dos restantes nveis. Neste ponto se identificou a necessidade de ajustar os processos de planejamento para estabelecer mecanismos de gesto nos Territrios que permitiram um mapa geral de ao ou de ordenamento das competncias territoriais. Este processo se converte nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural21 PTDRS, que conformam o pilar orientador da ao dos Codeter e serve de enlace de negociao e acordos entre o Territrio e a oferta de poltica pblica. No marco da primeira rea de resultado se estabeleceu o ciclo de gesto social22, como roteiro orientador. Este ciclo se inicia com processos de sensibilizao e mobilizao dos atores sociais, na busca de que a ao coletiva se traduza na energia ou capital social. Isto conduz a uma fase de planejamento que inclui o diagnstico territorial consensuado, a identificao de um projeto territorial de futuro e o estabelecimento de objetivos, diretrizes, estratgias e aes que iro ser desenvolvidas para alcanar as metas de desenvolvimento sustentvel. A seguinte fase a da organizao, que compreende o fortalecimento das redes e organizaes sociais para a articulao das alianas entre as organizaes da sociedade civil e as instncias gestoras da poltica pblica, o fortalecimento dos arranjos institucionais e a diviso de responsabilidades no mago dos colegiados. O ciclo se complementa com mais duas fases: a de direo e coordenao, que implica a criao de sistemas para compartilhar a informao com os atores territoriais e o estabelecimento de fluxos estveis de comunicao e o monitoramento das
21 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Guia para o Planejamento, Documento de apoio n. 02, Braslia, novembro de 2005 22 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Referncias para a Gesto Social de Territrios Rurais, Documento Institucional n. 3, Braslia, novembro de 2005
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realizaes e resultados. Logo, o ciclo se encerra com uma fase de controle social que garantir transparncia nas aes empreendidas. Este ciclo de gesto social tem significado uma pauta orientadora dos processos territoriais e um instrumento de interveno que tem ordenado a ao facilitadora e de acompanhamento da SDT ao processo local e territorial. Neste marco, os PTDRS adquirem um papel de enorme importncia, pois se convertem em processo e obteno dos acordos, das partituras que iro interpretar os diferentes protagonistas da gesto territorial. Sua concepo ilustra bem o sentido inovador que se almejou imprimir desde o incio, vez que sua definio no se limita ao instrumento tcnico de planejamento tradicional, mas concebido com um sentido poltico ao defini-lo como um instrumento que expressa a sntese das decises que o conjunto dos atores sociais, em conjunto com o Estado, alcanou num dado momento no processo de planejamento do desenvolvimento territorial. Torna-se, a partir da, um dos instrumentos para gesto participativa do Territrio, pois contm as diretrizes e estratgias que nortearo os rumos do desenvolvimento sustentvel.23 O desafio tcnico-metodolgico se baseou na necessidade de adaptar os processos padres de formulao de um plano com os parmetros de descentralizao, participao e articulao que so naturais abordagem territorial, em particular, ao fato de que o plano deixa de ser um exerccio de especialistas para converter-se em uma ao coletiva, que corre o risco de no desembocar no desenho requerido de aes e projetos que definem roteiros eficientes para investimento pblico. O modelo de planejamento que tem sido implementado pode ser considerado como um dos principais resultados e, ao mesmo tempo, um dos maiores riscos que contm a estratgia em seu conjunto. Os planos devem conduzir a projetos e esse o ponto de resultado que maior inquietao tem gerado entre avaliadores e analistas do processo.
2.10 A informao como suporte tcnico da ao

Conscientes da importncia da informao para desenvolvimento da estratgia territorial foi desenvolvido um conjunto de ferramentas de gesto que incluem a construo do Atlas dos Territrios Rurais no ano 200424, que reuniu um amplo conjunto de variveis scio-demogrficas, econmicas e espaciais com o propsito de servir de base para planejamento, os diagnsticos e processos de priorizao das aes de desenvolvimento rural. Este primeiro exerccio marcou a pauta de um roteiro ambicioso de gerao e administrao de informao como suporte da gesto dos Territrios.
23 Op. cit., Documento de apoio n 2, pgina 14 24 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, Atlas Territrios Rurais, Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel, 2004
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O Atlas foi uma das atividades realizadas com o apoio do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural Nead, que uma instituio vinculada ao Condraf e forma parte da estrutura orgnica do MDA. importante considerar que o papel do Nead no processo de construo das bases tcnicas de trabalho, esteve mais orientado, nos primeiros anos da estratgia, anlise dos aspectos relativos reforma agrria e a aspectos centrados nos agricultores familiares, mais que no processo territorial. Este Atlas serviu de antecedente para o Sistema de Informao Territorial que foi criado e posto a disposio de todos os atores territoriais por meio de um sistema informatizado na WEB, permitindo a possibilidade da incorporao de informao scio-econmica, produtiva, institucional e o detalhe de informao sobre a agricultura familiar. O sistema tem cumprido uma importante misso de apoio aos territrios25. O componente tcnico de suporte de informao para gesto, tambm contou com outros processos tcnicos que incluram o desenho e operao de um Sistema de Informao Gerencial, que permitiu oferecer ordenamento s aes de acompanhamento e apoio atividade realizada por meio do Plano de Cooperao Tcnica estabelecido entre a SDT e o IICA, com o objetivo de respaldar a gesto institucional e a operao das unidades tcnicas federais e as redes territoriais26. A partir do ano de 2006, foram despendidos esforos no desenho e implementao de um Sistema de Gesto Estratgica SGE27, que busca integrao dos diversos componentes de gesto da informao que so gerados e utilizados pelos processos de gesto em todas as instncias envolvidas no desenvolvimento dos componentes da poltica de desenvolvimento rural sustentvel. O SGE uma ferramenta de gesto que possibilita o acesso informao demandada e o registro da informao gerada, servindo de apoio aos processos de campo. Igualmente, contm os fundamentos para o acompanhamento, monitoramento e avaliao de gesto, resultado e impacto dos diversos componentes da poltica pblica.
2.11 Mobilizao e participao poltica dos territrios

Um dos eixos centrais da estratgia territorial aplicada na poltica de desenvolvimento rural sustentvel do Brasil o de criar um espao poltico de empoderamento das organizaes sociais vinculadas ao processo. Trata-se de um procedimento que no est suficientemente explcito na poltica, mas subjacente ao processo como um todo, iniciando-se nos processos reivindicatrios s mobilizaes
25 http://sit.mda.gov.br/ 26 http://sig.mda.gov.br/ 27 http://sge.mda.gov.br/
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sociais prvias ao desenvolvimento institucional do Ministrio e da SDT, at a constituio dos colegiados. No fundo, existe um princpio de reivindicao, baseado na vontade de romper um longo histrico de excluso poltica. O ponto gira em torno de uma definio diferente da participao, a qual tem sido considerada no marco da poltica, numa forma mais ambiciosa do que se tem entendido nas polticas tradicionais de desenvolvimento. Este aspecto um desenvolvimento da concepo de poltica pblica, vista como uma oferta a partir do Estado, tal como tem prevalecido em muitas das estratgias de interveno, para uma lgica de poltica a partir da demanda da sociedade. A participao tem evoludo juntamente com as polticas nas ltimas dcadas, ganhando um espao significativo nos esquemas de definio de aes e na prpria gesto dos instrumentos. A participao tem aumentado enormemente no alcance de uma maior eficincia nas aes pblicas, ao incluir as vises e demandas manifestas dos atores e os prprios receptores dos instrumentos de interveno, permitindo aos agentes pblicos uma maior capacidade de ajustar os instrumentos s condies objetivas dos beneficirios. Nas vises de oferta, a participao adquire uma enorme importncia de carter tcnico operacional. A participao tem sua maior importncia na definio de contedos de ao e no controle social. No h dvida de que esse um avano importante na qualificao dos programas e aes do Estado. No entanto, a inteno subjacente estratgia, adiantada pela atual poltica de desenvolvimento rural, tem querido ir mais alm. Impondo uma viso baseada na demanda, considera-se que a participao deve ultrapassar a permisso aos atores a manifestarem suas preferncias e fazer acompanhamento s aes, para colocar sobre a mesa a idia de que a participao deve traduzir-se em uma diviso diferente do poder de deciso sobre a prpria poltica. Introduz-se a idia da cogesto, baseada em processos de negociao e coresponsabilidade. Trata-se, em essncia, de um processo poltico, que busca colocar nas mos dos atores sociais parte fundamental das decises de orientao da poltica. Para o alcance deste propsito foram adotadas aes concretas como a constituio de colegiados, a definio de procedimentos como o de gesto social do Territrio e o estabelecimento de mecanismos de operao para validao das prioridades de investimento nos Territrios. H, porm um reconhecimento implcito na estratgia, de que necessrio fortalecer a capacidade e ampliar o espao de gesto poltica das organizaes que representam os atores sociais rurais. Existe como natural estratgia, uma necessidade de formulao poltica, de construo de espaos de poder. Nesta direo foram realizadas trs grandes atividades que tiveram uma enorme relevncia poltica e que tem conferido um significativo lugar no cenrio poltico, estratgia de desenvolvimento rural sustentvel. Trata-se da realizao do I Salo
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dos Territrios em 2006, a Conferncia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio em 2008 e o II Salo dos Territrios em 2010. Estes Sales dos Territrios significaram uma enorme oportunidade de sistematizao das boas prticas territoriais, particularmente o realizado no ano de 2010, para o qual se realizou a recompilao de mais de cem experincias que contribuem para o desenvolvimento de capacidades, tanto por suas possibilidades de compartilharem o conhecimento e as lies aprendidas, como pela introduo do exerccio de sistematizao como uma prtica da gesto social. No ano de 2006, com uma estratgia que no contava trs anos de implementao e que ainda era acometida de muitos dos inconvenientes prprios da montagem e construo institucional, foi realizado em Braslia o encontro de mais de 100 Territrios, reunindo mais de um milho de membros de conselhos e atores territoriais, em um evento que se centrou no dilogo entre os atores sociais, os agentes pblicos e parceiros interessados no processo de desenvolvimento rural. As caractersticas do evento e visibilidade serviram de plataforma para evidenciar o potencial poltico subjacente ao processo, ao tempo que permitiu animar as organizaes sociais, reforando de forma significativa seu compromisso e confiana interna, frente institucionalidade pblica federal, com a qual tiveram oportunidade de ter uma interlocuo direta. A I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio28 foi realizada em funo de um processo iniciado no ano de 2007 que confluiu para um grande encontro nacional no ano de 2008 em Pernambuco, com a presena de mais de mil representantes credenciados, que levaram a vozeria de centenas de organizaes sociais rurais. Sob o lema de Por um Brasil Rural com gente: sustentabilidade, incluso, diversidade, igualdade e solidariedade, a Conferncia se converteu em uma grande mobilizao dos atores sociais, com a realizao de mesas de discusso, oficinas e seminrios que reuniram mais de 30 mil participantes de todos os estados do pas. Suas deliberaes culminaram com a elaborao de uma viso e uma proposta que refora de forma importante a natureza da estratgia e fortalece sua base poltica. O trabalho de construo de uma viso compartilhada transitou do Brasil que temos ao Brasil que queremos, incorporando um diagnstico consensuado e uma viso de futuro com a marca de um projeto nacional, que conduziu a um conjunto de recomendaes das quais possvel concluir o alto nvel da apropriao que apresenta a estratgia de desenvolvimento rural sustentvel e a fora poltica que adquiriu. As concluses da Conferncia centralizaram suas propostas em volta de quatro eixos estratgicos que refletem com bastante clareza, o sentido estrutural de um processo que adquire maturidade em torno de uma viso coerente de desenvolvimento. O primeiro destes eixos reafirma o conceito de desenvolvimento
28 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Condraf, I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio, Documento Final, Braslia, agosto de 2008
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sustentvel que condiciona o futuro a um equilbrio entre o econmico e o social dependendo da maior riqueza do pas e sua diversidade natural, o que implica que se requer uma viso nova sobre o modelo de desenvolvimento imperante. O segundo eixo centrado na dotao equitativa de ativos, a partir da terra at os tecnolgicos, passando pelos recursos naturais, reafirmando a importncia e a vigncia da reforma agrria. O terceiro eixo uma reafirmao das mais progressistas vises sobre o desenvolvimento humano e a qualidade de vida, que as coloca na dimenso dos direitos cidados. Finalmente, o quarto eixo estratgico se refere importncia da organizao e da mobilizao social, em reconhecimento ao coletiva, autogesto e democratizao dos espaos de deciso poltica. O II Salo dos Territrios Rurais se realizou no ano de 2010 em Braslia, constituindose em um evento de enorme transcendncia considerando que teve o mrito de ampliar a convocao alcanada no ano de 2006 e conseguiu centralizar suas deliberaes sobre os avanos alcanados nos primeiros anos de composio dos processos territoriais. Ademais, serviu como cenrio para referendar as metas propostas na Conferncia, onde foram apresentadas mais de 140 experincias territoriais sistematizadas e compartilhadas por seus prprios protagonistas. Como se ver mais adiante, esse cenrio serviu para um significativo respaldo poltico por parte do Governo Federal estratgia territorial.
2.12 Projetos estratgicos territoriais

As primeiras fases de operao dos Territrios de Identidade conduziram a um processo de construo de agendas de investimento, como parte dos planos territoriais de desenvolvimento rural. Estes projetos tendiam a manifestar disperso e um risco real de atomizao do recurso pblico e da energia dos colegiados e de suas organizaes. Para responder a esta tendncia, introduziram ajustes que priorizavam uma maior integralidade dos projetos, maior orientao para a proviso de bens pblicos e melhores indicadores para negociao de estratgias articuladoras de polticas multisetoriais. Nesta direo foi introduzida a idia dos Projetos Estratgicos Territoriais PET, que se caracterizaram por sua capacidade aglutinadora e impulsora do conjunto de foras econmicas e de organizao social do Territrio. Estes projetos tm por natureza maiores dimenses e comprometem de forma mais ampla o conjunto social, uma vez que significam uma cobertura maior. Os PETs no so unicamente o resultado de negociaes e acordos sobre interesses particulares de cada um dos atores territoriais, mas so o resultado do trabalho conjunto de convergncia e decantao desses interesses, na busca de fazer prevalecer o bem comum.
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A estratgia de fundo que ampara os PETs uma concepo aproximada do desenvolvimento endgeno, que procura identificao e potencializao das capacidades, capitais e energias internas do Territrio, em busca de um modelo que os empregue plenamente e gere o fortalecimento da capacidade para inserir-se em espaos econmicos e sociais mais dinmicos.
2.13 As Clulas Territoriais e o papel das Universidades

A gesto dos colegiados torna-se exigente na medida em que requer um alto nvel de manejo de informao e de aplicao de modelos de acompanhamento e avaliao dos processos associados a planejamento, desde o diagnstico at a formulao dos projetos estratgicos territoriais, nos processos de gesto e controle social. O Sistema de Gesto Estratgica foi desenhado como uma ferramenta que permita concentrar todos os requerimentos de trabalho, proporcionando ambientes de gesto ajustados s condies e necessidades dos atores territoriais. Seguramente, esse processo demanda um componente tcnico que necessrio providenciar nos Territrios. Nesta direo, a SDT concebeu uma estratgia baseada na convocao do compromisso social das instituies universitrias, no em sua condio de prestadoras de servios, mas em seu papel de atores territoriais, sob a premissa de que estas instituies representam uma dimenso fundamental da vida dos Territrios e que no devem estar ausentes dos processos participativos que inspiram toda a estratgia em seu conjunto. Para isto foi realizada uma convocao para que as Universidades aplicassem e ingressassem em um processo de acompanhamento e apoio, mediante a constituio das Clulas Territoriais de Acompanhamento, que se constituem em unidades tcnicas com responsabilidades em termos de informao e comunicao, assim como na identificao de processos de gesto de conhecimento nos quais a Universidade possa contribuir, a partir de sua natureza institucional, com o territrio no qual desenvolve sua atividade. Este processo de acompanhamento opera desde o ano de 2009, do qual se espera um significativo aporte na consolidao do modelo e no fortalecimento das relaes entre a Universidade e seu ambiente social.
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3. Consolidao da poltica
3.1 Territrios da Cidadania
At o final do ano de 2007, a poltica de desenvolvimento sustentvel dos Territrios Rurais conseguiu avanar num conjunto significativo de aspectos, alcanando um grau importante de maturidade, ao tempo em que foram evidenciadas as debilidades prprias de processos de mdio prazo e de apostas estruturais que buscam mudar a cultura da gesto pblica e dos exerccios de participao da sociedade civil nos processos de desenvolvimento. Nos ltimos cinco anos da aplicao da estratgia, foi alcanada uma cobertura de 158 Territrios, que corresponde a cerca de 40% dos municpios do pas, significando mais da metade do territrio, os 63% dos municpios de baixa renda, ou 70% das famlias assentadas e os 55% dos agricultores familiares29. Comeavam a ser vistos os resultados nos pilares fundamentais definidos na poltica, enquanto a conformao dos Codeter, a elaborao dos planos territoriais de desenvolvimento, a vinculao de redes de parceiros e alianas interinstitucionais e a criao de uma capacidade tcnica e operativa para a logstica, acompanhamento e apoio do processo territorial, assim como na criao das ferramentas tcnicas de gesto e a formulao de um marco conceitual e metodolgico de respaldo. Neste contexto, foram identificados muitos aspectos para reforar, tal como o indicavam diferentes avaliaes, que chamavam a ateno sobre as dificuldades inerentes organizao e participao real dos produtores e suas comunidades, as dificuldades para ajustar as ofertas de poltica pblica aos modelos de demanda que se geravam a partir dos colegiados territoriais, a tendncia disperso dos investimentos, submetidos a um modelo de negociao local que enfraquece a possibilidade de impacto, assim como a outros aspectos de carter operativo e administrativo. Embora tudo isto, os Territrios de Identidade, como estratgia de ao pblica e como marco para execuo de polticas setoriais de natureza diversificada, foram adquirindo uma importante reputao entre os atores sociais, as instncias pblicas estaduais e locais, outras instituies federais e perante a opinio pblica. neste momento, quando se apresenta um ponto de inflexo que leva a uma transformao significativa nos alcances e operao do Programa. A Presidncia da Repblica, liderada pelo prprio Presidente Lula, identifica as potencialidades da estratgia para canalizar aes sociais para atendimento pobreza e aprimorar a equidade nas oportunidades de desenvolvimento no mundo rural brasileiro, redefinindo os Territrios de Identidade sob um novo Programa que se denominou Territrios da Cidadania.
29 Duncan, 2008, op. cit.
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No casual a denominao visto que evoca a dimenso poltica da cidadania, como categoria fundamental da viso de desenvolvimento segundo a qual as oportunidades e o bem estar no dependem da renda e da insero no mercado, tanto como na garantia dos direitos e o exerccio cidado. Territrios da Cidadania evoca um compromisso de desenvolvimento social e econmico, mas com um profundo sentido poltico, enquanto se reconhece que o desenvolvimento social no simplesmente a insero em uma economia dinmica por meio da renda, emprego e o rendimento, mas que, conseqentemente, inclui o desenvolvimento da cidadania. Esta estratgia adquiriu dentro do Governo Federal um alto nvel de significncia estratgica, a exemplo do Programas Luz para Todos ou Bolsa Famlia, atribuindo-lhe um especial significado porquanto, alm de estratgias sociais compensatrias, o Programa implicava uma viso integral em todas as dimenses do desenvolvimento. As motivaes que deram fora potencializao do modelo de desenvolvimento rural sustentvel se associam com a necessidade do Governo Federal de fortalecer sua agenda social, de dar prioridade s zonas mais pobres do pas, a melhorar a integrao das aes de Governo e consolidar as relaes federativas. Os objetivos do Programa se relacionam mais diretamente com as metas de superao de pobreza e se identifica como uma estratgia diferenciada para ateno s populaes mais vulnerveis, tanto em termos regionais, como de grupo social. Especificamente, proposta a superao da pobreza e a gerao de trabalho e renda por meio da incluso produtiva dos mais pobres, a integrao das polticas pblicas em um marco de planejamento territorial, ampliao dos mecanismos de participao social e a universalizao da oferta de programas de cidadania, ou seja, de reconhecimento e garantia de direitos. importante ressaltar o fato de que os Territrios de Identidade j haviam incorporado estes propsitos em sua estratgia de gesto e em suas reas de resultado, da que a adoo destes objetivos resultou natural ao Programa que havia acumulado cinco anos de experincia e desenvolvimento institucional. No ano de 2008 iniciou-se o Programa Territrios da Cidadania30 em 60 dos 160 Territrios de Identidade, tomando como critrio de definio que foram territrios j atendidos pelo Programa de Territrios de Identidade, que tiveram colegiados constitudos e um plano territorial de desenvolvimento, com menores ndices de desenvolvimento humano, com a maior concentrao de agricultores familiares ou assentados da reforma agrria, com maior concentrao de quilombolas ou populaes indgenas, maior nmero de municpios com baixo dinamismo econmico e com maior capital social.
30http://www.territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/pageflip/pageflip-view?pageflip_ id=2221532
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Foram definidos trs eixos da atuao, os quais deveriam receber ateno prioritria: apoio a atividades produtivas, cidadania e acesso a direitos, e recuperao e qualificao de assentamentos. Para criao e desenvolvimento do Programa criouse uma estrutura institucional ad-hoc, composta por um Comit Gestor Nacional, Comits de Articulao Estadual e os Colegiados Territoriais. Uma das mais importantes caractersticas dos Territrios da Cidadania a capacidade de convocao que dispe sobre os diferentes ministrios, os quais realizam ajustes aos seus processos de focalizao dos investimentos, dotando recursos e assumindo compromissos explcitos e verificveis com cada um dos Territrios da Cidadania definidos, constituindo uma matriz de programas e aes que inclui compromissos de um amplo nmero de ministrios, secretarias e organismos pblicos do nvel federal, que sob a coordenao geral da Casa Civil da Presidncia, assumem compromissos de convergncia em suas aes sobre os territrios priorizados. Os Territrios, no mbito do Codeter realizam um debate e anlises da oferta de aes e investimentos e determinam condies especficas de execuo, localizao e participao nos processos de gesto, incluindo o monitoramento, o controle social e o acompanhamento do cumprimento dos compromissos assumidos desde o nvel federal. A informao da oferta pblica nos territrios tem se estruturado por grandes reas de investimento, alcanando em 2009 um investimento de R$ 24,6 milhes (aproximadamente U$ 14,63 milhes) para 120 Territrios: em aes fundirias, 2% do investimento total; apoio gesto territorial, 0.1%; direitos e desenvolvimento social, 37%; educao e cultura, 13%; infraestrutura, 12%; organizao sustentvel da produo, 23%; e sade, saneamento e acesso gua, 13%. Os colegiados tm desempenhado um significativo papel como instncia consultiva e deliberativa, no exerccio do controle social da ao pblica, assim como, articulam a demanda com a oferta de polticas e mobilizam processos sociais.
3.2 A natureza complementar dos Territrios de Identidade e Cidadania

importante tratar de estabelecer com clareza a diferena entre os Territrios de Identidade e os da Cidadania, indagar sobre as variaes na estratgia e o significado de tais diferenas. Pode aventar-se uma hiptese a respeito, no sentido de que se trata de duas estratgias e vises de poltica diferenciadas e absolutamente complementares. Nas diferentes avaliaes realizadas sobre o processo de construo dos Territrios de Identidade foram definidas duas fragilidades que requeriam especial ateno: a primeira relativa s dificuldades encontradas nos processos de qualificao da participao e o alcance de altos padres de qualidade no processo de planejamento
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e, a segunda, relativa s dificuldades inerentes aos processos de articulao das polticas pblicas nas esferas federais e estaduais, nas quais se buscava um processo de concertao e consenso entre as demandas dos grupos sociais e de produtores e as instncias pblicas. A participao encontra-se estreitamente vinculada aos processos de convocao e mobilizao, os quais esto estreitamente associados obteno de confiana e de credibilidade dos programas e aes desenvolvidos pelo Governo. Neste sentido, o grau de visibilidade do Programa Territrios da Cidadania, considerado o respaldo direto do Presidente da Repblica, que conta com um alto ndice de aceitao e credibilidade, imprimiu um importante reforo capacidade de convocao das entidades responsveis do Programa. De todo modo, esse impulso encampa no somente os Territrios da Cidadania como tambm os Territrios de Identidade que, embora no tomem parte do Programa geral, compartilham todo o esquema de gesto e tem igualmente oportunidades de concertar agendas intersetoriais em seus prprios espaos territoriais. Contudo, a verdadeira diferena entre os dois Programas encontra-se nos mecanismos de articulao das polticas pblicas nos Territrios. Entrementes, nos Territrios da Cidadania, a oferta de programas, aes e investimentos, vm das instncias federais, ministrios e secretarias, os quais estruturam uma oferta focalizada nos Territrios designados, de acordo com seus prprios sistemas de planejamento. No caso dos Territrios de Identidade, a oferta de polticas no chega de forma prdefinida, nem garantida, mas dever ser negociada e concertada. No fundo tratam-se de estratgias que destacam a importncia dos modelos de oferta e demanda das polticas pblicas. A abordagem territorial implica uma transformao estrutural na viso da relao entre um Estado ofertador de polticas e uma sociedade beneficiria das mesmas, para um modelo onde a oferta e a demanda localizam-se em espaos de coresponsabilidade, autonomia e cogesto. Este , sem dvida, um dos mais importantes aportes do modelo territorial estabelecido pela poltica de desenvolvimento rural sustentvel do Brasil. Tem sido a criao de espaos e de consensos, de definio compartilhada de prioridades territoriais, em um trabalho concertado entre os agentes pblicos e os atores sociais.
3.3 A gesto articulada federal e estadual

A lgica de aplicao e implementao da poltica territorial tem sido amparada desde o incio, num modelo de gesto federalizada, na qual os estados tm apresentado um papel de protagonista de vrias formas. Desde os acordos de delimitao dos Territrios Rurais em suas primeiras fases, os acordos entre a SDT e os estados se
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tornaram permanentes. Destacam-se, neste aspecto, as aes de coordenao de processos de planejamento, focalizao do investimento e de cofinanciamento de projetos especficos. Isto foi reforado em alguns casos nos quais tem sido evidente a adoo da estratgia como parte das polticas estaduais. Os Territrios ou a regionalizao prtica comum nos processos de planejamento de todos os Estados do Brasil. Seguramente, em alguns Estados alcanou-se uma conjuno da poltica federal e estadual para o desenvolvimento dos Territrios Rurais. Isto significa que, em alguns deles, a propriedade da estratgia torna-se difusa entre a esfera federal e a estadual. Estados como a Bahia, Sergipe, Cear, entre outros, tm adotado a poltica, estratgia, metodologia e mecanismos de operao para a totalidade dos Territrios do seu estado, independente de que possam integrar Territrios priorizados pelo nvel federal, comprometendo recursos prprios e locais para desenvolver os processos de gesto social, articulao de polticas, dinamizao da economia rural e de fortalecimento das redes sociais.
3.4 A Academia acompanha a construo conceitual, metodolgica e de avaliao

A par com o avance da elaborao e implementao da poltica, tanto o Condraf como a SDT, impulsionaram convocaes a centros de pesquisa para o desenvolvimento de pesquisas que apoiaram a concepo e o desenvolvimento metodolgico, alimentando os dilogos e debates que permanentemente tem acompanhado a estratgia, desde as instncias pblicas, s organizaes, academia e opinio pblica. importante referenciar um conjunto de estudos que serviram de base a decises de poltica. No entanto, relevante registrar que esse processo originou dezenas de estudos independentes, abordados sob diversas perspectivas, com um nmero significativo de trabalhos universitrios que tm se aprofundado em casos especficos, alguns estudos crticos e outros focados em comparaes internacionais. Uma das principais preocupaes que devia abordar a estratgia de implementao da poltica foi a incorporao de critrios para diferenciao do tipo de interveno que se deveriam realizar em virtude da enorme heterogeneidade encontrada nos Territrios Rurais do Brasil. Por isto, no ano de 2006, empreendeu-se uma anlise das diversas caractersticas que estabeleciam critrios sobre os quais era necessrio definir estratgias especficas, constituindo-se uma equipe coordenada pelo IICA que adiantou um anlise sobre tipologias territoriais31. Este estudo identificou trs critrios bsicos que marcam um enfoque de diferenciao baseado nas capacidades institucionais, nos portais de desenvolvimento e na identidade dos Territrios,
31 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, Territrio e Identidade no Brasil, Brasil, 2008
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permitindo estabelecer um modelo de classificao complementar aos conceitos de ruralidade aplicados para definio dos Territrios. O Observatrio de Polticas Pblicas da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro realizou um conjunto de estudos que analisaram uma ampla variedade de temas de interesse para os processos de formulao, acompanhamento e gesto dos instrumentos de poltica de desenvolvimento rural sustentvel: dentre eles, se destacam a minuta sobre a Articulao de Polticas Pblicas no ano de 200732, outro sobre Gesto Social no de 200933, um referente composio de Marcos Jurdicos34 e outro relativo a Polticas Pblicas Territoriais35 no ano de 2010. No ano de 2007 foi realizado pela Universidade de Campinas36 um estudo pertinente ao desenho do sistema de avaliao, o qual concretizou a estrutura de um modelo de avaliao da poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais baseada no princpio do acompanhamento dos trs nveis de gesto da poltica: o primeiro, que contempla as estratgias de definio de objetivos e metas de poltica, assim como as aes para sua implementao, a qual permite realizar avaliao de gesto; o segundo, que inclui a avaliao das transformaes geradas pela poltica na institucionalidade e gesto do desenvolvimento nos Territrios, que refletem as quatro reas de resultado que estruturam a Poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel: organizao e redes sociais, gesto social do Territrio, articulao de polticas pblicas e dinamizao econmica, com as quais se define o componente da avaliao de resultados; o terceiro nvel corresponde avaliao dos impactos territoriais da gesto e os resultados transformadores que a poltica determina. No ano de 2007, a Universidade Federal de Rio Grande do Sul37 realizou um trabalho para o estabelecimento da metodologia de construo e medio de um ndice de Condies de Vida das famlias que so o foco das polticas de desenvolvimento rural. A pesquisa realizada inclui uma concepo das condies de vida baseada nas instncias de desenvolvimento scio-econmico, distinguindo as caractersticas, os fatores determinantes e os efeitos do desenvolvimento na vida das famlias rurais. Define-se uma metodologia que permite a estimativa de um ndice de qualidade de
32 Ibid 33 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, CPDA, Gesto Social, Brasil, 2009 34 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, CPDA, Legislao para o Desenvolvimento Territorial, Brasil, 2009 35 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, Polticas Pblicas Territoriais, Brasil, 2009 36 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, Universidade de Campinas, Sistema de Avaliao da Poltica de Desenvolvimento Rural, Brasil, 2008 37 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Indicador de Condies de Vida, Brasil, 2007
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vida por Territrios. Este trabalho inclui a definio dos indicadores, o desenho dos instrumentos de coleta de informao e a metodologia de aplicao. Outro trabalho, realizado em 2007 por um grupo de pesquisadores da Universidade do Rio Grande do Sul38, desenvolveu uma metodologia para estimativa do ndice de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que incorporou a multidimensionalidade do desenvolvimento para estabelecer um conjunto de indicadores, critrios de estimativa e de padronizao e mtodos de alimentao e registro, com o objetivo de construir um indicador que viabilize acompanhar os impactos finais das polticas pblicas nos Territrios em seu conjunto, ultrapassando os efeitos individuais dos beneficirios diretos das polticas. Atualmente o IICA est desenvolvendo um estudo sobre Territrios e Combate Pobreza, que dever entregar no ano de 2011, tendo como foco a anlise das interrelaes entre as polticas territorializadas e os avanos na superao das condies de excluso e vulnerabilidade da pobreza rural no Brasil.
3.5 Frum de Desenvolvimento Rural

Em 2004 foi criado o Frum de Desenvolvimento Rural39 como uma instncia de carter interinstitucional, na qual participam cerca de 30 instituies envolvidas em processos de desenvolvimento rural territorial, como uma iniciativa de cooperao entre o Condraf e o IICA, com o objetivo de apoiar a reflexo e a anlise dos diferentes componentes da poltica dos Territrios Rurais. O Frum tem sido uma importante ferramenta de gesto de conhecimento, apoiando o Condraf na realizao de atividades de debate e convocando a academia nacional e estrangeira para o debate e a anlise, com uma nfase especial na anlise comparada de polticas com outros pases que tm empreendido estratgias de carter territorial para o desenvolvimento rural. No desenvolvimento de sua agenda, realizou o I Frum de Desenvolvimento Rural no ano de 2006, objetivando uma anlise sobre polticas pblicas, com base na apresentao de estudos realizados por diversos pesquisadores brasileiros e sua comparao com trabalhos apresentados por analistas de vrios pases latinoamericanos e da Europa. O II Frum foi realizado no ano de 2007 com o tema da articulao de polticas pblicas. O III Frum, em 2008, tratou do tema da gesto social do Territrio. O IV Frum foi realizado em 2009, e teve como tema o futuro das polticas pblicas. E o V Frum se realizar no ano de 2010 sobre a relao entre as estratgias territoriais e a pobreza rural.
38 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA Universidade do Rio Grande do Sul, ndice de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Brasil, 2008 39 http://www.iicaforumdrs.org.br/
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O Frum tem servido de espao de discusso e coordenao de um conjunto de trabalhos de investigao e avaliao que tem ajudado o desenvolvimento e a consolidao de uma viso geral da estratgia, tanto no mbito terico-conceitual, como no plano metodolgico e operacional. um mecanismo idneo para estruturao de uma cooperao tcnica internacional oferecida pelo IICA.
3.6 Gesto territorial brasileira como referncia internacional

A evoluo das estratgias de desenvolvimento dos Territrios Rurais do Brasil tem servido de referncia para muitos pases ibero-americanos, os quais tm seguido os processos de construo institucional e de desenvolvimento conceitual, metodolgico e instrumental. Em realidade, no algo novo nem exclusivo desta poltica, uma vez que o Brasil tem sido sempre um exemplo de gesto do Territrio, em virtude dos particulares desafios que enfrenta por sua diversidade, extenso e complexidade. Seguramente, necessrio destacar que os Territrios de Identidade e os Territrios da Cidadania constituram-se em ponto de referncia latino-americano, a exemplo da poltica de desenvolvimento rural europia, Leader, com a particularidade de sua proximidade com as realidades americanas. Isto tem sido refletido na liderana que tem destacado o Brasil na construo, promoo e gesto do Programa Ibero-americano de Cooperao em Gesto Territorial Proterritrios. Outro destaque a realizao de cursos internacionais nos quais participaram mais de 50 estudantes de 12 pases, nos anos de 2009 e 2010, em processos de desenvolvimento de capacidades apoiados pela SDT, o Frum de Desenvolvimento Rural, o IICA e o Proterritrios.
3.7 Liderana e apoio poltico

Um dos fatores que necessrio destacar na concepo e operacionalizao da estratgia de desenvolvimento rural sustentvel nos ltimos anos no Brasil identificase com a liderana poltica, tcnica e administrativa que apresenta o grupo que assumiu a tarefa de implant-lo. evidente que o processo brasileiro s pode ser explicado como um acumulado histrico de desenvolvimento institucional, de ao poltica de reivindicao de direitos por parte das organizaes sociais e da capacidade tcnica de seus funcionrios, tcnicos, lderes territoriais e lderes polticos. um processo que se inicia desde antes da construo da atual institucionalidade. Sem dvida, necessrio ressaltar como um fator de xito a continuidade das equipes tcnicas que tem liderado, desde a SDT, o desenho e implantao da poltica e da direo poltica que a tem respaldado. Na perseverana do Secretrio de Desenvolvimento Territorial, Humberto Oliveira e das equipes tcnicas que o tem
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acompanhado, est grande parte da explicao do que tornou possvel dar incio a um processo de poltica pblica que de longo alcance, que mostrar seus verdadeiros resultados no mdio e longo prazos, mas que tem alcanado consolidar seus alicerces. Isto constatado na importncia que tem sido conferida pelo Governo Federal, em sua totalidade, que assumiu uma agenda de desenvolvimento rural, de forma integral e prioritria, como nunca havia sido feito antes.
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Bibliografia
CNDRS Resoluo n. 33, de 18 de agosto de 2003 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Condraf, Resoluo n. 48 de 16 de Setembro de 2004 Duncan, Marcelo, Presente e futuro. Gesto social nos Territrios Rurais do Brasil, Revista Diversa, Ministrio do Meio Ambiente, Meio Rural e Marinho, Espanha, 2009 Governo do Brasil, Decreto n. 3.338 (14 de janeiro de 2000) Governo do Brasil, Decreto n. 1.946, de 28 de junho de 1996 Governo do Brasil, Decreto n. 3.508, de 14 de junho de 2000 Governo do Brasil, Decreto n. 4.854, de 8 de outubro de 2003 Governo do Brasil, Medida Provisria n. 1911-12 (25 de novembro de 1999) Governo do Brasil, Medida provisria n. 29 (5 de janeiro de 1989) http://sge.mda.gov.br/ http://sig.mda.gov.br/ http://sit.mda.gov.br/ http://www.iicaforumdrs.org.br/ http://www.territriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territoriosrurais/pageflip/ pageflip-view?pageflip_id=2221532 Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura, IICA, Territrio e Identidade no Brasil, Brasil, 2008
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Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Condraf, I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio, Documento Final, Braslia, agosto de 2008 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territrios Rurais, Braslia, DF, Brasil 30 de maio de 2005, Srie Documentos Institucionais Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Guia para o Planejamento, Documento de apoio n. 02, Braslia, novembro de 2005 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Referncias para a Gesto Social de Territrios Rurais, Documento Institucional n. 3, Braslia, novembro de 2005 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, Atlas Territrios Rurais, Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel, 2004
CAPTULO 4 O PROGRAMA FACE S DINMICAS TERRITORIAIS NO BRASIL: ANLISE DE QUATRO ESTUDOS DE CASO
Osmil Galindo
Economista e Consultor da Ceplan Consultoria
Fbio Pimentel de Oliveira

Economista e Consultor da Ceplan Consultoria
Valdeci Monteiro dos Santos

MS em Economista, e Socio da Ceplan Consultoria
Introduo
O captulo a seguir apresenta quatro estudos de caso escolhidos do universo de territrios contemplados pelo Programa MDA/SDT: Territrios do Nordeste Paraense (Par), do Mato Grande (Rio Grande do Norte), do Cantuquiriguau (Paran), e do Vale do Mucuri (Minas Gerais). Os textos referentes a esses Territrios foram elaborados a partir de entrevistas e de fontes bibliogrficas que tm como objeto os planos de desenvolvimento territorial, compondo-se de cinco partes. A primeira trata da Identificao e Formao do Territrio, voltada para o conhecimento da definio do Territrio e da sua formao. Isso abrange indagaes de qual foi o processo seguido: como se deu a articulao e a definio prvia a partir do Ministrio e a redefinio na base; quais instituies ou parceiros tiveram maior influncia na delimitao e formao do Territrio; e o que prevaleceu nas idas e vindas das discusses em cada experincia. A segunda parte aborda o Planejamento do Territrio e tem como objetivo central conhecer como foi concebido o Plano de Trabalho do Territrio; como se procedeu na elaborao do diagnstico da realidade do Territrio definido anteriormente e como foram estabelecidas as diretrizes, objetivos e metas; quais os parceiros envolvidos nesse processo; o que prevaleceu nessas definies: a percepo tcnica ou a poltica com o envolvimento maior da comunidade; qual o processo de concepo do Plano: uma definio tcnica prvia seguida de um debate com os integrantes dos conselhos e comunidades; que tipo de relaes ocorreu na formulao do diagnstico e das polticas e metas concebidas. A terceira aborda da Implementao do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel PTDRS. O interesse centrado nas questes seguintes: a realizao
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das diretrizes e metas concebidas no planejamento; como se d a articulao do que fora previsto no Plano com a implantao das aes; que instituies participam efetivamente dessa realizao, que papel tem exercido nesse processo; como participam os conselhos, o Ministrio, os rgos executores; que obstculos e que facilidades, no caso concreto, foram encontrados nesse processo de implantao; e qual o grau de realizao do que estava previsto. Na quarta parte focada a Gesto do Plano, em destaque: o modelo que foi concebido e implantado; que papel desempenha as diferentes instncias: conselhos, governos estaduais, governos municipais, Governo Federal, ministrios; como se deu a institucionalizao na concepo e na implantao do Plano; as modificaes e ajustes locais nesse processo de implantao; aspectos positivos ou negativos que podem ser destacados na forma de institucionalizao do modelo de gesto. Na quinta parte feita uma avaliao final, resumida, da experincia no Territrio, no que se refere: (i) identificao e formao do Territrio; (ii) ao processo de concepo do plano territorial; (iii) ao processo de implantao do Plano; (iv) forma ou modelo de gesto que foi institucionalizada nessa experincia para (a) conceber, (b) implantar, (c) monitorar, (d) avaliar e (f ) revisar o Plano. Assinalam de forma sinttica quais as lies que esta experincia teve de mais relevante. Quais as transformaes, melhorias e conquistas que essa experincia especfica de planejamento territorial trouxe para as comunidades envolvidas. Consideram, nesse particular, tanto os aspectos mais objetivos que definiram as melhorias e transformaes decorrentes do planejamento territorial, como os aspectos subjetivos vinculados a atitudes e comportamentos dos que participaram dessa experincia.
1. Territrio do Nordeste Paraense PA1

1.1 Identificao e Formao do Territrio
A concepo de um programa de desenvolvimento sustentvel de territrios rurais do Brasil se deu em 2003, com o incio da implementao da PTDRS pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA, a partir da articulao de polticas pblicas associada promoo de aes de efetivo
1 No Territrio do Nordeste Paraense foram realizadas 11 entrevistas com responsveis pela implantao do planejamento do referido territrio: o Assessor Territorial; o Gerente Executivo de Agricultura Familiar Basa; Gerente Executivo de Programas Governamentais Basa; Secretrio Executivo do CEDRS (Poder Pblico Secretaria de Estado de Agricultura Sagri); Coordenadora de Polticas e Planejamento Territorial da Secretaria de Estado de Integrao Regional; Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense- MMNEPA (Associao importante no Territrio); Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter (representante governamental Embrapa); Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter (representante no governamental Fetagri); Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter (rgo governamental atuante no Territrio Emater-PA); Prefeito de So Domingos do Capim; e Coordenadora do PTDRS do Territrio e atual Secretria de Finanas e Planejamento de So Domingos do Capim.
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impacto em regies rurais do Pas. Desse momento em diante essa questo passou a ser tratada nos estados. A primeira discusso no Par, com esse objetivo, foi realizada no Conselho de Desenvolvimento Rural do Estado, quando se procedeu a articulao com os movimentos sociais. A Federao dos Trabalhadores na Agricultura Fetagri esteve frente desse processo de a criao do Territrio Nordeste Paraense. Os critrios para a criao dos novos Territrios foram estabelecidos pela SDT, sendo um dos principais a dinmica de assentamentos rurais na rea. Assim, os municpios que tinham maior quantidade de assentamentos e que apresentavam maior articulao com a Fetagri foram selecionados para compor o referido Territrio. importante ressaltar que a definio dos municpios integrantes do Territrio do Nordeste Paraense passou por modificaes at sua definio atual. A princpio o Territrio era composto por 15 municpios2, passando para 20 em 2009. Essa mudana, no entanto, no foi aceita com unanimidade. Uma das crticas do movimento social em relao formao do Territrio diz respeito escolha dos municpios que fazem parte deste. Alegam, na sua maioria, que no mbito do Colegiado do Territrio ocorriam discusses com os municpios de Bragana, Tracuateua, Viseu e Augusto Correia, municpios que possuam uma relao muito forte com os 15 do Territrio, tendo identidades cultural e produtiva muito parecidas. Esses municpios foram convidados a participar de diversas reunies do Territrio, tendo sido aprovada no Colegiado Territorial, em assemblia, a moo para que eles fizessem parte do Territrio do Nordeste Paraense. A ata na qual fora documentada a moo foi encaminhada ao Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel e, posteriormente, para a Secretaria de Desenvolvimento Territorial em Braslia. Soube-se depois que o Conselho Estadual no havia homologado a incluso dos quatro municpios que vinha sendo discutida e, para surpresa do Colegiado do Territrio, durante uma Oficina Territorial, em Paragominas, veio tona que o Conselho Estadual tinha aprovado a incluso dos municpios de Abel Figueiredo, Rondon do Par, Tom Au, Concrdia e Bujaru. Isso gerou certa desestabilizao no Colegiado, j que no se considerou o que fora aprovado em assemblia. Na ocasio, chegou-se a conversar com algumas pessoas do SDT, mas a situao no pde ser revertida. Esse episdio foi bastante desgastante para as relaes entre o Colegiado Territorial, o Conselho Estadual e a SDT, pois alguns municpios que entraram no recorte no possuam muita identidade com os municpios que j faziam parte. Ademais, a fora da tomada de deciso do Colegiado foi reduzida. Para os atores sociais entrevistados, ainda no se conseguiu reverter esse quadro. Uma caracterstica marcante no Territrio Nordeste Paraense a presena significativa de assentamentos, onde predomina o baixo uso de tecnologia, embora
2 Aurora do Par, Cachoeira do Piri, Capito Poo, Dom Eliseu, Garrafo do Norte, Ipixuna do Par, Irituia, Me do Rio, Nova Esperana do Piri, Ourm, Paragominas, Santa Luzia do Par, So Domingos do Capim, So Miguel do Guam e Ulianpolis.
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esteja mudando atualmente, num processo evolutivo importante. Tal fato remete a uma base econmica em que prevalece a agricultura familiar, com exceo nos municpios de Paragominas, Ulianpolis e Dom Eliseu, onde se constata a expanso da cultura da soja, que ocupa grandes reas e calcada num processo de mecanizao. Vale registrar no Territrio a presena de agricultores de vrias regies. Em geral os atores entrevistados no veem como problema e nem como fator negativo a presena de migrantes, com prevalncia de nordestinos. So pessoas que vieram para a regio em busca de terra para plantar e que de certa forma incentivaram a organizao social que trouxe como fruto a semente da participao popular. No obstante, deve-se levar em conta o baixo envolvimento dos poderes pblicos da esfera municipal. Poucos so os prefeitos que do crdito ao programa, o que est associado em parte ao embate poltico. O Territrio foi criado numa regio em que predominava uma poltica conservadora. Como os movimentos sociais assumiram o papel na articulao e coordenao do Colegiado Territorial, isso se tornou um entrave, situao que ainda hoje persiste, com apoio de poucas prefeituras ao programa. Essa situao tem mudado um pouco com a presena atuante da Embrapa, uma das instituies do Governo Federal que mais dinamizou o processo de desenvolvimento do Territrio do Nordeste Paraense. Deve-se, nesta caracterizao do Territrio, levar em conta a sua heterogeneidade, associada em grande parte histria dos municpios que o integram. Cachoeira do Piri foi um municpio de explorao ourfera e mineral; aonde ainda hoje se explora ouro. J Ourm cresceu por sua estrada de ferro. Nesses dois municpios e em So Miguel do Guam, Irituia, Bujaru, Concrdia do Par, So Domingos do Capim, Me do Rio, Aurora do Par e Tom-Au h predomnio de paraenses na populao. Nova Esperana do Piri e Cachoeira do Piri fazem fronteira com o Maranho e a maior parte da populao maranhense. Paragominas e os municpios ao sul do Territrio (Ulianpolis, Dom Eliseu, Rondon do Par e Abel Figueiredo) tiveram durante muito tempo como principais atividades econmicas a explorao de madeira e a criao de gado, que vm sendo paulatinamente substitudas pela produo de gros (soja), principalmente em Paragominas, Ulianpolis e Dom Eliseu. Nesses municpios a populao predominante do Centro-Oeste. Logo, pode-se dizer que uma das caractersticas marcantes do Territrio a grande miscigenao de pessoas de outros estados. Nesse sentido, pode-se considerar uma caracterstica positiva, j que traz novos hbitos culturais e contribui para transformar a economia local, gerando maior diversificao; no entanto, grande parte da populao continua trabalhando na agricultura familiar, principalmente nas reas de assentamento. Sobre a mobilizao social e o apoio organizao comunitria, no que diz respeito formao do Territrio, desde o final de 2002 havia um processo de mobilizao dos atores nos municpios. A mobilizao social passou a se dar por meio de oficinas de
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interao nos 15 municpios originais do Territrio, onde participaram sindicatos de trabalhadores rurais, associaes e a Emater. Sobre os outros municpios que foram inseridos posteriormente, parte deles ainda no se integrou, como esperado, no contexto territorial. O Conselho Estadual, porm, tem esforos de mobilizao em desenvolvimento na tentativa de agregar os diversos atores locais. Os movimentos sociais estavam intensamente presentes, mas como garantia de que as propostas atingissem o Territrio como um todo era preciso a participao efetiva do poder pblico, que foi significativamente incipiente. Assim, atingiu-se um ponto em que eram colocadas proposies conflitantes com o poder pblico. Essa ainda de certa forma, uma tnica no Territrio. Paragominas, por ser o municpio mais central, desenvolvido e populoso da rea, sempre tem a maioria dos participantes nas assemblias e nas discusses, resultando no maior beneficirio. Questionados acerca das representaes existentes no Territrio, os atores sociais entrevistados, tanto representantes governamentais quanto dos movimentos sociais, consideram o papel da Fetagri muito importante no processo que culminou com a criao do Territrio do Nordeste Paraense, pois essa entidade de classe dos trabalhadores rurais tem possibilitado a categoria a incluir o debate da cidadania. Nesse patamar se encontra ainda o Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense MMNEPA. No mbito governamental destaca-se a Emater, com atuao relevante no Territrio: com escritrio em todos os municpios, participao nos debates e acompanhamento em todas as aes locais. Em relao ao Governo Federal, a Embrapa tem uma atuao mais orgnica dentro desse debate do Territrio, alm de um trabalho de parceria nas aes desenvolvidas no Territrio. No geral a participao dos outros rgos federais ainda tmida. O Incra, por exemplo, que devia atuar com maior presena, inclusive pelo fato do Nordeste Paraense ser uma das reas com maior nmero de assentamentos do Par, pouco tem comparecido aos debates, apesar de convites insistentemente feitos. Em relao participao do poder pblico municipal, pode-se destacar a presena mais assdua de apenas sete municpios: Aurora, Capito Poo, Ipixuna do Par, Paragominas, Santa Luzia do Par, Nova Esperana do Piri e Dom Eliseu. Desses, somente o prefeito de Nova Esperana do Piri participa de debates. As outras prefeituras mandam representantes, em geral secretrios municipais de agricultura.
1.2 O Planejamento do Territrio

O grande estimulador da concepo do planejamento territorial no Nordeste Paraense foi o prprio Governo Federal, por meio da delegacia estadual do MDA, que de incio tentou aglutinar a sociedade civil com a participao dos sindicatos dos
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trabalhadores rurais, de associaes (que contavam com algumas cooperativas), das prefeituras municipais (secretarias de agricultura), etc. Como se tratava de uma regio tradicionalmente conservadora, observou-se certa resistncia dos prprios prefeitos dos municpios, que no tinham familiaridade com o processo participativo. A partir dele foi criada uma Comisso Intersetorial de Apoio ao Desenvolvimento Territorial Ciat, que evoluiu posteriormente para uma institucionalidade permanente, intitulada Colegiado de Desenvolvimento Territorial Codeter. Entrevistas realizadas no Territrio indicam que esse um processo evolutivo, em que h ainda muito aprendizado pela frente e que est longe de sua concluso. um desafio para todos, uma vez que o prprio movimento social tem certa dificuldade em dialogar com o poder pblico ou com empresas que atuam na regio. O objetivo da SDT era criar os Territrios de forma que fosse possvel a discusso das questes dos municpios, suas demandas sociais e econmicas, suas atuaes, de forma regionalizada. Nesse sentido ocorreram vrios debates, levando participao das pessoas, agricultores e agricultoras, para que pudessem entender o processo no era mais um espao de debate e sim um espao que facilitaria o levantamento de demandas e de soluo de problemas. O processo de construo do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel PTDRS do Territrio do Nordeste Paraense teve incio em 2003, quando se procurou apoiar o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. A elaborao desse Plano contou inicialmente com a participao de uma fundao que atuava no Territrio, realizando assistncia tcnica: a Fundao Socioambiental do Nordeste Paraense Fanep, que se responsabilizou pela elaborao do Diagnstico e Planejamento de Desenvolvimento do Territrio Rural do Nordeste Paraense, concludo em 2006. Com base em um processo participativo, por meio da realizao de diversos encontros e debates em todo o Territrio, chegou-se aos primeiros fundamentos para a criao do PTDRS, sendo traados os objetivos do planejamento do desenvolvimento, e estabelecidos os eixos aglutinadores, as diretrizes e as estratgias para os projetos especficos. No momento est se iniciando uma atualizao do Plano, coordenado pelo Codeter, com o acrscimo dos cinco municpios includos em 2009 que contemplar alguns elementos novos na cadeia produtiva, como a incluso do arranjo produtivo do Dend, elemento importante na produo de biodiesel. Na elaborao do Plano, o Territrio vivenciou um processo de planejamento participativo que contou com representantes dos municpios, incluindo entidades representativas dos agricultores e agricultoras familiares do Territrio sindicatos, conselhos, cooperativas, associaes, federaes etc.; poder pblico prefeituras, rgos do Governo Estadual, rgos do Governo Federal e organizaes no governamentais que prestam servios aos agricultores e agricultoras familiares. Em alguns municpios, onde havia maior organicidade, a participao foi
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consideravelmente maior; a populao rural participa mais ativamente do que as representaes do pblico urbano. Acerca da participao social na concepo do Plano do Territrio, Paragominas, Me do Rio, Irituia e So Domingos do Capim so municpios onde a presena das pessoas mais expressiva. Durante as realizaes de reunies do Conselho confirma-se visualmente a grande afluxo de interessados. Ourm, So Miguel do Guam e Concrdia do Par j tm participao mediana. Vrias aes acontecem em So Miguel do Guam, municpio central, mas a atuao da sociedade civil ali ainda incipiente. Participao importante a do poder pblico de Esperana do Piri, onde o prefeito no somente mobiliza as pessoas a se engajarem nas atividades, como tambm realiza palestras sobre a importncia da participao ativa do municpio nos debates do Territrio. Por outro lado, os menos participativos na opinio dos entrevistados so Abel Figueiredo, Bujaru, Tom-Au e Cachoeira do Piri, apesar das tentativas da assessoria territorial em trazer esses municpios para se integrarem ao processo. Ocorre que nesses municpios o processo de organizao, de modo geral, no valorizado pela populao e, portanto, praticamente no h participao. Entre as principais propostas concebidas no Plano para o desenvolvimento do Territrio cabe destacar, segundo dados da Secretaria de Estado de Integrao Regional Seir, que a matriz para o ano de 2010 para o Territrio do Nordeste Paraense indicava 53 aes ofertadas em todas as secretarias de estado equivalentes a 12% das aes previstas para o estado do Par , envolvendo recursos da ordem de R$ 283,8 milhes (16,7% do montante dos investimentos no estado). importante, porm, considerar os investimentos contemplados no Programa Territrios da Cidadania para o Mato Grande. So 105 aes do PTC que esto sendo executadas pelo Governo Federal no perodo de 2007 a 2010, envolvendo um total de recursos de aproximadamente R$ 318 milhes, dos quais R$ 129 milhes (equivalentes 40,6% dos recursos do Programa para o Territrio) referem-se ao eixo de Direitos e Desenvolvimento Social, destinados majoritariamente ao Programa Bolsa Famlia (R$ 69,2 milhes, beneficiando cerca de 55 mil famlias), Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa Idosa (R$ 34,1 milhes para 5,6 mil pessoas) e Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa com Deficincia (R$ 21,6 milhes para 3,6 mil pessoas). O segundo eixo mais contemplado com recursos do PTC o de Sade, Saneamento e Acesso gua, para o qual foram carreados recursos de R$ 69 milhes, com o maior volume destinando-se ampliao da cobertura do trabalho de agentes comunitrios de sade (R$ 14,3 milhes), ampliao do acesso da populao ateno bsica (Sade da Famlia) com R$ 12,2 milhes, melhoria do sistema pblico de esgotamento sanitrio (R$ 9,2 milhes), melhoria do sistema pblico de abastecimento de gua (R$ 7,6 milhes), que juntos correspondem a 63% dos investimentos nesse eixo.
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Para Infraestrutura foi destinada um total de R$ 64,5 milhes, cabendo ao Programa Luz Para Todos 76,1% desses recursos e para aes nos assentamentos recuperao de infraestrutura, crdito para instalao de assentados e demarcao topogrfica de assentamentos um montante de cerca de R$ 11,3 milhes. Para as aes diretamente vinculadas s atividades produtivas, ou seja, no referente Organizao Sustentvel da Produo, o PTC alocou para o Territrio do Mato Grande a quantia de R$ 38,1 milhes, sendo a maioria desses recursos (equivalentes a 92,8% do montante disponibilizado para esse eixo) distribuda da seguinte forma: R$ 26,3 milhes para 2,5 mil contratos de Crdito do Pronaf e R$ 9 milhes aproximadamente para assistncia tcnica e capacitao de 13,6 mil assentados e 23,1 mil agricultores familiares. Os restantes R$ 17,4 milhes do PTC para o Mato Grande foram destinados aos eixos de Educao e Cultura (R$ 13,4 milhes), Aes Fundirias (R$ 3,7 milhes) referentes regularizao de cerca de 4,2 mil imveis rurais na Amaznia Legal e Apoio Gesto Territorial, ao qual coube apenas R$ 190 mil. Para os atores sociais entrevistados no Territrio, as metas estabelecidas pelo PTDRS para o Mato Grande so bem mais modestas do que o volume de recursos apontados nos documentos oficiais dos Governos Federal e Estadual. Entre 2004 e 2010 foi estabelecida como meta do PTDRS a criao de 46 projetos nos segmentos produtivo, educacional e de meio ambiente, totalizando um volume de recursos de aproximadamente R$ 3,93 milhes. Do total de projetos, 17 (37% do universo) foram cancelados por diversos motivos, entre os quais predominou a questo da titulao das terras, envolvendo montante de R$ 1,29 milho, equivalente a 32,8% dos investimentos previstos para o Territrio no perodo. Por outro lado, dos projetos concludos, num total de nove, sete encontram-se em anlise na Caixa Econmica Federal CEF. Um dos projetos importantes do Plano refere-se construo de uma Arena Territorial. Trata-se de um espao dotado de alojamentos, auditrio, base para incluso digital, rea para aes culturais e rea para localizao de instituies diversas. Esse projeto, orado em aproximadamente R$ 850 mil conta com o apoio da Embrapa, encontrando-se com algumas pendncias para ser executado. Outro projeto, tambm inconcluso, o da implantao de um Sistema de Gesto Estratgica, no mbito do Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais PDSTR, em parceria com a Universidade Federal do Par UFPA. O projeto, com montante de recursos previstos em R$ 327 mil, visa o desenvolvimento de processos de acompanhamento, monitoramento, avaliao e informao por intermdio de Clulas de Acompanhamento no Territrio, encontrando-se paralisado. A partir dos eixos prioritrios apontados no diagnstico e encampados no PTDRS, foram identificados diversos projetos estratgicos, onde se destacam entre outros: 1) no segmento produtivo, projetos de apicultura (Construo de uma agroindstria/ entreposto de mel e derivados), piscicultura (Implantao de tanque-rede nos rios
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e igaraps do Territrio), avicultura familiar (aumento da capacidade de produo de pintos e fbrica de rao) e implantao de hortas comunitrias nos municpios do Territrio; 2) no segmento educacional e de capacitao, projetos de ampliao e adequao funcional da Casa Familiar Rural de Ourm, Irituia e Ipixuna do Par e de capacitao dos representantes da Ciat; e 3) no segmento de meio ambiente, projetos de recuperao de reas degradadas. Existem importantes propostas do Plano que tm como foco a segurana alimentar. A regio onde se localiza o Territrio possui muitos igaraps, alguns com profundidade suficiente para promover a implantao de tanques para criao de peixes, mas que no eram aproveitados pelos agricultores da regio. Como se tratava de um antigo anseio da populao local, o Plano criou esse projeto, considerado pelos atores sociais da rea como estruturador. Sendo um projeto novo, surgiram em seu incio alguns obstculos sua implantao, que vm sendo sanados pelo acompanhamento da Emater. Ainda com referncia questo da segurana alimentar, o MDA elaborou, em parceria com o do Instituto Ouro Verde, um Plano Territorial de Cadeia de Produo Cooperativa (PTCPC) no Nordeste Paraense, um dos instrumentos de trabalho para o Colegiado voltado para apoiar o desenvolvimento sustentvel local. O PTCPC prev uma srie de aes na cadeia produtiva da fruticultura, focada em quatro atividades importantes: citricultura, cajucultura, cultura da goiaba e do aa. No primeiro caso, o Nordeste Paraense o maior plo produtor de laranja da regio Norte, responsabilizando-se por 70% da produo regional e por 80% da produo estadual, destacando-se o municpio de Capito Poo. No caso da cajucultura, o Nordeste Paraense produz 80% da castanha de caju do estado o que equivale a 60% da produo da Regio Norte. Quanto ao cultivo da goiaba, produzida majoritariamente nos municpios de Dom Eliseu e Tom-Au, o Territrio detm 96% da produo paraense e 84% da Regio Norte. Por sua vez, o aa disseminado pelo Territrio e principalmente em Irituia, So Domingos do Capim e So Miguel do Guam. Apesar de o Nordeste Paraense produzir apenas 8% dessa cultura em relao ao Par e 7% da nacional, por conta da proximidade das maiores reas produtoras no estado seu cultivo se apresenta como uma das grandes potencialidades locais. Os investimentos previstos no PTCPC envolvem recursos de aproximadamente R$12,2 milhes, dos quais cerca de R$ 1,1 milho destinado a aes de capacitao visando o fortalecimento da cadeia produtiva da fruticultura. O maior volume dos investimentos (R$ 11,1 milhes) refere-se, em sua maior parte, a obras de infraestrutura, sistemas de irrigao, construo de agroindstrias e aquisio de veculos. importante destacar a atuao da Embrapa que vem executando, em convnio com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, o Projeto Agrofuturo, que tem como foco o fortalecimento da agricultura familiar com a criao de Ncleos Piloto
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de Informao e Gesto Tecnolgica para a Agricultura Familiar. A ideia que esses ncleos contribuam para fortalecer a agricultura familiar por meio da melhoria nos servios que atendem suas necessidades, em termos de acesso aos conhecimentos e capacitao. generalizada a compreenso de que o processo de gesto do Territrio do Nordeste Paraense ainda est em construo. O Modelo de Gesto original contemplava a criao de uma instncia maior de compartilhamento das decises e das responsabilidades, intitulada Comisso Intersetorial de Apoio ao Desenvolvimento Territorial Ciat, composta por: um Ncleo Diretivo em que participavam a Emater, o Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense MMNEPA, a Fundao Socioambiental do Nordeste Paraense Fanep, o Incra, a Fetagri e representantes dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural dos municpios de Aurora do Par e Capito Poo; um Ncleo Tcnico com membros da Emater, Fanep, Embrapa, Incra, Grupo de Trabalho Amaznico GTA, Secretaria da Agricultura do Estado do Par e Fetagri; uma Plenria com representantes das prefeituras, dos sindicatos dos trabalhadores rurais, dos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel CMDRS e de representaes dos Ncleos Diretivo e Tcnico (Emater, Fanep, MMNEPA, Fetagri, Embrapa e GTA). O Ncleo Diretivo se compe atualmente de 19 membros, sendo 11 representantes do poder pblico e 8 da sociedade civil. O Ncleo Tcnico representado por 19 membros do poder pblico e dez da sociedade civil. A Plenria formada por 55 representantes do poder pblico e 77 da sociedade civil. O Modelo de Gesto possui um Sistema de Monitoramento e Avaliao, cuja funo principal a de medir a eficincia e eficcia das polticas pblicas implementadas. A partir do Ciat foi criado um Comit Gestor, composto por um representante do Ncleo Diretivo, um representante do Ncleo Tcnico, o Articulador territorial e pessoas responsveis pelos projetos indicados no PTDRS. Foi instituda tambm uma Comisso de Acompanhamento dos Projetos, composta por tcnicos e responsveis administrativos dos projetos, alm de representantes das organizaes/entidades parceiras. Alguns atores consideram o Plano, ao menos em tese, como apontando para um modelo de sistema de articulao entre as propostas (econmicas, polticas e sociais), visando garantir a complementaridade das iniciativas no Territrio. As maiores dificuldades encontradas dizem respeito a um problema cultural e de planejamento do prprio governo, cujas disputas por espao, seja no oramento ou em determinados programas, nem sempre obedecem s regras gerais.
1.3 Implementao do Plano de Desenvolvimento do Territrio

Uma das principais metas do Plano o fortalecimento institucional, a partir da discusso territorial com os movimentos sociais e, de forma mais prtica, executar
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os projetos de infraestrutura essenciais ao desenvolvimento econmico dos projetos produtivos voltados para a segurana alimentar e de apoio comercializao. Para a maioria dos atores sociais do Territrio de fundamental importncia a implantao da piscicultura e das casas familiares rurais. Outro projeto, de casas de farinha, no avanou; uma avaliao feita pela Conab, na regio, aponta o produto como no sendo bom para o consumo humano, resultado da falta de higiene com que ali feita a farinha. uma questo difcil de contornar, j que no h gua tratada. A regio do Nordeste Paraense , segundo um dos atores entrevistados, a que apresenta maior incidncia de cncer de estmago no Par, podendo o consumo da farinha ali produzida ser um dos fatores associados, j que dos produtos mais consumidos principalmente pela populao de baixa renda. Em primeiro lugar preciso que se resolva a questo da gua, com projetos que tragam gua potvel e de boa qualidade para as reas rurais dos municpios do Territrio; necessrio depois que sejam ministrados cursos de higienizao, como vem sendo feito paulatinamente. necessrio, todavia, um debate maior, um trabalho de conscientizao para que populao entenda que para a implantao de casas de farinha, tem-se um longo caminho a percorrer. O Plano preconiza a construo de estradas vicinais, imprescindveis para o escoamento da produo da pequena agricultura familiar, que em alguns lugares se consolidou. Uma meta que constitui um grande desafio para o Territrio a reduo do desmatamento. Um dos projetos estruturadores previsto no Plano um grande reflorestamento para a recuperao da regio. A populao local utiliza tradicionalmente o sistema de derruba, queima e planta. Aps alguns anos de cultivo na terra, passam-na adiante e quando no conseguem outra rea, deslocam-se para as reas urbanas, contribuindo para elevar os ndices de prostituio e de marginalidade. A questo do reflorestamento fundamental para o Territrio, pois na regio vrios rios j desapareceram, inclusive alguns que originaram nomes de cidades, como os rios Me do Rio, Irituia e Santa Luzia do Par. No mbito dos projetos estruturadores, parcela significativa dos atores sociais entrevistados considera que o reflorestamento um desafio que deve ser levado com veemncia para dentro do debate do Territrio. Entre os projetos concebidos e executados, na rea ambiental mencionam-se os projetos de reflorestamento, mais especificamente de produo de mudas, que ainda no conseguiu sair do papel. Vrias empresas ganharam as licitaes, mas no momento da implantao dos viveiros de mudas surgem as grandes dificuldades, j que todo o material utilizado, por exigncia da Secretaria do Meio Ambiente, necessita de um certificado. O Plano previu a instalao de projetos de viveiros de mudas em Paragominas, Dom Eliseu, Irituia e Ourm, com uma meta original de oito viveiros por municpio, que foi reduzida para quatro, alm dos municpios de Aurora
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do Par, Nova Esperana do Piri, Santa Luzia do Par e Ulianpolis, onde os projetos foram cancelados. Por outro lado, deve-se destacar que o municpio de Paragominas tem sido uma referncia nacional como modelo de desenvolvimento sustentvel, atuando no controle do desmatamento, educao, sade e segurana, obtendo grande avano nesses itens. Na categoria de produtividade, ressalta-se o projeto de ampliao e aparelhamento de unidades de beneficiamento da mandioca em So Domingos do Capim e Nova Esperana do Piri, o segundo com pendncias jurdicas junto Caixa Econmica Federal por conta de problemas com a titulao de terras; e projetos cancelados em Garrafo do Norte, Me do Rio e So Miguel do Guam. Devido a problemas, tambm de titulao de terras, deve-se salientar o cancelamento do projeto de agroindstria de beneficiamento de caju em Me do Rio e de apriscos, avirios e pocilgas em Irituia, Ourm e Ipixuna do Par, respectivamente. Tambm pelo mesmo motivo foram cancelados projetos em So Miguel do Guam (Centro Territorial de Formao), Santa Luzia do Par (Casa de farinha e Casa do Mel), Dom Eliseu e Capito Poo (estufas de Propagao por Clonagem). Em relao segurana alimentar, foram pleiteados alguns projetos de tanques-redes (piscicultura), que por problemas diversos ainda no foram concludos; inclusive, em 2010, praticamente todos os recursos para projetos produtivos no Territrio referem-se construo de tanques para a criao de peixes. Outra linha de projetos produtivos na rea est voltada para a cadeia da fruticultura. H no Territrio quatro atividades produtivas, da fruticultura, muito relevantes para a incluso social e o melhoramento de renda dos agricultores familiares: citricultura, caju, goiaba e aa, sendo este distribudo em toda a rea. O municpio de Capito Poo um grande produtor de ctricos (laranja e limo), Ulianpolis produz caju, Dom Eliseu cultiva goiaba e o aa um produto disseminado por todo o Territrio. Trata-se, na viso de diversos atores sociais entrevistados, de um projeto estruturador que envolve um grande nmero de produtores e tem uma relevncia social bastante significativa. J existe um Plano da Cadeia Produtiva da Fruticultura, atualmente em processo de estruturao e de negociao com o BNDES, com intermediao da Casa Civil e apoiada pelo Grupo de Trabalho Nacional de Fruticultura e MDA. Foram realizadas vrias reunies, inclusive com o BNDES, junto ao qual est sendo pleiteado um investimento para industrializao da castanha do caju, da goiaba e do aa, mas ainda no se tem nada de concreto. Destinado educao, destaca-se no Plano o projeto das escolas familiares rurais. Essa foi uma das estratgias que encontrou dificuldades em sua implantao por problemas com a titulao de terras, fato considerado pela maioria dos atores entrevistados como um dos principais motivos para a perda de recursos para projetos estabelecidos pelo Plano. Apesar desse percalo, foi estruturado o projeto da Casa Familiar Rural CFR, com a adequao de espao fsico para o funcionamento de trs CFRs, em Ourm e Irituia, com projetos concludos e funcionando, e em Ipixuna
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do Par, cuja obra tambm foi concluda, faltando a inaugurao. Esse considerado por todos entrevistados como o principal projeto estruturador, pois permitiu que muitos filhos de agricultores, que terminavam o ensino mdio e no tinham opo de continuar os estudos, estejam em processo de capacitao e voltando para trabalhar nas terras dos seus pais. Segundo todos os atores sociais pesquisados, a maior parte das atividades e projetos previstos no PTDRS no foi realizada. A maioria no soube dizer quais, mas h certeza de que no eles foram executados. Uma das razes para isso a desarticulao dos atores do Territrio, segundo alguns dos entrevistados; falam da articulao entre as prefeituras e do prprio movimento social j que, na falta de presso de um para que o outro execute, nada feito. Isso pode ser extrapolado para a maioria dos municpios do Territrio, pois os gestores municipais no puderam perceber a importncia da organizao do Territrio. Talvez tenha havido tambm falha na articulao dos gestores do Territrio, fruto da falta de capacitao no processo entre as partes integrantes na construo e na execuo do Plano. Desde a implementao do PTDRS surgiram conflitos de atuao nos espaos municipais do Territrio, mas alguns atores, principalmente os representantes do movimento social, no conseguem visualizar, dentro do Plano, uma soluo. Essa uma questo a ser tratada na requalificao do Plano, por meio do fortalecimento da gesto. Quando da estruturao do Territrio houve uma dificuldade de conciliar os diferentes interesses, por conta de diretrizes polticas governamentais que no tinham como prioridade o projeto de territorialidade. No se conseguia dilogo entre as instituies e sempre que ocorriam reunies ou oficinas, conflitos surgiam. A partir de 2003 a situao melhorou, sendo at certo ponto amenizada, devido ao maior comprometimento do poder pblico com polticas voltadas para o desenvolvimento territorial. O Conselho Territorial tem procurado conciliar os interesses gerais do Territrio e os especficos dos municpios, mediante reunies para as quais so convocados membros dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, onde as secretarias municipais de agricultura tm um papel importante. Contudo, frequentemente essas so as secretarias menos estruturadas de todo o aparato governamental municipal, alm de que nem todos os municpios contam com esse rgo, o que dificulta a gesto de conflitos no Territrio. So realizadas oficinas com metodologia participativa em todos os municpios do Territrio e deles feito um levantamento de programas e projetos. Nesses encontros, que possibilitaram a juno da maioria dos parceiros, conseguiu-se chegar a programas unificados que se tornaram programas do Territrio. Houve situaes, especficas de
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um municpio, essenciais para a sua sobrevivncia e que foram inseridas no programa justamente para evitar que surgisse um conflito maior. Nesses casos, chegou-se a um consenso, com essas questes elencadas dentro de programas, mas como projetos especficos de municpios. So, na verdade, disputas sadias. Aquele capaz de se articular, dialogar, apresentar propostas com mais qualidade e que levem em considerao um maior nmero de pessoas a serem beneficiadas, tem a garantia de que essas propostas sero priorizadas. Segundo alguns atores sociais entrevistados, a prtica de planejamento no Territrio de certa forma pioneira. Antes da deflagrao do processo de territorializao, os investimentos que ocorriam na regio eram definidos por um Conselho chapa branca, submisso aos interesses das prefeituras locais, que determinava a aplicao desses recursos. Uma anlise da aplicao dos investimentos alocados para a agricultura familiar nos municpios do Territrio revelaria que os veculos (caminhes e tratores) destinados quela categoria de produtores foram desviados para outras funes, por exemplo, coleta de lixo. Na realidade, existia e existe ainda hoje uma organizao dos prefeitos, mas o que sempre prevaleceu dentro dessa organizao foi a questo partidria. Das vrias organizaes que tiveram articulao na regio, uma das poucas que conseguiram aglutinar alguns municpios dentro de um planejamento foi a Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional Fase, durante sua atuao na dcada de 1980 e incio dos anos 1990. Depois disso, merece ser mencionada apenas Fetagri, que entretanto consegue agregar somente o pessoal ligado agricultura familiar. O mbito do Territrio no estabelece diferena entre os atores econmicos, polticos e sociais, assegurando a todos o seu espao. Nesse sentido, experincia de planejamento pioneira, pois discute todas as questes educao, gerao de renda, sade, etc. sem discriminao e sem prioridade de tema.
1.4 Gesto do Plano A Institucionalidade

A diversidade socioambiental que caracteriza o Territrio do Nordeste Paraense se expressa na organizao social de movimentos de produtores, principalmente das categorias de agricultores familiares, assentados ou no da Reforma Agrria, de mulheres e, em menor participao, de quilombolas, indgenas, pescadores e extrativistas. Entre as principais organizaes da sociedade civil que atuam no Territrio esto: os Sindicatos dos Trabalhadores Rurais, presentes em todos os municpios; a Fetagri, entidade que atua de forma significativa no fortalecimento da agricultura familiar, e da Reforma Agrria, contribuindo decisivamente para a obteno do crdito agrcola, assistncia tcnica, extenso rural, previdncia social, organizao e formao sindical; o Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense (MMNEPA).
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Outros agentes da sociedade civil devem ser mencionados, a exemplo da Associao dos Municpios do Nordeste Paraense Amunep, Associao de Moradores Unidos da Tropiclia e Associao das Casas Familiares Rurais (Arcafar), que tiveram alguma participao no incio do Territrio. Salienta-se tambm, principalmente nos momentos que antecederam a criao do Territrio e entre os anos iniciais (2003 a 2006), o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), que atua na promoo da participao das comunidades da floresta nas polticas de desenvolvimento sustentvel, envolvendo agricultores, seringueiros, indgenas, quilombolas, quebradeiras de coco babau, pescadores, ribeirinhos e entidades ambientalistas, de assessoria tcnica, de comunicao comunitria e de direitos humanos. Na instncia governamental ressalta-se, em mbito federal, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e no momento da criao e nos primeiros anos do Territrio, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) e o Instituto Nacional de Reforma Agrria (Incra). Na instncia estadual mencionam-se os rgos governamentais de assistncia tcnica, pesquisa, controle fitossanitrio, com destaque para a Secretaria de Agricultura do Estado do Par (Sagri), a Agncia de Defesa da Pecuria do Par (Adepar) e a Empresa de Assistncia Tcnica Extenso Rural do Par (Emater). Entre os Agentes Privados no governamentais ressaltam-se a Fundao Socioambiental do Nordeste Paraense Fanep (que atua na assessoria tcnica, social e ambiental aos projetos de assentamentos) e o Instituto de Assistncia tcnica, extenso e desenvolvimento rural sustentvel. Para o bom funcionamento do sistema de gerenciamento do PTDRS no Territrio, os ncleos diretivo e tcnico do Colegiado procuram se reunir para tentar dar continuidade s aes estabelecidas no Plano. O problema, na viso de alguns atores, que o Territrio tem pouca estrutura para se reunir, alm das lideranas terem baixa qualificao. Por sua vez, apesar das convocaes feitas, verifica-se pouca participao de instituies fundamentais para o funcionamento do processo. Essa questo tem contribudo para que o Territrio perca alguns projetos que vm sendo discutidos desde a sua criao e, como consequncia, aumentar o descrdito dos municpios em relao ao processo. Em 2008, foi decidido em uma das reunies do Comit que todo o recurso destinado pelo Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais Pronat seria destinado criao de um Centro Territorial de Formao, onde o Territrio do Nordeste Paraense teria um espao fsico do Colegiado para reunies e seria usado como um local de formao permanente. Esse projeto, no valor de quase 1 milho de Reais, foi perdido por problemas com a documentao da rea de localizao.
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Ademais, os membros do ncleo tcnico do Conselho Territorial Codeter so na maioria voluntrios e, por conta das atividades das pessoas no geral so tcnicos de entidades pblicas , nem sempre esto disponveis, o que se torna um obstculo para o bom andamento da elaborao dos projetos territoriais. O ritmo dos acontecimentos prova que o processo est ainda longe de se consolidar. Alguns atores entrevistados creem no existir controle, nem acompanhamento, nem avaliao permanente das atividades no Territrio. Concordam que essa fragilidade se deve a um somatrio de alguns aspectos dos quais ressalta-se a falta de estrutura do prprio Colegiado Territorial, o despreparo da equipe e a deficincia na logstica e transporte para que os tcnicos visitem o Territrio. A respeito disso tecem crticas delegacia estadual do MDA, qual os articuladores estaduais, que so responsveis pelo monitoramento e arranjos institucionais do Territrio, esto ligados e que vm tendo dificuldades de acompanhar o Territrio devido escassez de recursos disponibilizados pelo rgo para custear as atividades, reduzindo a capacidade de articulao. No novo formato cogitado, o Colegiado est planejando voltar a acompanhar todos os investimentos no Territrio. Na opinio de alguns atores entrevistados, o desenvolvimento do Territrio passa pela criao de uma nova institucionalidade, talvez at com o surgimento de novas instncias, e que sejam definidas com clareza as responsabilidades e os papis de cada membro do Colegiado. Concordam que preciso se evoluir para uma gesto mais profissionalizada. Em uma das plenrias realizadas em meados do 1 semestre de 2010, com a presena de 172 pessoas que constituem o Colegiado do Territrio, a maior parte representante da sociedade civil, foi estipulado um prazo para que cada instituio governamental e no governamental formalizasse, perante o ncleo diretivo do Territrio, quais as pessoas que iriam represent-las nos debates das plenrias e, at o final de setembro, parcela significativa ainda no havia enviado suas indicaes, o que confirma o nvel de dificuldade para o encaminhamento das questes do Territrio. Entretanto, alguns membros do Codeter entrevistados acreditam existir monitoramento e avaliao permanente das aes no Territrio, onde tudo visualizado no POA Planejamento Operativo. Ademais, segundo esses atores, qualquer ao disponibilizada em meio eletrnico, onde possvel visualizar os entraves e as propostas para a neutralizao destes. Concordam, porm, que deve ser feita uma reflexo sobre os caminhos a seguir para romper com os obstculos ao longo do processo, que no so poucos. Em relao ao desenvolvimento do Territrio os atores entrevistados ressaltam alguns instrumentos de carter operacional que podem contribuir para sua viabilizao. O primeiro a assistncia tcnica, instrumento fundamental para a
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elaborao e a execuo de projetos. Esse instrumento um grande entrave que existe no Territrio, principalmente para os movimentos sociais, embora a assistncia tcnica tenha melhorado significativamente nos ltimos anos, graas atuao da Emater. Os prprios rgos de assistncia tcnica se aparelharam e buscaram se estruturar. Outro instrumento o crdito, mas sem o apoio de assistncia tcnica, como aconteceu com o Pronaf no Territrio, de nada adianta. Por serem poucos os tcnicos disponveis naquela poca, no foi possvel atender a demanda que era considervel. Esse instrumento est diretamente vinculado a outro aspecto que a capacitao, tanto do agricultor quanto do tcnico. Ademais, importante a definio de um calendrio agrcola no Territrio.
1.5 Avaliao
Na viso dos atores entrevistados, o Territrio do Nordeste Paraense ainda no se consolidou como tal. Analisando sob o ponto de vista das organizaes sociais o sentimento de pertencimento, de reconhecimento de identidade, de conseguir pensar projetos para serem trabalhados no mbito territorial, uma realidade no Territrio. Hoje se observa forte interao entre os sindicatos de trabalhadores rurais, o movimento de mulheres e as associaes, inclusive contribuindo para o fortalecimento da Fetagri. O sentimento de pertencimento perpassa tambm a relao com a terra. Nos municpios onde a maioria da populao oriunda de outros estados, essa percepo de pertencer ao Territrio do Nordeste Paraense mnima, mesmo nos atores dos movimentos sociais. o que se observa em Paragominas, Ulianpolis, Dom Eliseu e em menor escala em Ipixuna do Par. Mas em municpios como So Domingos do Capim, So Miguel do Guam, Irituia, Ourm, Capito Poo e Garrafo do Norte, por exemplo, cuja populao nasceu e vive ali toda a vida, o sentimento de pertencimento ao Territrio bem maior. Em relao ao poder pblico municipal, com algumas excees, esse segmento ainda no conseguiu internalizar a importncia de participar desses espaos. Na viso dos dirigentes municipais, quando se fala num projeto territorial preciso que o mesmo se estabelea geograficamente em algum lugar. Quando um prefeito v que vai fazer uma gesto compartilhada ou que vai ceder o seu espao, emprestando o nome para fazer a gesto de um projeto que vai beneficiar trs ou quatro municpios, ele se assusta um pouco com isso. Por sua vez, o governo estadual, apesar dos esforos, ainda apresenta restries em trabalhar na dinmica territorial. Isso se torna muito claro quando se observa os recortes territoriais por instituio. O Territrio do Nordeste Paraense, pelo recorte
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do MDA, se compe de 20 municpios. Esses mesmos municpios esto divididos em trs regies de integrao do Estado do Par, pela qual se pauta a atuao da Emater. Cada instituio pblica, tanto do Governo Federal, quanto do Estadual, tem recortes diferentes. A Secretaria de Agricultura do Estado tem um recorte que diferente da Secretaria de Sade, que diferente das reas das unidades regionais do Incra, o que de certa forma constitui um entrave execuo de aes no Territrio. O prprio Governo Federal, que vem trabalhando com especial ateno a poltica de desenvolvimento territorial, tem procurado criar uma estrutura onde se relacionam mais de vinte ministrios disponibilizando suas aes para serem discutidas naquele espao, ainda no conseguiu passar isso para o Incra, para a Funasa. A partir do momento que se conseguir fechar o mesmo recorte territorial para todas as instituies, se avanar significativamente nesse sentimento de pertencimento ao Territrio. Na viso dos atores sociais, um fato importante a ser trabalhado no Territrio para garantir a continuidade e o sucesso futuro do processo a criao de um movimento para fazer com que as prefeituras desenvolvam um processo de planejamento institucional visando promover a incluso desses municpios no espao territorial, de forma a que se possa discutir de maneira mais abrangente esse debate. fundamental que esses municpios venham somar esforos para que o Territrio possa se organizar e se fortalecer na busca por polticas que venham a contribuir para o desenvolvimento da regio. Na verdade, a inteno maior a de que exista uma vinculao entre as polticas territoriais do Governo Federal e as outras polticas pblicas no Territrio, mas na prtica isso no acontece. Um dos principais motivos para esse entrave a falta da participao dos atores pblicos locais, dificultando a integrao territorial. Alguns atores entrevistados acham que o prprio Plano no contribuiu para que houvesse uma melhora na integrao entre o poder pblico e os outros poderes que atuam no Territrio, inclusive com a sociedade civil organizada. Um exemplo positivo que poderia ser mencionado o da Embrapa, que participou ativamente do processo de formulao do PTDRS. Entretanto, quem acabou tendo uma relao maior com o Plano foram os movimentos sociais e os sindicatos de trabalhadores rurais. Isso se deu por conta da relao conflituosa de parcela significativa dos governos locais, adversrios polticos do Governo do Estado. Enquanto os primeiros no valorizavam a agricultura familiar e o processo participativo, o estado tinha como um dos principais focos a gesto territorial onde os movimentos sociais eram os protagonistas mais importantes, alicerados em metodologias participativas. O fato que parcela significativa dos atores entrevistados acha que a articulao das polticas pblicas incipiente, mas no sabem dizer se isso ocorreu por conta da incapacidade de gesto do Colegiado para tentar fazer a interface entre as polticas
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importantes ou se deve ao pouco apoio do governo estadual para que isso ocorra. Talvez o grande problema esteja na mobilizao e na sensibilizao dos atores. Sobre a situao do Territrio aps 2003, os atores sociais destacaram que o importante em todo esse processo foi ter quebrado uma srie de barreiras existentes entre o movimento social e alguns organismos governamentais. De fato, se conseguiu uma aproximao frutfera entre rgos como Emater e Embrapa com os movimentos sociais, o que pode ser considerado um avano bastante positivo. A opinio comum que o Governo do Estado deveria ter se envolvido mais com essa questo territorial, o que contribuiria para se elevar a possibilidade de desenvolvimento do Territrio. Como principal ponto negativo no Territrio foi apontada a questo fundiria. Existem municpios em que aproximadamente 80% das terras no esto legalizadas. Isso contribuiu de forma significativa para entravar o processo de execuo de inmeros projetos, que esbarravam na exigncia legal de documentao das reas onde os mesmos se localizariam. Por sua vez, como principal ponto positivo ressalta-se o poder que a sociedade tem de debater e definir para onde vo os recursos e qual o projeto deve ser elaborado e implantado em qual municpio. Um dos fatores que contribuiu para isso foi a questo da educao no campo. Constatam-se resistncias nos centros de deciso dos governos municipais em relao ao planejamento e elaborao do oramento municipal, que partem daqueles que ainda no conseguiram se desvencilhar da cultura conservadora no modo de fazer poltica. Porm, tem se observado uma mudana em curso importante no desenvolvimento do Territrio, gestada principalmente no mbito educacional. H que se considerar tambm uma evoluo relevante do ponto de vista organizacional, que reflete o entendimento de que se deve tratar os desiguais de forma desigual. Contata-se, assim, que no possvel tratar de uma poltica para o Nordeste Paraense como trata para as regies sul ou sudeste do Par. Esse j foi um grande avano no processo de planejamento. consenso de que ocorreram melhorias e quem principalmente ganhou com isso foram os sindicatos de trabalhadores rurais, os agricultores que esto ligados a esses sindicatos. Isso se deu porque a participao desses atores foi mais efetiva. Esse processo abriu portas, principalmente, no sentido do conhecimento, possibilitando a essa categoria visualizar que existem outras formas alm das tradicionais e conservadoras de se acessar recursos e de se elaborar projetos que vo beneficiar diretamente os pequenos agricultores vinculados a movimentos sociais. A respeito da atuao dos rgos e instituies pblicas no Territrio existem situaes diversas. Observa-se na maioria dos municpios a ausncia de instituies
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federais e at mesmo estaduais. J Paragominas tem uma realidade diferente, onde se percebe a presena de diversos rgos, a exemplo da Embrapa e do Incra, que funcionam em um mesmo prdio, atuando de forma integrada. Uma queixa que aparece no Territrio que algumas secretarias so muito mais presentes que outras. Nesse patamar encontram-se as secretarias e os rgos mais ligados ao desenvolvimento sustentvel. Quando se trata de poltica integrada, preciso relacionar a produo sade, educao, segurana, cincia e tecnologia principalmente ter a presena de universidades e o apoio de instituies de pesquisa. Isso j acontece bem mais intensamente do que acontecia h cinco anos, mas ainda deficitrio. O Colegiado ainda no conseguiu reunir um grupo permanente, bem organizado, que possa contar com apoio forte de uma universidade. Nos Territrios onde no se consegue manter esse grupo coeso, surgem as dificuldades. Esse o quadro do Nordeste Paraense. Observa-se uma oscilao na atuao dos rgos, o que de certa forma revela uma fragilidade na articulao institucional no Territrio. No perodo de 2008 e 2009, foi possvel manter reunies sistemticas ordinrias e extraordinrias e acompanhar as aes no Territrio, o que no conseguiu se repetir em 2010. Uma das crticas mais constantes por parte dos atores sociais entrevistados diz respeito ausncia de interao entre o Territrio e a Seir Secretaria de Integrao Regional do Estado. Na poca do lanamento do Programa Territrio da Cidadania, verificou-se um grande aparato da mdia em torno desse fato. Na ocasio ocorreram discusses no mbito do Governo do Estado, de certa forma encampando o projeto institucional do desenvolvimento territorial, mas tudo no passou de jogo de cena. Aps esses primeiros momentos nada foi feito para que houvesse essa interao. A Secretaria foi por diversas vezes convidada a participar das reunies, das plenrias, inclusive na plenria de recomposio do Colegiado, o que no aconteceu. Mesmo sem a presena no s da Seir, como de vrias outras secretarias do Estado, como a Sedect (Secretaria de Desenvolvimento, Cincia e Tecnologia), o Colegiado as manteve no Conselho por achar que elas so importantes no processo. Os agricultores familiares do Territrio vm trabalhando a quase dois anos na elaborao de um Plano de Cadeias Produtivas da Fruticultura, discutindo o assunto com a Emater e a Embrapa, encontrando-se atualmente em um nvel de discusso mais avanada com o BNDES. Em 2008, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Mapa liberou recursos para trabalhar arranjos produtivos locais. Ficou claro que a principal atividade a ser focada seria a fruticultura, o qual j vinha sendo discutido no Territrio, encontrando-se em estgio mais avanado. O Governo do Estado realmente trabalhou nesse arranjo, s que de forma paralela ao que vinha sendo tratado, ou seja, mais para cumprir um convnio do que para realmente fortalecer o que j vinha sendo discutido. Isso foi um exemplo claro de falta de articulao e integrao entre o poder pblico e os movimentos sociais, o que contribui para enfraquecer o desenvolvimento do Territrio.
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De modo geral, os atores sociais do Territrio se ressentem da baixa participao das secretarias de governo nas discusses locais. Alm do poder Legislativo e Judicirio, e dos bancos pblicos, mencionam entre outras a ausncia de representantes da Secretaria de Educao Seduc, da Secretaria de Sade e da Seir, que tm representantes regionais que atuam no Territrio. Para eles essa ausncia no falta de conhecimento do Programa, porque durante um bom tempo ele foi intensamente divulgado no estado, acontecendo muitas reunies onde todos foram convidados a participar do processo da formao territorial. A Seir se justifica por intermdio de membro entrevistado argumentando que uma secretaria de articulao e no finalstica. O principal papel dessa secretaria de se responsabilizar pelo estabelecimento de relao com as prefeituras municipais e fazer com que as polticas pblicas atuem de forma integrada. Para isso o rgo tem uma poltica de integrao regional que executada por meio do Sistema de Integrao Regional, que sustentada por trs grandes pilares: a descentralizao regional, o desenvolvimento regional sustentvel e a nova relao institucional federativa. Em cada um desses pilares encontram-se vrios instrumentos que so usados para possibilitar a execuo desses trs grandes objetivos. Alguns instrumentos esto diretamente ligados a Secretaria, como, por exemplo, os Planos de Desenvolvimento Regional Sustentvel e outros, esto ligados indiretamente porque so desenvolvidos por outras Secretarias finalsticas. O papel da Seir fazer essa integrao no Territrio, na regio das polticas pblicas que so executadas dentro das polticas pblicas estaduais e federais. Em relao avaliao feita pela maioria dos atores sociais entrevistados sobre a incipiente atuao do governo estadual nas aes no Territrio, o representante da Seir considera que so colocaes pontuais e refora o fato de que a proposta da Seir agora, diferentemente do que vinha sendo feito nos governos anteriores, desenvolver uma poltica descentralizada, com foco mais acentuado nas regies. Anteriormente havia um sentimento muito forte de ausncia do estado, de abandono e de no pertencimento. Sobre a ausncia das reunies para as quais convidada, a Seir informa que em cada reunio acontecida sempre tem um agente de integrao regional, geralmente algum da Secretaria da Agricultura (da Emater ou do Iterpa) responsvel para acompanhar todos os municpios da regio, inclusive fazendo parte do Colegiado Territorial desde o incio do programa. A Embrapa foi uma instituio fundamental para o processo de consolidao do Territrio. Os atores sociais entrevistados, principalmente da representao dos agricultores familiares, consideram que dentre as instituies do Governo Federal a Embrapa a que tem papel mais relevante no desenvolvimento do Territrio. Foi a partir de sua chegada tem uma unidade avanada do rgo em Paragominas
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que se conseguiu criar outra dinmica, por conta de uma participao ativa, sempre acompanhando todo o processo. Os atores destacam tambm a atuao da Emater. O Incra, que tem trs unidades avanadas no estado e considerado uma instituio fundamental no processo, principalmente devido aos inmeros problemas fundirios e pela quantidade de famlias assentadas no Territrio, ainda no conseguiu se inserir nas discusses at hoje. Avaliao institucional feita por um representante do Basa diz que esse banco a instituio financeira mais presente no Territrio, sendo os maiores operadores de crdito rural. Apesar de no estar presente em todas as discusses comparecem a alguns seminrios mais temticos tem participado de todas as iniciativas de desenvolvimento regional, constituindo-se em um dos atores relevantes no processo do desenvolvimento territorial. Entre suas aes est o esforo de conjugar e de integrar as polticas do governo tanto no mbito federal como estadual, ampliando e fortalecendo a relao dos parceiros. Trata-se do nico banco pblico que orou recursos do prprio oramento para contribuir no fortalecimento e no aparelhamento dos rgos de assistncia tcnica da Regio Norte e disponibilizou recursos para apoiar os projetos de pesquisa focados no agronegcio. O entrevistado relata que o banco depende da atuao do Incra para liberar a aplicao dos recursos do Fundo de Financiamento do Norte (FNO) e que a meta do Basa aplicar 10% do oramento anual desse Fundo, o que no vem acontecendo pela falta de agilidade do Incra na formatao e regularizao dos projetos de Reforma Agrria. A avaliao feita pelos atores dos movimentos sociais que o Basa no considera o que o Colegiado prioriza como atividades produtivas importantes para o Territrio, que so os arranjos da pesca, da fruticultura e de gros. H dois anos foi discutido o Plano SAFRA Territorial, com dinmica voltada para as atividades produtivas definidas dentro do PTDRS do Nordeste Paraense, e o banco desconsidera isso, financiando qualquer outra atividade produtiva sem privilegiar os arranjos produtivos escolhidos, sem ter nenhuma preocupao em saber o que est sendo discutido e o que estratgico para o Territrio. Em relao participao da Caixa Econmica Federal, que a instituio financeira repassadora de recursos do Pronat, a avaliao feita de que a atuao dessa instituio bastante confusa. De incio, salienta que todos os projetos destinados no Territrio para o desenvolvimento rural so geridos por uma gerncia de desenvolvimento urbano, que no tem agilidade suficiente para viabilizar esses projetos. Destaca ainda a falta de sintonia entre a Sagri (que a proponente dos projetos) e a Caixa (que quem disponibiliza o recurso). Os documentos exigidos pelo banco para liberao de um projeto so solicitados a conta-gotas, o que demonstra a falta de habilidade da instituio em lidar com projetos de desenvolvimento rural sustentvel voltados para a pequena agricultura familiar. Ademais, o banco exige uma profuso de documentos, privilegiando a burocracia.
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Uma avaliao da representatividade das principais organizaes da sociedade existentes no desenvolvimento recente do Territrio mostra uma maior participao dos movimentos sociais, em especial da Fetagri, verificando-se significativa atuao dos sindicatos rurais, de associaes, cooperativas e movimento de mulheres, observando-se negativamente uma participao bastante tmida da juventude rural. Por outro lado deve-se salientar o incipiente comprometimento do poder pblico municipal, situao que precisa ser rediscutida no Territrio. Esse um tema que necessita ser debatido no ncleo diretivo. Do ponto de vista conceitual, o Programa bem fundamentado, mas na prtica no se tem conseguido promover essa integrao institucional. Nesse sentido, considera-se que a falta de coeso o elemento que atrapalha o bom funcionamento do Territrio. Sobre essa questo caber ao articulador territorial um trabalho de sensibilizao e mobilizao em cada municpio, visando o fortalecimento dos contatos j existentes. Um dos problemas a ser considerado refere-se agenda, porque quem assume o debate do Territrio tem muitas outras representaes em outros espaos, o que dificulta a questo de agendamento. Outro fato que se passa muito tempo entre as reunies, contribuindo para que as coisas andem de forma lenta, dificultando e enfraquecendo o processo. Outra questo a considerar como fragilidade que a organizao social ainda depende significativamente do poder pblico no deslocamento para participar das reunies territoriais. Essa relao de dependncia, de certa forma fragiliza a participao, o controle social que fator preponderante no desenvolvimento territorial. Um dos atores sociais entrevistados presenciou em uma das reunies uma demanda preocupante que reflete o grau de dependncia dos movimentos sociais, o que relativamente comum nos municpios: foi colocado que as cooperativas e associaes locais precisam que o estado os ajude, na questo da mobilizao, para fortalecer a participao; quando deveria ser ao contrrio, o movimento social deve se organizar e demandar uma maior participao do poder pblico nas aes apontadas para fomentar o desenvolvimento territorial.
2 . Territrio do Mato Grande RN3

3 No Territrio do Mato Grande foram realizadas 9 entrevistas: o Articulador Estadual do Territrio; tcnica da Secretaria de Agricultura do Estado e Secretria da Cmara Setorial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Territorial; Assessora de Planejamento da Emater e Gerente de Projetos do MDA/CAIXA; Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter (Representante Governamental Delegacia do MDA no RN); representante da Associao dos Produtores da Comunidade de Bebida Velha (Associao importante no Territrio); Diretor da Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar do RN Fetraf (pblico meta do Programa), Presidente da Cooperativa dos Agricultores Familiares, dos Pescadores Artesanais e da Economia Solidria do Mato Grande COOAFES e membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter; Secretrio de Agricultura da Prefeitura de Caiara do Norte (comprometida com o PTDRS), Presidente do Fumac e Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter (representante governamental); e professores do Instituto Federal do Rio Grande do Norte IFRN, Campus Joo Cmara.
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Inicialmente, a abrangncia do Territrio do Mato Grande era considerada pelos planos de desenvolvimento regional do Governo do Estado do Rio Grande do Norte seguindo o critrio de regies homogneas, em particular as caractersticas de similaridade do ponto de vista edafoclimtico. Isso gerou uma divergncia com os objetivos de se estabelecer uma territorialidade que se pretendia mais fundamentada na identidade scio-produtiva e cultural. A regio do Mato Grande, at as proximidades de Natal, estava dentro do que era enquadrado como litoral norte. Quando se iniciou o trabalho de definio e identificao dos territrios rurais, que culminou com a elaborao do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel PTDRS, em 2004, tomou-se por base as grandes reas homogneas que o estado j trabalhava enquanto regio e, a partir da, foram convocados os atores sociais da regio municpios, ONGs, movimentos populares, entidades de classe e poderes pblicos nas trs esferas governamentais para discutir sobre a questo da identidade territorial na perspectiva do novo arranjo institucional que a SDT vinha buscando consolidar no Pas. Esse esforo de consulta e reflexo com os atores regionais resultou no consenso do Territrio do Mato Grande com a configurao atual. Assim, alguns municpios antes inseridos no Territrio ficaram de fora desse novo recorte territorial, porque no se enquadravam na identidade que se pretendia como territrio. No princpio, o Territrio era composto por 15 municpios4, sendo estabelecido originalmente o recorte territorial adotado pelo Banco do Nordeste. Um processo de discusso dos atores regionais levou a nova configurao territorial, onde foi inserido em 2008 o municpio de Jardim de Angicos, que geograficamente fazia parte da regio central do estado, municpio vizinho a Joo Cmara, com o qual tem forte relao socioeconmica e poltica. Esse municpio apresentou um requerimento ao Colegiado Territorial do Mato Grande solicitando sua insero no Territrio. O pedido foi acatado e oficializado junto ao MDA. Extremoz, municpio da Grande Natal, tambm pleiteou sua insero no Territrio de Mato Grande, solicitao que no foi acatada pelo Colegiado Territorial por entender que as caractersticas desse municpio eram diferentes da regio do Mato Grande. Mato Grande um Territrio que tem uma forte presena da pesca, pelo fato de ter grande rea litornea (com 13 dos seus 16 municpios localizados no litoral potiguar) e presena de comunidades tradicionais de pescadores. Outra caracterstica a existncia de 78 assentamentos de Reforma Agrria que ocupam significativa extenso de terras, tendo sido a primeira rea do estado em que o MST comeou a atuar (salienta-se que a regio concentrava os maiores latifndios do Rio Grande do Norte). Um aspecto natural a ser considerado no Territrio sua elevada escassez de
4 Bento Fernandes, Caiara do Norte, Cear Mirim, Jandara, Joo Cmara, Maxaranguape, Parazinho, Pedra Grande, Poo Branco, Pureza, Rio do Fogo, So Bento do Norte, So Miguel do Gostoso, Taipu e Touros.
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chuva, com uma predominncia de clima semi-rido com forte presena de vegetao xerfila, o que reflete dificuldades na produo agrcola. Em termos demogrficos ressalta-se o fato de que mais da metade da populao residente encontra-se na rea rural (52%), onde se verificam comunidades quilombola e indgena, com forte presena de populao jovem (at 19 anos), que representa 42% dos habitantes do Territrio. O conjunto dos seus municpios tem uma economia pouco desenvolvida (PIB muito baixo), no chegando nenhum deles a atingir a mdia estadual em 2006. Em termos socioculturais caracteriza-se por baixos padres de sade, pontuados por nmero de leitos e de profissionais relativamente baixos de acordo com os padres da Organizao Mundial de Sade. Observa-se deficincia significativa no saneamento bsico, o que se reflete em elevados ndices de doenas endmicas; e infraestrutura educacional bsica deficiente com instalaes e equipamentos pouco adequados, bem como um alto ndice de analfabetismo. Por outro lado, no que diz respeito ao ensino profissionalizante destaca-se, entre outras, a presena do Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia IFRN, Campus Joo Cmara, recm inaugurado, com cursos nas reas de informtica e cooperativismo. Quanto ao ensino superior, trs instituies esto presentes no Territrio: Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN, Universidade Estadual do Rio Grande do Norte UERN e Universidade Vale do Acara UVA, cuja importncia vem sendo apontada todos os atores sociais entrevistados como um dos fatores que vm contribuindo para o desenvolvimento do Territrio. Outro aspecto ressaltado a forte presena de expresses culturais onde se destacam as danas folclricas como o coco de roda, congada, reisado e xaxado. Na estrutura fundiria do Territrio predomina a existncia de pequenas propriedades (de at 100 ha), que respondem por 93% dos estabelecimentos da rea, incluindo-se os assentamentos de Reforma Agrria. A agricultura familiar tem peso importante na atividade agropecuria local, responsabilizando-se por parcela significativa da produo de fruticultura (banana, caju, mamo, manga e maracuj) e de culturas temporrias tradicionais como feijo, mandioca e milho. O Territrio conta com significativo apoio da Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores Artesanais da Economia Solidria Cooafes na comercializao de seus produtos, principalmente da apicultura, uma das mais importantes atividades da regio, praticada em todos os municpios e fundamentalmente nos assentamentos rurais, responsvel por grande parcela da renda dos agricultores familiares, contando com aporte de recursos de programas como o Pronaf e o Programa Desenvolvimento Solidrio. Como caracterstica negativa menciona-se a falta de conscincia ambiental de parcela significativa da populao do Territrio, refletida pela acentuada presena de agresses ao meio ambiente por desmatamentos e uso de agrotxicos.
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O processo de formao do Territrio foi bastante participativo, principalmente no segmento dos movimentos sociais, com a presena de aproximadamente cem lideranas no seu lanamento. Isso de certa forma suscitou o orgulho e o sentimento de protagonismo das pequenas lideranas das comunidades rurais, que passaram a ter em suas mos o poder de decidir seu futuro e, principalmente, definir os projetos produtivos que agregaria valores produo territorial. O problema que esse processo esbarrou na cultura poltica tradicional e clientelista, que ainda muito forte no Territrio. Alguns atores sociais entrevistados afirmam que consolidar o processo de conscincia de uma territorialidade no algo que se d do dia para noite e uma das razes que de certa forma corrobora para travar o movimento participativo a prpria postura institucional pouco pr-ativa das prefeituras. Mesmo assim esse processo teve um avano significativo, at em municpios que no tinham muita tradio de organizao a partir do Territrio. Uma das razes para que isso ocorresse foi que na ltima eleio municipal muitas das lideranas sindicais que vinham contribuindo significativamente para o desenvolvimento do processo territorial passaram a fazer parte do corpo institucional de algumas prefeituras, algumas delas inclusive sendo eleitas para as cmaras municipais. Essas pessoas no deixaram de participar do Territrio, ao contrrio passaram a ter uma densidade maior na participao do Colegiado. O Mato Grande um Territrio com o menor IDH do estado, o que em tese uma contradio, por se localizar to prximo da capital e, de todo modo, se destacar em algumas atividades como a apicultura, a mandiocultura e a cajucultura, alm da presena relevante do turismo por conta do nmero significativo de municpios localizados em rea litornea. Porm, isso no consegue dar densidade ao movimento social, at por conta do elevado ndice de analfabetismo, atingindo praticamente 2/3 da populao em idade escolar da zona rural, da agricultura familiar, que tem muita dificuldade em conseguir superar algumas coisas. Por outro lado, como foi dito anteriormente, o desempenho econmico dos seus municpios esta abaixo da mdia do estado. Um dos instrumentos que na viso dos entrevistados vai contribuir para superar essas dificuldades e dinamizar o processo participativo a presena do IFRN, uma vez que, apesar do pouco tempo de instalao no Territrio, ocorrida em 2009, a unidade localizada em Joo Cmara vem sendo um bom exemplo de atuao institucional. Esse rgo, quando veio para o Territrio, procurou formatar a grade curricular para atender a demanda local, resultando na definio de cursos como o de cooperativismo. Quando foram abertas as inscries, os trabalhadores no conseguiram se organizar a tempo para se matricular, ento o IFRN reabriu as inscries com prazo suficiente para garantir a mobilizao dessa categoria, a partir das rdios por ela escutada, o que viabilizou o acesso a um nmero significativo de filhos de pequenos agricultores. A tentativa de a instituio ampliar a sinergia com a regio est em curso, fruto de uma
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educao contextualizada que conseguiu desenvolver, de acordo com a demanda local. O Territrio do Mato Grande tambm tem tradio de algumas organizaes que trabalham com agroecologia, onde ressalta-se a atuao da Associao de Apoio s Comunidades do Campo AACC, membro da coordenao do ncleo diretivo, que vai completar 25 anos e que desenvolve um importante trabalho nos municpios de So Miguel do Gostoso e Touros, que tem servido como referncia para outros municpios e outras organizaes. Outro trabalho que vem se destacando voltado para as mulheres no Mato Grande, realizado por um Comit de Mulheres apoiado pela Marcha Mundial das Mulheres MMM, que tem contribudo para aprofundar as discusses especficas sobre o desenvolvimento econmico e a participao desse gnero nas aes no Territrio. Por sua vez, o fato de o Territrio contemplar uma comunidade indgena e uma comunidade de quilombola insere na pauta da regio a questo da diversidade tnica. A participao desses grupos sociais tambm faz com que as pessoas se incomodem ao se lembrarem de que existe uma populao que no est nas demais polticas e que deve ser considerada. Entre as organizaes da sociedade, destaca-se a participao sistemtica nas reunies do Colegiado da Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado do Rio Grande do Norte Fetarn e da Federao dos Trabalhadores na Agricultura familiar Fetraf. O Movimento dos Trabalhadores Sem Terra MST e a Marcha Mundial das Mulheres MMM tambm participam, mas de forma pontual. Com atuao sistemtica no Colegiado atuam algumas ONGs, como a Associao de Apoio s Comunidades do Campo AACC e a Agncia Regional de Comercializao do Mato Grande Arco Mato Grande, coordenadoras do Ncleo Diretivo do Colegiado Territorial. Mencionam-se ainda, com menor atuao, algumas organizaes que prestam assistncia tcnica, a exemplo da Cooperativa de Trabalho Multidisciplinar Potiguar Techne, da Produtec, da Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores Artesanais da Economia Solidria Cooafes e da Articulao do Semi-rido ASA. No que se refere aos rgos e instituies pblicas, destacam-se no mbito federal o j referido Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia IFRN / Campus Joo Cmara e o MDA, atravs da sua delegacia estadual. Quanto atuao das secretarias estaduais ressalta-se apenas a Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Pesca, que tem participado de aes pontuais no Territrio. Dentre as instituies governamentais mencionam-se com presena constante e atuao sistemtica a Emater e o Programa Desenvolvimento Solidrio PDS.
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O poder pblico municipal tem uma atuao incipiente, observando-se uma contribuio um pouco mais sistemtica dos municpios de Caiara do Norte, So Bento, So Miguel do Gostoso e Pureza que esporadicamente participam das aes no Territrio. Quando se consegue congregar um processo especfico de mobilizao em torno de um tema que dialogue diretamente com as instncias pblicas federal ou estadual que tenham impacto no municpio, o Colegiado consegue garantir uma boa mobilizao das prefeituras, embora com uma participao em muitos casos fragilizada. Joo Cmara no participa sistematicamente, mas como um municpio central, considerado a cidade polo da regio, l onde ocorre a maioria dos encontros. Um elemento importante a ser considerado sobre a participao municipal no processo territorial que na maior parte dos casos, os municpios onde as prefeituras participam mais efetivamente, as pessoas que esto frente desse processo so elementos que j atuavam na discusso territorial, e que agora fazem parte tambm das gestes municipais.

A construo do PTDRS do Mato Grande se deu a partir de um processo participativo que envolveu vrias oficinas, que culminou com a concluso do Plano original em 2005. Um dos atores entrevistados que participou dessa elaborao considerou que esse processo foi em uma alguma medida prejudicado pelo curto tempo disponvel, o que acabou resultando num Plano com certo grau de fragmentao e sem refletir com clareza os anseios dos movimentos sociais, que era o de atuar diretamente nas cadeias produtivas existentes. Isso s veio a ser possvel com a reformulao do Plano, cujo processo foi concludo recentemente, no segundo semestre de 2010. Aps a constituio do Territrio, o primeiro passo para a construo do Plano foi a realizao de um diagnstico do Territrio que tomou por base o Plano do Governo do Estado, elaborado pelo IICA que tinha trabalhado a regio do litoral norte. A participao da sociedade no diagnstico foi relativamente reduzida e para a elaborao do Plano foram convidadas todas as instituies pblicas com atuao na regio, solicitando-se nas oficinas que cada instituio apresentasse, no recorte j definido para o Territrio do Mato Grande, que aes elas tinham para aquela regio. Dessa forma foi possvel captar a viso de cada parceiro, confrontando-a com o que pensavam as representaes dos assentados, das associaes comunitrias e dos movimentos sociais; possibilitando, como isso, construir a viso de futuro do Territrio. Atravs de processo de construo bastante participativo se chegou formulao do detalhamento do plano, com a indicao dos programas e projetos a serem implantados, bem como a definio de um modelo de gesto participativa, onde se estabeleceu que toda e qualquer ao de polticas pblicas passaria pelo crivo dos atores sociais.
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Como no Rio Grande do Norte existiam bons planos elaborados, foi mobilizada uma equipe tcnica do prprio Territrio, que ajudou na coordenao do dilogo nas oficinas para se fazer uma sntese do havia, que serviu como subsdio importante para a requalificao do Plano original. Nesse momento foi possvel fazer uma leitura mais apropriada e identificar as cadeias produtivas que no tinham sido bem definidas ou pouco includas na gesto anterior do PTDRS. O Plano est passando pelos ltimos ajustes e atualizaes, prevendo-se sua concluso ainda no final de 2010. As propostas e aes ensejadas nesse novo Plano procuraram incorporar de forma mais efetiva os princpios e diretrizes norteadores do Programa Territrios da Cidadania, com a participao de um conjunto de ministrios, com uma ambincia poltica bastante superior primeira verso do Plano. Sobre as principais propostas concebidas no PTDRS do Mato Grande, cabe destacar inicialmente que o plano est centrado em quatro dimenses bsicas construdas de forma coletiva nas oficinas pelos atores sociais do Territrio, a saber: a sociocultural educacional (onde pontua o eixo estratgico de justia social no qual se insere toda temtica referente a educao e sade); a ambiental (centrada no eixo da conservao e preservao do meio ambiente); a dimenso socioeconmica (focada no eixo do fortalecimento das cadeias produtivas do Territrio, notadamente as de base familiar); e a dimenso poltico-institucional (que tem como eixo estratgico a questo da territorializao das polticas pblicas). Com essas quatro dimenses possvel uma melhor coordenao e posterior avaliao dos programas e projetos para regio. Nesse sentido o Colegiado priorizou os gargalos histricos da agricultura familiar, enfatizando as principais cadeias produtivas contempladas com projetos nas linhas do Pronaf e Proinf, como a apicultura, piscicultura, mandiocultura e fruticultura, onde se destaca a cajucultura. O Territrio do Mato Grande tem uma boa capacidade de produo, mas esbarra na insero das cadeias produtivas no mercado, o que significa que a agricultura familiar ainda precisa avanar bastante tanto na agroindustrializao da produo quanto na insero do produto no mercado. Um exemplo relevante desse contexto o fato do Territrio ter uma parte importante da produo de mel, que significativa na regio, vendida para fora do Rio Grande do Norte, mas que vem sendo prejudicada, entre outros fatores, pela atuao de atravessadores, presentes no processo por no se contar com um entreposto de mel. Assim, o projeto desse equipamento foi definido como prioritrio pelo Colegiado Territorial e est sendo implantado pela Emater, esperando que ele resolva o grande gargalo dessa atividade, que a comercializao. Em relao piscicultura, a atividade no tinha sido contemplada na primeira verso do Plano, que priorizava, de certa forma, a cadeia da carne de corte, apesar dela nunca ter sido muito prxima da agricultura familiar. Na sua nova verso, o PTDRS contemplou a atividade da pesca atravs de projetos do plo de tilpia, que est
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em plena expanso, com a implantao de tanques-redes. Trata-se de um projeto estratgico para o Territrio, principalmente se for levada em conta a questo da segurana alimentar e sua abrangncia, ao poder potencialmente incluir a pesca artesanal que abrange oito municpios litorneos, ressaltando-se Caiara do Norte, com a maior praia de pesca artesanal da Regio Nordeste. Tambm foi considerado estratgico o projeto de apoio a cadeia do biocombustvel, atividade que tem um diferencial no Territrio. Na fruticultura nativa deve ser ressaltada a cultura do umbu, que est sendo bastante trabalhada em nvel de projeto estratgico para o Territrio, buscando-se inclusive fazer uma interrelao com as demais cadeias produtivas. Enfim o Colegiado do Territrio est fazendo um esforo para manter a linha de ao nessas cadeias produtivas, com cuidados para no desviar o foco, buscando priorizar a meta de alcanar resultados econmico-financeiros para os agricultores familiares. A gesto do Territrio se d com a participao de 48 instituies da sociedade civil e 32 do poder pblico, distribudos em diversas instncias do Colegiado. No modelo de gesto proposto no PTDRS, as aes no Territrio tm como instncia maior o Frum de Desenvolvimento Territorial do Mato Grande FOMAG, conhecido como Colegiado Territorial, que tem entre as principais atribuies o papel de mediador poltico nas decises estratgicas do Plano, buscando garantir a maior efetividade e eficincia das polticas pblicas e a participao da sociedade civil na gesto do Plano. No organograma da Gesto do Territrio, o Colegiado a principal instncia das aes do Territrio, responsabilizando-se pelas decises estratgicas do PTDRS. Coordena as sesses plenrias que contam com a participao: (i) dos Ncleos Diretivos, que tm a funo de coordenar as aes definidas no Plano, articular os atores sociais, instituies e polticas pblicas para garantir a sua execuo e Tcnico que cuida do apoio tcnico aos projetos do Territrio -; (ii) as Cmaras Temticas, cujo papel o de dar suporte s aes de apoio implementao do Plano, propondo, dialogando e articulando temas especficos; e (iii) a Secretaria Executiva, a quem cabe articular a implementao das aes do Plano. O Ncleo Diretivo do Colegiado do Territrio, coordenado pelas ONGs Arco Mato Grande e AACC, conta tambm com participao ativa de representaes da sociedade civil organizada e membros da Fetraf, Fetarn, Frum de Polticas Pblicas de Taipu e Produtec. Pelo lado pblico participam tambm desse ncleo a Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Pesca SAPE e cinco prefeituras do Territrio. Por seu turno, o Ncleo Tcnico do Colegiado formado por um representante do poder pblico (Emater) e por quatro membros da sociedade civil organizada: AACC, Produtec, Cooperativa de Trabalho Multidisciplinar Potiguar Techne e Instituto Debate Econmico IDE. As Cmaras Temticas do Territrio, em nmero de seis clulas, so compreendidas por: 1) Organizao Sustentvel da Produo, com dois
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membros do poder pblico e seis da sociedade civil; 2) Educao, Cultura e Meio Ambiente, composta por dois membros do poder pblico e quatro da sociedade civil; 3) Sade e Acesso a gua, onde participa apenas um membro do poder pblico e trs da sociedade civil; 4) Pesca e Aqicultura, com a mesma formao da cmara anterior; 5) Direitos, Igualdade de Gnero e Cidadania, contando com um membro do poder pblico e seis da sociedade civil; e 6) Infraestrutura Bsica, onde atuam dois membros do poder pblico e quatro da sociedade civil. At pouco antes de deflagrao do processo para reelaborao do PTDRS era garantida todos os meses as reunies do Colegiado. A reconstruo do Plano demandou uma srie de oficinas, em seqncia, o que acabou quebrando um pouco o ritmo sistmico das plenrias e isso dificultou um pouco as aes no Territrio. Um dos problemas decorrentes dessa descontinuidade foi que o Territrio ainda no conseguiu dar a densidade e maior dinmica s cmaras temticas, o que contribui para atrasar as aes de encaminhamento das atividades e polticas que acontecem no mbito do prprio Colegiado. Um ponto a ser ressaltado em relao ao novo formato do Plano a constituio de uma Rede Estadual de Colegiados Territoriais, porque se entendeu que a maioria dos Territrios do Rio Grande do Norte, tem problemas comuns. Nesse sentido, mais fcil reunir as cmaras temticas da rea ambiental de todos os Territrios e manter uma negociao com o estado, visando atuar em bloco nas demandas dos territrios rurais. A Rede vai ter a misso de congregar as demandas por segmento e trabalhar a negociao de cada projeto especfico, envolvendo mais de um territrio rural, o que dever contribuir para otimizar a implementao das polticas. Ademais, no novo formato do Plano foi pensado um modelo de sistema de articulao institucional entre as diversas propostas econmica, social, ambiental etc. -. Os eixos estruturadores e os programas estratgicos do Plano devero atuar de forma transversal nas cmaras temticas, passando por uma articulao territorial. A principal questo que est sendo debatida na atualidade a possibilidade de integrar polticas pblicas, porque se no houver essa capacidade de integrao ser difcil avanar no processo. Alguns entrevistados apontaram para, situaes em que duas ou mais instituies executam aes sobrepostas ou muito parecidas na mesma localidade, o que contribui para atrasar a realizao dos projetos. Alm de evitar tais superposies de ao o processo de integrao das polticas deve segundo alguns entrevistados fortalecer os arranjos institucionais que iro nortear o PTDRS, facilitando a construo de alianas, potencializando projetos importantes para o desenvolvimento territorial. Logo aps o surgimento da poltica territorial, o Colegiado do Territrio teve que apreender um grande esforo no sentido de gerir os empreendimentos. Em geral as prefeituras no demonstravam interesse em participar dessa discusso, porque eles
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no tinham autonomia de fazer o que eles sempre fizeram, ou seja, investir esses recursos no que eles quisessem, alm de administrar o projeto da forma deles. Com o tempo a nova poltica territorial foi sendo incorporada pela sociedade civil organizada, principalmente os agricultores familiares e suas representaes, que passaram a ter vez e a se responsabilizarem tambm pelo sucesso ou no dos projetos nos seus Territrios. Essa dinmica criou novas lideranas, fortalecendo os movimentos sociais. Um exemplo concreto desse novo momento foi discusso da proposta pelo Colegiado Territorial do projeto de entreposto de mel. Antes da nova poltica territorial esta proposta encontravase travada. Desta feita definiu-se que a infraestrutura dever ficar a cargo do Pronaf, mas a administrao ser da Cooperativa dos Agricultores Familiares, cabendo aos atores sociais e ao poder pblico, a discusso sobre o destino dos recursos. No entanto, a formulao da estrutura organizacional do sistema uma questo que ainda est em debate no Territrio, houve inclusive a idia de o Colegiado Territorial se transformar em uma Agncia de Desenvolvimento, a exemplo do que a Adese, na regio do Serid, tambm no Rio Grande do Norte. No entanto, observouse dessa experincia que as atribuies do Colegiado esto acima das atribuies da agncia. Chegou-se concluso que o importante no a agncia propriamente dita, porque as funes desse rgo podem ser executadas por uma ONG ou mesmo por um parceiro, at do poder pblico estadual. imprescindvel ter um Colegiado que se preocupe com o desenvolvimento territorial e que atravs das Cmaras Setoriais se d vazo s discusses sobre a produo, educao, sade etc. por intermdios dessas cmaras que se operacionaliza o dia-a-dia do Territrio, pois so nelas onde se ampliam as discusses nos segmentos, envolvendo os gestores, profissionais e instituies que neles atuam.

O PTDRS acabou de ser reformulado no Territrio, logo no se tem grandes avanos constitudos, at porque vai ser iniciado o processo de negociao do Plano, por meio de reunies com cada cmara temtica, onde haver a participao de todos os atores envolvidos no processo. Mas pode-se adiantar que a principal meta do Plano tem sido trabalhar as cadeias produtivas, visando agregao de valores, principalmente, com relao agroindstria e a comercializao da produo. As agroindstrias avanaram de forma razovel, tendo sido criada a Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores Artesanais da Economia Solidria da Regio do Mato Grande Cooafes, que atua nas cadeias produtivas de base familiar, escolhidas como prioritrias no Territrio. No diaa-dia, a Cmara Temtica da organizao sustentvel da produo, que o segmento mais forte dentro do Colegiado, tem sido o mais cobrado pelos atores sociais, que reivindicam a estruturao das cadeias produtivas para garantir os processos de agregao de valor e insero da produo familiar nos mercados.
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Nesse sentido, existem vrios projetos produtivos resultantes da prpria poltica territorial, principalmente na atividade da apicultura, consolidando essa cadeia com aes voltadas para o fortalecimento das unidades familiares, implantao de programa de assistncia tcnica, investimentos na implantao de entrepostos de mel. Em que pesem as tentativas de distribuir uniformemente os investimentos por todo o Territrio, ainda no foi possvel descentralizar de forma mais equnime as aes, sobretudo pelo fato do formato da logstica regional ser ainda caracterizada pela centralizao de projetos sediados em Joo Cmara, municpio plo do Territrio, neste se encontrando os principais investimentos em unidades de beneficiamento nas cadeias da apicultura (entreposto de mel e at projetos industriais como fabricao de equipamentos de EPI), cajucultura e fruticultura. Parte significativa dos projetos de entrepostos ainda no comeou a funcionar, faltando a concluso do processo de certificao. Observam-se outros equipamentos dentro das cadeias produtivas que tambm esto nesse mesmo processo, com dificuldades junto Caixa Econmica na liberao desses projetos. Esse na opinio da maioria dos atores sociais entrevistados um grande gargalo para o Territrio. Eles alegam que a maior parcela de culpa cabe CEF que tem um modelo de liberao de recursos que foi elaborado para outro tipo de projeto. Porm reconhecem que no seria justo colocar toda a responsabilidade nessa instituio, pois ela tem um papel importante na fiscalizao da aplicao correta dos recursos. Os projetos tm uma fragilidade visvel na sua elaborao. Sobre isso concordam que imprescindvel pensar na qualificao dos tcnicos que elaboram os projetos no mbito das instituies, sendo esse um projeto estratgico dentro de uma poltica de curto prazo. Outro grande entrave refere-se ao grau elevado de inadimplncia das prefeituras do Territrio. Como os recursos dos projetos so pblicos, os mesmos tm que ser executados por um ente pblico. O primeiro problema foi com a Prefeitura de Joo Cmara, especificamente relacionado a um projeto de 2006 financiado com recursos do Pronaf, que acabou no sendo aprovado porque a prefeitura estava inadimplente. Em 2007 o mesmo projeto foi novamente aprovado tendo como parceiro a Emater. Isso ocorreu com diversos projetos, na maioria dos municpios ao longo do perodo de 2006 at agora. Por sua vez, a Emater muitas vezes tem dificuldade de organizar a documentao exigida pelo agente financeiro, o que resulta em atrasos no cronograma previsto pelo Colegiado. Outro exemplo, que at hoje a CAIXA no liberou os recursos para a construo de uma casa de farinha no quilombola de Poo Branco porque falta o documento provando a titulao da terra onde o projeto ser executado. Na comunidade quilombola existe a maior dificuldade para aprovao de qualquer projeto porque ainda no se conseguiu a liberao de um documento do Incra afirmando que a terra
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daquele povo. Nessa situao podem ser listados o projeto da Central de Capacitao (em Joo Cmara), o projeto da aquisio de um veculo F-4000 para transportar o mel da casa do mel para a central de beneficiamento porque a prefeitura que se comprometeu em ceder um terreno nunca o fez. Outro problema a burocracia exigida nos processos licitatrios com a Emater e a CEF. Um exemplo emblemtico disso foi a simples aquisio das colmias, que demorou mais de um ano. A empresa que venceu a concorrncia no cumpriu com os termos da licitao, a que tirou em segundo lugar no aceitou assumir o projeto, o que implicou na realizao de um novo processo licitatrio, que s para organizar e efetuar o prego se levou trs meses. Em So Miguel do Gostoso foi aprovada, em 2008, a recuperao de um centro de capacitao e de comercializao da agricultura familiar, no entanto, at o presente momento nada se conseguiu, mesmo no existindo qualquer pendncia que justifique esse atraso. O problema est na falta de dilogo entre as partes envolvidas no processo. Por exemplo, o projeto previa recuperar o prdio, cuja posse j era regularizada, mobiliar e inserir alguns quiosques de vendas. No projeto foi desenhada a planta, especificados todos os objetos necessrios, desde mveis at maquinrios, sendo enviado para a CEF. No incio de 2010 o Colegiado recebe a CEF que aps vistoria solicita novamente tudo o que j foi feito e remetido, alegando no ter recebido nada. Alguns entrevistados alegam que determinados projetos destinados ao Territrio so desviados dos seus propsitos, como a aquisio de caminhes para transporte dos produtos dos pequenos agricultores, que so apropriados pelas prefeituras sendo utilizados para carregar lixo e nunca para servir aos interesses da agricultura familiar. Um dos municpios foi beneficiado com projeto de uma perfuratriz, adquirida atravs de recursos do Pronaf Infraestrutura, quando a discusso ainda no era territorial e que acabou sem cavar um poo para qualquer agricultor familiar. Essa mquina alugada pela prefeitura, no se sabe para quem, que cava poos para particulares rendendo dinheiro para a prefeitura. Esse fato j foi denunciado na Cmara Municipal, mas nenhuma providncia foi tomada. O Banco do Nordeste, que um parceiro importante do Territrio, tem reivindicado ser o rgo repassador de recursos, alegando que a CEF organizada para fiscalizar obras, no tendo sensibilidade para levar em considerao os impactos sociais e tecnolgicos que os projetos trazem principalmente para a agricultura familiar. Esse pleito fundamenta-se por conta da legitimidade, alegada pelo BNB, de experincia de atuao nas reas sociais e na parte de infraestrutura tambm. O Colegiado do Mato Grande, por sua vez, reivindica a presena no Territrio, o que est previsto no PTDRS. Segundo os atores sociais entrevistados, existem muitos projetos nas cadeias produtivas em todos os municpios do Territrio, podendo ser citados: i) na cadeia da apicultura, em curso desde 2004, 11 projetos de casas de mel e um entreposto de mel em Joo Cmara; ii) na cadeia de cajucultura os projetos existentes so de
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uma central de classificao e embalagem da amndoa do caju em Joo Cmara e duas unidades de corte da castanha, em Pureza e Touros; iii) na fruticultura destaca-se em So Miguel e Maxaranguape a criao de unidades de beneficiamento de frutas, estando previstas tambm unidades em Pureza e So Bento do Norte, cujos recursos j foram aprovados no Proinf; iv) na mandiocultura a implantao de uma grande quantidade de casas de farinha (s em So Miguel do Gostoso so 23 casas), todas produzindo ainda de forma no adequada. O Pronaf Estrutura est alocando recursos para a construo de trs casas de farinha padro, a serem instaladas em Touros, Poo Branco e Bento Fernandes. importante salientar que de todos esses projetos, apenas 8% aproximadamente foram executados. Os projetos do Pronaf de 2008 a 2010 no foram implantados, o mesmo acontecendo com muitos projetos propostos no incio do processo territorial. O Programa Territrios da Cidadania PTC, institudo em 2008, tem uma atuao significativa no Territrio do Mato Grande, embora muitas aes tambm esbarrem na liberao da burocracia da CEF. importante ressaltar que desde 2003 as aes encampadas pelo PTC vinham sendo efetivadas pelo Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais Pronat, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Segundo os Relatrios de Execuo do Programa (TERRITRIOS DA CIDADANIA: 2009), nos dois primeiros anos de sua atuao, incluindo-se algumas aes de 2007, foi disponibilizado para o Mato Grande um volume de recursos aproximado de R$ 112 milhes. Desse total, aproximadamente 38,4% (cerca de R$ 43 milhes) destinaram-se a programas sociais com destaque para aes de fortalecimento institucional, a exemplo do Programa Bolsa Famlia para o qual foram disponibilizados R$ 30 milhes e ao Benefcio Contnuo de Assistncia Social Pessoa com Deficincia e Pessoa Idosa, totalizando R$ 9,7 milhes. Para as aes de apoio atividade produtiva, que inclui capacitao, assistncia tcnica, crdito e investimentos em setores produtivos, os recursos disponibilizados foram mais modestos, atingindo um montante de R$ 30,3 milhes, com destaque para o Programa Cresce Nordeste (R$ 7,09 milhes) e o Crdito do Pronaf (R$ 3,8 milhes). Para o segmento de sade os recursos atingiram o montante de R$ 19,5 milhes enquanto para a educao couberam R$ 10,7 milhes. Os investimentos restantes destinaram-se basicamente para infraestrutura onde se ressalta o Programa Luz Para Todos (R$ 6,13 milhes). No perodo de 2007 a 2010 o PTC financiou no Mato Grande investimentos em aes de: Organizao Sustentvel da Produo (apoio a projetos de pesquisa; transferncia de tecnologia, assistncia tcnica, extenso rural, capacitao de assentados e agricultores familiares, Crdito Pronaf, fomento ao desenvolvimento local, infraestrutura e servios, aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar e qualificao social e profissional de agricultores entre outros); Educao e Cultura (destacando-se entre outros programas, Brasil Alfabetizado, Caminho da Escola
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e Construo de Escolas no Campo, ProInfo e ProJovem); Direitos e Desenvolvimento Social (assistncia social, tcnica e jurdica a assentados, Benefcios de Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa com Deficincia e Pessoa Idosa, Programa Bolsa Famlia, entre outros); Sade, Saneamento e Acesso gua, (Cobertura Vacinal da Populao, Acesso Sade Bucal, Ncleos de Apoio Sade da Famlia NASF, Servios de Atendimento Mvel de Urgncia SAMU e Melhoria de Sistemas Pblicos de Abastecimento de gua, entre outros; e Infraestrutura, com destaque para Crdito para Instalao s Famlias Assentadas, Habitao de Interesse Social, Infraestrutura de Projetos de Assentamento e Programa Luz Para Todos. A maioria desses programas e projetos foi considerada pelos atores sociais entrevistados como estruturadores para a consolidao do Territrio. Porm, a grande preocupao no momento completar o crculo da cadeia produtiva. No caso da apicultura, por exemplo, os pontos-chave so a concluso do entreposto, a ampliao das casas de mel e o fortalecimento da produo dos apicultores atravs do fornecendo equipamentos, mquinas de qualidade, montando setores de classificao, embalagem, comercializao etc. O mesmo deve ocorrer na cajucultura, na mandiocultura e na fruticultura. A questo dos conflitos de atuao nos espaos municipais do Territrio ocorreu em especial no mbito da discusso no Ncleo Diretivo e no Ncleo Tcnico, chegando-se ao consenso de que no seriam admitidas propostas absurdas visando manter determinados projetos produtivos em reas aonde no houvesse matriaprima, nem potencial para o tipo de atividade requerido. Uma estratgia para diminuir esse problema foi trabalhar as cadeias presentes em todos os municpios e o seu conseqente fortalecimento. Foi nesse sentido que se ampliou a possibilidade de uma maior unidade no Territrio. Por exemplo, a implantao de um projeto de agroindstria de processamento de frutas foi defendida para abranger quatro municpios onde a fruticultura era realidade, ento se optou para localiz-la em um raio de 32 quilmetros entre esses municpios. Assim tem sido feito para os demais projetos. Mesmo agindo dessa maneira, os conflitos so permanentes, com o Colegiado Territorial sendo a arena dessas disputas. Recentemente, toda a equipe do Rio Grande do Norte e do Cear envolvida no Desenvolvimento Territorial participou de um curso, executado em dois mdulos, sobre a questo de gesto de conflitos. Nesse encontro chegou-se concluso que inicialmente tem que se levar em considerao a importncia do projeto, comeando pela sua identificao e quem so os parceiros envolvidos. Depois se discute qual o gargalo que deve ter sua resoluo priorizada. O passo seguinte analisar a localizao do projeto, sempre levando em considerao sua logstica. Dessa forma tem sido possvel chegar aos melhores resultados.
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Quanto vinculao dos programas e projetos locais (dos municpios) s condies econmicas e polticas no Territrio se observa mais no campo da sociedade civil, atravs de suas organizaes que se envolvem obstinadamente comprando a idia de o Territrio exercer a cidadania como uma forma de alavancar a ocupao e renda de forma permanente, duradoura e sustentvel. A frmula encontrada para isso o Territrio trabalhar os programas e projetos atuando em aes convergentes e complementares entre os Governos Municipal, Estadual e Federal, a exemplo do Programa de Desenvolvimento Solidrio que est montando estrutura de produo vinculada s cadeias produtivas territoriais para se conectar as agroindstrias. Nesse sentido, os poderes pblicos municipais se fazem presentes esporadicamente atravs dos seus secretrios e de uma forma ainda bastante tmida. Existem algumas discusses sobre esse assunto, mas os atores sociais entrevistados so unnimes em achar que essa integrao ainda precisa avanar e muito. So poucas as experincias nessa direo. Entre elas merece ser mencionado um consrcio municipal no Territrio para a criao de um centro de treinamento, que funcionaria no municpio de Jandara, mas essa idia ainda no avanou o bastante para ser implantada definitivamente. A crena dos atores entrevistados de que alguns entraves do Territrio, como a gesto do lixo, por exemplo, necessariamente iro envolver a formao de parcerias entre os municpios, mas isso ainda no algo muito visualizado e nem deve ser trabalhado no curto prazo. As opinies dos atores sociais entrevistados acerca da prtica de planejamento anterior ao Territrio so as mais diversas. Parcela considervel dos entrevistados acha que essa prtica j vinha desde os programas de plo do Banco do Nordeste, quando a proposta era se trabalhar com regies. O que existe de novidade, para estas pessoas, o fato de reunir as diferentes instncias institucionais para fazer o planejamento do municpio. Para alguns representantes dos movimentos sociais o que existia antes era a dinmica de organizao territorial do movimento sindical, via Plo Sindical, que se reunia com freqncia e discutia questes estratgicas para regio, de forma articulada, tendo por meta o fortalecimento de projetos territoriais, atravs de cadeias produtivas articuladas nos municpios. Porm a maior parte dos entrevistados acha que esta uma experincia pioneira e muito bem-vinda, uma vez que se est pensando para o longo prazo os destinos do Territrio, como sendo um processo contnuo e no como era antes, no qual quando mudavam os governos, mudavam tambm as polticas pblicas. A idia que defendida pela poltica territorial que o Territrio se transforme numa poltica de Estado e no s de Governo; que tenha uma continuidade.
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2.4 Gesto do Plano A Institucionalidade

Na prtica, o sistema de gerenciamento do plano do Territrio ainda no est funcionando. Recentemente foi aprovada a requalificao do PTDRS e a proposta fazer sua monitoria por meio das cmaras temticas. A fase atual de reestruturao do Colegiado e das Cmaras Temticas e a partir da, a idia se trabalhar para que realmente as coisas aconteam. As Cmaras Temticas at ento no tinham uma dinmica prpria e a idia que com a reestruturao essas instncias assumam o Plano nas suas reais dimenses, assumindo uma dinmica de funcionamento e acompanhamento para auxiliar o Colegiado Territorial no monitoramento das aes. As lideranas comunitrias tm depositado no Plano requalificado os desejos e os anseios de desenvolvimento da regio, o que significa uma importante legitimidade para a execuo do Plano. O PTDRS executado com vrias entidades parceiras, onde nas reunies mensais encaminham ponto a ponto os projetos nas cadeias produtivas, referendados pelos ncleos diretivo e tcnico e pelas cmaras temticas, via grupos de trabalho. Como se trata de um trabalho voluntrio, os resultados esto surgindo de forma gradual e sendo suscetveis a dificuldades de operacionalizao, mas nota-se uma evoluo significativa nos ltimos meses, referendados pelo compromisso das pessoas que vm percebendo que essa poltica territorial a alavanca para o desenvolvimento local e que elas so importantes para o processo e podem dar boas contribuies. Existe um conjunto de demandas locais, de programas e projetos apontados no Plano, no entanto, a governabilidade dessas aes ainda incipiente. O Territrio tem governabilidade sobre os recursos do Proinf e de algumas outras linhas de crdito, onde se tem conseguido interagir de certa forma com o Governo Federal. O entendimento, no entanto, de que a gesto do Programa MDA/ SDT precisa avanar mais no lcus de sua atuao, no sentido prtico de poder transformar as demandas contidas no Plano em projetos efetivos l na ponta. O desenvolvimento do Territrio trouxe novas instituies e novo sistema de distribuio de responsabilidades e papeis na sociedade, principalmente no que se refere s relaes entre o Estado e os atores sociais, acarretando tambm novos desafios. As relaes se tornaram muito mais explcitas j que anteriormente no se tinha um debate muito claro sobre os papis de cada parceiro na construo do Territrio. Hoje, com a maior transparncia das polticas pblicas, dos programas, das demandas do Territrio, se tm conseguido avanos significativos no processo, porque pelo menos se tem explicitados determinados programas, determinadas agendas pblicas. Uma das providncias mais urgentes previstas na requalificao do PTDRS o acompanhamento e controle permanente das atividades no Territrio. Os projetos em
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pauta e que no foram concludos por algum problema, alguma pendncia, teriam sido solucionados se tivesse havido avaliaes permanentes. Antes se fazia uma oficina de avaliao anual em que se analisava de forma geral o que foi possvel avanar, com relao s demandas propostas no plano; e, tambm com relao prpria dinmica do Colegiado Territorial. Agora, nas reunies do Colegiado so definidas pautas onde so apontados os gargalos, discutidos conflitos de interesse, debatidos programas, projetos, formas de interao, exercendo o controle social das polticas ou qualquer questo que venha retardar ou atrapalhar o bom andamento do Territrio. Desde o incio do processo territorial que a sociedade civil, por meio das suas instituies representativas, tem protagonizado uma participao bastante ativa no processo decisrio do Territrio, conseguindo de certa forma sintetizar bem a diversidade existente e tocar de forma orgnica a dinmica do Mato Grande. Com os ajustes feitos possvel garantir a socializao das propostas pensadas para o desenvolvimento regional, considerando cada eixo temtico (produo, comercializao, assistncia tcnica, meio ambiente, educao etc.). Todos os atores sociais entrevistados, inclusive os do setor pblico, enfatizaram que a viabilidade do projeto territorial s vem acontecendo por causa da ativa participao da sociedade civil, representada pelos movimentos sociais. Existem aes, como as do Proinf, que so feitas num processo decisrio direto. Outras exigem uma participao maior de rgos do poder pblico e nesse caso a sociedade civil tem buscado uma maior interao e em determinadas situaes procurado exercer um controle social de modo a que se possa agilizar a execuo daquela poltica pblica. O processo de participao no Territrio foi fundamentado numa estratgia de ao que teve como base a incorporao das organizaes formais durante vrios momentos. Esse processo, como em qualquer movimento, tem fases em que o envolvimento dos atores sociais bem ativo e outras em que a participao esvaziada, mas sempre tem um determinado grupo que mantm a chama acesa. Trata-se de um processo que sempre vai sendo renovado, at porque se trata de uma poltica de Estado, na qual as prprias instituies vo se adaptando s novas configuraes polticas. Um exemplo a questo da educao na comunidade indgena, que no era motivo de pauta no Territrio. Entrou na agenda do Colegiado quando mudou a pessoa que representava a comunidade para essa ao tomar outro corpo. Nesse sentido, os entrevistados acham que o Colegiado tem sido uma oportunidade para os movimentos sociais conquistarem os seus espaos. A maioria dos atores sociais consultados acha que a assistncia tcnica o instrumento de carter operacional que mais tem contribudo para viabilizar o desenvolvimento do Territrio. Seja pela Emater, seja pelas instituies que atuam no Territrio, essa ferramenta tem trazido novas prticas alm de facilitar o entendimento de antigas prticas que se tinha na regio. Tem sido de fundamental importncia na produo de orgnicos e tem contribudo para despertar a conscincia coletiva,
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fomentando a organizao de grupos na economia solidria, auxiliando na compra governamental etc. Por outro lado, a assistncia tcnica tem sido um importante meio de acesso a outras polticas de integrao para alm do crdito, principalmente para a agricultura sustentvel. Ainda se verificam dificuldades na prestao desse servio junto aos produtores beneficiados, a maior parte delas devido a atraso na liberao de recursos de determinados rgos pblicos para as instituies que executam a assistncia tcnica, por conta da morosidade no processo burocrtico. O crdito outro instrumento importante para a dinmica territorial, principalmente os recursos do Pronaf B. Essa linha a mais acessada pelos agricultores familiares, incluindo-se os assentados da Reforma Agrria, mas sua liberao tem sido dificultada pelo fato de o mesmo vir sendo aplicado em alguns lugares de forma irregular. O problema que por no haver acompanhamento e at disponibilidade de assistncia tcnica para aplicao dos recursos recebidos, a maioria das pessoas acaba utilizando os recursos para outros fins, como na compra de um som, de uma moto ou at utilizam como recurso para financiar alguma atividade comercial. Nesse caso, alguns se do bem, mas a maioria perde o dinheiro, no tendo como pagar o emprstimo. Na verdade o perigo da inadimplncia no pagamento das dvidas dos financiamentos um fato e isso tem dificultado a liberao de crdito. Em termos da base produtiva observa-se uma forte tendncia a se investir em bovinocultura na regio de Mato Grande, sendo praticamente 80% da aplicao do crdito local nessa atividade, mas ao se analisar os dados econmicos da regio, ela no aparece na economia da agricultura familiar. Dessa forma, est se liberando o crdito para o investimento errado e o pior que a regio no tem acompanhamento tcnico para orient-la. Por sua vez, no Colegiado do Mato Grande tem discutido com freqncia a questo da capacitao, considerada por essa instncia como o principal instrumento de crescimento do Territrio, porque atravs dele que se trabalham as lideranas e se permite aos atores da sociedade civil e dos governos locais o acesso qualificao profissional to importante para o processo de desenvolvimento.
2.5 Avaliao final

O sentimento majoritrio entre os atores dos movimentos sociais entrevistados de que Mato Grande se consolidou como Territrio onde todos os municpios se assumem como um espao de articulao poltica e institucional. Algumas opinies revelam, porm, que determinados agentes atuantes na rea ainda no tm esse sentimento de pertencimento, no assumindo o recorte e a poltica territorial da forma como isso acontece nos movimentos sociais. Por exemplo, muitas pessoas se
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queixam do Governo do Estado, alegando que este trouxe dificuldades ao processo de execuo da poltica territorial, por falta de compreenso da importncia dessa poltica na construo da identidade territorial. Quando se tem entre municpio, estado e Unio um ator que no se encontra nessa identidade, o processo de construo e fortalecimento dessa poltica fica fragilizado. Alguns municpios que j vm h algum tempo atuando nesse processo de engajamento, entre os quais Caiara do Norte, So Bento do Norte, So Miguel do Gostoso, Cear-Mirim, Touros, Pureza, Taipu e Joo Cmara, onde forte a participao da sociedade civil, h esse sentimento de pertencimento que na opinio dos entrevistados crescente no Territrio. Isso vem ocorrendo desde as primeiras oficinas e debates, quando foi possvel compreender o que era a identidade do Territrio, inclusive com municpios passando a reivindicar posteriormente sua incorporao, pelo sentimento de que realmente faziam parte daquela identidade territorial. Um dos fatores que de certa forma tem contribudo para se pensar que no futuro a continuidade do Mato Grande seja garantida a constante tentativa do Colegiado em trazer, para atuar no Territrio, um nmero cada vez maior de instituies pblicas. Por conta disso o DNOCS j promoveu vezes conversas com os atores locais, o mesmo acontecendo com o IFRN. A prpria Caixa Econmica Federal, que no tem apoiado com nfase as aes no Territrio, foi convocada para apresentar o Programa Minha Casa, Minha Vida, o que ocorreu e, na ocasio, a instituio se colocou disposio das associaes e dos municpios para apresentar os projetos locais no Ministrio das Cidades. Pode-se dizer que tem sido possvel fazer a vinculao entre as polticas territoriais do Governo Federal e as outras polticas pblicas no Territrio, por vezes mais com a Unio do que governo estadual. Ademais, os entrevistados afirmam que as polticas governamentais existentes so adequadas ao Territrio. A questo est na desenvoltura que cada Territrio deveria ter para se adequar s polticas. Por conta das diferenas e especificidades destas polticas impossvel que todos fossem igualmente atendidos. No Mato Grande, os atores sociais creem terem conseguido, com o debate tanto das aes do Plano quanto da matriz do Territrio da Cidadania, promover a integrao das polticas, inclusive atualmente debatendo isso de maneira bem mais aprimorada que anteriormente. Analisando a situao do Territrio consenso entre os atores sociais entrevistados de que se conseguiu avanar bastante no processo e o responsvel principal por isso foi a forte organizao social local que, com sua atuao, conseguiu atrair inmeras aes de polticas estruturantes para o Mato Grande. Como aspecto negativo destaca-se a linha tnue que limita a burocracia e a institucionalidade, o que s vezes dificulta os avanos das aes no Territrio. Outro fator
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de entrave diz respeito incapacidade e dificuldades das pessoas, tanto os representantes dos movimentos sociais quanto os tcnicos municipais, na elaborao dos projetos. Por outro lado necessrio destacar o desconhecimento das polticas pblicas por parte dos atores sociais, muitas das vezes por conta da falta de informaes. Recentemente foi lanado um edital de um projeto do MDA especfico para assistncia tcnica a mulheres produtoras no Territrio e as pessoas no tinham o conhecimento nem dimenso dessa poltica. O Colegiado vem aos poucos tentando corrigir essas distores, buscando fazer com que alm de conhecer as polticas, as pessoas sejam protagonistas, no s como beneficirias, mas como agentes de promoo, de execuo e acompanhamento das aes. O formato vivenciado antes de 2003 aponta que os programas e projetos eram decididos basicamente pelos poderes pblicos, o que causou uma baixa ou quase nenhuma a participao da sociedade civil tanto nas decises quanto na execuo das polticas pblicas. O municpio, a instncia mais prxima da sociedade, ignorava a participao popular. Apesar das oportunidades de participao surgidas com tanta efervescncia e frequncia de programas e projetos desde meados dos anos 1990, os atores locais no tinham influncia nos assuntos do seu municpio. Com a nova poltica territorial surgiu a grande oportunidade de mudana, com a chamada participao. De incio foi bastante acanhada, com poucos se destacando ou alguns tentando monopolizar as decises e os interesses dos outros. O processo tem avanado, pois tudo um novo aprendizado e qualquer mudana no acontece em curto prazo. Nesse sentido ainda no se chegou a um ponto satisfatrio e todos continuam aprendendo: governos e sociedade. Ainda assim os atores entrevistados acham que ocorreu uma melhora visvel, pois passaram a encontrar pessoas que em outros municpios tinham pensamentos convergentes, o que fortalece o projeto do Territrio. Percebe-se no Territrio do Mato Grande o esforo da maioria no sentido de que a poltica territorial funcione em todos os eixos considerados como prioritrios. No eixo econmico, o esforo concentrase nas quatro cadeias produtivas escolhidas, principalmente na apicultura, que tem um grande potencial da regio, sendo a primeira cadeia a ser trabalhada, inclusive verificando-se diversos investimentos j em curso. No vis poltico se observa ganhos na questo da representatividade, projeto poltico que o Territrio est comeando a construir, mas que ainda requer um pouco mais de divulgao. A prpria consolidao do Territrio, a consolidao dos investimentos no meio rural, o reconhecimento do espao fsico e poltico como um Territrio, so todos avanos importantes conquistados ao longo do processo. No entender de alguns atores sociais, ainda existem gargalos na implementao de programas e de projetos, mas o mais importante que o Territrio tem hoje a preocupao com o processo
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de desenvolvimento. Um processo endgeno, a partir do local, onde o prprio Territrio estabelece que aes lhe sirvam mais para superar os gargalos que ainda permanecem hoje e o que pode se desenvolver. Apesar do pouco tempo de implantao da nova proposta de territorializao, j se observam mudanas importantes, como a consolidao das aes na educao, atravs do IFRN. O Territrio tem cobertura praticamente total da oferta de energia eltrica, por meio do Programa Luz Para Todos; conta com diversos investimentos nas cadeias produtivas familiares; e os assentamentos da regio esto bem estruturados, inclusive tendo sido beneficiados com reformas nas habitaes rurais. Tudo isso trouxe dinamismo e melhoria na qualidade de vida da populao do Territrio. Em um aspecto, porm, pode-se dizer que no houve avano e que vem sendo uma preocupao constante do Colegiado Territorial, que diz respeito necessidade de se conseguir propiciar um retorno financeiro aos agricultores familiares. A maior cobrana a essa instncia territorial tem sido a resposta financeira dos projetos escolhidos para que os agricultores consigam melhorar a sua qualidade de vida, se alimentar bem, ter acesso a transporte, sade e educao de qualidade, tornando inclusive essas cadeias produtivas autossustentveis. Membros do Colegiado entrevistados alegam que tm se esforado bastante nesse sentido, fato reconhecido por todos os atores sociais do Territrio. Essa falta de retorno financeiro das razes que mais limitam o crescimento do processo territorial, pois influi diretamente no dinheiro das pessoas, mexe com a vida de todos. No momento que a Cooperativa comear a funcionar de fato, com a distribuio, ao fim do ano, de dividendos e lucros com os agricultores familiares provvel que os agricultores do Mato Grande comecem a perceber que quem est envolvido com a dinmica territorial melhora sua vida. Ser a partir desse momento que se poder falar no sucesso do projeto territorial. Atualmente grande o avano na questo da organizao em busca do desenvolvimento econmico. Em termos financeiros o que se tem de concreto um recurso pequeno da ordem de R$50 mil na conta da Cooperativa de apicultura. Insuficiente para dar conta das tarefas de comprar o mel dos apicultores de 6 municpios da regio, agregar valor, comercializar. O ponto central positivo no novo processo foi ter ajudado a mudar a maneira de se fazer as coisas. Hoje as pessoas se sentem engrandecidas por decidirem seus destinos, tudo por conta dessa nova poltica pblica. Entre os rgos que mais contribuem para o desenvolvimento do Territrio destacam-se o MDA, sempre presente nas aes, e o IFRN, recentemente inaugurado e que est trazendo alguns equipamentos importantes para o Territrio, como os laboratrios de mel e de farinha. importante destacar as secretarias de estado
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vinculadas ao setor produtivo agrcola, principalmente a Secretaria de Agricultura, atravs da Emater. Sobre esse rgo, os atores entrevistados consideram que sua atuao deveria ser maior pelo fato de ser responsvel por alguns projetos locais, sendo sua execuo um pouco morosa. Por outro lado, as secretarias de Estado que no se vinculam ao segmento agropecurio so totalmente ausentes. Como o Territrio atua em todas as polticas pblicas, era de se esperar que todas as secretarias estivessem presentes de alguma forma no Territrio, o que no acontece. Sobre o poder pblico municipal, sua atuao bastante incipiente. Os registros das reunies do Colegiado apontam para a presena de secretrios de agricultura, em nmero que no chega metade das prefeituras que compem o Territrio. Alguns atores consideram a articulao dos rgos pblicos, em todos os nveis de poder, ainda no satisfatria, alegando que isso ocorre pela dificuldade de dilogo, e insistem que isso possa ser resolvido com um longo aprendizado. Para algumas instituies as articulaes so importantes, por unirem foras, minimizarem custos; embora para outras isso signifique perder poder, foras, abrir a guarda, o que leva os atores a crer que existiro muitos exerccios e lies pela frente. Como se o Territrio, por no ser de responsabilidade exclusiva de um poder municipal e sim de vrios, tambm no fosse responsabilidade do estado, que em dado momento se sente intruso e o Governo Federal oferece as condies para o desenvolvimento, mas tambm tendo sua frente os poderes locais. Com o atraso dos projetos do Proinf comeou a ocorrer certo esvaziamento da participao do processo territorial. Ao mesmo tempo vo se engajando outras pessoas que acreditam no futuro do Territrio por verem o empenho dos movimentos sociais e do Colegiado nas aes que, mesmo com dificuldades, so levadas adiante. Os entrevistados tm conscincia de que a participao ocorre em nveis diferentes e uma preocupao do Colegiado como equilibrar isso. Um dos motivos apontados pelo Colegiado para a oscilao na participao da sociedade civil remete ao funcionamento precrio do custeio do Territrio. So muitas as dificuldades para garantir as condies necessrias para que o Colegiado consiga se reunir de forma orgnica, pois h carncia de recursos para promover a articulao no mbito territorial, que exige deslocamentos em longas distncias. Nesse ponto detecta-se uma fragilidade por parte do MDA na gesto financeira do sistema, que se manifesta, por exemplo, no atraso da liberao de verbas de custeio, inclusive aquelas vinculadas aos contratos do assessor e do articulador estadual que so de sua alada. Esse problema j foi identificado faz bastante tempo, mas a burocracia no que concerne liberao de verbas pblicas reconhecidamente grande, o que implica a fragilizao do processo de formao territorial.
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Com relao ao dinheiro do Proinf, h orientao para que uma percentagem dessa verba seja aplicada em projetos especficos, no caso voltados para mulheres, negros, indgenas e ribeirinhos, o que nem sempre uma discusso tranquila no Territrio. Esse mecanismo provoca estranhamentos, pois algumas pessoas ainda no tm sensibilidade da importncia dessas categorias. Como os recursos para projetos no Territrio j so escassos, no momento da definio de como sero distribudos cr-se que devam ser priorizados os projetos que abrangem um maior nmero de beneficirios e que tm uma maior amplitude de abrangncia espacial, em vez de ter parcela significativa desses recursos destinada a essas categorias especficas. A idia da proposta do desenvolvimento territorial considerada positivamente pela maioria dos atores sociais entrevistados. Descendo-se a um nvel de detalhamento maior, acham que em termos de atendimento de metas estabelecidas, cerca de 20% foi alcanado. No que diz respeito liberao de recursos, a proporo mais ou menos semelhante. A meta de formao de uma equipe descentralizada de articuladores nos estado e nos Territrios foi alcanada a contento pela SDT. Por sua vez, as oportunidades de participao da sociedade civil nas oficinas, seminrios, debates, encontros e feiras foram, de modo geral, bastante satisfatrias, nunca tendo antes tanta abertura e apoio a essa mobilidade em todo o espao territorial. Por outro lado, os representantes do Territrio sabiam que precisavam aproveitar as oportunidades e apresentar as demandas em nome do desenvolvimento, mas foram pouco preparados para diagnosticar e propor as metas dentro de uma realidade to vivida por eles, mais do que por todos os outros atores sociais. As demandas so apresentadas sem anlises de viabilidade econmica, as propostas apresentadas e aprovadas, quando chegam instncia de execuo sofrem com a demora de regularizao das reas de interveno e assim os valores dos bens ou obras apresentados no Plano de Trabalho passam a ser insuficientes, o que leva solicitao de um maior aporte de contrapartida, que nem sempre possvel conseguir. Por fim, a aplicao dos recursos confrontada com os resultados revertidos em melhorias de vida ainda so bastante acanhados. No entanto, a realizao de programas depende das aes e iniciativas de um conjunto de ministrios e de rgos pblicos, instncias nas quais o Colegiado Territorial no tem governabilidade, o que dificulta a sua implementao na ponta, no Territrio. O entendimento da maioria dos atores sociais entrevistados que cada vez mais o Colegiado precisa de autonomia na definio de programas e polticas para o Territrio, pois na maioria das vezes as definies vm de fora para dentro, no conseguindo chegar ao destino como deveria. Somando os prs e os contras, os atores sociais consultados do Mato Grande fazem uma avaliao do Territrio considerando-o como de mdio xito, numa escala de zero a dez atingindo seis. Essa opinio baseia-se no fundamento de que o Territrio
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conseguiu cumprir aquilo a que se props em termos de articulao institucional, dando de certa forma resposta s aes previstas, porm ainda no se conseguiu a liga necessria para superar e garantir o que as polticas esto trazendo, enquanto proposta de gesto do Territrio. No entanto, deve-se levar em considerao que pouco o tempo para resultados concretos. um processo gradual de transformaes que esbarra em questes histricas associadas relao entre o Estado e sociedade civil e com a cultura institucional pouco preparada para trabalhar com a participao popular e uma gesto transversal; e que tambm no est acostumada com a incluso dos movimentos sociais na definio das polticas pblicas mais adequadas a eles. No ser portanto em uma dcada que a alterao de forma mais profunda dessa estrutura ser conseguida, e sim em um processo sistemtico de mdio a longo prazo. A poltica territorial tem resultado efetivo em diversos pases, mas processual e no imediata. No Mato Grande tem-se conseguido avanar dentro desse limite, com a noo de que as coisas vo acontecendo por partes. A poltica nacional de assistncia tcnica uma referncia muito importante disso, em que os tcnicos no s comearam a participar, mas se sentem protagonistas de uma poltica nacional, e agora esto elaborando projetos balizados por outro marco legal e desenvolvidos segundo outra lgica, podendo apresentar, por exemplo, uma outra forma de agricultura para o campo, diferente daquela que tinham que desenvolver, formulada nas cartilhas da assistncia tcnica rural.
3. Territrio de Cantuquiriguau PR5

O Territrio Cantuquiriguau possui razes histricas na unidade federativa do Territrio do Iguassu, que remonta dcada de 1940, quando predominava na regio a produo de erva mate. No perodo recente, notadamente a partir dos anos 1980, havia a percepo, por alguns municpios e lideranas locais, acerca da necessidade
5 Foram realizadas no territrio 13 entrevistas com os principais atores sociais que encaminharam o processo de planejamento do Cantuquiriguau, a saber: o Articulador Estadual responsvel pelo territrio; o Assessor Territorial do Conselho de Desenvolvimento Territorial do Cantuquiriguau (Condetec); o Secretrio Executivo do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (Cedraf ); o Gerente do Banco do Brasil da Agncia de Laranjeiras do Sul, municpio-sede do Condetec; o Prefeito do Municpio de Porto Barreiros, que tambm preside o Condetec; representante do Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA); conselheiro e professor da Universidade Estadual do Oeste (Unioeste); presidente da Cooperativa Central de Base de Servios com Interao Solidria (Cresol); chefe regional do Ncleo de Agricultura do Estado do Paran; representante do Instituto Paranaense de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater-PR) e ex-membro do Condetec; membro do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra; e, finalmente, fundador do MPA, fundador do Sindicato dos Trabalhadores Rurais e membro-fundador do Condetec.
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de aglutinar foras para fazer frente a um sentimento de isolamento do Territrio em relao s aes polticas do Governo Federal. Emergiram, ento, movimentos sociais que buscavam consolidar no Territrio bases de desenvolvimento para a populao local, constituda em boa parte por imigrantes nacionais e internacionais. A partir dessas entidades sociais, notadamente sindicatos e associaes, percebeu-se vivel a criao dum Territrio e a vinculao de um grupo de municpios com o objetivo de empreender o desenvolvimento da regio, inclusive com a criao de um Conselho do Territrio, voltado a combater o atraso social e econmico dos municpios. por isso importante destacar que a ideia de constituir um Territrio para se pensar o desenvolvimento regional foi concebida dentro da prpria Associao. A necessidade de se criar um Conselho no surge por intermdio de uma poltica pblica, mas pelos prprios prefeitos que eram membros da Associao. Vale salientar que a representao desse Conselho no estritamente rural, mas voltada para um conceito mais abrangente de desenvolvimento, de forma a integrar diversos segmentos da vida urbana dos municpios que compem essa regio. A definio dos municpios do Territrio Cantuquiriguau coincide com a composio da Associao de Municpios, que se juntou para realizar as primeiras aes territoriais na regio. Assim, o Territrio se define por 20 municpios6, cujos quadros socioeconmicos se afiguravam comuns apesar das especificidades econmicas de um e outro municpio. A Associao tinha o objetivo de contribuir para o empoderamento local e para o estabelecimento de melhores dilogos com o Governo Federal e, notadamente, com o Governo do Estado. A ideia era obter o reconhecimento do Cantuquiriguau junto ao Governo do Estado como regio administrativa, o que inicialmente significava sediar, no mbito do territrio da Associao, ncleos regionais de secretarias de Estado. vlido mencionar que uma das caractersticas do Territrio a convivncia entre latifndios e pequenas propriedades, bem como uma irresoluta questo fundiria. Merece destaque tambm a presena de imigrantes, sem-terra, posseiros e ndios. A regio, poca em que foi constituda a associao de municpios, se destacava negativamente pela pobreza e subordinao ao latifndio. A dominao dos latifndios tambm serviu de motivao para a organizao dos pequenos agricultores no Territrio, com o objetivo de buscar alternativas de desenvolvimento das atividades agrcolas nas pequenas propriedades e superar os constrangimentos de uma elevada concentrao fundiria e de renda. preciso considerar que a primeira iniciativa de criar uma entidade de representao dos interesses do Territrio partiu dos prefeitos, embora no tenha
6 Campo Bonito, Candi, Cantagalo, Catanduvas, Diamantes do Sul, Espigo Alto do Iguau, Foz do Jordo, Goioxim, Guaraniau, Ibema, Laranjeiras do Sul, Marquinho, Nova Laranjeiras, Pinho, Porto Barreiro, Quedas do Iguau, Reserva do Iguau, Rio Bonito do Iguau, Trs Barras do Paran e Virmond.
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implicado negligncia em relao queles que quisessem pensar o processo de desenvolvimento da forma que a Associao de Municpios estava propondo. Foram ento recebidas as organizaes da sociedade civil que se dispuseram a participar de um processo paritrio em relao aos rgos governamentais. Essas organizaes da sociedade civil, na linha do que imaginava o Conselho, no se restringiram ao mundo rural e, desde a origem do Territrio, organizaes tanto do meio urbano quanto do rural se fazem presentes. Assim, foram envolvidas mais de 800 pessoas na fase de concepo e desenvolvimento do Plano, entre tcnicos, polticos e representaes comunitrias7. Entre as representaes sociais mais atuantes destaca-se o Poder Executivo dos municpios membros da Associao Cantuquiriguau, mas no as cmaras legislativas, cuja participao foi pequena entre as representaes pblicas municipais. Quanto s entidades responsveis pela mobilizao comunitria, vale mencionar a Igreja, via pastorais; o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST) e o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), as organizaes ligadas Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf ), o Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Agricultura Familiar, a Fundao RURECO e o Clube das Mes. No mbito estadual merecem destaque o Instituto Agronmico do Paran (IAPAR), a Emater-PR e o IPARDES (Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social). As instituies pblicas federais mais percebidas pelos atores locais foram o Incra e o MDA.

A associao de municpios deixou encaminhada a formalizao de um primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento para o Territrio em 2003, resultado da interao estabelecida mediante convnio de cooperao tcnica que envolveu o Governo do Estado do Paran, atravs da Emater, do IAPAR e do IPARDES; a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO), cujo ncleo tcnico estava sediado no Chile; e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), atravs da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). A representao mxima do Territrio ficou a cargo do Condetec Conselho de Desenvolvimento Territorial da Cantuquiriguau. Inicialmente dez diretrizes estratgicas foram delineadas: (i) resgate da cidadania e garantia de acesso s polticas pblicas; (ii) gerao de postos de trabalho e renda; (iii) educao e alfabetizao de jovens e adultos; (iv) capacitao em todos os nveis e setores; (v) atrao e reteno de profissionais das mais diversas reas; (vi) integrao intersetorial dentro dos municpios e na regio; (vii) parcerias e consrcios intermunicipais; (viii) parcerias com entes externos regio (Governos Federal, Estadual
7 Ver Picinatto (2009), p. 9-10.
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e ONGs); (ix) fomento agroindustrializao; e (x) otimizao no uso da infraestrutura e recursos regionais (Ferroeste, usinas, aeroporto, lagos e BR 277). Para o estabelecimento dessas diretrizes, conforme destacado anteriormente, houve mobilizao de tcnicos de fora no apenas do municpio, mas tambm do pas. Vale destacar que o processo de concepo foi participativo, com substancial papel desempenhado pelos pequenos produtores agrcolas do Territrio. O ponto de partida da concepo do PTDRS foi a elaborao conjunta de um diagnstico socioeconmico do Territrio, capaz de se tornar um lastro emprico e quantitativo acerca da percepo existente quanto pobreza e s condies econmicas do Territrio. Foram realizadas pesquisas em todos os municpios deste, contemplando todos os segmentos produtivos e identificando os principais gargalos, donde foram retiradas as diretrizes bsicas para o funcionamento de um plano de desenvolvimento. Foi ento que tiveram incio, nacionalmente, as primeiras polticas de apoio aos Conselhos de Desenvolvimento Rural. Na realizao do diagnstico socioeconmico do Territrio foram envolvidos todos os municpios, com respeito e trabalho conjunto com os Conselhos Municipais e todas as organizaes existentes. A realizao de debates em cada municpio constituiu a base para a construo do diagnstico. Todas as aes, diretrizes e definies do que seriam as prioridades partiu do princpio da participao dos diversos segmentos da sociedade. Vale destacar que a realizao de discusses com a sociedade civil tem sido a prtica bsica no Cantuquiriguau e que, dessas discusses, emergem as demandas sociais que se tornam pauta do Conselho. Cabe ressaltar, porm, que no incio essa participao foi tmida, tendo aumentado o envolvimento da sociedade a partir de 1997. Ao incio das discusses havia o entendimento de que o Territrio atenderia expectativa de resolver problemas locais, municipais, sem necessariamente vincular as aes defendidas com os interesses territoriais. O amadurecimento do processo fez com que essa postura fosse superada. Quanto a propostas para o desenvolvimento territorial, vale destacar as aes concernentes: (i) organizao da sociedade civil, no sentido de fortalecer a participao dos atores sociais frente s descontinuidades existentes entre os programas e projetos estabelecidos; (ii) produo e gerao de renda, com a explorao das potencialidades do Territrio, em especial no setor agrcola, a exemplo das aes do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). Espera-se que esses fatores sejam responsveis pelo estmulo ao emprego de mo de obra desempregada no setor agrcola por meio do adensamento da cadeia produtiva territorial, haja vista a estratgia de implantao de empreendimentos que realizem a transformao local da produo do setor; e (iii) proviso de servios de apoio comercializao da produo agrcola local, em virtude de sua fragilidade organizacional e da potencialidade de
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penetrar comercialmente em mercados de maiores dimenses. Esses servios de apoio passariam no apenas pela consolidao de uma rede comercial, mas tambm pela assessoria s atividades relacionadas ao comrcio. Entre os principais projetos concebidos no Plano, relacionados aos principais eixos e s diretrizes estabelecidas tanto no 1 como no 2 Plano de Desenvolvimento Territorial, merecem destaque: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA); o programa Casas Familiares Rurais; o programa de Hortifruticultura; o desenvolvimento da cultura de plantas medicinais; o desenvolvimento da aquicultura e o ecoturismo, que sero realizados atravs da explorao dos lagos criados pelas usinas hidreltricas no Territrio; e as aes voltadas para o meio urbano, notadamente as relacionadas ao comrcio. A cadeia do leite o principal vetor de desenvolvimento do Territrio e apresentou crescimento substancial nos ltimos anos, liderando o aumento relativo da produo no estado do Paran. J para a aquicultura a contemplao da atividade no quadro de ofertas da UFFS permitir que os lagos existentes no Territrio deixem de ser subutilizados, especialmente no quesito da promoo da segurana alimentar, e tambm em termos de atividades tursticas, dentre as quais tambm merece meno a potencialidade do turismo religioso em Laranjeiras do Sul, pelo santurio da padroeira do Brasil na cidade. Segundo dados divulgados no site do programa Territrios da Cidadania, a previso oramentria para o volume de recursos destinados aos Cantuquiriguau est distribudo conforme demonstram os dados da Tabela 1 a seguir.
Tabela 1 - Territrio Cantuquiriguau-PR: Volume de recursos por aes territorializadas 2009 (*)
Ao Organizao Sustentvel da Produo Direitos e Desenvolvimento Social Educao e Cultura Sade, Saneamento e Acesso gua Infraestrutura Aes Fundirias Apoio Gesto Territorial Meta Financeira (R$) 64.093.733,90 41.725.761,36 26.325.040,18 18.981.526,03 7.202.880,00 1.277.000,00 80.000,00 Distribuio % 40,1 26,1 16,5 11,9 4,5 0,8 0,1
Fonte: Portal da Cidadania do Governo Federal. www.territoriosdacidadania.gov.br (*) Conjunto de aes a serem realizados pelo Governo Federal ao longo de 2009, que estavam previstos no oramento ministerial
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Nota-se o peso atribudo organizao sustentvel da produo, aos direitos e desenvolvimento social e educao e cultura, que juntos compreendem mais de 80% da totalidade de recursos. No mbito dessas aes, cabe o destaque aos seguintes programas: (i) na organizao sustentvel da produo, o crdito do Pronaf; (ii) quanto aos direitos e desenvolvimento social, benefcios de prestao continuada da assistncia social s pessoas idosas e com deficincia e o programa Bolsa Famlia; e (iii) no que diz respeito educao e cultura, a construo de escolas no campo e o Proinfo rural e urbano, programa do Ministrio da Educao. Referente gesto do Territrio, vale salientar que as deliberaes dos debates do Condetec so realizadas em plenrias ao nvel das cmaras setoriais e a partir da so submetidas ao Conselho para aprovao por parte dos conselheiros, que tambm so representantes da sociedade civil. Assim, a participao da sociedade civil no planejamento territorial se d em todos os nveis da estrutura organizacional do Condetec. Essa participao no planejamento territorial, contudo, evoluiu qualitativamente ao longo do tempo, superando as reivindicaes de trao local que predominavam em 2001, quando o primeiro plano estava em concepo. O formato do modelo de gesto no produto meramente tcnico, diga-se, erigido a partir de uma concepo que no se ampara no debate poltico. O modelo de gesto do Territrio Cantuquiriguau nasceu da necessidade de um Conselho que representasse as discusses da sociedade civil ao Territrio e que deliberasse as decises feitas, de forma a instituir um perene dilogo com as cmaras setoriais, que efetivamente representam a sociedade civil dentro do Conselho. Para tanto, o Conselho possui um ncleo gestor; ao entorno dele existe uma assessoria responsvel pela elaborao de projetos. Sejam citadas tambm as cmaras setoriais, onde esto representados os setores da sociedade civil e so discutidos os diversos temas que constituiro a pauta de discusses do Conselho, com assentamento de dois conselheiros por cmara. Sobre o sistema de articulao entre as propostas do plano e a complementaridade de iniciativas, cabe referncia continuidade em torno da base de discusso que permeou a elaborao do 1 Plano de Desenvolvimento Territorial do Cantuquiriguau, contido nas informaes do diagnstico socioeconmico do Territrio elaborado pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes), que resulta no 2 Plano Estratgico de Desenvolvimento do Territrio do Cantuquiriguau8. Neste, os atores sociais do Territrio partiram da percepo de que melhorias
8 Um importante aspecto a destacar a cumulatividade entre o primeiro e o segundo plano. Este se trata de uma readequao daquele a um novo contexto e tem por objetivo dar continuidade aos programas, projetos e aes estabelecidas dentro desse novo quadro social e econmico. Portanto, quando se faz uma avaliao acerca da experincia de poltica territorial amparada nesse 2. Plano, considera-se que se faz uma avaliao de todo o processo que encaminhou para o Territrio o referido documento, que sintetiza todo o processo.
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foram feitas em relao ao quadro social e econmico existente em 2001, quando tambm foram estabelecidas metas e diretrizes para o desenvolvimento; foi no entanto reconhecida a necessidade de avano em determinados pontos, para o que constituram eixos temticos com diferentes nveis de prioridades, enquanto diretrizes a serem perseguidas para a consecuo dos objetivos mais prementes voltados ao desenvolvimento territorial. A requalificao do plano de 2009 e foi justificada a partir da necessidade, sentida pelo Conselho, de adequ-lo ao novo contexto no qual se inseria o Territrio e a economia brasileira, frente s transformaes territoriais e nacionais. Nesse sentido essa reviso continuou amparada na participao popular e institucional, atravs da realizao de oficinas itinerantes em diferentes municpios do Territrio. Procurou-se garantir, mesmo antes da reformulao do Plano, a complementaridade de iniciativas no Territrio, com destaque para a articulao existente entre as Casas Famlia Agrcola, uma ao que faz parte da diretriz educacional, e as aes voltadas ao sistema produtivo. A despeito dos sucessos e fracassos, os atores sociais do Territrio apontam que foi possvel assimilar ao Plano uma nova cultura poltica para a gesto da coisa pblica. Essa assimilao, para ser completa, est investida de condies para que a gesto dos interesses territoriais se d efetivamente em parmetros supralocais, que se sobreponham aos interesses especficos de uma ou outra instncia local as prefeituras. As diretrizes e eixos estratgicos, bem como o modelo de regimento interno do Condetec, constituem, na viso dos atores sociais, o principal mecanismo indutor da assimilao da cultura poltica, mas reconhecida a necessidade de melhorias na participao das representaes da sociedade civil, com intuito de planejar o desenvolvimento territorial. A despeito do tempo demandado pela assimilao da nova cultura, esta tem sido possvel atualmente em funo da estrutura organizacional do Condetec, que centraliza as deliberaes do Territrio, mas, ao mesmo tempo, garante o direito de voto s representatividades que possuem assento no conselho. Ressalte-se o carter paritrio da composio do Conselho, que engloba 36 conselheiros de 27 instituies, sendo dez conselheiros membros da Associao de Municpios. Entretanto, conforme destacado, os atores sociais apontam que a assimilao completa de uma nova cultura s ocorrer em longo prazo, j que ainda de v, no Territrio, a existncia de interesses polticos que entravam o processo decisrio territorial.

Segundo informaes obtidas junto Delegacia paranaense do MDA, foram vrios os projetos apresentados pelo Territrio Cantuquiriguau para o ano de 2009. Desses
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projetos quatro foram selecionados e os demais foram devolvidos para adequao, conforme determinaes do Cedraf. Na percepo dos atores sociais, a forma como est ocorrendo e como tm sido realizadas as diretrizes e metas concebidas no Plano tem como principais conquistas o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), a respeito das aes voltadas para a produo e gerao de emprego, e a implantao da Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS), cuja oferta de cursos superiores est relacionada s necessidades produtivas do Territrio. Vale destacar que o Plano Territorial teve uma concepo fortemente vinculada s condies sociais e econmicas do Cantuquiriguau, presente, por um lado, nas conquistas supracitadas, em especial no mbito rural. Por outro lado no contempla a realidade territorial como um todo, ainda no que diz respeito s carncias e potencialidades urbanas que emergiram ao longo do processo de desenvolvimento. Assim, os projetos que dependiam mais estritamente de atividades relacionadas ao meio urbano no foram plenamente executados. Vale ressaltar o desperdcio na viso de um ator social , das potencialidades comerciais da BR-277, considerada o portal do Mercosul, alm do turismo religioso, dado o santurio de Nossa Senhora Aparecida na cidade de Laranjeiras do Sul, de mesmas atribuies religiosas que o santurio nacional situado no estado de So Paulo; est, porm, subutilizado. preciso, alm disso, mencionar que o descolamento da realidade socioeconmica local inviabilizou a execuo das metas, diretrizes e dos programas voltados para o desenvolvimento hortifrutigranjeiro e da cultura de plantas medicinais. Sob o prisma dos atores sociais, a fraca correlao entre a realidade do Territrio e a estratgia adotada no plano, principalmente no que diz respeito qualificao dos agricultores e assistncia tcnica, provocou uma antecipao indevida de um programa que poderia ser desenvolvido em momento ulterior. A instalao do campus da UFFS em Laranjeiras do Sul, e tambm da Universidade Estadual do Centro-Oeste (Unicentro), constitui o principal projeto estruturador executado na regio, pois os cursos de formao superior da instituio so relacionados s necessidades produtivas do Territrio acerca da oferta de mo de obra qualificada. Nesse sentido vlido destacar o curso de Engenharia de Aquicultura da UFFS, voltado formao de quadros que se habilitem a explorar a potencialidade dos lagos das sete usinas hidreltricas existentes no Territrio. Esse exemplo emblemtico, na medida em que se revela que h uma proposta de reverso de um investimento inegavelmente estruturador no Territrio a gerao de energia que no estava sendo economicamente explorado. No por acaso, tambm, uma das empresas responsveis pelos lagos tem assento no Conselho.
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De modo geral, os projetos concebidos no Plano e executados no Territrio contriburam enquanto estruturadores da consolidao da estratgia de desenvolvimento adotada. Entre esses projetos foram destacados: a regularizao fundiria; a eletrificao rural; os projetos de acessibilidade viria; e a questo da cidadania propriamente dita, que procurou superar o estigma de ser o Cantuquiriguau um Territrio da Cidadania sem cidados, haja vista a falta de registros das pessoas fsicas em cartrio, o que embotava significativamente, por exemplo, a obteno de crdito junto s organizaes financeiras voltadas para esse fim. Um importante aspecto, que diz respeito ao tratamento dado questo dos conflitos de interesse no mbito territorial: a composio da estrutura organizacional do Condetec foi concebida com o objetivo de evitar a sobreposio de interesses de uma ou outra representao nele assentada, o que evitaria a predominncia de interesses especficos, seja de uma classe social ou mesmo de uma prefeitura especfica que por ventura detenha maior peso no Territrio. Nessa concepo, os conflitos so tratados nas plenrias do Conselho, de modo que os interesses das representaes so colocados em pauta depois de discutidos nas cmaras setoriais, para que as deliberaes que o Condetec levar at o Cedraf (Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar), rgo do Governo do Estado que tem o poder de executar as principais reivindicaes dos Territrios. A despeito do pressuposto de igualdade de cada representao da sociedade civil no mbito do Condetec, os atores sociais destacam que algumas representaes so mais atuantes que outras; ademais, no raro uma representao tende a negligenciar o pleito dos representados, que em alguns casos pode ser exatamente a populao. Por isso a questo dos conflitos de interesse no mbito do Conselho depende menos da estrutura organizacional deste e mais do engajamento poltico das representatividades que dele tomam parte. Sobre a convergncia e complementaridade das aes polticas de municpios, estado e Unio, os programas e projetos concebidos e executados no Territrio resultam, de modo geral, dessa inter-relao poltica das diferentes instncias de poder, que se refletem no mbito econmico. A mudana na forma de pensar a poltica, como algo mais participativo em vez de meramente determinado a partir das instncias pblicas de poder, permite que a sociedade no Cantuquiriguau aponte rumos segundo os quais as determinaes polticas deveriam seguir. Para tanto, existe a percepo no Territrio de que a sociedade civil deve estar organizada para atuar em parceria com o poder pblico. O exemplo mencionado pelos atores sociais no Cantuquiriguau foi o da bacia leiteira, que resulta dessa interao poltica e da convergncia e complementaridade das aes pblicas em diversos nveis no Territrio. preciso considerar, porm, as emendas parlamentares institudas por deputados e dotadas de caractersticas territorializadas. Essa ao, quando territorializada,
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inibe o processo de adeso de alguns atores sociais do Territrio ao processo de desenvolvimento territorial. Assim, remete a um importante aspecto mencionado por um dos atores sociais: algumas aes dependem de vontade poltica para que seja feita a amarrao dos recursos liberados pelo Governo Federal aos interesses e necessidades do Territrio. Tal parece ter sido o exitoso caso da UFFS. Conforme destacado no relato acerca da formao do Territrio Cantuquiriguau, a prtica de planejamento que foi nacionalmente instituda em 2003 j vinha sendo gestada no mbito da Associao de Municpios do Territrio com maior vigor a partir dos anos de 1990 e resultou, em 2001, na organizao de um Primeiro Plano Diretor conforme demanda da referida associao. Mesmo assim, os atores locais julgam a prtica atual pioneira, por impulsionar uma forma mais avanada de organizao dos municpios que compem o Territrio e superar a forma inicial truncada de constituio e estruturao da associao nos primeiros momentos, quando prevalecia uma lgica de interveno local em detrimento da ao territorial, conforme destacado anteriormente. Um importante aspecto destacado pelos atores sociais diz respeito aos limites impostos pela legislao quanto ao territorializada, que tende a engessar a atuao dos municpios para alm dos limites legais em termos, principalmente, de recursos. Por isso, existem municpios que ainda apresentam dificuldades em pensar territorialmente, do que resulta a constituio de projetos na contramo do planejamento territorial. Todavia, os movimentos e organizaes sociais tm sustentado de maneira exemplar a necessidade de atuao territorial, e a opinio geral a de que houve um avano considervel no Territrio.
3.4 Gesto do Plano A institucionalidade

Na prtica, o sistema de gerenciamento do Plano de Desenvolvimento Territorial do Cantuquiriguau passou por importante requalificao em 2009, com vistas a garantir o respeito aos critrios e estrutura organizacional do Condetec, o que faz com que a aes de poltica territorial passem necessariamente pelo crivo da coletividade que tem assento no Conselho. Esse crivo est imbudo de trmites tcnicos e burocrticos explicitados anteriormente (ver item 3.2.3.2.4) e se presta a tentar superar a interposio de interesses polticos de carter local, municipal ou classista. Na prtica, o Condetec, e a estrutura que lhe peculiar, a via de acesso institucional que as representaes do Territrio possuem para aceder ao Cedraf portanto, Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento (SEAB), no mbito do Governo do Estado. Entretanto, a vivncia prtica no mbito do Condetec permite a alguns atores locais mencionar que persiste, para algumas representaes notadamente os municpios , certa relutncia em acatar tal organizao territorial como instrumento de poltica, de modo a se verificar, mesmo aps consolidada a poltica no Cantuquiriguau, tendncias isolacionistas.
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A prtica pontual, municipalista ou localista, tem sido reduzida ao longo do tempo no Cantuquiriguau; desde 2005 parcela considervel dos municpios passou a perceber o Planejamento Territorial enquanto meio de promoo do desenvolvimento. Isso significa que os municpios tm assumido com maior compromisso a responsabilidade representativa no mbito do Conselho, participando do sistema de distribuio de responsabilidades previsto na estrutura do Condetec. Persiste, porm, o problema da interlocuo entre as representaes e os representados, conforme ser destacado mais adiante. Isso significa empreender melhorias na atuao das organizaes existentes e no necessariamente a criao de novas instituies. importante considerar, nesse momento, que o processo de desenvolvimento do Territrio, enquanto poltica desenvolvida a partir do Governo Federal e mediada pelo Governo do Estado do Paran, resultou na criao, em 2003, do Cedraf, cuja atribuio principal a de melhorar a estruturao do setor no Paran. O Cedraf representa a materializao de uma instncia territorial supramunicipal para onde so direcionadas as demandas polticas erigidas no mbito do Condetec, que faz a articulao com as representaes da sociedade civil dos municpios, em especial metas, diretrizes e programas estabelecidos no Plano de Desenvolvimento Territorial e as pautas das reunies do Conselho. As atividades e aes polticas estabelecidas no Territrio no tm sido acompanhadas, controladas e avaliadas de forma permanente. Essa uma carncia que se espera superar. Atualmente o Condetec no possui estrutura tcnica e financeira adequada para esse fim, de modo que as tentativas recentes de acompanhamento, controle e avaliao se apresentam de maneira bastante precria. A prioridade tem sido maximizar o aproveitamento das polticas pblicas promovidas desde 2003 pelo Governo Federal, antes inexistentes e que passaram, a partir de ento, a favorecer a instncia territorial. Todavia, o Cedraf, em convnio com o Ipardes, iniciou j em 2009 um processo de desenvolvimento de mtodos que permitam aos territrios monitorar e avaliar as iniciativas adotadas. A avaliao, o controle e o monitoramento que existem esto vinculados ao processo de requalificao do Plano de Desenvolvimento Territorial, atravs do qual o Condetec pde mensurar alguns parmetros analticos que viabilizaram, inclusive, uma reviso das metas e diretrizes estabelecidas e, com isso, acumular experincia no processo de planejamento. Um ponto relevante acerca da gesto do planejamento territorial no Cantuquiriguau diz respeito maneira pela qual a sociedade tem participado no processo decisrio no Territrio. Destacou-se mais de uma vez nesse relato que por meio das representaes que a sociedade civil se faz presente no mbito do Condetec, seja nas Cmaras Setoriais, seja no Conselho Deliberativo. Para os atores
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sociais, essa forma de representatividade adequada, especialmente em termos de atuao efetiva no mbito do Conselho. Existe, porm, a percepo de que a interlocuo entre as instncias representativas e aqueles que so os representados carece de melhorias. A representao no Conselho pode representar uma barreira aos verdadeiros interesses da sociedade civil nas discusses institudas no Condetec e ser o instrumento de canalizao de interesses prprios de uma entidade especfica, o que dificulta a percepo social de que exatamente o Conselho o meio pelo qual se tem promovido aes voltadas ao interesse pblico e ao desenvolvimento do Territrio. Destaque-se ainda que existe uma estratgia de incorporao de novas organizaes formais ao processo de participao no Conselho territorial. As organizaes incorporadas devem respeitar a estrutura do Conselho e o sistema de distribuio de responsabilidades. Essa incorporao, que implica em um aumento quantitativo do nmero de assentos no Conselho, no se faz acompanhada da melhoria qualitativa da interlocuo entre representaes e representados. Na verdade, essa uma atribuio que escapa ao escopo de trabalho do Conselho, mas este tem tratado a questo como prioridade para o desenvolvimento territorial, incluindo como um dos eixos do 2 Plano Estratgico de Desenvolvimento aes voltadas para ampliar o protagonismo popular no processo. Portanto, at ento o aumento quantitativo das representaes no Condetec se apresenta como melhor maneira de aumentar a representatividade dos atores sociais do Cantuquiriguau. Vale ressaltar que a incorporao de novas organizaes formais ao Conselho irrestrita, para o que serve de ilustrao incorporao da Tractebel Energia, que explora a gerao de energia hidreltrica no Territrio, e da RURECO, entidade que atuava no Territrio, porm sem participao no Conselho. Isso evidencia o intuito deste de reproduzir o quadro social e econmico territorial ao nvel do direito de voto das organizaes que nele tm assento para encaminhar as principais deliberaes da estratgia de desenvolvimento. Os instrumentos que mais tm contribudo para viabilizar essa estratgia so crdito, a assistncia tcnica e a capacitao. Na viso dos atores locais, uma maior vinculao entre esses instrumentos, como um trip, resultaria na superao dos problemas que ocorre a cada um deles isoladamente. Essa melhoria operacional carece, tambm, de uma expanso do escopo de instrumentos voltados ao desenvolvimento territorial. Um exemplo citado a necessidade, do ponto de vista do Territrio, de que sejam promovidos os subsdios produo agrcola como uma poltica, que teriam o efeito de descentralizar o foco excessivo dos recursos do Pronaf enquanto principal instrumento de incentivo produo9 e diminuir a forte tendncia ao endividamento
9 Conforme destacado no item 3.2.3.2.3, o Pronaf o principal recurso orado para o Territrio, no mbito das aes de Organizao Sustentvel da Produo.
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dos agricultores familiares, normalmente em funo da utilizao inadequada dos recursos financeiros disponibilizados. O instrumento mais destacado pelos atores sociais consultados foi o avano no campo educacional, atravs da implantao do campus da UFFS. Os bacharelandos egressos dessa universidade estaro capacitados tecnicamente para atuar sobre as necessidades relacionadas ao quadro social e econmico do Territrio, o que constitui efetivamente uma ao poltica destinada ao combate das principais carncias em termos de qualificao de mo de obra para atuar no campo. Alm da UFFS, merece destaque a Unicentro, universidade que est ofertando cursos superiores que podem resultar numa maior qualificao da mo de obra local com a melhoria da oferta no s relacionada produo, mas tambm aos servios de apoio. Nesse sentido cabe destacar que se anteveem melhorias acerca do acesso ao crdito por parte dos produtores rurais. Tem-se conhecimento do aporte de recursos por parte do Governo Federal, mas o problema reside na pouca capacitao dos produtores locais para formular projetos de viabilidade econmica que garantam a obteno dos recursos e inclusive uma utilizao adequada dos mesmos, mas tambm a obteno de recursos com amparo tcnico que permita o desenvolvimento sustentvel de uma atividade agrcola com potencial no Territrio. Por fim, a assistncia tcnica vista como importante instrumento de desenvolvimento territorial, a despeito de ser deficitria a quantidade de tcnicos para atender as demandas do estado do Paran como um todo, e no apenas de Cantuquiriguau. Ocorre que, na viso dos atores locais, os rgos de estado e a assistncia tcnica no tm estrutura de funcionamento adequada para prover assistncia aos territrios, e a tentativa de estabelecer redes capazes de juntar expertises no tem tido xito. Isso implica numa assistncia tcnica que no pensada de maneira sistmica e alinhada com os interesses do Territrio, ou seja, uma estrutura de assistncia que permita a perseguio de aes ao longo de uma cadeia produtiva e permanente, em vez de ocasional.
3.5 Avaliao Final

O Territrio do Cantuquiriguau foi constitudo antes da instituio da poltica de desenvolvimento territorial por parte do Governo Federal, como uma estratgia da Associao de Municpios para fazer frente s necessidades territoriais e tambm ao abandono do Territrio por parte das polticas governamentais. Assim, Cantuquiriguau adentrou a PTDRS j com forte sentimento de pertencimento. Ao longo do processo iniciado em 2003, esse sentimento foi reforado e o Territrio, atravs do Condetec, tem sido uma ferramenta cada vez mais utilizada pelos atores locais para promover medidas voltadas ao desenvolvimento, que terminam por promover uma crescente consolidao do Territrio.
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Grande destaque foi dado percepo das instncias de poder municipal acerca da necessidade de se pensar o desenvolvimento em bases territorializadas. Essa parece ser a fronteira mais desafiadora a ser superada pelo Territrio para tornar absoluta a consolidao e o sentimento de pertencimento do Cantuquiriguau. Inicialmente o planejamento territorial foi recebido com euforia, muito em funo da percepo de alguns atores sociais de que seria de fcil conduo. Dissipado esse nimo inicial, dada a necessidade de se estabelecer dilogos, discutir projetos, realizar acordos e contratos de parceria, o processo passou da euforia para a baixa adeso, para s ento ter-se novamente a participao mais efetiva das organizaes da sociedade civil para levar adiante, com maior maturidade, a poltica. O Territrio Cantuquiriguau est nessa ltima fase segundo a viso dos atores entrevistados. A continuidade desse processo, na opinio dos entrevistados, depende de iniciativas no mbito do Territrio, a saber, insero do sentido de pertencimento desde a educao bsica at o ensino superior; aumento da participao dos municpios enquanto instncias de representao no Conselho, para alm das corriqueiras situaes emergenciais; e do avano das organizaes sociais em pensar o desenvolvimento a partir de bases territorializadas. Alm disso, a continuidade do processo depende de fatores supraterritoriais, que na viso dos atores locais tm uma importante dimenso expressa nas gestes governamentais do pas e do estado do Paran. Na esfera nacional, a expectativa de que as polticas territoriais continuem a ser promovidas pela gesto que se inicia em 2011. Existe, porm, um receio acerca da maneira com que o governo eleito v gerir o estado do Paran, ideologicamente distinta da que se encerra em 2010 e, segundo alguns atores sociais, de mtodos de gesto pouco afeitos participao de representaes sociais, dever conduzir o processo, a respeito da forma de atuao do Cedraf. A avaliao a de que o crdito, a capacitao e a assistncia tcnica so fundamentais, desde que sejam promovidos e acessados pela maior parte das representaes da sociedade civil e de maneira articulada. A proposta dos subsdios agrcolas tambm consta enquanto importante estratgia, na viso dos atores locais, para garantir a continuidade e o sucesso futuro do Territrio. Ademais, h a viso de que preciso acessar recursos que extrapolem os limites oramentrios do Conselho, sobrecarregado em termos financeiros. Alm disso, preciso investir o Condetec com uma estrutura tcnica permanente que auxilie a formulao de projetos concebidos para a obteno de recursos e assistncia tcnica. Outro ponto crucial para a continuidade e o sucesso futuro do Territrio a questo da regularizao fundiria. Conforme ser destacado, a questo fundiria, notadamente a da Reforma Agrria, considerada condio sine qua non para que a poltica de desenvolvimento territorial logre xito no Cantuquiriguau. Em paralelo
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a essa poltica foi destacada tambm a problemtica da regularizao de terras, condio bsica para que os agricultores acessem os benefcios das assistncias tcnica e financeira no Territrio. inegvel, para os atores locais, que houve forte vinculao entre as polticas do Governo Federal e as demais polticas pblicas do Territrio, sendo essa vinculao, inclusive, reconhecida como a principal fonte das principais conquistas obtidas no Territrio Cantuquiriguau. Os atores sociais percebem essa vinculao como originada nos ministrios, especialmente no MDA (em linha com as informaes detalhadas que deram origem Tabela 1), mas defendem que deveria existir um dilogo interministerial que permitisse o Territrio pleitear, junto aos Ministrios, a adoo de aes de polticas territoriais mais harmnicas. H, alm disso, a percepo de que algumas instituies polticas de mbito estadual e municipal tm participado do processo apenas com intuitos oportunistas. Assim, o pseudo-engajamento de algumas instituies pblicas carreia consigo a possibilidade de entulhar o processo com toda a sorte de interesses polticos de carter pontual, o que concorre para a desvinculao dos propsitos de uma poltica federal no Territrio e de uma poltica municipal, por exemplo. Os atores locais afirmam que a existncia de tal postura embota o escopo de conquistas no Territrio, que poderia ter sido maior. Quanto ao Governo do Estado, o Territrio encontrou suporte na gesto iniciada em 2003 e finalizada em 2010, mas existe o receio acerca do modo de governar da gesto que se iniciar em 2011. O suporte recebido do Governo Federal e tambm Estadual, a partir de 2003, foi essencial para que o Territrio Cantuquiriguau pudesse se encontrar em melhor situao em 2010. A percepo no Territrio a de que esse suporte no imps, verticalmente, determinaes sobre os rumos do processo de desenvolvimento que estava em curso, mas deu suporte s escolhas feitas no mbito do Territrio. Dessa premissa tem-se a ideia de que os resultados positivos e mesmo os negativos-, verificados aps sete anos da poltica de desenvolvimento territorial, respondem diretamente s escolhas prprias do Territrio, com apoio fundamental das instncias federal e estadual. A expectativa de que o Governo Federal consolide essa poltica e coloque as organizaes territoriais em condies de promover os avanos e superar os gargalos ao processo de desenvolvimento, em parceria com o Governo do Estado. Concretamente as melhorias apontadas foram referentes crescente consolidao da mobilizao social em bases territorializadas e ao campo educacional, notadamente a partir da instalao da UFFS em Laranjeiras do Sul. Os principais avanos e melhorias que poderiam ser buscados a partir do momento atual dizem respeito proviso das chamadas condies econmicas bsicas para o desenvolvimento em termos de infraestrutura. Os atores locais
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mencionaram, por exemplo, a necessidade de pavimentar estradas vicinais que possibilitem o escoamento da produo leiteira dos grotes do Territrio, estratgia vinculada comercializao da produo tambm com aes voltadas produo local, envolvendo a questo da assistncia tcnica. Sobre a interveno dos rgos e instituies pblicas (federais, estaduais e municipais), a avaliao de que a atuao pode e deve ser melhorada, por meio de debates, acompanhamento e disseminao de informaes pelos responsveis pela gesto e execuo do processo. Isso significaria uma maior interlocuo entre as aes que emanam do Governo Federal e as aes desempenhadas pelo Governo Estadual e pelos municpios, atravs duma mediao do Territrio com o Conselho, mas tambm de um efetivo comprometimento das organizaes sociais que participam do processo. O objetivo principal garantir que as polticas sejam estruturantes e possibilitem aos Territrios atuar politicamente na busca por desenvolvimento econmico. A atuao dos rgos pblicos deveria tambm estimular mais a mobilizao social, um dos aspectos avaliados como mais importantes da herana da poltica de desenvolvimento territorial no Cantuquiriguau. Assim ser possvel superar os entraves existentes no Territrio a partir de bases mais concretas de ao, ou seja, consertando erros existentes e aprendidos com a experincia atual e consertando as aes polticas. Quanto forma de representao da sociedade civil, no Territrio, avalia-se que existe uma falha na popularizao nas deliberaes do Conselho, especialmente a partir da conduta das instituies de representao, no sentido de disseminar as discusses e decises erigidas a partir do Condetec. A ideia tem sido combater essa falha a partir de uma ampliao constante da representatividade da sociedade civil no Condetec, como foi o caso j mencionado da Tractebel Energia. Contudo, essa sugesto no se fez acompanhar de alteraes na interlocuo entre representantes e representados. Esse registro importante dada a possibilidade de interpretao de que o Conselho pode estar de portas fechadas para os interesses da sociedade, na medida em que as representaes sociais que nele tomam assento podem estar sendo capturadas por outros interesses, de carter privado. preciso ento superar a obliquidade de aes desse tipo, com a incorporao de novas representaes sendo acompanhada de uma reviso na forma como tem se dado as inter-relaes entre representantes e representados. Conforme destacado em seo anterior, esse um difcil alvo de ao do Condetec, na medida em que escapa aos limites do Conselho e diz respeito, de maneira mais estreita, s representaes. Um importante aspecto mencionado na avaliao dos atores sociais sobre o processo de desenvolvimento territorial do Cantuquiriguau diz respeito
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incorporao de aes, representaes e programas voltados para atividades de trao urbano, como comrcio e servios. O foco principal dos Planos de Desenvolvimento Territorial do Cantuquiriguau est no mundo rural que , obviamente, a principal fora motriz do desenvolvimento no Territrio mas j se tem a percepo de que nveis satisfatrios de desenvolvimento s sero alcanados quando for superada essa viso compartimentada do problema. O 2. Plano Estratgico de Desenvolvimento procura encaminhar propostas com esse fim, articulando a produo agrcola ao desenvolvimento de aes no mbito da comercializao e proviso de servios de apoio produo agrcola. Merecem destaque, ainda, as observaes dos atores locais acerca da necessidade de fortalecimento do Territrio enquanto ente institucional junto ao Governo Federal, de modo a consolid-lo como escala da qual se promovem polticas governamentais. Concorre para tanto a avaliao de que ocorreram melhorias significativas entre 2003 e 2010 no Cantuquiriguau, em linha com as metas, diretrizes e programas mencionados ao longo deste relatrio. Os avanos obtidos contriburam para consolidar o j existente sentimento de pertencimento no Territrio, mas no se v uma acomodao dos atores sociais locais em se tratando da busca por aes que resultem no desenvolvimento territorial. Em verdade, existe uma permanente autocrtica por parte daqueles que tm promovido o desenvolvimento no Territrio, que tem sido recorrentemente debatida pelo Condetec e que menos resignada e mais racional no que diz respeito reflexo sobre as necessidades da sociedade e da economia do Cantuquiriguau. O engajamento poltico, que significa menos retrica e mais ao, no formato dos debates do Condetec; o efetivo sentimento de pertencimento ao Territrio por parte da populao e das organizaes de representao da sociedade, cujas razes so historicamente determinadas; e a crena de que a estratgia e a poltica territorial de desenvolvimento tem sido, mesmo antes de 2003, o caminho para superar a pobreza dos municpios que compem o Territrio, so os traos mais marcantes da experincia do Cantuquiriguau.
4. Territrio do Vale do Mucuri MG10

10 Foram realizadas 12 entrevistas com os principais atores sociais que encaminharam o processo de planejamento do Mucuri, a saber: a Articuladora Estadual responsvel pelo territrio; o Assessor Territorial do Colegiado do Mucuri (Codeter); o Secretrio Executivo do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (CEDRS); a Secretria Executiva do Codeter; membro da Emater-MG e do Codeter; professor da Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (UFVJN) e responsvel pela elaborao do 2. PTDRS; Representante da Federao dos Trabalhadores em Agricultura Familiar de Minas Gerais (Fetaemg); Secretrio de Agropecuria e Abastecimento de Tefilo Otoni; representante da Associao de Pequenos Produtores Rurais de Serra dos Aimors e membro do Codeter; representante da Prefeitura de Itaip; vice-prefeito de Fronteira dos Vales e representante do sindicato dos trabalhadores rurais no municpio homnimo; e, finalmente, delegado regional do MDA em Minas Gerais.
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O Territrio do Mucuri tem origem na regionalizao vigente no mbito do sistema de planejamento do Governo do Estado de Minas Gerais. Sua formao se d a partir da mobilizao da associao dos municpios da regio (AMUC) para transform-la em Territrio e, com isso, se beneficiar da poltica de desenvolvimento territorial do MDA/SDT. Dessa forma, o Territrio foi constitudo com base nos municpios da regio do Vale do Mucuri, mas tambm foram acrescentados municpios de outras regies do estado, de forma a constituir um Territrio com 27 municpios, que eram da rea de abrangncia da AMUC11. importante destacar, com base nas entrevistas realizadas junto aos atores locais, que havia um profundo desconhecimento da realidade dos municpios que constituram o Territrio. De partida, conforme destacou um dos atores sociais, as organizaes do Vale do Mucuri mostraram notvel capacidade de organizao e promoo do engajamento social, permitindo o avano sobre aspectos qualitativos para promover a regio enquanto Territrio, escapando da concepo quantitativa que permeava os critrios de concesso de recurso por parte do Pronaf Infraestrutura, cuja vinculao principal era com os municpios. No caso da poltica territorial iniciada a partir de 2003, era preciso ter conhecimento sobre elementos de formao do Territrio e aspectos histricos, polticos e socioeconmicos mais relevantes, que constituam aqueles aspectos qualitativos. Ser visto mais adiante que esses aspectos possuem forte vinculao com a forma como foi concebido, implantado e vem sendo executado o processo de planejamento territorial no Mucuri. preciso considerar outras dimenses analticas para explicar, de maneira mais completa, o desenrolar desse processo, como ser feito mais adiante. Sobre os aspectos relacionados questo social na formao do Territrio preciso considerar que no Mucuri conviveram, de forma no idlica, tribos indgenas rivais (motocudos e maxacalis). Tambm faz parte da formao histrica do Territrio a presena de quilombolas. Combinada, essa formao tnica concorreu para um potencial isolamento dos entes sociais e para uma convivncia conflituosa recorrente. H atualmente uma convivncia social mais harmnica, permeada por um ainda persistente isolamento das aes polticas dos municpios que compem o Territrio. Outra caracterstica do Territrio o trao do coronelismo, que marcou e tem marcado a evoluo poltica dos municpios do Mucuri. provvel que esse trao coronelista no Territrio tenha derivado do isolamento relativo da regio at a
11 guas Formosas, Atalia, Bertpolis, Campanrio, Carlos Chagas, Catuji, Crislita, Franciscpolis, Frei Gaspar, Fronteira dos Vales, Itaip, Itambacuri, Malacacheta, Nanuque, Novo Oriente de Minas, Ouro Verde de Minas, Pavo, Pescador, Santa Helena de Minas, Cara, Ladainha, Machacalis, Pot, Setubinha, Serra dos Aimors, Tefilo Otoni e Umburatiba.
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construo de uma importante passagem rodoviria, que se direciona diretamente com aspectos econmicos. Sobre esses aspectos importante ressaltar a questo da integrao econmica dos municpios do Territrio com o resto do pas. Ponta de areia/ponto final/da Bahia a Minas/estrada natural 12, parte dos municpios do Mucuri cortada pela rodovia BR 116, o que contribuiu para a centralidade comercial e de servios no municpio de Tefilo Otoni, visto pelos atores sociais como o polo regional. Essa centralidade, inclusive, faz com que Tefilo Otoni seja vista com ressalvas pelos demais municpios da regio. Assim, o Mucuri um Territrio criado a partir de uma matriz cultural ampla, articulado com cidades maiores em virtude da ligao rodoviria e dotado de considervel potencial isolacionista, refletido numa forma localista de atuao dos municpios, caracterstica importante da fase que antecedeu o perodo iniciado em 2003. O tamanho do Territrio e as distncias geogrficas entre os municpios, bem como dificuldades na acessibilidade, so elementos adicionais que concorrem para o isolamento e para o reforo da viso de que uma das cidades polariza fortemente o entorno. Sobre as caractersticas mais marcantes do Territrio, as opinies dos atores locais entrevistados apontam para uma notvel heterogeneidade socioeconmica no Territrio, que se soma importante amplitude cultural destacada anteriormente. Exceo feita pobreza e baixa qualidade de vida, os atores locais defendem a existncia de uma heterogeneidade econmica considervel no Mucuri, que engloba de maneira distinta, nos municpios que o compem, atividades de comrcio e servios, produo de caf, extrao de pedras preciosas, bananicultura e produo de milho em diversos municpios. Ademais, em algumas partes do Territrio possvel apontar a convivncia de agricultores familiares com alguns latifndios. sobre essa base analtica que os atores sociais no conseguem vislumbrar semelhana nas atividades produtivas desenvolvidas ao longo do Territrio. Essa percepo derivada de um estudo realizado pelo Instituto do Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais (Idene), em parceria com a Associao Regional Mucuri de Cooperao dos Pequenos Agricultores (Armicopa), cujos tcnicos foram executores de extensa pesquisa de campo no Territrio entre os anos de 2003 e 2004, que subsidiou a proposta do Mucuri enquanto Territrio apto a ser inserido na poltica de desenvolvimento territorial, bem como a elaborao do 1. Plano Territorial de Desenvolvimento do Mucuri. preciso destacar que a pesquisa feita envolveu a mobilizao da sociedade civil atravs da realizao de oficinas microrregionais no mbito do Territrio. Alguns atores sociais avaliam que essas oficinas proporcionaram, em diferentes localidades do Territrio, uma noo mais abrangente da realidade, alm de dar voz a todos os
12 Cf. letra e msica de Milton Nascimento e Fernando Brant, Ponta de Areia.
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atores sociais consultados e que participaram das reunies, de forma a subsidiar de maneira mais adequada um planejamento territorial, com bases fincadas na realidade concreta do Territrio. A partir da foram publicados boletins da agricultura familiar que sintetizavam um diagnstico socioeconmico das microrregies do Vale do Mucuri. Para viabilizar a formao do Territrio, as seguintes representaes merecem destaque, em termos de atuao, alm das j citadas Idene e Armicopa: a Associao Produzir Juntos (APJ); o Sindicato dos Trabalhadores Rurais; a Emater-MG; a Federao dos Trabalhadores em Agricultura Familiar de Minas Gerais (Fetaemg); e a Igreja catlica. A participao dos municpios foi mnima: os atores sociais atribuem a isso a predileo, pela maior parte das prefeituras, pelo debate acerca de partilha de recursos, em detrimento da discusso acerca de um plano efetivamente territorial. a partir dos antecedentes acima mencionados e do processo de formao do Territrio, dadas as bases socioeconmicas vigentes no Territrio, que as metas e diretrizes concebidas em um Plano de Desenvolvimento Territorial atuariam.

na concepo do planejamento territorial que se afiguram importantes aspectos concretos que se prestariam somente ao nvel abstrato se fosse considerada apenas a questo da identificao e formao do Territrio. O que ocorreu no processo de concepo do Plano de Desenvolvimento do Territrio Mucuri, realizado com a mobilizao tcnica promovida pelo Idene e pela Armicopa, tem relaes estreitas com os antecedentes que permearam a formao da regio homnima. Por isso, ao fazer referncia ao processo de concepo do plano territorial do Mucuri, preciso ter em vista os aspectos tratados no item anterior, o que permite ao leitor efetuar uma vinculao entre histria e planejamento territorial que, se no explica o todo do atual processo, fornece importantes elementos que evidenciam o estado das artes do atual processo no Mucuri. nesse sentido que se deve procurar entender o processo de concepo do PTDRS no Territrio Mucuri. O primeiro aspecto a destacar que os atores sociais entrevistados reconhecem a legitimidade que a realizao das oficinas microrregionais d ao processo, mas tecem fortes crticas forma como se deu a participao da sociedade civil na concepo do Plano. Para alguns dos atores sociais entrevistados, ouvir a populao nas oficinas serviu somente para constituir, de maneira fidedigna, as condies prevalecentes no Territrio do Mucuri. Destacam que foi uma participao problemtica, especialmente quando se tem em mente os marcos estabelecidos pela SDT, pois as oficinas ocorreram quase sempre com diferentes atores em diferentes localidades; isso no seria um problema no fosse a falta de discusso efetivamente territorializada dos problemas do Mucuri, que deu vaga ao debate dos problemas
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microrregionais, o que tangencia a proposta de territorializao do processo de planejamento territorial. Alguns atores sociais justificaram essa estratgia como sendo a nica capaz de viabilizar uma discusso que incorporasse as distintas demandas de um Territrio historicamente marcado pela diferenciao interna e de rea geogrfica avantajada. Contudo, outros atores sociais destacam que essa participao, alm de no ter sido efetiva, no ocorreu a partir de uma verdadeira mobilizao social ou mesmo representao da sociedade no mbito das oficinas. Um dos atores locais entrevistados ressalta que a partir dos diagnsticos participativos eram realizadas oficinas nas quais era descrito o desenvolvimento das comunidades, as principais dificuldades e potencialidades e as solues possveis no momento. A maior participao social no processo passou a ocorrer apenas a partir de 2005 e foi impulsionada em 2008, j no mbito do programa Territrios da Cidadania. Resultou disso um Plano de Desenvolvimento Territorial que se organizava a partir de uma situao que queremos mudar por meio aes estratgicas e prioritrias em curto prazo, que levariam a resultados que queremos no futuro, para o qual concorreriam aes propostas para as organizaes dos agricultores familiares (sindicatos, associaes, cooperativas) e aes propostas para os rgos pblicos. Essa organizao estava inserida no mbito de objetivos voltados execuo de diversos programas previstos pelo Plano13. A organizao do Plano e a forma como est composto desnudam que essa participao social realmente esteve circunscrita ao mapeamento das condies socioeconmicas do Territrio. H uma notria ruptura entre a situao que queremos mudar a flexo verbal, na primeira pessoa do plural, sintomtica e as demais componentes do Plano, escrita com a utilizao de uma flexo verbal impessoal, infinitiva, conforme verificado em outros trabalhos14. Os atores locais entrevistados informaram que esse plano foi repassado ao pblico tardiamente, em virtude de estar perdido entre o Idene e a Armicopa e s ter reaparecido para que pudesse ser submetido a um processo de requalificao. Isso parece deixar claro que os projetos concebidos enquanto propostas para o desenvolvimento do Territrio, embora lastreados pela construo do conhecimento da realidade em conjunto com a problemtica participao popular, contemplam a formulao de propostas de carter forosamente tcnico, em detrimento de propostas marcadamente polticas, ou seja, que houvessem envolvido efetivamente os atores sociais do Territrio tambm na proposio das aes. Em verdade, a leitura
13 Cf. Plano de Desenvolvimento Territorial do Mucuri. O Plano em comento foi analisado a partir de fotocpia de uma verso, tambm copiada, obtida junto ao assessor territorial. 14 Ver Favareto & Gonalves (2006).
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do documento permite afirmar, salvo uma ou outra exceo, que as aes propostas enquanto instrumento de promoo do desenvolvimento territorial so aplicveis a qualquer realidade territorial do pas. De certa forma, essa constatao permite negar e ao mesmo tempo reafirmar a importncia das especificidades histricas que permearam a formao do Territrio Mucuri, especialmente os elementos econmicos, histricos, sociais e polticos mencionados no item anterior. Por exemplo, o peso da herana de capital social do Territrio foi apontado, pelos atores sociais, como a principal justificativa para a ausncia de participao das representaes sociais na concepo do Plano, cujas propostas no se prestam a aumentar a necessidade de avanar na mobilizao social. O formato microrregional de gesto do plano, como ser visto mais adiante, ainda que encontre alguma justificativa operacional no contribui para o aumento da participao da sociedade civil no processo. A previso oramentria do Governo Federal para alocao dos recursos no Territrio Vale do Mucuri esteve distribuda, para o ano de 2009, conforme destacado na Tabela 2 a seguir.
Tabela 2 - Territrio Vale do Mucuri (MG): volume de recursos por Aes Territorializadas 2009 (*)
Ao Direitos e Desenvolvimento Social Organizao Sustentvel da Produo Sade, Saneamento e Acesso gua Infraestrutura Educao e Cultura Aes Fundirias Apoio Gesto Territorial Meta Financeira (R$) 10.824.858.622,70 5.719.674.299,09 3.037.171.599,17 2.196.824.612,14 821.379.395,62 238.649.000,00 29.919.500,00 Distribuio % dos recursos 47,3 25,0 13,3 9,6 3,6 1,0 0,1
Fonte: Portal da Cidadania do Governo Federal: www.territoriosdacidadania.gov.br (*) Conjunto de aes a serem realizados pelo Governo Federal ao longo de 2009, que estavam previstos no oramento ministerial
Nota-se o importante peso atribudo s aes voltadas aos direitos e desenvolvimento social, organizao sustentvel da produo, sade, saneamento e acesso gua e, finalmente, infraestrutura, que juntos compreendem aproximadamente 95% da totalidade de recursos orados para o Territrio. No mbito dessas aes, cabe
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destacar os seguintes programas: (i) quanto aos direitos e desenvolvimento social, benefcios de prestao continuada da assistncia social s pessoas idosas e com deficincia e o programa Bolsa Famlia; (ii) no mbito da organizao sustentvel da produo, o crdito do Pronaf e os recursos das operaes contratadas do programa Cresce Nordeste; (iii) no que diz respeito sade, saneamento e acesso gua merece destaque a ampliao da cobertura do trabalho dos Agentes Comunitrios de Sade e a ampliao do acesso da populao dos territrios ateno bsica por meio da estratgia Sade da Famlia; e finalmente (iv) sobre as aes de infraestrutura, o Programa Luz para Todos. Sobre os projetos e programas concebidos, de um ponto de vista mais concreto, aqueles destacados pelos atores sociais entrevistados foram as EFA (Escolas de Famlia Agrcola), um programa de produo e comercializao de sementes especiais, que envolvia no apenas a capacitao para a cultura sementeira, mas tambm a construo de um galpo margem da BR 116 para facilitar o comrcio, e o Programa de Bacia Leiteira, que se destacava pela tentativa de realizar o melhoramento gentico do rebanho bovino do Territrio atravs da aquisio de bujes de smen para inseminao artificial. O destaque no implica, necessariamente, em xito, com se ver mais adiante, no item que trata da implementao dos projetos. Todos os projetos e programas destacados, na verdade, possuem algum tipo de ressalva e a primeira justificativa para isso est nas oscilaes de poder no mbito municipal, de modo que a alternncia de gestores nas prefeituras coloca o planejamento territorial recorrentemente em segundo plano. Outro importante fator a existncia de emendas parlamentares feitas por deputados estaduais, que possuem elevado poder de barganha e adeso sobre as gestes municipais e inibem o processo atravs de uma ligao direta entre o legislativo estadual e o poder pblico municipal. No obstante, alguns atores sociais destacam que o prprio governo de Minas Gerais forte concorrente da poltica de desenvolvimento territorial, especialmente porque a poltica do choque de gesto no tem viabilizado um suporte tcnico e financeiro ao Territrio e aos municpios. Tambm contribui para essa situao a ausncia de uma proposta de modelo de gesto territorializada no mbito do 1. PTDRS. Na verdade, o que existe a tentativa ainda em curso de consolidar o modelo respaldado na proposta terica formulada pelo MDA/SDT, conforme destacado no Organograma 1, que pode ser visto adiante. preciso salientar que o modelo at recentemente adotado de gesto do Plano tinha o objetivo de atender realidade do Territrio, na medida em que, segundo alguns atores sociais, ao se governar defronte esplanada dos Ministrios no se conhece realmente o que e o que precisa a realidade territorial. Houve, por isso, uma adaptao do modelo de gesto realidade territorial, que era desconhecida e demandava, na viso de alguns atores sociais, uma gesto por microrregies, adotada
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de maneira autnoma em relao ao MDA/SDT. Saliente-se, porm, que essa forma de gesto no era unnime e vinha sendo contestada por diversos atores sociais dentro do Territrio. Assim, quando se considera os problemas verificados no 1. Plano, que dizem respeito ruptura entre a situao que se deseja mudar e as aes propostas, percebese que a postura daqueles que foram responsveis pelo 1. PTDRS foi autonomista (o tcnico prevalecendo sobre o poltico), o que se revela no argumento de que o mapeamento realizado ao longo do Territrio proporcionava um conhecimento tal da regio sequer permitido pelos dados secundrios do IBGE e foi sobre esse argumento que se justificou a alterao na forma de gesto sugerida por Braslia15. Com isso se quer dizer no apenas que o 1 PTDRS negligenciou a proposta de planejamento instituda no mbito do MDA/SDT, mas tambm, e principalmente, a organizao colegiada do Territrio do Mucuri. As aes propostas nesse plano no apenas no foram discutidas a partir de sugestes executivas das representaes da sociedade civil: o prprio plano no passou pelo crivo do Colegiado territorial. E disso resultaram propostas e aes eminentemente setoriais, a partir das quais as microrregies do Territrio poderiam se beneficiar. Parece ser necessrio, para ilustrar essa afirmao, destacar, com base nas entrevistas realizadas, que o 1 Plano demorou a se tornar pblico e s o foi por presso da assessoria territorial cujo responsvel atual desconhecia o documento, por problemas de divulgao e da delegacia regional do MDA, atravs da articulao estadual. Segundo informaes, o plano deveria ser publicado em 2005, mas apenas em 2010 a assessoria territorial teve acesso ao documento. Esse quadro indica que a estrutura de gesto no Territrio Mucuri no foi respeitada pelo processo de elaborao do 1 PTDRS. Um dos reflexos a precria estrutura fsica de funcionamento do Colegiado Territorial. Atualmente, o Colegiado est sediado na APJ, mas a assessoria territorial no dispe de veculo prprio para realizar as funes atribudas ao cargo, nem de computador e mquina fotogrfica, itens disponibilizados pela SDT no mbito da instalao inicial do Territrio. Ocorre que a prefeitura proponente para a compra do material no o repassou para a gesto colegiada do Territrio, o que mostra o peso da atuao localista melhor dizendo, patrimonialista , da gesto pblica no Mucuri e a indisposio de algumas prefeituras para superar o jogo de interesses polticos que tem permeado a gesto municipal no Territrio e colocado-a acima dos interesses supralocais, o que diminui sobremaneira a importncia e o respaldo do Colegiado enquanto instncia mxima de representao territorial.
15 Da resultou, vale dizer mais uma vez, a subdiviso do territrio em microrregies, que se amparou, de acordo com os diversos atores sociais entrevistados, mais na questo geogrfica do que efetivamente em questes de diferenciao territorial, a despeito de essas diferenciaes realmente parecerem existir.
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Segundo alguns atores sociais entrevistados, a ausncia de uma institucionalidade que qualifique o Territrio enquanto instncia federativa dificulta a prestao de contas, por parte da gesto municipal, de um gasto realizado por uma prefeitura no em prol dos muncipes, mas sim de uma congregao de municpios. Esse o argumento que justifica a prtica do citado caso do veculo, posto a servio da secretaria de sade de um municpio especfico, mas comprado com os recursos repassados ao Territrio. Na verdade, porm, o que se v a sobreposio de interesses locais prtica do planejamento territorial, especialmente em perodos eleitorais. Alis, a questo dos interesses polticos permeia fortemente o Territrio, ainda em um nvel anterior execuo de aes territoriais. Para alm de explicar a precariedade do funcionamento do Colegiado, percebe-se que o embate poltico se d inclusive ao nvel da gesto, especialmente quando se percebe, nas entrevistas, que sobressaem acusaes de falhas administrativas e pouco se percebe, alm do simples registro, uma disposio para superar interesses polticos em prol do desenvolvimento territorial com base no verdadeiro empoderamento social. O fato que a concepo do Plano refora a postura localista das aes municipais, o que fragiliza de maneira considervel o estabelecimento de um sistema de articulaes institucionais entre essas instncias, o governo estadual cuja atuao tem sido captada pelos atores sociais como questionvel e pouco estimulante, do ponto de vista da promoo do desenvolvimento territorial e o Governo Federal. A partilha de competncias e responsabilidades entre essas instncias de poder, e mesmo entre as representaes da sociedade civil, permanece indefinida no Territrio do Mucuri. Por isso, mesmo antes de se pensar em um sistema de articulao de propostas econmicas, polticas e sociais que sustentem uma complementaridade das diretrizes e metas concebidas para o planejamento do Territrio, as aes voltadas ao desenvolvimento territorial no Mucuri carecem de respaldo organizacional, especialmente no que diz respeito efetiva assimilao de uma nova cultura para gerir a coisa pblica e respeitar a estrutura orgnica da proposta de desenvolvimento territorial nos limites propostos pelo MDA/SDT. Os atores locais tm conscincia de que isso no implica em renegar a autonomia do Territrio e percebem o atual momento como propcio, na medida em que j est preparada a requalificao do 1 PTDRS para alguns atores, a requalificao constitui a efetiva construo de um PTDRS na acepo tcnica do documento. Paira a dvida, entre alguns atores sociais, se essa requalificao ser colocada em pauta nas reunies do Colegiado Territorial e submetida ao crivo das representaes colegiadas, ou se o Plano ser novamente composto de maneira tcnica e autonomista, como foi o caso do primeiro PTDRS. Na viso dos atores sociais, essa postura autocrtica, ainda que se paute em preocupaes com o desenvolvimento territorial, em nada contribui para que o
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processo seja conduzido de maneira territorializada, com base no controle social. Ela tem sido percebida, na realidade, como um empecilho ao desencadeamento de um processo de planejamento no qual est contida, conforme destacaram todos os atores sociais entrevistados, a possibilidade de redeno do Territrio. lcito afirmar, porm, que outros elementos concorrem para essa situao problemtica no Mucuri, o que se pretende explicitar com a anlise da prxima seo, que trata da implementao do Plano. O quadro se afigura mais complexo quando se considera, a partir das entrevistas realizadas, que tem prevalecido no Territrio Mucuri o embate, em vez do associativismo, entre os principais atores sociais. Conforme destacado no incio desta seo, os fatores histricos e as caractersticas mais marcantes do Territrio explicam parte desse quadro. As questes polticas e ideolgicas e as determinaes que possuem sobre o processo de desenvolvimento territorial parecem complementar a contento os fatores explicativos. A seguir, pretende-se explicitar como a implementao do Plano de Desenvolvimento Territorial comportou esses elementos.

Entre as principais metas do PTDRS do Mucuri cabe destacar as aes voltadas para a comercializao da produo agropecuria, as EFA, o Programa de Bacia Leiteira e o Programa de Sementes. Conforme destacado no item anterior, o programa menos problemtico executado no Territrio do Mucuri foi o das EFA, Escolas Famlia Agrcola. O projeto das EFA portador de uma importante complementaridade que envolve a capacitao dos filhos de agricultores e a possibilidade de diversificao agrcola, mas os recursos destinados a esse projeto ainda no foram suficientes para viabilizar um funcionamento adequado do mesmo. Exemplo disso a construo da estrutura da Escola de Serra dos Aimors, que no dispe de recursos para entrar em funcionamento. Segundo alguns atores locais a falta de aporte dos recursos dos municpios para complementar os recursos aplicados pelo Territrio justifica essa situao. Caso semelhante o do Programa de Sementes, que previa no apenas a produo de sementes diferenciadas para a plantao no Territrio, mas tambm aes voltadas comercializao da produo. Para tanto, foi construdo s margens da BR 116 um galpo que serviria de suporte produo agrcola. Contudo, o galpo est inutilizado e o programa no encontrou suporte financeiro para ter continuidade. O problema do escoamento tambm vislumbrado para viabilizar o desenvolvimento da bacia leiteira do Territrio, mas nesse caso uma especificidade deve ser destacada. Ademais, tentou-se executar um programa de melhoramento gentico da populao bovina na regio atravs da compra de bujes de inseminao artificial.
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A soluo de continuidade desse programa, vista por alguns atores sociais como um problema de gesto do processo de planejamento no Territrio, na verdade reflete uma ao pensada pontualmente, na medida em que no refletiu concretamente a percepo dos produtores locais. Resolveu-se a questo da produtividade sem que fosse pensada a questo da manuteno de um contingente bovino de melhor qualidade, que exigia melhores condies de criao. De modo geral, os projetos destinados melhoria do sistema produtivo procuraram combater os gargalos do Territrio, especialmente no que diz respeito comercializao. As discusses realizadas ao longo da implementao dos programas voltados para esse fim, segundo alguns atores sociais, so superficiais e ocorrem com baixo envolvimento dos principais interessados. Alm disso, o poder pblico municipal persiste com o pouco suporte dado s discusses que ocorrem em nvel territorial. Com isso, explica-se o balano da situao dos projetos no Territrio Vale do Mucuri16, que mostra que parcela considervel dos mesmos no se encontra em funcionamento, est atrasada em termos de execuo ou simplesmente no funciona. Quando consultados acerca dos projetos, estruturadores que contriburam para a consolidao do Territrio Mucuri, os atores sociais preferiram mencionar que o Territrio ainda no est consolidado. Isso significa que o Territrio deve ser compreendido no apenas sob a tica de investimentos orados pelo Governo Federal e dos projetos concebidos pelo PTDRS e executados pelo Territrio a partir de 2003, mas sim na maneira pela qual esse processo se desenrolou ao nvel da gesto. Na viso dos atores locais, os projetos concebidos, executados ou no, de certa forma refletem as necessidades do Territrio, mas no se pode afirmar que foram decorrentes de um debate efetivamente participativo acerca das aes destinadas a combater as prioridades no Mucuri. Para no deixar de registrar algum destaque em termos de projetos estruturadores, foi apontado o fato de que ao menos a populao passou a perceber na poltica de desenvolvimento territorial uma possibilidade de fazer valer uma maior participao no processo em curso. Uma questo bsica que se deve ter em mente para registrar a implementao do Plano de Desenvolvimento do Territrio do Mucuri a forma pela qual foram tratados os conflitos de interesse, refletidos em termos de conflitos de atuao municipal e de representaes, no mbito territorial. Recorde-se que o Territrio possui dimenses extensas e marcado, fundamentalmente, por importantes diferenciaes culturais, sociais e econmicas. Alm disso, era consideravelmente marcado pela dificuldade de acesso aos municpios mais distantes da BR 116, superadas apenas como o programa estadual Proacesso. Isso inclusive justificou, segundo os atores sociais, a estratgia de conceber para o Territrio uma partilha em microrregies.
16 Cf. SILVA (2010), pp. 33-56.
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Conforme destacado anteriormente, foi dessa forma que se procurou dar voz s especificidades microrregionais para s ento se discutir, territorialmente, as especificidades de cada local. E foi a partir dessa concepo, que acomodava o debate dos interesses territoriais em microrregies, que as principais metas e diretrizes foram concebidas no 1 PTDRS. Oposta prtica da SDT, essa forma de conceber o Plano resultou no divrcio entre aquilo que foi concebido e a forma de execuo. Nesse sentido, a Delegacia regional do MDA interveio na conduo do processo, atravs do encaixe em uma proposta de discusses territoriais a partir de 2009. Essa interveno revela em que p est a problemtica do Territrio do Mucuri. A adoo de um modelo de gesto a ser implementado ainda est em processo de entendimento e consolidao. O 1 PTDRS no passou pelo crivo do Colegiado Territorial e, atualmente, no se sabe se a requalificao do plano atrasada no cronograma poca das entrevistas ser colocada em pauta para discusso no mbito da instncia mxima de deliberaes territoriais. A essa falta de articulao ao nvel do Territrio deve ser considerado tambm que, na percepo de alguns atores sociais, o governo do Estado no tem dado suporte adequado ao processo de desenvolvimento territorial. Com isso, a implementao do plano tem sido substancialmente obstaculizada. Outro importante aspecto que dificulta o planejamento nessas bases a atuao de deputados atravs de emendas parlamentares que vinculam diretamente o legislativo estadual aos municpios, sem passar pelo Colegiado. Alm disso, apesar de ser a instncia com a qual os atores sociais percebem uma maior vinculao de aes, o Governo Federal sofreu diversas crticas sobre o repasse de recursos, que se d por um processo burocrtico demorado e que, no obstante, encontra no Territrio uma crosta de interesses polticos municipais que j resultou, inclusive, em desvio de recursos territoriais para fins municipais com traos marcadamente patrimonialistas. Mesmo com as ressalvas apontadas pelos atores sociais, a prtica atual considerada pioneira, especialmente por fazer florescer no Territrio uma maior mobilizao da sociedade em torno da problemtica do desenvolvimento econmico e social. Essa mobilizao, ainda que tenha sido a base da concepo do Plano, s foi acionada para estabelecer a discusso das prioridades do Territrio tardiamente. Esse pioneirismo severamente embotado pelas contradies que tm circunscrito o desenvolvimento da poltica territorial no Mucuri, sejam elas de ordem endgena (que envolve os atores locais) ou exgena (que envolve as instncias de poder supraterritoriais).
4.4 Gesto do Plano A institucionalidade

O sistema de gerenciamento do PTDRS do Mucuri est organizado conforme demonstra o Organograma 1 a seguir. Esse sistema tem sido amparado pela Delegacia Estadual do MDA, atravs dos articuladores estaduais que atuaram e atuam
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no Territrio. No nvel territorial, merecem destaque o Ncleo Diretivo e o Ncleo Tcnico, bem como a Secretaria Executiva. Vale ressaltar, ainda, a estruturao em cmaras setoriais, a saber, educao no campo, programa da terra, comercializao, sistemas produtivos, meio ambiente e cultura. So nessas cmaras onde teoricamente so discutidas as demandas sociais do Territrio.
Organograma 1: funcionamento do Colegiado do Territrio Mucuri

PLENRIA
EDUCAO DO CAMPO
PROGRAMA DA TERRA
COMERCIALIZAO
SISTEMAS PRODUTIVOS
MEIO AMBIENTE
CULTURA
NCLEO DIRETIVO
NCLEO TCNICO SECRETARIA EXECUTIVA
Fonte: assessoria territorial.
Todavia, a concepo terica do sistema prtico de gerenciamento do PTDRS no Mucuri nem sempre foi essa. Conforme destacado anteriormente, havia um sistema prtico de gesto que trabalhava em cima de uma subdiviso do Territrio em microrregies, o que inviabilizava, por exemplo, discusses de nvel temtico, capazes de promover uma integrao das questes discutidas. No havia, no 1 PTDRS, um modelo de gesto definido. Em clara oposio s diretrizes estabelecidas pelo MDA/SDT, aplicadas em diversos territrios no pas, a transio de uma forma de gerenciamento que no assimilava as diretrizes oriundas de Braslia para o sistema de gesto atual no est conclusa e finaliz-la no tem sido uma questo meramente tcnica. As caractersticas histricas do Territrio, bem como as entrevistas realizadas com os atores sociais, permitem antever a forte marca das disputas polticas em torno do sistema de gesto territorial, especialmente no que diz respeito ao comando executivo do processo. Por isso, a aceitao dessa estrutura organizacional um importante desafio para que as discusses efetivamente territoriais ocorram.
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O desafio se revela demasiado grande. Para justificar a assertiva cabe mencionar alguns exemplos. O primeiro deles diz respeito transio do comando da Secretaria Executiva do Colegiado; o segundo, o caso de problemas de comunicao no mbito das articulaes entre os membros do colegiado. No caso da transio do comando da Secretaria Executiva do Territrio, que se deu entre a AMUC e a APJ, percebe-se a partir de entrevistas com representantes e ex-representantes de ambas as associaes certa reticncia quanto s respectivas gestes do Colegiado: aquela por no seguir a proposta territorializada sugerida pelo MDA/SDT, com o que no pde realmente articular o Territrio; possui um trao poltico muito forte, enraizado no movimento social e, por isso, no h capacidade para exercer a gesto do Colegiado. Nota-se, pois, que a transio revelou arestas considerveis entre dois importantes atores locais. J os problemas de comunicao afetam diretamente a burocracia que envolve a solicitao de projetos de investimento e custeio por parte do Territrio e envolvem instncias supraterritoriais de poder. Exemplo disso foi a ocasio em que ocorreu uma alterao no valor mnimo requerido para a solicitao de projetos por parte do Territrio, feita pelo MDA, que no foi comunicada ao Colegiado e mesmo CEDRS. Segundo um dos atores sociais entrevistados, a responsabilidade por essa comunicao da SDT e da articulao estadual no Territrio. O Mucuri passou por um processo de descontinuidade das pessoas-chave que atuam no Territrio, especialmente na articulao estadual e na assessoria territorial; alm disso, foi mencionada a dificuldade das pessoas que exercem funes efetivas de realizao dos servios que lhes so atribudos, por motivos que vo desde a j mencionada precria estrutura de funcionamento do Colegiado at questes de burocracia de contrato. O resultado foi um forte esvaziamento do Colegiado e das instncias colegiadas, notadamente do Ncleo Diretivo. No se pode deixar de mencionar que as descontinuidades que ocorreram no processo de gesto no Mucuri foram notveis: o Territrio conta agora com a terceira pessoa responsvel pela articulao estadual e o assessor territorial tambm est no cargo h pouco tempo, sem a estrutura necessria para atender s demandas do Territrio. Assim, fica mais evidente a compreenso de determinada postura dos atores locais, que se veem aptos a tangenciar a necessidade de se reportar a alguma autoridade territorial pelo simples fato de no as encontrarem. Um exemplo claro disso o fato de que alguns atores locais tiveram acesso informao da alterao feita pelo MDA sobre os requisitos e valores dos projetos solicitados pelos Territrios e adequaram os valores de um ou outro projeto aos requisitos de montante mnimo para investimento e custeio, mas no socializaram a informao, comprometendo o esforo de montagem dos demais projetos do Territrio.
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Percebe-se que problemas de comunicao de ordem extraterritorial aconteceram, mas preciso ressaltar que esses problemas foram potencializados pela condio atual da estrutura de gesto do Mucuri. Ademais, existe uma forte precariedade no processo de planificao de projetos no Mucuri, em virtude de existir um Ncleo Tcnico para ingls ver. A ausncia de institucionalidade oficializada do Ncleo Tcnico impede que os tcnicos que dele fazem parte participem com maior compromisso dos projetos concebidos, exceo feita aos casos em que os projetos concebidos sejam coincidentes com a rotina de trabalho desses tcnicos, ou seja, estejam alinhados aos interesses dessas pessoas. Alm disso, os compromissos profissionais de cada tcnico, fora do mbito do Colegiado, impedem uma participao mais adequada no mbito do Ncleo Tcnico. Por isso, no h necessariamente no Mucuri uma demanda por novas instituies e novo sistema de distribuio de responsabilidades. De fato preciso que se pense numa reciclagem das instituies existentes, que permita uma vinculao mais adequada dos atores locais que fazem parte das instituies atualmente voltadas para o desenvolvimento territorial, capazes de fundamentar de maneira adequada a proposta de planejamento atual, pouco explorada na viso dos atores sociais do Territrio. Essa perspectiva reforada pela verificao, no mbito do CEDRS, de que os projetos de investimento e custeio do Territrio esto cada vez mais pobres e mal-feitos do que resulta a constatao da situao atual dos projetos apesar das orientaes passadas ao Colegiado. A despeito dos problemas de funcionamento do Colegiado, a condio dos projetos entendida, antes de tudo, como um problema de cultura poltica em torno da proposta de desenvolvimento territorial, especialmente quanto formulao dos mesmos e ao intercmbio de informaes e habilidades a partir do Ncleo Tcnico do Colegiado. Na viso dos atores sociais, esse quadro aponta para o fato de que preciso executar programas e projetos que envolvam, desde a concepo, a efetiva participao das organizaes que representam a sociedade civil no processo decisrio do Territrio. Com isso, os projetos refletiriam mais fidedignamente o que de concreto existe no Mucuri e permitiriam a superao do tecnicismo autonomista fortemente embasado num argumento de autoridade amparado no conhecimento efetivo do Territrio que tem envolvido a concepo de projetos, vide a negligncia com que foi tratada a participao da sociedade civil na prpria concepo. A partir das entrevistas realizadas, possvel afirmar que a participao da sociedade civil na gesto do plano no tem sido satisfatria. Essa participao se d atravs dos espaos de construo coletiva, mas a atual falta de respaldo desses espaos no incentiva tal participao. Alm disso, preciso mencionar o problema da representatividade dos interesses sociais, porque existe a prtica da personificao de interesses dentro das entidades de representao, que confunde os interesses do representante com os do representado. Por isso os atores sociais no veem o
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problema pela tica da incorporao de novas organizaes ao longo do processo de desenvolvimento, mas sim da melhoria qualitativa da participao das representaes que fazem parte atualmente do Colegiado. No h tambm controle, avaliao e acompanhamento permanentes das aes desenvolvidas no Territrio, em virtude de no existir estrutura suficiente para realizar tais atividades, que esto atualmente restritas ocasio em que so realizadas oficinas territoriais. Saliente-se que as preocupaes atuais dos atores locais perpassam por essas iniciativas, mas ainda preciso avanar em etapas anteriores a essa fase. No Territrio, os atores sociais percebem o crdito (Pronaf e Plano Safra), a assistncia tcnica (Emater) e as aes voltadas para o comrcio (Programa de Aquisio de Alimentos) como os principais instrumentos de viabilizao para o desenvolvimento da poltica territorial no Mucuri. Alguns entrevistados destacam, contudo, certo saudosismo em relao poca em que essas aes eram vinculadas diretamente s prefeituras, notadamente o crdito, atravs do Pronaf InfraEstrutura.
4.5 Avaliao Final

Na avaliao da maioria dos atores sociais o Territrio do Mucuri ainda no se consolidou, mas houve algum impulso sensao de pertencimento, especialmente pelo empoderamento social ter se revelado alternativa importante para o desenvolvimento econmico do Territrio. Para isso destacou-se de maneira recorrente a importncia da pioneira poltica de desenvolvimento territorial com foco no mundo rural e, principalmente, com foco na maior participao social nesse processo. Sobre a consolidao do Territrio existe a percepo de que o resultado at aqui alcanado no Mucuri est aqum da potencialidade existente. Na opinio dos entrevistados, a maioria das prefeituras ainda possui um trao localista que resulta numa atuao pautada em interesses polticos de carter municipal, o que tem atrapalhado consideravelmente a correta execuo do processo de desenvolvimento territorial. Existe a crena, inclusive, de que aprofundar a desprefeituralizao do planejamento territorial e incorporar mais fortemente a populao no processo decisrio do Plano Territorial especialmente respeitando o modelo de gesto e as instncias deliberativas do Colegiado seria a soluo mais adequada para que o Territrio Mucuri pudesse alcanar xito e consolidao. O fortalecimento da sociedade civil visto como uma das solues para evitar as oscilaes de poder que marcam as gestes municipais a cada quadrinio. Por dentro do Territrio a poltica est consideravelmente fragilizada e, na percepo dos atores sociais, somente por essa correo interna de gesto e concepo do Plano que se poder manter alguma esperana para o futuro da poltica territorial no Mucuri.
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A continuidade e o sucesso futuro do Territrio Mucuri tambm passa pela situao financeira e tcnico-gerencial dos municpios, que argumentam com base em parmetros fiscais e financeiros uma postura poltica voltada para a soluo isolacionista dos problemas que se afiguram, sem dar respaldo s aes territorializadas. A presena da Universidade Federal em Tefilo Otoni cria a expectativa de que, futuramente, a gesto municipal ser mais qualificada e, com isso, prescindir de prticas localistas e ser tecnicamente mais adequada ao desafio do planejamento territorial. Outro ponto que pode ser determinante para um desempenho satisfatrio do Territrio, na avaliao dos atores locais, a melhoria nos principais instrumentos operacionais que tem viabilizado a poltica territorial no Vale do Mucuri. Entre esses instrumentos, as principais fronteiras de melhoria antevistas pelos atores locais esto na ampliao do escopo da oferta de assistncia tcnica englobando no apenas a assistncia produo, mas tambm na concepo de projetos no mbito do Territrio e tambm de capacitao, que deve envolver tambm a questo das instrues acerca da forma de participao da sociedade civil no processo de desenvolvimento. Na opinio dos entrevistados, o elemento que garante a subsistncia da poltica territorial no Mucuri justamente o apoio do Governo Federal. Nesse sentido, percebida a necessidade de aprofundar a vinculao entre as polticas territoriais do Governo Federal e as outras polticas pblicas no Territrio. Isso significa ir alm da discusso sobre partilha de recursos e trazer baila elementos que favoream a discusso sobre a forma como os montantes disponibilizados para o Territrio sero aplicados. Em outras palavras, o que mantm o Territrio enquanto tal ainda a disponibilidade de recursos que o Governo Federal coloca disposio dos municpios atravs da poltica territorial, mas os atores sociais entendem que isso no o bastante. Mesmo em um quadro que se mostra crtico, em termos de concepo, gesto e implementao do PTDRS, os atores sociais avaliam que houve alguma melhoria na situao do Territrio entre 2003 e 2010. Essa melhoria decorre, especialmente, da valorizao dada gesto social da coisa pblica que, se ainda no se fez valer efetivamente atravs do Colegiado, deu populao do Territrio a possibilidade de ter direito de participar do processo em uma regio marcada pela herana histrica de isolamento e coronelismo. Contudo, o despertar da populao para o exerccio do protagonismo de um processo de desenvolvimento territorial tem provocado ferrenha reao do Governo Estadual e de algumas prefeituras, que se aproveitam da fragilidade institucional do Territrio para embotar o processo. preciso dizer tambm que os atores locais apontam as especificidades da concepo, da gesto e da implementao do Plano como principais determinantes para que essa reao encontre guarida na ausncia de elementos concretos que
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justifiquem a incorporao de novas instncias municipais e de outras organizaes e representaes sociais no processo de desenvolvimento territorial. Os problemas que tm permeado os trs nveis que envolvem o planejamento territorial no Mucuri constituem, por isso, o grande desafio para que esse Territrio possa iniciar, efetivamente, um processo de desenvolvimento em bases territoriais, que por sinal faz nutrir nos atores locais notvel esperana de um futuro mais promissor. Emerge da a necessidade de se pensar na forma como se deu at agora o processo de desenvolvimento territorial no Mucuri para lograr xito em adotar uma experincia diferente, capaz de modificar o futuro do Territrio. A despeito de todos os problemas, os atores sociais do Mucuri acreditam na poltica de desenvolvimento territorial enquanto redentora da situao de atraso econmico da agricultura e das demais atividades desenvolvidas no Territrio, e j percebem a necessidade de no apenas focar no meio rural as aes territoriais. Ao partir atrs dos demais territrios, os atores locais veem as outras experincias como parmetros futuros de erros e acertos, que o Territrio Mucuri ainda no pde ter, preso que est a problemas de ordem institucional. Quanto a esses problemas, a assimilao de uma nova cultura poltica e mesmo a acumulao de maior maturidade poltica dos atores sociais no Territrio parece ser o caminho vivel para consolidar o Vale do Mucuri. Conforme destacaram alguns atores sociais, no se trata de aumentar o aporte de recursos nem de desprezar os efeitos que um montante maior de investimentos teria sobre a regio, mas sim de garantir uma institucionalidade que permita aproveit-los de maneira territorializada. Segundo os atores locais, a experincia at aqui desempenhada serviu de aprendizado para que esse processo seja continuado. preciso, ao que parece, dar condies para que o Territrio realmente se aproprie de um ideal territorial, capaz de promover o desenvolvimento nessas bases.
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CAPTULO 5 PENSANDO O FUTURO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL
Tania Bacelar de Araujo

Professora da UFPE e Socia da Ceplan Consultoria
Introduo
O avano da globalizao, que traz no seu rastro a tendncia homogeneizao de processos econmicos e sociais e de padres produtivos e culturais, interage com uma herana fundamental: a diversidade inscrita pelos processos histricos de formao das diversas regies do mundo. Nesse sentido, apesar da fora dos agentes globais, os agentes locais reagem a seu modo em cada lugar. Disso resultam processos diversos, mesmo que traos comuns sejam cada vez mais visveis. A resultante no est, portanto, pr-determinada como defendem alguns e depende inclusive do grau de insero de cada Territrio na dinmica desigual do movimento de globalizao. Cresce, ento, a tenso dialtica entre o global fonte de homogeneidade e o local lcus das especificidades e desta tenso decorre a valorizao da construo de trajetrias de desenvolvimento que consideram as potencialidades e as especificidades de cada Territrio. Nesse contexto, o desenvolvimento regional, em vez de sumir da agenda dos debates sobre o desenvolvimento socioeconmico dos diversos pases, tem reaparecido com fora na agenda da Academia, das polticas pblicas e nas discusses e vivncia da sociedade civil. O peso das especificidades faz com que experincias regionais tendam a ter difcil replicabilidade, mas sempre possvel aprender com cada uma delas. Da o interesse de apresentar e analisar o caso brasileiro recente, aplicado ao desenvolvimento rural, objeto do presente livro. Tirar lies deste aprendizado parece tarefa importante diante dos desafios que se apresentam para a consolidao desta experincia e para iluminar experimentos em outros pases, em especial os latino-americanos, com importantes semelhanas com relao ao Brasil.
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Um segundo movimento recente que merece referncia aqui a emergncia de mais uma onda liberal no final do sculo XX, que se expande em muitos pases no bojo da crise do Estado, especialmente no seu padro de financiamento. Tal processo tendeu a reduzir a presena do Estado na realidade socioeconmica, em especial nas polticas nacionais, tendendo a prevalecer o estimulo a polticas locais, dentro do pensamento de que haveria duas escalas preferenciais no mundo contemporneo: a global e a local. A supervalorizao da escala local e de processos endgenos de desenvolvimento aparece com clareza na literatura acadmica sobre desenvolvimento regional das ltimas dcadas e em experincias de polticas pblicas mundo afora. No extremo, as articulaes nacionais eram combatidas e os determinantes estruturais da dinmica mundial tendiam a ser relegados. Tudo parecia acontecer no rastro da globalizao onipotente ou na esfera local, onde o protagonismo dos agentes locais era superdimensionado. Passada a fase dos exageros, resta a compreenso de que as mudanas operadas no mundo contemporneo exigem a considerao do movimento de globalizao, mas, ao mesmo tempo, tambm relevante considerar, em casos como o do Brasil, que a escala nacional permanece estratgica para as experincias de desenvolvimento local. A poltica territorial rural brasileira aqui analisada traz implcita a valorizao da escala sub-regional os Territrios Rurais definidos por agregao de municpios mas tem de sada o mrito de ter sido estruturada sob a coordenao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial de um ministrio MDA, garantindo a existncia de diretrizes nacionais e de um dilogo com outras instncias e polticas nacionais, especialmente quando os Territrios da Cidadania so organizados assimilando as prticas e abordagens do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (Pronat), um programa de carter nacional. A experincia brasileira traz, neste sentido, um aporte interessante ao debate do movimento de valorizao das diversidades locais e da fora de agentes locais para atuarem como protagonistas da construo do futuro das suas regies, mas num processo que no perde de vista a escala nacional e, portanto, a importncia do Estado Nacional. Uma critica procedente de que o MDA detinha mandato institucional limitado para dar conta da leitura holstica da realidade dos Territrios e assim nele atuar, que ser retomada adiante, comea a ser superada com a instituio dos Territrios da Cidadania, embora seu estgio recente de implementao no permita ainda avaliar o real avano que a nova abordagem permitir. Um terceiro processo que merece referncia ao se examinar a poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais brasileiros a busca da consolidao da democracia no pas, aps longos anos de ditadura militar (1964-1984). Em alguns pases que vivenciaram ditaduras recentes, como o caso do Brasil, o final do sculo XX marcado pelo processo de redemocratizao e com ele surge a tendncia a descentralizar polticas pblicas, valorizando o papel de agentes da escala local (no
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caso brasileiro, o destaque cabe s Prefeituras, tanto que muitos destes movimentos se assemelharam mais a uma prefeiturizao que a uma real descentralizao). O importante porm que um redesenho de polticas pblicas passa a ser realizado e novas abordagens territoriais dialogam com novas institucionalidades, como se viu em outros captulos deste livro. A anlise dos arranjos institucionais foi uma preocupao permanente ao longo do estudo que gerou este livro, considerando que o modelo de gesto adotado no caso brasileiro busca dialogar com a realidade de uma Repblica Federativa trina e profundamente desigual social e regionalmente como o Brasil e estimular o protagonismo de agentes locais na construo de iniciativas de polticas pblicas. O fato que o Brasil vem aprendendo a formatar polticas pblicas com maior participao da sociedade civil e com novas institucionalidades que buscam articular agentes de vrias escalas de atuao e nveis de governo, sendo a poltica de apoio ao desenvolvimento territorial rural, aqui analisada, um exemplo interessante. Mas existem outras, como a formulao e implementao de polticas de apoio a Arranjos Produtivos Locais (APLs), muitos de carter industrial, a poltica de desenvolvimento regional sustentvel (DRS) do Banco do Brasil, o Programa de Mesorregies (do Ministrio da Integrao Nacional), entre outros. Analisar a experincia brasileira recente de desenvolvimento territorial rural aponta lies importantes para a busca de sua consolidao, visto que relevante o dado de que o desenvolvimento territorial pressupe aposta na capacidade de agentes locais de construir um projeto de desenvolvimento regional e atuar de forma organizada para que polticas pblicas e empresariais convirjam para os objetivos deste projeto. Alm do que, o papel do Estado apoiar iniciativas tambm convergentes com tal projeto. O que se viu no caso da poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais no Brasil recente vai nessa direo. Por sua vez, ao lado dos avanos da globalizao, da crise do Estado e da redemocratizao brasileira, outra tendncia merece desde logo ser destacada, pois est por traz do novo modo de conduzir polticas de desenvolvimento rural: tratase da alterao dos antigos padres da relao rural urbano. Tal relao vem se modificando diante de novos processos sociais que tm levado diminuio da distncia entre os espaos do campo e da cidade, e a redefinio da vida rural, mais do que a ideia de seu pretendido esvaziamento, como apregoavam alguns. No Captulo inicial deste livro, o professor Arilson Favareto destaca que, no presente, a primazia marcante das atividades primrias agricultura, pecuria, minerao, silvicultura cede espao a uma maior diversificao, com uma crescente heterogeneidade das economias rurais, da qual se destacam o crescimento cada vez maior do setor de servios e o avano do que chamou de industrializao difusa. Tal tendncia observada tambm no Brasil, como revelam estudiosos por ele citados.
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Assim, no novo ambiente rural, a marca da pluriatividade no padro de ocupao das pessoas que ali habitam remete a necessidade de considerar, na formulao de polticas de desenvolvimento, a importncia de novos agentes, de lidar com novas variveis e com novos interesses. que, como bem destaca Favareto, uma nova estrutura de oposies e identidades sustentam a especificidade desta nova configurao da relao rural-urbano. E para completar, muda tambm o ambiente institucional que orienta a regulao das formas de uso social dos recursos naturais. A experincia brasileira de promoo do desenvolvimento territorial rural se inscreve no contexto das mudanas acima referidas que marcam sua concepo e trajetria recente. Virtudes dos processos experimentados no Brasil, nos anos recentes, vm sendo frequentemente destacadas nas avaliaes acadmicas e nas reflexes de seus principais patrocinadores: governos comprometidos com um novo padro de desenvolvimento e movimentos sociais. Mas muitas dificuldades e insuficincias so igualmente identificadas. O presente captulo, estruturado em trs sees, comea por destacar as principais marcas da experincia brasileira na promoo do desenvolvimento territorial rural, para tirar lies destas experincias e terminar por apresentar sugestes que a aperfeioem.
1. As marcas da experincia brasileira

1.1 A marca do ambiente de redemocratizao
Em muitos pases, em especial na Europa, polticas de desenvolvimento tendem, cada vez mais, a se afastar de uma abordagem setorial, para passar a privilegiar a adoo de uma abordagem territorial. Tal opo traz implcita uma aposta nas virtudes da mobilizao e no fortalecimento de laos de proximidade entre agentes sociais (empresas, universidades, sindicatos de trabalhadores, parlamentares, associaes de produtores, funcionrios pblicos e sociedade civil organizada), valorizando, portanto, a dimenso institucional do processo de construo de trajetrias exitosas de promoo do desenvolvimento socioeconmico regional. No Brasil, o debate desta alternativa, se inscreve num momento de avano do processo de consolidao da reabertura democrtica. Uma das marcas mais difundidas das administraes do Partido dos Trabalhadores (PT) nos anos ps-ditadura, quando chega ao comando administrativo de Prefeituras, foi o Oramento Participativo, uma metodologia que mobiliza agentes os mais diversos no processo de montagem da pea oramentria e que parte de uma clara territorializao do municpio (em geral,
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as Regies Administrativas). Ao chegar ao comando do Governo Federal, o partido e alguns de seus aliados procuram disseminar a experincia de territorializao e de prtica de dilogo social para a montagem de polticas pblicas. Mas a experincia aqui analisada muito mais sofisticada, como se viu nos captulos anteriores. Alguns entrevistados destacaram experincias anteriores no meio rural que lidavam com a abordagem territorial e a participao social como eixos estruturantes. O Presidente da Contag1, por exemplo, lembra que a instituio vinha desenvolvendo, desde os anos 1990, iniciativas nessa direo, como a proposta do seu Plano Alternativo de Desenvolvimento Local Sustentvel (PADLS) no contexto do qual foram capacitadas lideranas rurais para atuar nos Estados da Federao. Tal Plano foi precedido por viagem de dirigentes Europa para conhecer experincias anlogas e da realizao de Seminrios para discutir a abordagem territorial, suas implicaes e a convenincia de sua adoo no caso brasileiro. Lembra igualmente que na negociao da montagem do Programa Nacional de Apoio Agricultura Familiar (Pronaf ), ainda no Governo Fernando Henrique Cardoso, esta abordagem j era defendida pelos movimentos sociais, com respaldo de estudiosos do desenvolvimento rural e que foi aceita pelo Governo (mesmo sendo o Territrio considerado na poca o do Municpio). Nesse sentido, lembra igualmente de dificuldade inicial vivenciada pela Contag no incio do Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, quando a abordagem passou a ser a de Territrios mais amplos (agregando municpios) pois os Polos Sindicais (estrutura descentralizada da Contag) no coincidiam com os Territrios Rurais definidos pelo MDA. Por fim, lembra que decidiram alterar a estrutura deles para se aproximar da proposta da poltica pblica. Bonnal e Maluf em artigo conjunto constatam que no Brasil dos meados dos anos 1990, apesar da ainda incipiente valorizao dos vrios papis cumpridos pela agricultura familiar, constata-se, tambm, que as polticas pblicas tm caminhado na direo da territorializao das suas aes, inclusive como procedimento para obter maior coordenao entre elas. Estes autores destacam que para elaborar seu programa, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) se inspirou em experincias anteriores de organizaes no governamentais e movimentos sociais, em especial no Projeto Umbuzeiro uma experincia exitosa de atuao no Nordeste Semirido e que foi coordenado pela Associao das Cooperativas do Nordeste (Assocene), com o apoio tcnico do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). Assim, a proposta do MDA se respalda na viso de muitas organizaes da sociedade civil brasileira que defendem a descentralizao das polticas pblicas, inclusive para que o controle social se faa com maior eficcia. Vale lembrar tambm a luta municipalista contra a centralizao exagerada advinda da ditadura que se reflete
1 Alberto Erclio Broch o atual Presidente da Contag.
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na Constituio Federal de 1988, impregnada pelo vis municipalista e portadora de vrios dispositivos que estimulam a descentralizao das polticas pblicas. No toa que o Pronaf nasce com esse vis municipal. Foi desta experincia, do avano dos debates na Academia e fora dela, e especialmente das mudanas advindas da chegada do novo Governo ao Poder em 2003, que o Pronat se torna possvel com a viso da valorizao da abordagem territorial e a aposta no protagonismo de agentes locais (embora alguns deles se organizem a nvel nacional, como a Contag, o Movimento dos Trabalhadores sem Terra (MST), o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), o Movimento das Castanheiras, etc.). Os debates e prticas em algumas polticas pblicas do perodo posterior ao restabelecimento da democracia marcam, portanto, a experincia aqui analisada. Nos tempos da ditadura ela no teria tido espao para florescer, e a energia social estava voltada para romper com o poderio militar e reconstruir o ambiente democrtico.
1.2 Marcas da crise do Estado e do neoliberalismo

A crise do Estado e os resqucios do avano neoliberal tambm marcam a experincia aqui analisada. No caso brasileiro, a crise se inicia nos anos 80 do sculo XX com o endividamento pblico associado ao endividamento externo do pas e se prolonga at hoje, se intensificando no perodo do ps-Plano Real, na segunda parte da dcada de 1990. Endividado, o Estado parte para cortar sua presena na vida social e econmica do pas e isso coincide com o avano da onda liberal na Amrica Latina. A ideologia liberal justifica as privatizaes, os cortes de gastos pblicos, a prioridade ao pagamento da dvida. E, nesse contexto, muitas polticas pblicas so esvaziadas. No Brasil, a poltica regional um bom exemplo: entra em agonia lenta e vai sendo desmontada, como se v no Captulo 2 deste livro. Simblico, por exemplo, o fechamento da Sudene e Sudam, em 2001, instituies que haviam tido grande prestgio internacional em tempos anteriores. Alguns bancos regionais que conseguem escapar (BNB e Basa, por exemplo), embora tenham restringido significativamente suas aes e fossem usados para rolar a dvida mobiliria do Governo. A retomada do crescimento no incio da primeira dcada do sculo XXI melhora o quadro da receita pblica e o peso da dvida em relao ao PIB comea a cair (passa de 55% em 2003 para 36% em 2008). O oramento para novas polticas (especialmente as sociais) cresce e o apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar tambm aumenta (o oramento do Pronaf em 2002 foi de R$ 2,2 bilhes e o Plano Safra de 2010/2011 chega aos 16 bilhes), octuplicando, portanto. Mas, para um pas como o Brasil e para a dimenso da agricultura familiar (responsvel por grande parte da produo alimentar destinada ao consumo interno), esse valor ainda muito modesto. Principalmente se comparado s despesas do Governo com os pagamentos aos servios de sua dvida
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(sempre muito superiores a R$ 130 bilhes/ano) ou com o plano agrcola e pecurio patronal (R$ 100 bilhes de financiamento na safra 2010/2011). No campo ideolgico, Leonardo Guimares constata, no Captulo 2, a existncia de uma enorme pluralidade nas novas experincias de polticas pblicas aplicadas no Brasil das ltimas dcadas. O pas se transforma num verdadeiro canteiro de experincias, com varias famlias ideolgicas e tericas dando respaldo a polticas de vrios tipos. O peso do vis neoliberal arrefeceu, mas no desaparece imediatamente, da a necessidade de valorizar polticas nacionais e evitar o que o professor da Unicamp, Carlos Antonio Brando, chama de exagero localista nas polticas que privilegiam a descentralizao, como o caso aqui analisado. A poltica de desenvolvimento territorial do MDA tem como marca inicial o nascer no Governo Nacional. Por sua vez, a passagem para os Territrios da Cidadania cria espao para uma abordagem mais ampla no Territrio, ao mesmo tempo em que requer articulaes mais complexas entre instncias locais e nacionais. um novo desafio.
1.3 Marcas da ampliao e reorientao de Polticas Nacionais no Governo Lula

O MDA foi criado em fins dos anos 1990, integrando as reas de reforma agrria e agricultura familiar numa estrutura institucional, o que significou o reconhecimento poltico s lutas dos movimentos sociais e de trabalhadores que buscavam melhorias para o mundo rural brasileiro, explica Rafael Echeverri no Captulo 3. O Pronaf vinha de 1996 e se refora no Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Juntos sinalizam para uma mudana importante na poltica nacional de desenvolvimento rural brasileira na medida em que d espao poltico a novos agentes, distintos dos que atuam em torno da poltica agrcola tradicionalmente comandada pelos interesses dos produtores patronais. Foi uma conquista dos movimentos sociais que defendem a importncia do apoio do poder pblico agropecuria de base familiar como forma de construir um Brasil rural dinmico e com gente (vez que ela fortemente empregadora). Echeverri ressalta ainda que a estrutura descentralizada do Pronaf estabeleceu desde logo a presena de instncias nacionais na coordenao das instncias locais: o Conselho Nacional do Pronaf, precursor do atual Condraf, de maioria pblica, mas contando com representantes das organizaes dos produtores rurais. O modelo da descentralizao coordenada comea a se impor sobre a tendncia descentralizao atomizada do incio do processo brasileiro de reviso do centralismo dos tempos da ditadura. E esse o modelo que parece adequado a um pas heterogneo como o Brasil e a uma nao ainda em processo de construo,
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que no pode, portanto, prescindir da viso estratgica nacional. A consolidao do Condraf no antagnica, mas complementar ao esforo de fortalecer as instncias colegiadas estaduais e especialmente as locais. A criao da rede nacional de Colegiados Territoriais sinal positivo de que o processo em curso pode ampliar sua sustentabilidade, pois se trata de iniciativa que no partiu do Governo, mas dos prprios membros dos Territrios em busca dessa articulao em outra escala. Essa opo de valorizar polticas nacionais marca, portanto, a trajetria da poltica territorial aqui examinada. Mas a reorientao das polticas do Governo Federal, a partir de 2003, priorizando o enfrentamento fome, pobreza e s desigualdades tambm influiu nos avanos obtidos na poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais. Estes Territrios so frgeis e concentram pobreza, pois foram abandonados no sculo XX, quando o Brasil privilegiou investimentos nos grandes centros urbanos, na nsia de se tornar potncia industrial no mbito mundial. Alm do hiato entre o litoral e o interior, entre o Sudeste/Sul e o Norte/Nordeste, o hiato entre o Brasil urbano e a grande maioria dos Territrios Rurais uma herana do processo de desenvolvimento herdado. A agenda do novo Governo, ao colocar a prioridade no combate s desigualdades e pobreza ampliou o espao para o fortalecimento de polticas como a que foi aqui examinada. Esse ambiente marca os avanos obtidos.
2. As lies aprendidas
Com base em entrevistas e anlise da documentao disponvel foi possvel identificar algumas lies que ficam da experincia recente aqui tratada. Dentre as mais referidas, merecem destaque as que sero a seguir explicitadas.
2.1 O setorial camisa de fora difcil de superar na construo do desenvolvimento territorial

A organizao setorial dos governos dificulta enormemente a conjugao de vrias polticas e sua implementao simultnea nos Territrios. O aprendizado recente no Brasil revela um caminho interessante: fincar o lastro do processo nas polticas sociais e nas polticas de desenvolvimento territorial e ir agregando a elas outras iniciativas e programas estimulando o dilogo entre elas e outros investimentos necessrios ao alcance dos objetivos buscados pelo Territrio. Mesmo que os mais crticos ao que foi vivenciado nos Territrios Rurais do Brasil, nos anos recentes, encontrem aspectos positivos na experincia. As polticas voltadas para os produtores familiares, como enfatizam muitos analistas, so insuficientes para promover o desenvolvimento territorial, mesmo em regies
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pobres e hegemonizadas, por esse tipo de organizao produtiva; afirmao sensata e verdadeira. Mas a viso pragmtica de que melhor comear com uma abordagem parcial e apostar no processo parece ter dado bons frutos. Mesmo ainda insuficientes para promover transformaes mais significativas. Paralelamente, preciso insistir numa abordagem mais holstica e atuar para mobilizar um conjunto mais amplo de agentes nos Territrios (especialmente agentes das atividades urbanas). No caso brasileiro do desenvolvimento de Territrios Rurais ficou claro que a abordagem territorial bom esteio, mas a escala sub-regional requer adensamentos, como destacou Antnio Galvo (Diretor do CGEE). Estimular a viso holstica da realidade no tarefa fcil, mas deve ser perseguida especialmente quando a poltica estruturante vem, no incio, de um nico ministrio (MDA/SDT). Mesmo quando se avanou com os Territrios da Cidadania, com a participao estratgica da Casa Civil, as dificuldades no se reduziram significativamente. O vis setorial est muito impregnado e se reflete nos vrios nveis de governo, at nas formas de organizao da sociedade civil (corporaes de educadores, sanitaristas, federaes de agricultores, etc.). A consolidao da abordagem territorial ainda requer tempo e modelos exitosos para ir se firmando. O desafio da articulao das polticas pblicas o mais estimulante e pode ser um argumento positivo em favor dessa nova forma de fazer poltica pblica, se a fora dos Territrios conseguir articular as aes dos governos em torno de objetivos negociados em cada lugar. At por ser igualmente difcil articul-los (governos) entre si e dentro deles mesmos. No caso aqui tratado o avano na direo dos Territrios da Cidadania promissor, embora seus frutos ainda no se faam sentir. Ao romper o limite do MDA (foco apenas nos produtores familiares, assentados e comunidades tradicionais) o que se espera que a poltica de desenvolvimento territorial avance. Mas novos desafios se apresentam, por no ser fcil colocar os governos organizados setorialmente para dialogar com a rica diversidade dos Territrios do pas; a tarefa de articulao precisa ser enfrentada com energia e sabedoria. E, na viso de Marcelo Duncan, um dos entrevistados, o processo decisrio que estava em curso, dando fora aos protagonistas locais, pode arrefecer quando Braslia entra com tantos ministrios ao mesmo tempo (pelo vis centralizador histrico do Estado brasileiro). Ele teme pela fragilizao do aprendizado poltico nos Territrios, se a postura dos ministrios for a tradicional. J h indcios coletados nas entrevistas dos estudos de caso aqui relatados de aes que so meramente comunicadas pelos ministrios aos Colegiados Territoriais em vez de serem discutidas com eles luz do plano de desenvolvimento local. necessrio esclarecer que o desenvolvimento territorial pressupe projeto regional e que os agentes de outras escalas no devem desconhec-lo.
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2.2 O processo de delimitao dos Territrios muito importante

O processo de formao do Brasil muito distinto do Europeu, onde as polticas territoriais esto mais consolidadas e as identidades territoriais so antigas. O Brasil ainda est em processo de ocupao de seu amplo territrio, mas tem espaos de ocupao antiga onde identidades se fortaleceram. Aqui, a delimitao de Territrios tambm um desafio. No caso em estudo, a delimitao dos Territrios no proveio da iniciativa local e sim do Governo, o que traz um problema de governana: o conjunto de municpios no se juntou em funo de um projeto local, de uma ambio ou de uma vocao em torno de certa marca de qualidade ou de traos culturalmente distintivos do Territrio. um conjunto que resultou, na partida, de uma deciso vinda do Governo Federal e que, portanto, no traz a marca que poderia permitir o aproveitamento de atributos locais de qualidade na valorizao dos prprios Territrios como diz Ricardo Abramovay. O trabalho de campo realizado ao longo do presente estudo identificou insatisfaes e crticas em alguns Territrios, como visto no Captulo 4, mas elas podem se atenuar se o processo for negociado legitimamente. A partida com base numa delimitao prvia patrocinada pelo Governo j vem sendo submetida ao crivo dos integrantes dos Territrios e algumas mudanas vm sendo operadas. Pode-se levar algum tempo, sofrer alguns desgastes, mas isso melhor que fazer da delimitao inicial uma camisa de fora. O conceito de Territrio de Identidade bom, pois remete existncia de afinidades, de pontos comuns de convergncia, e isso varivel estratgica para o sucesso desse tipo de poltica pblica. No valorizar o processo de delimitao, sim, seria um erro.
2.3 A cooperao no nega o conflito

Dilogo, cooperao, disputa e conflito: eis temas a serem tratados com cuidado nas polticas de desenvolvimento territorial. A prioridade ao dilogo e construo de convergncias no nega a existncia de conflitos de interesses nem a possibilidade de confrontos. O importante dar nfase nos primeiros. Em artigo recente, Ricardo Abramovay, ao discutir a natureza poltica do desenvolvimento, parte do fato de que a base sociolgica do desenvolvimento territorial no est na revolta e na insubmisso, mas na formao de coalizes distributivas pelas quais agentes sociais, ainda que em posies opostas, adotam horizontes estratgicos comuns em torno de projetos compartilhados. Outros estudiosos entendem que o conflito a seiva do dinamismo e que o papel transformador dos movimentos sociais, cuja ao s se desenvolve no ambiente
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do conflito aberto e permanente, fundamental na busca de um novo modelo de desenvolvimento. Para esses, o desenvolvimento territorial viveria um impasse: ou ele um processo que s pode ocorrer margem dos movimentos sociais e no qual a participao destes distante, indireta e no intencional, ou ento os movimentos sociais, quando protagonistas de decises quanto ao uso localizado dos recursos sociais, esto, na verdade, traindo sua causa, desfigurando-se, esvaziando sua capacidade de insubmisso e seu prprio potencial de mudana social. A lio tirada da experincia brasileira recente na qual se tenta promover o desenvolvimento de Territrios Rurais de que esse risco existe e que todo o cuidado deve ser tomado para evitar que o potencial transformador das organizaes vivas da sociedade no se disperse e arrefea. A valorizao da cooperao dos agentes locais e destes com entidades pblicas federais e estaduais precisa ser estimulada, mantendo a capacidade de insubmisso desses agentes quando os recursos a ela se fizerem necessrios para que se avance socialmente, como estimula Abramoway. No caso tratado o esforo de estimular a mobilizao de agentes locais para construir objetivos comuns e montar projetos que ajudem a viabiliz-los deixa uma marca importante. Segundo Antonio Galvo, mais que resultados materiais, a experincia de desenvolvimento dos Territrios Rurais brasileiros deixa como legado um lastro sociopoltico mais robusto nos locais onde ela avanou. Marcelo Duncan, que viu nascer esta experincia, tambm avalia que a construo da gesto participativa envolvendo inclusive os movimentos sociais foi um dos pontos positivos at aqui alcanados. Cresceu o protagonismo local em muitos dos Territrios Rurais, embora o tamanho do avano ainda no tenha sido medido.
2.4 As polticas territoriais lidam bem com a diversidade regional e com a multifuncionalidade do mundo rural
O Pronat concebe o Territrio como um espao geogrfico construdo historicamente e, portanto, portador de uma identidade local. O uso do termo Territrios de Identidade estimula a reivindicao de um tratamento diferenciado com base numa especificidade existente, seja ela cultural, econmica ou ambiental. Mas, igualmente, serve de base ao estmulo aos habitantes daquele Territrio para empreenderem aes coletivas em busca de objetivos pactuados que conformem um projeto de futuro para a regio. Ao mesmo tempo em que o termo Territrio de Identidade coerente com a vontade do Governo de implementar a poltica pblica sob uma dinmica ascendente e participativa, ele chama a ateno para a diversidade regional, um dos traos marcantes da formao territorial brasileira. Se h vrios Territrios por que
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as especificidades superam a homogeneidade. E ser diferenciado uma riqueza, pois sinaliza vrias potencialidades do mundo rural do pas. Ao superar a abordagem meramente poltico-institucional inscrita na partio municipal, a SDT chamou a ateno para a tese de que outros elementos podem criar identidades como a cultura, o meio ambiente, a base produtiva semelhante, entre outros. Portanto, a escala (local) e a concepo de base (valorizao da diversidade atravs da identificao de identidades) ajudam a lidar com a rica realidade de um pas continental e mltiplo em todos os aspectos. Essa uma das virtudes desta experincia, ressaltada por vrios dos entrevistados. A lio aprendida que na era da globalizao e em face da necessidade de interagir com o movimento geral de homogeneizao, esse tipo de abordagem traz uma boa contribuio busca de trajetrias exitosas de desenvolvimento que estimulam o melhor de cada lugar. No que se refere crescente multifuncionalidade observada no mundo rural, o enfoque territorial mostra-se adequado para lidar com as complementaridades e a integrao ou articulao das aes e programas com vistas a um desenvolvimento territorial sustentvel que promova os mltiplos papis da agricultura familiar. O foco no Territrio permite compreender a unidade complexa constituda pelos espaos urbano e rural e pelos mbitos municipal e supramunicipal. Ela favorece a emergncia de temas relacionados com pobreza, desigualdade social, meio ambiente e outras questes que passam a ser tratados com uma tica de desenvolvimento rural (antes, desenvolvimento rural era sinnimo de desenvolvimento da produo agrcola). Por outro lado, a experincia recente aqui tratada foca a unidade familiar rural, considerada como unidade complexa de produo ou um sistema de atividades agrcolas e no agrcolas. Trata-se de uma perspectiva ainda muito incipiente acerca dos programas agrcolas e rurais, porm que j tem alguma importncia nos programas ambientais que recorrem noo de desenvolvimento sustentvel e, portanto, preocupados com a gesto dos recursos naturais envolvida nas atividades agrcolas das famlias rurais. Logo, nesse aspecto, o aprendizado da experincia brasileira aqui tratada foi mais positivo que negativo, alm de sinalizar para esforo de aperfeioamento.
2.5 A parceria com os governos estaduais revelou-se elemento fundamental

A necessidade de articular vrias escalas de interveno pea chave de sucesso desse tipo de poltica. Mais ainda no caso do Brasil, pas grande e heterogneo
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organizado sob a gide de uma Federao Trina (trs entes autnomos). O tratamento territorial assumido no caso da presente experincia remeteu a valorizao do ente municipal, mesmo que os prefeitos tenham perdido fora na passagem do Pronaf tradicional (Governo Fernando Henrique) para o novo momento, visto que o municpio agora um entre outros integrantes do Territrio e do Colegiado que coordena a poltica. A maior parte dos prefeitos se envolveu no processo. O diferencial, portanto, no ficou na escala local. Ficou no envolvimento dos governos estaduais. Os que tambm adotam polticas territoriais ou que montaram seus programas de investimentos considerando uma regionalizao clara de seus Territrios sintonizaram melhor com a proposta do MDA e com os Territrios da Cidadania, e a articulao das polticas federal e estadual se fez de maneira mais eficiente. Entre os Estados onde os avanos so mais perceptveis, segundo entrevistados e documentos consultados, Acre, Sergipe, Piau e Bahia merecem destaque. Neles, o comando desse tipo de polticas est no nvel da Secretaria de Planejamento, portanto dialogando melhor com o conjunto das aes de governo. Mas j so 13 estados, nas diversas regies do pas, que trabalham com os Territrios Rurais (Territrios de Identidade), entre eles Roraima, Par, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Alagoas, Gois, Esprito Santo e Amazonas. Na maior parte deles a Secretaria de Agricultura ou de Desenvolvimento Agrrio comanda o processo, o que dificulta a integrao de outras polticas, dado sua natureza setorial. Um dos estados de maior avano a Bahia, onde existe um Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial (Cedeter) atuante, presidido pelo Secretario de Planejamento, e onde a opo pela territorializao das polticas estaduais parece bem firme. O exemplo baiano deixa a lio de que preciso investir neste elo entre as polticas nacionais e locais.
2.6 A herana do patrimonialismo deve ser considerada como problema relevante

Embora no hajam denncias de corrupo e desvios de recursos pblicos no Pronat, o que mais uma vez atesta a importncia do controle social nas polticas publicas, a experincia aqui analisada no est imune a outro problema: a fora do patrimonialismo. A tradio patrimonialista da Amrica Latina e do Brasil constitui uma herana histrica que tende a impregnar processos participativos com o vis do clientelismo, alm de estimular a apropriao das polticas publicas pelos interesses de alguns. Os segmentos dominantes da sociedade brasileira tm larga tradio na prtica da
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captura de instrumentos de polticas pblicas para atendimento de seus interesses privados. O risco em processos participativos mais amplos o de alastrar tais prticas afetando, por exemplo, os movimentos sociais. Diante desta ameaa, a lio aprendida no processo recente a importncia na montagem de fruns e instrumentos de participao democrticos e transparentes, onde os interesses possam ser explicitados e tratados coletivamente. Um alerta vem de alguns entrevistados que chamam a ateno para o debate em torno dos projetos financiados pela poltica aqui analisada: o financiamento de bens privados de uso coletivo (um resfriador de leite, um pequeno frigorfico para carne, etc.) precisaria ser mais bem discutido. Alguns crticos entendem que so projetos que, em vez de ampliar as relaes entre grupos sociais diferentes em torno de iniciativas voltadas a valorizar atributos da regio, voltam-se a segmentos especficos, podendo estimular os processos de captura e a ideia de que o desenvolvimento consiste em atender a reivindicaes especficas de grupos locais. Num ambiente herdeiro da velha viso patrimonialista todo cuidado pouco. Mesmo porque ela continua viva em outros ambientes.
2.7 A institucionalidade varivel estratgica

No Captulo inicial deste livro, Favareto ressalta que da ampliao do PronafInfraestrutura municipal para a escala territorial at os Territrios da Cidadania, passando pelos Territrios de Identidade, a trajetria da experincia brasileira tomada como um processo de aprendizagem institucional. Destaca ainda que com a criao da SDT (2003) e a autonomizao da vertente infraestrutura do Pronaf, agora sob sua jurisdio, ocorrem dois movimentos. Por um lado, todos os investimentos a ttulo de apoio infraestrutura passam a ser feitos em agregados de municpios. Junto disso modifica-se tambm o marco para a participao social na gesto do programa. Em vez de conselhos municipais passase a estimular e exigir a criao de Colegiados Territoriais. Este avano institucional deixa lies importantes. Igualmente relevante a criao mais recente de uma Rede de Colegiados, organizao autnoma dos governos, a revelar que a organizao da sociedade civil ser crescente e ativa. No sem razo que a organizao e composio dos Colegiados Territoriais e o arcabouo institucional do Governo Federal para lidar com polticas territoriais foram os pontos centrais das observaes recolhidas ao longo deste estudo. Ligando os dois pontos, alguns entrevistados e documentos consultados destacam, no entanto, que apesar de sua denominao explicitamente territorial, a experincia
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do Pronat tem sido, essencialmente, instrumento de promoo de certo conjunto de residentes (em especial os agricultores familiares). O fato de ter nascido no MDA j traz de sada esta limitao. Ricardo Abramovay, por exemplo, faz uma crtica dura ao ressaltar que fazem parte dos Colegiados de Desenvolvimento Territorial apenas representantes de agricultores familiares, membros de ONGs ligadas a este setor social, componentes das prefeituras, de rgos governamentais e, com frequncia, apenas da extenso rural pertencente ao Estado. Assim, acabam sendo uma extenso da prpria organizao sindical e de seus apoios locais, totalmente distantes de outros segmentos sociais. A consequncia que os Colegiados no exprimem o conjunto das foras vivas do Territrio em que se organizam e no influem sobre as decises quanto ao uso de seus recursos. Seus projetos confinam-se ao universo dos agricultores familiares e no recebem influncia de outros setores sociais. Embora sempre muito elogiados pela maioria dos entrevistados como peaschave da experincia recente, os Colegiados Territoriais tendem a passar por rediscusses. De um lado cada vez mais evidente a importncia de outras atividades na vida econmica, mesmo de locais onde a atividade agrcola predomina, com a notria tendncia pluriatividade e neste sentido uma composio mais ampla seria mais representativa, argumentam alguns. Igualmente, o relacionamento com os empresrios do agronegcio inexiste, mesmo quando esta atividade forte no Territrio e alguns acham que eles deveriam ser mobilizados. Finalmente, outros entrevistados destacam que continuam sem serem ouvidos os mais fracos, os agentes ainda invisveis, como chamou um deles. Para Favareto, pode-se dizer que, com relao aos Colegiados Territoriais, houve duas mudanas que merecem destaque: a) a escala das aes passou do mbito municipal para o intermunicipal, ainda que muitas vezes a lgica dos investimentos e dos projetos permanea municipalizada; e b) houve um maior envolvimento das organizaes da sociedade civil numa poltica que, at ento, tinha preponderncia do executivo municipal. No entanto, a outra dimenso contida na abordagem territorial do desenvolvimento, a intersetorialidade, praticamente inexiste nos colegiados territoriais estudados. E isto, repita-se, limita enormemente o alcance da poltica, pois as iniciativas apoiadas acabam se circunscrevendo, no mais das vezes, ao apoio a atividades j tradicionais entre os agricultores. Mesmo com as criticas identificadas, a maioria reconhece que o desenho institucional inovador uma das caractersticas mais relevantes da experincia aqui tratada. Embora sejam distintos nos Territrios da Cidadania e nos Territrios Rurais, h o exerccio de dilogo nas instncias, em ambos os programas. Com isso, se avanou na democratizao das polticas pblicas inclusive ao se tirar o controle dos prefeitos sobre a poltica federal de apoio aos agricultores familiares (como ocorria no incio do
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Pronaf Infraestrutura) e se permitiu maior influncia da sociedade civil. O Professor Sergio Leite (UFRRJ/CPDA) um dos que destaca esta caracterstica central da experincia aqui analisada. A figura do articulador territorial tambm foi muito elogiada, apesar das dificuldades enfrentadas, face instabilidade advinda da natureza de seu vnculo administrativo para atuar nessa poltica. Uma melhor reflexo sobre esta questo mereceu referncia, posto que ele pde jogar papel relevante na melhoria da qualidade do processo de articulao, uma pea-chave dessa modalidade de poltica.
3. Sugestes para a sustentabilidades futura desse tipo de poltica

A tentativa de pr em prtica a abordagem territorial do desenvolvimento rural ao longo da primeira dcada deste sculo permite, aps o exame aqui realizado, apontar algumas sugestes. o que se far, a seguir.
3.1 Insistir na abordagem territorial e na valorizao das regies rurais

Um dos mritos inegveis da experincia aqui analisada foi o de trazer o olhar do setor publico para Territrios marcados por muita pobreza. No sculo XX as polticas publicas se concentraram nas principais cidades e nas regies hoje mais ricas do pas. Resultado da prioridade absoluta dada ao projeto de fazer do Brasil uma potncia industrial mesmo a qualquer custo social- e realizar a modernizao conservadora do campo sob o comando do agronegcio patronal. Os Territrios Rurais, onde predominava a agricultura familiar, foram praticamente esquecidos. Revisit-los foi um avano indiscutvel no sentido de reduzir o hiato herdado entre as reas urbanas e rurais do Brasil. A adoo da abordagem territorial nesta revisita tambm um avano. Mesmo neste novo quadro, o esforo realizado deu frutos, mas parece muito insuficiente. preciso continuar a insistir na valorizao das regies rurais, incluindo poltica explcita para pequenas e mdias cidades, possvel se for assegurada a participao firme do Ministrio das Cidades. Favareto, no Captulo 1, destaca esse hiato entre os padres das cidades e os do Brasil rural e chega a propor o que chamou de pacto pela paridade. Vale refletir sobre isso e aperfeioar os instrumentos que consolidem a abordagem territorial das polticas publicas voltadas para estes Territrios Rurais, especialmente aqueles onde predomina a agricultura familiar, assentados da reforma agrria e comunidades tradicionais. O Censo Agropecurio recente atesta a importncia deste segmento da base rural do pas, vez que responde por quase 40% do valor da produo
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agropecuria brasileira uma das mais importantes do mundo. Merece destaque seu peso na gerao de ocupao (75% dos ocupados na agropecuria nacional). Valoriz-la faz parte da consolidao, no sculo XXI, de um Brasil rural com gente e com boa qualidade de vida.
3.2 Aperfeioar os sistemas de governana e os modelos de participao

Anlises realizadas nos captulos anteriores mostraram que houve uma importante alterao no repertrio das polticas sobre desenvolvimento rural no Brasil, nos anos recentes. Como reconhece Favareto, a abordagem territorial passou a freqentar definitivamente o discurso dos planejadores de polticas pblicas e deu origem a importantes inovaes, ainda que parciais. Dentre elas, a mais importante a ampliao da escala dos investimentos pblicos em desenvolvimento rural e a passagem do campo de atuao do mbito municipal para o mbito intermunicipal. Contudo, essa inovao parcial no se fez acompanhar de mudanas institucionais correlatas que pudessem dar um novo contedo a esses investimentos. Com isso, embora as polticas tenham se aproximado dos requisitos da boa construo do desenvolvimento territorial, seus efeitos ainda esto longe de representar um aporte slido para que as regies rurais consigam vislumbrar projetos estratgicos de longo prazo capazes de melhorar suas formas de insero externa e de organizao local. O olhar no futuro indica ser preciso continuar promovendo importantes mudanas institucionais, tanto no que se refere organizao do Governo Federal como nas diversas instncias de participao social na formulao e gesto desse tipo de poltica. No que se refere ao Governo Federal, o passo dado na direo do Programa Territrios da Cidadania foi positivo, mas requer um investimento maior em articulao. Seria desejvel que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto recuperasse sua funo de coordenao de programas estratgicos do Governo (hoje entregue Casa Civil) e assumisse a coordenao desta iniciativa. Ele tem a estatura, a competncia e os instrumentos necessrios para exercer o esforo de coordenao dos diversos ministrios envolvidos com a melhoria da vida das pessoas e da base econmica destes Territrios. No que tange s instncias de participao, vale aqui lembrar Amartya Sem (2000), quando defende que o desenvolvimento a ampliao das capacidades e das liberdades dos indivduos, onde h enorme relevncia da participao cidad na vida social. Neste sentido, os processos de desenvolvimento territorial devem ser capazes de aumentar e fortalecer tais capacidades. A participao no apenas instrumental, mas deve representar um valor a ser preservado e ampliado por si s.
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Sem participao social, sem mudana na maneira como as decises a respeito dos recursos pblicos so tomadas, as chances de vitria na luta contra a pobreza so reduzidas, assegura este estudioso do desenvolvimento, internacionalmente reconhecido. A anlise da experincia brasileira recente revelou no Captulo 4, o quanto as dificuldades da participao social so importantes quando ela pretende tornarse um componente-chave nas decises sobre o uso dos recursos de um Territrio. Entretanto, o que se toma muitas vezes como participao social, resulta no domnio de certas organizaes, articuladas em torno de posies e interesses. A poltica pblica, por a, passa a definir-se pelos interesses de grupos, pelas disputas entre seus diferentes segmentos e pela maneira como sero distribudos recursos financeiros, humanos e institucionais disponveis, para satisfazer suas reivindicaes. As organizaes da sociedade poderiam melhorar seu desempenho, caso sua organizao fosse aprimorada, seu sistema de assessoria profissionalizado e sua avaliao melhor concebida e executada. Isso teria certamente novos custos, mas vrios entrevistados defenderam um investimento firme em qualificao dos envolvidos no processo participativo dos Territrios da Cidadania (inclusive os representantes dos governos, pois muitos no sabem lidar com esse tipo de prtica na implementao das polticas que conduzem). A qualidade da participao aumentaria, com esse tipo de investimento. Os gestores dos ministrios, por exemplo, no esto acostumados a negociar as aes que coordenam em processos amplamente participativos e os agentes locais no tm informaes suficientes e alguns no tm um lastro de conhecimento que possibilite intervenes qualificadas no processo de gesto das polticas territoriais. A defesa de justos objetivos requer , em geral, justificativas bem elaboradas, argumentos slidos. Logo, preciso investir nessa direo. Outro problema, evidenciado por alguns dos entrevistados, o de que prevalece a participao dos atores mais organizados. Ou seja, os Colegiados Territoriais, peachave da institucionalidade montada no Brasil, ainda no comportam os chamados agentes locais invisveis (agricultores no inseridos na base sindical, em cooperativas). Um bom esforo de capacitao poderia estimul-los a ter uma postura mais proativa e passarem a integrar as instncias de representao dos Territrios Rurais, atuando em defesa de seus interesses e participando ativamente do projeto territorial maior. Favareto, no Captulo 1, coloca outros problemas, como a inexpressiva presena nos Colegiados Territoriais das organizaes representativas do setor patronal ou de outros setores da economia para alm do agro. Defende a necessidade de se alcanar tais setores por duas razes: i) o histrico declnio da renda agrcola e da demanda por mo-de-obra na agricultura e portanto a tendncia do futuro das regies rurais passar
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necessariamente pela diversificao de seu tecido social e econmico; e, associada a esta tendncia ii) a hiptese provvel e j observada em alguns Territrios brasileiros, especialmente na regio sul de ser difcil garantir horizonte estratgico para a dinamizao da vida econmica e social de qualquer territrio apenas com base na agricultura familiar. Finalmente, outras sugestes recolhidas nas entrevistas merecem ser apresentadas: a) Considerando que os Agentes Territoriais so considerados uma boa iniciativa, dado o papel positivo que a maioria deles desempenha nos Territrios, cabe criar um vnculo mais estvel para eles (registra-se alta rotatividade e alguns trazem o vis de sua instituio de origem para o trabalho). Uma soluo adequada deve ser pensada; b) Uma observao muito freqente a de que estaria faltando a boa burocracia na instncia territorial, ou seja, uma estrutura mnima, mas competente que apie o Colegiado e disponha de um oramento adequado s despesas de custeio necessrias ao bom funcionamento das iniciativas das polticas publicas. Hoje os recursos so considerados escassos. c) Outra recomendao comum fortalecer o Condraf pelo papel estratgico que tem em assegurar a viso nacional e continuar apoiando o Frum de Desenvolvimento Rural, instncia de carter interinstitucional que pratica a gesto do conhecimento, com participao de cerca de 30 instituies e resultante da iniciativa de cooperao entre o Condraf e o IICA. d) No futuro prximo, se deveria implementar um sistema de avaliao permanente e sistemtico um primeiro passo seria melhorar o Sistema de Informaes Territoriais, no mnimo para agilizar sua atualizao.
3.3 Fortalecer as relaes com Universidades e outras instituies de promoo do desenvolvimento rural
Ampliar o envolvimento do mundo acadmico universidades e instituies de pesquisa e promoo da inovao parece uma sugesto adequada para dar novos passos qualitativos na dinmica scio econmica, poltica e cultural dos Territrios Rurais brasileiros. Uma oportunidade que favorece tal opo a recente tendncia interiorizao das Universidades Pblicas e dos Institutos Federais de Ensino Profissional Superior. Tais instituies poderiam dar seu apoio formulao de projetos e realizar investimentos na qualificao dos agentes locais e suas representaes. As anlises das experincias do Par e Paran apresentadas no Captulo 4 identificaram esse potencial. Os resultados iniciais so positivos.
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Reforar o gasto pblico de prestao de servios de pesquisa e extenso, adequando seus modelos de atuao s especificidades das reas rurais mais pobres do pas, seria outra rota estratgica a trilhar nos prximos anos.
3.4 Rever o modelo atual de financiamento

O peso atual das emendas parlamentares no esquema de financiamento no desejvel. No Pronat ele passou de 6% em 2003 para 43% em 2007, e 22% em 2008. O ponto positivo que elas fortaleceram o financiamento pblico nos Territrios. O ponto negativo a ligao poltica dos parlamentares que tendem a passar por fora do Colegiado os projetos a serem apoiados. Assim, um modelo de financiamento mais estvel fundamental a sustentabilidade da experincia. Como se v, os avanos so inegveis, mas um esforo adicional de reforo e algumas modificaes estratgicas ainda precisam ser implementadas nos prximos anos.
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Bibliografia
ABRAMOVAY, Ricardo, MAGALHAES, Reginaldo e SCHRODER, Monica. Social Moviments beyond the Iron Cage: Weak Links in Territorial Development. World. In Development Revue , setembro de 2008. ABRAMOVAY, Ricardo, MAGALHAES, Reginaldo e SCHRODER, Monica. Representatividade e inovao na governana dos processos participativos: o caso das organizaes brasileiras de agricultores familiares. In Revista Sociologias, Porto Alegre, ano 12,numero 24, mai./ago. 2010, p. 268-306. BONNAL, Philippe. MALUF, Renato. Polticas de desenvolvimento territorial e a multifuncionalidade da agricultura familiar no Brasil. Artigo apresentado no I Colquio Internacional de Desenvolvimento Territorial Sustentvel, Florianpolis/ SC, 2007. SEN, Amarthya. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo, Companhia das Letras.2000. SDT-MDA. Referncias para uma Estratgia de Desenvolvimento Rural Sustentvel no Brasil. Srie Documentos SDT: n01. 2005. 29p. ORTEGA, A.C. e MENDONA, N.C. Estratgias de desenvolvimento territorial rural no Brasil: continuidades e rupturas. In: Ortega, A.C. e Almeida F, N. (orgs.) Desenvolvimento territorial, segurana alimentar e economia solidria. Campinas, Editora Alnea, 2007.
217
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA Representao do IICA no Brasil SHIS QI 3, Lote A, Bloco F Centro Empresarial Terracotta CEP: 71.605-450 Braslia-DF Fone: 55 61 2106 5477 Fax: 55 61 2106 5459 E-mail: iica.br@iica.int Homepage:www.iica.org.br

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Polticas de Desenvolvimento Territorial Rural no Brasil Avanos e Desafios

Leonardo Guimares Tania Bacelar

CAPTULO 2 - ANTECEDENTES E EVOLUO DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL (Leonardo Guimares) ..........................................................................................................47

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CAPTULO 1 TENDNCIAS CONTEMPORNEAS DOS ESTUDOS E POLTICAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

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1. A emergncia do debate sobre desenvolvimento territorial na experincia internacional

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Quadro 1 Consenso bsico, de meados da dcada de 1990, sobre a ruralidade avanada

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1.1 Lies dos programas de pesquisa 1.1.1 A industrializao difusa

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1.1.2 Dynamics of rural areas The DORA Project

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1.1.3 Projeto Ruremplo

1.2 Lies das experincias de induo ao desenvolvimento rural

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6 Este argumento desenvolvido em Coelho et al. (2005).

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1.3 A emergncia da abordagem territorial e seus significados

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2. A recepo do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil

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