Primera edicin: noviembre de 2005 D.R.

Mara Elena lvarez Bernal

Portada y diseo de interiores de Armando Mata Sevilla

ISBN: 968-5552-59-2

Impreso en Mxico/Printed in Mexico

E
16 20 21 24 35 49 58 62 63 70 84 87 89 95 96 98 100 101 104 105 107 109 112 130 130 130 132 132 133 134 134 135 135 136

Introduccin Captulo I La tica poltica Introduccin Antecedentes La tica en la era moderna La tica en la poca contempornea Conclusiones Captulo II La corrupcin en la funcin pblica Introduccin La corrupcin histrica en Mxico La corrupcin en el Mxico de la alternancia, ao 2000 Informacin documentada en la Secretara de la Funcin Pblica Publicaciones en los medios sobre hechos de corrupcin, aos 2001-2002 Estimaciones y percepciones de organismos internacionales Transparencia Internacional Transparencia Mexicana Banco Mundial Conclusiones Captulo III Aspectos jurdicos y normativos de la funcin pblica en Mxico Introduccin La administracin pblica en Mxico Los funcionarios pblicos Evolucin del rgimen legal de responsabilidades Control legal de los servidores pblicos Responsabilidad poltica El juicio poltico Responsabilidad civil Responsabilidad civil en el Cdigo Civil Federal Responsabilidad civil en el Cdigo Penal Responsabilidad civil en la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin Responsabilidad administrativa Responsabilidad penal Responsabilidad en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental Mecanismos de control

Anlisis del desarrollo y evolucin del sistema jurdico y normativo de la funcin pblica en Mxico Conclusiones Captulo IV Actores y acciones que pueden contribuir a lograr una gestin tica en la funcin pblica Introduccin Encuesta aplicada a legisladores y dirigentes partidistas Cdigos de tica La reflexin tica en la toma de decisiones Los valores Experiencias internacionales Finlandia Hong Kong Estados Unidos Italia Chile Colombia El Salvador Argentina Panam Brasil Sntesis de las experiencias internacionales Experiencia mexicana Acciones del gobierno Simplificacin de trmites Usuario simulado Estabilidad laboral y salarios justos Acciones de los partidos polticos Acciones de los ciudadanos El perdn en la vida pblica Conclusiones Captulo V Conclusiones generales Anexos 1. Contenido de la encuesta 2. Sntesis de los cdigos de tica Bibliografa

137 139 144 145 146 153 159 165 167 167 168 170 172 172 175 176 177 179 180 181 182 182 184 185 185 186 187 190 194 196 204 205 228 240

A mis nietas y nietos, generacin de la que Mxico espera una nueva cultura poltica

MI AGRADECIMIENTO A la Doctora Jacqueline Peschard por su paciente y profesional asesora

Por experiencia los mexicanos sabemos que el abandono de los valores ticos se traduce en el abuso, el exceso y la corrupcin, por lo que es impostergable terminar con la mentira, el engao, con la calumnia, hoy todos los polticos debemos hablar con la verdad, actuar con la verdad y vivir con la verdad.
Lic. Vicente Fox Quesada Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

a palabra tica proviene del griego ethos y significa carcter. La tica, en su origen, se abocar a hacer preguntas y a reflexionar sobre el sentido de las instituciones, sobre los principios que deben servirles de fundamento para lograr el bien comn, y muy especialmente sobre los comportamientos deseables de la ciudadana para que la vida en conjunto sea positiva. La nocin de qu es lo poltico, por su parte, tiene acepciones diversas, que incluyen la lucha por el poder en la sociedad y el Estado; el esfuerzo de imponer los propios objetivos dentro de una relacin social; la formalizacin de la lucha por el poder; el arte de traducir las tendencias sociales en formas correctas; la actividad del Estado nacional, mediante la cual ste se forma como una unidad frente a otras unidades polticas (integracin); toda actividad y forma de vida en el Estado. Para Mara Elena lvarez, la poltica tiene un carcter integrador, posee la capacidad de penetrar en todas las reas de la actividad humana y decidir los destinos de las mismas y de cientos, miles y millones de personas. Tiene la facultad de decidir qu posicin asumir frente a los problemas que se presentan en las diferentes reas de la vida social y por lo tanto determinar en los resultados y en las consecuencias. La crisis de confianza de Mxico en el gobierno se ha convertido en una prspera industria de libros y artculos acerca de la corrupcin y la tica poltica. La mayora de ellos se refiere a qu es lo que el gobierno debera hacer y en general se centra exclusivamente en el gobierno federal. El estudio de Mara Elena lvarez es dis-

tinto: se ocupa de cmo debe funcionar la tica poltica en el ejercicio de los cargos pblicos. El ejercicio profesional del poder implica, como bien apunta la autora, la tica de la responsabilidad y la tica de la conviccin. Esta ecuacin sugiere no slo la necesidad de que quienes participan en la actividad poltica asuman las consecuencias ticas y jurdicas de sus actos, sino que al mismo tiempo rijan su actuacin con base en valores y convicciones democrticas. Aspiramos a que este estudio sea una carta de navegacin, es decir, un esquema general simple y claro de una nueva manera de conducir la tica poltica en el servicio pblico. En tal sentido, cobra relevancia el comparativo de esta investigacin al incluir cdigos de tica en gobiernos que han sido aplicados a la funcin pblica. Por ltimo, quiero agradecer a la autora por la oportunidad que me brind para hacer la presentacin de este estudio, pues ser de utilidad el conocimiento y dominio del tema que nos ilustra a todas las personas involucradas en el estudio y el ejercicio de la funcin pblica.

Lic. Patricia Espinosa Torres Presidenta del Instituto Nacional de las Mujeres

a tica y la integridad son pilares fundamentales de la funcin pblica al garantizar la credibilidad en el sistema y legitimar las acciones del gobierno. En este sentido, no se puede concebir la lucha contra la corrupcin sin un conjunto de valores preestablecidos que todos los involucrados conozcan, respeten y promuevan, y que permitan discernir claramente entre lo que es deseable para el bien comn y lo que slo beneficia a unos cuantos y daa al resto. Por ello, atendiendo a uno de los mayores reclamos de la sociedad, la administracin del Presidente Vicente Fox Quesada reconoci como tema prioritario el combate a la corrupcin y contempl dentro de las lneas de accin de la Agenda de Buen Gobierno, la consolidacin de un gobierno honesto y transparente que recupere la confianza de la sociedad. Si bien es cierto que ante las exigencias de la modernizacin, un buen gobierno requiere ser eficiente, de calidad y profesional para poder responder oportunamente a las necesidades de sus ciudadanos, la tica y la honestidad de sus servidores pblicos son indudablemente piezas clave de esta nueva concepcin de gobierno. Hoy en da, no podemos hablar de un gobierno transparente, sin automticamente reclamar igualdad, imparcialidad y rendicin de cuentas a quien ejerce el poder. No obstante, en diversas encuestas y estudios de opinin sobre el combate a la corrupcin que se han realizado en nuestro pas, aparece una contradiccin, un dilema urgente de resolver como ciudadanos y como sociedad. Muchos de nosotros exigimos al gobierno un desempeo irrenunciable en el combate a la corrupcin.

Constantemente nos vemos a nosotros mismos pidiendo un cambio rpido y profundo en las instituciones pblicas y que la corrupcin sea erradicada de golpe. Sin embargo, los mexicanos no siempre nos asumimos como parte de la solucin. Queremos cambios pero nos resistimos a cambiar. Una tica pblica plena requiere correspondencia. Un gobierno corrupto no podr subsistir si tenemos una sociedad honesta, sensibilizada sobre los costos de la corrupcin y preparada para organizarse. De igual forma, ningn gobierno podra mantenerse honesto si la sociedad tolera y acepta la corrupcin. Los ciudadanos, como miembros de una sociedad con leyes y reglas de convivencia, estamos sujetos a fortalecer, al lado de los gobernantes, la tica pblica que hace posible la convivencia, el desarrollo de los negocios privados y pblicos, que genera cohesin social, que alimenta la confianza y que nos permite aspirar a un gobierno ms eficaz y cercano a la gente. La tica no es ms una opcin o una gracia del poder. Hoy la tica es una condicin indispensable si queremos recuperar plenamente la confianza de la ciudadana en las instituciones pblicas y en la poltica en general, as como activar los crculos virtuosos que conforman la base del progreso y el bienestar de las naciones. Aunado a lo anterior, es destacable la tendencia creciente del acceso de las mujeres a puestos de toma de decisiones en nuestro pas, y en particular en la administracin pblica federal, lo que ha significado la integracin de la perspectiva de gnero en las negociaciones econmicas, polticas y sociales de la nacin, haciendo que nuestro entorno laboral se enriquezca y asegurando igualdad de acceso a oportunidades laborales. En este sentido, la Secretara de la Funcin Pblica, y el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) creado en 2001, han trabajado de la mano con el fin de desarrollar y promover campaas y proyectos que propicien el desarrollo laboral y social de la mujer mexicana. Prueba de ello es la puesta en marcha del Servicio Profesional de Carrera, que garantiza el anonimato del aspirante a una plaza, evitando as la posibilidad de discriminacin en virtud del sexo o la edad; as como la adopcin de medidas al interior de la Secretara de la Funcin Pblica, como el Modelo de Equidad de Gnero, que promueven una cultura de respeto e igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

Como parte de este compromiso asumido por la Secretara, decidimos coeditar, junto con el Instituto, la obra de la Dra. Mara Elena lvarez Bernal, que nos ofrece un espacio de reflexin sobre el papel que juega la tica en la funcin pblica, haciendo un anlisis histrico de la corrupcin en Mxico y examinando el marco legal que regula el actuar de los servidores pblicos. En este sentido, coincido con ella, en que la tica debe regir tanto la vida pblica como la privada pues, como menciono al inicio de esta presentacin, la corrupcin es un mal social que no se limita al mbito del gobierno, que tambin permea todas las esferas de la sociedad, y que, por lo mismo, debe ser atacado de forma integral, considerando no solamente su parte punitiva, sino tambin la de prevencin. Una de las mayores aportaciones de esta obra, es invitarnos a considerar nuevas reas de oportunidad como servidores pblicos, miembros de partidos polticos o ciudadanos en general, para luchar en un mismo sentido contra la corrupcin. Indiscutiblemente, es imperante arraigar una cultura de transparencia entre la sociedad, donde exista un verdadero respeto a las leyes y donde la impunidad no tenga cabida. Como bien lo seala la Dra. lvarez, debemos aprender de las experiencias internacionales exitosas, sin olvidarnos de nuestras necesidades especficas, y sobre todo, tenemos que trabajar unidos en la construccin de un Mxico transparente, donde el ejercicio de la funcin pblica se dignifique y engrandezca.

Lic. Eduardo Romero Ramos Secretario de la Funcin Pblica

Introduccin
La creciente preocupacin por el tema de la tica en la vida pblica se debe al profundo cambio que el mundo experimenta y que, segn algunos pensadores, se origina en una transformacin de la civilizacin. Nos encontramos ante el derrumbe de los valores tradicionales de la sociedad, entendida como una estructura cerrada y rgida en la que siguen con una vigencia renovada, ms profunda, ms exigente, los valores humanos; y al mismo tiempo con la pretensin de construir una nueva cultura en la que se integrarn nuevos valores, especialmente en el aspecto tico. Ahora, al reto productivo, al reto de la ecologa y al reto tecnolgico, se exige aadir un reto de fondo: el reto tico.

El proceso de modernizacin implica, como seal Weber, una secularizacin del trabajo. Ese proceso de transformacin ha afectado a todas las instituciones y particularmente a las personas, quienes dan razn de ser y fundamento a las organizaciones polticas, econmicas o sociales. En estas circunstancias, el gobierno y la Administracin Pblica se han vuelto determinantes, ya que a travs de ellos se facilita la satisfaccin de las necesidades sociales y personales. Los funcionarios pblicos tienen hoy el desafo de responder con eficacia a esas demandas, manteniendo niveles de calidad en un contexto de creciente servicio a la gente y con eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos. La vigencia de la tica en el servicio pblico se ha convertido en un elemento esencial para cualquier programa de modernizacin de los sistemas de gobierno; el control de la corrupcin se considera factor de crecimiento y desarrollo y como indicador significativo para medir la gobernabilidad. La corrupcin de los funcionarios pblicos causa un serio deterioro en la conciencia ciudadana, y con ella aumentan el descrdito y la desconfianza en la actividad poltica. Ante esta realidad, el reclamo tico de la sociedad adquiere cada vez mayores proporciones y hoy se plantea si la tica puede dejar de proyectarse a la poltica o si la poltica puede prescindir de la tica. La corrupcin de la Administracin Pblica se ve como una desviacin en la conducta de los funcionarios que se aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de intereses personales. Huntington1 la interpreta como una quiebra de los valores tradicionales en un proceso de vertiginosa modernizacin. Ren Kening, psiclogo alemn, afirma que, aunque la corrupcin aparece en los pases industriales, brota con mayor virulencia en las administraciones pblicas de las naciones en vas de desarrollo, porque carecen de un programa racional de gobierno y el poder personal con metas imprecisas debilita a las instituciones tradicionales sin levantar otras mejores.2 En casi todas las crisis polticas subyace una crisis moral derivada de la prdida de referentes ticos, la cual genera abusos de los servidores pblicos. Tal ha sido el caso de Mxico. En relacin con Mxico, Huntington y Kening apuntan que toda la estructura gubernamental en nuestro pas, desde el agente de trnsito hasta el funcionario aduanal, de los agentes del Ministerio Pblico a los directores en jefe, se encuentra hundida en la corrupcin. Es ms agregan los empresarios que tienen tratos con la burocracia
1 2

Citado por Jos Mara Prez Gay, Historia de la corrupcin en Mxico, ensayo, Siglo XXI, p. 26. Ren Kening, Entwickluns probleme, Kolner Zeitschrift fur Soziologie, Colonia, 1972, p. 45.

Mara Elena lvarez de Vicencio

mexicana terminan recurriendo a la mordida. Los funcionarios fiscales, por ejemplo, gravan con impuestos exorbitantes que reducen despus sustancialmente, en cuanto el causante paga el soborno adecuado.3 Al final del captulo relativo a Mxico, sealan que todo agente de cualquier compaa extranjera sabe que es necesario agregar la parte del soborno al precio de su artculo si desea tener utilidad en sus ventas. El arquetipo del soborno en Mxico es, para los profesores de Columbia, el astuto coyote; sus servicios se alquilan en cuanto se trata de saber entre quines ser repartido el botn o para determinar el monto del soborno. El diagnstico termina con la siguiente apreciacin: el pueblo mexicano tiene una actitud profundamente sarcstica hacia la moral de los funcionarios pblicos: el pueblo est convencido de que el funcionario que se opone a corromperse mientras tiene la oportunidad, es un tonto o un inepto.4 El cmulo de reglas para hacer trmites en la Administracin Pblica les facilita esta actitud: el mejor aliado de la corrupcin es el exceso de normas para realizar trmites en las dependencias gubernamentales. La percepcin que se tiene de la corrupcin fuera del pas no difiere de la interna; muchos mexicanos se han acostumbrado a vivir con ella, incluso llega a no molestarles si a cambio de tolerarla obtienen beneficios personales o simplemente eficacia en la prestacin de los servicios. Consciente o inconscientemente, han desvinculado a la tica de la poltica.
Con el cambio de gobierno en el ao 2000, algunos sectores de la sociedad, sensibilizados en los aspectos ticos del servicio pblico, mantienen expectativas de que el pas pueda mejorar y llegue a disminuir el nivel de corrupcin en el gobierno y en la sociedad.
Introduccin

18

Para lograr ese cambio ser necesario volver a vincular a la tica con la poltica porque cuando la poltica se desvincula de la tica, la actividad poltica queda reducida a una tcnica para obtener beneficios o para alcanzar el poder y perpetuarse en l. Lo nico que importara en esa situacin sera el poder por el poder mismo, y entonces imperara la irresponsabilidad, la corrupcin, el oportunismo y el pragmatismo. Si a la actividad poltica no se le orienta por criterios ticos, todo estara permitido; si el gobernante dejara de ser responsable ante la comunidad, se podra llegar incluso a la tirana disfrazada. La aplicacin de valores ticos o la ausencia de ellos afecta sin excepcin todas las reas de la sociedad y del gobierno; desde las personas que pueden ser utilizadas como ins3 4

Idem. Citado por Jos Mara Prez Gay, op. cit., p. 28.

La tica en la funcin pblica

trumento para cualquier fin, vulnerando su dignidad, hasta el entorno ambiental que es gravemente daado por la erosin de la base tica que ha privilegiado el crecimiento econmico como fin ltimo, olvidando valores como la solidaridad y la justicia con las futuras generaciones y aun con la actual. El discurso de los valores ha estado ausente de la vida pblica y no hay conciencia de que los valores ticos no se contraponen a las cualidades de la democracia y el desarrollo, sino que las complementan. El propsito de este trabajo es responder a ese reclamo tico de la sociedad y ofrecer a los servidores pblicos y a los ciudadanos en general, a partir de comprender cmo se ha desarrollado la funcin pblica en Mxico, un texto que pueda ser utilizado como base de anlisis y de reflexin, que contribuya a discernir la funcin del servidor pblico como una actividad eminentemente tica. En el primer captulo se hace un anlisis del desarrollo y la aplicacin del concepto de tica poltica en las distintas etapas de la historia, as como de los autores que en cada una de ella se han ocupado del tema. El segundo captulo analiza la realidad de nuestro pas en cuanto a vigencia de la tica en el desempeo del servicio pblico y se adentra en conocer los niveles de corrupcin que se perciben en la Administracin Pblica. El tercer captulo recopila el marco legal que ha regulado a travs del tiempo la rendicin de cuentas, la fiscalizacin y las responsabilidades de los servidores pblicos en Mxico, as como de las condiciones histricas y las motivaciones de los actores polticos para aprobar y reformar dichas leyes. En el captulo cuarto se presentan propuestas de solucin sealadas en la encuesta realizada entre legisladores y dirigentes partidistas y otras inspiradas en experiencias nacionales e internacionales; y tambin se enuncian los actores que podran llevarlas a cabo. Este trabajo pretende realizar un anlisis histrico del desarrollo de la tica en la funcin pblica, precisar si a la sociedad le basta con el derecho y la poltica para resolver el problema de la corrupcin y explicar por qu existe en Mxico la corrupcin en la funcin pblica como fenmeno social y poltico; y a partir del diagnstico especfico, exponer las propuestas que puedan producir cambios en el comportamiento de los servidores pblicos, hacia conductas morales inspiradas en la tica que hagan posible abatir la corrupcin, y contribuir con ello a mejorar la realidad nacional para brindar una mejor calidad de vida a los mexicanos.

Introduccin 19

Captulo I
La tica poltica

Introduccin La tica puede definirse como la rama de la filosofa que trata de la esencia, el origen y el carcter obligatorio de la moral. En sentido positivo, diramos que es el conjunto de reglas de comportamiento y formas de vida a travs del cual tiende el hombre a realizar uno de los valores fundamentales de la existencia: lo bueno. La tica se considera como la teora o ciencia de la conducta humana, vista desde la perspectiva moral. Es la teora del fin al que deben dirigirse los actos humanos y de los medios para alcanzarlo. La tica se propone disciplinar el comportamiento para que el hombre busque, de conformidad con lo que es su naturaleza, es decir, con lo que le es esencial, el bien y la virtud. Adela Cortina seala que la moral est ligada inmediatamente a la accin y prescribe la conducta, mientras que la filosofa moral se pronuncia cannicamente, es decir, conforme a reglas.5 Aurora Arnaiz Amigo afirma que
el hombre es el nico animal que posee la facultad de realizar actos ticos. Lo tico es la causa primaria de motivacin de la conducta del sujeto ante la sociedad. La razn es la causa ltima. La reflexin es el medio de que se vale el sujeto, para captar las valoraciones implcitas en lo tico y en lo racional. El hombre es un ser sociable por tico. Descartamos la creencia de que la tica pertenece tan slo a la intencin, al mundo de las intenciones o deseos. Por el contrario, la tica es una valoracin social que est implcita en toda actuacin del sujeto. Es el punto convergente entre el yo de la individualidad con el yo

Adela Cortina, tica sin moral, Tecnos, Madrid, 1995, p. 29.

Mara Elena lvarez de Vicencio

comn de la sociedad humana. As considerada, la tica es el nexo con el Estado, porque solamente en l, el hombre puede desenvolver sus cualidades sociales.6

Vasconcelos seala que tica es toda disciplina de vida7 que no descansa en la libertad del hombre, sino que la engloba, y afirma que cuando el ser empieza a crear hbitos y a acumular experiencia (acierto y error) le da a sus actos orientacin propiamente moral. La moral es un conjunto de normas aceptadas libre y conscientemente, que regulan la conducta individual y social de los hombres. Puede definirse como el estudio y el tratado de las costumbres. La moral se refiere a aquellas pautas interiorizadas por las personas y que se las autoimpone no como obligacin, sino como necesidad, por el simple hecho de provenir o formar parte de lo bueno. Para Vasconcelos, es moral todo lo que nos lleva a trascender la existencia y es inmoral todo lo que nos regresa al caos y a la inmoralidad.8 Ricardo Campos lvarez Tostado sostiene que
los valores de que trata la poltica corresponden a relaciones sociales; son, por tanto, compartidos por todas las personas inmersas en esas relaciones. No son exclusivos de individuos, sino comunes a muchos. Un comportamiento moral en poltica, sera el que intenta realizar en la sociedad valores que son objetivo de inters colectivo. Una tica poltica trata especialmente de los valores que satisfagan el inters general de la asociacin poltica. Una tica poltica no puede prescindir del estudio de las relaciones que debera tener el poder con las reglas de una moralidad social efectiva. La voluntad tica no se cumple con slo elegir los valores cuya realizacin constituir un bien comn, ms all de los bienes especficos de cada grupo.9
Captulo I 22

Las opiniones de estos dos autores coinciden en que la sociabilidad del hombre presupone la tica como causa de la conducta social, ya que la colectividad intenta realizar valores de inters comn y la valoracin tica implcita en la accin individual se proyecta en valores de inters colectivo. De ah que los valores que satisfa6 7 8 9

Aurora Arnaiz Amigo, tica y Estado, Miguel ngel Porra, Mxico, 1986, p. 55. Jos Vasconcelos, tica, Aguilar, Madrid, 1932, p. 125. Ibid., p. 231. Ricardo Campos lvarez Tostado, Gobernacin y tica pblica, Gminis, Mxico, 1999, pp. 91, 93.

La tica en la funcin pblica

cen el inters general constituyen la tica poltica y, a su vez, esta tica es el nexo del Estado, y en l la persona puede alcanzar su pleno desarrollo. La tica poltica, como ciencia de lo moralmente adecuado al servicio pblico, estudia el comportamiento de los funcionarios en orden a la finalidad del servicio pblico que le es inherente. En otras palabras, la tica pblica es la ciencia que trata de la moralidad de los actos humanos en cuanto son realizados por funcionarios pblicos. Por tanto, la moralidad de la actuacin del funcionario, la bondad o maldad de su conducta, deben juzgarse en relacin con la finalidad del servicio pblico que justifica la propia existencia de la Administracin. La idea del servicio a la colectividad, a la sociedad, en definitiva, a los dems, es el eje de la tica pblica.
La tica pblica es una modalidad de tica especial (aplicada) que aplica los principios que determinan la moralidad de los actos humanos sobre el servicio pblico. Se distingue del Derecho, el cual despliega su operatividad sobre los hechos externos, en cuanto susceptibles de ordenacin y exigencia legal coercible; mientras que la tica pblica, la tica del servicio pblico, estudia ms bien los hechos internos de la voluntad, en cuanto exigibles por propia conciencia del funcionario.10

La tica pblica es la ciencia de lo moralmente adecuado al servicio pblico y estudia el comportamiento de los funcionarios en relacin con el servicio pblico. La moralidad de la actuacin del funcionario habr de juzgarse en relacin con la finalidad del servicio pblico. No se puede hablar de tica ni del cumplimiento de un deber si no se tiene un referente al cual puedan ajustarse las acciones personales. Quienes hablan de tica poltica lo hacen porque tienen una norma y un ideal del ser y de la comunidad, puesto que la tica debe tener el sentido de norma y solidaridad, de medios y fines, de lo justo y de lo injusto, pero quienes no tienen ese referente personal difcilmente consideran necesario que la poltica se vincule a normas ticas. La tica poltica, para los fines de este trabajo, se puede definir como la rama del saber que tiene por objeto el estudio de los fines ltimos que persigue el Estado y que se aplica a las reglas que rigen la conducta de los individuos y de los grupos que intervienen en la poltica y en la Administracin Pblica.
10

Jaime Rodrguez Arana Muiz, Sobre la enseanza de la tica pblica, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid, 1995, pp. 5-7.

Captulo I 23

Mara Elena lvarez de Vicencio

En este primer captulo analizar el desarrollo y la aplicacin de las ideas polticas que engloban el concepto de tica poltica en las distintas etapas de la historia y de los autores que se ocuparon del tema en cada una de ellas. Antecedentes La tradicin clsica se caracteriz porque la reflexin sobre el orden poltico se vinculaba naturalmente a los aspectos de carcter moral; el examen de la vida poltica y del Estado fue inseparable de una valoracin tica. La moral estableca los fines de la poltica, por lo que sta apareca como un medio. Se tena un conocimiento no delimitado en cuanto a su objetivo y al mtodo que deba emplearse. Llaman la atencin en esta etapa el sentido racionalista de Aristteles y sus esfuerzos metdicos y especulativos en torno a lo que ms tarde habra de comprenderse bajo el rubro de la sociologa poltica.
En la antigedad el pensamiento poltico no se distingua de la religin, la moral, la filosofa o las doctrinas econmicas. La influencia dominante fue la religiosa, y las ideas que prevalecieron fueron creadas, sostenidas o destruidas por los sacerdotes. Las ideas polticas y los postulados morales se enlazaron.11

24

Grecia fue crisol de las culturas de la antigedad, un puente que se tendi entre el Oriente y el Occidente para acercar las civilizaciones milenarias a los nuevos pueblos de Europa. Las ideas, las costumbres y las instituciones de aquellos tiempos eran religiosas y estaban a cargo de sacerdotes y maestros, y no alcanzaban una sustantividad propia. Grecia fue cuna del derecho poltico, de la ciencia poltica y de la filosofa poltica. All se sealaban los deberes del gobernante, se analizaban empricamente los regmenes polticos y se razonaba acerca de la ciudad ideal. Scrates (470-401 a.C.) consider la necesidad de llegar al conocimiento de verdades eternas e inmutables; dijo que en el entendimiento se encuentra la verdad, a la que hay que llegar, y que las ideas morales se revelan a travs de la conciencia. Atendiendo al ideal griego, la vida del hombre tiene que ir en consonancia con las leyes de la naturaleza y con los principios de la razn. La concepcin griega del Esta11

Captulo I

Andrs Serra Rojas, Historia de las ideas e instituciones polticas, UNAM, Mxico, 1991, p. 23.

La tica en la funcin pblica

do, como entidad compuesta por todos los ciudadanos, exige la activa participacin de cada uno en la vida pblica. El Estado ideal estaba determinado por una pequea comunidad con sus integrantes estrechamente unidos, en la que se conocieran mutuamente todos los ciudadanos y pudieran celebrar sus asambleas en la plaza pblica. Para Scrates, eran similares las cualidades que se atribuan al filsofo y al poltico, slo que en este ltimo se enfatizaba su actitud hacia la esfera poltica. El filsofo como tal no tena ambiciones polticas y era incapaz de actuar con eficiencia en el plano poltico, dado que no estaba sometido a la realidad cotidiana. Inicialmente, las ideas polticas tuvieron como rasgo universal la dificultad para diferenciar entre religin, costumbres y ley. La sancin divina acompaaba todos los actos individuales y colectivos; la costumbre imperaba en las relaciones sociales y la idea de progreso era generalmente rechazada. La unidad del grupo social estaba construida sobre fundamentos religiosos y la autoridad simbolizaba la voluntad de los dioses. Algunos autores afirman que el nacimiento de la ciencia poltica tuvo lugar en el siglo V a.C. y puede decirse que tambin el de la tica poltica, ya que Scrates fue el fundador de la tica como disciplina filosfica y revisti su pensamiento poltico de un contenido moral: El hombre virtuoso es el mejor ciudadano y ha de estar sometido al Estado.12 Fue enemigo de la apariencia engaosa y de la mentira, combati la corrupcin de las costumbres y el escepticismo de los sofistas. No dej obra escrita y conocemos su pensamiento slo en las obras de su discpulo Platn, en las de Jenofonte y en los escritos de Aristteles. Discpulo de Scrates, Platn fund en Atenas la Academia, para educar en ciencia y filosofa a la juventud que segua la carrera poltica. Analiz los conceptos morales y afirm el conocimiento innato, porque las ideas son inmateriales, inmutables e imperecederas; las ha conocido nuestra alma inmortal antes de nacer, de acuerdo con las fuerzas del alma, apetito, corazn o voluntad de poder o razn, con sus respectivas virtudes: temperancia, coraje y sabidura. En su obra tarda, Las Leyes,13 Platn concibe la organizacin del Estado en funcin de la imperfeccin humana y propone un sistema legal para alcanzar los mximos resultados a pesar de las condiciones de la realidad.
12 13

Ibid, p. 27. Platn, Las Leyes, 429-347 a.C.

Captulo I 25

Mara Elena lvarez de Vicencio

Platn forj o sistematiz la mayor parte del bagaje conceptual en que todava hoy nos movemos, por ello se releen sus obras polticas. En ellas expone una doctrina aristocrtica y no democrtica, en la que los mejores deben gobernar. No obstante la suposicin de que el comportamiento tico de las conductas personales deba implantarse en la actividad poltica, Las Leyes de Platn tambin encierran un conjunto de ideas sobre cuestiones prcticas de la poltica. Proponen un sistema legal para alcanzar los mximos resultados, teniendo en cuenta la imposibilidad de lograr un gobierno ideal, dada la imperfeccin humana, con la consiguiente necesidad de normas jurdicas que rijan la vida poltica. Platn sigui las ideas de Scrates, pero no lleg a desarrollar sus teoras polticas como un sistema cientfico independiente. El pensamiento fundamental en la idea griega sobre el Estado es la armona de una vida compartida por todos los miembros que lo forman. Sus conceptos de armona y proporcin de la belleza y la moral se aplicaron en el pensamiento tico y poltico de la ciudad-estado. Sin embargo, en sus inicios, el derecho tuvo un enfoque negativo. Consista en una serie de prohibiciones jurdicas cuyo fundamento resultaba con frecuencia ilgico y supersticioso y se traduca, generalmente, en el temor ante un peligro posible; descansaba en el desconocimiento de los fenmenos naturales y en la creencia en los malos espritus. Estas percepciones y sentimientos han persistido en las sociedades, en diferentes medidas, de acuerdo con su evolucin y grado de desarrollo. En el mundo occidental, la mayor parte de las ideas polticas modernas, como la justicia, la libertad, el rgimen constitucional y el respeto al derecho, surgieron en la antigedad, con la reflexin de los pensadores griegos sobre las instituciones de la ciudad-estado. El significado de los trminos se fue modificando a la luz de las instituciones que haban de realizar esos ideales y de la sociedad en donde operaban dichas instituciones. En la ciudad-estado eran prioritarios la supervisin y el control de la sociedad sobre los magistrados y funcionarios. Para lograrlo, el instrumento no era la asamblea de todo el pueblo, sino una especie de representacin que aspiraba a seleccionar un cuerpo suficientemente amplio para formar una corte transversal o muestra del cuerpo social, al cual se le permita, en un caso dado o durante un breve periodo, actuar en nombre del pueblo. Esta supervisin pretenda impedir desviaciones o corruptelas.

Captulo I 26

La tica en la funcin pblica

Platn ve en la justicia la fuerza fundamental del Estado, como armona de todos los ciudadanos, resumindose el ms alto ideal del Estado en el patriotismo. La mejor garanta a la libertad estriba en el equilibrio y en la moderacin de la forma de gobierno. La obra ms importante de Platn en materia poltica es La Repblica, en la cual estableci las bases de la estructuracin del Estado ideal, subordinado a la justicia, identificando a la sabidura con la virtud y aboliendo la propiedad privada y los vnculos familiares. Platn sostena que es necesario moderar el poder con una constitucin, porque el Estado tiene la obligacin de hacer respetar el bien y castigar el mal. Aristteles, discpulo de Platn, consideraba que la multitud es mejor juez que el individuo:
Ms fcil es sobornar a uno que a muchos; el agua en poca cantidad se corrompe antes que en mucha; la ira, u otra pasin, puede dominar al individuo viciando su juicio, mas no es probable que gran nmero de personas se deje llevar por ella. Afirmemos que como hombres libres no violarn la ley, que llenarn los vacos que ella se ve obligada a dejar. Si bien tal virtud es pocas veces alcanzada por la multitud, hay que suponer que la mayora est formada de hombres buenos, buenos ciudadanos, preguntando: Quin es ms incorruptible, el buen gobernante o la multitud compuesta de buenos? Quiz se aduzca que pueden estar divididos en partidos, mientras que uno no se opone a s mismo, a lo que replicar que su carcter total es tan bueno como el otro individual. Si la aristocracia es gobierno de muchos hombres de bien y la monarqua el de uno, la primera ser preferible para los Estados, se apoyen en la fuerza o no, con tal de encontrar algunos hombres iguales en virtud.14

Para Aristteles, el hombre tiene una naturaleza racional. La plenitud de la moral se encuentra en la comunidad poltica, pues el hombre es un animal poltico. Slo en la sociedad poltica logra el hombre su perfeccin y el bien en gran escala, evitando la injusticia, que es el mayor mal. Aristteles hizo las primeras conclusiones sobre el razonamiento correcto: afirm que la felicidad es el fin ltimo de todos los esfuerzos humanos; distingui el alma vegetativa de las plantas, el alma sensitiva o instintiva de los animales y el alma ra14

Aristteles, La Poltica, Editores Mexicanos Unidos, Mxico, 1998, p. 71.

Captulo I 27

Mara Elena lvarez de Vicencio

cional de los humanos; y seal que toda virtud tica tiende al justo medio entre los dos extremos. El hombre tiene una naturaleza racional. La plenitud de la moral se encuentra en la comunidad poltica, pues el hombre es un animal poltico. Slo en la sociedad poltica logra el hombre su perfeccin y el bien en gran escala. La injusticia es el mayor mal. Aristteles no intent hacer una separacin tan radical de la poltica y la tica, pero la nueva concepcin del arte del poltico hace de l un tema de investigacin distinto de la tica del individuo y de la moralidad personal. Esta diferenciacin entre la tica y la poltica que seala el comienzo de las dos disciplinas como objetos de investigacin distintos, pero conexos, es un ejemplo del asombroso poder de organizacin lgica que representa en conjunto la filosofa aristotlica. Por virtud de esta capacidad, en la que super por mucho a Platn, pudo Aristteles hacer el bosquejo de las principales ramas del conocimiento cientfico en las formas en que stas han permanecido incluso hasta la poca moderna. La concepcin aristotlica ofrece un tipo nuevo y ms general de ciencia poltica que comprende no slo un estudio del significado tico del Estado, sino tambin un estudio emprico de los elementos, tanto polticos como sociales, de las constituciones reales, de sus combinaciones y de las consecuencias que siguen a esas combinaciones. No representa en ningn sentido el abandono de las ideas fundamentales que Aristteles haba recibido de Platn. Representa, sin embargo, una modificacin y un reajuste importantes de esas ideas. El objetivo sigue siendo el mismo, en la medida en que pretende encontrar una destreza del hombre de Estado capaz de dirigir la vida poltica hacia fines moralmente valiosos por medios racionalmente escogidos. El Imperio Romano hizo aportaciones muy significativas al desarrollo de la teora poltica y de la tica pblica, las cuales tenan como fuentes del derecho las discusiones votadas por el pueblo. Existan dos clases de derecho: el derecho escrito y el no escrito, que provena de las costumbres de los antepasados. En los primeros siglos el derecho romano estaba subordinado a la religin, pero conserv su dominio propio. Los romanos tuvieron expresiones diferentes para designar las instituciones que consideraban de origen divino (Lex divina) y las que emanaban de los hombres jus, es decir, la obra de la humanidad. Tambin sostenan

Captulo I 28

La tica en la funcin pblica

que hay preceptos morales que escapan a la sancin de la ley positiva y que tienen su sancin en la conciencia. Polibio (206-122 a.C.) confirm la tesis estoica del derecho natural, un derecho que responde a la naturaleza racional y social del hombre. Una constitucin universal inspirada en el principio de igualdad y un Estado para servir al individuo, y como cosa comn la Repblica, que deriva del poder colectivo y del pueblo respaldado por el Derecho. Polibio refleja la influencia de los griegos en el derecho romano y su obra tiene gran valor documental. De La Repblica de Platn toma las diversas formas de gobierno, las instituciones romanas y la justicia; de Las Leyes, el origen del derecho, las leyes religiosas y la organizacin del poder, los magistrados y las reglas polticas prcticas. La idea del derecho se desarroll en Roma de manera gradual. Las primeras leyes romanas son un conjunto de prcticas religiosas. La primera codificacin del derecho romano se llam Las XII Tablas y se caracterizaba por un elemento religioso, mientras el aspecto legal pasaba a segundo trmino. Las contravenciones jurdicas representaban, ante todo, delitos contra el Estado, por la autoridad de quien emanaban. Por su origen, las leyes son una simple categora humana y tienen un carcter civil y secular. Todas las filosofas posteriores a Aristteles se convirtieron en instrumentos de enseanza y consolidacin tica y, con el transcurso del tiempo, adoptaron, cada vez ms, las caractersticas de la religin, en cualquier sentido de la palabra religin que implique conviccin o sentimiento. Ninguna tendencia social se seala con mayor claridad en este periodo que la representada por el papel cada vez mayor que ocup la religin en los intereses de los hombres, o la creciente importancia de las instituciones religiosas tendencia que culmin con la aparicin del cristianismo y la formacin de la Iglesia Catlica. La aparicin de la Iglesia Catlica como institucin distinta, autorizada para gobernar los asuntos espirituales de la humanidad con independencia del Estado, puede considerarse, sin exageracin, el cambio ms revolucionario de la historia de la Europa Occidental, tanto por lo que respecta a la ciencia poltica como en lo relativo a la filosofa poltica.

Captulo I 29

Mara Elena lvarez de Vicencio

Es imposible no ver en este desarrollo religioso una ayuda emotiva para hombres que, sin ella, se sentan agobiados al enfrentarse al mundo solos y sintiendo que sus facultades naturales eran demasiado dbiles para resistir la prueba. Como resultado de este proceso surgi una conciencia de s, un sentido de recogimiento y de intimidad personal. Los hombres empiezan a fabricarse lentamente almas.15

En la antigedad, el mximo valor era el Estado, y en l coincidan la tica privada y la tica poltica. El pensamiento aristotlico podra sintetizarse en la frase: la tica y la poltica son dos caras de la misma moneda. No haba ningn conflicto entre poltica y moral, no exista tampoco una religin universal que tratara, con sus reglas, de coartar el libre juego de las fuerzas estatales. La filosofa nacional favoreca la tica y glorificaba el herosmo. La tica y la poltica, como dos caras de la misma moneda, en la tradicin griega alcanzaron su mxima expresin en las obras de Aristteles la tica Nicomaquea y La Poltica. Aristteles recoge una concepcin de la paideia griega, en donde se considera que la moral del ciudadano individual se realiza de la mejor manera, en la medida en que l busca al realizar sus propios intereses los intereses del Estado. Es decir, la moral de la polis y la moral del individuo no pueden concebirse separadas; no puede darse la posibilidad de una moral individual, al margen de lo que es la defensa de la promocin de los intereses del propio Estado. Esta ntima interaccin entre la tica y la poltica en los griegos se extendi a lo largo de la Edad Media y en las innovaciones de la teora poltica medieval con respecto a las atribuciones y funciones del papado y del Imperio, en la introduccin del cristianismo. En el razonamiento acerca de la ciudad o el Estado ideal, las ideas morales se revelan a travs de la conciencia. Scrates fund la tica como disciplina filosfica y revisti con ella el pensamiento poltico de un contenido moral. Desde esta concepcin del Estado, las ideas polticas tuvieron como rasgo universal el de una asimilacin entre la religin, la costumbre y la ley. La sancin divina acompaaba todos los actos sociales y polticos de la misma forma que se conceba para los actos individuales. La unidad cvica del grupo, es decir, de la ciudad o el Estado, se apoyaba en fundamentos religiosos. El poder vena de Dios y la autoridad simbolizaba su voluntad. Sin embargo y no obstante estar generalizada esta fundamentacin, Platn incluy en su obra un sistema legal para alcanzar los mximos resultados, pues dada la
15

Captulo I 30

George H. Sabine, Historia de la teora poltica, FCE, Mxico, 1945, pp. 113-114.

La tica en la funcin pblica

imperfeccin humana lo consider necesario para regir la vida pblica y lograr un gobierno ideal. El nacimiento del cristianismo no slo seala el trnsito de las religiones politestas al monotesmo; su elevada moral de tipo universal permiti la expansin de su doctrina y provoc una profunda transformacin del mundo occidental y una nueva configuracin del mundo grecolatino. Sus ideas religiosas y ticas, unidas a una superior concepcin de la vida y del hombre, penetraron en todas las capas sociales y en la orientacin de las formas polticas imperantes, as como en la civilizacin del mundo pagano. La tesis monotesta y la imagen de una iglesia superior sirvieron de fundamento a las nuevas ideas. Por otra parte, las ideas polticas de Platn, Aristteles, Cicern y Sneca adquirieron una proyeccin distinta en el pensamiento de los autores cristianos. A partir del ao 515 d.C., el cristianismo tom un desarrollo notable al humanizar las costumbres, establecer nuevas formas de vida, consagrar la dignidad del hombre y su libertad, rescatar a los esclavos afirmando que los hombres estaban unidos por un vnculo que los llevara a la salvacin: la verdad os har libres, dijo San Juan.16 Factores todos que contribuyeron a que el cristianismo se propagara, sobre todo a partir del momento en que Constantino se declara cristiano y transforma a la Iglesia en una institucin jerrquica. Fue la religin de los humildes, basada en la igualdad, la caridad y la fraternidad. El documento ms valioso del gnero humano fue el Sermn de la Montaa: Bienaventurados los de corazn puro, porque vern a Dios. La Edad Media es una etapa histrica de casi 10 siglos que se sita dentro de la Antigedad y la Edad Moderna. Para caracterizarla, se toma como punto de partida la cada del Imperio Romano de Occidente en el ao 476. El final de la Edad Media se sita en 1458, fecha de la toma de Constantinopla o Imperio Romano de Oriente por los turcos otomanos, aunque puede considerarse su fin hasta 1517, al inicio de la Reforma. Para algunos, la Edad Media cumpli su misin cultural y civilizadora; para otros, es una etapa incierta y obscura porque el pensamiento se desarroll fuera del sentido cientfico y de la preocupacin crtica. El desarrollo cientfico y tcnico no adelant significativamente, sin embargo, el desarrollo espiritual alcanz grandes dimensiones.
16

San Juan VII-52.

Captulo I 31

Mara Elena lvarez de Vicencio

Es la poca en la que se gestaron las nacionalidades y se estructur el poder polticoreligioso que rigi hasta el siglo XVI, cuando se inicia la modernidad. La nueva religin cristiana formul un imperativo moral universal al que tambin haba de someterse el Estado; orient al hombre hacia los valores trascendentes e hizo retroceder a segundo plano todos los valores terrenos. Se alent tambin el herosmo como avanzada de la poltica del poder y de la razn de Estado. Esta concepcin filosfica mantuvo en estrechos lmites el poder del Estado, al cual no se le consideraba soberano porque el Derecho era superior a l; era un fin para cuya realizacin el Estado era slo un medio. Tericamente, no se reconoca ni poltica ni razn de Estado, pero la prctica era otra cosa. Las exigencias de la poltica, para las cuales no haba sitio en el marco de la teora jurdica y constitucional medievales, hubieron de abrirse camino por s mismas.17 La Iglesia es, entonces, un factor poltico coactivo y dominante. Roma se edifica como la sede de los Papas (monarqua eclesistica) y olvida su misin espiritual para poder tener el poder poltico en sus manos. Se consolida el poder de la Iglesia frente a las nacientes nacionalidades; nacen nuevas ideas polticas y empieza a formularse el concepto de soberana como el poder sobre todos los dems poderes. Las ideas polticas del cristianismo son las que dan naturaleza divina al gobierno y, por tanto, carcter divino al Estado. Desde el punto de vista de las ideas polticas, los primeros tiempos de la Edad Media no solamente se caracterizan por la formacin de una poderosa organizacin eclesistica que ejerce una extensa autoridad poltica, sino tambin por la oposicin entre dos formas de sociedad: la patriarcal, representada por los brbaros; y la imperial, representada por la tradicin romana. El feudalismo aparece como una transaccin entre estas formas. En la lucha contra la Iglesia y el Papado se robusteci la poltica del poder de los grandes soberanos, como los emperadores Federico II y Felipe IV de Francia, as como Carlos IV de Alemania. Todos ellos dieron el ejemplo de una poltica racionalizada y desprovista de escrpulos. El mismo mundo eclesistico preparaba el espritu de un nuevo arte poltico con sus transformaciones internas, como la progresiva identificacin del Papado con intereses polticos seculares y con el pensamiento de la poca, en muchos aspectos tan utilitario y con la estructuracin ra17

Captulo I 32

F. Kern, Recht un Vefassung im Mittelalter, Historische Zeitschrift, p. 57.

La tica en la funcin pblica

cional del sistema financiero pontificio. El motivo determinante para el nacimiento de un nuevo arte poltico se encuentra, sin embargo, en el comienzo de las nuevas construcciones del Estado con base nacional, y en la tendencia de las grandes dinastas a asegurar por medios no feudales, es decir, estatales, las posesiones adquiridas con mtodos feudales. El pensamiento de la Edad Media comenz a distinguir entre el Derecho natural ideal y el Derecho positivo, y el poder estatal se situ sobre el Derecho positivo y debajo del Derecho natural. Es decir, no todo Derecho privado individual, por insignificante que fuera, sino slo los grandes principios del Derecho natural, se hallaban sustrados a la accin del Estado. En la baja Edad Media, Santo Toms de Aquino (1224-1274) escribi entre sus obras ms importantes Las ticas de Aristteles, La Suma Contra Gentiles y La Suma Teolgica, a cuya segunda parte se le conoce como El Tratado de las Leyes. A travs de su obra, pretendi armonizar la razn con la revelacin y las doctrinas de la Iglesia con la filosofa racionalista del paganismo, cuyo conocimiento haba llegado con la resurreccin de la obra de los clsicos. Santo Toms define la ley como una ordenacin de la razn para el bienestar comn, promulgada por quien tiene a su cargo el gobierno de la comunidad. Toma en cuenta la participacin de la voluntad en la expresin de la ley e introduce la idea de la ley positiva, o sea, de las reglas formuladas. Considera a la ley como algo natural inmutable y universal y afirma que la ley positiva hecha por el hombre degenera en una corrupcin legal cuando se opone a los principios fundamentales de la justicia. Funda su teora de la autoridad poltica en la concepcin aristotlica de la naturaleza social del hombre, en unin de la doctrina sobre el origen divino del Estado, por la que se puede afirmar que no hay potestad que no provenga de Dios. El pensamiento poltico de los ltimos 150 aos del periodo medieval se encuentra definido tcitamente en los cambios fundamentales de las instituciones de la poca. El periodo se caracteriza por la decadencia del feudalismo, el desarrollo de las monarquas nacionales, la debilidad histrica del papado y la reunin de los grandes Concilios de la Iglesia. Ya no es posible mantener por ms tiempo las ideas medievales de la unidad y universalidad de un Estado-Iglesia. Disminuye y decrece la

Captulo I 33

Mara Elena lvarez de Vicencio

importancia del clero y de la nobleza feudal, aumenta el poder del rey y el vigor poltico del pueblo comienza a extenderse. A lo largo de toda la Edad Media hay numerosas innovaciones, como las concepciones de legitimidad y el principio de soberana que posteriormente se van a integrar a conceptos de Estado-Nacin. A pesar de no ser aristotlico, sino platnico, en San Agustn est claramente vinculada la idea de que no hay una escisin, incluso es ilgico pensar que puede haber una moral para el ciudadano individual y una moral para el estadista y el gobernante. El gobernante es aquel buen individuo cristiano que desarrolla, en la mejor medida de sus posibilidades, todas las virtudes cardinales del cristianismo: prudencia, fortaleza, justicia y templanza. Durante la Edad Media, el cristianismo en sus inicios, al retomar a los clsicos de la antigedad y al elevar sus teoras a un nivel de religin superior y general, coloc tambin a la tica en el centro de la vida poltica con la aplicacin de sus principios a la vida comunitaria: Todos los hombres son una cosa con Cristo, Bienaventurados los de corazn puro porque ellos vern a Dios. Sin embargo, la teora que invitaba a ser perfectos no siempre fue correspondida en la prctica y se cometieron faltas graves, numerosas y aberrantes por parte de las autoridades, que no desmerecen en nada con las que apareceran en la modernidad.
Una herencia de enorme influencia ha dejado al Occidente moderno la Edad Media Cristiana: el agudo y doloroso sentimiento por los conflictos entre la Razn de Estado y la moral y el Derecho; el sentimiento nunca acallado de que la Razn de Estado, desprovista de escrpulos, es en s pecado, pecado contra Dios y las normas divinas, pecado, empero, tambin contra la santidad e intangibilidad del Derecho promulgado. El carcter terreno de sus valores vitales le permita contemplar el juego de la Razn de Estado con una cierta serenidad y como la consecuencia de fuerzas irreprimibles de carcter natural. La idea del pecado en la Antigedad era una idea todava ingenua, todava no intranquilizada por el abismo entre el cielo y el infierno, abierto por el cristianismo, le dio al problema de la Razn de Estado un sentido intensamente trgico que no posea en la Antigedad.18

Captulo I 34

El principio de la Razn de Estado que surgir con la modernidad se basa en ideas como las sostenidas por Juan Bodino: nada indispensable a la salvacin
18

F. Kern, Recht un Vefassung im Mittelalter, Historische Zeitschrift, p. 31.

La tica en la funcin pblica

del Estado puede aparecer como ignominioso.19 Sin embargo, Bodino no est de acuerdo con Maquiavelo cuando se refiere a utilizar cualquier medio para la conservacin del poder. l afirmaba con Sneca que hay una doble fuente suprema de todo Derecho: la naturaleza y los mandatos divinos, y que deben ser observados siempre e incondicionalmente. Sin afirmar que el fin justifica los medios, Bodino aprueba lo que sea indispensable para la salvacin del Estado. La tica en la era moderna El trnsito de la Edad Media a la Edad Moderna entraa el fin del mundo medieval y del predominio poltico de la Iglesia, es decir, el Renacimiento y la Reforma, sucesos reforzados por los descubrimientos geogrficos y la decadencia comercial del Mediterrneo. Los hechos polticos sealan la derrota del feudalismo en provecho del poder real, la aparicin de los grandes estados nacionales y el surgimiento de un nuevo principio de armona con la aparicin de las nacionalidades. Los cambios ms profundos en la historia de la humanidad se iniciaron en la Europa Occidental a partir del siglo XVI, avanzaron en el XVII y cobraron fuerza en el XVIII. Se desarrollaron innumerables acontecimientos, desde el Renacimiento hasta las grandes reflexiones sobre la poltica y el Estado y el avance de la ciencia y la tecnologa, lo cual permiti la conquista del Nuevo Mundo. Las causas del Renacimiento fueron religiosas, cientficas y polticas. Se produjo una profunda transformacin en todos los rdenes del pensamiento y, sin embargo, no hay una filosofa renacentista que configure la unidad de un sistema general. Esta poca se caracteriza por un retorno a la antigedad clsica grecorromana. Se suprime la visin teocntrica medieval del mundo y de la vida y se crea un nuevo orden de integracin antropocntrica. Del humanismo cristiano se pasa al humanismo secularizado de la Edad Moderna.
El Renacimiento es un nuevo sentido espiritual o principio de la concepcin occidental del hombre, de la vida y de la naturaleza. El humanismo renacentista devuelve el valor de la persona humana y el inters por el conocimiento de las Humanidades.20

19

20

Jean Bodino, Los Seis Libros de la Repblica, traducidos de lengua francesa y enmendados catlicamente por Gaspar de Aastro Isunza, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, 2 vols., p. 891. Andrs Serra Rojas, Historia de las ideas e instituciones polticas, Facultad de Derecho- UNAM, Mxico, 1991, p. 128.

Captulo I 35

Mara Elena lvarez de Vicencio

En el Renacimiento apareci un concepto nuevo de la vida, en donde ya no entraban las ciencias religiosas, y se marc una clara divisin entre lo material y lo espiritual. El ser humano deba aferrarse a los problemas de la tierra, estudiar los problemas sociales y polticos en su realidad efectiva. El individualismo renacentista exalta los valores y potencias del hombre, convirtindolos en el eje del mundo. Estas ideas se fueron aceptando de manera paulatina, hasta generalizarse en el siglo XVIII. Maquiavelo (1469-1527) fue un exponente de esos nuevos tiempos. Sus escritos sobre la tica poltica fascinaron y aterrorizaron a Europa. Maquiavelo coloc al hombre en el centro y prescindi de Dios, habl de la efectividad: no quiero hablarles de lo que debera ser, sino de lo que es.21 Dijo verdades sobre la humanidad y puede decirse que el mundo de los motivos humanos que describe es verdadero respecto al entorno que l analiz. Present una nueva forma de concebir la relacin entre la tica y la poltica, que algunos consideraron como la ruptura de tal relacin. Maquiavelo haba formulado el duro principio de que el prncipe, si no tiene otro remedio, ha de poseer el valor para salvar al Estado, incluso con ignominia. Tambin Bodino exige la misma resolucin para superar los obstculos irracionales, nacidos del sentimiento del honor; situado el xito en el centro mismo del obrar poltico, nada indispensable a la salvacin del Estado puede aparecer como ignominioso. Que cuando se posee la fuerza necesaria para hacer frente al adversario hay que luchar valerosamente, era evidente para Bodino, pero tampoco vea nada deshonroso en que el que no posee la fuerza suficiente busque la adaptacin y el sometimiento al ms poderoso. Empearse en una lucha desesperada y sin perspectivas de xito, llevado tan solo por el honor, era para l puro desatino. Maquiavelo fue un pensador realista en cuestiones polticas. Consideraba al Estado como un fin en s mismo y pensaba que la existencia y la conservacin del Estado estn por encima de las acciones privadas de los individuos. Sin embargo, otras posiciones defienden que no hubo en Maquiavelo tal ruptura o escisin tajante entre la tica y la poltica sino que, simplemente, con la llegada de la modernidad surge una nueva pluralidad irreconciliable con los valores ltimos, dentro

Captulo I 36

21

Nicols Maquiavelo, El Prncipe, Alianza Editorial, Madrid, 1981, p. 27.

La tica en la funcin pblica

de los cuales puede delimitarse que hay una tica para el estadista, para el encargado de preservar los elementos fundamentales del funcionamiento del Estado y, por otro lado, una tica de la moral que defiende el comportamiento individual de acuerdo con los supuestos esenciales de las virtudes cardinales del cristianismo. Maquiavelo no propone una escisin tajante entre tica y poltica, slo afirma que hay diversos tipos de moralidades de ticas y su originalidad est en haber propuesto la posibilidad de un pluralismo axiolgico, cuyos valores ltimos puedan estar en conflicto y no tienen por qu estar necesariamente coordinados o armonizados entre s. 22
Puede decirse que Nicols Maquiavelo es el fundador de la ciencia poltica moderna al sostener la autonoma de lo poltico con respecto a la tica y a la moral. Maquiavelo es realista, pues comprueba que por lo que respecta a las actividades colectivas, lo que es, es el Estado. Es l quien da a este ltimo trmino su significado de poder central soberano, legislador y decisor sin competencias para la colectividad en los asuntos exteriores e interiores, siendo pues, quien realiza la laicizacin. 23

La principal aportacin de Maquiavelo podra ser el haber dado al mundo la conciencia de que hay que trabajar con hombres reales. Maquiavelo no invent la separacin de la poltica respecto a la tica; simplemente la percibi en la realidad de su tiempo y con ello tal vez le hizo un gran bien a la ciencia poltica y a la filosofa moral, que desde entonces se desarrollaron y discutieron sin barreras. Otro aporte de Maquiavelo fue el analizar que la moral en la poltica representaba un lastre que no era posible eliminar, pero s ponderar. Maquiavelo puso nfasis en la eficacia del nuevo poltico, en el xito y en el triunfo, pero no hay que olvidar los Discursos sobre la primera dcada de Tito Livio. Si en El Prncipe describe el modo en que el soberano conquista y conserva el poder, en esta obra relata cmo el soberano gobierna para su pueblo, haciendo, como l mismo dice, que todos se vuelvan como prncipes.
Si se lee con cuidado tanto El Prncipe como los Discursos de la primera dcada de Tito Livio, se puede encontrar que Maquiavelo no es un ser inmoral cuando dice que el fin justifica los medios, finalmente el fin que l est defendiendo es un fin altamente tico, que es el de la preservacin del Estado. Lo que dice, como buen representante del humanis-

22 23

Francisco Gil Villegas, tica y poltica, en Cuadernos de Debate, nm. 21, Fundacin Colosio, A. C., Mxico, 1997, p. 7. Rafael del guila Tejerina, Maquiavelo y la teora poltica renacentista en Historia de la Teora Poltica, Alianza, Madrid, 1990, vol. 2, p. 124.

Captulo I 37

Mara Elena lvarez de Vicencio

mo renacentista de su poca, es que necesitamos hacer renacer los valores, las virtudes fundamentales que tena el mundo grecorromano clsico. 24

Un elemento a considerar en la discusin de los aspectos ticos, sobre los fines del Estado, es que stos no pueden definirse tcnico-conceptualmente de manera absoluta, son situacionales. Tanto en la tica como en la poltica, no son actividades terico-conceptuales-cientficas, sino ms bien prcticas, y la mejor manera de definir los lmites de una accin tica o de una posicin poltica es viendo cmo se realizan en la prctica. Y en esto Maquiavelo coincide con Bodino: l desea que, de ser posible, las instituciones sean inconmovibles; pero llevados por el espritu de la razn de Estado, que siempre une en s la continuidad y el movimiento. Sostienen que ello no debe considerarse un principio incondicionado porque la primera y suprema ley es siempre el bien del pueblo. No hay por eso, ninguna ley tan sagrada que no pueda ser modificada cuando as lo pide la necesidad. Lo negativo en la obra de Maquiavelo sera que de ella surgi el maquiavelismo, que ha permitido afirmar: Como dice Maquiavelo: en poltica, todo se vale. Lo discutible es tomarlo como leccin, no como explicacin de una realidad sujeta a escrutinio. Sin embargo, Maquiavelo ayud a que el hombre poltico se viera a s mismo con sus miserias y posibilidades. Dijo lo que vio hacer para conservar el poder. Calificar lo que es bueno o malo hacer les corresponde a los que detentan el poder y a los ciudadanos gobernados por ellos. Sobre la tica en el desempeo del quehacer poltico, a la corriente que sostena que la poltica debe regirse por las mismas normas morales que se aplican a los actos humanos en general, se agrega una nueva corriente que afirma que en poltica se pueden realizar acciones que en otras esferas seran consideradas ilcitas. Maquiavelo y sus seguidores sostienen la nueva posicin y afirman que la poltica obedece a un cdigo de reglas diferente y en parte incompatible con el cdigo moral de las personas al actuar en la vida privada. Esta pugna se dio desde el inicio de la poca moderna y fue sostenida, la realista por Maquiavelo y la idealista por Toms Moro. Otra obra que abord la filosofa de la tica en la poltica fue la de Erasmo de Rotterdam, creada en los mismos aos en que Maquiavelo escriba El Prncipe y que titul La Educacin del Prncipe Cristiano, la cual puede calificarse de idealista si se califica a la de Maquiavelo como realista.
24

Captulo I 38

Ibid., p. 126.

La tica en la funcin pblica

El aspecto humanista de El Prncipe Cristiano, tal como es descrito por Erasmo de Rotterdam, reside en el hecho de que el autor no considera la poltica como una actividad pasajera y caprichosa, sino como una forma de vida, entendida dentro de una Teora General del Cuidado25 que tiene dos dimensiones fundamentales: el cuidado de s mismo y el cuidado de los otros. Segn Erasmo, la poltica no es una actividad ocasional, ni tampoco una actividad ociosa, ni un trabajo del cual se viva, lo que nosotros hoy llamaramos profesin. La poltica es una vida y una praxis que tiene como finalidad el bien pblico y el cuidado del otro.26 Esta dimensin intersubjetiva de la poltica es quiz la caracterstica ms clara de la idea del poltico humanista. Es decir, la poltica entendida como vida y como praxis no slo tiene como finalidad la propia existencia, sino la existencia de los otros y su cuidado; de ah que la dedicacin a la vida poltica deba hacerse como resultado de una accin libre y voluntaria. Tal accin libre y voluntaria est fundada sobre una eleccin que tiene en su base una deliberacin dirigida por el juicio y la razn. Slo de esta manera podr el poltico hacer frente a los problemas que se le presenten en el ejercicio de su actividad poltica. Se comprende que esta actividad es un compromiso personal y permanente con los dems para la bsqueda del bien pblico y para hacer de la poltica algo distinto de una profesin; es la actividad de un sujeto moral orientada hacia el cuidado de los otros. El arte de gobernar, interpretado al modo de Maquiavelo, se origina a partir de cierta habilidad del prncipe para mantenerse en el poder. En el caso de Erasmo, en cambio, se apoya en las virtudes de la prudencia y de la vigilancia, entendida esta ltima como previsin. El prncipe debe ser una especie de vigilante que ha de estar muy atento a la recta disposicin de las cosas y personas del reino para conducir a unas y a otras al fin conveniente para cada una de ellas. Por eso, de las tres metforas que se han utilizado para simbolizar al Estado la del pastor, la del navo y la de la colmena, la que mejor coincide con la interpretacin erasmita de la poltica es la del navo. El gobernante debe ser un experto piloto que conduzca el navo del Estado, con pericia a travs de las dificultades y problemas que puedan aparecer en el mbito de la historia, que es el mar a travs del cual navega la nave del Estado.
No es difcil encontrar un hombre bueno, deca Erasmo, que no pueda ser buen prncipe, (entindase poltico). Pero no se puede ser buen prncipe sin que simultneamente
25 26

Erasmo de Rotterdam, El Prncipe Cristiano, Tecnos, Madrid, 1968, p. 80. Idem.

Captulo I 39

Mara Elena lvarez de Vicencio

se sea hombre bueno. Aun cuando en estos tiempos han llegado a tal punto las costumbres de ciertos prncipes, que parecen andar reidas entre s las caractersticas del buen prncipe y del hombre bueno, hasta parecer cosa necia y risible hacer en el prncipe mencin del hombre bueno. No puedes ser rey si no te rige la razn, es decir, si en todas las ocasiones no sigues el consejo y el juicio, y no la pasin. Ni podrs mandar a otros, si t previamente no obedeces al imperativo de la honradez... Sea ste el siempre vigente decreto del prncipe: no causar dao a nadie, hacer bien a todos, especialmente a los suyos; tolerar los males o remediarlos segn juzgare que sirve al inters comn. El que no lleva este espritu a la Repblica, tirano es y no prncipe. Las mejores leyes bajo el mejor de los prncipes son el factor de la felicidad de la ciudad o del reino. El Estado es ms que nunca feliz cuando todos prestan obediencia al prncipe y el propio prncipe obedece a las leyes, y las leyes responden al ideal de la equidad y de la honestidad, y no tienden sino a procurar la mejora del bien pblico. El sabio bueno y el prncipe ntegro no son otra cosa sino una viva encarnacin de la ley.27

Hegel, filsofo alemn (1770-1831), interpret la historia como la realizacin de un plan providencial y al Estado como encarnacin o manifestacin del espritu del mundo y como la realizacin de Dios en l.28 De su anlisis se desprende que el derecho natural creado por el estoicismo, aceptado y adaptado por el cristianismo y secularizado de nuevo por la Ilustracin, parte de la idea de que las leyes de la razn y las leyes de la naturaleza tienen como origen una unidad divina y son sustentadoras del universo entero. Estas leyes se ven forzadas a concesiones con la realidad, pero esto no afecta su forma ideal que las hace inmutables y gua suprema de la vida. Es el hombre individual y su perfeccionamiento el fin y el propsito de las normas del derecho natural racional. Hegel fundamenta su doctrina filosfica en la identidad de racional y real, por lo cual la realidad es todo lo que debe ser, y esto se justifica absolutamente en todas sus manifestaciones que no pueden ser diferentes de lo que son. Desde este punto de vista, oponer a la realidad misma un deber ser, es decir, una norma o un ideal al que no puede adaptarse, significara simplemente hacer juez de la realidad al entendimiento finito, es decir, al inters o arbitrio de la persona y no a la razn.
27 28

Captulo I 40

Ibid., p. 87. George Wilhelm Hegel, Principios de la Filosofa del Derecho, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1975, p. 94.

La tica en la funcin pblica

Sobre la antigua teora de los derechos de los Estados y la teora de la razn de Estado29 que aceptaba la posibilidad de un conflicto de la poltica con el derecho y la moral, Hegel niega semejante conflicto ya que aquella consideracin no puede concebirse en contradiccin con los derechos y obligaciones o con la moralidad. Con estas afirmaciones, Hegel rompa con el dualismo de los criterios y de las concepciones del mundo realizando el trnsito a una tica y a una concepcin el mundo monista y en el fondo pantesta. La contraposicin no era ya la de moral o inmoral, sino la de moralidad y deber superiores. El deber de autoafirmacin se designaba como el ms alto deber del Estado, sancionndose as ticamente. Aplicados estos principios a la Administracin Pblica, podramos concluir que el Estado habr de autorregularse y sancionarse a s mismo en el cumplimiento de sus deberes. Y Hegel no ve conflicto entre la moral y el derecho, ni justificacin en la razn de Estado contra la moral, si los derechos y deberes de los Estados son vigentes y se cumplen. El respeto al Estado de derecho es salvaguarda de la tica en la poltica. La Reforma protestante fue revolucin religiosa y poltica. Pretendi destruir la unidad de la Iglesia Catlica al proclamar la rebelda en contra de la jerarqua. Una primera causa de este cisma pudo ser la conducta catica de las altas autoridades eclesisticas, as como las ambiciones de los prncipes de Alemania, Suecia, Holanda e Inglaterra. En esta ltima, Enrique VIII se proclam nico y supremo jefe de la Iglesia Anglicana. La accin de Martn Lutero (1483-1546) con su teora de la justificacin, no exiga para la salvacin otra cosa que la fe, con la cual la tica de la religin catlica poda quedar en desuso para ellos. Martn Lutero aporta al pensamiento poltico una distincin clara entre la autoridad espiritual y la poltica, y funda el orden de la sociedad y el Estado en el principio de la obediencia pasiva. Consider al Estado como una institucin sagrada. El gobernante es responsable slo ante Dios. Y al aplicar estas doctrinas a los problemas de la poltica prctica, la Reforma sustituye, en la conciencia pblica, la autoridad de la Iglesia por la autoridad del Estado. Esta Reforma ejerci gran influencia en Europa, favoreci el absolutismo, defini ciertas libertades bsicas e impuls el desarrollo de un nuevo derecho constitucional.
29

Friedrich Meinecke, La Idea de la Razn de Estado en la Edad Moderna, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 1997, p. 365.

Captulo I 41

Mara Elena lvarez de Vicencio

Las relaciones entre la Iglesia y el Estado influyeron de manera considerable en las contradicciones de la filosofa poltica. Aunque las controversias no se entablaron como en otro tiempo, entre el Papa y el Emperador, en el fondo se ventilaban los mismos principios, como eran el origen del poder poltico que hasta entonces proceda, en ltimo trmino, de la voluntad de Dios, y el de la autoridad de los gobernantes a quienes se deba obediencia, que tena su fundamento en el derecho divino. Con el avance de la modernidad se da la secularizacin de la ciencia poltica; empieza a desaparecer la justificacin tico-religiosa del Estado y se restablecen las relaciones entre los monarcas y la Iglesia. El tema que domina es la distribucin del poder entre la autoridad y el pueblo, y se determinan las fuentes y los alcances de la soberana. La ciencia poltica se seculariz, es decir, se abandon el pensamiento teolgicoreligioso que serva de base a su estructura. Ahora han de buscarse elementos de utilidad emprica a sus ideas. Los esfuerzos se encaminaron a no intentar la justificacin tico-religiosa del Estado, ni de las relaciones entre los monarcas y la Iglesia. La filosofa y la ciencia se unieron para buscar, utilizando la razn como instrumento, una concepcin natural del mundo. Para sustituir la teora del origen divino de la autoridad, se desarroll una teora poltica basada en la idea del contrato. La asociacin de los hombres en grupo es un hecho natural; una sociedad no es un cuerpo artificial. El contrato es una explicacin de las relaciones existentes entre un gobernante y su pueblo, y tiene un papel psicolgico en la explicacin de la existencia de cualquier grupo. En el primer caso es un contrato poltico y en el segundo un contrato social. La autoridad no tiene ya un origen divino, sino que surge de la voluntad de los hombres que la delegan a travs de un contrato. Hobbes (1588-1679), Locke (1632-1704) y Montesquieu (1689-1755) son exponentes de estas ideas. Hobbes sostiene que en el estado de naturaleza los hombres estn en una situacin de guerra de cada hombre contra cada hombre. En el estado de naturaleza no existe ley natural, slo derecho natural. Cada individuo hace aquello que cree conveniente para su mantenimiento y el manejo del poder. El contrato social es una accin entre sbditos: el soberano no es una parte del contrato, sino su creacin. Para Hobbes, la monarqua es la mejor forma de Estado,

Captulo I 42

La tica en la funcin pblica

ya que considera que el poder soberano es incomunicable e inseparable. Por ello se opone a la divisin de poderes y al gobierno mixto; se opone tambin a la formacin de grupos y a la propia Iglesia. Para Hobbes, es la poltica la que gua la moral del hombre, hasta el punto de reducir la moral a la poltica. Sostiene que nicamente el Estado posibilita el comportamiento moral y, sobre todo, obliga moralmente a respetar los pactos. Segn Hobbes, la moral no es la que debe impulsar el comportamiento poltico, al contrario, es a la obligacin moral a la que est sometida la poltica, es decir, al poder coercitivo del Estado, porque slo as es eficaz socialmente y contribuye al bienestar personal y social. Hobbes, en el captulo 29 de El Leviatn, afirma que el Estado es una obra de arte que hacen los hombres y que lo pueden modelar a su antojo, pues el Estado son los hombres actuando mal o bien. Desde su concepcin pesimista de la naturaleza humana, Hobbes concibi al Estado desde el punto de vista de las necesidades del hombre y no se adhiri a la doctrina de la razn de Estado. Sostena que, aunque las pasiones del hombre no son pecado mientras no haya una ley que las prohba, tal ley debe establecerse, y para hacerla cumplir debe nombrarse a una persona dotada de autoridad porque slo el derecho positivo es capaz de controlar las pasiones humanas. John Locke est de acuerdo con la tesis contractual, pero a diferencia de Hobbes fue optimista. Sostuvo que el Estado ha de ser limitado y no absolutista, dado que nace para proteger los derechos naturales. Sigui el pensamiento jusnaturalista del racionalismo y consider el derecho natural como antecedente del derecho positivo. Sostena que los hombres eran iguales por naturaleza y todos posean las mismas facultades jurdicas, entre ellas, el derecho a la vida, a la libertad y a la propiedad; pero, al igual que Hobbes, consideraba fundamental el derecho de la propia conservacin. La libertad, para Locke, supona la autonoma de la voluntad frente a todas las normas, excepto los preceptos naturales. Desarroll tambin su teora de la democracia constitucional: muestra su desagrado por el Poder Ejecutivo y su confianza en el Legislativo, que representa la voluntad del pueblo, pero con limitaciones: la ley ha de aplicarse igual para todos, la ley no ha de ser arbitraria u opresiva y los impuestos deben ser aprobados por el pueblo.

Captulo I 43

Mara Elena lvarez de Vicencio

Los pensadores de la poca muestran cmo la teora poltica se transformaba de raz al separarse el Estado del poder de la Iglesia, especialmente con la nueva tesis de que el poder no viene de Dios, sino de los mismos hombres, que juntos lo tienen y lo delegan. Respecto al comportamiento tico del gobernante, a la teora que sealaba una misma conducta tica para la vida personal y la poltica, no todos los pensadores de la poca estaban de acuerdo en que para alcanzar los fines del Estado no todo estaba permitido. Empez a ser aceptada la tesis de que la razn de Estado puede justificar valoraciones ticas diferentes. En su obra El espritu de las leyes, Montesquieu afirma que la ley es la razn humana, puesto que gobierna a todos los habitantes de la tierra; las leyes polticas y civiles de cada nacin han de ser slo los casos particulares en los que la razn humana se aplique. Su segunda tesis es la de la Constitucin Equilibrada, de la cual la doctrina de la separacin de poderes es su mejor expresin. La divisin de poderes se justifica porque asegura la libertad, el poder se limita con el poder. Distingue entre el Poder Legislativo que hace la ley, el Poder Ejecutivo que la aplica a casos generales y el Poder Judicial que la aplica a casos particulares. Ninguno de ellos debe estar unido a otro, deben ser entregados a rganos distintos e independientes entre s; slo de esta manera es posible garantizar el desarrollo de la libertad. Sus afirmaciones son famosas: Los poderes que se atemperan los unos a los otros se contrapesan los unos a los otros, con sus respectivos contrapesos. El abuso del poder, de un poder, no puede ser impedido sino por la oposicin de un poder a otro; es decir, dar a cada poder una fuerza que le permita resistir al otro. La democracia debe evitar dos excesos: el espritu de desigualdad, que conduce al gobierno de una persona; y el espritu de extrema igualdad, que conduce al despotismo de una persona.30 Las tesis de Montesquieu son expresin de la preocupacin de la poca por poner lmites al poder, es decir, al comportamiento de los poderes. Sus propuestas pueden considerarse como frenos y prevencin para lograr el comportamiento tico de los gobernantes y de las instituciones del poder. En el ambiente del siglo XVIII se fortaleci una nueva preocupacin filosfica centrada en la voluntad de dilucidar sistemticamente la realidad humana. Se instaur un racionalismo para someter a las exigencias del entendimiento y de la razn tan30

Captulo I 44

Montesquieu L.C., Del espritu de las leyes, Porra, Mxico, 2001, p. 143.

La tica en la funcin pblica

to la naturaleza de las cosas como la naturaleza humana, y cobr fuerza la creencia del poder de la razn para solucionar los problemas sociales. La Revolucin Industrial, el liberalismo y la democracia, guardaron un estrecho vnculo con la corriente de la Ilustracin, que adems inspir movimientos de rebelda, de independencia y de autonoma en contextos distintos del europeo. En el plano poltico, la Revolucin Francesa fue una de sus principales expresiones. Las nuevas ideas polticas favorecan las concepciones de diferenciar la tica privada de la tica en la poltica, as como la aceptacin de razones de Estado para tomar decisiones aun contraviniendo las leyes; pero tambin haba opiniones que sostenan lo contrario. En el siglo XVIII, Kant plantea las relaciones de la tica con la poltica en un breve texto titulado La paz perpetua. En l analiza la posible armona entre la tica y la poltica. Sostiene la necesidad de subordinar la poltica a la moral, y de convertir a sta en condicin limitativa de aqulla: la verdadera poltica no puede dar un paso sin haber previamente hecho pleito homenaje a la moral. Cuando surge algn conflicto o enfrentamiento entre ambas dimensiones de la vida prctica, no es la poltica quien puede resolverlo, sino que ha de ser la moral la que zanje definitivamente cualquier problema, pues el derecho de los hombres ha de ser mantenido como cosa sagrada, por muchos sacrificios que le cueste al poder dominador.31 Los textos de Kant son el paso de la fundamentacin del principio moral a la moral concreta, que se da por medio de una especie de antropologa moral y se refiere al sentido de la tica aplicada que proporciona, a travs del concepto de una naturaleza teolgica, una especie de hilo conductor. Fiel a su mtodo crtico separa lo racional de lo emprico, de manera tal que la fundamentacin del discurso moral no requiere para nada de consideraciones antropolgicas. Se fundamenta exclusivamente y de modo a priori en la razn, en una voluntad pura que es comn a todo ser racional. Pero Kant considera que una vez que la moral est fundamentada, hay que aplicarla, y esto supone conocimiento y experiencia de la condicin humana. Para Kant, la aplicacin es el procedimiento por el cual la ley moral se realiza en el mundo. Esta realizacin, pareciera presuponer un acto de decisin que nos permite pasar a la accin para establecer una coherencia que va ms all de la moral pura de la intencin. Esta coherencia se da en el mundo: mediacin entre el fenmeno y el reino de los fines que la razn prctica pensaba como una utopa y un desideratum. Ahora el dominio de la moral particular, por la constatacin de hechos
31

Immanuel Kant, Sobre La paz perpetua, Tecnos, Madrid, 1998, p. 12.

Captulo I 45

Mara Elena lvarez de Vicencio

en que se muestra una afinidad entre la naturaleza y nuestras facultades. Es posible leer la naturaleza como un orden al que podemos acogernos para moralizarnos. La tica no se mide utilitariamente para escoger los actos que den un resultado mejor. Kant resume esta definicin al sealar que slo ser moral la conducta humana autnoma y que se fundamente en el deber categrico universal. Max Weber, en su obra El poltico y el cientfico, establece una diferencia entre el lder poltico que conduce y dirige al pas, y el funcionario pblico que sostiene la administracin del aparato de gobierno. Ambos polticos pueden elegir esa vocacin bajo dos premisas: vivir de la poltica o vivir para la poltica, sin que estas dos actitudes sean incompatibles. A ambos les seala la necesidad de que su actuar se gue por la tica de la responsabilidad y no por la tica de la conviccin, que consistira en decir: obra bien y deja los resultados a la voluntad de Dios. Segn Max Weber, hay dos formas de hacer de la poltica una profesin: o se vive para la poltica o se vive de la poltica. La oposicin no es absoluto excluyente.32 Quien hace poltica aspira al poder, al poder como medio para la consecucin de otros fines (idealistas o egostas) o al poder por el poder, para gozar del sentimiento de prestigio que l confiere. Toda la lucha entre partidos persigue no slo un fin objetivo, sino tambin y ante todo el control sobre la distribucin de los cargos.33
El funcionario se honra con su capacidad de ejercer precisa y concienzudamente, como si respondiera a sus propias convicciones, una orden de la autoridad superior que a l le parece falsa, pero en la cual, pese a sus observaciones, insiste la autoridad, sobre la que el funcionario descarga, naturalmente, toda la responsabilidad. Sin esta negacin de s mismo y esta disciplina tica en el ms alto sentido de la palabra, se hundira toda la mquina de la Administracin.34

Captulo I

46

Segn Weber, el autntico funcionario no debe hacer poltica, sino limitarse a administrar, sobre todo imparcialmente. Esta afirmacin tambin es vlida, oficialmente al menos, para el lder poltico, mientras no est en juego la razn de Estado, es decir, los intereses vitales del orden predominante. El funcionario ha de desempear su cargo sin ira y sin prevencin. Lo que le est vedado es precisamente aquello que siempre y necesariamente tienen que hacer los polticos, tanto los jefes como sus seguidores.
32 33 34

Max Weber, El poltico y el cientfico, Colofn, Mxico, 2001, p. 17. Ibid., p. 20. Ibid., p. 31.

La tica en la funcin pblica

Parcialidad, lucha y pasin constituyen el elemento del poltico y sobre todo del caudillo poltico, cuya actividad est colocada bajo un principio de responsabilidad distinto y aun opuesto al que orienta la actividad del funcionario. Para el funcionario, marca una lnea de conducta tica de la que no se puede apartar, pero el caudillo poltico puede regir su conducta con criterios distintos si est en juego la razn de Estado. En el caso de la poltica como vocacin, Weber plantea muy claramente la relacin entre la tica y la poltica. Siguiendo la tradicin del realismo poltico, afirma: para m la tica absoluta, la tica de la conviccin de valores absolutos, puede ser muy admirable, muy respetable, pero creo que no es la tica que deben tener los estadistas, los gobernantes, porque es la que puede acabar por producir cierto tipo de desastres en trminos de racionalidad estratgica, cuando se enfrenta precisamente a otro tipo de competencia con otros Estados que podran ser ms exitosos. Weber considera vlida la razn de Estado al sealar que la tica de los estadistas no siempre debe ser la tica absoluta de la conviccin de valores absolutos. La conciencia de tener una influencia sobre los hombres, de ejercer el poder sobre ellos, especialmente el sentimiento de manejar los hilos de los acontecimientos histricos importantes, eleva al poltico profesional por encima de lo cotidiano. La cuestin que se plantea entonces es saber cules son las cualidades que le permitirn estar a la altura de ese poder y de la responsabilidad que sobre l arroja la facultad de decidir aun por encima de los valores. Con esto entramos ya en el terreno de la tica, pues es a sta a la que corresponde determinar qu clase de hombre hay que ser para tener derecho a la mano que rueda la historia.36
Captulo I 47

Weber concluye que

son tres las cualidades decisivamente importantes para el poltico: pasin, sentido de la responsabilidad y mesura. No hay ms pecados mortales en el campo de la poltica que la ausencia de finalidades objetivas y la falta de responsabilidad, que frecuentemente, aunque no siempre, coinciden con aqulla. La ausencia de finalidad objetiva le hace proclive a buscar la apariencia brillante del poder por el poder, sin tomar en cuenta su finalidad.37

La modernidad transform la concepcin de la tica en la poltica, la separ de la tica personal y le dio gran libertad para ir creando criterios ticos de acuerdo con
35 36 37

Ibid., p. 42. Max Weber, op. cit., p. 32. Ibid., p. 59.

Mara Elena lvarez de Vicencio

las circunstancias. La afirmacin inspirada por Maquiavelo de que el fin justifica los medios tom mayor racionalidad al expresar la misma idea con el concepto de razones de Estado, y apoyados en ella se fueron justificando conductas cada vez ms alejadas de la tica tradicional. El concepto de razn de Estado surge en la Europa moderna, se inicia con las intuiciones de Maquiavelo y su formalizacin se da en 1500 y 1600. En este desarrollo influyeron pensadores italianos a quienes se deben las precisiones del concepto. La introduccin definitiva de la expresin razn de Estado, con el significado que tiene en nuestros das, se dio en Alemania a fines de 1800 y principios de 1900; y a ello contribuyeron filsofos e historiadores como Hegel, Ranke y Meinecke. La razn de Estado, o el fin justifica los medios, empez a esgrimirse ante la complejidad de las instituciones polticas que no lograban funcionar aplicando los principios ticos que conducan la vida privada. Se ha esgrimido con frecuencia desde la poca moderna para justificar las decisiones polticas, en ocasiones ilegales, de gobernantes y funcionarios de cualquier signo. El ncleo central de esta teora consiste en la tesis segn la cual el Estado, cualquiera que sea su forma, su rgimen o sus dimensiones, tiene una tendencia orgnica a buscar el continuo incremento de su consolidacin y de su potencia como prioridad sobre cualquier otra finalidad. Si al perseguir ese objetivo es necesario violar alguna norma de la moral o del derecho, y aun si se requiere usar una violencia despiadada, segn esta teora, estara justificado hacerlo.
Captulo I

48

Esto no significa que la fortaleza y la gobernabilidad sean los nicos objetivos del Estado, sino que esas condiciones son indispensables para que el Estado sea capaz de alcanzar la finalidad que le est asignada.
Toda accin poltica que tuviera como finalidad la salvaguarda del gobierno, del orden jurdico, econmico, ecolgico o material, pero que no mirara por el bien del hombre, no slo no sera razn de Estado, sino que estara directamente en contra de la razn de Estado: sera una accin plenamente contraria a la naturaleza y fines de la comunidad poltica y, por tanto, no slo no ser benfica, sino completamente reprobable. 38
38

Friedrich Meinecke, Razn de Estado, Cmara de Diputados, Mxico, 2002, pp. 3-7.

La tica en la funcin pblica

Con ese objetivo y justificacin, la expresin razn de Estado define el criterio fundamental que gua la accin de los gobernantes, criterio que cambia en sus manifestaciones exteriores y en sus contenidos, con las modificaciones de las condiciones histricas, pero que en cualquier poca ha inspirado la actividad de quienes gobiernan. La aplicacin de este principio se hace indispensable cuando se concibe al Estado como poseedor del monopolio de la fuerza y cuando se constituye ms all de las atribuciones formales, como la superioridad respecto a la ley, con lo cual se impide a los gobernados la posibilidad de que slo sea la ley y no la fuerza quien decida la solucin de las controversias entre gobernantes y gobernados. En el curso de la historia moderna, el Estado ha ido logrando la consolidacin de su soberana hasta convertirse en una institucin estable e indiscutible, sin requerir ya de los medios violentos. Su legalidad puede decaer en momentos de transformacin revolucionaria de la forma del Estado, pero podra decirse que en l siempre est latente la violencia. Una vez consolidados los Estados, la teora de la razn de Estado se consider necesario aplicarla en las relaciones hacia el exterior. La guerra mundial, con todas sus consecuencias, oblig a emprender nuevas rutas al pensamiento histrico. La razn de Estado, entendida como voluntad de poder y de vida del Estado, se encontr en un mundo completamente nuevo. Si la construccin racional del Estado moderno haba sido en buena medida obra de la razn de Estado, su funcin constructiva haba pasado a ser disolvente al relajar las barreras de la moral. El impulso maquiavlico encontr contrapeso en otras potencias ideales, primero en la idea religiosa, despus en el ideal humanitario de la Ilustracin y finalmente en el individualismo moderno, con sus nuevos contenidos ticos, y su mayor oponente sera el respeto al Estado de derecho. La tica en la poca contempornea En el siglo XX, ante el derrumbe de los regmenes que se erigieron como alternativa del sistema capitalista y ante un capitalismo que se expande progresivamente para abarcar casi a todo el mundo sin solucionar el problema de la pobreza, la relacin de la tica y la poltica pareciera entrar en una crisis por crecimiento y adecuacin de los sistemas polticos, y se busca encontrar el vnculo del planteamiento tico-terico con la accin poltica.

Captulo I 49

Mara Elena lvarez de Vicencio

Con un alcance espacial cada vez ms extendido, ha hecho su aparicin lo que Nancy Candinaux llama el reclamo tico. ste puede ser encuadrado dentro de las variadas demandas de control social propias de nuestros das; en esta ocasin se reclaman normas ticas claras que permitan distinguir las acciones desviadas con el fin de aplicar las sanciones correspondientes. Esta demanda de una tica normativa es manifestada por la opinin pblica como un pedido de aplicacin de sanciones, del cual se infiere la necesidad, bien de crear normas, bien de arbitrar mecanismos para que las normas existentes tengan efectiva aplicacin. El reclamo es orientado permanentemente hacia el campo jurdico, pero se nutre cada vez ms de un discurso tico; y en algunas reas especficas, pareciera que patentiza ya como demanda de normativa tica.39

Podemos encuadrar dentro del concepto del reclamo-tico, fundamental para la nocin de legitimidad tico-legal, la creencia de que vivir en una sociedad justa o en la sociedad ms justa posible, o en una sociedad que tiende a la justicia, es, tal vez, una de las bases de la legitimidad de las sociedades democrticas. Esa idea de justicia se excede del campo jurdico y encuentra su razn en el campo tico. Ante este reclamo tico ha vuelto a aparecer en el debate, cada vez con mayor fuerza, la validez de la frase maquiavlica: el fin justifica los medios y la teora de la razn de Estado, que en esencia pueden asimilarse. Politlogos y filsofos contemporneos abordan el tema desde diversas perspectivas. Norberto Bobbio, autor italiano de varias obras sobre filosofa poltica, sostiene que es necesario vincular la tica con la poltica y refuta las razones en que se apoyan quienes consideran que la tica no tiene que regir a la poltica. Afirma que los polticos han adoptado la mxima el fin justifica los medios porque, como el bien colectivo se considera superior al bien particular, los polticos se sienten autorizados, para alcanzarlos, a justificar la violacin de las reglas morales que rigen a los individuos. Bobbio no acepta esta justificacin y dirige su anlisis hacia el valor del fin, afirmando que no todos los fines son tan altos que justifiquen el uso de cualquier medio. De aqu deriva la necesidad del gobierno de las leyes, contrapuesto al gobierno de los hombres. Propone un gobierno de hombres que acten de conformidad con las leyes establecidas, controlados por el consenso popular y responsables de las decisiones que tomen.
39

Captulo I 50

Nancy Candinaux, El desplazamiento de la normatividad jurdica por la normatividad tica en el campo de la representacin poltica: sus consecuencias sobre la legitimidad legal de las sociedades democrticas actuales, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid, 1997, p. 6.

La tica en la funcin pblica

Acerca de la licitud de los medios, se pregunta si todos los medios son lcitos y dice cmo el mundo ha tenido que poner lmites, por ejemplo, al uso de la fuerza en el denominado derecho de guerra. En este aspecto, afirma que hay una diferencia entre el Estado democrtico y el no democrtico, ya sea por lo que se refiere al uso de los medios ms o menos violentos, por parte de la fuerza pblica, o por lo que atae, por ejemplo, a la abolicin de la pena de muerte. Al referirse a la justificacin en razones de Estado para autorizar la derogacin de los principios, Bobbio hace una distincin entre el Estado democrtico y el que no lo es, porque en la Constitucin del primero pueden establecerse claramente las situaciones de excepcin y en el segundo esta decisin quedara al arbitrio del dictador, monarca o equivalente, que por s decidira. Sobre la justificacin que sita la diferencia entre la moral y la poltica en la contraposicin irresoluble entre las formas de tica, o sea la tica de los principios y la de los resultados, o de las consecuencias, Bobbio afirma que una juzga la accin con base en lo que viene despus, es decir, en los efectos de la accin. Ambos juicios pueden coincidir, pero con frecuencia divergen. Confluiran si siempre fuese verdad que la observancia de un principio produce buenos resultados, o que buenos resultados se obtienen nica y exclusivamente respetando los principios.
El moralista se pregunta qu principios debo observar? El poltico se cuestiona qu consecuencias derivan de mi accin? El moralista podra decir: obra bien aunque el mundo perezca, pero el poltico acta en el mundo para el mundo y no puede tomar una decisin que implique la consecuencia de que el mundo perezca. Aqu la disyuntiva se presenta entre la tica de la responsabilidad y el juicio sobre las acciones se desdobla dando lugar a dos sistemas morales diferentes, cuyos juicios no necesariamente coinciden. De ese desdoblamiento, dice Bobbio, nacen las antinomias de la vida moral, y de esas antinomias de nuestra vida moral brotan las particulares situaciones de las que cada uno de nosotros, cotidianamente, forma su experiencia y que se llaman casos de conciencia.40

Los cuestionamientos ticos nacen actualmente urgidos tambin por las grandes desigualdades que mantienen en pobreza a ms de la mitad de la humanidad. Esta realidad no es ajena a los criterios ticos que guan las decisiones en cada uno de los pases y en el nivel mundial. El concepto de justicia ha alcanzado gran flexibilidad en la conciencia de los gobernantes y funcionarios pblicos.
40

Norberto Bobbio, Igualdad y libertad, Paids, Barcelona, 1993, p. 64.

Captulo I 51

Mara Elena lvarez de Vicencio

John Rawls41 ha abordado el tema del reparto de los bienes, que en la actualidad genera pobreza en la mayora de los pases, y sostiene que la justicia debe ser la primera virtud de las instituciones sociales, como la verdad lo es de los sistemas de pensamiento, y desafa, desde la libertad, a los sistemas de justicia que no destinan su poder a corregir el dolor evitable de origen, porque para Rawls igual que para Kant el hombre es fin y no medio. Es precisamente en la raz humanista y en la libertad donde el autor edifica los cimientos de su teora a favor de un concepto poltico de justicia, capaz de convertir a cada ser humano en responsable de su destino. Coloca a cada ciudadano que sale a la vida de una posicin de origen igualitaria para preferir, optar o discriminar, res-pon-sa-ble-men-te, entre los bienes primarios, una edificacin individual de la justicia. La precondicin rawlsoniana de la justicia es la libertad, a su vez, condicin esencial de una sociedad responsable, sin privilegios, sin honores, en donde la virtud cvica forja el destino universal de los bienes. Rawls coloc a la justicia en la dimensin social de la humanidad, con las cualidades de libertad y responsabilidad. Le dio a la justicia un rostro solidario, ms all del conocido de la justicia como mera redistribucin. Coloc a la justicia redistributiva como la primera virtud de las instituciones sociales, y su relacin con la libertad en el centro de atencin del pensamiento poltico. Justicia y libertad son principios ticos para regir las decisiones polticas y sobre los cuales es posible llegar a consensos. A lo largo de la obra de Rawls hay tres ideas con presencia constante que se relacionan directamente con las decisiones ticas.42 La primera consiste en que el objetivo de la justicia distributiva es maximizar la libertad de que goza cada persona en condiciones de igualdad. El ejercicio de las libertades y derechos bsicos requiere igualdad de oportunidades, para que stos no se conviertan en un mero formalismo ajeno a la vida real de las personas. El segundo principio se identifica con la eficacia y el tercero es el principio de diferencia. Los tres principios deben aplicarse a las instituciones que conforman la estructura bsica de la sociedad, para regular la distribucin de derechos y deberes esenciales y la determinacin de los criterios para la distribucin de las ventajas que implica la cooperacin social. La teora de Rawls puede ser una utopa o una arca de No, como la calific Brian Barry.43 Sus principios pueden ser impecables cada uno en particular, sin em41 42 43

Captulo I 52

John Rawls, La justicia como equidad, Paids, Barcelona, 2002, p. 63. John Rawls, Teora de la justicia, FCE, Mxico, 1993, pp. 64-65. Barry Brian, La teora liberal de la justicia, FCE, Mxico, 1993, p. 11.

La tica en la funcin pblica

bargo, al tratar de hacerlos realidad en las acciones de gobierno, surgen las contradicciones que otros autores y el mismo Rawls han aceptado. En su segunda obra, Liberalismo poltico, Rawls puso su teora en autodebate y sobre ese texto sus crticos afirmaron que Rawls pervierte a Rawls. El problema principal que plantea la teora de Rawls es la conciliacin entre libertad e igualdad, la cual se lograra mediante los dos principios de justicia: el primero fundamenta la igualdad de derechos subjetivos y el segundo la igualdad proporcional en la distribucin de la riqueza. El anlisis nos llevara a determinar si con la decisin tomada se sacrificara la libertad en aras de la igualdad o viceversa. La libertad podra, en determinadas condiciones, operar en contra de la igualdad y sta podra entenderse como la igualdad ante la ley, como condicin indispensable para garantizar la libertad. La teora de Rawls presenta opciones para el perfeccionamiento del gobierno, con el fin de que pueda responder a las necesidades del constante cambio, al mejorar la distribucin del poder con base en la estructura bsica de la sociedad, para evitar el pragmatismo carente de solidaridad y entender a la justicia no slo como mera redistribucin. Richard Rorty,44 filsofo identificado con el postmodernismo, afirma que ms que basada en sus propias decisiones morales o en las propias razones de los funcionarios, la Administracin Pblica debe enfocarse en la formacin de un grupo de observadores, quienes den seguimiento slo a los deseos y necesidades de la comunidad. Se trata de un grupo pensante vinculado a la comunidad como el grupo operativo.45 Rorty no se compromete con toda la comunidad por igual, sino que obliga a que los expertos argumenten cmo pueden realizar las mejores opciones. El valor superior es el consenso que se logra cuando se alcanza lo ms cercano al ideal, el ideal que se logra cuando se tolera el disenso. Rorty aborda el concepto de la participacin ciudadana para vigilar a los funcionarios pblicos en su comportamiento tico y para que en su desempeo se guen
44 45

Richard Rorty, Pragmatismo y poltica, Paids, Barcelona, 1998, p. 64. Ibid., p. 72.

Captulo I 53

Mara Elena lvarez de Vicencio

por los deseos propios de la comunidad y no por decisiones fundadas en sus propias razones. La supervisin ciudadana la concreta a travs de un grupo pensante de observadores de la comunidad. Esta participacin racional y estructurada de la sociedad en la vigilancia del comportamiento tico y de la eficacia del funcionario pblico, implica una nueva mentalidad incluyente y plural que permite a los ciudadanos y gobernantes llegar a acuerdos y consensos sobre mnimos. Rorty aporta un nuevo elemento a la toma de decisiones ticas: no es slo la razn de Estado o la valoracin de fines y medios lo que habrn de valorar los polticos, sino que propone incluir como elemento de anlisis en la toma de decisiones los deseos y necesidades de los ciudadanos a quienes representan y sirven los polticos. Si las decisiones finalmente afectan a los ciudadanos, es tico que sea con ellos con quienes habrn de plantearse las decisiones a fin de llegar a acuerdos y consensos sobre cuestiones prcticas, que son las que afectan directamente la vida de las personas. Sobre este aspecto han escrito tambin Guillermo Hoyo y ngela Uribe de Colombia, al sealar que el aporte de la filosofa en la tarea de la transformacin de las estructuras, de las costumbres y, en general de la vida social, es ms tico que epistemolgico; se trata de una redefinicin de la prctica, que en este caso se estara privilegiando con respecto a la razn tcnica (...). La razn prctica sigue siendo la razn, por cuanto pretende poseer competencia para poder argumentar en asuntos de tica y poltica, en los cuales es posible llegar a acuerdos y consensos sobre mnimos.46 Acerca de esta razn prctica y los consensos sobre mnimos, tambin es muy importante la obra de Adela Cortina, escrita en 1997, tica aplicada y democracia radical. En ella hace una sntesis de lo que los distintos autores han propuesto sobre el tema y ofrece sus propias aportaciones. Adela Cortina afirma que en el mundo contemporneo ya no se intenta disear una utopa perfectamente detallada, pero s se aspira a metas e ideales de un mundo pensado como mejor. En esa aspiracin post-utpica se encuentra un
46

Captulo I 54

Guillermo Hoyo y ngela Uribe (comps.), Introduccin, en Convergencia entre tica y poltica, Siglo de Hombres, Colombia, 1998, pp. 10-11.

La tica en la funcin pblica

afn constante por construir una democracia autntica, pues cuando la aspiracin democrtica se hizo realidad en las sociedades no democrticas, inmediatamente naci una nueva aspiracin: alcanzar una verdadera democracia, a la que la autora llama democracia radical, la cual, respetando la diversidad de facetas humanas y de esferas sociales, reconociera sus compromisos en el campo poltico y se empeara en cumplirlos abandonando todo afn de colonizar otros mbitos, porque la solucin al economicismo no es el politicismo ni viceversa; pero tambin la que afrontara el reto de tomar en serio, en la teora y en la prctica, que los hombres concretos, raz y meta, si no de todas las cosas, s al menos de las que les afectan, son interlocutores vlidos y, por tanto, han de ser tenidos dialgicamente en cuenta. Dicha democracia radical para la autora es imposible sin construir una moral cvica. La moral cvica consistira en mnimos compartidos entre ciudadanos que tienen distintas concepciones del hombre y diferentes ideales de vida, mnimos que los llevan a considerar como fecunda su convivencia. La moral cvica propone los mnimos axiolgicos y normativos compartidos por la conciencia de una sociedad pluralista, desde los que cada quien debe tener plena libertad para hacer sus ofertas de mximos y desde los cuales los miembros de esa sociedad pueden tomar decisiones morales compartidas en cuestiones de tica aplicada. Cmo pueden acordarse esos mnimos axiolgicos compartidos? Quin o quines van a fijarlos? En una sociedad democrtica, pluralista, el mbito adecuado para hacerlo sera los congresos, el Poder Legislativo, que es la representacin directa de todos los ciudadanos. Al estar all representadas todas las corrientes de opinin y recibir las ofertas de mximos de cada una de ellas, se podrn consensuar los mnimos axiolgicos y normativos compartidos por toda la sociedad. Estos consensos, plasmados en normas, se convierten en la gua que finalmente dara un gobierno de leyes y no de hombres. El primer valor inalienable de la persona humana, fuente de todos los derechos humanos y del orden social, es el considerarla como fin y nunca como medio, como sujeto y no como objeto. Partiendo de este supuesto, toda accin de gobierno debe tener el propsito de alcanzar el bien comn de las personas. El bien comn. que es ms que la suma de los intereses particulares o de grupo, frecuentemente contradictorios entre s, y abarca tambin el conjunto de condiciones de la vida social con el cual las personas, las familias y las asociaciones pueden lograr, con mayor plenitud y facilidad, su propia perfeccin.

Captulo I 55

Mara Elena lvarez de Vicencio

El bien comn es el conjunto de bienes materiales, espirituales y culturales que ofrecen a cada persona la oportunidad de realizarse plenamente y de ayudar a los dems para que logren lo mismo. La consecucin del bien comn abarca no slo el inters de las generaciones actuales, sino, en la perspectiva de un desarrollo sustentable, el de las generaciones futuras. La esencia de la tica es producir el bien humano, personal, familiar y colectivo, es decir, el bien comn. La tica exige que los sistemas se adapten a las necesidades de las personas y que stas no se sacrifiquen en aras de ningn sistema. Desde esa perspectiva, sera posible que en las sociedades pluralistas se llegara, a travs de sus leyes, a una conciencia moral con valores compartidos como la libertad, la tendencia a la igualdad y la solidaridad, y que se concretara en la defensa de derechos humanos no slo polticos y civiles (derechos de primera generacin), sino tambin econmicos, sociales y culturales (derechos de segunda generacin) y derechos ecolgicos (derechos de tercera generacin). La libertad sera el valor gua de la primera generacin, la igualdad de la segunda y la solidaridad de la tercera. La tica aplicada, de acuerdo con Adela Cortina, intenta, de algn modo, aplicar los principios descubiertos en el nivel fundamentado de las distintas dimensiones de la vida cotidiana. Antes la gente esperaba estas propuestas de la religin, que era comn a toda la comunidad, pero la experiencia de vivir en sociedades pluralistas, donde conviven distintas propuestas de vida feliz distintas morales de mximos, nos ha llevado a dirigir los ojos hacia la tica pidindole esas respuestas que, por racionales, deberan ser comunes a todos. Debe reconocerse, dice la autora,
que el Estado es necesario, pero no como el lugar sagrado monopolizador de lo universal, pues lo pblico no se identifica con lo poltico y la sociedad civil encierra, de hecho y de derecho, un fuerte potencial de universalismo y solidaridad. De esta forma, la sociedad civil que necesitamos no es la que se mueve por intereses particulares, sino la que desde la familia, la vecindad, la amistad, los movimientos sociales, los grupos religiosos, las asociaciones movidas por intereses universalistas, es capaz de generar energas de solidaridad y justicia que quiebren los recelos de un mundo egosta a la defensiva. Una sociedad semejante sera imposible sin una moral creciente de las personas que la componen, moral que hoy se expresa como la tica apli-

Captulo I 56

La tica en la funcin pblica

cada y que se define como una tica no religiosa, utilitarista, en la que se requiere afrontar los problemas de discusin pblica a travs de argumentaciones racionales y sirvindose de datos empricos, en respuesta al surgimiento de nuevas interrogantes que hacen necesaria la continua elaboracin de principios ticos adaptados a casos concretos.47

Estas definiciones de Adela Cortina pueden concordar esencialmente con Kant cuando afirma que slo ser moral la conducta humana autnoma que se fundamenta en la razn y el deber categrico universal, y con Bobbio cuando habla de las antinomias de nuestra vida moral de las que brotan las situaciones particulares y que se llaman casos de conciencia. Tambin concuerda con Rorty cuando afirma que el mejor enfoque de la Administracin Pblica se logra con la formacin de un grupo de observadores que den seguimiento a los deseos de la comunidad. Pone como valor superior al consenso que se logra cuando se alcanza lo ms cercano al ideal, que es cuando se tolera el disenso. La razn de Estado y la relacin entre medios y fines surge ante la necesidad de tomar decisiones sin tener que ajustarse a normas ticas rgidas universales, que en ocasiones no responden a la exigencia de encontrar soluciones a problemas especficos. La decisin de desviarse o no de la norma dependa de una decisin unipersonal o de un grupo muy reducido, en la que con frecuencia podan influir intereses personales o de grupo. La razn de Estado poda servir para encubrirlos. La complejidad de la vida moderna, la pluralidad de la sociedad que ya no est unificada slo por creencias y valores compartidos, as como la exigencia democrtica de participacin plena que se arraiga cada vez con mayor fuerza entre los ciudadanos, obliga a los lderes polticos y a los funcionarios pblicos a buscar soluciones a casos concretos y en los cuales no siempre pueden aplicarse las reglas morales establecidas. Adela Cortina condiciona el que, en ocasiones, no se apliquen reglas morales establecidas con rigidez inamovible, a condicin de que se vincule el concepto de tica aplicada con el de democracia radical, segn el cual todos los ciudadanos deben ser interlocutores vlidos para construir una moral cvica que contenga mnimos compartidos por la conciencia de una sociedad pluralista, en donde
47

Adela Cortina, tica aplicada y democracia radical, Tecnos, Madrid, 1997, p. 165.

Captulo I 57

Mara Elena lvarez de Vicencio

cada ciudadano tenga libertad de proponer ofertas de mximos, desde los que se pueden tomar decisiones morales compartidas en cuestiones de tica aplicada, con respuestas racionales comunes a todos, que adems puedan ser revisados ante la aparicin de nuevas interrogantes que requieran nueva elaboracin de principios, adaptados a casos concretos. Se podra afirmar con Bobbio que son casos de conciencia, pero no de conciencia individual, sino de conciencia comunitaria. Conclusiones La tica surgi histricamente como una secularizacin de la religin. Dentro de ella, la tica se abord como un conjunto de preceptos recibidos de Dios. Las religiones proporcionaron a las sociedades una cosmovisin que, al mismo tiempo, le dio razn al mbito prctico en su conjunto. Con la modernidad, los principios religiosos que conformaron las cosmovisiones de los pueblos se fueron sustituyendo con postulados laicos. As, la voluntad divina se convirti en voluntad popular; el plan de Dios sobre las criaturas se tradujo en el Bien Comn; adems, la reconquista del valor social sac a la tica de su subjetivista confinamiento moral, para encaminarla al logro de un elevado nivel moral. ste, desde un punto de vista comunitario, abarcara a las instituciones sociales, incluyendo a las polticas. La tica poltica se fue desarrollando a travs de la historia de la humanidad hasta significar autonoma de la religin y reconocimiento del rol primario y fundante de la racionalidad; nace de la secularizacin y sus momentos ms maduros son el iluminismo, el utilitarismo y el kantismo, pero tales caractersticas tambin estuvieron presentes en el horizonte cristiano. La tica tomista, a travs de la distincin entre naturaleza y gracia, reconoce la autonoma de la tica, que implica la aceptacin de los valores de la racionalidad, con los cuales el hombre puede decidir entre bien y mal. En un mundo de libres e iguales, cobra sentido la moral autnoma. As, el derecho moderno restringe la libertad externa para que cada quien pueda ejercer su libertad interior. El Estado de derecho se encarga de proteger la libertad de todos.

Captulo I 58

La tica en la funcin pblica

La tica poltica se centra en caractersticas de la modernidad: individualismo, imparcialidad, impersonalidad, como criterios subyacentes al razonamiento moral, y presupone la relacin de reciprocidad. En lugar de responder a exigencias de clasificacin ideolgica, la moral poltica se orienta a la bsqueda racional de los fundamentos y problemas ticos concretos mediante la confrontacin y el dilogo entre pluralidad de perspectivas, sin temor a reconocer la posibilidad de una inspiracin religiosa, incluida la positiva, que se manifieste en la indicacin del significado ltimo de la vida. Las implicaciones de la tica en la poltica se refieren especficamente a los criterios morales que habrn de orientar a quienes tienen la facultad de tomar las decisiones polticas. El problema de la relacin entre la tica y la poltica se presenta cuando se tiene que decidir entre algo til econmica, esttica y socialmente, etctera, pero moralmente condenable. El lmite ms importante a las decisiones polticas se encuentra en la utilizacin de las personas como medios o en la violacin de sus derechos o en el atropello de la justicia a secas, y no en la obtencin de la justicia solidaria como la propone John Rawls. A las sociedades modernas pareciera que les basta el derecho y la poltica. Con esto han pretendido absorber en las razones jurdicas las tareas que antao desempeaba la razn moral. Ante la dificultad de resolver problemas como la corrupcin, la violencia, la intolerancia, la cuestin moral vuelve a ser tema de actualidad. Los ciudadanos quieren ordenar a la sociedad con ideales de honradez, imparcialidad, insobornabilidad, libertad, igualdad, tolerancia, justicia. Es decir, exigen un mundo moralmente ordenado. La heterogeneidad de las sociedades modernas implica diversos conjuntos valorativos que han roto la uniformidad ideolgica con sus contenidos morales que en las sociedades tradicionales se tenan, guiados en buena medida por la religin. Actualmente ya no se puede hablar de una sola moral universalmente vlida, que rija el comportamiento de todos los seres humanos en trminos de bueno o malo. Si esto es difcil para la sociedad en general, respecto a la poltica, lo es an ms. Sin embargo, argumentos como la teora de la razn de Estado en ocasiones se utilizan para justificar la omisin de esos valores. Los excesos cometidos en nombre de la razn de Estado, de la gobernabilidad y de la estabilidad poltica, enmascaran muchas veces ambiciones personales de avaricia y de poder que han llevado a la huCaptulo I 59

Mara Elena lvarez de Vicencio

manidad a presentar un enrgico reclamo tico, ya que en esta supresin de la tica ha deteriorado la calidad de vida de la mitad de los pobladores del planeta. Polticos y pensadores se ocupan ahora de este tema y proponen soluciones para reencauzar por caminos ticos el quehacer poltico. La idea de la razn de Estado corresponde a tiempos histricos y polticos que transcurren en los siglos XVI y XVII, en el mundo occidental. La razn de Estado no es slo un enunciado, sino realidad que se erige en el principio vital del Estado, puesto que seala cmo l mismo se dota para su conservacin de fuerzas y poderes que son consustanciales a su modo de ser y vivir. La razn de Estado es la clave para la mejor conservacin del poder estatal; atiende a la naturaleza del Estado, a su vida poltica y a sus medios de accin. Nacida como expresin de la realidad del poder estatal, tiene su propia esencia: todo a travs del Estado y nada contra l. A la afirmacin el fin justifica los medios, que podra ser una expresin de la razn de Estado, Norberto Bobbio aclara que no todos los fines son tan altos que justifiquen el uso de cualquier medio. De aqu deriva la necesidad de que a la sociedad la rija un gobierno de leyes y no un gobierno de personas. Como advierte Adela Cortina, el Estado es necesario, pero no como el lugar sagrado monopolizador de lo universal. Lo pblico no se identifica con lo poltico y la sociedad civil encierra, de hecho y de derecho, un fuerte potencial de universalismo y solidaridad. El Estado sera imposible sin una moral creciente de las personas que la componen, moral que hoy quiere expresarse como la tica aplicada y que se define como una tica no religiosa, utilitarista, en la que se requiere afrontar los problemas de discusin pblica a travs de argumentaciones racionales y sirvindose de datos empricos. Ello, en respuesta al surgimiento de nuevas interrogantes que hacen necesaria la continua elaboracin de principios ticos adaptados a casos concretos. Pero se debe condicionar el que, en ocasiones, no haya reglas morales establecidas con rigidez inamovible a la vinculacin de su concepto de tica aplicada con el de democracia radical, segn el cual todos los ciudadanos, y aqu podramos aadir, o sus legtimos representantes que no son una sola persona, sino quienes integran los rganos, llmese Congreso, Gabinete, Cabildo, Comit, etc., los cuales deben ser los interlocutores vlidos para construir una moral cvica que contenga mnimos compartidos por la conciencia de una sociedad pluCaptulo I 60

La tica en la funcin pblica

ralista, en donde cada ciudadano tenga libertad de proponer ofertas de mximos desde los que pueden tomarse decisiones morales compartidas con respuestas racionales comunes a todos, que adems puedan ser revisadas ante la aparicin de nuevas interrogantes que requieran una nueva elaboracin de principios, adaptados a casos concretos. Con esta concepcin de tica poltica, en la que concuerdan en lo fundamental Bobbio, Rorty y anteriormente Kant, en la teora de la razn de Estado y en la afirmacin de que el fin justifica los medios, se garantiza que la decisin no va a quedar al criterio de uno o algunos de los funcionarios, sino que con la aplicacin de la democracia radical ser la sociedad o sus representantes quienes decidan y no la subjetividad individual o el inters de personas o grupos particulares.

Captulo I 61

Captulo II
La corrupcin en la funcin pblica

Introduccin La estrecha relacin entre poltica y moral que se mantena viva en la antigua Grecia lleg a su fin con la modernidad. Al hacerse visible la corrupcin en la vida nacional se causa un grave deterioro a la conciencia social y a la cultura cvica y se genera el descrdito del sistema poltico y la desconfianza en los polticos. A pesar de las numerosas leyes y las permanentes reformas que se llevan a cabo, como se ver en el captulo III, la corrupcin est muy lejos de disminuir y ms an de desaparecer. En el captulo anterior se concluye que el Estado sera inviable sin una moral cvica que contenga mnimos compartidos por la sociedad pluralista que pueda tomar decisiones morales compartidas.
En todo el mundo y en particular en Amrica Latina, encontramos un reclamo generalizado para que el tema tico se discuta abiertamente. Ello implica algo que est en la consideracin nacional e internacional: el tema de la corrupcin, que tiene que trascender hacia valores y hacia puntos de partida que van ms all del sntoma, para atacar directamente las bases sobre las cuales se construye una sociedad. Este concepto, esa visin global de principios como la solidaridad, la equidad, la superacin de las discriminaciones, el respeto a la dignidad humana de los desfavorecidos, el respeto a las culturas, el respeto al derecho de participar, el derecho a disentir, el derecho a la proteccin de la familia... Todo eso forma parte de la temtica que estamos convocando a debatir cuando hacemos una reflexin tica.48

Se trata de encontrar una moral que no se cierre en s misma, que no se amuralle en el santuario de la conciencia individual, que vaya a la vida pblica y que, socializando sus valores, se
48

Enrique V. Iglesias, Los desafos ticos, en Bernardo Kilksberg (comp.), tica y desarrollo: la relacin marginada, El Ateneo, Buenos Aires, 2002, pp. 14-15.

Mara Elena lvarez de Vicencio

haga presente en la accin propiamente poltica, a fin de abatir el fenmeno de la corrupcin que cada da permea todos los mbitos del trabajo poltico y que ha contribuido a agravar las desigualdades, al acumular la mayor cantidad de bienes en el menor nmero de personas. Las desigualdades sociales que siempre han existido tanto en el nivel local como nacional y mundial, se han agudizado en la actualidad y mantienen en la indigencia a ms de la mitad de la humanidad; tal realidad exige replantear los fines y medios de la Administracin Pblica, y muy especialmente el comportamiento de sus funcionarios. Se considera que la corrupcin propicia el que muchos recursos se desven y no cumplan el objetivo de abatir la miseria.
En la Amrica Latina el activo proceso de democratizacin en una sociedad civil cada vez ms articulada y participativa, est pidiendo una vinculacin estrecha de la tica con los problemas del desarrollo. Entre las expresiones de ese reclamo creciente est la erradicacin de la corrupcin, que no se limita de ningn modo a esa reivindicacin bsica. Se est pidiendo que se afronten, como prioritarios, los grandes desafos ticos abiertos, entre ellos la situacin de los nios; el debilitamiento de la familia ante el avance de la pobreza, la falta de oportunidades para los jvenes y otras semejantes. Tambin se est exigiendo que las polticas pblicas adoptadas se inspiren en ciertos valores fundamentales, la solidaridad, la superacin de las discriminaciones de etnias y gneros, el respeto a la cultura, etc. Asimismo, la sociedad presiona para que los principales actores sociales asuman sus responsabilidades ticas: los polticos, los empresarios, los dirigentes sindicales, las ONG, las universidades... desea ver no slo lderes no corruptos -exigencia elemental-, sino al mismo tiempo liderazgos con contenido moral, que puedan ser modelos inspiradores para las nuevas generaciones. Quieren, en definitiva, que volvamos a discutir sobre los fines centrales de la sociedad y la vida, iluminados por la tica.49

Captulo II 64

A partir de los aos setenta, la corrupcin comenz a ser tema de discusin pblica. Sin embargo, se tiene la impresin de que entre ms se le discute, menos se le entiende y ms se nos escapa su definicin. La sola enumeracin de los casos de corrupcin que se conocen, confunde y despierta una inclinacin a juzgar todos los conflictos de nuestra sociedad como producto de ella. El concepto de corrupcin
49

Bernardo Kilksberg (comp.), Introduccin, en tica y desarrollo: la relacin marginada, El Ateneo, Buenos Aires, 2002, pp. 21-22.

La tica en la funcin pblica

es tan impreciso como el de su objeto, no slo porque bajo las condiciones que dominan a la opinin pblica la corrupcin ha desarrollado una enorme variedad de formas, sino tambin porque su consistencia es difcil de concretar. Su sola mencin se ha convertido en terreno frtil para rumores y en atmsfera propicia para la magnificacin de los desastres. As las cosas, la corrupcin se ha ido transformando en una fuerza de la naturaleza, ajena al control humano, tan impalpable como escurridiza, tan inasible como silenciosa, ms vigorosa que cualquier justicia y slo rechazable por una fortaleza moral indefinible.50
Una reflexin sobre las demandas ticas es particularmente relevante en sociedades en desarrollo como las latinoamericanas, que se modernizan o, incluso, en algunos casos crecen, pero no se desarrollan, y que en los ltimos aos han venido profundizando un particular cuestionamiento acerca de la poltica y del rol de los polticos.51

La palabra corrupcin tiene varias acepciones. Se refiere a alterar o trastocar la forma de alguna cosa, echar a perder, depravar o daar, y puede aplicarse a cosas materiales, a costumbres, a acciones, a un conjunto social, a la familia, a la ciudad, a la nacin, al Estado y, en general, a todo lo que trastoca su esencia, su forma, su misma constitucin o su esquema institucional. Como fenmeno social, la corrupcin en el servicio pblico puede definirse como la transformacin de la funcin pblica en fuente de enriquecimiento privado ilcito. Muchas son las modalidades que puede asumir el uso ilegal de lo pblico para beneficio privado: soborno, extorsin, manipulacin del mercado, malversacin, especulacin con fondos pblicos, uso de informacin privilegiada, etc.
Dado que la corrupcin en la administracin pblica se entiende como la apropiacin ilcita de recursos pblicos, sean estos privilegios, bienes o servicios, por definicin ser en la esfera del Estado donde encontraremos su principal fuente de origen. La corrupcin poltica, por su parte, constituye un caso particular, en el que la apropiacin de dichos recursos es hecha por agentes polticos en el proceso de competencia por capturar y controlar la accin de gobierno.52

50 51

52

J.H. Parry, The Sale of Public Office in New Spain, Historical Reviews of Cambridge, 1952. Jos Octavio Bordn, Las demandas ticas de la poblacin en Amrica Latina y el rol de los polticos, en Bernardo Kilksberg (comp.), tica y desarrollo: la relacin marginada, El Ateneo, Buenos Aires, 2002, p. 373. Horst Pitchman, Verwaltungsmassnahmen in spnies und kolonien, Koler Zutschiritt fur Sezologie, Colonia, 1969.

Captulo II 65

Mara Elena lvarez de Vicencio

Aun cuando la corrupcin existe en mltiples aspectos de la vida social y econmica, este estudio se refiere solamente a la corrupcin entendida como el uso indebido del poder pblico en beneficio de intereses privados. Carlos Cceres seala tres puntos que distinguen a la corrupcin poltica: 1) Los objetivos se maximizan. Es decir, mientras en los casos puramente econmicos el objetivo consiste, bsicamente, en enriquecerse de forma privada, en la corrupcin poltica, si bien esta dimensin no desaparece, est sumada a otros objetivos como son los de mejorar, proteger, impulsar o responder a las demandas de aquellos que pertenecen a su coalicin. 2) El nivel del agente. Hablamos de corrupcin poltica cuando la persona que incurre en tales prcticas es una autoridad electa o vinculada a estructuras de partido. 3) El medio de cambio. En muchas ocasiones, en la corrupcin poltica el dinero no necesariamente es el principal objetivo, no obstante que los fines y medios empleados tienen una traduccin monetaria o financiera claramente identificable. As, por ejemplo, un poltico que ubica en un puesto clave a miembros de su partido, no necesariamente est recibiendo dinero inmediatamente a cambio. Est recibiendo apoyo a largo plazo o comprando seguridad en el corto plazo. 53 Segn Ernesto Garzn Valds, la corrupcin es un delito o infraccin que implica la violacin de alguna obligacin por parte del decisor, el funcionario, (...) si se acepta que las obligaciones son deberes adquiridos por promesas o aceptacin expresa o tcita de una determinada posicin en una prctica social, no cuesta admitir que la corrupcin implica siempre un acto de deslealtad o hasta de traicin con respecto al sistema normativo. Esta calidad no puede ser conferida por el sistema mismo, sino tomando en cuenta los principios y reglas de un sistema moral crtico o tico. El acto o actividad corrupto (a) requiere, adems del decisor, la intervencin de una o ms personas decisorias o no. Es un delito o infraccin participativo (a) en el que una de las partes intenta influenciar el comportamiento de la otra a travs de promesas, amenazas o prestaciones prohibidas por el sistema normativo relevante.54
53 54

Captulo II 66

Carlos Cceres et al., Corrupcin y gobierno, Fundacin Libertad y Desarrollo, Chile, 1998, p. 31. Ernesto Garzn Valds, Acerca del concepto de corrupcin, en Francisco J. Laporta y Silvana lvarez (eds.), La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1997, p. 45.

La tica en la funcin pblica

Jorge Malem coincide con estas definiciones, las ampla y establece las diferencias que pueden darse entre corrupcin e irresponsabilidad: Un acto de corrupcin constituye siempre una violacin de un deber posicional. En efecto, quien se corrompe transgrede alguna de las reglas que regulan la prctica donde este acto est inmerso. Manifiestan en este sentido un claro desprecio hacia esas reglas. Un acto de corrupcin necesita pues un sistema normativo que le sirva de referencia. De este modo, se puede hablar de corrupcin moral, jurdica, poltica, etc.55
Pero no cualquier violacin de un deber posicional o incumplimiento de una funcin puede ser considerada como un acto de corrupcin. Un funcionario pblico que en horas de trabajo abandona su puesto y se dirige al bar ms cercano a beber unas copas con sus amigos, es un mal funcionario o un irresponsable, pero no es corrupto. Para serlo necesita perseguir un beneficio extraposicional. ste puede ser dinerario o de otro tipo. Alguien se corrompe a pesar de que inmediatamente despus de la realizacin del acto objeto de la prctica corrupta decide no aceptar la contraprestacin recibida (...) En este sentido hay que distinguir entre el que permanece incorrupto y el corrupto arrepentido. 56 La corrupcin es un modo de influencia poltica que socava el respeto a las reglas que regulan el ejercicio de la democracia. En los casos de corrupcin fuertemente integradora y estable, la red que se forme puede ser de tal magnitud que anule cualquier medida poltica. Un cuerpo policial altamente influenciado por traficantes de drogas, podra dejar sin efecto cualquier medida legislativa que les incumbiera. Los ciudadanos podran percibir que sus gobernantes toman decisiones atendiendo a intereses espurios y que parte de sus ciudadanos logran las ventajas por medios inaceptables. La disfuncin bsica que existe en una democracia entre lo poltico y lo privado se rompe y el Estado queda reducido a un instrumento til slo para alcanzar beneficios privados.57
Captulo II 67

La corrupcin poltica es toda transgresin de normas dentro de un determinado orden social, en este caso, de una sociedad poltica como totalidad organizada y vigente de cierta racionalidad, transgresin que cuestiona, en alguna medida, la supervivencia razonable de esa totalidad.58
55 56 57 58

Jorge F. Malem Sea, La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Madrid, 2002, p. 78. Ibid., p. 79. Idem., pp. 87-88. Nicols Lpez, Corrupcin, tica y democracia, en Francisco J. Laporta y Silvana lvarez (eds.), La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1997, p. 118.

Mara Elena lvarez de Vicencio

Sin embargo, es posible entender tambin la corrupcin poltica en un sentido ms restringido, como el aprovechamiento de un cargo o funcin pblica en beneficio de intereses privados, particulares o compartidos. Tal concepto forma parte de la inmoralidad poltica, que es un tipo de desviacin de conductas de los polticos respecto a determinadas normas morales. El estudio de la corrupcin se dificulta por la falta de informacin directa, lo cual ocurre porque los actos de corrupcin son comportamientos socialmente reprobables. Las faltas a la tica son conductas que difieren de los valores sociales, o son actos delictivos sealados explcitamente por la ley. En ambos casos, los actores tienen incentivos para guardar en secreto sus comportamientos; incluso pueden pagar o coaccionar para evitar ser denunciados. Ante la dificultad para estudiar la corrupcin, a partir de evidencias directas, como podra ser la deteccin que de ella hiciera la autoridad o la confesin de los actores, el estudio tiene que recurrir a la informacin indirecta y a mtodos de anlisis o documentales, o a percepciones que permitan usar la informacin para plantear hiptesis, argumentar conclusiones o sustentar conjeturas. En la Encuesta sobre Corrupcin y Actitudes Ciudadanas, levantada por GAUSSC, REDES y la Secretara de la Funcin Pblica entre el 25 de abril y el 3 de mayo de 2004, 78 por ciento de los ciudadanos59 tiene la percepcin de que el Estado es corrupto y convierte lo pblico en dominios privados; y que los funcionarios aprovechan el cargo para aumentar sus bienes patrimoniales y sus ganancias privadas; que los cuerpos encargados de velar por la seguridad pblica se transforman en agencias al servicio de intereses particulares: que los jueces dictaminan resoluciones legales no con base en criterios universales e impersonales, sino de acuerdo con principios de oferta y demanda; las plazas pblicas, las banquetas e incluso las calles, se convierten en espacios privados sujetos al control de intereses particulares, en la mayora de los casos coludidos con las autoridades.
Mientras mayor es el tamao del Estado, mayores sern las oportunidades para el comportamiento oportunista. Es decir, en la medida en que el Estado sea el principal demandante y oferente de servicios, existirn fuertes incentivos para capturar ganancias provenientes de los contratos gubernamentales. Mientras mayores regulaciones existan en una sociedad, mayores incentivos existirn para el comportamiento oportunista y corrupto. El comportamiento oportunista lo encontraremos con ms frecuencia en
59

Captulo II 68

www.funcionpublica.gob.mx

La tica en la funcin pblica

la forma de demandas por regulaciones que excluyan a un grupo de determinadas normas legales (excepciones) o favorezca de manera especfica a dicho grupo. El comportamiento corrupto lo encontraremos en el esfuerzo realizado por los individuos para evitar determinadas regulaciones.60

Corrupcin y conflicto han llegado a ser rasgos especficos de los sistemas sociales, su naturaleza se transforma de una poca a otra. Vale decir que la corrupcin no es slo un hecho, sino un proceso histrico dentro de un sistema social determinado.61 Adems, la dbil legitimidad de instituciones contribuye a la corrupcin. Corrupcin da idea de algo que no permanece en su ser, que deja de ser lo que era, o debiera ser. Aunque etimolgicamente la palabra est directamente emparentada con romper, y remotamente con robar, usurpar, la idea est ms cerca de palabras muy distintas: caer, degenerar, descomponerse. Las implicaciones son conservadoras, lo que no se conserva se corrompe.62 La corrupcin afecta a la convivencia social, a la seguridad de los mexicanos y a la gobernabilidad del Estado; vulnera al Estado de derecho, afecta la credibilidad entre las naciones, inhibe las inversiones privadas, nacionales e internacionales. Cuando sta se da, repercute principalmente en beneficios particulares y merma lo que deba destinarse a la mejora del pas en general. Mark Malloch Brown, administrador del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en la presentacin del Informe sobre Desarrollo Humano 200363 afirm que, cada vez con mayores evidencias, las obras y los servicios pblicos son ms costosos y de menor calidad; que diversos beneficios destinados a los sectores ms necesitados se desvan para enriquecer a encumbrados personajes; que la confianza en las instituciones pblicas se ve seriamente daada; que ciertos recursos naturales invaluables se destruyen o saquean sin freno; y que muchos otros efectos y consecuencias devastadores ocurren merced a las prcticas inmorales que desde el poder pblico se han multiplicado durante dcadas en muchos pases del mundo. La contradiccin sistemtica entre los valores constitucionales y las prcticas ilegales en beneficio personal de los servidores pblicos, termina por minar la cultura
60 61 62 63

Carlos Cceres C., op. cit., pp. 26-27. Karl Marx, El Capital, vol. II, Siglo XXI, Mxico, 1975, p. 235. Gabriel Zaid, El progreso improductivo, Siglo XXI, Mxico, 1979, p. 21. www.unpd.org/dpa/spanish/pressRe/Archive/2004/prPRODAAL2004.ht

Captulo II 69

Mara Elena lvarez de Vicencio

cvica y por erosionar la legitimidad de los lderes polticos, del gobierno, del rgimen y de la comunidad nacional misma. Por otra parte, la experiencia internacional demuestra que no puede haber verdadero desarrollo poltico ni crecimiento econmico, ni crecimiento econmico acelerado y sostenido, ni desarrollo social armnico y justo, si la corrupcin sigue ocupando espacios importantes de la vida de una nacin. La corrupcin histrica en Mxico Analizar el fenmeno de la corrupcin no es tarea fcil; se corre el riesgo de caer en imprecisiones. La corrupcin en general no deja huellas fcilmente comprobables. Sin embargo, se pueden tener aproximaciones ms o menos certeras. Con estos presupuestos se abordar en este captulo el tema de la corrupcin en nuestro pas. La corrupcin en Mxico viene de lejos. Trescientos aos de coloniaje decidieron y siguen decidiendo nuestra historia. Heredamos miserias y virtudes del imperio que conquist nuestro territorio. Seguimos repitiendo y prolongando hbitos ancestrales, tradiciones solapadas que se opusieron y se oponen a la marcha moderna de Occidente. El proyecto imperial de unir al nuevo mundo fue encontrando obstculos infranqueables, como la voluntad indiana de los conquistadores, la necedad del encomendero y la sagacidad de los comerciantes. La venta de cargos pblicos fue convirtindose en un ingreso importantsimo del erario, el ingreso anual que la Corona perciba por renuncias y ventas de puestos pblicos era de 39 mil ducados.64 Este sistema ofreca una doble ventaja: era barato y fcil de administrar. Bajo el dominio de los Austrias, el sistema de reventa de cargos pblicos poda compararse con el de los impuestos; responda a exigencias del sistema econmico y era aceptado por la administracin, no obstante que las personas que compraban sus cargos eran menos aceptadas que las designadas directamente por la Corona. Los servicios prestados por generaciones imponan respeto; sin embargo, los arribistas que compraban el cargo vivan slo de honorarios recibidos por los empleados a su servicio.
Captulo II 70

64

Jos Mara Prez Gay, Historia de la corrupcin en Mxico, ensayo, Siglo XXI, Mxico, 1984, p. 43.

La tica en la funcin pblica

En un minucioso estudio hecho por J. H. Parry se seala que la tentacin de la rapia era la constante en las oficinas pblicas, dado que no se pagaba por salarios sino por tarifas y requisitos. En esta poca comienza a surgir lo que posteriormente se llam mordida. Los historiadores del periodo se declaran incapaces de distinguir entre la propina y la tarifa, as como entre el requisito necesario y la mordida:
Adems de su tarifa legtima, nada ms natural en ese tiempo que darle al escribano una buena propina para asegurar que el caso fuera odo rpidamente, o darle a los miembros del Cabildo una suma de dinero bajo el pretexto de cualquier requisito legal, slo para asegurar un contrato municipal o la evaluacin de un terreno. De igual manera fueron sobornados los jueces, los alguaciles y el mismo Consejo de Indias.65

Los virreyes y los gobernantes tambin se vieron en la necesidad de poner a la venta regimientos y oficinas municipales del todo prescindibles. La multiplicacin de los cargos y oficinas fue llevando a la Corona al caos administrativo y poltico. No resulta difcil deducir de todo lo anterior una lenta pero efectiva prdida de legitimidad, ni tampoco decir que desde entonces nuestra administracin pblica sigui ese mismo camino.
El crecimiento irracional de la burocracia en Nueva Espaa es sobre todo atribuible a la venta de cargos pblicos. Si la venta de las oficinas que pagaban una tarifa despertaba la rapacidad de sus dueos, las que retribuan un salario eran consideradas como propiedad privada. La poltica salarial de la Nueva Espaa fue siempre inadecuada; el fraude o el robo directo eran un suplemento necesario. Adems, los compradores de las oficinas asalariadas tenan acceso directo al tesoro real. Ni las investigaciones judiciales, ni mucho menos las auditoras peridicas, fueron mtodos eficaces para controlar los fraudes.66

La Consulta del Consejo de Indias redact en el ao de 1607 un informe preciso acerca de la situacin en las colonias:
Los que van provedos de estos reinos son de ordinario gente codiciosa, y a lo menos tienen contra s la presuncin, pues se alejan tanto de naturaleza y van a tierra prspera y ocasionada para granjeras y acrecentamientos de hacienda, y al fin se experimenta cada da en sus residencias, cuyos captulos vienen a parar en esta materia de tratos y contratos,
65 66

J.H. Parry, The Sale of Public Office, in New Spain Historical Review of Cambridge, 1952, p. 23. Horst Pitchman, Verwaktungsmassnahmen in Spanies und Kolonien, Kolner Zeitschrift fur Seziiologie, Colonia, 1969.

Captulo II 71

Mara Elena lvarez de Vicencio

y este inconveniente se esfuerza considerando que los gastos del viaje han de salir de estas ganancias con que de todo punto se desenfrena algunas veces la codicia. Estiman en poco las audiencias y as proceden con mucha libertad, haciendo poco caso de sus provisiones, y es de mucho inconveniente, porque apenas se puede administrar justicia, y este impedimento es mayor y an casi irreparable, cuando en estos gobernadores se atraviesa el parentesco o dependencia de algn ministro del Consejo, cuya autoridad es poderosa para atar las manos a los jueces de los Tribunales inferiores por la necesidad y la dependencia que todos tienen de las personas que sirven a Vuestra Majestad en el Consejo. Existe el peligro de que la Corte de V.M. se hinche de negociantes que, no hallando aceptacin en los virreyes y Audiencias de las Indias, por ser hombres de mala vida, incapaces de servir a Vuestra Majestad y sin servicios, se vienen a negociar a Espaa a fuerza de inteligencia y con maa y afectada virtud suelen negociar los mejores oficios.67

Las reformas borbnicas fueron un intento de modernizacin radical, la plataforma para lanzarse al desarrollo capitalista y asegurar el nico tesoro de Espaa: las Indias. Durante los siglos XVI y XVII, los corregidores de la Nueva Espaa haban posedo la autoridad municipal en las ciudades, tenan todos los poderes y atributos; recaudaban el tributo imperial y retenan un porcentaje. Poco a poco, los corregidores fueron utilizando para su beneficio el tributo imperial, estableciendo el monto de su participacin. Su autonoma era un reto para el gobierno de ultramar. La Corona someti de inmediato a todas las oficinas municipales en donde era costumbre apropiarse de los fondos pblicos, manipular los precios de los alimentos bsicos, monopolizar la distribucin de los bienes de consumo y hacerse de la vista gorda ante el contrabando. Con las reformas se buscaba liquidar la escuela de corrupcin administrativa y poltica y el hbito ya muy acendrado de lucrar con el bien pblico. Las reformas borbnicas fueron, sin duda, el primer ensayo de modernizacin de la Nueva Espaa. Las medidas administrativas incluyeron la reorganizacin del territorio en unidades polticas dotadas de autonoma, pero ligadas al poder real, y sobre todo la reorganizacin de la hacienda pblica.
Las reformas borbnicas expresan la imagen del nuevo Estado que se quera crear con ellas. Un Estado que en lugar de ceder los recursos econmicos a particulares y cor67

Captulo II 72

Parry, op. cit., p. 42.

La tica en la funcin pblica

poraciones, asuma la direccin de la poltica econmica y se reservaba para s el control y el usufructo de las actividades ms importantes. La aplicacin de estas ideas en la Nueva Espaa llevaba como resultado la reorganizacin de todo el ramo llamado Real Hacienda, el de los ingresos y los egresos, en un sistema tcnico y administrativo ms riguroso que hoy llamaramos, sin duda, tecncrata, a la cabeza del cual se coloc, por encima del Virrey, al Superintendente General de la Real Hacienda. Esta reorganizacin buscaba, por una parte, acabar con la prctica de arrendar en manos de particulares el cobro de los impuestos y liquidar tambin al funcionario clsico de los Habsburgo a travs de la nominacin de nuevos y bien pagados funcionarios pblicos.68

Para anular todos los beneficios personales, en lugar de las alcaldas se crearon los partidos que eran administrados por delegados, con el fin de que los subdelegados ejercieran el control de los distritos que eran del tamao exacto de las antiguas alcaldas, pero bajo la responsabilidad de las intendencias y no del gobernador ni de las Audiencias. Se pens que asignndole sueldo a los subdelegados, no abusaran de los indios ni de ningn otro grupo social, y que se evitara el cohecho y el soborno. No obstante esas reformas, sigui prevaleciendo el sistema de beneficio personal y la desgastante contradiccin entre la poltica pblica y el negocio privado que todava nos domina.
La Espaa que conquist a Mxico en el siglo XVI era producto de la Europa que inspir a Maquiavelo, es decir, una donde la corrupcin era una forma de vida. El propio conquistador de Mxico, Hernn Corts, no tuvo empacho en apropiarse ilegalmente de todos los recursos que el gobernador de Cuba, Diego de Velsquez, haba invertido en la expedicin a Mxico y hace suya tan exitosa empresa. La poca colonial, especialmente bajo los Habsburgo, vio la corrupcin como moneda corriente. Dado que la Corona decidi vender los puestos administrativos al mejor postor, los administradores usaron sus cargos para sacar el mayor provecho de su inversin inicial.69

La poltica imperial de los Habsburgo, en el sentido de fortalecer sus finanzas poniendo en venta los puestos pblicos, fue el mecanismo idneo para legitimar el trnsito definitivo del poder burocrtico a la condicin de bien patrimonial. Las reformas borbnicas significaron un primer intento innovador para racionalizar la administracin y secularizar el espacio pblico. Su fracaso sell desde entonces esa tradicin venal que, en su esencia, perdura como uno de los centros
68 69

Brbara y Stanley Stein, La herencia colonial de Amrica Latina, Siglo XXI, 1992, p. 64. Lorenzo Meyer, A la clase poltica le falta clase, en Reforma, 4 de marzo de 2004.

Captulo II 73

Mara Elena lvarez de Vicencio

fundamentales de la complicidad poltica, uno de los rasgos ms claramente atados al origen feudal, hispnico, del desarrollo de nuestro pas, que origina el patrimonialismo burocrtico al identificar los recursos del poder pblico con el patrimonio personal. Algo as como una impunidad legitimada, en la cual nuestra tradicin interpreta la administracin pblica como el medio ms adecuado para el enriquecimiento privado.
Al romperse la estructura colonial, se fragmentaron tambin los sistemas administrativos y de gestin. El gobierno federal no pudo sostener el control que antes ejerca sobre la burocracia que realizaba las funciones del gobierno y busc apoyarse en los comandantes militares de las provincias. Pero esta medida result ser contradictoria, ya que a partir de entonces esos militares adquirieron gran fuerza sostenidos en ocasiones por intereses regionales contrapuestos al inters del gobierno central.70

Jos Mara Luis Mora, observador apasionado de nuestra historia, describi lo que suceda en nuestra vida independiente.
La empleomana es ms comn, ms notable y ms radicada en Mxico que en el resto de las antiguas colonias y ahora repblicas, aunque en mucha parte depende de la ruina de las fortunas o de los medios de subsistir de origen primitivo, debe buscarse, y se hallar sin duda, en el hbito que contrajeron los que componan la clase media mexicana, de no subsistir sino de la multitud innecesaria de empleos creados por el gobierno espaol que los vena dando con especialidad en las oficinas de hacienda. Los empleados pblicos siempre son de quien los paga y carecen en Mxico, por lo comn, de conciencia poltica o la sacrifican al sueldo. Una nacin que ha caminado muchos aos por la senda peligrosa de las persecuciones polticas, y que adems se halla empobrecida por la acumulacin de propiedades en un corto nmero de ciudadanos, por su falta de industria y por la multitud de empleos que fomenta el aspirantismo, es un campo abierto a las intrigas de la ambicin astuta y emprendedora, y ofrece mil elementos para la organizacin de facciones atrevidas.71

Captulo II 74

La descripcin y los comentarios de Jos Mara Luis Mora atribuyen la corrupcin a la falta de ocupaciones productivas que se supla ampliando la administracin pblica, en la cual los de menor rango, para asegurar su permanencia, deban pagar cuotas a quienes les haban conseguido el puesto; los recursos los podan ob70 71

Enrique Florescano, La historiografa del poder, en suplemento Siempre, Mxico, 1976. Jos Mara Luis Mora, Ideas, Retratos y Ensayos, UNAM, Mxico, 1974, p. 34.

La tica en la funcin pblica

tener de cualquier manera. Esta prctica perdura en varias dependencias hasta nuestros das. Uno de los grandes problemas del Mxico independiente fue la carencia de bases institucionales slidas. Casi todo el siglo XIX se caracteriz por la inestabilidad poltica. Fue hasta el porfiriato que Mxico vivi un periodo de paz, lo cual se logr a cambio de apaciguar la competencia poltica y mantener una red de lealtades entre sus colaboradores. Fue en el gobierno de Porfirio Daz, en 1896, cuando se expidi la ley reglamentaria de los artculos 104 y 105 de la Constitucin, la cual regulaba la responsabilidad y el fuero constitucional de los altos funcionarios federales. Se estableci tambin la Direccin de Contabilidad y Glosa, que posteriormente sera la Contralora.
A partir de 1876, con el Porfiriato, se inicia la fundacin de un sistema administrativo y de organizacin poltica y judicial centralista de hecho y federalista en su estructura legal. Mucho se ha discutido sobre si hubo o no corrupcin administrativa y judicial en ese rgimen. Una especie de consenso general afirma que hubo ms injusticia social que legal o administrativa. En el nivel ms alto, en referencia a la fortuna personal del presidente Daz, el dato conocido fue que, despus de 30 aos de gobernar como autoridad mxima, a su destierro en Pars tan slo llev unos cuantos miles de pesos de aquel tiempo.72

En el gobierno de Porfirio Daz, en 1866, se cre una ley que reglamentaba el ttulo IV de la Constitucin para regular el comportamiento de los funcionarios de menor rango, la cual no se aplic. Igual fin tuvo la que se aprob en el gobierno de Jurez, en 1870, sobre el mismo tema, y estuvo vigente hasta 1940. A pesar de todas las guerras y las intervenciones del siglo XIX, de la paz porfiriana y del movimiento revolucionario del siglo XX, nuestra administracin pblica sigui por el camino del enriquecimiento personal ilcito. Las posiciones dentro del Estado fueron la palanca o el resorte de acceso a las riquezas y los bienes que la desamortizacin iba liberando. Los treinta aos de paz
72

Ramn Zorrilla, La corrupcin poltico-administrativa. Un acercamiento histrico y valorativo, ITAM / ANUIES, Mxico, 1984, pp. 8-9.

Captulo II 75

Mara Elena lvarez de Vicencio

y progreso porfiriano fueron testigos de la innovacin definitiva dentro del patrimonialismo burocrtico mexicano, expresin natural de los crecientes recursos del Estado. Las obras pblicas, caminos, escuelas, represas, calles, alumbrados, fraccionamientos, estatuas, palacios municipales, sedes oficiales, remodelaciones, canales, eran el mecanismo para traspasar los recursos pblicos a las arcas privadas. Ninguna ancdota resume tan bien el nuevo clima de inversin-corrupcin dentro del porfiriato como la de aquel gobernador, compadre de Porfirio Daz, que al ao de estar en el puesto se dirigi al dictador lamentndose de llevar todo ese tiempo de esfuerzo, sin que su fortuna personal aumentara un centavo y llamndose por ello a decepcin y engao. Porfirio Daz, breve y exacto, le telegrafi la receta para que su suerte cambiara: Haga obra, compadre, haga obra pblica.73 La presencia nacional de la administracin pblica contribuy a la consolidacin del Estado. Sin embargo, la forma en que el presidente Daz consigui ese fortalecimiento administrativo trajo consigo no slo la Revolucin de 1910 y la cadena de conflictos sangrientos que a ella siguieron, sino la preservacin de las caractersticas, esquemas y funciones que resistieron al conflicto armado. La estructura administrativa qued instaurada como mecanismo clientelar y con ello perdi toda relacin con los principios de responsabilidad pblica. Jean Meyer y John Womack han planteado, en una entrevista, el problema de la corrupcin como fenmeno inevitable de la Revolucin de 1910. Uniendo la machacona evidencia del tema al hecho de que, en vinculacin con los revolucionarios, aparecieron una y otra vez los nombres de familias de la antigua burguesa; apellidos de gente que era muy importante en 1830 y tenan nietos que seguan sindolo en 1920, Womack lleg a una conclusin general: Ese problema de inmoralidad, de corrupcin personal, no resulta slo un fenmeno revolucionario, sino una manera de efectuar reajustes entre los miembros de la burguesa. Las familias burguesas seguan siendo importantes; dejaron de tener influencia directa en la poltica, pero quedaron metidas en ella. La corrupcin como problema estructural puede ser la forma en que la antigua burguesa se asoci a los nuevos empresarios que encabezaban la revolucin triunfante, la del norte.74 Hctor Aguilar Camn, el historiador de la revolucin que vino del norte, la triunfante, nos dice cmo
73 74

Captulo II 76

Daniel Coso Villegas, El Porfiriato, vida social, en Historia Moderna de Mxico, t. IX, Mexicano, 1969, p. 83. Jean Meyer y John Womack, entrevista en Casa del Tiempo, UNAM, 1980.

La tica en la funcin pblica

los jefes militares, al fin con un ejrcito mercenario en su origen y sin otros compromisos que los personales y los que la barahnda poltica les fue imponiendo; hijos de una clase media semirrural de la provincia, ansiosos de un estatus que reprodujera los privilegios que haban aprendido a envidiar en el medio local, se dedicaron a velar por s mismos y por el cumplimiento de sus ambiciones. Mungua confisca los trenes y alquila los vagones a precios muy altos. Diguez compra las cosechas al tercio de su valor y las revende por su cuenta. Pablo Gonzlez gana en un ao 500,000 dlares con el trigo de la compaa agrcola de El Chico; el garbanzo supone 1,500,000 pesos para Obregn en dieciocho meses. Enriquecerse con grandes negocios es la impunidad que los jefes se confieren a s mismos, la contraparte lgica y aceptable para ellos de la que conceden a sus soldados. Aparte de censurar la estupidez o la ramplonera frecuentes de los medios de ese enriquecimiento, la verdad es que en estos negocios hechos al amparo de las posiciones polticas alcanzadas, los jefes revolucionarios no ven contradiccin profunda con los principios de la revolucin. Porque la revolucin no tiene principios reconocibles como no sean derrotar al enemigo y los que, poco a poco, ciertos grupos cohesivos y firmes, como los zapatistas, van imponiendo en la conciencia de los revolucionarios de mayor olfato poltico. Sus negocios les parecen a muchos jefes una prolongacin natural de los privilegios alcanzados y hasta un ejemplo para otros revolucionarios incapaces de imaginar formas de lucha distintas a la de comerciar con el forraje de los caballos o con la paga de los soldados. Hombres como Hill y Obregn son verdaderos empresarios capitalistas; aprovechan sus altas influencias para desarrollar proyectos que suponen las transformaciones de regiones enteras. Es el caso de los valles del Mayo y el Yaqui, donde Obregn controla, antes de 1920, toda la red comercial del garbanzo y otros productos exportables. Gestiona la construccin de presas y de un puerto, obtiene concesiones y arreglos especiales en materia hacendaria con el gobierno local y federal, organiza a los productores en una liga que l mismo preside y termina expulsando y apropindose de los negocios de la Compaa Richardson, empresa de colonizacin norteamericana que haba sido objeto de grandes pugnas en la regin. Bajo el impulso de los negocios de Obregn y de la infraestructura financiada por el gobierno federal, la moderna estacin ferrocarrilera de Cajeme se ha convertido en lo que hoy conocemos como Ciudad Obregn.75

Los caudillos revolucionarios que llegaron al poder dividan sus esfuerzos entre enriquecerse y concertar la entrega del cargo a alguien de su confianza, para seguir gobernando a travs del sucesor.

75

Hctor Aguilar Camn, La moral social y los caonazos de cincuenta mil pesos, en suplemento Siempre, marzo de 1984.

Captulo II 77

Mara Elena lvarez de Vicencio

El episodio histrico conocido como Rebelin Delahuertista puso de manifiesto la contradiccin que exista entre el caudillismo y la institucionalizacin que la revolucin pretendi. Sin embargo, la rebelin contribuy al proceso institucionalizador en la medida en que elimin a un considerable grupo de caudillos que buscaban suceder a Obregn. En 1917, Venustiano Carranza cre el Departamento de la Contralora, separado de Hacienda, para que no dependiera del Ejecutivo, pero para que surtiera efectos se deba crear al mismo tiempo la Ley de Responsabilidades, lo cual ocurri 22 aos despus, en 1939, con el gobierno de Lzaro Crdenas. Vasconcelos describe algunas de las corruptelas de Venustiano Carranza:
Carranza, para librarse de la obligacin de rendir cuentas de los dineros que mal empleaba, y es lo que ha servido despus para tapar, disimular todos los robos. Pues la Contralora nuestra se arrog las funciones del Antiguo Departamento de Glosa adscrito a las Cmaras Legislativas, que consuma la revisin de las cuentas oficiales, con el personal dependiente del Poder Legislativo. Es decir: segn la teora constitucional ms elemental y el decoro ms obvio, el Ejecutivo entregaba sus cuentas al Poder Legislativo para que ste, en su soberana, las aprobase o las objetase. La Contralora Kemerer-Carranza es un aparato de simulacin nombrado por el Ejecutivo para que le refrende las autorizaciones de todas sus dependencias y lo exima de comparecer ante el Poder Legislativo. Gracias a la Contralora y a la supresin de la independencia del Poder Legislativo, se pudo sostener durante aos, en Nueva York, una oficina de cambios que en complicidad con los principales funcionarios de Hacienda amas fortunas privadas de todo el mundo conocidas, de todo el mundo admiradas. Y gracias a la complicidad del Contralor, un simple designado del Presidente, han podido los Presidentes Carranza y sus sucesores disponer del dinero de la Nacin a su antojo, con un arbitrio y un abuso que envidiara el Shah de Persia.76 Cuando el general Obregn entreg a su continuador la presidencia, conocalo perverso, pero lo hizo con el deliberado propsito de asegurar su propia reeleccin. Hombres sin principios, levantados en la cresta del movimiento profundo de un pueblo que busca su camino, mareados por el mando supremo, no tienen ms preocupacin que
76

Captulo II 78

Jos Vasconcelos, La Tormenta, JUS, Mxico, 1958, pp. 284-285.

La tica en la funcin pblica

afianzar el mal habido bien, rematando, uno a uno, los postulados revolucionarios de la masa cuya fuerza les hizo ascender; basura que el viento levant. El general mexicano, verdadero tipo de jefe de banda, acostumbr hacerse de fondos con el sistema de prstamos forzosos con que estrangulaba las ciudades ocupadas. Siguiendo esa extraa usanza, siendo Jefe de Estado, el seor Obregn haba transferido su campo de operaciones a las Instituciones Bancarias. Su deuda con el Agrcola y Nacional de Mxico ascenda a varios millones de pesos. Ese dinero, que fue votado o por lo menos as se dijo, con objeto de aliviar la situacin dificilsima del pas arruinado, apenas le haba permitido representar el papel de pequeo millonario entre las grandes fortunas de los ngeles (California).77 La construccin del predominio personal de Calles arranca con la fundacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR), en cuanto mecanismo denominado por ste para reordenar a las fuerzas polticas que con la desaparicin de Obregn haban perdido su eje aglutinador y nico principio de unidad reconocido. Durante los primeros cinco aos de vida, el partido lograra que la estructura del cacicazgo fuera cediendo en aras de la centralizacin del poder.78

Con el gobierno del presidente Lzaro Crdenas se consolid el presidencialismo, el cual configur uno de los problemas del sistema corporativo ya que el poder del presidente era prcticamente ilimitado. Bajo esta lgica, para mantener la estabilidad y neutralizar a los opositores del rgimen, les cooptaba o les permita beneficiarse mediante algunas prcticas que involucraban cierto grado de corrupcin. La corrupcin se consideraba benfica desde
77 78

79

Jos Vasconcelos, El Proconsulado, JUS, Mxico, 1958, p. 15. Jacqueline Peschard, El Maximato, en Evolucin del Estado mexicano: reestructuracin 1910, 1940, Ediciones El Caballito, Mxico, 1986, p. 204. Carlos Elizondo, La silla embrujada, Edomex, Mxico, 1987, p. 94.

Captulo II 79

Calles se percat de que para tener todo el poder poltico no era necesario ser presidente, bastaba con tener el control, y avanz en la institucionalizacin con la fundacin del PNR. Capitaliz el potencial centralizador del partido, impuso como candidato a Pascual Ortiz Rubio y a su renuncia design a Abelardo L. Rodrguez, quien dejaba gobernar a Calles a cambio de volverse mucho ms rico de lo que ya era, pues adems de impulsar sus negocios personales en el norte, tuvo la osada de abrir en la ciudad de Mxico un casino con juegos de ruleta, el Foreign Club, que recogi carretadas de dinero mientras su propietario era presidente.79

Mara Elena lvarez de Vicencio

el punto de vista de la cohesin del equipo de gobierno. El presidente contaba con el poder absoluto, tanto en cuestiones polticas como econmicas. Se trataba de un sistema sin contrapesos. En su gobierno se cre la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin del Distrito y Territorios Federales y de Altos Funcionarios de los Estados. En el ambiente de guerra mundial, al presidente Manuel vila Camacho le urga resanar las fisuras que las tendencias socializantes de Crdenas le causaron a la unidad nacional. Prometi respetar las creencias del pueblo, impuls los programas de alfabetizacin y cre el Instituto del Seguro Social. No se le conocieron corruptelas personales ya sea porque no las hubo o porque las hizo mediante su hermano Maximino, quien se autonombr secretario de Comunicaciones y Transportes. Cometi serias arbitrariedades, como el construir una mansin en un islote de propiedad federal en Acapulco. El gobierno de Miguel Alemn marc una etapa decisiva en el desarrollo mexicano; el proceso de acumulacin de capital encontr aqu su verdadero cauce. Hctor Aguilar Camn afirma que vivimos actualmente un horizonte neoalemanista, porque el patrn de conducta en aquel sexenio no se qued en el simple enriquecimiento de un grupo, sino que fue la expresin ms depurada de un proyecto de pas, de economa y de moral que ha venido cumplindose despus inexorablemente.80 Se dira que en sus momentos de mayor ambicin y consecuencias, la corrupcin no es sino el espritu de la apropiacin capitalista incrustado en el sector pblico. Al tomar posesin el primero de diciembre de 1952, Adolfo Ruiz Cortines apuntando con el dedo ndice a los miembros del gabinete de Alemn, sealaba la corrupcin que haba arrasado las arcas de la nacin. Ese discurso es el primer testimonio presidencial, abierto y directo, que admite la existencia de la corrupcin, en el sentido de lucrar con el bien pblico dentro del Estado mexicano. Ruiz Cortines lo dijo claramente en 1953: El aumento de la tasa de ganancia del capital no ha ido acompaado de un incremento proporcional de las inversiones tiles a la sociedad. Y la mayora
80

Captulo II 80

Hctor Aguilar Camn, Antes del reino, en El Trimestre Econmico, FCE, Mxico, 1976.

La tica en la funcin pblica

de la clase campesina que representa ms de 60 por ciento de nuestra poblacin, apenas percibe la quinta parte del ingreso nacional, vive an en condiciones miserables. Consecuentemente, obraremos contra los servidores pblicos con la mxima energa, contra la venalidad y el prevaricato, y al efecto, ya promovemos ante nuestra Soberana las reformas necesarias a la ley de responsabilidades de funcionarios y empleados pblicos, para la imposicin de castigos drsticos y ejemplares.81
Para frenar el avance de la democracia y apaciguar a los opositores del rgimen, se les coopt y a algunos otros se les permiti beneficiarse, mediante algunas prcticas cuestionables que involucran un cierto grado de corrupcin. La corrupcin era benfica desde el punto de vista de la cohesin del equipo de gobierno, como lo haba sido con el presidente Porfirio Daz. El Presidente contaba con el poder absoluto, tanto en cuestiones polticas como econmicas. No hay contrapeso en el sistema, cualquier decisin que se haca tena que ser acatada... La corrupcin en Mxico durante los aos del PRI, se explica dentro del estado corporativo, por una dinmica cclica que se desarroll tomando como periodo el sexenio del presidente.82

El nacionalismo beligerante y reivindicador que caracteriz los primeros regmenes del Mxico posrevolucionario, y que alcanz su clmax con la expropiacin del petrleo y del resto de los ferrocarriles por el presidente Crdenas, fue sustituido progresivamente al trmino de la segunda guerra mundial por un nacionalismo realista, como lo llamaba el presidente Alemn, y haca descansar las posibilidades de la independencia econmica en un rpido crecimiento industrial estimulado por el proteccionismo arancelario. Podramos decir con Jos Mara Prez Gay que de lvaro Obregn a Lpez Portillo, el Estado ha ganado la lucha entre los polos tradicionales de la vida pblica mexicana, empleando una mezcla particularmente eficaz de dominacin poltica tradicional corporativizante, paternal, autoritaria y corrupta puesta al servicio de una iniciativa modernizadora estatal, capitalista. Buena parte de las soluciones polticas eficaces que ha podido alcanzar la nacin se basan en las componendas poltico-financieras. Sin embargo, el Estado mexicano ha ido cambiando su rostro: va entrando en una marcada etapa de racionalizacin que el caso requiere.83
81 82

83

Novedades, 2 de diciembre de 1953. Renato Busquets Sordo, Factores que propiciaron la corrupcin en Mxico. Un anlisis del soborno a nivel estatal, tercer lugar del Concurso de la Secretara de la Funcin Pblica y la UNAM 2003, pp. 9-10. Jos Mara Prez Gay, op. cit., p. 46.

Captulo II 81

Mara Elena lvarez de Vicencio

El gobierno de Lpez Portillo cre la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica. El camino para utilizar los recursos pblicos en beneficio privado lo recorri utilizando la nacionalizacin de la Banca, favoreciendo con ello a personas de su amistad y a su fortuna personal. Miguel de la Madrid encuentra un pas no slo devastado por la crisis econmica agravada por la nacionalizacin de la Banca y la baja del petrleo, sino por la corrupcin cada da ms generalizada. Con el fin de dar a los electores la idea de que con l todo cambiara y que no tolerara la corrupcin, tom como lema de campaa y de gobierno La Renovacin Moral. De acuerdo con la consulta popular realizada en 1982 y que dio origen a esa propuesta de renovacin moral de la sociedad, las prioridades seran las siguientes: Disciplina en el ejercicio del gasto pblico en obras y adquisiciones, vigilancia y evaluacin de la gestin pblica, responsabilidades de los servidores, quejas y denuncias y simplificacin administrativa.84 A pesar del empeo que se deca poner en el propsito, la renovacin moral propuesta por De la Madrid qued slo en mltiples reformas legales, como el agregar a la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos un catlogo de obligaciones y un control de sus propiedades. Cre la Secretara de la Contralora General de la Federacin; sustituy en el Ttulo Cuarto de la Constitucin el trmino de funcionario pblico por el de servidor pblico. stas y otras reformas que se sealan en el captulo III no lograron disminuir la corrupcin. Su sucesor, el presidente Carlos Salinas, ya no le dio tanto nfasis al tema, pero la percepcin nacional sobre la corrupcin generalizada sigui en aumento y le lleg directamente al presidente, agravada por la de su hermano incmodo y el asesinato del candidato prista. De la reprivatizacin de la Banca, se desconoce con exactitud el destino de los 38 billones de pesos que se pagaron por los 18 bancos vendidos a grupos no identificados plenamente y, adems, la adjudicacin se hizo sin vincular aptitud ni calidad moral. De esa cantidad, aun la ms pequea comisin sera una suma muy importante que, segn el sentir popular, aument la enorme fortuna del presidente Salinas, al igual que lo que pudo obtener por la transferencia de Telmex.
84

Captulo II 82

Secretara de la Contralora General de la Federacin, La Renovacin Moral de la Sociedad, 1982-1988, FCE, Mxico, 1988, p. 104.

La tica en la funcin pblica

En nuestro pas an est por escribirse la historia interna de la privatizacin. Hasta ahora slo tenemos sospechas de trato preferencial a los favoritos del gobierno en la asignacin de los bancos y otras empresas. Hay que investigar los entretelones de la venta de los bancos a no banqueros que luego los quebraron. Tambin las concesiones para construir carreteras a quienes luego pasaron la deuda al pblico.85 Al presidente Ernesto Zedillo la nueva crisis econmica con las quiebras bancarias, los fraudes relacionados con el IPAB y las investigaciones sobre el asesinato del candidato Colosio, le hicieron menos visible la corrupcin general que segua vigente. Al analizar lo ocurrido en los ltimos sexenios vemos que existen dos rutas que se siguen cada seis aos: la corrupcin y la campaa anticorrupcin. Para Morris, las dos van en sentido contrario, son un espejo del otro. Al principio del sexenio, la campaa anticorrupcin llega al punto ms bajo; conforme avanza, la corrupcin va en aumento y culmina en el ltimo ao, mientras la campaa anticorrupcin va en descenso. El alza del primer ao de gobierno se explica, en parte, por la vigorizada campaa anticorrupcin, y tambin por la denuncia de los actos cometidos durante el ltimo ao del sexenio anterior. Posteriormente, el descenso es el efecto del debilitamiento de la campaa anticorrupcin.
Segn el modelo de Morris, la corrupcin en Mxico, durante el predominio del Partido Revolucionario Institucional, se explica dentro del Estado corporativo, por una dinmica cclica que se desarroll con base en la renovacin de la Presidencia de la Repblica cada seis aos. Bajo esta lgica, los funcionarios se preocupan por su futuro y por lo tanto se dedican a mejorar sus perspectivas polticas y econmicas, dada la posibilidad de no tener empleo el siguiente sexenio. La ausencia de seguridad en el empleo y de un slido fondo para el retiro, aunada a una gran tolerancia para la corrupcin, llevan a los funcionarios a capitalizarse mediante actos de corrupcin, como el soborno y la malversacin de los fondos pblicos. Al final del sexenio se incrementa el gasto gubernamental y se debilitan las campaas anticorrupcin, en tanto que al inicio se condena pblicamente la corrupcin, tanto por tener una planta nueva de personal, como porque los funcionarios estn en proceso de aprendizaje, adems de que, por lgica, se encuentran fuera de la presin de final de sexenio por enriquecerse mediante prcticas corruptas, por ello el discurso anticorrupcin se dirige a condenar al sexenio anterior.86
85 86

Reforma, 10 de marzo de 2002, p. 12. Stephen D. Morris, Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo, Siglo XXI Editores, Mxico, 1992, p. 63.

Captulo II 83

Mara Elena lvarez de Vicencio

Los mltiples casos de funcionarios corruptos han ido socavando la confianza de los ciudadanos; el Estado va perdiendo credibilidad y su legitimidad se hace cada da ms dudosa. Si, como hemos visto, los puestos pblicos en Mxico esconden una larga tradicin de venalidad y cohecho, las inercias de nuestra historia se rebelan tambin ante el proyecto modernizador.
La cultura mexicana de la corrupcin se caracteriza por la proliferacin de la corrupcin en la vida civil, por la glorificacin cultural de la corrupcin en ciertos sectores de la poblacin, por el seguimiento de una moralidad distorsionada en la clase media, por la desviacin de la responsabilidad individual y por la difusin de la desconfianza y el cinismo hacia el gobierno y los funcionarios pblicos. Esta cultura generalizada de la corrupcin es la que marca la inercia social que dificulta los esfuerzos para controlarla.87

En la encuesta realizada para este trabajo y que se detalla en el Captulo IV, se puso de manifiesto que a la gran mayora de los encuestados no les parece importante el tema de la tica y no lo consideran para tomar las decisiones en su cargo. sta puede ser otra de las causas por las que las acciones corruptas no tienen el freno de los valores ticos. El problema para el combate de la corrupcin en Mxico estriba en que sta no ha sido tratada como un sistema, y las medidas se han encaminado principalmente al control de los funcionarios y del gasto pblico, bajo la dinmica del ciclo sexenal. Por ello, la alternancia puede dar alguna esperanza de incidir en la corrupcin del sistema.
Captulo II

La corrupcin en el Mxico de la alternancia, ao 2000 La corrupcin, segn percepciones de la sociedad, haba alcanzado muy altos niveles en el ao 2000. La burocracia haba llegado a la sustraccin de recursos cada vez ms difcil de ocultar o justificar y los presupuestos ya no podan estirarse para sostenerlos. Al partido oficial se le dificultaba extraer de las arcas nacionales los apoyos para sus campaas. La escasez real de recursos en la economa y la descapitalizacin del ISSSTE y del Seguro Social impedan al gobierno seguir repartiendo ventajas a los grupos que tradicionalmente le brindaban el apoyo corporativo.
87

84

Ibid., p. 106.

La tica en la funcin pblica

El Partido-gobierno (PRI) cre fuertes compromisos con los diferentes sectores para mantenerse en el poder; y ante la necesidad de dar cada vez ms recursos y privilegios a cambio del apoyo partidista, desequilibr a muchas instituciones hasta el punto de la quiebra. A todo lo anterior se aada el avance democrtico del pas, que con la creacin de los organismos electorales independientes limitaba las posibilidades de fraude electoral y del uso indebido de fondos pblicos en las campaas. Se aada tambin la apertura de los medios de comunicacin que se inici tmidamente diez aos antes y fue creciendo por el empuje de la ciudadana que tomaba mayor conciencia, alentada por la oposicin y por su propia madurez. Los resultados de las elecciones del 2 de julio de 2000 no slo cambiaron la composicin del poder poltico en Mxico. Tambin modificaron, de manera radical, el curso del debate de la transicin mexicana a la democracia.
La mexicana no ha sido una transicin pactada entre las elites que han buscado el poder. Sus acuerdos se han limitado, en el mejor de los casos, a las reformas electorales, y en la ms importante de ellas, la de 1996, ni siquiera hubo pacto de los cambios legislativos. No hubo un pacto fundacional que abriera la puerta de la democratizacin, ni un conflicto de origen que obligara a los actores polticos a celebrar acuerdos decisivos. Lo que hubo fue un proceso gradual de pequeas negociaciones, paso a paso, limitadas al terreno electoral. De ah que pueda concluirse que la mexicana no fue una transicin pactada sino, por as decir, una transicin votada. Los cambios han ocurrido desde el inicio, en el terreno electoral y en el sistema de partidos. Con excepcin de las instituciones electorales -en las que s puede identificarse un antes y un despus-, el cambio poltico en Mxico ha sido un proceso en el que los liderazgos anteriores comenzaron a convivir con las nuevas dirigencias derivadas de la oposicin. Por lo tanto, las instituciones polticas se han mantenido ms bien intactas -cuando no incluso recuperadas en su formalidad-; y de ah que el pasado haya aprendido a convivir con el presente... La transicin en Mxico no ha supuesto, en consecuencia, una ruptura, sino una apertura hacia la pluralidad.88
Captulo II 85

No obstante que las propuestas del Partido Accin Nacional incluyeron la desaparicin de algunas secretaras de Estado, el presidente Vicente Fox comenz a gober88

Mauricio Merino, La transicin votada. Crtica a la interpretacin del cambio poltico en Mxico, FCE, Mxico, 2003, pp. 13, 21.

Mara Elena lvarez de Vicencio

nar con las mismas instituciones creadas por el sistema anterior y en gran medida con las mismas personas. Pueblo y gobierno empezaron a sorprenderse de que el nuevo presidente elogiara a algunas de ellas, que su partido haba criticado, como a Petrleos Mexicanos (PEMEX) y a la Comisin Federal de Electricidad (CFE). Afirm tambin que el sistema educativo y el Seguro Social tenan aciertos. Lo sucedido podra interpretarse en el sentido de que la mayora de las instituciones nacionales parecieran ser adecuadas y que, en un pas de instituciones, stas deben permanecer aunque haya cambios de gobierno. Otra hiptesis sera que muchas instituciones fueron manipuladas, distorsionadas y hasta saqueadas por el propio sistema o con su complicidad, o desestabilizadas por la corrupcin y la ineficacia de los responsables, como la falta de proyeccin a largo plazo en la planeacin de la seguridad social; el alto subsidio que implica el financiamiento de la Comisin Federal de Electricidad; la baja productividad de Petrleos Mexicanos o la mala calidad del sistema educativo, y que con un manejo honesto y eficiente las mismas instituciones podrn dar buenos resultados. Sobre esto, el analista poltico Federico Reyes Heroles afirma: Fox ha sido sensato al considerar que las instituciones que son adecuadas no hay que cambiarlas, pero s hay que liberarlas de la corrupcin.89 La corrupcin en Mxico, como se vio en las pginas anteriores, es un mal tan antiguo como el pas mismo, con races estructurales tan profundas y con tantos actores involucrados, que ha penetrado casi en todos los mbitos de la sociedad, con numerosas ramificaciones y modalidades que la convirtieron en un fenmeno extremadamente resistente y difcil de vencer. Sin duda es uno de los mayores retos que el Mxico del siglo XXI tendr que enfrentar. No es posible hacer un anlisis sistemtico y cientfico con datos precisos de la corrupcin en el Mxico de nuestros das, ya que una de sus caractersticas es el secreto y la clandestinidad. Una lnea de anlisis puede ser las denuncias presentadas en las instancias correspondientes, lo cual puede ser slo un indicador: la corrupcin en nuestro pas ha cumplido la funcin de aglutinante del sistema, el cual ha funcionado precisamente por la complicidad y las lealtades, por lo que la hacen muy difcil de detectar.

Captulo II 86

89

Federico Reyes Heroles, De la farsa y sus actores, en Reforma, 21 de enero de 2003, p. 16.

La tica en la funcin pblica

En Mxico no ha habido sistemas que registren esta rea del comportamiento de los funcionarios pblicos; se conocen algunas cifras de denuncias y sanciones, pero la mayora de los actos de corrupcin se desconocen y quedan en la impunidad. Por otra parte, no slo los funcionarios pblicos estn implicados. La corrupcin involucra a gran parte de la poblacin. Al menos 85 por ciento de los habitantes vive a diario en funcin de una cultura de la ilegalidad. Reyes Heroles afirma que en Mxico un gran nmero de personas, de todas las edades y clases sociales, no viven de acuerdo con las normas de la legalidad establecidas, y quienes las obedecen lo hacen solamente por elemental temor al castigo.90 Para lograr un acercamiento a la dimensin del problema de la corrupcin en Mxico y para los fines de este trabajo, se parti de los datos con que cuenta la Secretara de la Funcin Pblica y, como fuente adicional para la investigacin, las publicaciones sobre hechos de corrupcin que aparecieron en los diarios nacionales durante los dos primeros aos del gobierno de la alternancia. Se consider que esta muestra sera significativa, dado que la mayor libertad de expresin que se gener produjo denuncias e informaciones sobre casos de corrupcin que anteriormente no trascendan. Otra fuente utilizada son las estimaciones que Transparencia Mexicana, Transparencia Internacional y el Banco Mundial han publicado sobre nuestro pas. Con
Informacin documentada en la Secretara de la Funcin Pblica
Quejas y denuncias recibidas (miles) Sanciones administrativas impuestas (miles) Negligencia administrativa Abuso de autoridad Falta de honestidad Declaracin patrimonial Servidores pblicos sancionados Gobierno federal (%) Sector paraestatal (%) Denuncias penales (miles) 30.6 15.9 29.4 5.9 1.9 54.2 8.4 85.3 14.5 0.4 20.2 37.8 44.0 6.1 1.4 34.0 8.4 84.9 14.9 0.4 16.3 65.2 41.4 5.2 1.0 36.7 8.7 83.1 16.7 0.2 13.4 45.6 43.2 4.5 0.8 39.5 11.5 82.2 17.7 0.2 15.4 70.1 52.3 5.9 1.8 21.3 7.2 75.7 24.0 0.1 8.2 64.7 59.2 4.1 1.4 0.3 2.8 63.3 35.2 0.2

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica, Anexo del Tercer Informe Presidencial, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2003, p. 411.

90

Federico Reyes Heroles, Observador internacional, en Reforma, 25 de febrero de 2003.

Captulo II 87

CONCEPTO

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Mara Elena lvarez de Vicencio

esta informacin podremos tener un conocimiento bastante aproximado sobre la corrupcin en Mxico. En el cuadro anterior se observa que el mayor nmero de denuncias se refiere a las que se consideran como faltas administrativas, las cuales aumentaron en el 2001 de 45.6 a 70.01. Tambin aumentaron las negligencias administrativas de 41.4 en 1999 a 52.3 en el ao 2001. Puede suponerse que segn el modelo de comportamiento establecido, las irregularidades se vigilan ms en el inicio de los sexenios. Es evidente que estos datos de la Secretara de la Funcin Pblica no contienen los fraudes o ilcitos maquinados. Slo reflejan las irregularidades que aparecen en los informes que rinden las dependencias y que en muchos casos son errores de procedimiento, as como ilcitos de funcionarios menores y no de gran cuanta. Los fraudes mayores generalmente no dejan huella y es difcil detectarlos. Un dato significativo en este cuadro es el relativo a la presentacin de las declaraciones patrimoniales, que en 1997 tenan omisiones en 54.2 por ciento y al 2002 baj a 0.3 por ciento. Finalmente, vemos que el mbito en donde se detectan las faltas es mayoritariamente en el Gobierno Federal. La fiscalizacin en los niveles estatal y municipal es todava ms deficiente. En el siguiente cuadro se especifica el nmero de funcionarios pblicos sancionados en las dependencias del gobierno federal en el 2002. Tiene el primer lugar la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El segundo lugar lo ocupan las instituciones no sectorizadas y la Procuradura General de la Repblica. Estas sanciones que se aplican tras las irregularidades detectadas por la Secretara de la Funcin Pblica, en muchos casos son irregularidades administrativas que derivan en dao patrimonial, como puede ser el no llevar a cabo las licitaciones con estricto apego a las normas establecidas; el verificar un pago con comprobantes que no renan todos los requisitos fiscales; el cargar partidas por conceptos que no estn autorizados, como multas, propinas, etc.
Personal sancionado por dependencia en 2002
SEGOB SER SEMAR SHCP SFP SENER SE SAGARPA SCT SEDESOL SEP STPS SEDENA SRA SSA SECTUR SEMARNAT PGR PRESIDENCIA NO SECTORIZADAS SSP 75 4 0 877 3 371 46 153 123 152 156 16 3 67 77 24 52 347 0 472 20

Captulo II 88

La tica en la funcin pblica

Estas sanciones se aplican por operaciones contenidas en los informes que rinden las dependencias y que los auditores detectan en el desempeo de las funciones que les sealan los procesos de fiscalizacin, ya sea por inconsistencias o por incumplimiento de normas. Las irregularidades detectadas se sancionan independientemente de que sean slo errores administrativos y la sancin se aplica por el dao patrimonial que esas operaciones le causen al erario pblico. Publicaciones en los medios sobre hechos de corrupcin, aos 2001-2002 En los dos sexenios anteriores, algunos medios de difusin empezaron a romper el control gubernamental que limitaba la libertad de expresin, pero despus del 2 de julio de 2000, animados por la alternancia en el poder, intensificaron las publicaciones y noticias sobre hechos de corrupcin, algunos recientes y otros sacados del pasado. La corrupcin en Mxico, aunque no documentada, se percibe en diversas reas de la Administracin Pblica: desde los aviadores que han cobrado en la burocracia sin desempear trabajo alguno; servidores pblicos que se asignan salarios que no corresponden al cargo desempeado ni a la realidad nacional; la venta de plazas, de ttulos acadmicos, de espacios para comerciar en la va pblica, y de proteccin para seguir cometiendo ilcitos, son una constante. Han sido tantos aos de impunidad que casi se ha corrompido todo en el pas; las palabras han dejado de significar lo que significaban y las leyes se volvieron elsticas o inexistentes. 91 El secretario de la Contralora seal en su ltimo informe que la corrupcin en Mxico ha sido como la humedad que se mete a todos los espacios, no slo al del servicio pblico, sino a la sociedad y a sus instituciones, incluso a las iglesias. No hay mbito social alguno que se libre de ella.92 Ms de 60 por ciento de las denuncias y quejas recibidas por la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo son archivadas por falta de elementos de prueba, lo cual no es culpa de quien las recibe, sino del que la hace, porque no deja su direccin o no ofrece los elementos de prueba suficientes.93 A continuacin se detalla lo publicado por los medios sobre denuncias por ilcitos cometidos en la Administracin Pblica, en los primeros 24 meses de la alternancia.
91 92 93

El Universal, 8 de julio de 2001, p. 7-A. Francisco Barrio Terrazas, Informe al 31 de marzo de 2003, p. 7. Archivo SECODAM. El Universal, 14 de febrero de 2002.

Captulo II 89

Mara Elena lvarez de Vicencio

La Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo y la Procuradura General de la Repblica investigan al exdirector del Sistema de Transporte Colectivo Metro y al de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro y a otros funcionarios de la administracin pasada, por contratos presuntamente orientados en beneficio de una empresa multinacional europea, por los que habran obtenido gratificacin, cuando menos de 800 mil dlares.94
La SECODAM investiga una amplia red de corrupcin en la que se encuentran involucrados funcionarios del Instituto Nacional de Migracin, y abarca de la frontera sur a la del norte, incluyendo Nuevo Laredo, por lo que hasta el momento, 140 funcionarios han sido cesados de sus cargos y 40 de ellos estn presos. Se les acusa de ser orquestadores de una red de corrupcin y de trfico de indocumentados que son ingresados al pas a travs de los puertos de Veracruz y Altamira desde Europa, Asia, frica y Centroamrica, por Chiapas hasta la frontera norte, sin que sean molestados por alguna autoridad. Existen en el pas numerosas mafias de traficantes de personas y de narcotraficantes. En esas mafias estn involucrados funcionarios del Instituto Nacional de Migracin (INM) y de otras corporaciones que han hecho de la extorsin un jugoso negocio.95 En la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) se han detectado malos manejos en viticos, inasistencias y aviadores. Los principales ilcitos en doce estados, segn sondeo, son trfico de influencias, nepotismo, uso poltico de programas, personal fantasma, contrataciones indebidas y enriquecimiento inexplicable de funcionarios. Estas irregularidades las detect la SEDESOL al aplicar 2 mil 328 cuestionarios en todas sus delegaciones, con el fin de que los propios trabajadores describieran los mecanismos de corrupcin que existen en las oficinas. La Procuradura General de la Repblica (PGR), a travs de su Sistema de Inspeccin Interna, tiene bajo investigacin a 879 servidores pblicos de esta dependencia. Otros 800 trabajadores han sido sujetos a procesos penales, destitucin o suspensin temporal. Mil 267 servidores pblicos ms estn involucrados en diversas averiguaciones previas. Entre ellos, se encuentran elementos de la antigua Polica Judicial Federal, agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, peritos y otros servidores pblicos. Las investigaciones internas permitieron consignar y sujetar a procedimientos penales y administrativos a mil 180 servidores pblicos de la PGR.
94 95

Captulo II 90

El Universal, 13 de mayo de 2002. El Universal, 20 de diciembre de 2002.

La tica en la funcin pblica

Los principales delitos por los que estn siendo investigados son: abuso de autoridad, ejercicio indebido del servicio pblico contra la administracin de justicia, extorsin, cohecho, privacin ilegal de la libertad y evasin de presos, entre otros. Tambin ya son investigados 10 elementos de la nueva Agencia Federal de Investigacin (AFI).96

Sin duda, el caso de corrupcin ms sealado en el primer ao del gobierno de la alternancia fue la sustraccin de recursos de la paraestatal Petrleos Mexicanos llamado Pemexgate, el cual se conoci oficialmente el 10 de diciembre de 2001, cuando la Secretara de la Contralora present una denuncia ante la Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada. Si bien el objetivo era demostrar que los recursos de Petrleos Mexicanos haban sido trasladados al sindicato petrolero y ste los haba destinado, en parte, a la campaa del candidato del PRI, la averiguacin original se circunscribi a PEMEX y al sindicato, por delitos de peculado y uso indebido de atribuciones. Pero, al mismo tiempo, la informacin referida a los recursos para la campaa prista se filtr a distintos medios.
Con base en la informacin publicada, el Instituto Federal Electoral present la denuncia ante la fiscala especializada para la atencin de delitos electorales, pidindole que investigara si efectivamente esos recursos haban llegado al partido oficial. De esta forma se inici la averiguacin que concluy con la imposicin de una cuantiosa multa al Partido Revolucionario Institucional.97

En este caso, la accin de la justicia se vio delimitada por las circunstancias polticas. La intencin de llevar a juicio poltico y, consecuentemente, al desafuero de los legisladores lderes del sindicato petrolero, no se ha operado ni poltica ni jurdicamente debido a la correlacin de fuerzas y a las insuficiencias de la ley; y esto asegur al senador Aldana la proteccin de su fuero y al exdiputado Romero Deschamps el amparo de la justicia federal. No se percibe un pronto desenlace. En el sistema aduanal mexicano la ilegalidad se filtra en todos los niveles, en ella participan el personal de aduanas, algunos agentes aduanales e incluso elementos de la propia Polica Fiscal, as lo denunciaron trabajadores y exempleados de la aduana interior de Guadalajara. La corrupcin, aunque no es generalizada, opera casi matemticamente. Los trmites de depsito de mercanca se vuelven el pretexto perfecto para contrabandear sin problema.98
96 97 98

Milenio Diario, 1 de marzo de 2002, p. 4. Jorge Fernndez Menndez, El Pemexgate en la lucha por el 2003, en Milenio Diario, 1 de octubre de 2002. Milenio Diario, 1 de marzo de 2002, p. 6.

Captulo II 91

Mara Elena lvarez de Vicencio

El sistema de auditoras, tradicionalmente aplicado por la Contralora Federal, jams encontrara modalidades de corrupcin tan altamente sofisticadas como la creada por el cartel de empresarios. De acuerdo con las investigaciones, este grupo de proveedores no slo recurri a los parasos fiscales para entregar su parte a los funcionarios, tambin emple intermediarios para borrar toda la evidencia. Las personas encargadas de evitar el contacto directo entre la dependencia y los verdaderos interesados en ganar las licitaciones, eran personajes con antifaz slo reconocidos por ese club privado. Si se revisan todos los papeles de una licitacin, los documentos son impecables. Cumplen al 100 por ciento con las normas. Adems los intermediarios nulificaban cualquier posibilidad de obtener, por lo menos, una pltica grabada o registrada de alguna otra manera. Los intermediarios privados armaban una especie de crtel o club de proveedores favoritos, entre los cuales se distribuan generalmente las compras para irse turnando. Por ejemplo, el proveedor designado para hacer la venta en esa ocasin, asignaba un precio que todo mundo respetaba. As el favorecido en turno cotizaba en una cantidad determinada y los dems se iban ms arriba para que l ganara. Aquello pareca impecable porque, efectivamente, era el precio ms barato. Si llegaban otros proveedores ajenos al grupo y cotizaban ms bajo, ni siquiera tenan oportunidad. En la propuesta tcnica reventaban a los proveedores que no eran parte del club con cualquier pretexto. Las licitaciones son tan complicadas que cualquier detalle serva para alegar incumplimiento de los numerossimos requisitos de las bases. En el caso de tener un precio ms bajo, el concurso se declaraba desierto, as podran tener una segunda licitacin.99

Captulo II 92

Acusado de extorsin y en el momento que reciba 5 mil 200 pesos, fue detenido el juez 65 penal del Reclusorio Preventivo Sur. El juez prometi que una vez que recibiera el dinero y sostuviera relaciones sexuales con la denunciante, arreglara todos los trmites legales a su favor. Fuentes de la procuradura capitalina informaron que a la fecha no existe registro en la Fiscala para servidores pblicos ni alguna detencin por delito de extorsin en contra de tal juez.100
99 100

Reforma, 6 de diciembre de 2001, p. 3. Reforma, 10 de octubre de 2001, p. 1.

La tica en la funcin pblica

Esta sntesis de algunos hechos sealados por la prensa en los dos primeros aos de alternancia descubre en buena medida la realidad de la corrupcin en la Administracin Pblica. La nueva clase poltica destap parte de la corrupcin de los que anteriormente detentaban el poder, pero en la mayora de los casos la autoridad se muestra impotente para ir ms all y para hacer justicia. Exponer el problema a travs de los medios lo revela, pero no lo resuelve. Hay crculos perversos que son difciles de romper.
Denuncias de corrupcin publicadas en los diarios los primeros meses del gobierno de Vicente Fox
Medios y fecha
Dependencia denunciada Causa de la denuncia La Contralora present una denuncia por traslado de 3, 200 millones al Sindicato y ste a su vez lo traslada a la campaa electoral del PRI. Resultados Slo se han podido comprobar 1,500 millones. La nica sancin ha sido una multa de 1,000 millones que el Instituto Federal Electoral impuso al PRI. El juicio a los responsables no ha avanzado. La simulacin burla la ley y se excluye a los proveedores que no son del grupo.

Todos los medios Dic. 10, 2001

PEMEX

Reforma Dic. 6, 2002

Contralora Federal

El sistema de auditoras ha creado el Crtel de Empresarios, el cual reparte los contratos por acuerdo entre ellos. Agentes y elementos de la Polica Fiscal facilitan el contrabando. Se descubrieron malos manejos en viticos, inasistencias, aviadores, trfico de influencia, nepotismo, uso poltico de programas, programas fantasma, contrataciones indebidas y enriquecimiento inexplicable. Contratos irregulares con empresa multinacional europea. El juez 65 penal fue acusado en el momento que reciba 5,200 pesos para arreglar el resultado de un juicio a favor de una de las partes. Se descubre red de corrupcin. Cesan a 160 funcionarios; 40 de ellos consignados en la crcel.

Milenio Diario Mar. 1, 2002

Sistema Aduanal Mexicano

Los trmites del depsito de mercancas son uno de los medios para realizar el contrabando. Se detect al aplicar 2, 328 cuestionarios en todas las delegaciones estatales, en los que describieron los mecanismos de corrupcin existente.

Milenio Diario Mar. 1, 2002

SEDESOL

El Universal Mayo 13, 2002

Sistema de Transporte Colectivo y Ca. de Luz y Fuerza

Monto estimado recibido por gratificaciones: 800 mil dlares. Hasta la fecha no hay registro de la denuncia ni orden de detencin en contra del juez. Ejercen trfico de indocumentados y de narcotrfico en las fronteras norte y sur. Reportaban jugosas ganancias.

Reforma Oct. 10, 2002

Reclusorio Preventivo Sur

El Universal Nov. 20, 2002

Instituto Nacional de Migracin

Captulo II 93

Mara Elena lvarez de Vicencio

Al tomar posesin el primer gobierno de la alternancia en el ao 2000, las expectativas que los ciudadanos tenan sobre el control de la corrupcin que imperaba en el pas eran enormes. La mayora de los mexicanos esperaba que fueran sancionados muchos funcionarios deshonestos; quera verlos en la crcel. Esperaba tambin que los recursos ingresaran a las arcas de la nacin, que segn percepciones de la sociedad haban sido ilegtimamente sustrados. El fiscal anticorrupcin que ofreci desde la campaa el candidato Vicente Fox fue nombrado para encabezar la Secretara de la Contralora y de inmediato anunci que caeran peces gordos. Pero el resultado de esas primeras acciones no dej satisfecha a la ciudadana. Las causas pudieron ser muy diversas: inexperiencia para investigar y armar adecuadamente las denuncias; imposibilidad para recabar pruebas de fraudes cometidos por expertos que saban como hacerlo sin dejar huellas o, tal vez, consideraciones polticas que hicieron evaluar las consecuencias que traera el llegar hasta el fondo de los fraudes y que pudieran traducirse en ingobernabilidad. El hecho fue que las acciones para castigar a los corruptos no fueron de la magnitud que los ciudadanos esperaban y que el presidente ofreci cuando era candidato. La Secretara de la Contralora se transform en la Secretara de la Funcin Pblica, por considerar que las acciones de fiscalizacin y sancin ya estaban ubicadas en la Contralora Mayor de Hacienda y la Secretara de la Funcin Pblica se avocara a instrumentar la profesionalizacin del personal y a ejercer acciones preventivas, ms que punitivas. Despus de cuatro aos no se han visto todava los resultados que satisfagan las expectativas de los ciudadanos.
Captulo II

94

Si bien es cierto que se han realizado acciones en varios sectores del gobierno para abatir la corrupcin, la realidad es que sta sigue vigente. Los ciudadanos no perciben los cambios. Todava le solicitan mordida para darle atencin. Todava se manipulan los procesos de licitacin. El cumplimiento de horarios de trabajo, la utilizacin honesta de los recursos y la eficacia en los resultados, no presentan mejoras apreciables en las diversas dependencias de la Administracin Pblica. El aprovechamiento de los bienes pblicos para beneficio privado contina y en la mayora de las dependencias no se perciben cambios sustanciales. No ha sido fcil transformar una cultura tan arraigada.

La tica en la funcin pblica

Estimaciones y percepciones de organismos internacionales La diversidad de conceptos, fenmenos y relaciones que puede asumir el estudio de la corrupcin es muy amplia y difcilmente aprensible. Su carcter multifactorial dificulta la especificacin de similitudes, relaciones de orden, e incluso la identificacin de factores relevantes y factores de ruido. Cuando esta complejidad se agrega a la combinacin irresponsable de mediciones poco fundamentadas, se corre el riesgo de la sobrecualificacin del fenmeno y del establecimiento de relaciones artificiales debidas al uso inadecuado de un conjunto de variables que por naturaleza son independientes. La corrupcin tiene mltiples causas y diferentes patrones y apariencias y no puede medirse con precisin debido a que, por su naturaleza, frecuentemente es conspiracional e indeterminada. Un nmero asociado con el uso indebido del poder pblico para el beneficio privado puede ser la cantidad de los actos de ese tipo que suceden en un pas en un espacio de tiempo, en una institucin o en una actividad; pero tambin puede ser el total de los beneficios obtenidos, ya sea para los detentores del poder o para los particulares involucrados. En este sentido, la corrupcin sera medible si una variedad de aspectos o cualidades de ese fenmeno estuvieran ciertamente definidos, de manera que pudieran identificarse sin ambigedad, y si adems existieran reglas bajo las cuales se les asignaran nmeros. La primera dificultad para conseguir una definicin adecuada de corrupcin es la falta de un arreglo cualitativo de los conceptos involucrados.
La construccin de ndices de corrupcin o aspectos particulares de este fenmeno, se ha basado en ideas estadsticas con dos enfoques: la medicin a travs de percepciones y a travs de experiencias. La medicin mediante percepciones tiene el problema de la subjetividad; esto es, el empleo de juicios u opiniones basadas en experiencias no constatadas, que no exige mayor racionalidad que el entendimiento del fenmeno, y en muchos casos se trata de opiniones tomadas al pblico en general. Por otra parte, en el caso de corrupcin, los estudios basados en experiencias o vivencias directas pueden sufrir los efectos de medicin reactiva. En ellos, el respondiente es una fuente de error debido a la conciencia que le genera ser examinado y la tendencia a responder slo lo que es socialmente aceptable.101
101

Gustavo Mazcorro Tllez, ndices latentes de corrupcin: una formulacin axiomtica, Premio Anual de Investigacin sobre Corrupcin en Mxico 2003, Secretara de la Funcin Pblica / UNAM, Mxico, pp. 5-11.

Captulo II 95

Mara Elena lvarez de Vicencio

La percepcin que tiene la sociedad acerca de la realidad, aunque no siempre es posible verificarla objetivamente, no puede ser desestimada. Para la sociedad, la percepcin, mientras no se demuestre lo contrario, tiene el mismo efecto que si se tratara de una realidad comprobada. Tal es el caso de la percepcin que la sociedad tiene sobre la corrupcin en la funcin pblica, la cual no est documentada, pero la sociedad mexicana tiene su propio juicio sobre ella. Para conocer la percepcin sobre la corrupcin en Mxico, han realizado estudios varias instituciones nacionales e internacionales; algunos son slo muestreos focalizados y otros, como los que llevan a cabo organizaciones internacionales, tienen mayor alcance y profundidad. Sobre el primer tipo de muestreos, uno muy significativo es el del diario Reforma, que apareci en primera plana el 3 de septiembre de 2002. En l se ratifica la creencia de que el gobierno es el ms corrupto, en comparacin con las dems instituciones de la sociedad. Los polticos encabezan la lista como los ms corruptos, segn la percepcin de ocho de cada 10 entrevistados. Sobre el segundo tipo de estudios, son ilustrativos los de Transparencia Internacional, Transparencia Mexicana y el Banco Mundial, y que aqu se consideran como un elemento ms que ayude a la comprensin del problema de la corrupcin. Transparencia Internacional Como respuesta a la necesidad de abatir la corrupcin en todo el planeta, surgi la organizacin mundial Transparencia Internacional (TI), en la cual convergen, en una amplia coalicin global, la sociedad civil, el sector privado y los gobiernos. Esta organizacin se conforma por captulos regionales y nacionales. Mxico pertenece al captulo de Latinoamrica y El caribe (TILAC), el cual, al igual que Transparencia Internacional, est regulado por sus Estatutos, el Cdigo de Conducta y los Lineamientos de los Captulos Nacionales que dirigen la relacin entre los anteriores y el movimiento internacional. A travs de los captulos nacionales se rene a personas de la sociedad civil comprometidas con la lucha anticorrupcin, provenientes del mundo de los negocios y del gobierno, para trabajar en coaliciones a fin de implementar reformas sistemti-

Captulo II 96

La tica en la funcin pblica

cas, siempre enfocadas a la construccin de sistemas de integridad para combatir, prevenir y sancionar la corrupcin. Transparencia Internacional no denuncia casos individuales de corrupcin, sino que orienta sus esfuerzos en una perspectiva de logros sustentables a largo plazo, privilegiando la prevencin y la reforma de los sistemas. La organizacin considera que la principal herramienta en la lucha contra la corrupcin es el acceso a la informacin. El ndice de percepcin de la corrupcin del ao 2001, elaborado por Transparencia Internacional y que se refiere a las estimaciones del grado de corrupcin de 91 pases, es visto por empresarios, acadmicos y analistas. Va del 10 (altamente limpio) hasta el 0 (altamente corrupto) y seala que los pases ms ricos del mundo estuvieron sobre 9 y los pases pobres, unos 55, estuvieron por debajo del 5. Mxico ocup el lugar 57 con una calificacin de 3.6. Sitio 1: Finlandia Calificacin: 10 Dinamarca: 9.5 Nueva Zelanda: 9.4 Islandia: 9.2 Singapur: 9.2 Suecia: 9.0 Canad: 8.9. En el ndice que present Transparencia Internacional en su informe de julio de 2002, comparando el nivel de desarrollo humano con el ndice de percepcin de la corrupcin, Mxico ocupa el lugar 55 en desarrollo humano y el 64 en percepcin de corrupcin; est colocado en el ltimo lugar entre los pases considerados de alto desarrollo humano. Chile tiene una percepcin de corrupcin de 20, Estados Unidos de 18 y Finlandia de 1. Los pases que obtuvieron porcentajes por encima de 9, con niveles de corrupcin percibidos como muy bajos, son en su mayora pases ricos. Las elites corruptas en los pases en vas de desarrollo, quienes trabajan de la mano con vidos empresarios e inversionistas inescrupulosos, colocan el beneficio privado antes del bienestar de los ciudadanos y del desarrollo econmico de sus pases.102
102

Ibid., p. 124.

Captulo II 97

Mara Elena lvarez de Vicencio

Desarrollo Humano y Corrupcin

ndice de Desarrollo Humano (Informe sobre Desarrollo Humano 2003 PNUD)1 ndice de Percepciones de Corrupcin 2003 de Transparencia Internacional2

- Desarrollo Humano Alto 1. Noruega 2. Islandia 3. Suecia 4. Australia 5. Pases Bajos 6. Blgica 7. Estados Unidos 8. Canad 9. Japn 10. Suiza 55. Mxico 1. Finlandia3 2. Islandia 3. Dinamarca4 Nueva Zelanda 5. Singapur5 6. Suecia 7. Pases Bajos 8. Australia Noruega Suiza 11. Canad Luxemburgo Reino Unido

En el cuadro anexo que publica anualmente la ONU sobre el desarrollo humano, mismo que busca mostrar los niveles de calidad de vida que tiene la poblacin de los distintos pases del mundo, puede constatarse que los 20 pases que ofrecen a sus habitantes los mejores estndares de vida son prcticamente los mismos 20 que aparecen en el ndice Anual de Percepciones de la Corrupcin con las mejores calificaciones. Transparencia Mexicana Transparencia Mexicana es una organizacin de ciudadanos que promueve polticas pblicas y actitudes privadas contra la corrupcin. Fue fundada en 1999 y es el captulo nacional de Transparencia Internacional. Sus objetivos son: Promover la consolidacin de una cultura ciudadana de respeto a la legalidad; buscar mejorar la comprensin de dicha cultura, as como los retos que supone una tica social. En este sentido, la discusin tica no trata slo de la conviccin interior, sino tambin de una nueva relacin con la colectividad.

- Desarrollo Humano Medio 56. Antigua y Barbuda 57. Bulgaria 58. Malasia 59. Panam 60. Macedonia 59. Mxico 54. Bulgaria 37. Malasia

98

1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 2003, www.undp.org/spanish 2 ndice de Percepciones de Corrupcin 2003, Transperency Internacional, www.transperency.org y www.transperency.org/tilac 3 Ocupa el lugar 14o de Desarrollo Humano. 4 Ocupa el lugar 11o de Desarrollo Humano y Nueva Zelanda el 20o. 5 Ocupa el lugar 28o de Desarrollo Humano.

Captulo II

Analizar e integrar propuestas en torno al aparato educativo y al sistema de valores, ya que no todo puede estar normado. Es por ello que se interna en el terreno de la cultura cvica y los valores de los mexicanos. Establecer alianzas y redes de combate a la corrupcin en los distintos estados del pas; establecer coaliciones que promuevan polticas concretas para reducir los mrgenes de corrupcin. Promueve la creacin de organismos regionales o locales, que compartan sus lneas generales de trabajo y que encaren el

La tica en la funcin pblica

problema de la corrupcin desde otros niveles de gobierno y de la actividad empresarial. En el ao 2002, Transparencia Mexicana realiz una encuesta en los 32 estados de la Repblica, la cual registr casi 101 millones de actos de corrupcin en el uso de servicios pblicos en los ltimos 12 meses. En promedio, cada mordida cost a los hogares mexicanos 107 pesos, lo cual implica ms de 10,656 millones de pesos anuales en pagos por este tipo de corrupcin en los servicios pblicos. Los hogares que reportan mordidas destinan para este concepto siete por ciento de sus ingresos; y para los hogares que perciben slo un salario mnimo, el pago representa 29.5 por ciento de su ingreso. De acuerdo con las cifras de Transparencia Mexicana, se pagan anualmente 23 mil 400 millones de pesos por concepto de mordidas. En promedio, en cada hogar, 6.9 por ciento de los ingresos se destina a prcticas de corrupcin. El costo promedio de cada prctica de soborno equivale a 11 dlares.103 Los servicios pblicos que encabezan la lista de los ms corruptos son: 1) Estacionar el automvil en la va pblica, en los lugares controlados por los franeleros. (El ciudadano paga al franelero y ste al patrullero). 2) Evitar que un agente de trnsito se lleve el automvil al corraln y sacarlo del mismo. 3) Evitar ser infraccionado o detenido por un agente de trnsito. 4) Efectuar trmites en las aduanas. 5) Trmite para evitar la detencin, levantar un acta, hacer una denuncia, lograr que se d seguimiento a un caso. 6) Recoleccin de basura. 7) Desazolve de alcantarillas. 8) Trmite para trabajar o vender en la va pblica. 9) Obtener la licencia de manejo. 10) Obtener licencias de construccin. 11) Trmite para aprobar una verificacin vehicular.104

103 104

ndice de Percepcin de la Corrupcin en Mxico, en Boletn Intercepcin, ITESM, 24 de mayo de 2003. Idem.

Captulo II 99

Mara Elena lvarez de Vicencio

En ninguno de estos trmites estn involucrados altos funcionarios pblicos, sin embargo, lo que se paga equivale a uno por ciento del PIB.105 La segunda Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno,106 presentada el 25 de noviembre de 2003, indic que mientras la primera arroj que se ofreca dinero en 10.5 de cada 100 trmites para obtener algn servicio pblico, en el 2003 se hizo slo en 8.5 casos. El estudio aade que en el 2003 se realizaron 101 millones de actos de corrupcin, mientras que hace dos aos el nmero ascendi a 214 millones. La Encuesta fue realizada en octubre de 2003, entre 14.019 adultos de las 32 entidades del pas, con un margen de error de uno por ciento, y midi el ndice de corrupcin de la sociedad a partir del comportamiento de la gente al realizar trmites en 38 servicios pblicos ofrecidos por los gobiernos federal, estatal y municipal. Los actos de corrupcin fueron registrados cuando el entrevistado declar haber pagado una mordida (palabra que en Mxico designa al acto de ofrecer dinero a cambio de un servicio). De las 32 entidades del pas, el estado central de Puebla registra el mayor ndice de actos de corrupcin, al igual que Baja California Sur; el noroeste del pas presenta el menor ndice. La capital del pas es la segunda entidad con mayor corrupcin. Banco Mundial De acuerdo con cifras del Banco Mundial, la corrupcin se lleva alrededor de nueve por ciento del Producto Interno Bruto de Mxico, porcentaje superior al gasto total por concepto de educacin en este pas.107 Se considera que los empresarios gastan 30 mil millones de pesos en actos de corrupcin, relacionados con licitaciones pblicas, donde s se encuentran involucrados funcionarios de mandos medios y superiores. De esta cantidad, 44 por ciento
105 106

100

Captulo II

107

Idem. Datos bsicos sobre Mxico, en ndices nacionales e internacionales, www.funcionpublica.gob.mx/indices/doctos/inf_basica_indices_web.doc Informe Global de la Corrupcin, en Informe del Banco Mundial, 22 de enero de 2003, p. 4.

La tica en la funcin pblica

se destina a actos relacionados con la contratacin de servicios, 25 por ciento a la contratacin para obra pblica y 31 por ciento a la compra de bienes. Segn el Banco Mundial, las circunstancias ms frecuentes que propician esta corrupcin son: La posibilidad que tiene un servidor pblico, dentro del marco de su actuacin, de favorecer o perjudicar ilcitamente a un particular (63.9 por ciento). Acciones u omisiones conscientes para beneficiar o perjudicar a una o ms personas (52.9 por ciento). Contubernio entre servidores pblicos o entre stos con los interesados (37.6 por ciento). Posibilidad del servidor pblico de negociar condiciones en la autorizacin de un trmite o servicio (36.6 por ciento). Contacto directo entre quienes resuelven asuntos y los interesados y sus representantes (34.4 por ciento) Bsqueda de ingresos extras debido a bajos salarios (34.2 por ciento). Servidores pblicos que se unen para realizar actos irregulares, o bien para cubrir la corrupcin (33.6 por ciento).108
Tanto en Mxico como en Latinoamrica, sus regmenes republicanos contemplan una divisin formal de poderes que en los hechos no se ha ejercido a plenitud por cuestiones de sociologa poltica y razones histricas. Estas sociedades, de alguna forma invertebradas, carecen todava de estructuras administrativas estables que den solidez y viabilidad a un estado moderno. Este estado embrionario de institucionalizacin impide la vigilancia pblica del desempeo del aparato gubernamental, esto es, se cancelan los canales por donde la sociedad efecta sus tareas de vigilancia. Desde esta ptica, podramos decir que le falta vitalidad a la sociedad civil, entendida como diversidad y fortaleza organizacional. La alternancia en Mxico abre una posibilidad de avanzar en el fortalecimiento de las instituciones y de la participacin ciudadana.109

101

Conclusiones Cuando en Mxico se habla de la omnipresente corrupcin, el inters se centra en el campo de la poltica y de la Administracin Pblica. Como conjunto y sabien108 109

Informacin obtenida de 205 instituciones, Informe del Banco Mundial, 2 de febrero de 2001. Informe Global de la Corrupcin, op. cit.

Captulo II

Mara Elena lvarez de Vicencio

do que siempre han existido las excepciones, las autoridades mexicanas, desde los tiempos coloniales, tienen la bien ganada fama de ser corruptas, de tener un sentido patrimonial de sus cargos y de hacer que stos sirvan a sus intereses personales a costa del inters pblico, ya sea apoderndose directamente de los recursos, extorsionando a los gobernados o empleando su influencia y la informacin confidencial para hacer negocios, sin importar que con ello se incurra en conflicto de intereses. En Mxico ha privado la impunidad para la clase poltica en el poder, con lo cual se genera un sistema perverso de incentivos en el que los beneficios por cometer actos de corrupcin y evitar cumplir con las obligaciones ciudadanas son siempre superiores a los posibles costos relacionados con esos actos. Si a esto aadimos el poder discrecional que tienen muchos servidores pblicos en la toma de decisiones, adems de la impunidad de que gozan, podemos afirmar que existe un sistema en el que la corrupcin es una actividad de bajo riesgo y de altos rendimientos para quienes incurren en conductas irregulares, todo lo cual genera un complejo fenmeno muy difcil de desarticular. La pobreza y la desigualdad, unidas a la ausencia y a las cambios de valores, tienden a aumentar la corrupcin; y por otra parte, el considerar al gobierno como ilegtimo y corrupto, ha justificado a los funcionarios y a los mismos ciudadanos para no cumplir las leyes. Podemos concluir que, para superar los males del pasado, evitar los del presente y abatir la corrupcin en Mxico, no basta con el cambio del rgimen ni con tener un gobierno legal, legtimo y honesto. Habr que crear suficientes incentivos institucionales para que el comportamiento tico sea deseable y resulte socialmente ms redituable que la prctica de la corrupcin. Se requiere concientizar a los ciudadanos, modificar la naturaleza y calidad de la clase poltica; fortalecer la cultura cvica de la ciudadana y ajustar los marcos normativos en todos los niveles de gobierno, para que ningn acto de corrupcin goce de impunidad. La tica poltica exige algunos cambios en la manera de atribuir responsabilidad a los agentes, as como en la interpretacin de los principios a partir de los cuales deben proceder. Es preciso dejar de lado ciertos supuestos individualistas que determinan la forma de encomiar o incriminar a las personas. No se debera juzgar a los funcionarios slo por la sinceridad de sus motivos o la integridad de su carcter. Ellos son responsables de las decisiones y de las polticas producto de estructuras defectuosas, tanto de aquellas que podran haber corregido como de las que resul-

102

Captulo II

La tica en la funcin pblica

ten inmodificables. La tica poltica tiene por objeto proporcionar un vnculo entre las acciones de los individuos y las estructuras de las organizaciones.
La tica poltica no consiste en reglas concretas o teoras generales, sino en enunciados o criterios que permitan formular juicios. No es un espejo para principios, ni es slo el libro de consulta donde se indica qu decisiones y polticas adoptarn los funcionarios. Los criterios deben concebirse como un conjunto de factores que ciudadanos y funcionarios tendrn en consideracin cuando deliberen sobre decisiones y polticas. Quienes suelen usar los criterios deben internarse gradualmente en el anlisis de su procedencia (...) En esta misma etapa del desarrollo de la tica poltica se encuentra la crtica de las supuestas distinciones y principios equvocos que impiden la formulacin de todo juicio tico sobre la accin poltica.110

La corrupcin no tiene especificaciones de tiempo o lugar. Es intemporal y si bien es un problema de los individuos que muestran conductas ilcitas, es tambin resultado de una sociedad que funciona con un sistema que no es el apropiado. La consolidacin de la democracia requiere de la eficacia poltica, es decir, de la capacidad de las instituciones para resolver los problemas que los ciudadanos perciben como tales. Esto slo ser posible si se cuenta con instituciones sanas, slidas y libres de corrupcin, en donde no tengan cabida la ilegalidad ni la impunidad. La problemtica que encierra la corrupcin representa el mayor desafo para el Estado mexicano. La divisin de poderes que empieza a consolidarse es un recurso que permite cumplir con uno de los supuestos bsicos del Estado democrtico: ser honesto y transparente en el funcionamiento de su administracin. Para erradicar la corrupcin se requerir, adems, que el costo moral, social, poltico y econmico sea mayor para el corrupto que los beneficios que con ella pueda obtener.

103

110

Dennos F. Thompson, La tica poltica en el ejercicio de cargos pblicos, Gedisa, Madrid, 1999, pp. 16-19.

Captulo II

Captulo III
Aspectos jurdicos y normativos de la funcin pblica en Mxico

Introduccin En el primer captulo vimos cmo, en la antigedad, el pensamiento poltico estaba unido al pensamiento religioso y las normas ticas de la conducta individual no se diferenciaban de las normas que deban guiar las acciones del poltico. Vimos tambin cmo en la Edad Media se introdujo la idea de la ley positiva, con reglas formuladas por un poder soberano de origen divino, y cmo al llegar a la modernidad la autoridad se legitima en el mandato del pueblo. Posteriormente, las costumbres y las manifestaciones normativas de la cultura dieron origen al Derecho, el cual se constituy en el eje del funcionamiento de los gobiernos y del comportamiento de los funcionarios. Ms adelante surgi, como un elemento constitutivo del Estado, el contar con un orden jurdico que resulta de un derecho fundamental o Constitucin, que deviene en un gobierno de leyes que han de aplicarse a todos por igual y que deben ser aprobadas por el pueblo para llegar as al gobierno del Derecho. Si bien es cierto que las leyes por s mismas no mantienen en el camino correcto a la sociedad, ni a los funcionarios de los gobiernos, no es menos cierto que ninguna sociedad puede lograrlo sin leyes adecuadas que normen sus procesos y funciones y mantengan las acciones del gobierno por cauces de legalidad. El marco normativo sirve de gua, defensa, contencin, sancin de irregularidades, desviaciones o ilcitos en que llegaran a incurrir los funcionarios pblicos en el desempeo de su cargo. Histricamente, la exigencia de normas que regulen la responsabilidad de los funcionarios pblicos surgi como reaccin ante los abusos de los regmenes absolutistas y monrquicos. Se encuentra ligada al establecimiento de la democracia, entendida como el gobierno de todos los ciudadanos. Crea al Estado basado en una constitucin, producto de la libre voluntad de los gobernados y en la cual se reconocen las garan-

Mara Elena lvarez de Vicencio

tas individuales y se ponen lmites al poder del Estado para que no transgreda ni afecte dichas garantas sino, al contrario, las tutele y vele por su cumplimiento, siempre y cuando dicha actuacin se encuentre dentro de los lineamientos establecidos por la propia Ley Fundamental y por las leyes que de ella emanen. La democracia a la que aspira la modernidad tiene como uno de sus objetivos satisfacer la necesidad de mejorar las relaciones entre los ciudadanos y la Administracin Pblica, la cual se considera una necesidad inexcusable; y esto slo ser posible a travs de un proceso de construccin de instituciones polticas democrticas sanas y consolidadas. Por esta razn, los gobiernos reforman sus administraciones con la idea de que las relaciones desiguales entre administracin-administrados deben dar paso a una nueva concepcin de carcter igualitario, en la que la administracin no sea sino un servicio y el pblico su clientela. Independientemente del modelo de administracin que se adopte, es fundamental el control jurisdiccional y administrativo de los servidores pblicos, sin importar su rango o jerarqua. En todo Estado de Derecho, la funcin pblica como ejercicio de gobierno, la sujecin a la Constitucin, as como a las leyes secundarias, y la inherente obligacin de sancionar en caso de su incumplimiento, constituyen un pilar en el que descansa la buena marcha de la democracia. Por ello, al referirnos a la tica en el servicio pblico es necesario analizar lo relativo al marco legal, que establece las responsabilidades de los servidores pblicos que regulan la rendicin de cuentas, la fiscalizacin y las sanciones ante su incumplimiento, ya que los vacos legales pueden ser fuente de corrupcin.
Captulo III

106

Corresponde al gobierno y a los ciudadanos pugnar por la existencia y observancia de un adecuado marco jurdico, que seale las obligaciones y las prerrogativas a las que habr de sujetarse todo servidor pblico y en el cual se consigne la responsabilidad de tutelar los derechos del gobernado frente a los actos de cualquier autoridad; as como aquellas garantas y obligaciones que la ley estime para que el servidor pblico cumpla con el encargo y la funcin encomendados. Al mismo tiempo, los ordenamientos jurdicos deben permitir, cuando sea necesario, exigir por la va legal la aplicacin de sanciones a las que se haga acreedor el servidor pblico por su comportamiento arbitrario. En este captulo analizaremos cmo se conceptualiza la funcin pblica en Mxico, cmo est normada, quines son los funcionarios pblicos de acuer-

La tica en la funcin pblica

do con la ley, cul ha sido la evolucin histrica de nuestro rgimen legal en la materia; en qu leyes estn sealados los ordenamientos que rigen su actuacin; qu propsitos se persiguen con ellos; en qu responsabilidades pueden incurrir los funcionarios pblicos; de qu rganos de control y fiscalizacin se dispone y cules son las sanciones que las leyes sealan en casos de incumplimiento. La administracin pblica en Mxico La administracin pblica en Mxico, de acuerdo con el Artculo primero de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, est organizada en Centralizada y Paraestatal.111 La Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, los departamentos administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, integran la Administracin Pblica centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones nacionales auxiliares de crdito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, componen la Administracin Pblica paraestatal. La Administracin Pblica mexicana inici su modernizacin desde el siglo XIX y durante el siglo XX. El primer reglamento de gobierno elaborado en 1821 demostraba la preocupacin por mantener una superacin permanente del aparato administrativo del gobierno: ...cada Ministro est obligado a proponer reformas y a mejorar su ministerio, adems de coordinarse con los dems ministros para proponer reformas generales.112 La Administracin Pblica, segn Gabino Fraga, ha sufrido cambios relevantes, los cuales se pueden clasificar convencionalmente en siete etapas de reforma administrativa:113

107

111 112

113

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Artculo1, Porra, Mxico, 1985. Jos Juan Snchez Gonzlez, Revisin al modelo estratgico para la innovacin gubernamental del gobierno, en Revista del IAPEM, nm. 48, enero-abril de 2001. Gabino Fraga, Derecho administrativo, 28a ed., Porra, Mxico, 1978, pp. 38-41.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

La primera se llev a cabo en el Mxico independiente, en el ao de 1833, y con ello se intent minar, desde sus bases, la vieja sociedad colonial. La segunda surge con la creacin de la Secretara de Fomento, en 1853. La tercera es impulsada por Jurez y tuvo su antecedente en 1857, con el movimiento de la Reforma que apoy una nueva constitucin que pretenda consagrar las garantas individuales que caracterizaban el Estado moderno; fortaleci el rgano legislativo y redujo las facultades del Ejecutivo con la idea de evitar los extremos a que llegaron algunos presidentes como Santa Anna, cuyos excesos dieron origen a dicho movimiento. La cuarta etapa comprende las reformas introducidas en 1917 y parte de la necesidad de los nuevos objetivos del Estado, donde se hizo necesaria la creacin de una ms compleja Administracin Pblica. Fue en este periodo cuando se llev a cabo la primera transformacin tcnica del Ejecutivo Federal, al crearse constitucionalmente un nuevo tipo de rgano dependiente del presidente: los departamentos administrativos. La quinta etapa de la reforma administrativa abarca de 1970 a 1976. La idea central de esta reforma parti de la percepcin de que el Poder Ejecutivo contaba con vastas tareas de las encomendadas al Estado, con un apartado burocrtico constituido en ese entonces por ms de 850 entidades paraestatales, por lo que era necesario reorganizar su coordinacin. En la sexta etapa de la reforma administrativa, en el periodo de 1976-1982, llevada a cabo en el gobierno de Lpez Portillo, destaca la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, as como las tres disposiciones fundamentales en la organizacin. Su base jurdica fue la implementacin del Sistema Nacional de Planeacin, constituido por la nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley General de Deuda Pblica. Como sptima etapa se considera la Reforma del Estado 1988-2000, donde se produjeron en la Administracin Pblica mexicana cuatro tendencias: 1) la privatizacin de las empresas pblicas, 2) la simplificacin administrativa, 3) la descentralizacin administrativa y 4) la endo-privatizacin de los servicios pblicos (modernizacin administrativa con enfoque de calidad, planeacin estratgica y reingeniera de procesos).
Captulo III 108

La tica en la funcin pblica

El actual gobierno, primero de la alternancia, ha presentado para el periodo 2000-2006 un Modelo Estratgico para la Innovacin Gubernamental, cuyo principal objetivo es responder con eficacia y rapidez a las demandas de la sociedad. Sin embargo, los cambios suelen no concretarse tan rpida y cabalmente en los rangos inferiores del aparato pblico. Al bajar en la jerarqua del mismo van perdiendo dinamismo y efectividad. En las bajas jerarquas hay una serie de costumbres y modos de ver y hacer las cosas que no se pueden modificar de la noche a la maana ni por decreto. El personal de base y ventanilla suele no percibir para s mismo el beneficio del cambio.114 La gobernabilidad exige dar satisfaccin a las necesidades de los ciudadanos y la Administracin Pblica se ve cada vez ms presionada a darles respuestas prontas y eficaces. Esta presin obliga a los gobiernos a mejorar sus sistemas administrativos para dar mejores servicios a los ciudadanos; sa ha sido la motivacin de las diferentes reformas. Sin embargo, los cambios no siempre han mejorado los resultados ni han evitado que los funcionarios cometan actos de corrupcin aprovechando su cargo o se nieguen a dar atencin, a menos que reciban algo extra. Pese a mltiples programas, no se ha logrado cambiar la actitud de la burocracia hacia una mstica de servicio y responsabilidad; y finalmente quienes atienden directamente a los ciudadanos y concretan los propsitos del gobierno son los funcionarios pblicos. Los funcionarios pblicos En el Artculo 108 de la Constitucin se aborda el tema de los funcionarios pblicos. Este artculo permaneci sin variacin durante 65 aos y se reform integralmente el 28 de diciembre de 1982. Con esta reforma se le da un tratamiento unitario, sistematizado y completo al rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos y se modifica la denominacin del ttulo IV, que en lugar de referirse a las responsabilidades de los funcionarios pblicos, alude a las responsabilidades de los servidores pblicos, a efecto de establecer, dice la exposicin de motivos, la naturaleza del servicio a la sociedad que comporta en su empleo, cargo o comisin.115 Con este cambio se pretendi contribuir a crear conciencia social sobre la funcin de servicio que ellos desempean y la facultad que les confieren las leyes a los ciu114 115

109

Mara Elena Janetti Daz, La alta funcin pblica y el proceso de democratizacin, UNAM / ANUIES, Mxico, 1997, p. 150. J. Jess Orozco Enrquez, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Comentada, UNAM, Mxico, 1985, pp. 261-262.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

dadanos, para exigir el estricto cumplimiento de las obligaciones de dichos servidores, as como el respeto y el cumplimiento a los derechos e intereses de los gobernados. Es claro que resulta deseable que esta nueva denominacin contribuya a desterrar la prepotencia, la negligencia y el desdn con que suelen conducirse funcionarios pblicos de cualquier nivel; a hacer conciencia en la propia comunidad sobre la funcin de servicio que los mismos desempean y la conveniencia de exigirles el estricto cumplimiento de sus obligaciones, as como el correspondiente respeto a los derechos e intereses de los gobernados. La funcin pblica es el ejercicio del poder pblico y se realiza en las reas legislativa, ejecutiva o judicial, por lo que esa funcin pblica es la manifestacin del Estado. El ejercicio del poder del Estado slo puede realizarse mediante la actuacin de personas fsicas y al hablar de la funcin pblica, nos referimos a la actuacin de los individuos investidos de la competencia que la ley le atribuye a los rganos, por lo que necesariamente se hace referencia a las personas que desempean una funcin en el Estado y a las caractersticas jurdicas que presenten en el desarrollo de sus actividades, sin que por ello deba confundirse el rgimen jurdico de los sujetos que ejercen la accin, con la accin misma.116 De acuerdo con el Artculo 108 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se llama servidores pblicos a los representantes de eleccin popular, a los miembros de los poderes Judicial Federal y del Distrito Federal, a los funcionarios y, en general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin, de cualquier naturaleza, en la Administracin Pblica. No se considera servidor pblico a quien se contrata para la prestacin de un servicio pblico. Servidor pblico es toda persona fsica que ha formalizado su relacin laboral con el Estado, a travs de un nombramiento expedido previamente por el rgano administrativo competente, que lo faculte legalmente para desempear un empleo, cargo o comisin dentro del gobierno. A los servidores pblicos se les puede clasificar por su procedencia y por sus caractersticas:

110

Captulo III

116

Luis Humberto Delgadillo Gutirrez, El derecho disciplinario de la funcin pblica, INAP, Mxico, 1990, p. 12.

La tica en la funcin pblica

Por su procedencia, pueden ser electos, designados, contratados o voluntarios gratuitos. Funcionarios electos son aquellos representantes de eleccin popular que se renuevan peridicamente de acuerdo con las disposiciones constitucionales, ya sea por el voto directo de los ciudadanos o mediante el sufragio indirecto (casos previstos en el Artculo 84 constitucional).
Funcionarios designados son aquellos funcionarios que han sido designados por otros de ms alta jerarqua, o por miembros de otro poder, como son secretarios de Estado, subsecretarios, jefes de unidad, director general, director de rea, jefe de departamento y jefe de oficina, entre otros. Las formas de designacin ms comunes en el nombramiento, entendido como el medio por el que el Estado se allega la prestacin de los servicios personales necesarios para realizar sus funciones y las formas de nombramiento para designar a los servidores pblicos, pueden ser por decisin de funcionario de rango superior y por decisin de otras autoridades gubernamentales.117

La contratacin de funcionarios pblicos se realiza con el fin de satisfacer en la Administracin Pblica la necesidad de servicios eventuales o especializados y que no requieren una relacin de trabajo permanente. Se pueden celebrar contratos civiles para el cumplimiento de obra o actividad especfica. Los funcionarios voluntarios y gratuitos son los servidores que desempean para el Estado trabajos especficos, permanentes o transitorios, cuando las eventualidades sociales as lo requieren. Esto es lo que tambin se llama servicio social. Por sus caractersticas, los funcionarios pueden ser: altos funcionarios, que son los que disponen de un poder jerrquico respecto a los empleados; funcionarios de menor nivel, con un poder que deriva en capacidad de mando y de decisin; y funcionarios con inmunidad procesal, aquellos sobre los cuales no puede ser ejercida la accin penal en su contra, mientras dicha inmunidad no sea retirada. Tambin hay funcionarios sin inmunidad procesal, quienes pueden ser procesados penalmente, sin que se haya realizado previamente el procedimiento respectivo a la declaracin de procedencia. Los funcionarios pueden clasificarse, adems, segn el mbito de su competencia, en servidores pblicos federales, locales o municipales; y de acuerdo con la divisin de poderes, en servidores pblicos del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y del
117

Rafael de Pina, Diccionario de Derecho, 2a ed., Porra, Mxico, 2000, p. 454.

Captulo III 111

Mara Elena lvarez de Vicencio

Poder Judicial; o de acuerdo con la situacin laboral que guardan, personal en funciones, comisionado, con licencia, suspendido o jubilado. Las atribuciones y las obligaciones de los servidores pblicos estn reguladas por la ley, a fin de evitar que incurran en responsabilidades y que hagan un ejercicio abusivo de sus funciones. Evolucin del rgimen legal de responsabilidades En casi todas las etapas de la vida de nuestro pas, los gobernantes han tenido como principales preocupaciones, por lo menos en teora, garantizar un adecuado desempeo de los servidores pblicos y evitar prcticas de corrupcin en la Administracin Pblica. Para lograrlo, se han diseado numerosos sistemas y se han conformado marcos normativos con frecuentes reformas en la materia de responsabilidades de los servidores pblicos y de combate a la corrupcin. Al evolucionar los ordenamientos y los programas en estas materias, al mismo tiempo se multiplicaron las formas de no cumplirlos, sin tener consecuencias. Durante la Colonia, la preocupacin de Espaa para con sus colonias no era la del buen gobierno ni de la administracin eficiente, y mucho menos la de alcanzar niveles de gobernabilidad y legitimidad. El objetivo era mantener el sometimiento que propiciara la tributacin a la metrpoli. Los funcionarios espaoles no buscaban hacer carrera en el gobierno, buscaban los favores de la Corona y la oportunidad de enriquecerse.
Captulo III

112

En esa poca se violaban sistemticamente las prohibiciones administrativas. Se dieron casos escandalosos de oidores que regentaban garitos de juego, a los que haba que acudir para perder dinero a cambio de lograr algunos favores en el tribunal. Para vigilar a estos oidores y a todos los burcratas se implantaron dos instituciones: el Juicio de residencia y la Visita. La diferencia fundamental entre una y otra forma de controlar el recto ejercicio de la administracin era que la visita proceda durante el desempeo del oficio, en tanto el juicio de residencia se aplicaba al trmino de ste. El juicio de residencia proceda de la Edad Media espaola y obligaba a todo funcionario, incluidos los virreyes, a dar cuenta de su actuacin al trmino del mandato. Para realizar la residencia se nombraba un juez, frecuentemente un oidor, que se

La tica en la funcin pblica

trasladaba al lugar donde haba ejercido el administrador y publicaba con bombo y platillo la apertura del juicio, pudindose presentar ante l todos los que tuvieran agravios o acusaciones acerca de la gestin del funcionario saliente. Para evitar que este ltimo presionara o coaccionara a los testigos, se le enviaba a otra ciudad. El juez de residencia iniciaba las averiguaciones pertinentes con ayuda de un secretario y levantaba dos sumarios, uno secreto y otro pblico. En el primero recoga el fruto de sus pesquisas personales y en el segundo los testimonios de los agraviados. La autoridad deba permanecer en el lugar donde ejerci el oficio por un determinado tiempo, con posterioridad al cese de sus funciones. Slo saber que al final de su periodo lo esperaba el juicio, lo haca ser ms cauteloso, lo haca conducirse de manera muy distinta a la de aquel que tiene asegurada la impunidad con slo renunciar al cargo. Se emita finalmente una sentencia, que poda ser recurrida ante el Consejo de Indias o, en ltima instancia, ante el rey, por va de splica.
Este juicio de residencia se asemeja al control de gestin que se realiza actualmente, ya que no slo se verificaba la legalidad de los actos de los gobernantes, sino que adems se analizaban los resultados de su accin.118 La idea del juicio de residencia era positiva, pero su ejecucin estuvo llena de vicios que le hicieron perder eficiencia, como el que para evitar gastos se acostumbr que el nuevo funcionario que iba a ocupar la plaza fuese a su vez el juez de residencia que juzgaba al funcionario saliente. El resultado era que le daba un curso muy acelerado al proceso y no llegaba al fondo de la corrupcin que deba erradicar. Por otra parte, era siempre difcil presentar pruebas de los sobornos y ms an de las presiones con que se coaccionaba a los gobernados. Adems, la mquina justiciera fue ablandndose progresivamente. Durante el siglo XVI, hubo algunos casos de funcionarios que pagaron su mala actuacin con la horca, pero en el siglo XVII todo se resolva pagando multas. En cuanto a la Visita, se asemejaba a un juicio de residencia extemporneo que se haca antes del trmino de un mandato, cuando existan acusaciones graves contra el funcionario o exista sospecha de una mala gestin administrativa. El Consejo propona al rey el envo de un visitador, que llegaba investido de plenos poderes. Sus118

113

Jos Andrs Morales Opazo, El control de la administracin en el siglo XIX. Memoria de Prueba para optar por el grado de Licenciado en Ciencias Jurdicas, Universidad Central de Chile, 1999, p. 20.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

penda temporalmente al funcionario sospechoso y comenzaba las averiguaciones. Si consideraba que la acusacin o sospecha era infundada proceda a reponerle en su cargo; en caso contrario, le enviaba a Espaa con la sentencia condenatoria, comnmente pecuniaria.119

La Visita dio an ms problemas que el Juicio de residencia, pues no era raro que el visitador pretendiera inculpar al funcionario bajo sospecha con objeto de quedarse con su plaza a ttulo provisional. Adems, era frecuente que se aprovechara la visita para inspeccionar las actuaciones de todos los tribunales de la circunscripcin y especialmente de las audiencias, lo que elevaba los costos de la misma y la volva interminable. A partir del establecimiento del Estado Mexicano en la Constitucin de Apatzingn o Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, del 22 de octubre de 1814, promulgada por el Congreso Insurgente, existi la posibilidad de que los ciudadanos presentaran sus quejas, con objeto de evaluar el comportamiento de los funcionarios. La Constitucin de 1824 conform en el Poder Legislativo el eje fundamental del sistema de responsabilidades de los servidores pblicos, toda vez que estableca la responsabilidad del Congreso para proveer, mediante la expedicin de leyes o decretos, la responsabilidad de los que quebrantaran dicha constitucin.120 Asimismo, en la Constitucin se estableca como sujetos de responsabilidad al presidente de la Repblica, por delitos de traicin contra la independencia o la forma de gobierno, as como por impedir las elecciones federales; a los integrantes de la Corte Suprema de Justicia y a los secretarios de Despacho, por cualquier delito cometido durante el tiempo de su encargo; a los gobernadores de los estados, por violaciones a la Constitucin y a las leyes federales. Se estableca tambin que las responsabilidades del presidente, de los secretarios de Despacho, gobernadores de los estados, diputados, senadores y dems servidores pblicos, seran juzgadas ante la Corte Suprema de Justicia. Con el fin de reglamentar el Artculo 50 de la Constitucin, en 1824 se suprimi el Tribunal Mayor de Cuentas y se cre, por primera vez, la Contadura Mayor de
119

114

Captulo III

120

Vctor Anzotegui, La Ley en Amrica Hispana. Del descubrimiento a la emancipacin, Academia Nacional de Historia, Buenos Aires, 1992. Enrique J. Arce Bravo, Sociedad, burocracia y corrupcin, un enfoque histrico, Pensamiento Nuevo, Mxico, 1987, pp. 96-97.

La tica en la funcin pblica

Hacienda, dependiente de la Cmara de Diputados, cuyo objetivo sera investigar, practicar y vigilar la glosa de las cuentas que anualmente deba presentar el titular del Departamento de Hacienda y Crdito Pblico. Dentro del Ministerio de Hacienda se cre el Departamento de Cuenta y Razn, el cual, adems de formular los presupuestos y la Cuenta de Ingresos y Egresos, tena la obligacin de vigilar y fiscalizar los pagos indebidos que mandara efectuar el Ejecutivo e informarlos a la Contadura Mayor de Hacienda. El Departamento de Cuenta y Razn, en cuanto a la funcin que tena de regular y fiscalizar los pagos indebidos que efectuara el Ejecutivo para informarlos a la Contadura Mayor de Hacienda, creado en 1824, tiene alguna similitud con la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo instituida en el sexenio de Ernesto Zedillo (1884-2000), la cual no dio los resultados esperados como tampoco los dio el Departamento de Cuenta y Razn de 1824.
En 1831, desaparece el Departamento de Cuenta y Razn y se establece en su lugar la Direccin General de Rentas, la cual tena la funcin de inspeccionar los diferentes ramos administrativos del Gobierno Federal. Ms tarde, al reforzarse el esquema de centralizacin, la Secretara de Hacienda qued como nica dependencia fiscalizadora, conservando entre otras funciones las de fiscalizacin, formulacin de las observaciones de la glosa, direccin de contabilidad y glosa preventiva.121

De igual forma y con procedimiento semejante, las diversas normas que sucedieron a esta Constitucin, como Las Siete Leyes Constitucionales de 1836 y las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1842, establecieron las responsabilidades de los funcionarios y empleados pblicos, pero la regulacin se encauz fundamentalmente a las responsabilidades polticas y penales, sin reconocimiento de las facultades disciplinarias de los superiores jerrquicos, posiblemente debido a que stos tenan autoridad absoluta y discrecional de disciplina sobre sus inferiores. Con base en la Constitucin de 1857 y sus leyes reglamentarias en materia de responsabilidades, tampoco fue posible el desarrollo de la responsabilidad disciplinaria, cuyas disposiciones slo establecieron las responsabilidades de una pequea parte de los servicios del Estado, con un enfoque de naturaleza penal y poltica, dejando de lado los aspectos disciplinarios. En efecto, su Ttulo IV, adems de la responsabilidad del presidente de la Repblica, slo previ las responsabilidades de
121

115

Gabino Fraga, op. cit., p. 25.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

los altos funcionarios a nivel federal, as como la de los gobernadores a nivel estatal, en materia de delitos, faltas y omisiones oficiales, y delitos comunes, por lo que las dos nicas leyes que reglamentaron este ttulo la Ley Jurez del 3 de noviembre de 1870 y la Ley Porfirio Daz del 6 de julio de 1866, que estuvieron vigentes de manera simultnea hasta el 21 de febrero de 1940, no se ocuparon de las responsabilidades de los dems empleados del Estado. Con el decreto del 3 de noviembre de 1870, conocido como la Ley Jurez, se tipificaron los delitos, las faltas y las omisiones oficiales de los altos funcionarios de la Federacin, y se sealaron como sujetos a los regulados por el Artculo 103 de la Constitucin de 1857, es decir, diputados y senadores, secretarios de Despacho, gobernadores de los estados y al presidente de la Repblica, quien slo poda ser acusado de tres delitos: traicin a la patria, violaciones a la libertad electoral y delitos graves del orden comn. Los funcionarios de designacin de rangos menores no estaban comprendidos en ese decreto; pareca que su control no se consideraba muy necesario. Desde la primera Constitucin de la vida independiente, hasta llegar a las Leyes de Reforma, los esfuerzos de los legisladores para propiciar el comportamiento tico de los funcionarios pblicos se tradujeron en un constante trabajo de crear y reformar leyes que disearon instituciones y mecanismos de control y que al no dar resultados eran suplidos por nuevos rganos, que al no cumplir su cometido, se intentaba obtener mejores resultados con la reinstalacin de los anteriormente desaparecidos. Ese ha sido el azaroso destino de la Contadura Mayor de Hacienda, que transit en ese ir y venir desde 1824 hasta fechas muy recientes.122
Captulo III

116

El presidente Porfirio Daz expidi en 1896 la Ley Reglamentaria de los artculos 104 y 105 de la Constitucin Federal, la cual regulaba en su primer captulo la responsabilidad y el fuero constitucional de los altos funcionarios federales, que eran los mismos sujetos a que hacia referencia la Ley Jurez, ya que ambas se remitan al Artculo 103 constitucional. Reconoca la responsabilidad por delitos, faltas u omisiones oficiales en los mismos trminos que aqulla, y la responsabilidad por delitos comunes cometidos durante el tiempo de su encargo. Adems, determin la declaracin de procedencia que deba dictar el Gran Jurado en los casos de delitos o faltas de orden comn cometidos por los altos funcionarios. Estableca que gozaran de fuero constitucional desde que entraran en funciones. En un cap122

Brbara y Stanley Stein, La herencia colonial de Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1970, p. 72.

La tica en la funcin pblica

tulo especfico sealaba el procedimiento a seguir en los casos de delitos de orden comn. Consideraba la posibilidad de que un alto funcionario solicitara a la Cmara de Diputados la declaracin de inmunidad para suspender la substanciacin del juicio seguido en su contra. En 1910, al reorganizarse las dependencias de gobierno, se estableci la Direccin de Contabilidad y Glosa, la cual precede directamente al Departamento de Contralora y cuyas funciones eran las que su nombre expresaba. A partir del 1 de mayo de 1917 entr en vigor la Constitucin vigente hasta la fecha, la cual estableci en su Ttulo IV las bases de la responsabilidad de los funcionarios pblicos; se consideraban como tales a los representantes de eleccin popular, a los miembros del Poder Judicial Federal del D.F. y a los funcionarios y empleados en general, y a toda persona que desempeara un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la Administracin Pblica. De las disposiciones que integraron el texto original del Ttulo Cuarto, artculos 108 al 114, ninguna se refiri en forma expresa a las responsabilidades de carcter administrativo o disciplinario, ya que fundamentalmente se regul lo relativo a los delitos comunes y a los oficiales de los servidores pblicos, y slo se mencionaron las faltas u omisiones oficiales que podran identificarse como responsabilidades administrativas. En esta constitucin se ampliaron las funciones de la Contadura Mayor de Hacienda y se facult al Poder Legislativo para expedir su Ley Orgnica. Tericamente, la Contadura Mayor de Hacienda, dependiente del Poder Legislativo, deba ser el rgano idneo para fiscalizar y fincar responsabilidades a los funcionarios de los otros poderes, sin embargo, dado el control que en la prctica ejerci el Ejecutivo sobre el Legislativo, la supervisin se volvi inoperante. Ese mismo ao de 1917, el presidente Venustiano Carranza cre el llamado Departamento de Contralora, separado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y dependiente directamente del Ejecutivo, lo cual propici que el ejercicio de sus funciones se viera facilitado por la mayor autoridad que se le haba conferido, aun cuando tuviera menor independencia. Entre las principales atribuciones que le fueron conferidas destaca la de moralizar al personal al servicio del Estado; ejercer funciones de fiscalizacin y control preventivo; evaluar el rendimiento gubernamental; vigilar la legalidad en el manejo de fondos del erario; actuar como mecanismo para el mejoramiento del funcionamiento de la Administracin Pblica, entre otros.

117

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

En los trminos del 5 prrafo del Artculo 111 de la Constitucin Federal de 1917, el Congreso de la Unin deba expedir, a la mayor brevedad, una ley de responsabilidades de todos los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales a que la anterior Ley era reglamentaria de la Constitucin de 1857. Sin embargo, fue hasta el 30 de diciembre de 1939, 22 aos despus, cuando el breve trmino se cumpli, con la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los estados.123

En esta Ley se regul la responsabilidad por delitos y faltas oficiales, se concedi accin popular para denunciarlos y se le aadi la necesidad de Declaracin de Procedencia. En 1932, mediante reformas a la Ley de Secretaras de Estado, se suprime el Departamento de Contralora y nuevamente se transfieren sus funciones a la Secretara de Hacienda. Una vez ms, las reformas y las contrarreformas evidencian la imposibilidad de lograr un comportamiento tico y eficiente de los funcionarios pblicos. En 1939, siendo presidente el general Lzaro Crdenas, se cre la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados. En esta ley se regul la responsabilidad por delitos y faltas oficiales y se concedi accin popular para denunciarlos, as como la necesidad de la Declaracin de Procedencia (desafuero) por la Cmara de Diputados. En el caso de los delitos comunes cometidos por altos funcionarios, dicha disposicin, entre otras cosas, seal como sujetos de la ley a los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito y Territorio Federales, y dispuso tambin que el presidente de la Repblica slo poda ser acusado durante el periodo de su encargo y un ao despus. Aunque la Ley no defina los delitos oficiales, enlistaba los delitos imputables a los funcionarios. Se establecieron la destitucin y la inhabilitacin de cinco a 10 aos como sanciones a la comisin de los delitos. Amparado por esta ley, el presidente Lzaro Crdenas aplic la destitucin por rdenes del Congreso el 16 de diciembre de 1935. Fueron destituidos los gobernadores de los estados de Guanajuato, Durango, Sinaloa y Sonora; adems, del 15
123

118

Captulo III

Gabino Fraga, op. cit., p. 64.

La tica en la funcin pblica

al 18 de diciembre salieron varios oficiales, entre los que se encontraban Joaqun Amaro, Manuel Medina Vieitia y Pablo Quiroga, cuyos puestos fueron ocupados por jvenes generales partidarios de Crdenas. La aplicacin de estas sanciones fue interpretada ms que como medida correctiva, como estrategia para que el general Crdenas se deshiciera de funcionarios que seguan siendo leales a su predecesor Plutarco Elas Calles. El presidente Crdenas orden cerrar las casas de juego y los casinos diseminados por todo el pas, algunos de los cuales pertenecan a amigos de Calles. Estas casas fueron convertidas posteriormente en escuelas y centros de cultura. Para Calles y sus amigos, acostumbrados a resolver todo tras bambalinas, en el seno de la familia revolucionaria este paso sonaba como una prevencin de que el compadrazgo y la poltica de cubrirse mutuamente los pecados llegaban a su fin. Se comprende que Calles y su squito, dados a llamarse celosos defensores de la moral social y de la honradez revolucionaria, no podan manifestarse abiertamente en contra de esas medidas tomadas por el sucesor.124 En la coyuntura de la guerra, Manuel vila Camacho inici el cambio de rumbo hacia la industrializacin que Miguel Alemn consolidara: el combate a la corrupcin no fue prioridad de su gobierno. Su primer objetivo fue lograr la reconciliacin con los diferentes sectores irritados por las tendencias socializantes del gobierno de Crdenas. Afianz la hegemona del poder civil, para lo cual sald cuentas con el ejrcito y la iglesia. El gobierno de Miguel Alemn se identifica con la tendencia modernizadora que se extiende tanto al mbito econmico como al poltico, pero no hubo inters por legislar contra la corrupcin ya que sta era ingrediente principal en la contratacin de las mltiples obras pblicas que se realizaron y que dieron como resultado el enriquecimiento ilcito de los funcionarios pblicos, que a partir de entonces adquiri abiertamente carta de naturalizacin. La poltica econmica alemanista cre un enorme dficit pblico y propici una elevada inflacin, hasta entonces desconocida. Por otra parte, la corrupcin de este
124

119

Federovich Shulgovskii Anatolli, Mxico en la encrucijada de su historia: la lucha libertadora y antiimperialista del pueblo mexicano en los aos treinta y la alternativa de Mxico ante el camino de su desarrollo, Fondo de Cultura Popular, Mxico, 1968, pp. 93-106.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

gobierno deslegitim an ms al sistema poltico nacional en su conjunto, al tiempo que el capital nacional se dio a la fuga despus de haber realizado los mejores negocios de su historia.125 El gobierno ruizcortinista tambin se enfrent a una crisis de legitimidad: la impopularidad de la administracin saliente que se haba caracterizado por la voracidad de sus funcionarios hizo necesaria la renovacin de la imagen de los servidores pblicos. Para recuperar el consenso, el Estado se propuso sustituir la imagen de despilfarro y corrupcin tpicas del rgimen alemanista por una imagen de moral y austeridad pblicas. As, desde principios de la administracin, Ruiz Cortines lanz una serie de proyectos tendientes a ganar consenso; entre ellos encontramos las reformas constitucionales que otorgan a la mujer todos los derechos polticos y un proyecto de modificacin a la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos, en donde se mencionaba directamente la corrupcin. Para impedir el enriquecimiento ilcito de los gobernantes, el presidente sugiri que al inicio de sus funciones declarasen sus bienes; si al terminar su gestin posean ms de lo que sus posibilidades econmicas les permitieran, el caso deba ser investigado de oficio. Esta ley nunca se aplic. Con Adolfo Lpez Mateos, en 1963, la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda tuvo otra serie de reformas, entre las cuales se ordenaba a las oficinas del Ejecutivo remitir los estados de contabilidad y precisar que el rgano de control y fiscalizacin dispona de un ao, a partir de la recepcin de los documentos, para realizar la revisin respectiva. Luis Echeverra lvarez, durante su sexenio, 1970-1976, enfatiz que la corrupcin no poda existir en la base de la cadena burocrtica si no exista en la cspide. Sin embargo, sus declaraciones contrastaron con la generalizada corrupcin que marc el final de su rgimen, toda vez que su estrategia anticorrupcin se convirti, paradjicamente, en el desastre sexenal, en virtud de que el saqueo y el robo de los bienes de la Nacin quedaron nuevamente impunes, as como el enriquecimiento inexplicable de los funcionarios pblicos, y el consecuente millonario endeudamiento, todo lo cual nunca fue aclarado.126
Paulina Fernndez Christlieb y Luisa Bjar Algaza, La dcada de los sesenta, en Evolucin del Estado Mexicano. Tomo III: Consolidacin 1940-1983, Ediciones El Caballito, Mxico, 1989. 126 Gabriel Zaid, El progreso improductivo, Siglo XXI, Mxico, 1979, p. 853.
125

120

Captulo III

La tica en la funcin pblica

En 1978, con el gobierno de Jos Lpez Portillo se expidi una nueva Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda. La Contadura se defini como el rgano de control y fiscalizacin dependiente de la Cmara de Diputados, encargado de revisar las cuentas pblicas, con el objetivo primordial de vigilar escrupulosamente el manejo de los fondos pblicos, la cual segua siendo una de las demandas ms sentidas de la sociedad; porque pese a las mltiples reformas y contrarreformas, los mayores resultados haban sido las purgas polticas, la destitucin de algunos carteros y la inhabilitacin de muy pocos funcionarios de rango menor. Desde su campaa electoral, el candidato Jos Lpez Portillo formul una frase que era reflejo de la realidad: la corrupcin es el cncer de este pas. Mxico corre el riesgo de devorarse a s mismo si no logramos controlar la corrupcin.127 Sostuvo tambin que la inmoralidad no era practicada por los funcionarios de alto nivel, sino ms bien por los empleados administrativos, con lo cual contradeca a algunos de sus antecesores, que ubicaron la corrupcin en los altos niveles del gobierno. Durante su gobierno, 1976-1982, Lpez Portillo trat de otorgar un mayor poder de supervisin a la poblacin y al Congreso, a efecto de que pudieran controlar la corrupcin. Sin embargo, dicha poltica slo dio como resultado la implementacin de un dbil sistema de mdulos de informacin en las oficinas gubernamentales. Con respecto al Congreso, las reformas a la Ley Orgnica de Contabilidad Pblica otorgaron a la Cmara de Diputados ms facultades para supervisar y sancionar el uso de recursos pblicos por parte del gobierno. Su campaa anticorrupcin se caracteriz por la persecucin y el enjuiciamiento de algunos funcionarios pblicos, destacando entre ellos el exdirector de Pemex, Jorge Daz Serrano, quien fue sujeto a juicio de declaracin de procedencia, removido de su fuero constitucional, condenado y enviado a prisin por cinco aos. A pesar de las acciones espectaculares que el presidente Lpez Portillo impuls para sancionar actos de corrupcin a funcionarios del sexenio de Echeverra, a las que la opinin pblica consider como venganza poltica, Lpez Portillo, contradiciendo lo dicho en su campaa, justific la existencia de la corrupcin en los altos niveles: el problema de la corrupcin est encajado en todo el mundo, no hay por qu desgarrarnos las vestiduras y decir que slo sucede en Mxico.128
127 128

121

Stephen D. Morris, Corrupcin poltica en el Mxico contemporneo, p. 98. Ibid., p. 115.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

Durante su sexenio se reform la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos, a fin de que tuviesen que registrar peridicamente sus propiedades ante la Procuradura General de la Repblica y para reforzar la base legal de la sancin de los funcionarios corruptos. Asimismo, promovi reformas administrativas generalizadas, destinadas, en parte, al combate a la corrupcin, mismas que propiciaron la reorganizacin y la redistribucin de las funciones gubernamentales, creando un organismo encargado de coordinar el gasto y la planeacin, denominado Secretara de Programacin y Presupuesto. Se consolidaron los controles de supervisin de la funcin pblica al ordenarse auditoras pblicas complementarias. No obstante todas las medidas tomadas, al igual que durante el sexenio de Echeverra, el periodo de Lpez Portillo se caracteriz por una generalizada corrupcin en todas las reas de su gobierno.129 El presidente Miguel de la Madrid tom la corrupcin como blanco directo de su gestin (1982-1988). El programa denominado Renovacin moral cont con una elevada prioridad presidencial durante su sexenio. Al llamar a una nueva renovacin moral, prometi introducir nuevos mtodos en el sector pblico para lograr prevenir, detectar y en su caso castigar, los actos inmorales de los funcionarios pblicos. Uno de sus principales lemas fue: El cargo pblico no debe ser botn de nadie. Seal adems que la corrupcin no era del dominio exclusivo del sector pblico, sino de toda la sociedad.130 Durante el rgimen de De la Madrid, nuevas reformas legales y estructurales, dirigidas especficamente al problema de la corrupcin, formaron el ncleo del proyecto de Renovacin moral; el trmino de funcionario pblico se sustituy en el Ttulo Cuarto de la Constitucin por el de servidor pblico. La Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos volvi a modificarse, se le agreg un catlogo de obligaciones para los funcionarios pblicos; se estableci la obligacin de llevar un registro ms completo de las propiedades de stos. Se modific tambin el Cdigo Penal, para reforzar la capacidad del Estado para castigar a los servidores pblicos corruptos, incorporando nuevas categoras de delitos, como el uso ilcito de los recursos pblicos, trfico de influencias y enriquecimiento inexplicable, entre otros.131
Germn Prez y Rosa Mara Mirn, Lpez Portillo, un sexenio de auge y crisis, en Evolucin del Estado Mexicano, Tomo III: Consolidacin 1940-1983, pp. 189-267. 130 Germn Prez y Samuel Len, Mxico en busca de la legitimidad perdida, en 17 ngulos de un sexenio, Plaza y Jans, Mxico, 1987, pp. 11-34. 131 Carlos Elizondo, La silla embrujada. Historia de la corrupcin en Mxico, 7a ed., Edamex, Mxico, 1987, pp. 184-185.
129

122

Captulo III

La tica en la funcin pblica

De la Madrid cre una nueva dependencia centralizada, responsable de prevenir, detectar y sancionar los actos de corrupcin de la Administracin Pblica Federal: la Secretara de la Contralora General de la Federacin (SECOGEF), y se elimin la temida Direccin de Investigacin para la Prevencin de la Delincuencia, la cual estaba gravemente afectada por actos de corrupcin. Finalmente, la pretendida renovacin moral durante el sexenio de Miguel de la Madrid no tuvo el xito deseado: las leyes que fueron expedidas o reformadas solamente revistieron una eficacia parcial y no por su propsito o contenido, sino por la inoperancia y la complicidad de los rganos administrativos, tanto de los que deban aplicarlas como a quienes deban ser aplicadas. En el ao de 1982 se plante la necesidad de armonizar y fortalecer la funcin de control en el sector pblico, y con ese fin se cre la Secretara de la Contralora General de la Federacin (SECOGEF), la cual tena como objetivo promover un servicio pblico gil y apegado a la legalidad, as como una actuacin de los servidores pblicos bajo el contexto de la eficiencia, transparencia y apego a los valores que deben inspirar al servicio pblico. En este periodo se promulg la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, con la cual se pretenda fijar nuevas bases legales en materia de responsabilidad administrativa: se actualiz el juicio poltico y la declaracin de procedencia, con la finalidad de que los servidores pblicos llegasen a comportarse con honradez, lealtad, eficacia, austeridad e imparcialidad. La nueva ley defini las obligaciones polticas y administrativas de los servidores pblicos, as como las responsabilidades en que incurran por su incumplimiento, los medios para identificarlo, las sanciones y los procedimientos para prevenir y corregir la corrupcin en el servicio pblico. Pese a las numerosas reformas y a los propsitos difundidos, la ciudadana no percibi ningn cambio ni en actitudes ni en resultados. El presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), al igual que sus antecesores, inici al principio de su periodo una vasta campaa moralizadora. Surgieron diversos escndalos de funcionarios de primer nivel involucrados en actos de corrupcin, tales como el arresto de los lderes petroleros Joaqun Hernndez Galicia La Quina y Salvador Barragn Camacho, as como la detencin del exdirector de la Direccin Federal de Seguridad, Jos Antonio Zorrilla Prez, por el asesinato del periodista Manuel Buenda.

123

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

La campaa anticorrupcin de Carlos Salinas tambin contribuy a desacreditar la imagen de su predecesor. Su posicin contra la corrupcin indujo a considerar la administracin de Miguel de la Madrid como el sexenio de la impunidad, caracterizado por la proteccin a los caciques sindicales, narcotraficantes, policas y dems funcionarios pblicos corruptos. En su sexenio, tampoco se obtuvieron resultados positivos. Durante el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000), sin anunciar campaa moralizadora, su administracin se enfoc, entre otros aspectos, a acrecentar la eficiencia y la eficacia en el uso de recursos pblicos, as como a garantizar el cumplimiento irrestricto de los principios de probidad y honestidad en el servicio pblico. En congruencia con estos propsitos, present una serie de reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en donde se ajustaban las funciones y atribuciones de la entonces SECOGEF. A partir de ese momento, dicha Secretara tom el nombre de Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), de la cual no se esperaba nada efectivo por ser un rgano dependiente del mismo Ejecutivo, a quien pretenda fiscalizar. En 1996, a travs de un paquete de reformas legislativas se modificaron diversas disposiciones legales con el propsito de fortalecer las acciones de los rganos de control interno y de las reas de auditora, quejas y responsabilidades que dependan jerrquica y funcionalmente de la SECODAM, las cuales actuaban en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. El Programa de Contralora Social implementado en esta administracin lleg a consolidarse como un instrumento de control preventivo y de combate a la corrupcin dentro de la Administracin Pblica Federal, el cual promova la participacin ciudadana para el control, vigilancia y evaluacin de los programas de beneficio social y de combate a la pobreza que se realizaban con recursos federales.
Del anlisis de la regulacin legal de la responsabilidad administrativa hasta 1999, encontramos que las diferentes normas que han pretendido establecerla, a pesar de que las han identificado como violaciones leves que afectan el desempeo correcto de la administracin pblica, denominndolas omisiones o faltas oficiales, no han previsto los procedimientos y autoridades para sancionarlas, ni han precisado su naturaleza administrativa derivada de la calidad de empleado o funcionario que participa en el ejercicio de una funcin pblica.
Captulo III 124

La tica en la funcin pblica

El establecimiento y la regulacin de este tipo de responsabilidad se dejaron a otras leyes sustantivas, como la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y la Ley sobre el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin, as como a disposiciones reglamentarias de carcter interno de las dependencias, propiciando una fuerte confusin entre el aspecto laboral y el administrativo de la sancin disciplinaria.132

Como se esperaba, no se produjeron cambios apreciables en la moralizacin de la Administracin Pblica. Ante tales evidencias, el partido oficial acept la propuesta de la oposicin y se cre, en julio de 1999, para que iniciara sus funciones el 1o de enero del 2000, la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin, la cual se consider parte fundamental de la Reforma del Estado, pues con ella se revalorizara una de las funciones esenciales del Poder Legislativo. En diciembre de 1999 se aprob la Ley Reglamentaria, para que entrara en funciones la nueva entidad. La Ley Reglamentaria fue un avance en el fortalecimiento del control presupuestario a cargo del Congreso de la Unin y que se ejerce a travs de la Cmara de Diputados. La Ley regula en siete ttulos y 14 captulos, de manera completa e integral, la revisin y fiscalizacin superior de la cuenta pblica presentada por los Poderes de la Unin y los entes pblicos federales, las bases y trminos para la organizacin, procedimientos y funcionamiento de la entidad pblica que en apoyo de la Cmara de Diputados se encargue de la fiscalizacin sealada; y la determinacin de las indemnizaciones y el fincamiento de responsabilidades por daos y perjuicios causados a la Hacienda Pblica del Estado Federal o del patrimonio de los organismos constitucionalmente considerados como autnomos, como son el Banco de Mxico, el Instituto Federal Electoral, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y los rganos jurisdiccionales que determinan las leyes, adems de las entidades paraestatales ubicadas en el mbito de la Administracin Pblica Federal. Se establece la naturaleza del orden pblico de esa Ley al referir su objeto, sealando, asimismo, que la revisin de la cuenta pblica estara a cargo de la Cmara de Diputados, que se apoyara para tales efectos en la Auditora Superior de la Federacin y tendra a su cargo la funcin de fiscalizacin superior de la propia cuenta pblica, gozando para ello de autonoma tcnica y de gestin para decidir, en trminos de la propia Ley, sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones.
132

125

Luis Humberto Delgadillo Gutirrez, El derecho disciplinario de la funcin pblica, INAP, Mxico, 1990, pp. 37-66.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

En la Ley se considera a la cuenta pblica como el informe que los Poderes de la Unin y los entes pblicos federales rinden de manera consolidada, a travs del Ejecutivo Federal, a la Cmara sobre su gestin financiera, a efecto de comprobar que la recaudacin, administracin, manejo, custodia y aplicacin de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1 de enero al 31 de diciembre de cada ao, se ejercieron en los trminos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados. La Ley prev, adems, que la revisin y fiscalizacin de la cuenta pblica debern determinar si los programas y su ejecucin se ajustan a los trminos y montos aprobados; si las cantidades correspondientes a los ingresos y a los egresos se ajustan a los conceptos y a las partidas respectivas; si el desempeo, eficiencia, eficacia y economa en el cumplimiento de los programas se hizo con base en los indicadores aprobados en el presupuesto; si en la gestin financiera se cumpli con las leyes, decretos, reglamentos y dems disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; si la recaudacin, administracin, manejo y aplicacin de recursos federales, as como los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustaron a la legalidad y si no han causado daos o perjuicios en contra del Estado. Adems, debern precisar la responsabilidad a que haya lugar y la imposicin de las sanciones resarcitorias correspondientes en los trminos de la ley. La revisin de las numerosas reformas legislativas que se han realizado en la estructura jurdica mexicana y el constatar que no han dado los resultados deseados, hace reflexionar en que no ha operado la idea de Rousseau,133 en el sentido de que la voluntad general deba fundarse primordialmente en una doctrina jurdica ms que sobre una doctrina moral, y nos lleva a concluir que no son suficientes las leyes sin los mecanismos de aplicacin, la voluntad poltica y los medios para hacerlas cumplir, sin desestimar la vigilancia ciudadana y el propsito de comportamiento tico de los servidores pblicos. La necesidad y la exigencia de moralizar la Administracin Pblica en el ao 2000 eran tan imperiosas como en 1810, pero aumentadas por los volmenes

126

Captulo III

133

Juan Jacobo Rousseau, El Contrato Social. Libro Cuarto, Linotipo, Mxico, 1979, p. 114.

La tica en la funcin pblica

de calidad y cantidad de los fraudes ocurridos en las reas y en los bienes pblicos y por las expectativas de la sociedad que haban creado las ofertas de la campaa presidencial. El gobierno del presidente Vicente Fox se inicia con una serie de reformas legislativas tendientes a prevenir y controlar la corrupcin en la Administracin Pblica. Una de las ms importantes se refiere a la creacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Con esta iniciativa, el nuevo gobierno acata el mandato de una ciudadana que exige que el ejercicio de las facultades por ella conferidas al Estado, se realice con el pleno conocimiento de sus destinatarios. Con estas iniciativas se perfila el inicio de un nuevo camino que impulsa la participacin social y la confianza en las instituciones pblicas. La ley es a su vez un componente fundamental de la Reforma del Estado, y a partir de ella se persigue un ejercicio acotado y responsable del poder pblico. En esta ley, el acceso a la informacin se concibe como una de las ms importantes tareas de la agenda democrtica nacional, en el entendido de que la democracia, como forma de participacin en el gobierno, depende de la capacidad de los ciudadanos para participar en el mbito pblico. Con este ordenamiento, la informacin no slo se transparenta, sino que tambin se democratiza. As, bajo este nuevo marco institucional, tanto los grandes, medianos, pequeos y microempresarios, al igual que todos los ciudadanos, tendrn a su disposicin la misma informacin. Para hacer operativa esta Ley de Transparencia se cre en el ao 2003 el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), que la misma ley previ. Haciendo un smil, podra decirse que as como el Instituto Federal Electoral (IFE) sirvi para transparentar las elecciones, el IFAI servir para hacer transparente la Administracin Pblica. La Ley plantea que cualquier persona puede tener acceso a la informacin y se espera que el Instituto contribuya a tener una sociedad cada vez ms exigente, que le pida al gobierno transparencia y le exija rendir cuentas. En la medida en que la sociedad use este derecho, el IFAI contribuir como medida preventiva contra la corrupcin. Otra reforma importante fue la que se hizo a la Ley Federal de Res-

127

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

ponsabilidades de los Servidores Pblicos, para fortalecer las facultades de investigacin y sancin de prcticas irregulares. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal vigente establece la facultad de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo de opinar sobre los nombramientos de los titulares de los rganos de control interno de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como de solicitar su remocin. La reforma ampla esta facultad, de tal suerte que la dependencia citada puede nombrar y remover a los servidores pblicos mencionados, as como a los titulares de las reas de auditora, quejas y responsabilidades de los referidos rganos de control interno. En consecuencia, todos estos servidores pblicos pasaran a depender jerrquica y funcionalmente de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, posteriormente llamada Secretara de la Funcin Pblica. Lo anterior permitira a la dependencia encargada del control interno global perfeccionar los mecanismos de supervisin y vigilancia, para garantizar el desempeo honesto y responsable de los servidores pblicos. En materia de acciones preventivas, se cuenta con la ley que establece el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, la cual es un dispositivo para regular las etapas de ingreso, desarrollo profesional, capacitacin, evaluacin de desempeo, control y separacin de los servidores pblicos de la Administracin Pblica Federal centralizada. Dicha ley tiene por objeto establecer las bases de organizacin, funcionamiento y desarrollo del Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administracin Pblica Federal centralizada, para que opere bajo los principios de legalidad, eficiencia, objetividad, imparcialidad, equidad y competencia por mrito, con el fin de construir una Administracin Pblica institucional. La Ley tiene como objetivo fundamental organizar un sistema capaz de atraer, desarrollar y retener en el servicio pblico a los individuos ms aptos, tomando en cuenta slo sus capacidades, al margen de compromisos polticos y evitando la discrecionalidad, para nombrar y remover a los servidores pblicos de sus puestos en el gobierno. Otra reforma fue la que se hizo a Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, la cual se aprob con la finalidad de que las responsabilidades administrativas fueran reguladas por dicho ordenamiento, en tanto que

128

Captulo III

La tica en la funcin pblica

las responsabilidades polticas, as como el procedimiento para permitir el enjuiciamiento penal de los servidores pblicos que gozan de proteccin constitucional, se sigan regulando por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. En la exposicin de motivos seal: La Iniciativa de Ley propone: establecer en un solo ordenamiento jurdico la responsabilidad administrativa de los servidores pblicos y en otro los juicios polticos y las declaraciones de procedencia. Propone principalmente definir y preceptuar con toda claridad el andamiaje jurdico para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe cumplir todo servidor pblico en el desempeo de su empleo, cargo o comisin. En materia federal, esta Ley es el ordenamiento jurdico encargado de regular las responsabilidades administrativas en que pudieren incurrir los servidores pblicos a que alude el Artculo 108 constitucional. Es la Ley Reglamentaria del ttulo cuarto constitucional en lo que se refiere a responsabilidades administrativas. Plantea que los servidores pblicos deben rendir cuentas sobre el ejercicio de sus funciones y abstenerse de realizar cualquier acto u omisin que impida o limite la rendicin de cuentas de la gestin pblica federal, para lo cual brindarn el apoyo que les fuese requerido, proporcionando toda la informacin y documentacin que les sea solicitada, conforme a su competencia, en los trminos de las disposiciones legales aplicables.
Al Estado no le corresponde tutelar la moralidad personal, pero s est obligado a prevenir y a sancionar la corrupcin en el servicio pblico. De ese modo, la ley se propone combatir el fenmeno de la corrupcin en el servicio pblico, a travs de diversas medidas, de entre las cuales se encuentra la adopcin, en el mbito de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y de la Procuradura General de la Repblica, de cdigos ticos de carcter interno en los que se contengan reglas de conducta cuyo contenido, si bien variar en razn de las funciones especficas que a cada dependencia le corresponda ejercer conforme a la ley, compartirn el fin comn de aspirar al estricto cumplimiento de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen al servicio pblico y, en consecuencia, de las obligaciones que la ley de la materia les impone.134

129

134

Exposicin de Motivos, en Diario de los Debates, 15 de abril de 2001.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

Control legal de los servidores pblicos El control legal de los servidores pblicos constituye uno de los elementos esenciales de todo rgimen democrtico. Este control se ejerce a travs de distintos medios jurdicos que tienen como principal directriz el principio de legalidad, el cual obliga a que toda actuacin de cualquier servidor pblico se apegue al marco constitucional y legal. Con esto se protege a los gobernados de acciones excesivas o arbitrarias de sus servidores. El principio de responsabilidad reviste gran importancia respecto a la actuacin de los servidores pblicos, en virtud de que por l se otorga, a cualquier gobernado, la posibilidad de reclamar o denunciar la conducta indebida, realizada durante el ejercicio de su encargo y, en su caso, lograr que a dicho funcionario le sea impuesta una sancin legal, derivada de su incorrecto proceder. Por tanto, podemos sealar que la violacin al principio de responsabilidad tiene como consecuencia que el servidor pblico que lo infrinja, se har acreedor a la imposicin de la sancin correspondiente que determine la Constitucin o las leyes respectivas. Por lo tanto, el servidor pblico tendr que ajustar su conducta al marco de atribuciones que la propia ley le seala y limitar su actuacin a las disposiciones legales. De lo contrario, la propia normatividad determinar las sanciones a las que se hara acreedor. Los tipos de responsabilidades en las que pueden incurrir los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones son los siguientes: responsabilidad poltica, responsabilidad civil, responsabilidad administrativa y responsabilidad penal.
Captulo III

Responsabilidad poltica La responsabilidad poltica es aqulla en que incurre cualquier funcionario federal cuando su conducta viole los intereses pblicos fundamentales y su correcto despacho. El juicio poltico se aplica a los funcionarios estatales cuando violan las disposiciones federales o hacen uso indebido de los recursos o fondos federales. El juicio poltico El tratadista Ral Crdenas seala que la naturaleza jurdica del juicio poltico gira sobre hechos no delictuosos, y concluye con la separacin e inhabilitacin, en

130

La tica en la funcin pblica

su caso, del alto funcionario que ha perdido la confianza pblica, por lo tanto es ajeno a la actividad judicial.135 El juicio poltico es un instrumento de poder que tiende a hacer llevaderas las relaciones de sometimiento y obediencia. En algunos casos no es imparcial ni est exento de prejuicios, no siempre castiga al culpable ni absuelve al inocente, ni busca castigar a fin de enmendar. Es por eso que dicho juicio poltico se ha tornado ineficaz y se ha alejado del fin que persigue en realidad.136 Tanto el juicio poltico como la declaracin de procedencia son instituciones de naturaleza constitucional que, en salvaguarda de ciertas funciones, establecen excepciones al sistema ordinario de persecucin de los delitos, de encauzamiento y castigo de sus autores. El juicio poltico aparece en la Constitucin de 1857 (artculos 103-105) y en la de 1917, en los artculos 109, 111 y 114. En la actualidad, est previsto en el Artculo 110 de la Constitucin vigente en relacin con el Artculo 5o de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (LFRSP), y procede ante la realizacin de determinadas conductas que van en contra de los intereses pblicos fundamentales y originan la responsabilidad poltica (Artculo 7o de la LFRASP), tratndose de empleados federales, o motivado por violaciones a la Constitucin o a las leyes que de ella emanen, o por mal manejo de fondos federales, tratndose de funcionarios estatales. Si la resolucin es condenatoria, se sancionar al servidor pblico con una pena que puede ir de la destitucin del cargo, hasta la inhabilitacin para desempear cargo, empleo o comisin alguna en el gobierno federal, estatal o municipal, por un tiempo determinado, el cual puede ser de uno a 20 aos, segn lo establecido en el Artculo 8 de la LFRASP. El procedimiento de juicio poltico se encuentra previsto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, concretamente en los artculos 5 al 24, correspondientes al Ttulo Segundo Captulo I. Dicho procedimiento consta de dos fases, la primera se desarrolla ante la Cmara de Diputados, la cual acta como rgano instructor y de acusacin; y la segunda se lleva a cabo ante la Cmara de Senadores, la cual se erige como Jurado de Sentencia.

131

135 136

Ral F. Crdenas, Responsabilidad de los funcionarios pblicos, Porra, Mxico, 1982, p. 343. Carlos A. Morales Pauln, Derecho burocrtico, Porra, Mxico, 1995, pp. 339-447.

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

Responsabilidad civil La responsabilidad civil se traduce en la reparacin del dao causado. Aplicada al servicio pblico, se refiere a las conductas del servidor pblico con las cuales obtiene un lucro indebido y ocasiona, en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, un dao o perjuicio a la Hacienda Pblica Federal, a la del Distrito Federal, estados o municipios o a la de un particular. En tal caso, est obligado a resarcir el dao con bienes de su propiedad o de terceros. Las disposiciones que conforman el marco legal de la responsabilidad civil del servidor pblico estn contenidas en la Constitucin, en los Cdigos Federal, Civil y Penal, y en diferentes ordenamientos administrativos como la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. En esos ordenamientos se establecen las bases para el tratamiento legal de esta responsabilidad y se prevn las sanciones correspondientes. Responsabilidad civil en el Cdigo Civil Federal Se entiende por responsabilidad civil la obligacin que corresponde a una persona determinada, de reparar el dao o perjuicio causado a otra, bien por ella misma o por actos de las personas por quienes deba responder. Se considera como dao, la prdida o menoscabo sufrida en el patrimonio, por falta de cumplimiento de una obligacin y como perjuicio la privacin de cualquier ganancia lcita que debi haberse obtenido con el cumplimiento de la obligacin. Cuando el directamente responsable del dao causado es el servidor pblico, deber responder con su patrimonio de la irresponsabilidad en que haya incurrido. Slo en el caso de que el funcionario no tenga bienes para responder a la obligacin, o tenindolos no sean suficientes para cubrir el monto del dao, ser responsable el Estado. Debemos advertir que el supuesto aqu planteado se da cuando el funcionario caus dao con motivo de las funciones que se le tienen asignadas en la Administracin Pblica. De otra manera, esto es, si el dao lo caus en lo personal, responder en lo personal. La responsabilidad civil por el hecho ilcito puede fincarse en contra de los servidores pblicos como personas fsicas y en contra del Estado como persona moral.

132

Captulo III

La tica en la funcin pblica

En virtud de que ninguna persona fsica o moral est exenta de esta obligacin, la ley responsabiliza a todas en los mismos trminos cuando incumplan sus obligaciones legales o contractuales, de tal forma que los servidores pblicos como personas fsicas y el Estado como persona moral tienen obligacin de reparar los daos causados. Sin embargo, el origen de la responsabilidad es diferente, el Estado es susceptible de ser responsable civilmente, pero en forma objetiva, ya que esta responsabilidad nace de los daos causados por el servidor pblico en el ejercicio de sus funciones (responsabilidad civil subjetiva) y de la obligacin que la ley impone al Estado, con variantes de solidaridad y subsidiaridad. En la responsabilidad civil subjetiva es posible encontrar una conducta que ocasione el dao en forma intencional (dolo) o en forma imprudencial (culpa), en tanto que en la responsabilidad civil objetiva no hay culpa (ni dolosa ni culposa), pero el responsable es sealado por el ordenamiento legal, como es el caso del Artculo 28. Cabe sealar que esta responsabilidad es solidaria cuando se trata de actos ilcitos dolosos. Es subsidiaria en los dems casos y en los que slo puede hacerse efectiva contra el Estado, cuando el servidor pblico responsable no tenga bienes o los que tenga no alcancen para responder de los daos y perjuicios causados. Responsabilidad civil en el Cdigo Penal Dentro de las penas y medidas de seguridad que contempla el Cdigo Penal para ser aplicadas a los delincuentes en general, incluidos los servidores pblicos como personas fsicas, se encuentran la sancin penal y la pecuniaria, que constituyen la responsabilidad civil. La sancin pecuniaria, entre otras, comprende la reparacin del dao, la cual consiste en la restitucin de la cosa obtenida por la comisin del delito. Si no fuere posible el pago del precio de la misma, la indemnizacin por dao moral y material y el resarcimiento de los perjuicios causados. La reparacin del dao que provenga de un delito y que deba ser hecha por el propio delincuente, tiene el carcter de pena pblica y se exigir de oficio por el juez o el ministerio pblico. La obligacin de pago es preferente sobre cualquier otra, con excepcin de la de alimentos, la cual se har efectiva una vez que la sentencia haya causado ejecutoria.

133

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

Responsabilidad civil en la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin La responsabilidad civil en materia de fiscalizacin de recursos pblicos federales puede entenderse como los daos y perjuicios econmicos causados al Estado en su hacienda pblica federal o al patrimonio de los entes pblicos federales, por la accin u omisin de los funcionarios, empleados, o terceros, vinculados con el manejo o destino de los recursos federales. En tal sentido, la propia Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin prev un Ttulo Quinto dentro de su cuerpo legal, encargado de la determinacin de los daos y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades. Establece que si de la revisin y fiscalizacin superior de la cuenta pblica, realizada por la Auditora Superior de la Federacin, aparecieren irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daos o perjuicios al Estado, en su Hacienda Pblica Federal, o al patrimonio de los entes pblicos federales, la Auditora Superior de la Federacin proceder, entre otras acciones, a determinar los daos y perjuicios correspondientes y a fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas. Dicho fincamiento de responsabilidades tiene por objeto resarcir al Estado y a los entes pblicos federales el monto de los daos y perjuicios, estimables en dinero, que se hayan causado, respectivamente, a su hacienda pblica federal y a su patrimonio.
Captulo III

Responsabilidad administrativa La responsabilidad administrativa es aqulla en que puede incurrir el servidor pblico cuando, en el ejercicio de su empleo, cargo o comisin, contraviene las obligaciones previstas en el Artculo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, las cuales se refieren al cdigo de conducta administrativa que debe cumplir todo servidor pblico federal. Se incurre en ella por actos y omisiones con la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad, la economa y la eficacia en la Administracin Pblica. Las sanciones podrn ser: amonestacin privada o pblica, suspensin del empleo, cargo o comisin por un periodo no menor de tres das ni mayor a un ao; destitucin del

134

La tica en la funcin pblica

puesto, sancin econmica, inhabilitacin temporal para desempear empleos, cargos o comisiones en el servicio pblico. El Artculo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos seala los criterios para imponer la sancin administrativa respectiva: la gravedad de la responsabilidad; las circunstancias socioeconmicas del servidor pblico; nivel jerrquico y los antecedentes del infractor; condiciones exteriores y medios de ejecucin; antigedad en el servicio, dao o perjuicio econmico causado y reincidencia. Responsabilidad penal Sobre la responsabilidad penal, el Ttulo Cuarto de la Constitucin establece varias disposiciones. La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perseguida y sancionada en los trminos de la legislacin penal. El Ttulo Dcimo del Cdigo Penal Federal tipifica las conductas delictivas en que pueden incurrir los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, as como dentro del texto del ordenamiento penal mencionado; se encuentra tambin el Ttulo Undcimo, relativo a los delitos cometidos por el servidor pblico en contra de la administracin de justicia y por el ejercicio indebido del propio derecho. Responsabilidad en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental Uno de los fines ms importantes de la ley es que los rganos del Estado transparenten su estructura orgnica, los salarios y compensaciones de los servidores pblicos, metas y objetivos; los servicios que ofrecen, los presupuestos asignados y su ejecucin; los resultados de las auditoras a que se someten, los criterios de acceso a programas de subsidio y las concesiones y contrataciones que asignen. La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin especifica las causas de responsabilidad y sancin administrativa de los servidores pblicos, como el uso, sustraccin, destruccin, ocultamiento, inutilizacin, divulgacin o alteracin total o

135

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

parcial de la informacin que se encuentra bajo su custodia, a la cual tengan acceso o conocimiento. Mecanismos de control Los mecanismos de control tienen como propsito hacer efectivo el principio de acotamiento o limitacin del poder, evitar abusos, excesos y desviaciones; as como fiscalizar la actividad de los gobernantes en lo relativo al uso y destino de los recursos pblicos. La actividad financiera pblica es el conjunto de actos que los rganos del Estado realizan para administrar su patrimonio, liquidar y recaudar los impuestos o contribuciones y para conservar y gastar las sumas recaudadas. En esta actividad financiera del Estado, el control consiste en la fiscalizacin y revisin de la hacienda pblica, con el propsito de que se desarrolle de conformidad con los principios constitucionales y legales de un Estado democrtico. Es por ello que el significado de fiscalizacin superior que se admite de manera general no slo en Mxico, sino en el mundo, es el de la actividad que lleva a cabo, en ltima instancia, un rgano del Estado, legislativo o jurisdiccional, de toda la actividad financiera pblica. Puede ser externo o interno. En lo externo, el principal instrumento es la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin; y en lo interno, la Secretara de la Funcin Pblica. El control interno es de naturaleza administrativa y se desarrolla en el mismo escenario de la dependencia, es decir, es aquella funcin fiscalizadora que se realiza entre unidades administrativas vinculadas con un mismo rgano del Estado. A este tipo de control pertenece la fiscalizacin que realiza la Secretara de la Funcin Pblica, respecto a las dependencias de la Administracin Pblica Federal. Le compete igualmente fincar responsabilidades y, en su caso, formular denuncias ante el Ministerio Pblico Federal, vigilar el cumplimiento y aplicar lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. El control externo pblico es el que realiza un rgano del Estado distinto al que efecta la aplicacin del gasto, como puede ser el Poder Legislativo o un Tribunal de Cuentas, que es un rgano jurisdiccional. Este control es prcticamente un control poltico.

136

Captulo III

La tica en la funcin pblica

Anlisis del desarrollo y evolucin del sistema jurdico y normativo de la funcin pblica en Mxico Al examinar el desarrollo de las normas que regulan la funcin pblica, encontramos que la mayor parte de ellas se encaminan a evitar la corrupcin o la ineficacia y que su evolucin ha respondido a exigencias coyunturales del Estado mexicano. Las reformas en esta materia han obedecido a necesidades especficas de legitimacin del ejercicio del poder pblico y no a una planeacin determinada con propsitos firmes de erradicarla. No poda ser de otra manera ya que, en gran medida, la cohesin del sistema estuvo sustentada en las amplias redes de corrupcin que garantizaban la disciplina, lealtad y complicidad mutua, adems de beneficiar a todos. El detonante de muchas reformas no fue el propsito de prevenir y sancionar los ilcitos. En muchas ocasiones, slo fueron respuestas a presiones de la oposicin. A las reformas no les precedi un anlisis objetivo y completo del sistema de corrupcin y no tuvieron el propsito de penetrar su estructura para erradicarlo. Los argumentos expresados al efectuar las reformas se perciben impregnados de tintes polticos y fueron apoyados por discursos muy superiores a los alcances reales. Cada reforma obedeci al contexto poltico en el que fue realizada, que explica por s solo la naturaleza y los objetivos de la misma. Las disposiciones de la poca colonial se circunscriban al control jurisdiccional y administrativo de los funcionarios de la Corona. Sin embargo, ese control slo se relacionaba en la revisin posterior con el cumplimiento de la funcin, independientemente de los criterios de honradez y moralidad pblica. Por ello, la visita y el juicio de residencia de esa poca tenan como finalidad persuadir al funcionario de que actuara tica y eficazmente, al saber que sera revisado al final de la encomienda. Pero dada la venta de puestos pblicos y la rentabilidad que esto significaba, el procedimiento se distorsion y fue un elemento ms de corrupcin. En la administracin del Mxico independiente, la Constitucin de Apatzingn trat de establecer una especie de contralora social mediante el sistema de quejas y denuncias ciudadanas, la cual fue inoperante, dado el distanciamiento que haba entre la autoridad y los ciudadanos. La Constitucin de 1824, por su corte liberal, se inclin a considerar que el abuso del poder se combatira a partir de la divisin, pero sobre todo del equilibrio de

137

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

poderes. Por ello se introdujo el concepto de fiscalizacin, en referencia a la vigilancia de la cuenta pblica por parte del Legislativo. En este mismo orden de ideas, la reforma de 1831 provey a la Administracin Pblica de una instancia fiscalizadora. Un incipiente sistema de responsabilidades de los servidores pblicos apareci con las 7 Leyes de 1836 y las Bases Orgnicas de 1842, el cual se formaliz en la Constitucin de 1857. Transcurrida esta etapa, se continu con la tipificacin de los delitos, faltas y omisiones de los funcionarios pblicos, con lo que se prefigur el tema de las penalizaciones en la Ley Jurez de 1870 y, posteriormente, el fuero y la declaracin de procedencia que fueron preocupacin del rgimen del presidente Porfirio Daz. El movimiento armado de 1910 suscit la preocupacin de establecer las funciones de una Contralora, y en la Constitucin de 1917 comenz a darse forma al sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Se crearon diversas instancias, como el Departamento de la Contralora, en donde por primera vez se contemplaba la moralizacin, la socializacin y el control preventivo como premisas para el ejercicio de los cargos pblicos. En el rgimen posrevolucionario se formaliz de manera ms estructurada, aunque muy lentamente, el sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Primero con la promulgacin de la Ley de Responsabilidades en 1836, despus con la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda hasta 1963 y su respectiva Ley Orgnica en 1978.
Captulo III

138

Como se puede observar, el combate a la corrupcin y la moralizacin de la funcin pblica no eran la principal preocupacin del rgimen posrevolucionario, en virtud de que las modificaciones legales, aun cuando tuvieron continuidad, no lograron integralidad ni consistencia en su aplicacin. Fue hasta el periodo del presidente Miguel de la Madrid, quien para legitimarse y distanciarse de su predecesor promovi reformas para crear el sistema de responsabilidades, la cual no fue una reforma de fondo. Trat de democratizar y darle mstica de servicio a la Administracin Pblica, al cambiar el concepto de funcin por el de servicio pblico; y se dise un catlogo de obligaciones que ayudara a reforzar la capacidad del Estado para castigar el comportamiento deshonesto. Un punto importante de esta reforma fue la elevacin de la Contralora de la Federa-

La tica en la funcin pblica

cin al rango de Secretara de Estado y, al menos en la letra, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos defini los objetivos del servicio pblico y las obligaciones polticas y administrativas, dando forma a un sistema de responsabilidades ms completo y especializado. Las presiones de la oposicin, cada vez ms insistentes, obligaron al gobierno de Ernesto Zedillo a reforzar el sistema de responsabilidades. Hizo nfasis en la eficacia y eficiencia y en el uso de recursos pblicos, as como en la garanta del cumplimiento de los objetivos del gasto. Para ello, las reformas correspondientes persiguieron el fortalecimiento de los rganos de control interno de las dependencias y de las reas de auditora, quejas y responsabilidades. Asimismo, en respuesta a la exigencia de pluralidad y apertura poltica, se estableci la Contralora Social, concebida como mecanismo de control preventivo, con participacin de la sociedad. Con la llegada de la alternancia se dio paso a una nueva etapa en materia de control legal de la funcin pblica, la cual intenta materializar el propsito de irrumpir en el sistema de corrupcin, vulnerar su estructura y propiciar un ejercicio no slo eficaz, sino transparente, de la funcin pblica. A esta lgica responden la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin y la Ley del Servicio Civil de Carrera. Sin embargo, para que este nuevo marco normativo produzca los resultados esperados, se requiere una autntica voluntad poltica en todos los niveles de la Administracin Pblica y una amplia participacin de la sociedad para que ejercite su derecho de vigilar y exija informacin transparente y oportuna. El resultado de estas nuevas leyes todava est por llegar. Conclusiones La cultura del sector pblico es el producto de la interaccin, a travs del tiempo, de los incentivos del sistema de gestin pblica con los valores y capacidades de la sociedad en la que est inmerso. El sistema central de responsabilidad, presentacin de informes y presupuesto, se considera una influencia ms poderosa sobre la conducta de los funcionarios pblicos, que el sistema de administracin pblica en s. Los motivos se encuentran en la contienda por la asignacin y control de recursos, que es el centro de la economa poltica del gobierno en todos los niveles. El

139

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

sistema financiero forma la arquitectura para la presentacin de informes sobre el desempeo y responsabilidad en general, inclusive entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo; y por la carencia de un buen mtodo de presupuestacin, presentacin de informes y controles es muy difcil saber cmo se est desempeando el sistema de la Administracin Pblica. Con base en la experiencia de otros pases, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) considera que los siguientes puntos son de especial importancia para Mxico:
Que se armonice la responsabilidad administrativa y financiera con la responsabilidad asumida por los altos funcionarios. Que se d prioridad a la creacin de un grupo de liderazgo para la administracin pblica, unido por un profundo compromiso con los intereses de la Nacin. Que el liderazgo de la Administracin Pblica muestre normas de conducta que refuercen la percepcin interna y externa de profesionalismo apoltico del servicio en la prctica de polticas del gobierno del momento. Que el enfoque sobre el desempeo se refuerce mediante una amplia variedad de medios formales e informales, pero en especial, encargndose con firmeza y transparencia del mal desempeo dentro de las filas de la Administracin Pblica.137

Mxico dispone actualmente de un amplio marco normativo con instrumentos jurdicos que todava pueden perfeccionarse, pero que ya seran suficientes para lograr un buen nivel de transparencia y rendicin de cuentas en la Administracin Pblica, as como para fincar responsabilidades y aplicar las sanciones correspondientes. A travs de la historia de Mxico, se ha demostrado que el marco normativo no ha sido eficaz para impedir que el pas llegara a muy altos niveles de corrupcin e ineficiencia. Tambin se empieza a evidenciar que la pluralidad y la alternancia en el poder no son condiciones suficientes para contar con gobiernos eficaces y honestos. La democracia electoral no garantiza que los gobernantes electos sean responsables y rindan buenas cuentas, a menos que se disponga de instituciones y leyes que los obliguen a ello. Se requiere tambin de una ciudadana vigilante que exija rendicin
137

140

Captulo III

Alex Matheson, Reforma de la administracin pblica en Mxico: una perspectiva de la OCDE, pp. 4-5.

La tica en la funcin pblica

de cuentas con madurez y responsabilidad. Es necesario, adems, que los partidos no permanezcan pasivos cuando los servidores pblicos propuestos por ellos cometen actos de corrupcin. En este aspecto, los partidos han sido dbiles para exigir a los funcionarios salidos de sus filas un comportamiento tico, responsable y eficaz. Cuando los funcionarios incurren en responsabilidad, sus partidos aparentan ignorarlo y, en el mejor de los casos, slo les aceptan la renuncia. No les fincan responsabilidades ni apoyan los procedimientos para la aplicacin de sanciones. El temor a lesionar la imagen del partido les impide actuar en consecuencia. Esto, finalmente, perjudica al partido, ya que los ciudadanos cada da toman mayor conciencia y ya no les pasa inadvertido el comportamiento de sus gobernantes. El debate sobre la transparencia y la rendicin de cuentas es muy reciente en Mxico y se ha centrado principalmente en el mbito federal y en forma todava incipiente en algunos gobiernos municipales, promovida por la oposicin, pero todava no ha recibido suficiente atencin, sobre todo en los gobiernos estatales. Esto se debe a que la facultad de control y vigilancia de la cuenta pblica estatal la tiene el Congreso local. En los congresos locales de casi todos los estados, la mayora de los diputados son del mismo partido del que son los gobernadores. En este proceso de descentralizacin creciente, los estados y municipios reciben cada vez ms recursos y por lo tanto se impone una mayor fiscalizacin, tanto en la rendicin de cuentas como en la eficacia de su aplicacin. Si a pesar del amplio conjunto de normas preventivas, fiscalizadoras, de rendicin de cuentas, de fincamiento de responsabilidades y de sanciones, no se ha logrado evitar los comportamientos ilcitos, pareciera tener vigencia la frase del antiguo filsofo Iscrates: Lo ms importante para el avance de los pueblos no es que los prticos estn cubiertos de decretos, sino que la justicia habite en el alma de los hombres. Para la observancia de la tica en el servicio pblico, no basta el marco normativo, tambin es determinante la formacin en valores, la filosofa de vida familiar y social, la intencin y propsitos personales que impulsan a la persona a aceptar el cargo, los cuales inspiran su trabajo diario. El marco normativo es necesario para dar certeza jurdica y estructura al Estado de Derecho y al comportamiento personal y social. La mejor legislacin puede ser inoperante si no hay la disposicin de respetarla y cumplirla a cabalidad. Casi siempre ser posible encontrar la manera de violarla o de aparentar su cumplimiento,

141

Captulo III

Mara Elena lvarez de Vicencio

cuidando slo la formalidad externa. Puede haber actos de corrupcin que formalmente cumplen todas las disposiciones legales.
De los servidores pblicos depende la existencia misma de la colectividad. A ellos, como legisladores, corresponde establecer el orden jurdico que habr de regir a la sociedad. En sus dems funciones, a ellos les toca salvaguardar la soberana, procurar y administrar la justicia, garantizar el orden, la seguridad y la paz; velar por el respeto de las libertades y los derechos del hombre; asegurar la prestacin de los servicios pblicos y procurar el bienestar de la sociedad y de las personas que la integran.138

Difcilmente pueden elaborarse leyes de tica pblica que establezcan en forma particularizada todas las hiptesis posibles de conflictos de intereses, o todas aquellas situaciones en las que pudiera encontrarse en peligro la confianza pblica en las acciones y el desenvolvimiento de las instituciones del Estado. Tampoco es conveniente establecer nicamente y en forma abstracta principios generales ya que, siendo la tica un concepto por extensin indeterminado, la aplicacin de ellos podra tergiversarse e incluso ser inaplicable .
Resulta fundamental establecer como condicin general para el ejercicio de la funcin pblica, la observancia y cumplimiento de la tica pblica y fijar, junto a los principios y reglas rectoras que sirvan de interpretacin, los deberes, prohibiciones e incompatibilidades. Debern sumarse a los ya regulados por las normas existentes en la materia en el orden nacional, los mecanismos de participacin social en el control, los que operarn como medio idneo para permitir un mximo grado de transparencia que limitar, sin dudas, la eventual tipificacin de actos, hechos u omisiones que puedan integrar el concepto general de corrupcin, en sentido amplio.139

142

Captulo III

Finalmente, en los partidos y en los ciudadanos recae la facultad de elegir a los hombres y mujeres que mejor garanticen resultados de honradez y eficacia en el desempeo de su funcin. Los partidos debern supervisar, apoyar y vigilar la gestin de quienes propusieron como funcionarios y los ciudadanos habrn de exigir a los servidores pblicos resultados positivos, rendicin de cuentas y comportamiento tico.
138 139

Jos Sainz Campillo, La tica en el servicio pblico: deontologa del servicio pblico, INAP, Mxico, 1996, pp. 9-10. Juan Bautista y Juan de Dios Cincunegui, La corrupcin y los factores del poder, Instituto de Estudios sobre el Rol del Estado en la Sociedad, Buenos Aires, 1996, p. 35.

La tica en la funcin pblica

El derecho integra las manifestaciones normativas de la cultura de un pueblo. Las costumbres originan el Derecho, que es una reafirmacin de ellas y constituye un fenmeno social universal. El hbito es una costumbre, prctica o disposicin orgnica, modo de ser o predisposicin adquirida por la repeticin frecuente de un mismo acto. La Moral y el Derecho proceden de las costumbres. No existe vida social sin costumbre. La costumbre se impone por el hbito y la tradicin y constituye el comienzo de una ley, pero se distingue de sta por su carcter esencialmente pragmtico. La costumbre ha nacido espontneamente de las necesidades sociales y de los deseos de la vida social.140 Slo la voluntad puede dar al derecho lo que constituye su esencia, la realidad. Por eminentes que sean las cualidades intelectuales de un pueblo, si la fuerza moral, la energa y la perseverancia le faltan, en ese pueblo jams podr prosperar el derecho.141

143

140 141

Andrs Serra Rojas, op. cit., pp. 26, 27. Ibid., p. 24.

Captulo III

Captulo IV
Actores y acciones que pueden contribuir a lograr una gestin tica en la funcin pblica

Introduccin Ante el reclamo tico de la sociedad para que la Administracin Pblica funcione apegada a principios ticos, los gobiernos de todo el mundo estructuran sus marcos normativos, involucran a los diferentes sectores de la sociedad y establecen programas que conduzcan a obtener los fines deseados. En este contexto, Mxico no es la excepcin, y al estar colocado en los niveles de ms alta corrupcin se ha sentido obligado a impulsar y a fortalecer una infraestructura tica. Siguiendo la metodologa de Bochenski,142 a la Administracin Pblica podramos considerarla como una gran configuracin en la que todo lo que abarca est unido entre s por una serie de relaciones que a su vez conforman una sola unidad. Una Administracin Pblica regida por la tica estara configurada, desarrollada y unida por un andamiaje de principios, ideas y prcticas que iluminan y conducen como eje e hilo conductor todos sus procesos y acciones. Este andamiaje requiere una estructura slida que no se improvisa; las sociedades la construyen a travs de su historia con la transmisin de valores, prcticas y sistemas que se vuelven cultura. En las races profundas de nuestra nacin es posible encontrar el andamiaje y desempolvar esa estructura tica como apoyo y punto de partida para la reconduccin en el presente. La reconstruccin de esa estructura se puede lograr con base en tres elementos: la prevencin, el control y la gestin. La prevencin ha de ser una tarea permanente de toda institucin, a fin de capacitar a su personal y crear los mecanismos necesarios, legales y administrativos para estimular el comportamiento tico.

142

Ioset Bochenski, Los mtodos actuales del pensamiento, Rialp, Madrid, 1968, p. 18.

Mara Elena lvarez de Vicencio

El control tiene como sustento el andamiaje del marco normativo al que debern ajustarse el trabajo del servidor pblico y el papel de vigilancia de los distintos niveles de autoridad para lograr el respeto a las normas y, dado el caso, para aplicar las sanciones por su incumplimiento. La gestin debe apoyarse en sistemas adecuados, capaces de propiciar que el desempeo de cada dependencia y de cada persona se desarrolle sobre la base de reglas claras de operacin y de comportamiento, que reduzcan o eliminen la discrecionalidad y la posibilidad de cometer ilcitos. La gestin tica en el servicio pblico no se obtiene solamente con el control y la reconduccin institucional. Tambin se requiere promover la integridad y la conducta tica del servidor pblico, para lo cual es necesario buscar algn tipo de consenso sobre lo que se entiende por un comportamiento adecuado y dar a los funcionarios las pautas sobre la forma en que deben actuar, tomar decisiones y formular juicios en su trabajo diario. En este captulo se examinarn las acciones que el gobierno, los partidos polticos y los ciudadanos realizan o pueden realizar en los distintos mbitos de la Administracin Pblica mexicana para lograr la gestin tica de los funcionarios; y se analizarn algunas acciones que con este fin se llevan a cabo en otros pases. Una de las hiptesis sobre las causas que impiden la gestin tica es la que se atribuye al desconocimiento que sobre el tema de la tica tienen los servidores pblicos y la actitud que guardan hacia ella, as como la percepcin que tienen sobre las consecuencias de su comportamiento, ya que si ellos no son conscientes de que su comportamiento debiera ser distinto y por qu razones, no habr punto de partida para intentar el cambio. Encuesta aplicada a legisladores y dirigentes partidistas Con el propsito de confirmar o desechar esta hiptesis y con el fin de recabar opiniones y propuestas de solucin, se llev a cabo una encuesta entre dirigentes de partidos polticos y legisladores (El Anexo 1 muestra el contenido del cuestionario y el resumen de las respuestas).

146

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

Poblacin de estudio La poblacin objetivo de la encuesta estuvo conformada por las y los diputados federales, senadores y dirigentes partidistas que desempeaban sus funciones en marzo del ao 2000. Diseo del levantamiento Las caractersticas de la poblacin objetivo son muy particulares. Por un lado, los legisladores constituyen una poblacin que puede identificarse fcilmente y son exactamente 628; por otro lado, los dirigentes partidistas difieren mucho y se encuentran en distintos niveles y estructuras. En virtud de tales caractersticas, se eligi llevar a cabo un censo para legisladores y un sondeo de opinin para dirigentes partidistas. Para ello se dise un cuestionario de 42 reactivos, el cual fue entregado a 500 diputados federales, 96 senadores de la LVIII Legislatura y a 300 dirigentes partidistas. Se entregaron un total de 896 cuestionarios, de los cuales se obtuvo respuesta tan slo de 46.2 por ciento, lo que representa a 312 legisladores y a 102 representantes de partidos polticos Es importante considerar que los resultados que aqu se presentan no provienen de una muestra aleatoria, ya que al tener un porcentaje elevado de no respuesta se pueden sesgar los resultados. Por ello, a pesar de que la muestra de legisladores representa casi 50 por ciento de la poblacin, los resultados del sondeo a legisladores y dirigentes partidistas slo se refieren a las y los legisladores y dirigentes que le dieron la debida importancia y se tomaron el tiempo necesario para responder el cuestionario. Los resultados del sondeo buscan dar cuenta de las caractersticas y opinin sobre la tica en la Administracin Pblica, de los dirigentes que tienen la responsabilidad de decidir la eleccin de candidatos que tendrn la facultad de fiscalizacin y de disear las leyes que regulan el comportamiento de los funcionarios que tienen en sus manos la administracin pblica. El cuestionario Los principales temas abordados por el cuestionario fueron:

147

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

Conocimientos y percepciones de la tica y su aplicacin en las tareas del servicio pblico Aspectos vinculados con la formacin personal del funcionario sobre la tica Expectativas respecto al comportamiento tico de los funcionarios pblicos Oportunidades para realizar cambios en la tica personal e institucional Obstculos para la prctica de una conducta tica en el servicio pblico Propuestas para el fomento de una Administracin Pblica regida por la tica. Adems, el cuestionario incluy una seccin de caractersticas demogrficas y de participacin poltica. Caractersticas de los entrevistados De los 414 encuestados, 75 por ciento corresponde a legisladores y el resto a representantes de partidos polticos Con respecto al sexo de los entrevistados, 71 por ciento son hombres y 29 por ciento mujeres El rango de edad va de los 20 a los 90 aos 43 por ciento de los entrevistados participa como dirigente en un partido poltico y 56 por ciento slo es militante 35 por ciento ha sido dirigente de comits municipales, 13 por ciento de comits estatales, 15 por ciento consejero estatal y tres por ciento consejero nacional 12 por ciento de la muestra ha sido militante desde 1979 o antes, 31 por ciento desde los ochenta, 53 por ciento desde los noventa y el resto del ao 2000 en adelante El tipo de participacin poltica que han tenido los encuestados ha sido en los tres niveles de gobierno (siete por ciento federal, seis por ciento estatal y 30 por ciento municipal) y en la legislatura federal y estatal (22 y 12 por ciento, respectivamente). A continuacin se presenta una sntesis agrupada de las respuestas dadas a las 42 preguntas en cada uno de los seis aspectos que la encuesta se propuso explorar. 1. Conocimiento que los funcionarios tienen sobre la tica y la interpretacin que hacen de su aplicacin en las labores del servicio pblico.

148

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

La definicin de tica que obtuvo 62 por ciento de aprobacin es la que la describe como una disciplina filosfica que tiene por objeto los juicios de valor, cuando se aplican a distinguir entre el bien y el mal. Slo 10 por ciento la asoci con conductas dirigidas al cumplimiento de las leyes.
1. La tica est relacionada con:
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3

1. El comportamiento pblico 2. La vida privada de la persona 3. Con las dos

4% 2% 93%

A la pregunta de si la tica debe relacionarse con la religin, 90 por ciento respondi que no debe asociarse con ninguna religin, por lo que es posible establecer el dilogo sobre tica entre todos, independientemente de sus creencias personales.
2. La tica debe relacionarse siempre con la religin?

1. S 2. No

4% 96%

100% 80% 60% 40% 20% 0% S

149

No

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

3. Las personas pueden vivir con una tica cvica, no basada en la religin?

1. S 2. No

90% 10%

100% 80% 60% 40% 20% 0% S

No

A la pregunta sobre si la tica debe relacionarse con la vida pblica o slo con la vida privada de las personas, 96 por ciento reconoce una tica comn para todas las actividades de la vida. Sin embargo, a la pregunta relativa a qu aspectos concretos debe aplicarse la tica, las respuestas contradicen lo anterior dado que se refieren, en su mayora, a actitudes individuales y de relaciones personales, y dan un menor porcentaje a las que se refieren a actividades pblicas. A la pregunta especfica de a qu actividades de la poltica puede aplicarse la tica, 79 por ciento respondi que a todas, 16 por ciento a muchas y seis por ciento a pocas. Los temas relativos a la biotica recibieron mayores respuestas como susceptibles de la reflexin tica y en menor grado los relativos al cuidado de los recursos naturales. Los temas econmicos obtuvieron 25 por ciento. A la pregunta relativa hacia quines tenemos obligaciones ticas, 26 por ciento contest que hacia todos y con porcentajes de 18 a 19 por ciento se sealan a los partidos polticos y la naturaleza. A los pobres se da el ms bajo, con 17 por ciento. A la pregunta con qu aspectos se relaciona la tica?, 81 por ciento contest que con todas las actividades de la vida y a la bsqueda del beneficio personal la seal el 59 por ciento. 2. Aspectos vinculados con la formacin tica del funcionario La familia es la principal institucin de donde procede la formacin tica, a juicio de 32 por ciento de los encuestados, seguida por la formacin cvica escolar, con 21 por ciento, la formacin religiosa con 19 por ciento y la profesional con 18 por
Captulo IV 150

La tica en la funcin pblica

ciento. La familia, la escuela, la iglesia y la universidad, en ese orden, son las instituciones en donde se aprende la tica.
10. Su concepcin de la tica se basa en:
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6

1. Educacin familiar 2. Educacin religiosa 3. Educacin cvica 4. Educacin profesional 5. Una filosofa (cual?) 6. Otros

32% 19% 21% 18% 9% 2%

3. Aspectos relacionados con sus expectativas respecto al comportamiento tico de los polticos Sobre la percepcin que los funcionarios tienen acerca del comportamiento tico de los polticos, a la pregunta a cuntos polticos les interesa la tica? A todos, respondi slo 10 por ciento; a muchos el 15 por ciento y a muy pocos el 82 por ciento. Este es un dato significativo, ya que si el poltico opina que a los polticos no les interesa la tica, puede ser una explicacin de lo que sucede en la prctica de esa profesin, y esto se viene a confirmar con las respuestas a la siguiente pregunta: cuntos funcionarios toman en cuenta la tica para decidir el destino de los recursos? Todos, dos por ciento; muchos, 15 por ciento y pocos 79 por ciento. Si en las preguntas anteriores se seala el poco inters terico, en stas se advierte la escasa aplicacin prctica. 4. Oportunidades que perciben los funcionarios para realizar cambios ticos personales y estructurales A la pregunta sobre qu posibilidades observa de que la poltica en Mxico se desarrolle sujeta a criterios ticos, las respuestas fueron: todas cinco por ciento, muchas 46 por ciento y pocas 45 por ciento. Sin embargo, en una pregunta posterior, los funcionarios s ven la posibilidad de cambios, a condicin de que se transforme

151

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

el ambiente en el gobierno. A la pregunta sobre qu posibilidades existen de modificar el ambiente del gobierno para vivir la tica, las respuestas fueron: todas el 95 por ciento, muchas el 17 por ciento y pocas el ocho por ciento. Esto puede sugerir que se requiere mayor supervisin y un marco normativo ms eficaz.
20. Posibilidad de que la poltica en Mxico se viva sujeta a criterios ticos
60% 1. Toda 2. Mucha 3. Poca 4. Ninguna 6% 47% 46% 1% 20% 40%

0% 1 2 3 4

5. Principales obstculos a la prctica de una conducta tica en el servicio pblico Al pedir a los funcionarios que numeraran por grado de importancia los obstculos para lograr el comportamiento tico en la Administracin Pblica, el resultado fue el siguiente: El principal obstculo es la formacin personal, con 84 por ciento; las tradiciones y costumbres, 78 por ciento; inadecuada seleccin de dirigentes partidistas y el no expulsar a los deshonestos, 78 por ciento; prejuicios, 76 por ciento; prdida de beneficios personales, 76 por ciento; debilidad institucional, 72 por ciento; normas deficientes, 71 por ciento; sistemas de comunicacin inadecuada, 66 por ciento. 6. Propuestas para el fomento de una Administracin Pblica regida por la tica Entre las propuestas para alcanzar un comportamiento tico, 80 por ciento de los encuestados centr el combate a la corrupcin en tres lneas: abatir la impunidad, seleccionar al personal y rendir cuentas. La aplicacin de principios a situaciones concretas

152

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

fue sealada por 76 por ciento; el tener valores ticos personales, 74 por ciento. La vigencia de cdigos de tica, 73 por ciento. La reflexin sistemtica, 59 por ciento. Cambios internos en las personas, 52 por ciento. Promover cambios en las instituciones, 50 por ciento. Mejorar la formacin en la familia, 49 por ciento. La aplicacin de leyes, 48 por ciento; y analizar la aplicacin de la tica a casos concretos, 45 por ciento.
25. Indique las dos principales formas de vivir la tica en el gobierno
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Seleccionar a quienes ingresan Elaborar cdigos de tica Conferencias Consultar a expertos Exigir rendicin de cuentas Expulsar a quienes tengan comportamiento no tico No permitir la impunidad Otro

23% 11% 2% 1% 24% 9% 28% 1%

5
6 7 8

Finalmente, las propuestas que aporta la encuesta para impulsar una Administracin Pblica regida por la tica coinciden con muchas de las acciones que ya se realizan en otros pases y que se han empezado a llevar a cabo en Mxico y que analizaremos a continuacin. Cdigos de tica Numerosos pases en el mundo ya utilizan los cdigos de tica143 y en la encuesta fue una propuesta de la mayora: se considera como un instrumento que puede
143

153

En el Anexo 2 se presenta la sntesis de 16 cdigos.

Captulo IV

Uno de los principales problemas que se pueden detectar con los resultados de la encuesta es el que se refiere a la falta de canales para la difusin y la concientizacin sobre la tica en el servicio pblico. No hay mecanismos de introyeccin, ni de homologacin de principios, para aplicarlos en la prctica. Tampoco existe claridad y coherencia entre los principios ticos constituyentes del servicio pblico que sean accesibles y conocidos por todos sus miembros. Adems, las opiniones reflejan que se concibe la tica como algo acabado que la persona posee o no posee; no se concibe como un conjunto de valores que se podran adquirir a travs de un proceso.

Mara Elena lvarez de Vicencio

complementar o reforzar la infraestructura tica, pues abarca al mismo tiempo aspectos preventivos, de gestin y de control. El Derecho aparece como la forma que toma la moral para regular la vida social, pero el Derecho no puede prohibir todo lo malo, ni obligar a todo lo bueno. Desde esta perspectiva, la tica y el derecho son dos mbitos interrelacionados. La tica limita al derecho desde el punto de vista de que todo lo que el derecho no puede prescribir cae dentro del mbito de la tica y el derecho limita a la tica porque el objetivo de una vida virtuosa no puede imponerse a todos sobre los ordenamientos jurdicos. Las leyes y las acciones coercitivas no son suficientes para impulsar o inhibir las conductas que dependen de la voluntad personal, ya que muchas de ellas no pueden ser evaluadas ni fiscalizadas por agentes externos y en ocasiones, aun cuando los efectos del comportamiento sean visibles, es difcil y a veces imposible fincar responsabilidades por ilcitos que no dejan huella del actor. En tales casos, la nica garanta es la responsabilidad personal y la calidad moral del servidor pblico. Es una realidad que la ley no es unvoca y que las mismas limitaciones del lenguaje la vuelven equvoca, es decir, que permite interpretarse de diferentes maneras, por lo que puede darse el caso de cometer actos de corrupcin sin violar la ley. Por otra parte, las leyes, como el lenguaje, presentan slo conceptos y proposiciones objetivas y quien las conoce adquiere slo informacin, pero as como en la ciencia no basta con presentar proposiciones posibles, en la tica no basta con enunciar en las leyes formas ideales de comportamiento. Se pueden hacer reales cuando las personas conocen esos contenidos legales y construyen nuevas proposiciones que se traducen en conductas personales objetivas y que, adems, pueden generalizarse a los comportamientos de los dems. Este proceso metodolgico elimina, o por lo menos atena, la limitacin que el derecho hace a la tica al no prohibir en sus leyes todo lo negativo; y al mismo tiempo impulsara al servidor pblico a evitar en su gestin vicios como la corrupcin y la injusticia, y a buscar virtudes como la equidad y la prudencia. Un instrumento que puede ser muy til como apoyo en este proceso es la formulacin de cdigos de tica, los cuales son ordenamientos que sin contener sanciones de carcter vinculante se proponen dar una gua de comportamiento y obtener de los servidores pblicos un compromiso personal, para que por voluntad pro-

154

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

pia se obliguen a cumplir normas de conducta congruentes con el ideal deseado de servidor pblico. El propsito de los cdigos de tica en la Administracin Pblica es el de impulsar, fortalecer y consolidar una cultura de respeto hacia los ms altos valores en que debe sustentarse el servicio pblico. Los cdigos de tica pueden ser documentos jurdicos o simples declaraciones administrativas, en los que se establezcan la calidad y los niveles esperados en el comportamiento de los servidores pblicos. Se pueden sealar en ellos los principios ticos aplicables en general, o a un departamento u organismo especfico. Los cdigos de tica pueden ser tambin instrumentos de capacitacin para los ciudadanos, pues a travs de ellos se les informa qu es lo que deben esperar de la conducta del servidor pblico y, al conocer lo que se le exige, se orienta a los ciudadanos, para estar en mejores condiciones de elegir a quien les garantice que cumplir con tales exigencias. Los cdigos de tica144 ayudan a las instituciones a dejar en claro cules son las conductas que convienen al xito del grupo y cules son las conductas que lo afectan; tambin ayudan a crear un ambiente de colaboracin y de participacin en los xitos de la organizacin. Como instrumentos para la labor de vigilancia de los ciudadanos, ayudan a comparar si el comportamiento de los servidores pblicos est apegado a lo que les seala el cdigo de tica como compromisos a cumplir. Los cdigos de tica son instrumentos auxiliares de las leyes y sus enunciados tienden a obtener de quienes los suscriben un compromiso personal que va ms all de las leyes objetivas, compromiso que propone una mstica y un propsito superior de servicio y que, una vez aceptado, compromete al aceptante, por voluntad propia, con una fuerza igual, o mayor, que una ley. Dadas sus caractersticas, en la formulacin de los cdigos de tica deben participar quienes los van a aceptar y deben reflejar los valores y objetivos del grupo o institucin. Cada institucin o dependencia tiene objetivos y valores expresados en compromisos que los miembros asumen como propios. Lo importante es que cada uno de sus integrantes sepa perfectamente cul es el fin que persigue el grupo.
144

155

OCDE, La tica en el servicio pblico, Ministerio de la Administracin Pblica, Madrid, 1997, pp. 75-76.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

En los cdigos de tica se deja claro cules son las conductas que hay que promover y tambin las que deben rechazarse. De esta manera, la actuacin de cada persona est enfocada a las metas del grupo. Lo recomendable es que los miembros se renan, revisen detalladamente sus comportamientos y hagan un inventario de qu se debe y qu no se debe hacer, para convertir ese inventario en un cdigo de conducta. Es fundamental que los miembros del grupo participen en la elaboracin y en la revisin del cdigo de tica. El elemento ms importante para que un cdigo de tica tenga xito es el compromiso personal y el ejemplo que den los dirigentes. Si el dirigente no cumple con las reglas, es como si las reglas no existieran. El argumento convence, pero el ejemplo arrastra. Es muy importante que todos los miembros del grupo conozcan y sepan interpretar el cdigo, para lo cual conviene establecer un programa permanente de comunicacin, capacitacin y asesora, con el fin de que todos puedan aplicar el cdigo a las situaciones a las que se enfrentan diariamente. En 1998, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE),145 con el fin de contribuir al mejoramiento de la conducta tica en el servicio pblico de los pases miembros, a travs de su Consejo emiti recomendaciones sobre la materia, bajo el ttulo de Principios para la Gestin tica en el Servicio Pblico. Estos principios, que se detallan a continuacin, pueden ser una gua para la elaboracin de los cdigos de tica: Las normas ticas para el servicio pblico deben ser claras, es decir, los servidores pblicos necesitan conocer los principios bsicos que hacen aceptable (bueno) su actuar Las normas ticas deben reflejarse en la estructura legal (se trata de un sistema de tica de la gestin pblica) Los cdigos de tica deben estar disponibles y ser accesibles para los servidores pblicos Los servidores pblicos deben conocer sus derechos y obligaciones cuando incurren en faltas o en trasgresin de las normas ticas
145

156

Captulo IV

OCDE, op. cit., p. 82.

La tica en la funcin pblica

Los compromisos polticos deben ser materia de reforzamiento de la conducta tica de los servidores pblicos, es decir, los lderes polticos son responsables del mantenimiento de la calidad de los principios ticos. Deben demostrar su compromiso a travs del ejemplo y por las acciones que realizan El proceso decisional debe ser transparente y abierto al escrutinio. Deben existir directrices claras para la interaccin entre los sectores pblicos y privados Los funcionarios deben demostrar y promover la conducta tica Las polticas directivas, los procedimientos y las prcticas, deben estimular la conducta tica, deben demostrar el compromiso de la organizacin para respetar los principios ticos Las condiciones del servicio pblico y de la gestin de recursos humanos deben propiciar la conducta tica Deben existir procedimientos y sanciones apropiados para tratar con las conductas no ticas. De acuerdo con los principios anteriores, podemos concluir que un cdigo de tica de la funcin pblica consiste en establecer en un documento los principios y valores del bien actuar para lograr los objetivos institucionales, con base en un fin ltimo, el bien comn, y que, adems, los servidores pblicos se comprometen a cumplir. Cuando se refiere a un sistema de tica de la gestin pblica, al cdigo de tica deben agregarse las leyes y reglamentos que constituyan la parte prescriptiva de la funcin pblica, los cuales sealan las obligaciones, derechos y, en su caso, las faltas o delitos y las sanciones inherentes al ejercicio de la gestin pblica. Los cdigos de tica deben tener una relacin vinculatoria con la normatividad para la aplicacin de sanciones. Para este trabajo se analizaron cdigos de tica de 16 pases y en el Anexo 2 se puede consultar una sntesis de sus contenidos. En la mayora de los pases que cuentan con cdigos de tica para la funcin pblica, sea en general o para dependencias en particular, no se sealan medidas coercitivas por su incumplimiento. Quedan slo en el nivel de conflictos de conciencia. Sin embargo, las faltas cometidas que lo ameriten debern tienen vinculacin con las normas jurdicas aplicables.

157

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

En casi todos los cdigos se definen principios ticos y, a partir de ellos, se desarrollan reglas de conducta que implican valores. Establecen objetivos con base en esos principios y tienen carcter dogmtico regulado por lo que se debe o no hacer. Los cdigos precisan valores aplicables a la funcin pblica, enuncian los compromisos que los servidores pblicos contraen con los ciudadanos y precisan como objetivo de la funcin pblica ser el medio para alcanzar el bien comn. El Cdigo de Estados Unidos146 establece 14 principios como base de un comportamiento ntegro para lograr un gobierno confiable y seala en cada caso dnde se encuentran normadas las reglas de operacin. El Cdigo de Canad147 reconoce que debido a la aceptacin consuetudinaria de las normas de conducta, se opera con pocas reglas formales. El Cdigo de Colombia148 enfatiza la moralizacin de la administracin pblica y la lucha contra la corrupcin. No tiene referencias a principios y valores especficos de la funcin pblica. El Cdigo de Brasil149 considera el comportamiento privado y el pblico como unidad indivisible. Seala la existencia y el funcionamiento de las comisiones de tica encargadas de aconsejar y orientar al servidor pblico sobre su tica profesional. Tambin cumple la funcin de examinar y procesar las acusaciones en los casos que, se presume, se incurri en faltas a dicho cdigo. Tiene adems otro cdigo para el Empleado Pblico Civil del Poder Ejecutivo Federal, que es slo enunciativo. En Mxico, varias dependencias han formulado sus cdigos de tica. La Secretara de Gobernacin seala 12 valores ticos, pero no precisa la finalidad de la funcin pblica ni la aplicacin prctica de esos valores.

158

Captulo IV

Estados Unidos: Reglamentos Finales expedidos por la Oficina de tica del Gobierno de los Estados Unidos. Codificados en la parte 2635 del Ttulo 5 del Cdigo de Reglamentos Federales. Reglamentos de las normas de conducta tica, cuya versin oficial ha sido publicada en las pginas 35006-35067 del Ttulo 57 del Registro Federal (7 de agosto de 1992), con fecha de vigencia del 3 de febrero de 1993. www.usoge.gov 147 Canad: Office of the Ethics Commissioner, www.strategis.ic.gc.ca/SSG/oe000ie.html 148 Colombia: Ley 734 de 2002 por la que se expide el Cdigo Disciplinario nico, en www.anticorrupcin.gob.co/leyes 149 Brasil: Tribunal de Cuenta nica, www.teu.gov.br
146

La tica en la funcin pblica

En su cdigo, la Secretara de la Contralora (SECODAM) sigue la metodologa de la planeacin estratgica. Tiene un fuerte carcter dogmtico basado en el debo. Es un cdigo muy claro y preciso. El Partido Revolucionario Institucional, en su Cdigo de 27150 artculos seala sanciones y disposiciones procesales que rebasan el nivel de apelar slo a la conciencia de los servidores pblicos. El Partido Accin Nacional tiene un Cdigo de tica151 para el grupo parlamentario y otro para los servidores pblicos en general. Son documentos enunciativos de los compromisos que los funcionarios contraen con el partido y con los ciudadanos. Considera la funcin pblica como eminentemente tica. Apela a la adhesin personal a los principios del Partido y es de carcter dogmtico. En general, los cdigos de tica en el servicio pblico se entienden no como reglamentos o leyes, sino como fuentes descriptivas de las cualidades que deben tener los servidores pblicos; como elementos de motivacin para alcanzar conductas ideales y como instrumentos para generar la disposicin al hbito moral y a la adecuacin personal del servidor pblico al ideal del servicio. Se puede concluir que los cdigos de tica pueden ser valiosos auxiliares para obtener un comportamiento tico de los servidores pblicos, si paralelamente existen disposiciones jurdicas que sancionen las conductas que se aparten de las normas propuestas en el cdigo. Pueden ser tambin de gran utilidad si se les da adecuada difusin como material didctico para que los ciudadanos conozcan lo que deben esperar de los servidores pblicos y, con base en ellos, les exijan un comportamiento congruente. Los cdigos de tica pueden ser tambin puntos de partida para la reflexin, la cual es indispensable para tomar decisiones regidas por la tica. La reflexin tica en la toma de decisiones Las normas que rigen la Administracin Pblica regulan el comportamiento y ponen lmites al quehacer de los funcionarios, pero dejan un amplio margen para la toma de decisiones personales y es aqu donde, en ocasiones, se requiere un serio

159

150 151

PRI: Dictaminado el 19 de noviembre de 2001 en la 18 Asamblea Nacional, www.pri.org.mx PAN: Jurado el 9 de febrero de 2002, www.pan.org.mx

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

proceso de reflexin cuando las decisiones pueden beneficiar a unos y no a otros, o cuando producen soluciones inmediatas con perjuicios a largo o mediano plazos. Las decisiones que los servidores pblicos toman en funcin de su cargo incumben no slo a ellos, sino a la sociedad a la que sirven, por lo cual es de vital importancia que esas decisiones se tomen de tal manera que lo que se decida resulte en beneficio de todos y cumpla con los imperativos de tica y eficacia. Aun cuando en ocasiones la reflexin se incline a abordarse con algunos elementos subjetivos, es necesario considerar informacin objetiva y cientfica, construida lgicamente, con elementos de experiencias anteriores, propias o ajenas, que puedan ilustrar los juicios que se formulen. Actualmente, en la toma de decisiones de los polticos tiende a dominar lo relativo a los efectos que la decisin pueda tener sobre la conservacin o la obtencin del poder personal, del grupo o del partido, y los elementos de beneficio real a la sociedad no se privilegian. Es por esto que la tica cada vez est ms alejada de la actividad poltica. La razn para sostener un supuesto divorcio entre la tica y la poltica estriba en la concepcin misma del poder y de la poltica que la considera como actividad, cuyo fin ltimo es el acceso y la permanencia en el poder y como fuerza y capacidad para imponer la voluntad sobre los dems. Con esta visin, sin lugar a dudas, el fin justifica los medios; con esta concepcin, la pregunta debo o no debo? sale sobrando. El debate tico es tan prescindible como incmodo. Sera un lastre preguntarse sobre lo justo, sobre los bienes o sobre los males. Con esta filosofa lo nico que interesa es arribar, permanecer y conservar el poder. Y si bien muchos tericos y polticos aceptan que estos preceptos son lamentables, igualmente los califican como irrefutables e indispensables. Para los polticos que ejercen esta actitud pragmtica, su proceder no amerita calificativos morales, pues nacen de lo inevitable, de lo que ellos llaman sencillamente ajustarse a la realidad. El pensamiento de races humanistas no ve a la poltica como una esfera de accin donde la tica est ausente o se tome en cuenta slo ocasionalmente. Ve a la poltica como un campo donde siempre, ambas, tica y poltica, se entretejen; donde la reflexin y la ponderacin tica de las acciones se convierten en un ejercicio permanente e indisociable.

160

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

La poltica y el poder as entendidos, han de utilizarse para hacer esencialmente lo justo, lo deseable, para quin? Para toda la comunidad, para el bien comn. Y aqu es donde se inserta la democracia, que ha de servir como instrumento que canaliza los intereses de las mayoras, en un marco de derecho previamente establecido. Para que los actos y las decisiones tengan sustento tico, es necesario que el funcionario pblico adquiera el hbito de reflexionar, detenida y especficamente, sobre sus acciones y sus consecuencias; sobre lo posible de las cosas y lo imposible de algunas de ellas, para hacerlas posibles; pero tambin sobre sus ideales; sobre el bien o sobre los bienes, pero tambin sobre los males que pueden acarrear y optar, en ocasiones, por el mal menor; y sobre las consecuencias de sus acciones en el presente y en el futuro. Estos temas deben ser materia de reflexin de todo servidor pblico. En un proceso de reflexin tal vez no es fcil dirimir, por ejemplo, entre el valor de la libertad, de la libertad del ser humano, y el de la gobernabilidad. No son valores que siempre van de la mano. Una manifestacin de libertad no necesariamente conlleva una gobernabilidad estable. Discutir sobre valores y discutirlo en trminos de la actividad poltica, es algo que hoy se hace ms necesario y no solamente entre los valores en abstracto, sino entre el ser y el deber ser de las cosas, entre lo deseable y lo posible. Se dice que la poltica es precisamente el arte de lo posible; y lo es, pero slo en cierta medida; la historia tambin da cuenta de cambios imposibles. Hace alrededor de cuatro dcadas que se han dado en todo el mundo ms de 40 transiciones hacia la democracia, sin derramamiento de sangre. Muchos hubieran pensado que esto slo podra lograrse por medios violentos. La poltica no puede ser ajena a los ideales, a lo que pensamos como algo mejor para nuestra propia realidad. Lo que pensamos como algo mejor, necesariamente representa un bien. Quien tiene ideales, est pensando en un bien mejor, y quien piensa en un bien mejor, hace necesariamente una valoracin tica de las cosas. En este sentido, los ideales, el bien que se busca y la tica, son eslabones de una misma cadena. Pero esa unin no se ve tan clara ni es tan sencillo formularla. Cuando en una decisin poltica se tiene que optar por un bien que est un poco mejor que el otro, no hay problema. Las decisiones resultan sencillas. Sin embargo, qu sucede cuando el funcionario tiene que optar entre dos males? Se hace o no necesaria una valoracin tica para distinguir cul de esos dos males es menor? En estos ca-

161

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

sos, aunque resulte paradjico y contradictorio, optar por un mal, as sea ste menor, pudiera ser tambin parte de la tica. La poltica, sin duda, es una actividad de consecuencias sociales, de corto, mediano y largo plazos. Una decisin que pueda parecer correcta en el corto plazo, podr traer consecuencias nefastas en el futuro, por ejemplo, cuestiones que tienen que ver con poltica econmica. En ocasiones, para salir del paso se toma una decisin que puede afectar enormemente el futuro; como el endeudamiento que tuvo Mxico en los aos ochenta. Otro ejemplo sera la necesidad de crear empleos, sobre lo cual nadie tiene dudas; pero crear empleos a costa de agotar los recursos naturales, que son finitos y que afectarn el bienestar de las futuras generaciones por el deterioro ecolgico, es algo que debe reflexionarse con cuidado y, en todo caso, encontrar la forma de crear empleos sin causar deterioros ecolgicos. La miseria y la mala calidad de vida son, sin duda, consecuencia del alejamiento de la tica de la poltica. La miseria no surge por generacin espontnea; la gente marginada no se encuentra as por naturaleza, ello se debe en gran medida a las malas decisiones polticas en materia econmica y social. La reflexin es indispensable para tomar decisiones eficaces y ticas. En todo proceso de reflexin es necesario analizar por lo menos tres reas: la tcnica, la estratgica y la tica. Cada una de ellas deber explorarse a profundidad, pero no aisladamente, como si se hiciera con un microscopio que enfoca slo un objeto sin incluir el resto. Ninguna rea es excluyente ni superior a las otras. Es conveniente enfocar a cada una, pero como todas se relacionan, se requiere adems un anlisis interdisciplinario que nos permita tener una visin integral que incorpore las tres. No hay que darle ms peso a un rea que a las otras. Sobre las reas tcnicas y estratgicas, es ms fcil allegarse la informacin actualizada y objetiva, as como los indicadores que permitan evaluar el aspecto costo-beneficio. El rea tica presenta mayores dificultades en el proceso de reflexin. Ser necesario tener comunicacin con los beneficiarios y afectados, ya que deber ser un proceso plenamente democrtico. La reflexin se puede hacer en cuatro niveles: 1. Al hablar de valores y principios. Como no hay una tica universal, se corre el riesgo de caer en el relativismo. Sin embargo, s existen valores y principios generales sobre los cuales no hay mucha posibilidad de disentir: lo bueno, lo

162

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

que no hace dao; hacer el bien, procurar la justicia. En la prctica, esto se puede expresar de distintas maneras. 2. Al sealar los principios rectores, como justicia, democracia, libertad, deber precisarse qu criterios se utilizarn para dar los pesos especficos, ya que cada una de las partes puede guiarse por parmetros diferentes. 3. En los aspectos de medios y de fines, al evaluarlos pueden presentarse dificultades, ya que con los fines se puede estar de acuerdo, pero algunos medios, siendo ticos, pueden no ser eficaces. Los medios son los mismos fines en sus etapas preliminares. 4. Un medio tomado aisladamente puede no parecer efectivo o considerarse no tico, pero habr de buscarse que coincidan ambos criterios. Por ejemplo, la protesta ciudadana de Gandhi tena que ser no violenta para asegurar el valor tico del medio y, adems, porque un medio violento o de manipulacin de las personas no puede conducir a una sociedad libre. Finalmente, cmo evitar caer en el relativismo que paralizara el anlisis tico? El ser humano tiene valor en s mismo y existe universalidad en la condicin humana. Se puede llegar a un perfil de elementos comunes que pueden servir de gua. Lo importante es no perder de vista que cada aspecto tiene su construccin operativa y aun cuando se deben analizar de manera aislada, ninguno es mejor que el otro. El anlisis interdisciplinario, incluido el aspecto tico, nos permite tener una visin total al incorporar las distintas visiones. La tica viene a ser el ncleo del pensar a travs del dilogo respetuoso, para negociar los diversos criterios y llegar a acuerdos sin abdicar de lo que sera un ncleo comn a todos. Los principios que rigen a las instituciones en una sociedad libre y democrtica son legtimos cuando tienen como autntico fin el Bien Comn y son producto de la deliberacin entre los miembros de la comunidad, no por resultar de alguna intuicin definida arbitrariamente o atribuida a una supuesta razn abstracta. Es necesario poner el acento en la importancia de la reflexin, como fundamento de los procesos de diseo, cambio institucional y desarrollo en las sociedades democrticas. Los seis principios bsicos de la Teora de la Justicia de John Rawls152 pueden ser puntos de apoyo para la reflexin:
152

163

John Rawls, La justicia como equidad, Paids, Barcelona, 2002, pp. 152-153.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

1. Un principio fundamental consiste en que cada persona tiene el mismo derecho al ms extenso sistema total de libertades bsicas, compatible con un sistema similar de libertades para todos. 2. Otro principio establece que las desigualdades sociales y econmicas deben resolverse de tal forma, que ambas permitan esperar un mayor beneficio a los menos aventajados y estn vinculados a cargos y oficios asequibles para todos. 3. El principio de reciprocidad, donde nadie aceptara un sistema que le causara una prdida duradera para conseguir una mejor situacin en la sociedad. 4. El principio de justo ahorro, que permite conseguir un nivel adecuado de conservacin y ahorro para promover los mejores intereses para los miembros peor situados de la generacin existente. 5. El principio de la diferencia, para permitir un trato diferente, slo si ello es ventajoso para los que se encuentran peor situados. 6. La regla de prioridad, donde se argumenta con toda claridad el orden de prioridades para resolver cualquier conflicto que surja de la aplicacin de los principios anteriores. Aqu la proteccin de las libertades individuales tiene preferencia. Raras veces hay desacuerdo sobre los fines generales, puesto que tales fines se consideran universales y son fciles de consensuar. Hasta los tiranos profesan su amor por la libertad y los belicistas su ansia de paz. De aqu que muchos debates, aparentemente sobre fines generales concepciones ideales de justicia, de libertad, de reciprocidad, de equidad son en verdad controversias sobre objetivos concretos o sobre instituciones en las que puede ser detectada la presencia de estos ideales. Los debates surgen sobre la especificacin de criterios y sobre los medios particulares, porque cada medio tomado por separado puede ser bien o mal empleado y no puede ser caracterizado ticamente como bueno o malo, a no ser en referencia a circunstancias, motivos, presiones o consecuencias especficas. No es sorprendente que la mayor parte de las polmicas se dirijan a diferencias metodolgicas que enmarcan divergencias ideolgicas. Todo servidor pblico, a la hora de tomar decisiones habr de calibrar en qu medida estn siendo utilizadas las personas implicadas en tales decisiones, si como meros medios e instrumentos de otros fines o como personas con dignidad y valor absoluto. Slo en este segundo caso estaramos ante decisiones ticas y, en el primer caso, ante decisiones estratgicas propias de una racionalidad instrumental que no toma en serio el valor y la dignidad de la vida humana. La vara de medida

164

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

en la toma de decisiones es el Bien Comn, no el bien particular o del grupo que toma las decisiones. La reflexin sobre aspectos ticos, que previa a la toma de decisiones que lo ameriten habrn de realizar los servidores pblicos, llevar siempre la carga de los valores que cada uno haya hecho suyos en su vida personal, la cual se reflejar en sus motivaciones, opiniones y decisiones. El tema de los valores adquiere una gran importancia cuando se habla de los comportamientos ticos. Los valores El concepto valor deriva de valer y su significado ha pasado de una connotacin cuantitativa a otra cualitativa. Con l se nombra algo que, paradjicamente, no tiene precio y no puede ser comprado. Los valores no son, valen. El valor es el deber ser de una norma que puede no realizarse en los hechos, pero que por medio de ella atribuimos o juzgamos que algo es bueno, verdadero o bello. El ser del valor no es una realidad, sino un deber ser. Los valores permean toda la vida humana, de tal manera que si hay valores econmicos tambin los hay espirituales, morales y estticos. Sea cual fuere la actividad del hombre a la que hagamos referencia, nos encontraremos con que siempre encierra un valor. Por eso hablamos de valores, materiales, artsticos, intelectuales, morales o religiosos. Los valores parecen estar relacionados entre s, de tal modo que los de un campo se ven afectados por los del otro y, de cierta manera, puede decirse que unos quedan subsumidos en otros. El valor siempre est presente de algn modo en la persona, en sus actividades, en su mundo. Tambin es cierto que los valores son el resultado de nuestras reacciones individuales o colectivas. Segn Meinecke,153 la historia se fundamenta en los valores que realiza, pero el modo de ser de estos valores no puede reducirse a la relatividad cronolgica. Los valores no se crean ni se destruyen con cada vaivn histrico, son algo ms que una relacin pasajera. De hecho, la historia misma puede ser vista como una lucha entre los diferentes valores que puede elegir el ser humano.
153

165

Friedrich Meinecke, La idea de la razn de Estado en la edad moderna, tr. Felipe Gonzlez Vicen, Centro de Estudios Constitucionales, 1983.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

Cada raza, cada poca, parecen haber tenido una peculiar sensibilidad para determinado valor y han padecido, en cambio, extraa ceguera para otros, esto invita a fijar el perfil estimativo de los pueblos y de los grandes periodos histricos. Cada uno se distinguira por un sistema tpico de valoraciones.154 Es un hecho que en Mxico hay una crisis o transformacin de valores y nos preguntamos no slo por sus causas, sino sobre todo por la actitud que debe tomarse ante ella. Si analizamos la realidad, vemos la presencia de varios Mxicos, cada uno privilegia diferentes valores y tiene proyectos tan distintos que en ocasiones resultan irreconciliables. La situacin es ms evidente cuando nos percatamos de que el estilo de vida de ciertos sectores no tiene nada que ver con los valores que se consideran tradicionales. Por otra parte, no es Mxico el nico pas en donde se produce este fenmeno. Son muchas las sociedades tradicionales que tienden a la imitacin de nuevos modelos, por lo que la uniformidad a nivel mundial va siendo cada vez mayor. Es posible o conveniente detenerla? Quiz las cosas han llegado ya demasiado lejos y no se encuentre a la mano la forma de detenerlas. Para defender los propios valores, se tendra que partir de la conviccin de que son los ms adecuados para cada uno, en cada situacin. La transformacin de los valores va modificando las motivaciones y las conductas de las personas. Las religiones haban sido las principales generadoras de valores. Mxico, catlico en su mayora, tuvo un fuerte soporte en sus principios religiosos para tener un comportamiento honesto, para respetar lo ajeno, para cumplir la palabra empeada, para conducirse con verdad, para obrar con justicia, para respetar al dbil, para poner su profesin y su trabajo al servicio de los dems. En la medida en que la influencia de la religin se debilita, las personas necesitan otros frenos o incentivos para regir su comportamiento. La influencia del liberalismo en lo social y en lo econmico ha cambiado actitudes y generado necesidades que no se tenan anteriormente, como el consumismo que induce a obtener cada vez ms recursos econmicos para adquirir todo lo que el mercado ofrece. Ya no se espera tener la recompensa en la otra vida, ahora se pone en primer lugar la obtencin del xito inmediato.
154

166

Captulo IV

Jos Ortega y Gasset, Introduccin a una estimativa (1923), en Obras Completas: VI, Revista de Occidente, Madrid, 1947, p. 335.

La tica en la funcin pblica

La educacin, que no slo consiste en proporcionar informacin, sino en apoyar a la reflexin y al anlisis, puede llevar a la libertad de eleccin, lo cual permitira un rechazo de valores o una aceptacin de los mismos. En un mundo globalizado y aun en cada pas, ya no existe una religin o una ideologa unitaria, pero s es posible y necesario tener una idea fundamental de tica con un mnimo de normas, valores, ideales o fines que sean obligatorios y obligantes para todos. Este es el mayor reto que la modernidad impone a las instituciones de cualquier dimensin, ya sean las familias o los gobiernos; y si no operan los lmites de las propias convicciones, la sociedad debe tener leyes, acuerdos, pactos y sanciones para normar las conductas de sus miembros. En mayor o menor grado, no hay pas del mundo que no atienda el aspecto tico en la Administracin Pblica. Los pases que registran menores niveles de corrupcin cuentan con una tradicin histrica de educacin que se traduce en una cultura de respeto a la ley y con marcos normativos que prevn e impiden la comisin de ilcitos. Los pases que registran mayores ndices de corrupcin, Mxico entre ellos, se ocupan en la actualidad de bajar esos ndices con reformas a sus marcos normativos y con programas especficos dirigidos a las reas que presentan mayor incidencia de ilcitos y violaciones a las normas. A continuacin analizaremos algunas acciones realizadas en 10 pases con diferentes niveles de corrupcin. Experiencias internacionales Finlandia155 Aparece en primer lugar en el ndice de percepcin de la corrupcin de Transparencia Internacional del ao 2001; es el pas donde casi no hay corrupcin. Alcanz un porcentaje de 9.7 sobre 10, frente al 3.6 de Mxico, que ocupa el lugar 57. Finlandia registra una poblacin de 5 millones de habitantes, con 25 mil 139 dlares per cpita. Es una democracia pluralista y en sus instituciones rige el Estado
155

167

Reforma, 9 de septiembre de 2002.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

de Derecho. Su prosperidad histrica est basada en una extraordinaria revolucin productiva que le permite la creciente exportacin de tecnologas de vanguardia. Finlandia es la demostracin de que el alto desarrollo y la honestidad son consecuencia de la educacin: 18.2 por ciento del grupo de edad 18-21 est en la educacin superior y 28.8 por ciento en el segmento de 25-28. En comparacin, Mxico registra 6.6 y 6.1 por ciento, respectivamente. En la calidad de instituciones de investigacin cientfica, Finlandia aparece en el segundo lugar, es decir, despus de Estados Unidos. A Mxico se le ubica en el lugar 61. Finlandia ocupa el cuarto lugar entre los pases que ms invierten en investigacin y desarrollo, con 2.78 por ciento de su PIB. Mxico se encuentra en el lugar 46, con 0.33 por ciento del PIB. Hong Kong156 Hong Kong ha establecido Agencias Independientes de Combate a la Corrupcin, las cuales se encargan de recibir e investigar (sin juzgar) los casos de corrupcin, adems de llevar a cabo campaas de concientizacin pblica y de practicar auditoras a las administraciones de departamentos y oficinas gubernamentales, desde una perspectiva de combate a la corrupcin. Estas agencias se disearon porque las formas cada vez ms sofisticadas de corrupcin hicieron que las agencias convencionales perdieran eficacia donde la corrupcin era endmica, ya que en las mismas instancias encargadas de aplicar la ley imperaba la corrupcin. Para explicar el xito del modelo de las Agencias Independientes de Hong Kong se debe destacar que, adems de la calidad y la determinacin de sus empleados y el excelente marco legal que ha posibilitado su trabajo, el concepto de prevencin y el de procesamiento legal han sido definitivos. La prevencin, junto con la educacin de la comunidad y la concientizacin que la acompaan, son la actividad central de este modelo, el cual ha permitido que con las tareas de investigacin se desarrolle un conjunto de estrategias coherentes y coordinadas. En este sentido, el fracaso en la adopcin de este modelo en otros pases
156

168

Captulo IV

Transparencia Internacional, Informe 1993-2003, Berln Germany, pp. 164-166.

La tica en la funcin pblica

se debe a que no han conseguido dicha coherencia y carecen de los recursos necesarios para cumplir todas las funciones. Los motivos de esos fracasos se pueden enlistar como sigue: Falta de voluntad poltica, producto de intereses creados u otras preocupaciones urgentes Falta de recursos, ya que no se aprecian los beneficios en relacin con los costos de limpiar la administracin y por lo tanto no se provee un financiamiento adecuado Injerencia de grupos que atentan contra la independencia de la agencia, sobre todo en los casos que involucran a altos funcionarios gubernamentales Temor a las consecuencias, lo que repercute en la prdida de independencia y recursos Expectativas poco realistas, por no evidenciar que se trata de una lucha de largo plazo; demasiada dependencia de la aplicacin de la ley y falta de fomento de acciones preventivas propuestas por la agencia Ignorar la eliminacin de oportunidades para la corrupcin y depender de la aplicacin de la justicia despus de los actos consumados Legislacin inadecuada Estar abrumados por los casos del pasado y por lo tanto tener incapacidad para actuar en lo inmediato Incapacidad para involucrar a la comunidad Rendicin de cuentas insuficientes, falta de transparencia en su actuacin, con lo que pudiera convertirse en un instrumento para perseguir a los crticos del gobierno Prdida de moral y de confianza entre la comunidad La agencia misma se vuelva corrupta. Una de las principales causas de xito o fracaso de la Agencia tiene que ver con la posicin que se le asigne dentro de la administracin, y de la regulacin a la que est sometida para propiciar la independencia y la transparencia de sus labores. Quien rinde cuentas, requiere tener autonoma operativa respecto del servicio pblico. Por lo que se refiere a la importancia de los mecanismos de rendicin de cuentas, el nfasis radica en que una agencia contra la corrupcin puede corromperse si se utiliza, junto con sus poderes especiales, en contra de contendientes polticos. La crea-

169

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

cin de cualquier agencia debe evitar esa posibilidad. Por consiguiente, la agencia debe ser responsable ante la legislatura y las cortes. Es necesario tambin que comits de ciudadanos monitoreen el trabajo diario, para aumentar la confianza pblica en esta institucin. La creacin de una agencia contra la corrupcin, generalmente obedece a una situacin en la que la corrupcin se ha salido de control, razn por la cual habr un gran nmero de casos sobresalientes que requerirn atencin. Tambin sern necesarias reformas urgentes en las prcticas y los procedimientos oficiales. En estas circunstancias, con facilidad la nueva agencia se encontrar inundada por viejos casos. En tal situacin, la solucin ms constructiva consiste en que el marco legislativo estipule que la nueva agencia se enfocar slo al futuro, en vez de verse obligada a tratar los casos del pasado. De no ser as, se le podra distraer de las tareas esenciales de prevencin y contencin de la corrupcin. De acuerdo con esta propuesta, las infracciones ya existentes deben de tratarse de manera tradicional y bajo la ley existente, sin embargo, cabe tambin en la nueva legislacin cierta flexibilidad para que se investiguen casos suficientemente importantes en virtud del inters pblico. Incluir estas clusulas permitir a la nueva agencia empezar su trabajo sobre una nueva base y alejar los posibles temores sobre una cacera de brujas en torno a acontecimientos del pasado. Tambin permitir que sea ms aceptable la idea de dejar a un lado el pasado. Estados Unidos157
Captulo IV

170

Estados Unidos de Norteamrica, adems del Cdigo de tica, cuenta con normas de conducta tica para los empleados del rgano Ejecutivo, emitidas por la oficina de tica del Gobierno, las cuales estn codificadas en el Art. 2635 del Ttulo 5 del Cdigo de Reglamentos Federales. De acuerdo con la estructura de estas normas, en la primera parte se sealan los principios de conducta tica, los cuales buscan garantizar que todo ciudadano tenga completa confianza en la integridad del Gobierno Federal, para lo cual cada empleado deber adherirse y respetar los principios fundamentales de servicio tico.

157

Cdigo de Reglamentos Federales de los Estados Unidos, 1998.

La tica en la funcin pblica

La norma define el servicio pblico como patrimonio pblico y exige de los empleados lealtad a la Constitucin, a las leyes y a los principios ticos, por encima del beneficio personal. La base de los principios es totalmente apegada a valores ticos y se exponen en 14 incisos que enuncian los preceptos bsicos que debe cumplir el servidor pblico: Lealtad a la legalidad Conflicto de intereses Utilizacin de informacin privilegiada o no pblica No aceptar gratificaciones Honestidad No comprometerse de manera personal a nombre del gobierno No utilizar el cargo pblico para obtener ganancia personal Imparcialidad Conservar y proteger la propiedad federal, en relacin con la utilidad para la que fue destinada No llevar a cabo actividades que entren en conflicto de intereses con sus deberes y responsabilidades gubernamentales Denunciar el mal uso de recursos, el abuso y la corrupcin Cumplir de buena fe las obligaciones Igualdad Evitar acciones que violen las leyes o las normas ticas.
Captulo IV 171

Las disposiciones particulares se exponen de manera muy amplia y detallada para casos particulares y debidamente reglamentados, a travs de los criterios establecidos en el Cdigo de Reglamentos Federales. Las normas de conducta tambin contienen disposiciones para que existan Oficiales de tica en cada agencia, quienes tienen la funcin de orientar en materia de tica y en la aplicacin de medidas disciplinarias. Entre sus cientos de normas se seala, por ejemplo, que no les est permitido aceptar regalos de ningn valor monetario. Estn obligados a reportar cualquier despilfarro, fraude o abuso de su dependencia, y se sealan numerosas condiciones para que puedan recibir ttulos honorficos.

Mara Elena lvarez de Vicencio

Enumera requisitos para aceptar invitaciones a comer o a eventos de esparcimiento. Seala tambin la influencia de las relaciones personales cuando puedan afectar la imparcialidad de su desempeo. Italia158 Para atender a los aspectos ticos de los mercados financieros, este pas hizo reformas legales en las que dedica amplio espacio a la regulacin destinada a los operadores y a la transparencia del mercado, as como a la funcin de los mecanismos del gobierno; y seala modalidades para minimizar el peligro de dao a la clientela. En Italia, la Iglesia Catlica, preocupada por el nivel de corrupcin a que han llegado las instituciones en el pas, se propuso crear un espacio para la reflexin, la investigacin, el estudio y el anlisis de la tica aplicada a las distintas reas de la vida poltica, social y econmica. Con este fin cre la Fundacin Lanza, la cual tiene su sede en Padova. Se trata de un proyecto para propiciar el estudio y la reflexin sobre la tica desde un punto de vista cvico, para encontrarse con los valores humanos en una tica pblica para beneficio de la comunidad. Es un esfuerzo respetuoso de todas las creencias para alcanzar una sociedad justa y solidaria. Hasta ahora su labor se ha dirigido a cinco reas: 1) tica Filosfica y Teolgica, 2) tica en la Medicina, 3) tica en la Poltica Ambiental, 4) tica Econmica y 5) tica Poltica. Adems de los trabajos de investigacin y las publicaciones, han organizado un sistema de Escuelas de Formacin en tica Cvica159 que tienen su sede en las distintas parroquias, estn abiertas a todos los ciudadanos y tienen programas integrales secuenciales. La Fundacin cuenta con un Centro de Archivo y Documentacin e imparte conferencias, cursos y seminarios en su sede y en las instituciones y localidades que lo soliciten. Chile160 En Chile se han establecido talleres para funcionarios pblicos, en los que utilizan la herramienta denominada Metodologa para el fortalecimiento de
Fondazione Lanza Padova, Italia, 1948. Scuola Diocesana di Formacione alli impegno Sociale e Poltico-Padova, 1999-2000. 160 Transparencia Internacional, op. cit., p. 35.
158 159

172

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

acciones y mecanismos destinados al mejoramiento de la probidad y la transparencia en la gestin pblica. Este instrumento pretende facilitar el reconocimiento de reas y situaciones de riesgo de corrupcin en la Administracin Pblica, y disear lneas de accin y estrategias de prevencin, mediante una metodologa activa y participativa, con la cooperacin reflexiva de un grupo de funcionarios de alto nivel. El diseo fue elaborado por Transparencia Internacional Captulo Chile, en 1999. Para su implementacin, se cont con la participacin de la Contralora de la Repblica, el Consejo de la Defensa del Estado y el Consejo de Auditora Interna; adicionalmente, participaron 13 instituciones y/o servicios del gobierno. El financiamiento corri a cargo de la Presidencia de la Repblica y con recursos propios del Captulo Chileno de Transparencia Internacional. Entre los objetivos de este proyecto se encuentra el establecimiento de una alianza entre el Estado y Transparencia Internacional, as como el compromiso de las instituciones involucradas en la implementacin de soluciones. Cabe destacar que la corrupcin en Chile no es endmica, ni representa peligro inmediato para el rgimen democrtico y econmico, ya que los funcionarios pblicos gozan de una apreciacin positiva por parte de la ciudadana. En el desarrollo de la Metodologa, a partir del anlisis individual y grupal de situaciones especficas se identifican, reconocen, clasifican y caracterizan reas y situaciones de riesgo de corrupcin; y se disean lneas de accin, normativas y estrategias operativas, las cuales cumplirn la funcin de medidas de prevencin y antdotos para evitar o neutralizar las vulnerabilidades detectadas. El instrumento invita a los participantes a comprender y reconocer el fenmeno de la corrupcin, las reas y las situaciones de riesgo ms frecuentes, as como a disear soluciones prcticas desde su experiencia; y a provocar efectos multiplicadores y permanentes. Al finalizar la implementacin de la herramienta, se establecieron 18 antdotos o estrategias de solucin, susceptibles de ser incorporados en cada una de las instituciones participantes.

173

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

Las estrategias son las siguientes: Formacin tica Educacin tica Evitar conflictos de inters Elaboracin de estatutos Cuenta pblica Plan de control Rotacin de personal Separacin de funciones Uso de informacin Racionalizacin de contrataciones Condiciones de contratacin Bases tcnicas Programa de adquisiciones Verificacin de cumplimiento de normas Sistema de resguardo Recaudacin sin errores.

De Chile, tambin es interesante el trabajo que realiz el Ing. Sergio Molina Silva cuando fue Ministro de Educacin (1994-96). Consignamos el relato con sus propias palabras: Cuando form parte del gabinete como Ministro de Educacin, me cuestion cul era el sentido de mi participacin en el cargo de gobierno que iba a desempear y conclu que si mi trabajo no era inspirado en un fin superior para alcanzar el bien comn y el cambio del pas para bien, no vala la pena asumirlo. Al mismo tiempo, reflexion que el cambio institucional deba ser precedido de un cambio personal, de una profunda reforma personal, por lo que mi actuacin pblica debera estar guiada por las virtudes acordes con mi filosofa de vida: justicia, verdad, congruencia, caridad, fe y esperanza. Compart mis inquietudes con el presidente y los dems miembros del Gabinete y acordamos reunirnos peridicamente para reflexionar sobre esto. Las reuniones siguieron en alguna medida la tcnica ignaciana; entramos al fondo de nuestras motivaciones personales y renovamos nuestros propsitos de servicio y de estar alertas sobre la rectitud de nuestras intenciones.

174

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

Este proceso de reflexin cre un ambiente muy positivo en el gabinete y nos propusimos llevarlo tambin a nuestro grupo parlamentario. Se establecieron reuniones peridicas con los legisladores, siguiendo el mismo diseo de las del Gabinete. Como aplicacin prctica, se estableci que adems de que los criterios de rectitud y tica se cuidaran en el comportamiento personal y profesional, deban ser considerados en las intervenciones en la tribuna, las cuales, sin desestimar el impacto y los efectos polticos, deberan ser congruentes, justas, verdicas y sin excluir la caridad. El texto de cada intervencin era analizado con estos criterios. El ingeniero Molina considera que el esfuerzo realizado fue benfico y mantuvo miras elevadas y actitudes ticas en los grupos que participaron en este proceso de reflexin y compromiso personal.161 Chile descubri tambin y puso remedio a la prctica de celebrar contratos multinacionales con ONG que operaban con gran corrupcin. Con estas y otras medidas ha mejorado su evaluacin de Transparencia Internacional, al pasar del lugar 23 que tena en 1997 al 17 en el ao 2002. Colombia162 Este pas estableci el Congreso Visible, que consiste en la recoleccin peridica de informacin sobre la actividad del Congreso, en particular sobre el ejercicio de sus funciones legislativas y de control poltico. Con esta informacin se estructura una base de datos que permite hacer comparaciones, seguimientos y anlisis. La institucin a cargo de este proyecto fue el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes. Cabe destacar que la herramienta fue creada por Poder Ciudadano, captulo argentino de Transparencia Internacional. Para la implementacin, se cre una estrategia permanente de comunicacin a travs de la impresin de un boletn y de la publicacin de noticias en medios y prensa escrita, junto con la participacin en un programa de radio. El objetivo de este proyecto es brindar informacin oportuna, veraz e independiente sobre las actividades del Congreso y los congresistas y, a travs de ellas, crear condi161 162

175

Entrevista realizada por la autora en Chile, 11 de mayo de 2000. Transparencia Internacional, op. cit., p. 40.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

ciones para incentivar el control de la sociedad civil sobre el Congreso y estimular la exigencia de rendicin de cuentas. Se propone tambin dar poder a los ciudadanos y promover el acercamiento entre stos y las instancias pblicas de decisin. Para su implementacin, se pidi a los congresistas que enviaran la informacin sobre sus actividades, mediante un formulario sencillo que describe la funcin del congresista y el tipo de actividad. El equipo de Congreso Visible, a su vez, recopila la informacin de varias fuentes y con ella se construye una base de datos de consulta pblica; asimismo, se sealaron indicadores para el procesamiento de la informacin. Colombia estableci, adems, los contralores cvicos. Esta institucin busca fortalecer la participacin de la ciudadana en el control fiscal de la gestin de los gobiernos locales y contribuir a modernizar y legitimar la Contralora. Su implementacin requiere de la formacin de organizaciones de carcter privado, cuyo objetivo contempla el ejercicio de la supervisin y el control de la gestin pblica, adems de tener un importante grado de aceptacin por parte de la comunidad y conocimientos y experiencia especficos en el sector que se pretende controlar. La seleccin y la contratacin de contralores cvicos se realizan a travs de una convocatoria y de un concurso pblico de mritos. Por otra parte, en materia de contratacin estatal, se llevan a cabo los Pactos de Integridad, que son acuerdos de voluntades entre los proponentes de una determinada licitacin y la autoridad de la entidad pblica convocante de la misma, para comprometerse con determinadas maneras de comportamiento tico en la licitacin. La herramienta Pacto de Integridad lleva asociada la construccin de un marco regulador propio, con sanciones, gratificaciones y un tercero que dirime las controversias en caso de denuncia. Este mecanismo, que ha sido aplicado en 19 importantes procesos licitatorios, en el orden nacional y territorial, constituye una nueva modalidad de justicia paralela, centrada en la tica como motor de un cambio cultural voluntario y que ayuda en la bsqueda de soluciones ante un aparato de justicia que no responde con suficiente oportunidad. El Salvador163 En julio de 1999, se implement en El Salvador el Monitoreo de los Casos de Corrupcin (MCC) y de su tratamiento por los entes gubernamentales. Es un me163

176

Captulo IV

Transparencia Internacional, op. cit., p. 45.

La tica en la funcin pblica

canismo de contralora social que consiste en el monitoreo de las denuncias de corrupcin y los hallazgos descubiertos por el gobierno; as como el tratamiento que reciben por parte de los entes fiscalizadores del Estado. Sus actividades incluyen la revisin, la recopilacin y la difusin diaria de artculos y editoriales, con base en las cuales se prepara y difunde, va Internet, un resumen semanal con enfoque histrico y memorias anuales en las que se identifican y describen los acontecimientos ms destacados. El monitoreo facilita el conocimiento, el anlisis y la evaluacin de la tica, la transparencia y el compromiso anticorrupcin de los entes gubernamentales. Argentina164 Las audiencias pblicas de Argentina son una modalidad antigua de participacin directa de la ciudadana, que es retomada actualmente en el marco de las reformas municipales y asociada a la necesidad de facilitar al ciudadano comn informacin sobre los actos del gobierno local. La audiencia pblica en Argentina es un proceso de consulta reglamentado. Por lo general se hace a iniciativa de la Administracin Pblica, pero existe la posibilidad de que las comunidades y las organizaciones soliciten su convocatoria. La audiencia pblica permite el acceso a la ciudadana en general y a los medios de comunicacin. Pueden participar en ella todos los ciudadanos que lo deseen, as como las empresas interesadas en prestar el servicio objeto de la licitacin, sean nacionales o extranjeras, los organismos pblicos que tengan algn inters en esa cuestin, las universidades, centros de investigacin, unidades acadmicas y dems entidades que tengan conocimientos tcnicos sobre dicha cuestin. De entre los resultados positivos de este procedimiento destacan los siguientes: contribuye a legitimar las decisiones de la Administracin Pblica, y con la participacin de los expertos se obtiene informacin calificada sobre los temas que se discuten. Sin embargo, la institucionalizacin de las audiencias pblicas, su desarrollo y utilizacin, como procedimiento de participacin directa de la ciudadana en la modalidad de consulta, depende en gran medida de la voluntad de la administracin.
164

177

Idem.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

Un ejemplo concreto de este proceso lo constituye el monitoreo de la licitacin y la concesin para la contratacin de un servicio de recoleccin de basura en la municipalidad de Morn, rea metropolitana de Buenos Aires. Las herramientas utilizadas combinan la realizacin de Audiencias Pblicas y Pactos de Integridad para establecer reglas transparentes en los procesos de licitacin pblica. Uno de los objetivos que se persiguen es concientizar a los ciudadanos acerca de los mecanismos de control disponibles, as como el crear confianza entre los actores que participan en el proceso. Especficamente, se busc comprometer a los ciudadanos y a los licitadores a establecer reglas comunes para el proceso de licitacin pblica, proporcionando libre acceso al borrador del documento propuesto antes del inicio del proceso de licitacin; as como a discutir pblicamente las condiciones de participacin y seleccin con el propsito de evitar el diseo de un contrato que conceda ventajas a uno o ms licitadores. Argentina cuenta tambin con el Programa para la Contratacin Transparente, el cual combina dos componentes: la celebracin de una audiencia pblica en donde las autoridades responsables convocan a ciudadanos, empresas, expertos y representantes de la oposicin para que expresen sus objetivos y sugerencias en relacin con las condiciones planteadas para la contratacin; y la firma de un Pacto de Integridad, en el cual el gobierno y todas las compaas que compiten por la licitacin comparten un contrato de control recproco para impedir el pago de sobornos entre los licitantes y las autoridades municipales.
Captulo IV

178

Como parte de los resultados positivos de este procedimiento, se lleg a un consenso respecto a las deficiencias en los criterios que describieran la calidad del servicio, as como de los prerrequisitos para participar en el proceso. Se obtuvieron cambios significativos en el borrador del documento de propuesta para establecer ms criterios objetivos para la participacin y la seleccin; tambin se redujo el poder de la municipalidad para descalificar con facilidad propuestas por razones formales, o para tomar una decisin siguiendo intereses particulares. El xito de este proyecto se bas en una serie de mecanismos de transparencia y de creacin de confianza. Debido a la intervencin de Poder Ciudadano y a la presencia de los medios, la metodologa usada ha sido reconocida en otras municipalidades como un caso modelo.

La tica en la funcin pblica

Panam165 La Clusula de NO Soborno en Panam consiste en una diligente observacin que permite a un tercero independiente dar su opinin en los procesos de contratacin pblica y de licitacin. La clusula se incluye en la propuesta de contrato (u oferta de compra) que hace cada empresa, en la cual la compaa se compromete a no ofrecer sobornos. Esta herramienta se cre como alternativa a los pactos de integridad. El objetivo que se persigue es aumentar la transparencia en las licitaciones o concursos pblicos para generar confianza sobre la honestidad y la transparencia; se utiliza tambin para acordar reglas claras e igualitarias que contribuyan a equilibrar las fuerzas relativas entre la compaa ganadora y los funcionarios pblicos, particularmente en las grandes privatizaciones y concesiones. La organizacin responsable de llevarlo a cabo fue la Fundacin para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Captulo Nacional de Transparencia Internacional. Despus de la primera vuelta de precalificacin, la Fundacin interviene como monitor independiente. Esta institucin no funge como asesor, no realiza recomendaciones ni participa en la toma de decisin alguna, ms bien, se comporta como observador o monitor del proceso, informando a la comunidad a travs de los medios de comunicacin social. En estas circunstancias se llev a cabo la privatizacin de INTEL, S.A., con la cual el gobierno logr conseguir 152 millones sobre el precio base que haba fijado para la compra. No hubo reclamos de corrupcin y aun los representantes de la compaa perdedora expresaron su satisfaccin con el proceso. El papel de monitoreo y publicacin que desempe la Fundacin tambin permiti a los ciudadanos del pas seguir el proceso de cerca, lo cual se convirti en un elemento positivo en los esfuerzos del gobierno para restablecer la confianza pblica en el proceso de privatizacin. El logro ms importante del proyecto fue que todas las partes interesadas coincidieron en que la privatizacin se cumpli en un ambiente limpio y transparente.

179

165

Ibid., p. 50.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

De entre lo negativo, se puede sealar que la primera de las fases cruciales de diseo, especificacin y precalificacin de la privatizacin, no se pudo monitorear, y comnmente estas fases estn expuestas a la corrupcin. Panam cuenta tambin con el Corruptmetro, que consiste en realizar encuestas de opinin que sirven para medir la percepcin de la ciudadana en cuanto a la existencia de corrupcin en las instituciones pblicas y privadas, de manera que se pueda conocer si la poblacin siente y cree que se estn cometiendo actos de corrupcin en determinados sectores. Los objetivos de esta herramienta son evidenciar los niveles de percepcin que se tienen acerca de la corrupcin, crear conciencia entre la poblacin sobre los graves perjuicios que provoca la corrupcin y que la ciudadana proponga soluciones al problema. El resultado ms significativo del Corruptmetro es que la ciudadana ha tomado conciencia de que el problema de la corrupcin s le afecta directamente. Brasil166 Este pas hizo una adaptacin al contexto brasileo de El Libro de Informacin de Transparencia Internacional. De acuerdo con el modelo internacional, se incluyen y se describen las instituciones y los actores del Sistema de Integridad del Brasil. Se tom en cuenta el papel que juegan, as como sus fortalezas y debilidades. La adaptacin de este instrumento se desarroll mediante un proceso participativo, con la colaboracin de representantes de diferentes reas de la sociedad.
Captulo IV

180

Desde el punto de vista del contenido, la edicin de El Libro de Informacin debe ser vista como una herramienta de diagnstico. Se trata de un registro de experiencias recabadas, as como del potencial de las distintas instituciones y actores que trabajan en el control de la corrupcin. En trminos generales, se trata de un anlisis del Sistema de Integridad Nacional. El problema que enfrenta es que la corrupcin en Brasil es vista como una especie de destino, heredado culturalmente, como un mal nacional especfico, sin perspectivas de mejora. Esta forma de ver las cosas desemboca en la toma de una posicin considerablemente pasiva y fatalista ante el fenmeno de la corrupcin.
166

Ibid., p. 53.

La tica en la funcin pblica

Una iniciativa anticorrupcin, basada en reformas a nivel del Estado, de la sociedad y de la economa, slo es posible en la medida en que la corrupcin sea entendida como un problema que est ligado a condiciones institucionales, sujetas a cambios y que pueden modificarse si se aplican soluciones. Por su parte, Transparencia Brasil se ha dado a la tarea de desarrollar la herramienta de la Encuesta en campos tales como los procesos electorales y de las percepciones de los niveles de corrupcin. Mediante el uso de encuestas, Brasil busca poder detectar y poner en relieve el efecto que tienen las prcticas corruptas sobre los procesos electorales, as como suministrar datos acerca de las percepciones de corrupcin de los ciudadanos, datos que hasta antes del 2001 no existan en Brasil. Sntesis de las experiencias internacionales Del anlisis de las anteriores experiencias, se pueden obtener las siguientes conclusiones: 1. A mayor nivel de educacin, de investigacin cientfica y de desarrollo, corresponde un menor grado de corrupcin 2. Muchos rganos encargados de combatir la corrupcin se han convertido en imperios de corrupcin y se han tenido que crear nuevos organismos con normas ms adecuadas y con la vigilancia eficaz de los ciudadanos 3. Los organismos creados para el control de la corrupcin requieren de autonoma respecto a los gobiernos y de la vigilancia ciudadana 4. Los pases que histricamente tienen menos corrupcin cuentan con estructuras legales de control muy completas y con una arraigada cultura de respeto a las normas 5. La capacitacin, la formacin y la informacin transparente a la ciudadana son eficaces medidas preventivas 6. La reflexin tica en la toma de decisiones ayud a Chile a mejorar la tica en el servicio pblico 7. El transparentar la informacin de las licitaciones pblicas ha disminuido la corrupcin en las compras y contratos de la Administracin Pblica. El proceso de globalizacin nos lleva a concluir que ya no es suficiente lo que haga cada pas, se requiere conjuntar esfuerzos y planear acciones comunes entre pases.

181

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

Por esta razn, el Foro Parlamentario Asia-Pacfico, en su 11 Reunin Anual celebrada en enero del 2003, resolvi impulsar entre los pases miembros las siguientes acciones: Emprender medidas especficas y formular leyes ms severas para las prcticas corruptas Promover organismos y convenciones multilaterales sobre experiencias en materia de corrupcin Intensificar la cooperacin para formular y poner en prctica las mejores polticas y programas de combate a la corrupcin, incluyendo la prevencin del lavado de dinero y los mecanismos de repatriacin de los fondos de origen ilegal Fortalecer la capacidad de los parlamentos nacionales para que, en materia legislativa, subsanen las omisiones en materia de lucha en contra de la corrupcin Impulsar de manera estrecha la cooperacin entre organismos de los pases miembros del Foro Parlamentario Asia-Pacfico, a travs de apoyos a sus actividades, tales como reuniones peridicas, talleres, investigaciones e intercambio de informacin sobre experiencias en materia de anticorrupcin. Se puede concluir que para tener xito en el combate a la corrupcin, la batalla deber darse con la participacin de los gobiernos y de toda la sociedad. Lugar muy especial requieren las medidas preventivas, entre las que tiene prioridad la familia como formadora de valores ticos y auxiliada por las instituciones educativas. La experiencia de los diversos pases ofrece ejemplos exitosos para inspirar nuevas acciones. Experiencia mexicana Acciones del gobierno Las acciones emprendidas desde el gobierno demandan un especial esfuerzo de constancia en la supervisin y el control, ya que ser difcil vencer las resistencias de prcticas tan arraigadas. A partir de julio del 2000, con el cambio de partido en el gobierno mexicano, la Secretara de la Contralora fue considerada como eje de las acciones de morali-

182

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

zacin en lo que a fiscalizacin interna se refiere, y desde ella se iniciaron y se han promovido numerosas acciones tendientes a abatir los ndices de corrupcin. Entre las principales, se encuentran las siguientes: El Programa Integral Anticorrupcin. La Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM) elabor un programa integral anticorrupcin, con el cual el gobierno espera prevenir, detectar, abatir, controlar y sancionar prcticas de corrupcin. Se propone tambin lograr la participacin de la sociedad para alcanzar estos objetivos. Mediante acuerdo presidencial se cre la Comisin Interinstitucional para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin (CITCC);167 con ella se pretende atacar el fenmeno de la corrupcin desde tres vertientes principales: preventiva, punitiva y de colaboracin entre sociedad y gobierno. En su aspecto preventivo, tiene por objeto establecer los lineamientos y las acciones concretas para prevenir la corrupcin. En su vertiente punitiva, tiene la finalidad de analizar y promover reformas para armonizar y fortalecer los instrumentos jurdicos para aplicar las sanciones efectivas y oportunas ante las desviaciones y mal desempeo de los funcionarios pblicos. En la conformacin de la Comisin, adems de los titulares de las dependencias de la Administracin Pblica Federal, participan representantes de los sectores social y privado, destacados por su reconocida trayectoria profesional, con el fin de facilitar a la ciudadana los mecanismos de informacin y rendicin de cuentas, en todos los mbitos de la funcin pblica. Las disposiciones de la Comisin se arraigan mediante el establecimiento de grupos de trabajo permanentes, en cada dependencia pblica responsable de instrumentar las medidas y acciones acordadas por la Comisin. Esta Comisin involucra a los 18 secretarios de Estado, al procurador general de la Repblica, a los directores generales de las 15 entidades ms grandes del Gobierno Federal (IMSS, PEMEX, CFE, etc.) y a los jefes de las oficinas ms importantes
167

183

Acuerdo por el que se crea la COMISIN PARA LA TRANSPARENCIA Y EL COMBATE A LA CORRUPCIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL, como una comisin intersecretarial de carcter permanente, en Diario Oficial de la Federacin, 4 de diciembre de 2000. (Decreto firmado en la Residencia Oficial de Los Pinos el 1 de diciembre de 2000).

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

de la Presidencia de la Repblica, en un espacio donde el nico tema que se aborda es el de los esfuerzos para abatir las prcticas de corrupcin. La Secretara Ejecutiva de la Comisin est a cargo de la SECODAM. La Comisin debe sesionar al menos cada 90 das para revisar los avances de cada dependencia. En esas sesiones deber estar presente el presidente de la Repblica, quien supervisar y dar seguimiento personal a los logros que cada institucin obtenga. Ningn tema recibe un tratamiento de ese nivel dentro del gobierno. Simplificacin de trmites Entre ms obstculos, permisos y gestiones tenga que hacer un ciudadano frente al gobierno, mayores sern las oportunidades de que los servidores pblicos pidan o acepten donativos ilegales para simplificar los trmites. El exceso de trmites es una enfermedad que ha contagiado a todo el aparato burocrtico y ha dado mayores oportunidades a la corrupcin. La lgica indicara que mientras se trate de que un ciudadano cumpla con su obligacin de obtener algn permiso o licencia, se le deberan dar todas las facilidades para que lo haga, y si se le dificulta o se le hace complicado el procedimiento, el ciudadano dar mordida para que se le facilite y, si puede, no la solicitar. Para simplificar los trmites se estableci el Sistema de Trmites Electrnicos Gubernamentales (tramitanet.gob.mx), en el que se encuentran detallados los requisitos para hacer trmites ante el gobierno federal. Este sistema permite a los ciudadanos conocer, por medio de una pgina en Internet, los requisitos, oficinas y horarios de atencin de todos los trmites del Gobierno Federal. Con ello, adems de las ventajas que representa el no tener que acudir a las oficinas de gobierno para conocer la informacin, se le da transparencia al trmite, evitando la corrupcin y la discrecionalidad. Asimismo, se ha avanzado en el desarrollo de un sistema que permitir que los ciudadanos realicen sus trmites en forma electrnica. Con la finalidad de prevenir actos de corrupcin y, al mismo tiempo, imprimir mayor claridad y transparencia al proceso de contrataciones gubernamentales, adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras pblicas, opera el programa COMPRANET, que permite a la ciudadana conocer, a travs de Internet, toda la informacin relacionada con los procesos de compras y contrataciones requeridos por el Gobierno Federal.

184

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

Este sistema hace ms eficientes los procesos de contratacin y facilita la participacin de las empresas en las compras del Gobierno Federal. Los proveedores, adems de consultar gratuitamente toda la informacin, pueden adquirir las bases de licitacin mediante el sistema y presentar sus propuestas por medios remotos de comunicacin electrnica en las licitaciones que admiten esta va de participacin. Se facilita tambin que los proveedores del interior del pas acudan a los concursos sin necesidad de trasladarse a la ciudad de Mxico. En los primeros cinco meses del ao 2001 se recibi un promedio de 12 mil 500 consultas diarias.168 Usuario simulado La estrategia Usuario simulado se inspir en la iniciativa privada, donde se le conoce como Mistery Shoppers, que son compradores que verifican la calidad de los servicios y productos. En la Administracin Pblica tiene varios objetivos: detectar y sancionar prcticas corruptas, dar transparencia a la gestin pblica; lograr la participacin de la sociedad en la deteccin de fallas y abatir la impunidad. La estrategia se aplica cuando hay quejas, denuncias o reportes de corrupcin. La Contralora inform haber aplicado 65 operativos de este tipo en 2001, con resultados satisfactorios. Estabilidad laboral y salarios justos El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Federal, cuya ley ya fue aprobada, pretende garantizar a los trabajadores su empleo ante sucesos polticos, evitar medidas discrecionales y eliminar cuestiones subjetivas en la seleccin de personal y en la determinacin de los salarios. La pertenencia al servicio no implica la inamovilidad de los servidores pblicos de carrera en la Administracin Pblica, pero s garantiza que no podrn ser removidos de su cargo por razones polticas o por causas y procedimientos no previstos en las normas.
Captulo IV 185

168

Ivonne V. Muoz Torres, Avances en materia de e-government, e-commerce, propiedad industrial y propiedad intelectual, en Revista Alfa-Redi, Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey / Academia Mexicana de Derecho Informtico, 10 de septiembre de 2001.

Mara Elena lvarez de Vicencio

La ley pretende crear un Sistema de Servicio Profesional de Carrera que depender directamente del presidente de la Repblica. Ser dirigido por la Secretara de la Funcin Pblica y su operacin estar a cargo de cada una de las dependencias de la Administracin Pblica. Para la Administracin Pblica es una responsabilidad tica buscar, hasta donde sea posible, la estabilidad laboral del empleado, pagarle un salario justo por su participacin individual a la eficacia de la dependencia y ofrecerle todas las oportunidades para avanzar y hacer progresos en lo profesional y en lo econmico. Los estmulos que se brinden contribuirn a mejorar el comportamiento tico de los servidores pblicos y la eficiencia de los servicios prestados. Acciones de los partidos polticos Varios partidos y no slo uno, son ahora actores reales para conducir las demandas ciudadanas, razn por la cual el pas necesita un fortalecimiento a fondo de su sistema de partidos. Al romperse el monopolio del partido oficial, el poder dividido puede ser saludable si los partidos son capaces de avanzar juntos en la consolidacin social, econmica y poltica del pas. Si, por el contrario, se radicalizan y se convierten slo en fuerzas de presin, de miope visin para la ampliacin y conservacin del poder, sobre todo si lo entienden como una fuerza orientada a la manipulacin de los otros y no como una fuerza que nace precisamente de los otros y que debe estar al servicio de todos, la consolidacin de la democracia se dificultar enormemente.
Captulo IV

186

El contar con una normatividad interna que propicie el comportamiento tico de sus miembros y las medidas disciplinarias que se puedan aplicar oportunamente en casos de incumplimiento, son indispensables para recuperar la credibilidad de los partidos. Sin embargo, esto no es suficiente. Se requiere que en su rgimen interno exista una equilibrada mezcla de democracia y disciplina y de derechos y responsabilidades entre sus militantes, para que cuando los militantes no respondan a lo que se espera de ellos, se haga uso oportuno de las medidas disciplinarias. Mxico requiere que su sistema de partidos se oriente a hacer realidad el poder como servicio y a impedir que se utilice para que unos cuantos puedan servirse de l. Si esto no se logra, lejos de mejorar las condiciones anteriores, aflorara o aumentara la ambicin, el saqueo y el abuso que antes nicamente era factible para

La tica en la funcin pblica

un solo partido. Ahora estos vicios pueden multiplicarse por el nmero de partidos. El resultado final ser: la corrupcin multiplicada y la ingobernabilidad. Los tres principales partidos mexicanos cuentan con cdigos de tica, con comisiones de Orden o consejos de Honor y Justicia. Sin embargo, cuando los funcionarios pblicos emanados de esos partidos se han apartado de la ley y de la tica en el cumplimiento de su encargo, ningn partido ha realizado acciones para que se inicien los procedimientos legales correspondientes, y en muchas ocasiones han actuado para impedirlos. Esto explica que en el Primer Barmetro Mundial de Transparencia Internacional sobre la Corrupcin, elaborado en colaboracin con el Instituto de Encuestas Gallup, publicado en el diario Reforma,169 se seale que en la escala de las percepciones de los mexicanos sobre la corrupcin, los partidos polticos se encuentran en segundo lugar entre las instituciones ms corruptas, slo superados por la corrupcin policial. Se requiere que los partidos den seguimiento a los servidores pblicos emanados de sus filas y que cuando algn funcionario falle, el partido no omita la denuncia, sancin o expulsin por temor a la prdida de imagen. Finalmente, el comportamiento de los funcionarios es la imagen del partido que los propuso. El pas necesita fortalecer el sistema de partidos y los partidos requieren ganarse la confianza ciudadana convenciendo con un comportamiento que conduzca a una democracia incluyente, eficaz y tica. Es indispensable aplicar la tica en el manejo interno de sus dirigencias y de sus recursos, en la eleccin de sus candidatos, en sus posicionamientos y negociaciones polticas, tica en el trato con los ciudadanos para formar en ellos conciencia cvica y evitar su manipulacin. Acciones de los ciudadanos Son muchas las acciones que emprenden y pueden emprender los partidos, los gobiernos, los organismos internacionales y las instituciones privadas para combatir la corrupcin, pero el hecho ms significativo y esperanzador que empieza a surgir es la toma de conciencia ciudadana que se nota ya en diferentes mbitos. El que
169

187

Reforma, 3 de julio de 2003, p. 14-A.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

los ciudadanos no permanezcan indiferentes ante casos de corrupcin, es un sntoma favorable, y particularmente el que perciban que el saqueo de los recursos pblicos le afecta a cada uno en particular. Esta toma de conciencia puede llevar a los ciudadanos a ser vigilantes del comportamiento de sus gobernantes; y si esa vigilancia los lleva a la exigencia, se podr llegar a transformar el comportamiento de los servidores pblicos. Los ciudadanos pueden ser actores eficaces para lograr el comportamiento tico de los funcionarios; pueden poner lmites a la autoridad, obligndola a respetar el Estado de Derecho. Los ciudadanos, si actan responsablemente y con sentido de bien comn, pueden hacer valer sus puntos de vista; impulsar las decisiones compartidas por la conciencia de una sociedad pluralista y adems impedir a las autoridades que acten por intereses particulares o ilegtimos. Una premisa de cualquier democracia es que la informacin veraz y oportuna llegue a todos los ciudadanos. Para ello se requiere voluntad poltica, libertad y pluralismo de los medios de comunicacin, y decisin de los ciudadanos para buscarla y utilizarla con responsabilidad. La Ley de Acceso a la Informacin, puesta en vigor en 2003170 a travs del Instituto Federal de Acceso a la Informacin, se ha convertido en un derecho fundante porque potenciar otros derechos y ser una poderosa palanca a disposicin de la sociedad que podr usarla para combatir la impunidad. Ser intil si los ciudadanos no la utilizan, o ser contraproducente si lo hacen de manera irresponsable y si los partidos de oposicin la utilizan como arma para sus propios fines y no para los que se pretende con su creacin. La modificacin de las culturas arraigadas no es asunto de corto plazo. Tener acceso a la informacin es indispensable, pero requiere la voluntad de los ciudadanos para comprometerse con la vigilancia y la exigencia de la rendicin de cuentas. Los mexicanos, en general, han sido apticos para participar en la lucha anticorrupcin; en ocasiones, porque ellos mismos contribuyen a ella. Hay tambin sectores muy importantes de la sociedad que no desean involucrarse en asuntos pblicos. El combate a la corrupcin requiere una sociedad alerta que est mo170

188

Captulo IV

Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, en Diario Oficial de la Federacin, 11 de junio de 2002. (ltima reforma aplicada el 11 de mayo de 2004).

La tica en la funcin pblica

nitoreando al gobierno, y para ello debe contar con buenas herramientas para vigilar reas especficas, como las compras pblicas, los servicios y las reas de atencin al pblico. ...la denuncia ciudadana es indispensable para transparentar los actos de gobierno y los trmites ante la autoridad. Slo con la participacin de los ciudadanos ser posible erradicar la imagen del Mxico corrupto y de la denominada mordida, no slo para vivir con dignidad, sino para que los extranjeros inviertan en el pas.171 Para facilitar la participacin ciudadana en Mxico, varias dependencias de la Administracin Pblica han creado instancias a travs de las cuales los ciudadanos podrn supervisar el comportamiento de los servidores pblicos. La Contralora Social posibilita el ejercicio del derecho que las personas tienen para intervenir en la vigilancia, seguimiento y monitoreo de la gestin pblica, a fin de que se cumplan los principios de transparencia, eficiencia, eficacia, equidad, cumplimiento y calidad, entre otros, de manera que se prevenga la comisin de actos de corrupcin, permitiendo desde la sociedad generar un proceso de control a la gestin de lo pblico, es decir, a lo que pertenece e involucra a todos los ciudadanos.
La transparencia es la accin de abrir la informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico. La transparencia significa que las razones de toda decisin gubernamental y administrativa, as como los costos y recursos comprometidos con esa decisin y su aplicacin, sean accesibles, claros y se comuniquen al pblico en general. De tal suerte que la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario especfico, sino la prctica de colocar la informacin en la vitrina pblica para que los interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalas en su interior. La transparencia debe ser entendida ms bien como un instrumento del sistema global de rendicin de cuentas y no como la rendicin de cuentas en s misma.172

189

El Manual Ciudadano es una iniciativa conjunta del gobierno y la sociedad, dirigida a vigilar y supervisar la operacin de los programas de la Secretara de Desarrollo Social bajo el ttulo: SEDESOL a los Ojos de Todos. Este manual responde
171 172

Presidente Vicente Fox, en Reforma, 10 de noviembre de 2002, p. 2. Arturo del Castillo, Medicin de la corrupcin: un indicador de la rendicin de cuentas, serie Cultura de la rendicin de cuentas, nm. 5, Auditora Superior de la Federacin, Mxico, 2002.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

a la demanda de apertura y transparencia de la sociedad. Colaboraron en esta iniciativa Transparencia Mexicana A. C. y cerca de 400 organizaciones ciudadanas de todo el pas. Responde tambin a un propsito compartido de mejorar el desempeo de los programas mediante de la recoleccin de informacin relevante que apoye la toma de decisiones y evite el uso poltico-electoral de los recursos destinados a la poltica social, sobre todo ante la proximidad de procesos electorales. La democracia, ticamente sustentada, puede ser slo una utopa si no existe verdadera voluntad poltica por parte del gobierno. No es casual que el diseo institucional democrtico incluya pesos y contrapesos, divisin de poderes y mecanismos de rendicin de cuentas, es decir, la democracia real parte de la premisa de que no puede confiarse slo en la tica personal de los actores polticos sino, por el contrario, requiere prever que cada uno de ellos puede caer en la tentacin de querer lograr propsitos personales, dejando de lado escrpulos morales. El funcionamiento de la democracia requiere un marco normativo, adecuado y suficiente, un programa de formacin de los servidores pblicos, mecanismos de supervisin y control para detectar e investigar conductas irregulares y mecanismos correctivos eficaces. Requiere tambin de una ciudadana informada sobre el quehacer del gobierno, y para ello deben existir canales de comunicacin y de participacin. En un Estado de derecho, la sociedad resuelve pacficamente sus controversias; la Constitucin integra, da certidumbre y garantiza la vigencia de la norma suprema, en la cual se condensan los valores esenciales de la nacin. En ese marco de legalidad, el gobierno y la sociedad estn obligados a que todos y cada uno de sus actos se rijan por la legalidad, la transparencia y la responsabilidad. El perdn en la vida pblica La corrupcin practicada por tanto tiempo y en forma tan generalizada en la Administracin Pblica del pas, provoca en los ciudadanos indignacin, impotencia, y genera apata en el cumplimiento de sus responsabilidades cvicas y como contribuyente. Adems, ante las expectativas creadas con el cambio de gobierno, muchos mexicanos esperaban que salieran a la luz los ilcitos cometidos por el gobierno anterior, que se recuperaran los recursos ilegalmente sustrados y que se castigara a los responsables.

190

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

El nuevo gobierno no ha podido cumplir estas expectativas. Para lograrlo, requerira encontrar las estrategias ms adecuadas a las actuales circunstancias y las posibilidades de xito no parecen ser prometedoras. El sistema elabor marcos normativos protectores que dificultan sancionar a los culpables y, por otra parte, los ilcitos cometidos desde el poder generalmente no dejan huellas al alcance de los juzgadores. Adems, la actual correlacin de fuerzas no da mayora en el Congreso Federal ni en los congresos locales al gobierno emergente. En los primeros meses del gobierno de la alternancia, se iniciaron procesos penales respecto a varias denuncias de fraudes cuantiosos que no llegaron a concretarse en sentencias para los funcionarios pblicos, ya sea por legislacin insuficiente o por errores en los procedimientos. El resultado ha sido la vigencia de la impunidad, el desgaste del gobierno, el enrarecimiento de las relaciones entre los partidos y muy pocos recursos recuperados para las arcas pblicas. En un proceso de transicin como el de Mxico, cabra reflexionar sobre la conveniencia de aplicar las polticas de perdn que algunos pases han explorado ante los agravios de vencedores y vencidos. El caso mexicano es muy particular. Sin embargo, no ser intil analizar la aplicacin de tales polticas. En los ltimos aos han aparecido en el mundo diversas estrategias polticas denominadas de perdn y reconciliacin; en las transiciones de las dictaduras a la democracia, en los procesos de cese de la violencia terrorista o en las peticiones de perdn de poderes pblicos democrticos, por los desmanes pasados en sus pases.173 Sin embargo, estas actitudes, necesarias en ocasiones para lograr gobernabilidad, corren el riesgo de convertirse slo en formas de mantener la impunidad o de favorecer el imperio de la ley del ms fuerte, lo cual ofende a las vctimas por segunda vez, por lo que el tema del perdn en la vida pblica presupone relacionarlo con el de la justicia.
Las polticas de perdn son estrategias que se deciden de acuerdo con las relaciones de fuerza entre lo que queda del poder del antiguo rgimen y el poder emergente. Dado que el objetivo de los nuevos regmenes es la estabilidad democrtica, sus protagonistas tienen que flexibilizar sus convicciones respecto a la justicia, acomodndolas a la justicia del perdn, a fin de no poner en peligro el objetivo de la estabilidad.
173

191

Eduardo Gonzlez Cueva, Perspectivas histricas sobre la justicia transicional, New School for Social Research, New York, 1999.

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

Segn esto, puede haber tantas polticas de perdn cuantas concreciones se den en las relaciones de fuerza. Las razones inmediatas aducidas para ello son estratgicas, pero se las remite a una razn de Estado: la consolidacin de la democracia.174

Las comisiones de la verdad,175 que pueden o no preceder a las polticas de perdn, pretenden varios objetivos: esclarecer el quebrantamiento de los derechos humanos, dar paso al perdn y a la reconciliacin, y con ello a la cohesin del pas; pretenden tambin ser va para la reparacin debida a las vctimas y, de ser posible, antesala de los procesos judiciales. El perdn posee la virtud de volverse sobre el pasado para revivirlo de otra manera y hacerlo nuevo, renovando el presente y proyectndolo hacia un futuro en paz. Los conflictos humanos slo se resuelven cuando se restauran las relaciones entre las personas y las instituciones implicadas. Esto significa, por un lado, reconocer que las dinmicas de perdn pueden tener una gran virtualidad pblica, pero, por otro, que es preciso un anlisis cuidadoso para sealar las condiciones que hagan justo, tico y fecundo ese perdn y lo salven de interesadas manipulaciones. La resolucin definitiva de tales conflictos, si quiere ser autntica, requiere de grandes dosis de perdn personal y social; ha de ser el sano olvido del dolor y los perjuicios vividos y, por tanto, tambin del odio derivado de los mismos. Perdonar y olvidar son dos actos distintos, pero inevitablemente unidos, que han de ser combinados sabiamente. El perdn se diferencia de la justicia correctiva, pero esto no quiere decir que el perdn renuncie a esa justicia. El perdn es un proceso largo y complejo, cuya culminacin ms adecuada es la total reconciliacin. Para arribar a ste, se precisa desarrollar un proceso de concientizacin social sobre el perdn, su eficacia, su significado y necesidad en la resolucin ms adecuada del conflicto; se necesita profundizar en el anlisis del conflicto y de sus consecuencias; establecer una formulacin jurdica del perdn, mediante el ofrecimiento de medidas de gracia, indulto y exencin de penas a los causantes de los daos, bajo ciertas condiciones, y la determinacin compartida y puesta en prctica progresiva de las medidas concretas en el mbito sociopoltico.
174 175

192

Captulo IV

Rafael Aguirre, Xavier Etxeberria y Galo Bilbao, El perdn en la vida pblica, Universidad de Deusto, Bilbao, 1999, p. 48. Rogelio de la Mora, Notas y anlisis comparativo: la experiencia de las comisiones de la verdad en Amrica Latina, CUIS, Universidad de Colima, Mxico.

La tica en la funcin pblica

En el proceso de la transicin mexicana, el tema del perdn no se ha hecho explcito. Nuestro caso es muy particular: se vivi por 70 aos una dictadura que siempre se afirm que no era tal; estaba disfrazada de democracia y la indiferencia ciudadana, buscada, propiciada y beneficiada por el sistema, pareca creer en ella. El triunfo de Vicente Fox por mayora relativa y el hecho de que el mayor nmero de gobernadores, de congresos locales y de ayuntamientos son del antiguo rgimen, dan una estabilidad y gobernabilidad muy precaria, que dificulta tomar medidas, sin causar reacciones que afectaran el funcionamiento del sistema en general. Sobre el tema del perdn, no se ha definido puntualmente todo lo que habra que perdonar: si es el saqueo financiero, las crisis econmicas, el abandono del campo, la irresponsable quiebra del Seguro Social y del ISSSTE, el crecimiento irracional de la burocracia. El pasivo laboral de los empleados pblicos que se aument hasta el infinito para mantener el control corporativo de los sindicatos y que ahora impide atender la salud y la seguridad social y que tienen al pas al borde de la quiebra. El pasivo de la Banca por operaciones fraudulentas que nos dificulta crecer. Las omisiones en la educacin que impidieron tener ciudadanos conscientes y exigentes. La impunidad general que daba proteccin a los leales al sistema. Todos estos son agravios hechos a los mexicanos por los gobiernos anteriores y no se ha determinado plenamente hasta dnde se debe llegar en el castigo o en el perdn. Queda fuera de esta consideracin lo relativo a los desaparecidos, a los muertos y a las numerosas violaciones a los derechos humanos que han de seguir camino propio. Al tocar aqu el tema del perdn, nos referimos a los fraudes y dems acciones corruptas en la Administracin Pblica que empobrecieron al pas y a las omisiones que no lo dejaron crecer. Es posible recuperar lo que fue saqueado por los anteriores servidores pblicos? La legislacin vigente nos permitir hacerlo con xito? Pueden poner en riesgo la estabilidad del pas las reacciones de los que quieren defenderse de ser enjuiciados? El nuevo gobierno seguramente ha estado analizando esta realidad y tal vez convendra, al terminar con los juicios ya iniciados, plantear si se va a continuar con la persecucin o se empieza a pensar en el tema del perdn y el olvido en la vida pblica.

193

Captulo IV

Mara Elena lvarez de Vicencio

La cuestin no es fcil; el agravio fue de gran cuanta y hay que cuidar el respeto a la justicia y ser muy sensibles a la opinin de los ciudadanos. Algunos sostienen que el ser humano se repone con menos dificultad de las prdidas humanas que de las econmicas. Sea esto cierto o no, el asunto no es de fcil solucin, pero lo que no hay que olvidar es que el pas necesita con urgencia unir todas las fuerzas para sacar de la pobreza a la mayora de los mexicanos y reencauzar el sistema educativo para evitar que la corrupcin y la ineficacia continen. Conclusiones Los resultados de la encuesta arrojaron que las acciones que se consideran ms eficaces para mejorar la vigencia de la tica en la funcin pblica son, en este orden de importancia, el no permitir la impunidad, el seleccionar adecuadamente a los funcionarios y el exigirles la rendicin de cuentas. Los principales actores en el combate a la corrupcin, segn la encuesta, pueden ser los ciudadanos, si perciben que el saqueo de los recursos pblicos afecta a cada uno en particular. Esta toma de conciencia puede llevarlos a ser vigilantes del comportamiento de sus gobernantes, y si esa vigilancia los conduce a la exigencia, se podr llegar a transformar el comportamiento de los servidores pblicos. La accin de los partidos tambin puede ser eficaz si se orienta a hacer realidad el poder como servicio y a impedir que su fuerza se utilice para que unos cuantos puedan servirse de l. Si esto no se logra, lejos de mejorar las condiciones de corrupcin aumentara la ambicin, el saqueo y el abuso que antes slo era factible para un solo partido. Las experiencias de otros pases ofrecen ejemplos exitosos para inspirar nuevas acciones. Las acciones emprendidas desde el gobierno requieren un especial esfuerzo de constancia en la supervisin y el control para llegar a vencer las resistencias de prcticas tan arraigadas. Lugar muy especial ocupan las medidas preventivas, entre las que tiene prioridad la familia como formadora de valores ticos, auxiliada por las instituciones educativas.

194

Captulo IV

La tica en la funcin pblica

Terminar con la evasin fiscal es casi imposible si los propios ciudadanos observan cmo sus gobernantes y sus servidores adoptan conductas encaminadas hacia el lucro personal, con ausencia total de la defensa de sus intereses. La corrupcin origina la ruptura de la relacin de confianza y, con ello, de la legitimidad del sistema mismo. sta es la ms grave de las deficiencias en un sistema democrtico, en el que los ciudadanos debieran sentirse como los verdaderos titulares de un poder, en el que tienen que creer y percibir la conciencia entre sus intereses y los de sus gobernantes. En un Estado de derecho, la sociedad resuelve pacficamente sus controversias, la Constitucin integra, da certidumbre y garantiza la vigencia de la norma suprema en la cual se condensan los valores esenciales de la nacin. En ese marco de legalidad, el gobierno, los partidos y la sociedad, estn obligados a lograr que todos y cada uno de sus actos se rijan por la tica, la legalidad, la transparencia y la responsabilidad.

195

Captulo IV

Captulo V
Conclusiones generales

La tica poltica se fue desarrollando a travs de la historia de la humanidad hasta considerarse independiente de la religin y en un mundo de libres e iguales cobr sentido la moral autnoma. El Derecho restringi la libertad externa para que cada persona pudiera ejercer su libertad interior y el Estado de Derecho se encargara de proteger la libertad de todos. Del anlisis histrico de la tica, realizado en el primer captulo, se desprende que inicialmente la tica se aplicaba por igual a la vida pblica y a la vida privada. Esto fue evolucionando hasta llegar a una separacin que considera un criterio tico para la vida privada y otro distinto para la vida pblica. En la informacin que arroj la encuesta elaborada para este trabajo, 93 por ciento opin que la misma tica debe regir la vida pblica y la vida privada y 81 por ciento de las respuestas aadi que es posible aplicar la tica a todas las actividades de la poltica. Sin embargo, 78 por ciento opin que muy pocos polticos toman en cuenta la tica para su toma de decisiones. En la poca moderna, los textos de Maquiavelo descubrieron que la sociedad haba cambiado y que la tica que rega la funcin pblica no era la misma que se exiga en la vida privada de los ciudadanos. Los excesos cometidos en nombre de la Razn de Estado, la defensa de la gobernabilidad y la estabilidad poltica, han sido utilizados para encubrir ambiciones de poder o de dinero. Los resultados de la encuesta dan cuenta de que la tica no est presente en la toma de decisiones y en muchas actuaciones de los funcionarios pblicos; asimismo, sealan que los aspectos en los que ms se incurre en faltas a la tica en la funcin pblica son: manejo de fondos 24 por ciento, manejo de informacin privilegiada 20 por ciento, designacin no ptima de personas en los puestos pblicos 21 por ciento, uso de los recursos de trabajo para fines personales 18 por ciento y uso deficiente del tiempo 17 por ciento. Adems, los encues-

Mara Elena lvarez de Vicencio

tados opinaron que 80 por ciento de los polticos no reflexionan sobre la tica antes de tomar sus decisiones. De estas opiniones, puede concluirse que la teora de que la tica debe regir a la poltica es aceptada por la mayora de los polticos, pero en la prctica no se refleja esta aceptacin y ms bien priva en ella la afirmacin de que el fin justifica los medios. La democracia, anhelo de la modernidad, tiene como premisa la autonoma personal y la solidaridad social, pero tambin requiere una base legitimadora de cierta moral, por lo cual es necesario precisar en qu tica habr de sustentarse esa moral. La mayora de los tericos opina que a las sociedades modernas debe bastarles el derecho para solucionar los conflictos polticos que anteriormente resolva la razn moral. Sin embargo, ante la creciente corrupcin, la cuestin moral vuelve a cobrar actualidad y el reclamo tico de la sociedad se convierte en una exigencia inaplazable, al constatar que no basta el Estado de Derecho para frenar la impunidad que crece en las instituciones pblicas y privadas. La sociedad percibe que los valores de honestidad, generosidad y propsito de servicio, que sera indispensable practicaran todos los servidores pblicos, se han sustituido por una gran ambicin de poder y de riqueza, y la sociedad se pregunta cul es ahora el fundamento de las cosas buenas y malas. De nuevo cobra vigencia la discusin y se reconoce la dificultad de encontrar para la sociedad moderna una fundamentacin en los valores morales que concuerden con la secularizacin. Cuando la sociedad posee un conjunto de valores sobre los que hay consenso, se dispone de un referente comn sobre el cual discutir y reflexionar los casos en que las leyes permitan interpretaciones en diferentes sentidos, y la resolucin requiere aplicar la tica, particularmente cuando el conflicto puede llevar a la conclusin de que el fin justifica los medios. Una vez replanteado y confirmado el fin, las decisiones no debern tomarse por una sola persona, ni por un reducido grupo afn al funcionario que tiene el poder o la facultad de decidir. Porque el aplicar la tica a casos especficos de la vida poltica, con criterios que no se aplicaran a situaciones de la vida privada, requiere como condicin que el anlisis previo se acompae siempre de un ejercicio de democracia radical, lo cual quiere decir que el anlisis para arribar a la decisin habr de darse con la participacin, lo ms amplia posible, de las personas involucradas, tanto de las que representan a las que puedan salir afectadas como de las que podran ser beneficiadas. Si no se cumple con este requisito, no se podr justificar la afirmacin de que el fin justifica los medios, ya que

198

Captulo V

La tica en la funcin pblica

es fcil enmascarar los fines. Slo podr tener vigencia en poltica el concepto de tica aplicada de Kant si se adiciona con el condicionante de democracia radical que propone Adela Cortina. La necesidad de que la tica se aplique en la vida pblica se ha hecho presente en todas las etapas de nuestra historia. Actualmente, esta necesidad se ha vuelto apremiante ya que Mxico esta situado, segn la opinin de organismos internacionales, entre los pases ms corruptos. Como conjunto y aceptando que siempre han existido excepciones, las autoridades mexicanas, desde los tiempos de la Colonia, tienen fama de corruptas, de tener un sentido patrimonialista de sus cargos y de hacer que stos sirvan a sus intereses personales, a costa del inters pblico. Si bien la corrupcin es un problema de los individuos que muestran conductas ilcitas, es tambin el resultado de un sistema y de una sociedad que no funcionan en forma apropiada. En Mxico se han creado mecanismos perversos de incentivos, los cuales permiten que los beneficios por cometer actos de corrupcin sean superiores a los posibles costos relacionados con tales actos. Para obtener dichos beneficios, muchos funcionarios se las han ingeniado para burlar las leyes o para aparentar su cumplimiento. La cultura del sector pblico ha sido el resultado de la interaccin de los incentivos del sistema con los valores de la sociedad. Mxico dispone, como se vio en el captulo III, de un amplio marco normativo, con instrumentos jurdicos que todava pueden perfeccionarse, pero que seran suficientes para lograr un nivel aceptable de transparencia y rendicin de cuentas en la Administracin Pblica, as como para fincar responsabilidades y aplicar las sanciones correspondientes. Sin embargo, a travs de la historia se ha demostrado que el marco normativo no ha sido eficaz para impedir que Mxico llegara a tan altos ndices de corrupcin. Se requiere avanzar en la simplificacin administrativa ya que la complejidad y la falta de claridad de las normas son otras de las causas de la corrupcin. A mayor nmero de leyes y reglamentos, es mayor el nmero de infracciones que pueden producirse. La sencillez de los instrumentos jurdicos permite que stos sean comprensibles para todos y propicia el acercamiento entre administracin y ciudaCaptulo V 199

Mara Elena lvarez de Vicencio

danos. Cuando las normas son claras, es difcil que alguien pueda apelar a su desconocimiento o llegue a ejecutarlas en sentido equivocado. El marco normativo es necesario para dar certeza jurdica y estructura al Estado de Derecho y al comportamiento personal y social. Sin embargo, la mejor legislacin puede ser inoperante si no hay la disposicin de respetarla y cumplirla. Casi siempre ser posible encontrar la manera de violarla o de aparentar su cumplimiento cuidando slo la formalidad externa. Puede haber actos de corrupcin que formalmente cumplen todas las disposiciones legales. Difcilmente podran elaborarse leyes de tica pblica que establecieran, en forma pormenorizada, todas las hiptesis de conflictos de intereses, o todas aquellas situaciones en las que pudiera encontrarse en peligro la confianza pblica en las acciones y el desenvolvimiento de las instituciones del Estado. Aqu pareciera tener vigencia la frase de Iscrates, el antiguo filsofo: Lo ms importante para el avance de los pueblos no es que los prticos estn cubiertos de decretos, sino que la justicia habite en el alma de los hombres. La corrupcin se retrae en la medida en que la democracia avanza y se arraiga en la cultura popular la necesidad de obedecer las leyes. La clave para tener buenos resultados consiste en una adecuada interrelacin entre los controles administrativos, jurisdiccionales, sociales y polticos; ninguno es suficiente por s mismo, ms an, cualquiera de ellos solo, puede ser contraproducente. En repetidas ocasiones se ha intentado impulsar estrategias en nuestro pas, tanto por parte del Estado como de la sociedad, para cortar la cadena de la corrupcin, mediante la aplicacin de acciones de castigo y combate a la impunidad; pero no han tenido xito, tal vez porque no ha habido un propsito de hacerlo a fondo o porque no se han empleado mtodos eficaces. Para combatir la corrupcin, a veces se requiere tomar decisiones que enfrentan fuertes intereses econmicos y de poder, y es muy difcil que el poder se castigue a s mismo o que castigue a los suyos, el poder busca siempre castigar a los otros. Por otra parte, los ciudadanos no se han decidido a asumir la vigilancia de sus gobernantes, ni han hecho valer su exigencia para que los servidores pblicos tengan un comportamiento tico y eficaz. Entre las propuestas para alcanzar un comportamiento tico, 80 por ciento de los encuestados centr el combate a la corrupcin en tres lneas: abatir la impunidad, seleccionar a los funcionarios y rendir cuentas. La aplicacin de principios a situa-

200

Captulo V

La tica en la funcin pblica

ciones concretas fue sealada por 76 por ciento; el tener valores ticos personales, por 74 por ciento; la vigencia de cdigos de tica, por 73 por ciento; la reflexin sistemtica, por 59 por ciento; cambios internos en las personas, 52 por ciento; promover cambios en las instituciones, por 50 por ciento; mejorar la formacin en la familia, 49 por ciento; la aplicacin de las leyes, por 48 por ciento; y el reflexionar la aplicacin de la tica a casos concretos, por el 45 por ciento. La reflexin sobre aspectos ticos, que previa a la toma de decisiones que lo ameriten habrn de realizar los servidores pblicos, llevar siempre la carga de los valores que cada uno haya hecho suyos en su vida personal, la cual se reflejar en sus motivaciones, opiniones y decisiones. El tema de los valores adquiere gran importancia cuando se habla de los comportamientos ticos. Los actores que podran, con mayores posibilidades de xito, contribuir a abatir la corrupcin, son el gobierno, los partidos polticos y los ciudadanos, y puede ser de utilidad aprovechar las experiencias exitosas de otros pases en el combate a la corrupcin. La tica poltica exige algunos cambios en la manera de atribuir responsabilidad a los agentes, as como en la forma de interpretar los principios a partir de los cuales se debera proceder. Es preciso dejar de lado ciertos supuestos individualistas que determinan la forma de encomiar o incriminar a las personas. No se debera juzgar a los funcionarios slo por la sinceridad de sus motivos o la integridad de sus conductas. Ellos son responsables de las decisiones y de las polticas producto de estructuras defectuosas, tanto de aquellas que podran haber corregido como de las que resulten inmodificables. La tica poltica tiene por objeto proporcionar un vnculo entre las acciones de los individuos y las estructuras institucionales. Si la poblacin ve la corrupcin como algo sistemtico, se debilita la legitimidad del Estado. Lo mismo sucede cuando la gente piensa que no puede obtener un buen servicio del gobierno si no da una mordida y cuando supone que los grandes polticos y los funcionarios estn obteniendo beneficios a expensas del pueblo. El mayor problema que esto genera consiste en que los ciudadanos no respetan las decisiones del gobierno, porque perciben que los intereses personales las estn determinando, lo cual no permite que el ciudadano se convierta en contribuyente. Los partidos polticos tambin han sido parte de la corrupcin en el pas, no slo con el manejo de los recursos que algunos han desviado para beneficio privado, sino

201

Captulo V

Mara Elena lvarez de Vicencio

con su desempeo profesional que no privilegia el bien comn, sino que en ocasiones lo sacrifica en aras del resultado electoral partidista. En la actualidad, la tica poltica es ms necesaria que en otros momentos. Los polticos estn obligados al ejercicio de las virtudes morales: honestidad, integridad e imparcialidad, requisitos bsicos para el ejercicio del poder. Hoy se requiere que los servidores pblicos sepan manejarse en ambientes de gran complejidad y sean capaces de interpretar y cumplir las responsabilidades que implican los constantes y acelerados cambios sociales, econmicos y polticos. Hoy ms que nunca, se hace necesario un manejo honrado y eficaz de los recursos; mayor sensibilidad hacia los derechos humanos, mayor respeto a las minoras, mayor conciencia ecolgica y, sobre todo, mayor operatividad del concepto de la dignidad de la persona. Podemos concluir que para superar los males del pasado, evitar los del presente y abatir la corrupcin en Mxico, no basta con el cambio del rgimen ni con tener un gobierno legal, legtimo y honesto. Habr que crear suficientes incentivos institucionales para que el comportamiento tico sea deseable y resulte socialmente ms redituable que la prctica de la corrupcin. Se requiere concientizar a los ciudadanos, modificar la naturaleza y calidad de la clase poltica; fortalecer la cultura cvica de la ciudadana y ajustar los marcos normativos en todos los niveles de gobierno, para que ningn acto de corrupcin goce de impunidad.

202

Captulo V

Anexo 1
Encuesta sobre la tica

1. La tica est relacionada con:

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3

1. El comportamiento pblico 2. La vida privada de la persona 3. Con las dos

4% 2% 93%

2. La tica debe relacionarse siempre con la religin?

1. S 2. No

4% 96%

100% 80% 60% 40% 20% 0% S

No

3. Las personas pueden vivir con una tica cvica, no basada en la religin?

1. S 2. No

90% 10%

100% 80% 60% 40% 20% 0% S

No

Mara Elena lvarez de Vicencio

4. Aspectos en que puede aplicarse la tica

1. Actitudes hacia la vida y hacia los dems 2. Forma de evaluar el comportamiento de las personas 3. Considerar con atencin posiciones diversas a las propias 4. Aceptar propuestas de otros que no nos gustan 5. Uso de los bienes y recursos pblicos 6. Aptitud para realizar su trabajo 7. Forma de gastar el dinero propio 8. Forma de utilizar el tiempo de descanso 9. Propsitos para el desarrollo del pas 10. Bsqueda del beneficio personal 11. Causas para tomar un empleo 12. Alianzas entre posiciones diversas 13. Soportar a quienes nos desagradan 14. Amabilidad y cortesa 15. Relaciones con las dems personas 16. Conflictos con otras personas 17. Reaccin frente a la agresin 18. Juicios hacia quienes piensan diferente 19. Sanciones a quienes perjudican a otros

98% 81% 73% 65% 78% 82% 66% 59% 91% 59% 72% 71% 69% 77% 89% 65% 69% 69% 85%

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

4. Aspectos en que puede aplicarse la tica (orden descendente)

1. Actitudes hacia la vida y hacia los dems 9. Propsitos para el desarrollo del pas 15. Relaciones con las dems personas 19. Sanciones a quienes perjudican a otros 6. Aptitud para realizar su trabajo 2. Forma de evaluar el comportamiento de las personas 5. Uso de los bienes y recursos pblicos

98% 91% 89% 85% 82% 81% 78% 77% 73% 72% 71% 69% 69% 69% 66% 65% 65% 59% 59%

100%

80%

60%

Anexo I

14. Amabilidad y cortesa 3. Considerar con atencin posiciones diversas a las propias 11. Causas para tomar un empleo 12. Alianzas entre posiciones diversas 18. Juicios hacia quienes piensan diferente 17. Reaccin frente a la agresin 13. Soportar a quienes nos desagradan 7. Forma de gastar el dinero propio 4. Aceptar propuestas de otros que no nos gustan 16. Conflictos con otras personas 8. Forma de utilizar el tiempo de descanso 10. Bsqueda del beneficio personal

40%

20%

206

0% 1

9 15 19 6 2 5 14 3 11 12 18 17 13 7 4 16 8 10

La tica en la funcin pblica

5. Actividades de la poltica en que puede aplicarse actualmente la tica en Mxico

Todas Muchas Pocas Ninguna

81% 17% 2% 0%

Todas

Ninguna Muchas Pocas

6. Numere los temas con los que tiene la tica una mayor relacin
35% 1. Salarios 2. Contaminacin 3. Elecciones 4. Eutanasia 23% 19% 27% 31% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 3 4

207

Anexo I

Mara Elena lvarez de Vicencio

7. Numere los temas con los que tiene la tica una mayor relacin

1. Investigacin sobre transgnicos 2. Desarrollo 3. Lderazgo 4. Aborto

21% 22% 23% 34%

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4

8. Numere los temas con los que tiene la tica una mayor relacin

1. Ecologa 2. Finanzas 3. Ineficiencia 4. La clonacin de humanos

22% 25% 21% 32%

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5%

Anexo I

0% 1 2 3 4

208

La tica en la funcin pblica

Conjuncin 6, 7 y 8
Temas de mayor relacin con la tica 2. Contaminacin 1. Investigacin sobre transgnicos 3. Ineficiencia 1. Ecologa 2. Desarrollo 3. Lderazgo 1. Salarios 2. Finanzas 3. Elecciones 4. Eutanasia 4. La clonacin de humanos 19% 21% 21% 22% 22% 23% 23% 25% 27% 31% 32% 2. Finanzas 1. Salarios 2. Desarrollo 3. Lderazgo 3. Elecciones 4. Eutanasia 4. La clonacin de humanos 2. Contaminacin 40% 30% 20% 10% 0% 1. Ecologa 1. Investigacin sobre transgnicos 3. Ineficiencia

9. Todos tenemos obligaciones ticas con la familia y los cercanos hacia quines ms?
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6 6. Otros 3%

1. El partido poltico 2. Todos los mexicanos 3. Los poderes 4. La naturaleza 5. Todos los seres humanos

18% 19% 17% 18% 26%

209

Anexo I

Mara Elena lvarez de Vicencio

10. Su concepcin de la tica se basa en:

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6

1. Educacin familiar 2. Educacin religiosa 3. Educacin cvica 4. Educacin profesional 5. Una filosofa (cual?) 6. Otros

32% 19% 21% 18% 9% 2%

11. Seale de las siguientes definiciones de tica la que le parece ms acertada

1. Disciplina filosfica que tiene por objeto los juicios de valor cuando se aplican a la distincin entre el bien y el mal 2. Comportamiento de acuerdo con las leyes 3. Accin conforme a los principios de lo que es bueno y justo 4. Conductas que siguen las normas sociales 5. Perteneciente o relativo al mundo de la conciencia

17%
30%

4% 20% 3% 5% 3% 18%

25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6

Anexo I

6. Relacionarse con las personas en forma amable y no agresiva 7. Conjunto de costumbres y normas de conducta que regulan la vida pblica y privada 8. Cuidado y defensa de la vida 9. Ciencia o doctrina de la conducta y de las acciones humanas en orden a su bondad o malicia 10. Tratar a las personas como fines y no como medios 11. Accin conforme a lo que la mayora de las personas considera bueno o malo 12. Otra

210

2% 11%

4% 2% 1%

7 8 9 10 11 12

La tica en la funcin pblica

11. Seale de las siguientes definiciones de tica la que le parece ms acertada

Precisa 1. Disciplina filosfica que tiene por objeto los juicios de valor cuando se aplican a la distincin entre el bien y el mal 3. Accin conforme a los principios de lo que es bueno y justo 5. Perteneciente o relativo al mundo de la conciencia 7. Conjunto de costumbres y normas de conducta que regulan la vida pblica y privada 8. Cuidado y defensa de la vida 9. Ciencia o doctrina de la conducta y de las acciones humanas en orden a su bondad o malicia 10. Tratar a las personas como fines y no como medios 12. Otra 17%

20% 5% 18% 88%

2% 11% 12% 4% 1% Suma 88%

Superficial 2. Comportamiento de acuerdo con las leyes 4. Conductas que siguen las normas sociales 6. Relacionarse con las personas en forma amable y no agresiva 11. Accin conforme a lo que la mayora de las personas considera bueno o malo 4% 3% 3% 2% Suma 12%

1. Todos 2. Muchos 3. Pocos 4. Ninguno

1% 15% 83% 1%

100% 80% 60% 40% 20% 0% 1 2 3 4

211

Anexo I

12. A cuntos polticos les interesa la tica

Mara Elena lvarez de Vicencio

13. Principal causa por la que no les interesa:

1. Su formacin 2. El medio poltico 3. Su medio familiar 4. Las instituciones

53% 40% 3% 4%

60%

40%

20%

0% 1 2 3 4

14. De los legisladores a quienes les interesa la tica, cuntos la toman en cuenta para sus propuestas y su votacin por las leyes?

1. Todos 2. Muchos 3. Pocos 4. Ninguno

3% 22% 75% 0%

100%

50%

0% 1 2 3 4

212

Anexo I

La tica en la funcin pblica

15. De los gobernantes a quienes les interesa la tica, cuntos la toman en cuenta para decidir el destino de los recursos?

1. Todos 2. Muchos 3. Pocos 4. Ninguno

2% 16% 80% 2%

100% 80% 60% 40% 20% 0% 1 2 3 4

16. De los jueces a quienes les interesa la tica, cuntos la toman en cuenta para elaborar sus dictmenes?

1. Todos 2. Muchos 3. Pocos 4. Ninguno

2% 16% 73% 7%

100% 80% 60% 40% 20% 0% 1 3 4 2

213

Anexo I

Mara Elena lvarez de Vicencio

17. De los miembros de los partidos polticos a quienes les interesa la tica, cuntos la toman en cuenta para sus decisiones en la prctica?

1. Todos 2. Muchos 3. Pocos 4. Ninguno

2% 20% 78% 0%

100% 80% 60% 40% 20% 0% 1 2 3 4

Cuntos toman en cuenta la tica?

1. 1. 1. 1. 2. 2. 2. 2. 3. 3. 3. 3. 4. 4. 4. 4. Todos gobernantes Todos jueces Todos legisladores Todos polticos Muchos gobernantes Muchos jueces Muchos legisladores Muchos polticos Pocos gobernantes Pocos jueces Pocos legisladores Pocos polticos Ninguno gobernantes Ninguno jueces Ninguno legisladores Ninguno polticos 2% 2% 3% 2% 16% 18% 22% 20% 80% 73% 75% 78% 2% 7% 0% 0%

0.8 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0% 1

Anexo I

18. Nmero de polticos que conversan con otros sobre tica

214
1. Todos 2. Muchos 3. Pocos 4. Ninguno 2% 100% 8% 80% 10% 80% 60% 40% 20% 0% 1 2 3 4

La tica en la funcin pblica

19. De los que NO conversan, a qu se debe? (numere, siendo 1 la principal razn?

20%

1. No es tema relevante 2. Dificultad de abordar el tema 3. Es cuestin privada de cada persona 4. Hay otros temas de mayor urgencia 5. No se tiene experiencia en ello 6. Temor al rechazo social 7. Otro

13% 15% 13% 14% 14% 13% 19%

0% 1 2 3 4 5 6 7 10%

19a. Numere por importancia los principales obstculos para ello

20%

1. Formacin personal 2. Sistemas de comunicacin 3. Prejuicios 4. Crticas 5. Normas deficientes 6. Prdida de beneficios personales 7. Traducciones y costumbres 8. Institucionales 9. Otro

16%
15%

12% 13% 13% 13% 13% 12% 11% 18%

10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9

215

Anexo I

Mara Elena lvarez de Vicencio

20. Posibilidad de que la poltica en Mxico se viva sujeta a criterios ticos

60% 1. Toda 2. Mucha 3. Poca 4. Ninguna 6% 47% 46% 1% 20% 40%

0% 1 2 3 4

21. Numere por importancia los principales obstculos para ello

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Formacin personal Sistemas de comunicacin Prejuicios Crticas Normas deficientes Prdida de beneficios personales Tradiciones y costumbres Institucionales Otro

13% 10% 11% 9% 10% 11% 11% 10% 16%

20% 15% 10% 5% 0% 1 2

5
6 7 8

Anexo I

216

La tica en la funcin pblica

22. Aspectos principales en los que los polticos pudieran mejorar su comportamiento tico

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Actitudes hacia la vida y hacia los dems Acciones concretas, hechos Intenciones para hacer las cosas Relaciones con las dems personas Manejo de recursos econmicos Capacitacin, actualizacin Toma de decisiones Otro

26% 16% 9% 7% 19% 9% 15% 0%

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2

5
6 7 8

23. Numere los aspectos ticos en los que se falla con mayor frecuencia en el servicio pblico

1. Manejo incorrecto de fondo 2. Manejo de informacin privilegiada para beneficio personal 3. Designacin no ptima de personas en puestos pblicos 4. Deficiente uso del tiempo de trabajo 5. Uso de recursos del trabajo para fines personales

24% 20% 21% 17% 18%

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5

24. Qu tanta posibilidad existe de modificar el ambiente en el gobierno para vivir la tica?

217

1. 2. 3. 4.

Toda Mucha Poca Ninguna

78% 14% 7% 1%

100% 50% 0% 1 2 3 4

Anexo I

Mara Elena lvarez de Vicencio

25. Indique las dos principales formas de vivir la tica en el gobierno

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Seleccionar a quienes ingresan Elaborar cdigos de tica Conferencias Consultar a expertos Exigir rendicin de cuentas Expulsar a quienes tengan comportamiento no tico No permitir la impunidad Otro

23% 11% 2% 1% 24% 9% 28% 1%

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2

5
6 7 8

26. Cul es el principal problema tico que se presenta a los polticos en relacin con su partido?

1. 2. 3. 4.

Lealtad al partido frente a opcin de conciencia Proteccin de compaeros, solapamiento de impunidad Disciplina ante el partido frente a opcin de conciencia Otro

0% 54% 26% 19%

100% 50% 0% 1 2 3 4

218

Anexo I

27. Qu posibilidad existe de modificar el ambiente del partido para vivir la tica?

1. 2. 3. 4.

Toda Mucha Poca Ninguna

36% 26% 31% 7%

40% 20% 0% 1 2 3 4

La tica en la funcin pblica

28. Indique las dos principales formas de lograrlo

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Seleccionar a quienes ingresan Elaborar cdigos de tica Conferencias Consultar a expertos Exigir rendicin de cuentas Expulsar a quienes tengan comportamiento no tico No permitir la impunidad Otro

18% 22% 5% 2% 12% 18% 22% 1%

25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2

5
6 7 8

Qu tanta posibilidad existe de modificar el ambiente

Conjuncin de la 24 y 27 1. Toda 2. Mucha 3. Poca 4. Ninguna Indique las dos principales formas de hacerlo: Conjuncin de la 25 y 28 1. Seleccionar a quienes ingresan 2. Elaborar cdigos de tica 3. Conferencia 4. Consultar a expertos 5. Exigir rendicin de cuentas 6. Expulsar a quienes tengan comportamiento no tico 7. No permitir la impunidad 8. Otro

en el gobierno para vivir la tica? 78% 14% 7% 1%

en el partido para vivir la tica? 36% 26% 31% 7%

23% 11% 2% 1% 24% 9% 28% 1%

18% 22% 5% 2% 12% 18% 22% 1%

219

Anexo I

Mara Elena lvarez de Vicencio

29. Qu temas sugiere que deban tratarse para mejorar las conductas ticas de los polticos?

1. Cdigos de tica 2. Aplicabilidad de principios a situaciones concretas 3. El valor de la persona 4. Historia de la tica 5. Biotica 6. Desarrollo 7. Educacin 8. Servicio pblico 9. Economa 10. Otro

9% 8% 8% 11% 11% 11% 9% 10% 11% 11%

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

20. Qu puede mejorar la tica en el comportamiento de los polticos? (pueden ser varios)

Anexo I

1. La reflexin sistemtica 2. Contar con espacios para discutir sobre tica 3. Nuevas leyes 4. La aplicacin de las leyes 5. El dilogo con la sociedad organizada 6. Los cambios en las personas

23% 17% 5% 19% 16% 20%

30%

20%

220

10%

0% 1 2 3 4 5 6

La tica en la funcin pblica

30. Qu considera usted que servira para promover cambios personales?

1. Cambio de hbitos 2. Formas de relacionarse con los dems 3. Lecturas 4. Promover cambios en las instituciones 5. Aspectos familiares 6. Otro

24% 15% 17% 20% 20% 3%

30%

20%

10%

0% 1 2 3 4 5 6

32. Clasifique las siguientes virtudes segn la necesidad de promoverlas en la vida pblica de Mxico

1. Capacidad de dilogo 2. Fortaleza 3. Solidaridad 4. Honradez 5. Justicia 7. Prudencia 8. Tolerancia 9. Veracidad 10. Otro

10% 9% 10% 14% 13% 11% 10% 11% 12%

0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 5% 10% 15% 20%

221

Anexo I

Mara Elena lvarez de Vicencio

33. Dnde pondra la prioridad en la enseanza y promocin de la tica para la vida pblica?

1. Familia 2. Escuela 3. Profesional 4. Medios de comunicacin 5. Poder Ejecutivo 6. Poder Legislativo 7. Poder Judicial

21% 18% 13% 15% 12% 11% 11%

25%

20%

15%

10%

5%

0% 1 2 3 4 5 6 7

34. Cmo propondra usted que se difundiera la tica para que los polticos puedan asumirla plenamente?

1. Mediante cursos 2. Mediante talleres 3. Mediante campaa promocional 4. Mediante testimonios 5. Mediante juegos didcticos

15% 15% 14% 14% 12% 12% 16%

25%

20%

Anexo I

6. Mediante cine club 7. Mediante reuniones de reflexin y discusin

15%

10%

222
5%

0% 1 2 3 4 5 6 7

La tica en la funcin pblica

Datos personales 36. Sexo

1. Femenino 2. Masculino

29% 71%
80%

60%

40%

20%

0% Femenino Masculino

37. Edad (aos)

1. 20 a 29 2. 30 a 39 3. 40 a 49 4. 50 a 59 5. 60 a 69 6. Ms de 69

9% 32% 27% 22% 8% 2%

35% 30% 25% 20%

10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6

223

Anexo I

15%

Mara Elena lvarez de Vicencio

38. Participa en un partido poltico

1. Dirigente 2. Militante 3. Simpatizante 4. No

43% 56% 1% 0%

60%

40%

20%

0% 1 2 3

39a. Qu cargos ha desempeado en el partido?

1. Dirigente de Comit Nacional 2. Dirigente de Comit Estatal 3. Dirigente de Comit Municipal 4. Consejero Estatal 5. Consejero Nacional 6. Otro

1% 13% 35% 15% 3% 34%

40%

30%

20%

10%

Anexo I

0% 1 2

224

3 4 5 6

La tica en la funcin pblica

40. Desde qu ao es militante?

1. 1979 o antes 2. 1980 a 1984 3. 1985 a 1989 4. 1990 a 1994 5. 1995 a 1999 6. 2000 en adelante

12% 9% 22% 22% 30% 5%

40%

30%

20%

10%

0% 1 2 3 4 6 5

41. Clasifique las siguientes virtudes segn la necesidad de promoverlas en la vida pblica de Mxico

1. Gobierno federal 2. Gobierno estatal 3. Gobierno municipal 4. Legislatura federal 5. Legislatura estatal 6. Juez federal 7. Juez estatal 8. Ninguna 9. Otra

7% 6% 30% 22% 12% 0% 0% 16% 7%

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9

225

Anexo I

Mara Elena lvarez de Vicencio

42. Le interesara participar en reuniones donde se converse sobre tica y sus aplicaciones en la vida poltica?

1. S 2. No

97% `3%

100%

50%

0%

S No

226

Anexo I

Anexo 2
Sntesis de los cdigos de tica

Sntesis de los cdigos de tica de doce pases

Nombre del cdigo Pas / Dependencia Observaciones Reduce la importancia de la moralizacin de la administracin pblica a la lucha contra la corrupcin. No contiene referencias a principios y valores propios de la funcin pblica. Se trata de una reglamentacin de la administracin pblica de carcter prescriptivo y abarca aspectos diversos y heterogneos, en una suerte de combinacin de ley orgnica con ley de responsabilidades. No tiene bien definido el concepto, la formulacin y la finalidad ni los lineamientos en materia de tica en el desempeo de la funcin de gobierno. Principios de conduc- Estados Unidos ta tica Establece principios de conducta para que todo ciudadano tenga confianza completa en la integridad del gobierno federal. Cada empleado debe respetar y adherirse a los principios fundamentales del servicio tico. Se conforma por catorce principios bsicos, cuyo principio es un comNormas para la mora- Colombia lizacin de la Administracin Pblica

Mara Elena lvarez de Vicencio

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones portamiento ntegro como base para lograr un gobierno confiable. Estos principios, a su vez, son codificados (carcter prescriptivo) en el Cdigo de los Estados Unidos. Se observa mayor accesibilidad para el servidor pblico, al tener la posibilidad de conocer en catorce puntos los principios fundamentales en los que se basa la amplia y completa legislacin en materia de administracin pblica. Se observa la importancia que se concede al tema, ya que tambin se prev la existencia de la Oficina de tica del Gobierno de los Estados Unidos.

Estndares de conduc- Canad ta Canad

Anexo II

Establece reglas de operacin del para los empleados del servicio pblico y seala dnde se servicio pblico encuentran normados. Reconoce que debido a la aceptacin consuetudinaria de las normas de conducta, por muchos aos el servicio pblico ha operado con muy pocas reglas formales.

230

La tica en la funcin pblica

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones Contiene normas deontolgicas del Empleado Pblico Civil precisas: del Poder Ejecutivo Federal de Brasil Obligacin de ser consiente de la prioridad de las normas morales; en la toma de decisiones, adems de los preceptos de legalidad, justicia, conveniencia y oportunidad, debe prevalecer el juicio sobre la honestidad del acto. Define la finalidad del servicio pblico: el bien comn. Define el curso de accin de la moralidad del acto administrativo; como el equilibrio entre la legalidad y la finalidad en la conducta del empleado pblico. Pretende hacer extensivo a la funcin pblica el juicio sobre la moralidad de los actos en la vida privada. Define las caractersticas que deber observar el servidor pblico, en su rol de decisor: ser honrado, leal y justo, demostrando toda la Resolucin 690 (1979) de la Unin Asamblea Parlamentaria del Europea Consejo de Europa 31a Sesin Ordinaria integridad de su carcter, eligiendo siempre, al encon-

Cdigo de tica Pro- Brasil fesional del Empleado Pblico Civil del Poder Ejecutivo Federal de Brasil

231

Anexo II

Mara Elena lvarez de Vicencio

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones trase delante de dos opciones, la mejor y la ms ventajosa para el bien comn. Rebasa las acotaciones funcionales de un cdigo de tica y se convierte en un documento prescriptivo donde se enuncian las obligaciones, prohibiciones y deberes del servidor pblico.

Resolucin 690 (1979) Unin Europea de la Unin Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa 31a Sesin Ordinaria

Se trata de un documento en referencia a una de las funciones pblicas, la de la polica. Sin embargo, por su estructura, resulta un ejemplo completo y accesible en materia de determinacin de conductas ticas. Determina su finalidad: una sociedad en paz, que disfruta las ventajas del orden y la seguridad pblica.

Anexo II

232

Define sus valores: proteccin de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. La conducta tica se basa en los principios de salvaguarda de la integridad, imparcialidad y dignidad, como directrices de la funcin pblica (policiaca).

La tica en la funcin pblica

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones Establece la perfecta relacin entre: valores, principios y fines. Se desarrolla mediante 34 puntos prescriptivos.

Cdigo de tica del Mxico Funcionario Pblico Secretara de Gobernacin

Define 12 valores ticos: bien comn, integridad, honradez, imparcialidad, justicia, transparencia, rendicin de cuentas (que debiera relacionarse con la honradez), entorno cultural y ecolgico, generosidad, igualdad, respeto y liderazgo. No determina la finalidad de la funcin pblica. No define los principios mediante los cuales se puede lograr la finalidad.

Este cdigo es un conjunto de compromisos que enumeran deberes y acciones que deben cumplirse, ya est vinculado con los valores del Cdigo de tica del Servidor Pblico de la SEGOB. El documento se estructura como un plan estratgico e identifica la visin y la misin de la dependencia.

233

Anexo II

Cdigo de conducta de Mxico los Servidores Pblicos Secretara de la Conde la SECODAM tralora y Desarrollo Administrativo

El documento constituye el eje de actuacin en el combate a la corrupcin.

Mara Elena lvarez de Vicencio

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones Su estructura no se puede considerar como un cdigo, ya que est desarrollado sobre la base de la planeacin estratgica, sin llegar a ser tampoco un plan. Es decir, en lugar de establecer preceptos, enuncia compromisos y acciones, en planeacin podran equipararse a las metas y a las estrategias. La estructura del Cdigo se compone de 13 numerales, cada uno de ellos es un tema particular que implica un compromiso especfico. Cita sin conceptualizar, los doce enunciados del cdigo de tica del funcionario pblico. Siguiendo la metodologa de la planeacin estratgica formula la visin y la misin de la Secretara. La sociedad tiene confianza y credibilidad en la Administracin Pblica Federal y por lo que toca a la misin, podra ser ms bien un objetivo. Tiene un fuerte carcter dogmtico, pues se basa en el debo, sin fundamentar en principios y valores que lo justifiquen y lo conviertan en un deber ser.

234

Anexo II

La tica en la funcin pblica

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones Establece de manera clara su de la Auditoria Superior de Cmara de finalidad. la Federacin Diputados Establece compromisos, a partir de objetivos. La Institucin debe subordinar su actuacin a principios indispensables, como el profesionalismo competente, la integridad, la objetividad, la imparcialidad la independencia, actitud constructiva y confidencialidad que suponen valores ticos, generalmente aceptados. Define principios ticos y desarrolla, a partir de ellos, sus reglas de conducta que, implican valores. La estructura del cdigo podra considerarse como normativa, ya que por cada uno de los siete principios enunciados se establecen disposiciones precisas y concretas para materializarlos (21 numerales). Es un cdigo bien logrado y, sobre todo, claro y preciso.

Cdigo de tica Pro- Mxico fesional de la Audi- Cmara de Diputados toria Superior de la Federacin

235

Proyecto de Cdigo Organizacin de Esde tica de la Funcin tados Americanos Pblica (OEA)

Contiene los elementos suficientes de la Funcin Pblica de Estados para cumplir el objetivo de ser un Americanos Cdigo de tica. (OEA)

Anexo II

Mara Elena lvarez de Vicencio

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones Cuenta con una estructura lgica, que va de la definicin conceptual de la tica, de los valores, y deja abierto lo referente al bien comn y/o inters pblico, con lo que se deduce que cada pas lo determinar de acuerdo con sus circunstancias y condiciones histricas y culturales. Las definiciones axiolgicas son claras y precisas. Establece un catlogo de valores aplicables a la funcin pblica vlidos, y ajenos a posiciones doctrinarias e ideolgicas. Precisa el objeto de la funcin pblica, como medio para alcanzar el bien comn. Contiene disposiciones especiales para los servidores pblicos electos popularmente. Slo se excede en la determinacin de la parte dispositiva, ya que sta debera estar abierta a adecuaciones a las leyes laborales de cada pas miembro.

236

Anexo II

Cdigo de tica Parti- Mxico Partido Redaria del Partido Revo- volucionario Institulucionario Institucional cional

Se trata de un documento de carcter normativo. Se estructura a

La tica en la funcin pblica

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones travs de cinco captulos, compuestos por 27 artculos. Contiene disposiciones concretas y materializables como deberes, sanciones y disposiciones procesales que permiten rebasar el nivel de apelar a la conciencia del individuo, para someterlo a normas y disposiciones de carcter abstracto y sistemtico, sin superar, del todo, las mrgenes de la discrecionalidad y la subjetividad en cuanto a lo que se entiende por valores y principios como la honestidad, la lealtad, la eficacia y la eficiencia.

Cdigo de tica del Mxico Grupo Parlamentario Partido Accin Nacional de Accin Nacional

Es un documento enunciativo de los compromisos que contraen los diputados del Partido Accin Nacional. Se divide en cuatro partes que conforman el nivel de compromiso Cdigo de tica de los Mxico Servidores Pblicos del Partido Accin Partido Accin Nacional Nacional de los legisladores: 1. Con el partido; 2. Con el grupo parlamentario; 3. Con la investidura; 4. Con la Nacin.

237

Anexo II

Mara Elena lvarez de Vicencio

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones Contiene 12 obligaciones del grupo para dar cabal cumplimiento a los compromisos sealados en cada uno de los apartados. El carcter de los preceptos no es valorativo y no apela, exclusivamente, a valores morales. Se percibe que los valores a los que se apela son la lealtad y la responsabilidad poltica, como elementos institucionales de cohesin e identificacin partidista.

Cdigo de tica de Mxico los Servidores Pbli- Partido Accin Nacional cos del Partido Accin Nacional

Por su composicin se trata de un documento que postula compromisos en funcin de la valoracin de la actividad poltica como eminentemente tica; por lo que la tica poltica para Accin Nacional se inspira en valores como el respeto a la dignidad de la persona y la consecucin de Bien Comn, mediante la prctica de la Solidaridad, la Subsidiaridad y la Democracia. El Cdigo se desarrolla a travs de seis temas que contienen 34 numerales: I. Disposiciones generales; II. Compromiso con el cargo; III. Desinters e imparcialidad;

238

Anexo II

La tica en la funcin pblica

Nombre del cdigo

Pas / Dependencia

Observaciones IV. Colaboradores y manejo de recursos; V. Informacin, comunicacin y transparencia y, VI. Respecto del partido. Se trata de un documento dogmtico, dirigido especficamente a determinados funcionarios pblicos. Apela a la adhesin a los principios polticos de carcter partidario y doctrinario, conocidos por los militantes.

239

Anexo II

Bibliografa

guila Tejerina, Rafael del, Maquiavelo y la teora poltica renacentista, en Historia de la teora poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1990, vol. 2. Aguilar Camn, Hctor, La moral social y los caonazos de cincuenta mil pesos, en La Cultura en Mxico, suplemento de Siempre, marzo, 1984. Anzotegui, Vctor, La ley en Amrica hispana. Del descubrimiento a la emancipacin, Academia Nacional de Historia, Buenos Aires, 1992, 439 pp. Arce Bravo, Enrique J., Sociedad, burocracia y corrupcin: un enfoque histrico, Pensamiento Nuevo, Mxico, 1987, 124 pp. Aristteles, La poltica, Editores Mexicanos Unidos, Mxico, 1998, 160 pp. Arnaiz Amigo, Aurora, tica y Estado, Miguel ngel Porra, Mxico, 1986, 298 pp. Barry, Brian, La teora liberal de la justicia, FCE, Mxico, 1993, 340 pp. Bautista, Juan, y Juan de Dios Cincunegui, La corrupcin y los factores del poder, Buenos Aires, 1996, 135 pp. Becerra, Salazar, y Woldenberg, La mecnica del cambio poltico, Cal y Arena, Mxico, 2000, 178 pp. Bobbio, Norberto, Elogio de la templanza y otros escritos morales, Temas de Hoy, Madrid, 1997, 245 pp. ________, Igualdad y libertad, Paids, Barcelona, 1993, 242 pp. Bodino, Jean, Los Seis Libros de la Repblica, Aguilar, 1992, 2 vols. Bochenski, Ioset I.M., Los mtodos actuales del pensamiento, Rialp, Madrid, 1968, 283 pp. Cceres, Carlos, Corrupcin y gobierno, Fundacin, Libertad y Desarrollo, Chile, 1998, 232 pp.

Mara Elena lvarez de Vicencio

Campos lvarez Tostado, Ricardo, Gobernacin y tica pblica, Gminis, Mxico, 1999, 134 pp. Candinaux, Nancy, El desplazamiento de la normatividad jurdica por la normatividad tica en el campo de la representacin poltica: sus consecuencias sobre la legitimidad legal de las sociedades democrticas actuales, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid, 1997. Crdenas, Ral F., Responsabilidad de los funcionaros pblicos: antecedentes y leyes vigentes de Mxico, Porra, Mxico, 1995, 567 pp. Castillo, Arturo del, Medicin de la corrupcin: un indicador de la rendicin de cuentas, serie Cultura de la rendicin de cuentas, nm. 5, Auditora Superior de la Federacin, Mxico, 2003, 79 pp. Castro Melgarejo, Reynaldo, Transparencia en el origen y destino de los recursos pblicos desde los municipios, para consolidar la gobernabilidad democrtica, Ediciones Luciana, Mxico, 2001, 210 pp. Cortina, Adela, tica aplicada y democracia radical, Tecnos, Madrid, 1997, 288 pp. ________, tica sin moral, Tecnos, Madrid, 1995, 318 pp.
Bibliografa

Coso Villegas, Daniel, Historia moderna de Mxico. El porfiriato: vida social, Hermes, Mxico, tomo IX, 1969. De Pina, Rafael, Diccionario de Derecho, 2a ed., Porra, Mxico, 2000, 595 pp. Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto, El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos, Porra, Mxico, 2001, 221 pp. ________, El derecho disciplinario de la funcin pblica, INAP, Mxico, 1990, 167 pp.

242

La tica en la funcin pblica

Easton, David (comp.), Enfoques sobre teora poltica, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1969, 240 pp. Easton, David, Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1969, 190 pp. Elizondo, Carlos, La silla embrujada. Historia de la corrupcin en Mxico, 7a ed., Edamex, Mxico, octubre de 1987, 189 pp. Elizondo Mayer-Serra, Carlos, Impuestos, democracia y transparencia, serie Cultura de la rendicin de cuentas, nm. 2, Mxico, Auditora Superior de la Federacin, Mxico, 2001, 110 pp. Fernndez Christlieb, Paulina, y Luisa Bjar Algaza, La dcada de los setenta. Tomo III: Consolidacin 1940-1983, Ediciones El Caballito, Mxico, 1989, 189 pp. Fernndez Menndez, Jorge, El Pemexgate en la lucha por el 2003, en Milenio Diario, octubre de 2002. Florescano, Enrique, La historia grfica del poder, en La Cultura en Mxico, suplemento Siempre, Mxico, 1976. Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, 28a ed., Porra, Mxico, 1978, 245 pp. Garzn Valds, Ernesto, Acerca del concepto de corrupcin a la corrupcin poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1997, pp. 39-69. Gettel, Raymond G., Historia de las ideas polticas, Editorial Nacional, Mxico, 1951, 205 pp. Gil Villegas, Francisco, tica y poltica, Cuadernos de Debate, nm. 21, Fundacin Colosio, Mxico, 1997. Goulet, Denis, tica del desarrollo. Gua tcnica y prctica, IEPALA, Madrid, 1999, 198 pp.

243

Bibliografa

Mara Elena lvarez de Vicencio

Haro Blchez, Guillermo, La lucha contra la corrupcin en Mxico, en www.clad.org.ve, pp.1-3. Habermas, Jrgen, Teora de la accin comunicativa, Taurus, Madrid, 1987, 2 vol. Havel, Vclav, La responsabilidad como destino, FCE, Mxico, 1991, 224 pp. Hegel, George Wilhelm, Principios de la filosofa del derecho, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1975, 342 pp. Hobbes, Thomas, El Leviatn: o la materia, forma y poder de una Repblica, eclesistica y civil, FCE, Mxico, 1940, 618 pp. Hoyo, Guillermo, y ngela Uribe (comps.), Introduccin, en Convergencia entre tica y poltica, Siglo de Hombres, Colombia, pp. 10 -11. Iglesias, Enrique, Los desafos ticos, El Ateneo, Buenos Aires, Argentina. Jannetti Daz, Mara Elena, La alta funcin pblica y el proceso de democratizacin, UNAM, Mxico, 1997. Jurez Meja, Godolfino Humberto, La constitucionalidad del sistema de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos, Porra, Mxico, 2002, 197 pp.
Bibliografa

Kant, Emmanuel, Sobre la paz perpetua, Tecnos, Madrid, 1998, 69 pp. Kern, F., Recht un Vefassung im Mittelalter, en Historische Zeitschrift, 57 pp. Kilksberg, Bernardo, tica y desarrollo, Ateneo, Buenos Aires, 2002, 373 pp. Kening, Ren, Entwickluns probleme, Kolner Leitschrift fur Soziologie, Colonia, 1972, 112 pp. Locke, John, Ensayo sobre el entendimiento humano, Gernika, Mxico, 1994.

244

La tica en la funcin pblica

________, Tratado sobre el gobierno civil, Claridad, Buenos Aires, 1997, 187 pp. Lpez, Nicols, Corrupcin, tica y democracia, Alianza Editorial, Madrid, 1997. Laporta, Francisco J., y Silvina lvarez, La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1997, 376 pp. Malem Sea, Jorge F., La corrupcin. Aspectos ticos, econmicos y polticos, Gedisa, Madrid, 2002, 250 pp. Maquiavelo, Nicols, El Prncipe, Alianza, Madrid, 1981, 375 pp. ________, Discursos sobre la primera dcada de Tito Livio, en Obras, Vergara, Barcelona, 1965, 280 pp. Marx, Kar, El Capital, vol. II, Siglo XXI, Mxico, 1975, 440 pp. Matheson, Alex, Reforma de la administracin pblica en Mxico. Una perspectiva de la OCD, en www.redservicioprofesional.org/summary/matheson.doc Meinecke, Friedrich, Razn de Estado, Cmara de Diputados, Mxico, 2002, 472 pp. ________, La idea de la razn de Estado en la edad moderna, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 1997, 465 pp. Merino, Mauricio, La transicin votada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003, 175 pp. Meyer, Lorenzo, A la clase poltica le falta clase, en Reforma, 4 de marzo de 2004. Montesquieu, L.C., Del espritu de las leyes, Porra, Mxico, 2001, 631 pp. Mora, Jos Mara Luis, Ideas, retratos y ensayos, UNAM, 1974, 210 pp.

245

Bibliografa

Mara Elena lvarez de Vicencio

Morales Opazo, Jos Andrs, El control de la administracin en el siglo XIX, Universidad Central de Chile, 1999, 184 pp. Morales Paulin, Carlos A., Derecho burocrtico, Porra, Mxico, 1995, 449 pp. Morris, Stephen D., Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo, Siglo XXI, Mxico, 1992, 194 pp. Nye, Joseph, Gobernacin en un mundo globalizado, Pearson Longman, EUA, 2000, 386 pp. Orozco Enrquez, J. Jess., Constitucin Poltica de los Estados Unidos Comentada, UNAM, Mxico, 1985, pp. 261-262. Parry, J.H., The Sale of Public Office in New Spain, Historical Reviews of Cambridge, 1952. Prez Gay, Jos Mara, Historia de la corrupcin en Mxico, Ensayo, Siglo XXI Mxico, 1984, 187 pp. Prez, Germn, y Rosa Mara Mirn, Lpez Portillo, un sexenio de auge y crisis, en Evolucin del Estado Mexicano. Tomo: III: Consolidacin 1940-1983, pp. 189-267. Prez, Germn, y Samuel Len, Mxico, en busca de la legitimidad perdida en 17 ngulos de un sexenio, Plaza y Jans, Mxico, 1987, pp. 11-34.
Bibliografa

Peschard, Jacqueline, El Maximato, en Evolucin del Estado Mexicano 1910-1940, Ediciones El Caballito, Mxico, 1986, 218 pp. Pitchman, Horst, Verwitongsmassnahmen in Sppies und Kolonien Koler Zutschivitt fur Sesologie, Colonia, 1969. Pokrovski, V.S., Historia de las ideas polticas, Grijalbo, Mxico, 1996, 624 pp. Rawls, John, La justicia como equidad, Paids, Barcelona, 2002, 287pp. ________, Teora de la justicia, FCE, Mxico, 1995, 549 pp.

246

La tica en la funcin pblica

________, Liberalismo poltico, FCE, Mxico, 2002, 394 pp. Reyes Heroles, Federico, De la farsa y sus actores, en Reforma, 21 de enero de 2003, 16 pp. Rodrguez Arana Muiz, Jaime, Sobre la enseanza de la tica pblica, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid, 1995, 33 pp. Rorty, Richard, Pragmatismo y poltica, Paids, Barcelona, 1998, 124 pp. ________, Verdad y progreso: escritos filosficos, Paids, Barcelona, 1988, 399 pp. ________, Filosofa y futuro, Gedisa, Barcelona, 2002, 188 pp. Rotterdam, Erasmo de, El Prncipe Cristiano, Tecnos, Madrid, 1996, 178 pp. Rousseau, Juan Jacobo, El Contrato Social. Libro Cuarto, Linotipo, Mxico. Ryan Hobbs Grebe, Richard, Dialctica de la corrupcin en Mxico, Tesis para obtener el grado de Maestra en Historia Latinoamericana, UNAM, 1976, 170-190 pp. Sabine, George H., Historia de la teora poltica, FCE, Mxico, 1945, 680 pp. Sinz Campillo, Jos, La tica en el servicio pblico, INAP, Mxico, 1996, 248 pp. Snchez Gonzlez, Jos Juan, Revisin del Modelo estratgico para la innovacin gubernamental del gobierno, en Revista del IAPEM, nm. 48, enero-abril de 2001. Santo Toms de Aquino, Del gobierno de prncipes, Materiales de Cultura y Divulgacin Poltica Clsica, nm. 36, PRI, Mxico, 1975, 40 pp. Savater, Fernando, tica, poltica y ciudadana, Grijalbo, Mxico, 1998, 96 pp.

247

Bibliografa

Mara Elena lvarez de Vicencio

Serra Rojas, Andrs, Historia de las ideas e instituciones polticas, Facultad de Derecho-UNAM, Mxico, 1991, 422 pp. Shulgovskii Anatolli, Federovich, Mxico en la encrucijada de su historia, Mxico, 1968, Fondo de Cultura Popular, 517 pp. Stein, Brbara y Stanley, La herencia colonial de Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1970, 204 pp. Thompson, Dennis F., La tica poltica en el ejercicio de los cargos pblicos, Gedisa, Madrid, 1999, 316 pp. Vasconcelos, Jos, tica, Aguilar, Madrid, 1932, 486 pp. ________, La Tormenta, JUS, Mxico, 1958, 396 pp. ________, El Proconsulado, JUS, Mxico, 1958, 477 pp. Weber, Max, El poltico y el cientfico, Colofn, Mxico, 2001, 128 pp. Zaid, Gabriel, El progreso improductivo, Siglo XXI, Mxico 1979, 167 pp. Zorrilla, Ramn, La corrupcin poltica administrativa, ANUIES / ITAM, Mxico, 1984, 155 pp.
Bibliografa 248

La tica en la funcin pblica

Fuentes primarias Presidencia de la Repblica, Anexo del Tercer Informe Presidencial, Mxico 2003. Barrio Terrazas, Francisco, Informe al 31 de marzo 2003, archivo SECODAM. Diario de los Debates, ao 2001, Cmara de Diputados, en www.cddhcu.gob.mx Informes del Banco Mundial, en Informe Global de la Corrupcin, 2 de febrero de 2001-22 de enero de 2003.

249

Bibliografa

Instituto Nacional de las Mujeres INMUJERES

Patricia Espinosa Torres Presidenta presidencia@inmujeres.gob.mx Secretara Ejecutiva secretariaejecutiva@inmujeres.gob.mx Direccin General de Administracin y Finanzas administracion@inmujeres.gob.mx Direccin General de Planeacin planeacion@inmujeres.gob.mx Direccin General de Promocin y Enlace promocionyenlace@inmujeres.gob.mx Direccin General de Evaluacin y Desarrollo Estadstico evaluacion@inmujeres.gob.mx Direccin General Adjunta de Asuntos Internacionales internacional@inmujeres.gob.mx

SECRETARA DE LA FUNCIN PBLICA SFP

Lic. Eduardo Romero Ramos Secretario de la Funcin Pblica Lic. Aliza Chelminsky Titular de la Unidad de Vinculacin para la Transparencia

La tica en la funcin pblica Una propuesta para abatir la corrupcin Institucional en Mxico se imprimi en el mes de noviembre de 2005 en Talleres Grficos de Mxico, Av. Canal del Norte 80, Col. Felipe Pescador, delegacin Cuauhtmoc, C.P. 06280, Mxico, D.F. Tels.: 5704 7400, 5789 9011 y 5789 9110 ventas@tgm.com.mx La edicin consta de 500 ejemplares