Sobre la Gestin del Riesgo: Apuntes haca una Definicin Allan Lavell, Ph.D.

1. Marco Conceptual:Una Visin de Futuro: La Gestin del Riesgo

1.1. De la ocurrencia de desastres a la gestin del desarrollo La magnitud de los daos y prdidas humanas y materiales asociadas con el impacto del Huracn Mitch en Amrica Central, y con los terremotos en El Salvador en 2001, tuvo como consecuencia una reflexin seria, y un lgido debate sobre los factores ajenos a los eventos fsicos en s, que podran ayudar en explicar los niveles de destruccin y el desquiciamiento sufrido en la economa y sociedad. Pocos analistas se amarran hoy en da a la idea de que es la magnitud, intensidad o duracin de los eventos fsicos, lo que permite explicar por s solo el nivel de dao sufrido. Ms bien, la tendencia dominante ha sido la de encontrar una explicacin en el conjunto de las condiciones econmicos, sociales y ambientales existentes, en el momento del impacto. De ah, el constante debate y reflexin que se ha dado en torno a la llamada vulnerabilidad social o humana como factor explicativo del dano. Esta lnea de indagacin, que pone el nfasis en las condiciones preexistentes de vulnerabilidad de la sociedad, eleva el concepto de riesgo a una posicin central en el anlisis del desastre y en la bsqueda de esquemas de intervencin y accin que permitan pensar en la reduccin de las posibilidades de desastres de tal magnitud, en el futuro. El desastre se concibe entonces, ms en trminos de la concrecin o actualizacin de condiciones de riesgo preexistentes que como una manifestacin de la "furia" de la naturaleza y de impactos inevitables. La inquietud en cuanto al riesgo y vulnerabilidad preexistentes se expresa de forma indiscutible en la manifiesta bsqueda de una estrategia de desarrollo basada en procesos de reconstruccin con transformacin. Esta idea implica como componente fundamental, la reduccin de la vulnerabilidad existente, y la promocin de esquemas de transformacin de la sociedad que impiden la construccin en el futuro de nuevas condiciones de vulnerabilidad para la poblacin. La reduccin en, o el control de la construccin de vulnerabilidad y, en fin, del riesgo en la sociedad, y la opcin de reducir as los futuros daos asociados con el impacto de diversos fenmenos fsicos de origen natural o antropognico, constituye un elemento fundamental, y uno de los factores que deberan de definir el desarrollo . Difcilmente se podra pensar en desarrollo si esto se acompaa por un aumento en los niveles de riesgo en la sociedad y, en consecuencia, en las posibilidades de daos y prdidas para la poblacin ( Lavell, 1998; 1999). Esto no solamente atae a la problemtica particular de los desastres, sino tambin al riesgo asociado con la enf ermedad y la desnutricin, el analfabetismo, el desempleo y la falta de ingresos, la violencia, la drogadiccin, la marginacin y la exclusin social, entre otras condiciones objeto de intervencin y cambio en una sociedad en busca del desarrollo. 1

Una definicin restringida de desarrollo lo plantea de forma muy sucinta y elegante como la reduccin de vulnerabilidades (o de riesgo) y el aumento de las capacidades de la sociedad (Anderson and Woodrow, 1989). Aunque no abarca en toda su extensin los procesos que el desarrollo involucra, esta definicin tuvo el mrito de introducir el riesgo como parte consustancial al desarrollo y sealar el camino a seguir en el proceso de comprensin cabal del problema. El proceso a travs del cual una sociedad, o subconjuntos de una sociedad, influyen positivamente en los niveles de riesgo que sufren, o podran sufrir, est captado en la idea o nocin genrica de la Gestin del Riesgo o, ms precisamente, la Gestin de la Reduccin del Riesgo ( Wilches Chaux, 1998). Esta gestin, que tendr sus caractersticas, estrategias e instrumentos particulares, debe ser considerada en su esencia como un componente intrnseco y esencial de la gestin del desarrollo y del desarrollo territorial y ambiental. Todo proceso de desarrollo, de transformacin territorial y ambiental debe ser informado por un proceso de anlisis y control sobre los factores de riesgo existentes o posibles.

La gestin de la reduccin de riesgo comprende un componente esencial de una nueva visin del tema de los desastres, una visin que debe convertirse en una accin y enfoque permanente. En este sentido, el factor de riesgo debe transformarse en un punto de referencia y parmetro que informa la planificacin e instrumentacin de todo proyecto de desarrollo. Por lo tanto, debe asumir la misma posicin e importancia que durante los ltimos aos se ha dado en la gestin del desarrollo, el enfoque de gnero y la consideracin del impacto ambiental de nuevos proyectos.

1.2 Riesgo, desastre y desarrollo. Con referencia a la problemtica particular de los desastres, el riesgo se refiere a un contexto caracterizado por la probabilidad de prdidas y daos en el futuro, las que van desde las fsicas hasta las sicosociales y culturales. El riesgo constituye una posibilidad y una probabilidad de daos relacionados con la existencia de determinadas condiciones en la sociedad, o en el componente de la sociedad bajo consideracin (individuos, familias, comunidades, ciudades, infraestructura productiva, vivienda etc.). El riesgo es, en consecuencia, una condicin latente que capta una posibilidad de prdidas hacia el futuro. Esa posibilidad est sujeta a anlisis y medicin en trminos cualitativos y cuantitativos. La existencia de riesgo, y sus caractersticas pa rticulares, se explica por la presencia de determinados factores de riesgo. Estos se clasifican, en general, en factores de amenaza y factores de vulnerabilidad. Una amenaza refiere a la posibilidad de la ocurrencia de un evento fsico que puede causar algn tipo de dao a la sociedad. La vulnerabilidad se refiere a una serie de caractersticas diferenciadas de la sociedad, o subconjuntos de la misma, que le predisponen a sufrir daos frente al impacto de un evento fsico externo, y que dificultan su posterior recuperacin. Es sinnimo de debilidad o fragilidad, y la anttesis de capacidad y fortaleza. La vulnerabilidad es en fin la propensin de una sociedad de sufrir dao o de ser daada, y de encontrar dificultades en recuperarse posteriormente.

La variedad de amenazas que potencialmente enfrenta la sociedad es muy amplia y tiende a aumentar constantemente. Incluye las que son propias del mundo natural, como son las asociadas con la dinmica geolgica, geomrfica, atmosfrica y oceanogrfica (por ejemplo, sismos, deslizamientos de tierra, huracanes y tsunamis); las que son de naturaleza seudo o socio-natural, producidas como resultado de la interseccin o relacin del mundo natural con las prcticas sociales, como son muchos casos de inundacin, deslizamiento y sequa. En estas, la deforestacin, cambios en los patrones de uso del suelo u otros procesos sociales, crean o amplan las condiciones de amenaza; y las antropognicas , producto de la actividad humana, como son los casos de explosiones, conflagraciones, derrames de materiales txicos, contaminacin de aire, tierra y agua por productos industriales etc. Este rango de tipos genricos de amenaza, que se ampla notoriamente al llegar a los distintos y multiples tipos especficos, se complica por posibles efectos de concatenacin o sinergia que sirven para crear amenazas complejas. As, por ejemplo, la amenaza ssmica o la asociada con huracanes y tormentas tropicales puede concatenarse y ser detonador potencial en un tiempo y espacio particular de la ruptura de presas, deslizamientos e inundaciones, conflagraciones y el derrame de sustancias peligrosas. A pesar de los orgenes diversos de los fenmenos fsicos que se clasifican como amenazas, es importante destacar que toda amenaza es construida socialmente. O sea, la transformacin de un potencial evento fsico en una amenaza solamente es posible si un componente de la sociedad est sujeto a posibles daos o prdidas. De lo contrario, un potencial evento fsico, por grande que sea, no se constituye en una amenaza propiamente dicha, aunque con la introduccin de distintas dinmicas sociales puede evolucionar para constituir una amenaza en el futuro (Lavell, 1996). La vulnerabilidad de la sociedad puede manifestarse a travs de distintos componentes o elementos, cada uno resultado de un proceso social particular. Algunas de las manifestaciones o dimensiones prevalecientes de la vulnerabilidad se encuentran en la ubicacin de poblacin, produccin e infraestructura en reas de potencial impacto; la inseguridad estructural de las edificaciones; la falta de recursos econmicos, de autonoma y de capacidad de decisin de la poblacin, las familias, las comunidades o las unidades de produccin, que les permiten hacer frente a contextos de amenaza o de recuperarse despus del impacto de un evento fsico determinado; la falta de una sociedad organizada y solidaria; la existencia de ideologas fatalistas y la ausencia de educacin ambiental adecuada; la ausencia de instituciones o organizaciones que vele n por la seguridad ciudadana y que promuevan la reduccin y control de riesgo. Todas estas expresiones de la vulnerabilidad y otras, se interrelacionan para producir una serie ilimitada de matrices de vulnerabilidad y riesgo global, escenarios diferenciados en el tiempo, en el espacio y con referencia a grupos, sectores o estratos sociales distintos. ( Wilches Chaux, 1993) El riesgo solamente puede existir al concurrir tanto una amenaza, como determinadas condiciones de vulnerabilidad. El riesgo se crea en la interaccin de amenaza con vulnerabilidad, en un espacio y tiempo particular. De hecho, amenazas y vulnerabilidades son mutuamente condicionadas o creadas. No puede existir una amenaza sin la existencia de una sociedad vulnerable y viceversa. Un evento fsico de la magnitud o intensidad que sea no puede causar un dao social si no hay elementos de la sociedad expuestos a sus efectos. De la misma manera hablar de la existencia de

vulnerabilidad o condiciones inseguras de existencia referencia a la presencia de una amenaza particular.

es

solamente

posible con

La magnitud del riesgo siempre esta en funcin de la magnitud de las amenazas y las vulnerabilidades, las cuales, de igual manera que el riesgo, constituyen condiciones latentes en la sociedad. O sea, la amenaza es la posibilidad de ocurrencia de un evento, no el evento en si, y la vulnerabilidad es la propensin de sufrir dao, no el dao en s. Todas las categoras se refieren a una potencialidad o condicin futura, aunque su existencia es real como condicin latente. Ms que la simple operacin de enfrentar las amenazas con la vulnerabilidad de una sociedad concreta o una localidad, o incluso una familia o una empresa, el riesgo debe entenderse como la probabilidad que pueda suceder un evento daino causante de prdidas y perjuicios sociales, psquicos, econmicos o ambientales. El riesgo puede tener diversos grados y afectar diversos aspectos. Puede tenerse un alto riesgo de sufrir daos materiales, pero un bajo riesgo de destruccin de la red de apoyo social. Incluso el alto riesgo frente al dao material podra implicar, si es conocido y comprendido, un mejoramiento sustancial en el nivel de riesgo, es decir una reduccin de este, en relacin con los impactos psico-sociales que pueda sufrir en un plazo determinado o en el ciclo de la vida un individuo, familia, comunidad, ciudad, pas o regin. Es decir puede haber tambin un riesgo claramente diferenciado segn escalas, lo mismo que riesgos en relacin con los encadenamientos sucesivos que pueden surgir a partir de un impacto particular. Riesgo es tambin una apuesta a futuro, es decir la escogencia de convivir con determinadas condiciones que pueden producir o producen beneficios mltiples y altos, a sabiendas de que podra perderse en un momento, o luego de un perodo, no solo los beneficios que se obtendran, sino tambin parte de lo que se invirti. Riesgo es entonces tambin un clculo de costos y beneficios a obtener en tiempos determinados. Aqu la oportunidad es lo importante: decidir que obtengo ahora tal beneficio o beneficios en tal magnitud y luego los costos se extienden a lo largo de siglos o generaciones1. Riesgo es tambin la obtencin de un usufructo inmediato de condiciones deseables frente a la expectativa de que no haya que pagar el costo, finalmente, o que lo paguen otros. Ms que la simple enumeracin de amenazas y vulnerabilidades, la gestin del riesgo debe implicar un anlisis de todas esas expectativas y beneficios que se obtienen o desean obtener en lo inmediato, frente a la posibilidad real o a ms largo plazo de sufrir daos o tener prdidas. El riesgo, producto de la interrelacin de amenazas y vulnerabilidades es, al final de cuentas, una construccin social, dinmica y cambiante, diferenciado en trminos territoriales y sociales. An cuando los factores que explican su existencia pueden encontrar su origen en distintos procesos sociales y en distintos territorios, su expresin ms ntida es en el nivel micro social y territorial o local . Es en estos niveles que el riesgo se concreta, se mide, se enfrenta y se sufre, al transformarse de una condicin latente en una condicin de prdida, crisis o desastre.
La extraccin minera es un ejemplo de produccin que presenta muy diversos riesgos, pero que se desarrolla en funcin de la probabilidad de alcanzar altsimos beneficios en tiempos cortos o con un golpe de suerte. Ello al margen de que en el largo plazo deje abandonadas amplias extensiones de suelos inservibles o muy contaminados y de altsima peligrosidad (montaas enteras horadadas o incandescentes en laberintos gigantescos, etc.).
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Un desastre es el fin de un proceso, a veces muy largo, de construccin de condiciones de riesgo en a sociedad. El desastre es la realizacin o concrecin de las condiciones de l riesgo preexistentes en la sociedad. Esta realizacin ocurre en el momento en que un determinado evento fsico, sea este un huracn, sismo, explosin, incendio, u otro ocurre y con ello muestra las condiciones de vulnerabilidad existentes, revela el riesgo latente y lo convierte en un producto, con consecuencias en trminos de prdidas y daos. Con el impacto y la generacin de las condiciones de desastre automticamente se conforman otros escenarios de riesgo en las zonas y poblaciones afectadas que difieren sustancialmente de aquellos existentes con anterioridad, aun cuando incorporan elementos y componentes importantes de los mismos. La dinmica y la expresin particular del riesgo existente con anterioridad ha sido modificada y presentara nuevos desafos para la sociedad. El riesgo, las amenazas y vulnerabilidades son dinmicas y cambiantes a lo largo del tiempo, y no pueden ser objetos de anlisis y de acciones estticas.

1.3 La construccin social del riesgo: procesos sociales y transformacin de la sociedad. La vulnerabilidad y las amenazas, los factores del riesgo, se manifiestan en condiciones concretas de existencia humana o fsicas. Son palpables, analizables y muchas de ellas factibles de medir. Se expresan en condiciones de vida inseguras para la poblacin (Blaikie et al., 1996). A la vez, son dinmicas y cambiantes y potencialmente modificables o transformables. Las condiciones inseguras de vida, reflejadas en mltiples contextos particulares asociados con la localizacin de la poblacin y la produccin, son productos de procesos sociales concretos e histricos. (Wilches Chaux, 1998). Entre ellas se pueden indicar las caractersticas fsicas de las estructuras, la falta de ingresos, la desnutricin y la enfermedad, el desconocimiento del medio ambiente circundante y de su comportamiento, la falta de principios de organizacin solidaria y procesos de participacin en la toma de decisiones que afectan la vida de las personas, las ideologas fatalistas que inmovilizan u obstaculizan la bsqueda de alternativas seguras y las expresiones culturales inadaptadas a las realidades modernas. De acuerdo con el modelo de vulnerabilidad propuesto por Blaikie et al, estas condiciones son producto de procesos dinmicos que derivan de los modelos dominantes de organizacin, ordenamiento y transformacin de la sociedad, o lo que comnmente se denominan estilos o modelos de desarrollo. Los procesos dinmicos se concretan en modalidades particulares de transformacin rural, urbanizacin, crecimiento y distribucin poblacional, explotacin de los recursos naturales, organizacin y participacin social, acceso al, y distribucin del ingreso, entre otros. Las condiciones inseguras de vida y vulnerabilidades se construyen o se generan como producto de estos procesos dinmicos. El problema de riesgo es entonces, un problema ntimamente relacionado con el desarrollo o la falta del desarrollo. Los desastres son indicadores de insostenibilidad en los procesos de gestin del desarrollo y de gestin ambiental (Cuny, 1983; Wilches Chaux, 1998; Lavell, 1998 y 1999). En consecuencia la reduccin del riesgo debe fundamentarse en la modificacin o

transformacin de las condiciones que generan el riesgo o, en su caso, y de forma suboptima, en el control externo de los factores del riesgo. La ubicacin de la poblacin de escasos recursos en zonas fsicamente inestables o sitios de ocurrencia normal de deslizamientos, crecidas y fenmenos de gran impacto, as como las formas inseguras de construir son productos de procesos de marginacin del mercado de tierras formales y seguras y la falta de acceso a sistemas y materiales de construccin adecuadas a las condiciones ambientales imperantes. La falta de resiliencia econmica asociada con la pobreza se deriva de los procesos de exclusin de la poblacin de los beneficios del desarrollo. Las altas tasas de deforestacin son producto de la bsqueda de la ganancia a corto plazo o de la bsqueda de elementos que garanticen la supervivencia de los pobres y su acceso a la vivienda y la energa. La falta de organizacin social de la poblacin y de participacin directa en la toma de decisiones sobre el rumbo de sus propias vidas se relaciona con los mecanismos centralizados de control y decisin poltica. Ninguna de estas situaciones que fomentan las vulnerabilidades y amenazas son producto del azar o la falta de informacin y conocimiento. Son construidos por la sociedad en el curso de sus procesos de cambio y transformacin. 1.4. Riesgo y Territorio El riesgo global, total o de desastre se manifiesta en territorios definidos y circunscritos, y es sufrido por individuos, familias, colectividades humanas, sistemas productivos o infraestructuras ubicados en sitios determinados. Los desastres tienen una expresin territorial definido que vara entre lo muy local hasta cubrir vastas extensiones de un pas o varios pases. En el caso de los grandes desastres asociados con eventos como el Huracn Mitch es interesante verlos no como un slo desastre sino ms bien como un nmero grande de pequeos o medianos desastres afectando de forma diferenciada a numerosas comunidades, familias, zonas o sitios, todas relacionadas con el mismo macro fenmeno fsico (un huracn, sismo, inundacin, etc.), pero mostrando diferencias importantes, producto de la forma particular en que el evento fsico interacta con la vulnerabilidad local. Lo que puede parecer y ser tratado como un solo desastre por parte de los gobiernos de los pases o por los organismos nacionales e internacionales de respuesta o de emergencia, toma la forma de mltiples desastres distintos para los pobladores y comunidades afectadas y los organismos locales de respuesta. La vulnerabilidad es diferenciada en el territorio con relacin a grupos humanos distintos. ( Maskrey, 1998; Lavell, 2000). A pesar de que l o los desastres, tienen una circunscripcin territorial definido, que puede denominarse el "territorio del impacto" y que el riesgo se manifiesta en esos mismos espacios, los factores causales del riesgo y de desastre, tanto eventos fsicos como los componentes distintos de la vulnerabilidad, no tienen necesariamente la misma circunscripcin territorial. El " territorio de la causalidad" tiende a diferir sustancialmente muchas veces del territorio del impacto, an cuando frente a otros factores particulares s coinciden. En el caso de las amenazas hacemos referencia a procesos como la deforestacin de las altas cuencas de los ros que contribuyen a las inundaciones en las cuencas bajas, las descargas de las presas ro arriba con los mismos efectos, la creacin de presas artificiales en las montaas por depsitos de maderas las cuales, al romperse, causan inundaciones

repentinas ro abajo, o la contaminacin industrial de los cauces fluviales con impactos negativos, a muchos kilmetros de la fuente de la contaminacin. En el caso de la vulnerabilidad la incidencia de polticas nacionales forjadas en las ciudades capitales o fuera del pas, referidas a asuntos como la inversin pblica, el manejo ambiental, los estmulos a la produccin y la reconversin, la descentralizacin y el fortalecimiento municipal, los fondos de inversin social, la participacin popular, etc., tienen impactos en los mbitos locales y familiares, lejos de los centros de decisin poltica. Finalmente, en lo que se refiere a la coincidencia territorial de las causas e impactos de los desastres, mencin se puede hacer de las formas en que la inadecuada construccin de diques altera los caudales de los ros resultando en nuevos patrones de inundacin, la manera en que la ausencia de planes de ordenamiento territorial y de controles sobre la localizacin de viviendas e infraestructura impuestas por los gobiernos locales tiene repercusiones severas en trminos del riesgo en el nivel local, o de la forma en que el bloqueo de alcantarillados o cauces fluviales por el deposito de basuras domesticas e industriales causa episodios de inundacin en sus cercanas. Mltiples otros ejemplos de la coincidencia y diferencias territoriales en la causalidad y en el impacto pueden encontrarse. Una consideracin de los niveles territoriales diferenciados en cuanto a la causalidad y el impacto reviste gran importancia en trminos de la gestin de soluciones tendientes a la reduccin del riesgo y la vulnerabilidad. Significa una intervencin, negociacin y decisin poltica que desborda los niveles locales afectadas, llegando a los niveles regionales, nacionales o hasta internacionales. Significa que avances sustantivos en la reduccin solamente pueden lograrse considerando un marco territorial amplio y adecuados niveles de coordinacin intersectorial. Lo local enfrenta severas limitaciones en lo que se refiere a la reduccin del riesgo global y el riesgo de desastre por eventos fsicos determinados. Desde otra perspectiva espacial o territorial, es importante tambin considerar la forma en que el uso del territorio y sus recursos puede obedecerse a lgicas y racionalidades territoriales distintas, a veces satisfaciendo necesidades eminentemente locales, otras veces regionales, nacionales o internacionales. As, tomando ejemplos derivados de un anlisis preliminar de la problemtica del Bajo Lempa por ejemplo, es claro que el uso que se hace del recurso agua para fines de generacin de electricidad obedece a una lgica nacional ms que local y en consecuencia, el clculo de riesgo aceptable que influye en la decisin de abrir compuertas para salvar la facilidad productora esta regida por otra lgica que la de proteger o salvaguardar las poblaciones de la cuenca baja, de inundaciones y prdidas. De igual forma, el recurso boscoso que significa el Bosque de Nancunchiname o los bosques salados de la Baha de Jiquilisco se pueden considerar de formas distintas si la racionalidad que impera en su manejo deriva de intereses internacionales, nacionales o locales. El uso y funcin particular que se da al recurso diferira de acuerdo con el actor de la decisin. Conservacin versus uso productivo, explotacin versus manejo sostenible, etc., se perfilan como opciones distintas de acuerdo con necesidades y demandas distintas. La compatibilizacin de estas demandas "territoriales" y sociales distintas constituye un reto importante en el manejo del territorio y en la reduccin del riesgo para los pobladores de la zona.

1.5 Hacia una estrategia de gestin del riesgo. 1.5.1 El Concepto General

Un modelo de desarrollo y transformacin de la sociedad, que parte del anlisis de las experiencias ya sufridas en mltiples sitios con el solo impacto de un fenmeno fsico, debe plantearse como directriz global la gestin de las diferentes formas de riesgo que asumiran las localidades en forma especfica, y la sociedad como un todo. Ello no significa simplemente reducir la vulnerabilidad o mitigar las amenazas, sino tambin plantearse y tomar decisiones colectivas sobre los niveles y formas de riesgo que se pueden asumir como aceptables en un perodo determinado y los cambios que deben impulsarse para evitar las consecuencias que podra tener la ocurrencia efectiva del dao al que se ha estado arriesgando tal sociedad, localidad o comunidad. El balance histrico permite observar cmo se han asumido riesgos en grados y formas cuyo costo efectivo luego se lamenta profundamente y se asume con un altsimo sufrimiento social. Adems, se han asumido riesgos sin la informacin mnima apropiada para medir la magnitud y la profundidad que podran tener los daos efectivos, de manera que el costo es mucho ms alto que el riesgo supuesto. En casos concretos ello implica que los aparatos de seguridad definidos frente al riesgo no han sido suficientes. En trminos financieros ello puede causar la quiebra de los instrumentos de seguridad (como empresas de seguros) cuando los hay. Cuando no se ha ni siquiera construido tales instrumentos ello significa que las prdidas simplemente se asumen sin tener reservas mnimas para sobrevivir al dao y los individuos, las empresas, las comunidades e incluso las cuencas terminan por perecer o sufrir daos irreparables. Un modelo de gestin de riesgos consiste en construir la informacin mnima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas (financieras, sociales, psicolgicas, emocionales, etc.) que permitiran la supervivencia en condiciones adecuadas, a pesar de la ocurrencia de los impactos previstos como probables en perodos de tiempo tambin previamente establecidos. Ello implica entonces la puesta en contacto de los diversos sectores involucrados no solo para construir la informacin, sino tambin para determinar las tareas que se requieren para construir las reservas de recursos y las opciones de respuesta en diversos plazos de manera que se alcancen los niveles de bienestar deseados en el corto plazo, pero sin sufrir costos y daos irreparables en otros plazos. Ello por supuesto tambin implica no solo costos financieros para el diseo y construccin de tales instrumentos, sino el desarrollarlos en condiciones tambin rentables desde el punto de vista social, no solo desde el punto de vista individual (en el largo plazo no solo la organizacin aseguradora debe sobrevivir, sino tambin la sociedad y los clientes individuales de tal aseguradora). Gestin del riesgo, en fin, significa un proceso social de puesta en contacto y un dilogo permanente evaluativo de los cambios progresivos tanto del riesgo como de los instrumentos de aseguramiento social frente al dao probable. La gestin del riesgo no es solo la reduccin del riesgo, sino la comprensin que en trminos sociales se requiere de la participacin de los diversos estratos, sectores de inters y grupos representativos de conductas y modos de vida (incluso de ideologas y de perspectivas del mundo, la vida, la religin) para comprender como se construye un riesgo social, colectivo, con la concurrencia de los diversos sectores de una regin, sociedad, comunidad o localidad concreta. La gestin del riesgo no es simplemente bajar la vulnerabilidad, sino la bsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar productivamente los impactos, sin eliminar la obtencin inmediata de beneficios.

El enfoque de la Gestin de Riesgo se refiere a un proceso social complejo a travs del cual se pretende lograr una reduccin de los niveles de riesgo existentes en la sociedad y fomentar procesos de construccin de nuevas oportunidades de produccin y asentamiento en el territorio en condiciones de seguridad y sostenibilidad aceptables. El aprovechamiento de los recursos naturales y del ambiente, en general, debe desarrollarse en condiciones de seguridad dentro de los lmites posibles y aceptables para la sociedad en consideracin. En consecuencia, significa un proceso de control sobre la construccin o persistencia de amenazas y vulnerabilidad. Por lo tanto, la gestin no puede ser reducida a la idea de una obra o una accin concreta como es por ejemplo, la construccin de un dique, una presa o una pared de retencin para impedir inundaciones y deslizamientos. Ms bien se refiere al proceso por medio del cual un grupo humano o individuo toman conciencia del riesgo que enfrenta, lo analiza y lo entiende, considera las opciones y prioridades en trminos de su reduccin, considera los recursos disponibles para enfrentarlo, disea las estrategias e instrumentos necesarios para enfrentarlo, negocia su aplicacin y toma la decisin de hacerlo. Finalmente se implementa la solucin ms apropiada en trminos del contexto concreto en que se produce o se puede producir el riesgo. Es un proceso especifico de cada contexto o entorno en que el riesgo existe o puede existir. Adems, es un proceso que debe ser asumido por todos los sectores de la sociedad y no como suele interpretarse, nicamente por el gobierno o el Estado como garante de la seguridad de la poblacin. Aunque por supuesto el Gobierno y el Estado tienen una primera responsabilidad en el impulso y puesta en prctica de los modelos de gestin que aseguren el beneficio social. Aqu es importante reconocer, por ejemplo, que una parte importante del riesgo que enfrentan pases y poblaciones es producto de las acciones conscientes o inconscientes del sector privado y sus agentes, a veces avalado por las polticas pblicas y a veces ignorando la normativa y legislacin nacional. Constantemente el proceso estar informado por la idea de riesgo aceptable. O sea el nivel de proteccin que es posible lograr y se considera pertinente en las circunstancias sociales, econmicas, culturales y polticas prevalecientes en la sociedad bajo consideracin. Lo que es vlido para un pas, grupo social o individuo no es necesariamente vlido o posible para otro. Sin embargo, cada grupo debe estar en la posicin de racionalizar el grado de riesgo que enfrenta y gestionarlo en la medida de sus posibilidades, de acuerdo con su propia percepcin del mismo y la importancia que le conceda. Como proceso, la gestin del riesgo no puede existir como una prctica, actividad o accin aislada, es decir con su propia autonoma. Mas bien debe ser considerada como un componente ntegro y funcional del proceso de gestin del desarrollo global, sectorial, territorial, urbano, local, comunitario o familiar; y de la gestin ambiental, en bsqueda de la sostenibilidad. Las acciones e instrumentos que fomentan la gestin del desarrollo deben ser a la vez los que fomentan la seguridad y la reducci n del riesgo. La Gestin del Riesgo constituye un enfoque y prctica que debe atravesar horizontalmente todos los procesos y actividades humanas. A la vez tambin constituye un eje integrador que traviesa horizontalmente todas las fases del llamado ciclo o continuo de los desastres, el cual ha informado la organizacin y prctica de la gestin o manejo de los desastres hasta el presente. O sea, no se reduce a, ni sustituye la idea y

prctica de la llamada prevencin y mitigacin de desastres. Ms bien, es un enfoque y prctica que orienta estas actividades, adems de los preparativos, la respuesta de emergencia, la rehabilitacin y la reconstruccin. El objetivo final de la gestin es el de garantizar que los procesos de desarrollo impulsados en la sociedad se dan en las condiciones ptimas de seguridad posible y que la atencin dado al problema de los desastres y la accin desplegada para enfrentarlos y sus consecuencias promueven hasta el mximo el mismo desarrollo. Es la continuacin lgica, la forma ms articulada de fortalecer las nociones expuestas en la idea de la transicin (o puente) entre la respuesta humanitaria y el desarrollo y en la idea de la reconstruccin con transformacin y desarrollo.

1.5.2 La gestin y su temporalidad. La misma nocin de la reduccin de riesgo trasmite la idea de una accin sobre algo ya existente. Esta es el significado que se ha dado durante aos a la prctica de la prevencin y mitigacin de desastres. Sin embargo la prctica de la gestin de riesgo va mucho mas all de ser una prctica compensatoria frente a riesgos ya construidos y existentes, aun cuando no puede prescindir de estos elementos. La gestin tiene dos puntos de referencia temporal, con implicancias sociales, econmicas y polticas muy distintos. Un primer referente es, efectivamente, el presente y la vulnerabilidad, amenazas y riesgo ya construidos, los cuales ayuda a revelar o descubrir eventos como los terremotos de enero y febrero, 2001.. El segundo referente temporal se refiere al futuro, al riesgo nuevo que la sociedad construir al promover nuevas inversiones en infraestructura, produccin, asentamientos humanos etc. Aqu se trata de los niveles de riesgo que existirn con el proceso de duplicacin de la infraestructura y de la poblacin que se pronostica para los prximos 30 aos en Amrica Latina. ( Lavell, 1997).

a.

La gestin compensatoria

Con referencia a la gestin compensatoria, aquella que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, se enfrenta una tarea de proporciones o dimensiones enormes. De la misma manera en que Mitch descubri los niveles de riesgo existentes en Honduras y Nicaragua en particular, los sismos de 2001, revelaron otros tantas condiciones de vulnerabilidad y riesgo en El Salvador. Es precisamente la magnitud del riesgo existente lo que ayuda explicar la seria falta de polticas por parte de los Estados a favor de su reduccin. La reduccin se asocia con la idea de altas inversiones en soluciones, con poco retorno econmico medible en el corto plazo o dentro de los perodos de ejercicio de los gobiernos. El traslado de los cientos de comunidades en riesgo, recuperacin de las cuencas degradadas, reestructuracin de las edificaciones vulnerables, canalizacin y dragado continuo de ros, construccin y mantenimiento de diques y paredes de retencin y mltiples otros mecanismos de reduccin de riesgo, acompaado por los procesos de capacitacin, participacin, consenso y concertacin necesarios, son considerados como costos exorbitantes y fuera

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del alcance de los gobiernos y la poblacin misma, con la excepcin de aquellos ms solventes econmicamente o ms dispuestos anmicamente. Sin embargo, la Gestin de Riesgo si ofrece una oportunidad de enfrentar el riesgo existente. No se pretende necesariamente la eliminacin del riesgo de forma total. Esto es ilusorio como meta. Pero, si es posible llegar a un estado en que el riesgo es ms manejable dentro de los parmetros del riesgo aceptable y los recursos disponibles a los gobiernos, comunidades, municipalidades, empresas, familias u otros actores sociales que generan o sufren el riesgo. El aumento de la conciencia, la educacin, la capacitacin, el mejoramiento de los sistemas de informacin, previsin y pronstico, de alerta temprano y de evacuacin, la recuperacin de cuencas y pendientes, la limpieza de canales, calles y alcantarillados, entre mltiples otras actividades no tienen que tener necesariamente un costo inalcanzable, especialmente si se realizan con la plena conciencia y participacin de los grupos sociales afectables. Ligar de forma orgnica la gestin de riesgo a los proyectos de desarrollo local o comunitario impulsados hoy en da por mltiples ONGs, asociaciones de base comunitaria, gobiernos locales ofrece una oportunidad de sinergia que no debe ser despreciada. No es necesario crear comits u organizaciones para la gestin del riesgo, sino ms bien incorporar esta idea y prctica en los ya existentes, sea cul sea su funcin. El riesgo se construye en mltiples mbitos y su gestin debe estar presente en los mismos. La construccin local y comunitaria del poder y el fortalecimiento de los niveles de autonoma de las distintas colectividades sociales constituye en s un mecanismo de fortalecimiento de la gestin del riesgo. Para que el riesgo se actualice y se exprese no es necesario esperar un desastre de gran magnitud. Un nmero importante de las zonas de un pas que sufren un desastre de magnitud han sido avisadas previamente por medio del impacto continuado de pequeos eventos-inundaciones, deslizamientos, hundimientos, etc.- que a veces aparecen como parte de la cotidianeidad de poblados, comunidades y localidades. Pero estos eventos son avisos del riesgo en que se vive, de la inestabilidad y desequilibrio en las relaciones de la sociedad con su ambiente. Entre ms conscientes de las seales que hagan estos eventos, no desastres, y entre ms veloz sea la respuesta de la sociedad en revertir los procesos que construyen estos riesgos, ms posibilidades existen de evitar un gran desastre del futuro. Finalmente, es necesario reconocer que con el impacto de un evento fsico y la concrecin de una condicin de desastre, como el asociado con el Huracn Mitch, el riesgo pre-existente que fuera revelado en ese proceso se transforma y las operaciones de emergencia se convierten en nuevas modalidades de Gestin de Riesgo en la medida que buscan garantizar la seguridad de los pobladores afectados. La atencin de la emergencia, en la medida en que gestione exitosamente el riesgo, puede convertirse en una oportunidad para el desarrollo, un puente con el desarrollo sostenible. El estimulo de las economas locales en lugar de su aplastamiento o inundacin con vveres innecesarios; la canalizacin de las capacidades y organizaciones locales en el proceso de respuesta humanitaria; el estmulo a la rpida concatenacin de la llamada fase de respuesta inmediata, con las de rehabilitacin y reconstruccin; el fomento de la autonoma y no de la dependencia, son otros tantos mecanismos de gestin exitosa del riesgo y de fomento del desarrollo. Son mecanismos que se basan en el riesgo existente pero que se manifiestan como ejemplos de gestin prospectiva del riesgo.

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b.

La gestin prospectiva.

Si bien es cierto que el riesgo existente representa un desafo de enormes proporciones, el posible riesgo futuro representa un reto insoslayable e impostergable. El crecimiento poblacional y econmico combinado con la persistencia de mltiples amenazas ya existentes y otras nuevas que se construyen en el entorno de la sociedad moderna y sus nuevas tecnologas, muestran un futuro poco optimista si los procesos histricos y actuales no se modifican de forma dramtica. El rpido proceso de urbanizacin que an sufre Amrica Latina con el crecimiento desordenado de grandes ciudades y numerosas ciudades intermedias emergentes seala un proceso de concentracin de riesgo cada vez ms urbano. Evitar hasta el mximo el riesgo futuro, an dentro de los parmetros de modelos de transformacin de la sociedad que por si tienden a generar riesgo, es una tarea esencial. La sostenibilidad, sin control del riesgo, es imposible; el desarrollo sostenible sin ello es solo una consigna vaca. El control del riesgo futuro es, aparentemente, menos oneroso en trminos econmicos y sociales que la reduccin del riesgo existente, dado que no depende de revertir procesos negativos ya consolidados en el tiempo y el espacio, sino ms bien normar y controlar nuevos desarrollos. Sin embargo, si se requiere de una fuerte voluntad poltica, y un alto grado de conciencia, preocupacin y compromiso con la reduccin del riesgo por parte de todos los actores sociales, incluyendo Gobierno y sociedad civil. Aqu es importante anotar que los esfuerzos por reducir el riesgo implementados por un actor social podran ser nulificados por las acciones de otros, situacin que exige concertacin y comunidad de objetivos entre los distintos actores presentes en un mismo escenario territorial. Los mecanismos ms importantes para ejercer un control sobre el riesgo futuro, los cuales deben reforzarse mutuamente y no ser considerados como casillas independientes, pueden resumirse de la siguiente forma: i. La introduccin de normatividad y metodologas que garanticen que todo proyecto de inversin analice sus implicaciones en trminos de riesgo nuevo y disee los mtodos pertinentes para mantener el riesgo en un nivel socialmente aceptable. En este sentido se requiere que el riesgo reciba el mismo peso que aspectos como el respeto del ambiente y el enfoque de gnero en la formulacin de nuevos proyectos. Crear normativa sobre el uso del suelo urbano y rural que garantizara la seguridad de las inversiones y de las personas. Adems que sea factible y realista en trminos de su implementacin. Para esto son claves los planes de ordenamiento territorial. La bsqueda de usos productivos alternativos para terrenos peligrosos, como puede ser el uso recreativo y para agricultura urbana dentro de las ciudades. Impulsar normativa sobre el uso de materiales y mtodos de construccin que sean acompaados por incentivos y opciones para que la poblacin

ii.

iii.

iv.

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empobrecida acuda a sistemas constructivos accesibles y seguros, utilizando materias locales y tecnologas baratas y apropiadas. v. El fortalecimiento de los niveles de gobierno locales y comunitarios, dotndolos de la capacidad para analizar las condiciones de riesgo y de disear, negociar e implementar soluciones con bases slidas y a la vez flexibles y viables. Procesos continuos de capacitacin de amplios sectores de la sociedad que inciden en la creacin de riesgo y en la sensibilizacin y conciencia sobre el mismo: como por ejemplo pobladores, muncipes, sector privado, educadores, la prensa, instituciones del gobierno central, ONGs, organismos internacionales de cooperacin para el desarrollo, entre otros. El riesgo se genera privadamente pero se sufre muchas veces de forma colectiva. Los que generan el riesgo no son en general los que lo sufren (Herzer y Gurevich, 1996) Fortalecer las opciones para que los que sufren el riesgo demanden legalmente a los que lo provoquen. Esto sera la continuacin lgica de las penalidades en contra de aquellos que contaminen el ambiente o que provoquen riesgo en el trnsito de personas y bienes. Instrumentar esquemas de uso de los ecosistemas y recursos naturales en general, que garanticen la productividad y la generacin de ingresos en condiciones de sostenibilidad ambiental. Conservacin y regeneracin de cuencas hidrogrficas. Reformar los currculos escolares de tal manera que consideren de forma holstica la problemtica de riesgo en la sociedad, sus causas y posibles mecanismos de control, y no solamente como prepararse y responder en casos de desastre. El fomento de una cultura global de seguridad o una cultura de gestin continua de riesgo. Promoviendo ascensores entre las iniciativas y necesidades sentidos en el nivel local y los formuladores de polticas en el nivel regional y nacional, de tal forma que se alimenta continuamente el proceso de transformacin legislativa en beneficio de la reduccin del riesgo. Introduciendo o fortaleciendo incentivos econmicos para la reduccin del riesgo, como son, por ejemplo, primas de seguros ms favorables a las actividades y construcciones de ms bajo riesgo.

vi.

vii.

viii.

ix.

x. xi.

xii.

1.5.3 El contenido y los principios bsicos de la gestin del riesgo.

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a.

Contenidos

El proceso de la gestin del riesgo contempla genricamente una serie de componentes, contenidos o fases que los actores sociales deben considerar en su aplicacin y que pueden resumirse de la siguiente manera: i. ii. La toma de conciencia, la sensibilizacin y la educacin sobre el riesgo. El anlisis de los factores y las condiciones de riesgo existentes en el entorno bajo consideracin o que podran existir con la promocin de nuevos esquemas, y la construccin de escenarios de riesgo de manera continua y dinmica. Este proceso exige el acceso a informacin fidedigna, disponible en formatos y a niveles territoriales adecuados a las posibilidades y recursos de los actores sociales involucrados. El anlisis de los procesos causales del riesgo ya conocido y la identificacin de los actores sociales responsables o que contribuyen a la construccin del riesgo. La identificacin de opciones de reduccin del riesgo, de los factores e intereses que obran en contra de la reduccin, de los recursos posibles accesibles para la implementacin de esquemas de reduccin, y de otros factores o limitantes en cuanto a la implementacin de soluciones. Un proceso de toma de decisiones sobre las soluciones ms adecuadas en el contexto econmico, social, cultural, y poltico imperante y la negociacin de acuerdos con los actores involucrados. El monitoreo permanente del entorno y del comportamiento de los factores de riesgo. Principios bsicos.

iii.

iv.

v.

vi.

b.

An cuando cada contexto y caso de riesgo tendr sus propias especificaciones y principios bsicos en cuanto a la bsqueda de soluciones, existe una serie de consideraciones que la experiencia nos ha enseado son universalmente vlidos, a saber: i. El riesgo tiene su expresin ms concreta en el mbito local an cuando sus causas pueden encontrarse en procesos generados a gran distancia de la escena del mismo. Por ejemplo, inundaciones generadas en las planicies fluviales costeras por procesos de degradacin de las cuencas altas de los ros; contaminacin de fuentes subterrneas de agua por industrias ubicadas en la rea de captacin pluvial alejadas de las zonas afectadas; procesos de desertificacin inspirados por cambios en los patrones de produccin rural estimulados por compaas transnacionales con su centro de decisin en otros pases y ciudades. As, aun cuando el nivel local, municipal y comunitario, se perfila como el ms apropiado para iniciar el proceso de gestin, este requiere ubicarse en su entorno regional, nacional o internacional y requerir de la negociacin de acuerdos entre actores en estas escalas. La gestin del riesgo no puede prescindir de la participacin activa y protagnica de los actores afectados, y de una consideracin de las visiones o imaginarios que estos actores tengan del problema que enfrentan, de su

ii.

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prioridad en su agenda cotidiana, y del contexto humano y econmico en que se de. iii. La gestin requiere de la consolidacin de la autonoma y poder local y de las organizaciones que representan a la poblacin afectada por el riesgo. An cuando el nivel local se perfila como el mas apropiado para iniciar concretar la gestin, este no puede prescindir de estructuras, normatividad, sistemas interinstitucionales en el nivel nacional que avalan, promueven estimulan la gestin sin apropiarse del proceso. La descentralizacin y fortalecimiento de las instancias locales es un corolario de este proceso. y y y el

iv.

SOBRE GESTION LOCAL DE RIESGO ( Consideraciones elaboradas por Enrique Gomariz, con base en discusin colectiva realizada en taller PNUDCEPREDENAC, Gestin Local del Riesgo, Panam, octubre, 2001) El enfoque de Gestin de Riesgo adquiere una determinacin particular cuando se plantea como Gestin Local de Riesgo (GLR), que es necesario subrayar. Ante todo, hay que evitar la tendencia -por lo dems, frecuente- a considerar la GLR, simplemente como una gestin de riesgo que afecta el espacio local. En este sentido, puede afirmarse que el orden de los trminos en la idea de GLR no es casual: el adjetivo local no est colocado al final de la categora sino inmediatamente despus del trmino gestin. Dicho de una forma amplia, aqu lo local es el elemento central que refiere por un lado a la gestin y por el otro al riesgo. Para identificar la existencia de GLR es preciso reconocer la presencia de algunos factores constitutivos. En primer lugar, resulta indudable que al hablar de GLR se est haciendo alusin a un espacio local, que regularmente tiene una explicitacin territorial. Ciertamente, para establecer la delimitacin de lo local, especialmente en trminos de dimensin, suele acudirse a algn tipo de convencin. En algunos pases o programas, se habla de que el municipio estara estableciendo el techo de lo local (exceptuando naturalmente los municipios de las grandes ciudades). Sin embargo, es frecuente entender tambin como un mbito local, por ejemplo, una cuenca que abarca ms de un municipio o partes de varios de ellos. Tampoco establece una identificacin de lo local la referencia de tamao: aunque generalmente se entiende lo local como algo ms pequeo que lo regional o lo nacional, un rea puede ser considerada como local y ser extensa territorialmente. En trminos comparativos, la Cuenca del Bajo Lempa no refiere a un territorio reducido, sobre todo en un pas pequeo como El Salvador, pero s puede entenderse como un espacio local. En suma, una aproximacin a lo local podra consistir en la identificacin de un mbito que no alcanza el nivel de lo regional y compone una estructura comn de territorio, poblacin y desarrollo (y, como veremos ms adelante, de riesgo). Un aspecto que delimita ms claramente la idea de GLR se refiere al concepto de gestin: en este caso la gestin del riesgo es llevada adelante por los actores locales. Dicho de manera opuesta, si la gestin del riesgo no est realizada por los habitantes, las organizaciones y las instituciones locales, no puede hablarse con propiedad de GLR. Es decir, cuando la gestin del riesgo se percibe, se propone y se implementa desde un Ministerio del Ambiente, y ello afecta un mbito local, no estaramos ante una

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experiencia de GLR. Otra cosa es que esa accin impulsada por ese Ministerio inicie una dinmica de la que al final se apropien los actores locales, puesto que si existe esa apropiacin ya puede hablarse de gestin local del riesgo. En suma, sin la participacin comunitaria, sin la activacin de los actores locales, en el proceso del manejo del riesgo, no estamos en presencia de una experiencia de GLR. Ciertamente, ello no significa que los actores locales se enfrenten solos a la accin de reducir el nivel de riesgo. De hecho, en muchas oportunidades, tanto al inicio como en cualquier otro momento del proceso, aparecen agentes externos, nacionales, sectoriales o focales, que inducen y/o colaboran en ese proceso de reduccin de riesgos. La cuestin clave reside en saber si los actores locales gestionan o cogestionan dicho proceso y se apropian del mismo como parte del desarrollo local. Ahora bien, puede haber participacin comunitaria, implicacin y activacin de actores locales en una accin importante para la mitigacin de desastres y ello no necesariamente constituir una experiencia de GLR en su sentido amplio. Un ejemplo muy comn a este respecto suelen ser los Sistemas de Alerta Temprana (SAT). Es frecuente encontrar cuencas y, sobre todo, microcuencas, donde se instala un SAT apoyado por la poblacin local y se confunde con una experiencia de GLR, cuando en realidad la construccin del riesgo por un mal manejo de las laderas de esa m icrocuenca sigue avanzando sin paliativos. Es decir, para que haya experiencia de GLR, la comunidad tiene que implicarse en el manejo del riesgo local y no solamente en una accin aislada de prevencin o mitigacin de desastres. Esto est relacionado con la idea de integralidad y de transversalidad que tiene la gestin de riesgo. En el espacio local, los riesgos difcilmente pueden separarse y, al mismo tiempo, estn ligados a los procesos agrcolas, de manejo de suelos, de construccin de viviendas, etc; esto es, son parte integrante del desarrollo local. Otra cosa es que una accin de mitigacin o un dispositivo SAT, sobre todo, cuando se basan en la participacin comunitaria, puedan constituirse en pistas de entrada para llegar a una verdadera gestin local del riesgo. Por eso, un indicador de si una experiencia SAT tiene connotacin o no de GLR consiste en saber si est logrando o no reducir el nivel de riesgo que existe sobre un mbito local determinado: si la construccin de riesgos sigue avanzando, pese a la existencia de SAT, difcilmente podemos hablar de una experiencia GLR propiamente dicha. As, en trminos aproximados, podemos decir que existe GLR cuando los actores locales, solos o en relacin con otros actores externos, se implican en un proceso que logra reducir el nivel de riesgo local y establecer las condiciones para que esa reduccin sea sostenible, es decir, la integran plenamente en los procesos de desarrollo local.

CONCEPTOS Y DEFINICIONES DE RELEVANCIA EN LA GESTION DEL RIESGO ( BASADO EN O.D. CARDONA con modificaciones realizados por A. M. LAVELL )

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ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de un grupo social de ajustarse a cambios ambientales con fines de supervivencia y sostenibilidad. ALERTA: Estado que se declara, con anterioridad a la manifestacin de un fenmeno peligroso, con el fin de que los organismos operativos de emergencia activen procedimientos de accin preestablecidos y para que la poblacin tome precauciones especficas debido a la inminente ocurrencia del evento previsible. Adems de informar a la poblacin acerca del peligro, los estados de alerta se declaran con el propsito de que la poblacin y las instituciones adopten una accin especfica ante la situacin que se presenta. AMENAZA (Hazard): Peligro latente que representa la posible manifestacin dentro de un perodo de tiempo y en un territorio particular de un fenmeno de origen natural, socio-natural o antrpogenico, que puede producir efectos adversos en las personas, la produccin, la infraestructura, los bienes y servicios y el ambiente. Es un factor de riesgo externo de un elemento o grupo de elementos expuestos, que se expresa como la probabilidad de que un evento se presente con una cierta intensidad, en un sitio especifico y en dentro de un periodo de tiempo definido. ANLISIS DE RIESGO: En su forma ms simple es el postulado de que el riesgo es el resultado de relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles efectos y consecuencias sociales, econmicas y ambientales asociadas a uno o varios fenmenos peligrosos. Cambios en uno o ms de estos parmetros modifican el riesgo en s mismo, es decir, el total de prdidas esperadas y consecuencias en un rea determinada. ANTROPICO : De origen humano o de las actividades del hombre, incluidas las tecnolgicas. BIENES Y SERVICIOS: Son aquellas cosas tangibles e intangibles, de valor econmico que reportan beneficio a quienes las poseen o usufructan y que permiten la vida individual y en comunidad. Sern bienes cuando son susceptibles de apropiacin, sea privada o pblica, y servicios cuando su utilidad radica exclusivamente en su consumo. CRISIS: Es el proceso de liberacin de los elementos sumergidos y reprimidos de un sistema como resultado de una perturbacin exgena o endgena, que conduce a la parlisis de los elementos protectores y moderadores, a la extensin de los desrdenes, la aparicin de incertidumbres de todo tipo y de reacciones en cadena y eventualmente a la mutacin o desaparicin del sistema en crisis. Las crisis pueden ser el resultado de un desastre o constituir ellas mismas el desastre. Ofrecen oportunidades de cambio positivos y no solamente negativos. DAO: Efecto adverso o grado de destruccin causado por un fenmeno sobre las personas, los bienes, sistemas de prestacin de servicios y sistemas naturales o sociales. DESARROLLO SOSTENIBLE: Proceso de transformaciones naturales, econmicosociales, culturales e institucionales, que tienen por objeto asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano, la produccin de bienes y prestacin de

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servicios, sin deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras generaciones. DESASTRE: Situacin o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestacin de un fenmeno de origen natural, tecnolgico o provocado por el hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una poblacin, causa alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad; representadas de forma diversa y diferenciada por, entre otras cosas, la prdida de vida y salud de la poblacin; la destruccin, prdida o inutilizacin total o parcial de bienes de la colectividad y de los individuos as como daos severos en el ambiente, requiriendo de una respuesta inmediata de las autoridades y de la poblacin para atender los afectados y restablecer umbrales aceptables de bienestar y oportunidades de vida. ECOSISTEMA: Unidad espacial definida por un complejo de componentes y procesos fsicos y biticos que interactan en forma interdependiente y que han creado flujos de energa caractersticos y ciclos o movilizacin de materiales. EFECTOS DIRECTOS: Aquellos que mantienen relacin de causalidad directa con la ocurrencia de un evento o fenmeno fsico, representados usualmente por el dao en las personas, los bienes, servicios y en el ambiente o por el impacto inmediato en las actividades sociales y econmicas. EFECTOS INDIRECTOS: Aquellos que mantienen relacin de causalidad con los efectos directos, representados usualmente por impactos concatenados o posteriores sobre la poblacin, sus actividades econmicas y sociales o sobre el ambiente. Por ejemplo, perdidas de oportunidades productivas, de ingresos futuros, etc. ELEMENTOS EN RIESGO (EXPUESTOS): Es el contexto social, material y ambiental representado por las personas y por los recursos, servicios y ecosistemas que pueden ser afectados por un fenmeno fsico. EMERGENCIA: Estado caracterizado por la alteracin o interrupcin intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operacin de una comunidad, causada por un evento o por la inminencia del mismo, que requiere de una reaccin inmediata y que exige la atencin o preocupacin de las instituciones del Estado, los medios de comunicacin y de la comunidad en general. EVALUACION DE LA AMENAZA: Es el proceso mediante el cual se determina la posibilidad de que un fenmeno se manifieste, con un determinado grado de severidad, durante un perodo de tiempo definido y en un rea determinada. Representa la recurrencia estimada y la ubicacin geogrfica de eventos probables. EVALUACIN DE LA VULNERABILIDAD: Proceso mediante el cual se determina el grado de susceptibilidad y predisposicin al dao de un elemento o grupo de elementos expuestos ante una amenaza particular. EVENTO (PERTURBACION): Suceso o fenmeno natural, tecnolgico o provocado por el hombre que se describe en trminos de sus caractersticas, su severidad, ubicacin y rea de influencia. Es el registro en el tiempo y el espacio de un fenmeno que caracteriza

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una amenaza. Es importante diferenciar entre un evento potencial y el evento mismo, una vez ste se presenta. INTENSIDAD: Medida cuantitativa y cualitativa de la severidad de un fenmeno en un sitio especifico. INTERVENCION: Modificacin intencional de las caractersticas de un fenmeno con el fin de reducir su amenaza o de las caractersticas intrnsecas de predisposicin al dao de un elemento expuesto con el fin de reducir su vulnerabilidad. La intervencin intenta modificar los factores de riesgo. Controlar o encausar el curso fsico de un fenmeno peligroso, o reducir su magnitud y frecuencia, son medidas relacionadas con la intervenci n de la amenaza. La reduccin al mnimo posible de los daos materiales mediante la modificacin de la resistencia o tenacidad de los elementos expuestos es una medida estructural relacionada con la intervencin de la vulnerabilidad fsica. Aspectos asociados con planificacin del medio fsico, reglamentacin del uso del suelo, seguros, preparacin para emergencias y educacin publica son medidas no estructurales relacionadas con la intervencin de la vulnerabilidad social. GESTION DE RIESGOS: Proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicacin de polticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenmenos peligrosos sobre la poblacin, los bienes y servicios y el ambiente. Acciones integradas de reduccin de riesgos a travs de actividades de prevencin, mitigacin, preparacin para, y atencin de emergencias y recuperacin post impacto. LINEAS (REDES) VITALES: Infraestructura bsica o esencial. Energa: presas, subestaciones, lneas de fluido elctrico, plantas de almacenamiento de combustibles, oleoductos, gasoductos. Transporte: redes viales, puentes, terminales de transporte, aeropuertos, puertos fluviales y martimos. Agua: plantas de tratamiento, acueductos, alcantarillados, canales de irrigacin y conduccin. Comunicaciones: redes y plantas telefnicas, estaciones de radio y televisin, oficinas de correo e informacin publica. MITIGACION (REDUCCIN): Planificacin y ejecucin de medidas de intervencin dirigidas a reducir o disminuir el riesgo. La mitigacin es el resultado de la aceptacin de que no es posible controlar el riesgo totalmente; es decir, que en muchos casos no es posible impedir o evitar totalmente los daos y sus consecuencias y slo es posible atenuarlas. PRDIDA: Valor adverso de orden econmico, social o ambiental alcanzado por una variable durante un tiempo de exposicin especfico. PLAN DE CONTINGENCIA: Procedimientos operativos especficos y preestablecidos de coordinacin, alerta, movilizacin y respuesta ante la manifestacin o la inminencia de un fenmeno peligroso particular para el cual se tienen escenarios definidos. PLAN DE EMERGENCIAS: Definicin de funciones, responsabilidades y procedimientos generales de reaccin y alerta institucional, inventario de recursos, coordinacin de actividades operativas y simulacin para la capacitacin y revisin, con el fin de salvaguardar la vida, proteger los bienes y recobrar la normalidad de la sociedad tan pronto como sea posible despus de que se presente un fenmeno peligroso.

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PLAN DE GESTION DE RIESGOS: Conjunto coherente y ordenado de estrategias, programas y proyectos, que se formula para orientar las actividades de reduccin de riesgos, los preparativos para la atencin de emergencias y la recuperacin en caso de desastre. Al garantizar condiciones apropiadas de seguridad frente a los diversos riesgos existentes y disminuir las prdidas materiales y consecuencias sociales que se derivan de los desastres, se mejora la calidad de vida de la poblacin. PREPARACIN (PREPARATIVOS): Medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar los operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y rehabilitacin de la poblacin en caso de desastre. La preparacin se lleva a cabo mediante la organizacin y planificacin de las acciones de alerta, evacuacin, bsqueda, rescate, socorro y asistencia que deben realizarse en caso de emergencia. PREVENCIN: Medidas y acciones dispuestas con anticipacin con el fin de evitar o impedir que se presente un fenmeno peligroso o para evitar o reducir su inidencia sobre la poblacin, los bienes y servicios y el ambiente. PRONSTICO: Determinacin de la probabilidad de que un fenmeno se manifieste con base en: el estudio de su mecanismo fsico generador, el monitoreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en el tiempo. Un pronstico puede ser a corto plazo, generalmente basado en la bsqueda e interpretacin de seales o eventos premonitorios del fenmeno peligroso; a mediano plazo, basado en la informacin probabilstica de parmetros indicadores de la potencialidad del fenmeno, y a largo plazo, basado en la determinacin del evento mximo probable dentro de un perodo de tiempo que pueda relacionarse con la planificacin del rea afectable. RECUPERACION: Proceso de restablecimiento de condiciones adecuados y sostenibles de vida mediante la rehabilitacin, reparacin o reconstruccin del rea afectada, los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y la reactivacin o impulso del desarrollo econmico y social de la comunidad. REDUCCIN DE RIESGOS: Medidas compensatorias dirigidas a cambiar o disminuir las condiciones de riesgo existentes. Son medidas de prevencin-mitigacin y preparacin que se adoptan con anterioridad de manera alternativa, prescriptiva o restrictiva, con el fin de evitar que se presente un fenmeno peligroso, o para que no generen daos, o para disminuir sus efectos sobre la poblacin, los bienes y servicios y el ambiente. RESILIENCIA: Capacidad de un ecosistema o de una comunidad de absorber un impacto negativo o de recuperarse una vez haya sido afectada por un fenmeno. RESPUESTA: Etapa de la atencin que corresponde a la ejecucin de las acciones previstas en la etapa de preparacin y que, en algunos casos, ya han sido antecedidas por actividades de alistamiento y movilizacin, motivadas por la declaracin de diferentes estados de alerta. Corresponde a la reaccin inmediata para la atencin oportuna de la poblacin. RIESGO : Es la probabilidad que se presente un nivel de consecuencias econmicas, sociales o ambientales en un sitio particular y durante un perodo de tiempo definido. Se obtiene de relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de los elementos expuestos.

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RIESGO ACEPTABLE: Posibles consecuencias sociales, econmicas y ambientales que, implcita o explcitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera por considerar innecesario, inoportuno o imposible una intervencin para su reduccin. Es el nivel de probabilidad de una consecuencia dentro de un perodo de tiempo, que se considera admisible para determinar las mnimas exigencias o requisitos de seguridad, con fines de proteccin y planificacin ante posibles fenmenos peligrosos. SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIN: Base de conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y alerta, de capacidad de respuesta y de procesos de gestin, al servicio de las instituciones y de la poblacin, fundamental para la toma de decisiones y priorizacin de las actividades y proyectos de gestin de riesgos. SISTEMA DE GESTION DE RIESGOS: Organizacin abierta, dinmica y funcional de instituciones y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y actividades de carcter tcnico-cientfico, de planificacin, de preparacin para emergencias y de participacin de la comunidad cuyo objetivo es la incorporacin de la gestin de riesgos en la cultura y en el desarrollo econmico y social de las comunidades. VULNERABILIDAD: Factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza, correspondiente a su predisposicin intrnseca a ser afectado, de ser susceptible a sufrir un dao, y de encontrar dificultades en recuperarse posteriormente. Corresponde a la predisposicin o susceptibilidad fsica, econmica, poltica o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un fenmeno peligroso de origen natural o causado por el hombre se manifieste. Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un fenmeno peligroso determinan el carcter selectivo de la severidad de sus efectos.

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