Captulo 10 El control disciplinario

rgano de control existente al inicio de la primera gestin ministerial (1998-1999)

Para comprender acabadamente la evolucin del sistema disciplinario operado en el mbito de las policas de la provincia de Buenos Aires, resulta necesario remontarse al ao 1980, que alumbr al decreto ley 9550/80 y su decreto reglamentario 1675/80, mediante los cuales se regl la conducta de los funcionarios policiales por ms de dos dcadas. Estos instrumentos legales prevean tanto el aspecto sustantivo como el adjetivo del rgimen de faltas administrativas, herramientas que se pusieron en manos de la Direccin de Sumarios Administrativos dependiente de la Direccin General de Asuntos Judiciales para su instrumentacin. Su titular era un funcionario policial de alto rango dependiente del jefe de Polica. Vale decir que la disciplina interna de la institucin se rega por un sistema de autocontrol, sin injerencia externa ni participacin de particulares en las decisiones que se adoptaran en el rea. Esta direccin controlaba la investigacin, la que se desarrollaba ntegramente en el mbito de la comisara donde el polica imputado prestaba servicio. Es decir que las actuaciones administrativas eran instruidas por los propios compaeros del imputado. Del mismo modo, la defensa tcnica era ejercida por otro colega, que en la gran mayora de los casos era lego. Concluida la instruccin, el sumario era elevado a la Direccin de Sumarios, donde la Direccin Jurdica emita el dictamen legal analizando el cumplimiento de las formas del procedimiento, as como la cuestin de fondo. Finalmente, el Departamento de Relatora proyectaba la resolucin definitiva, que era firmada por el jefe de Polica salvo los casos de oficiales que re-

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solva el gobernador a instancia del mencionado funcionario, quien en definitiva actuaba como filtro.
Jefe de Polica

Oficina de Control de la Corrupcin y Abuso Funcional

Iniciada la primera gestin ministerial, y en respuesta al diagnstico precedentemente reseado, se redefini el rol del estado provincial en materia de control de la actuacin de la agencia policial bonaerense. Result indispensable generar una profunda reorganizacin del sistema disciplinario en su conjunto, tanto de la normativa mediante la cual se lo gerenciaba como de la estructura orgnica y calidad de sus operadores. Para ello se idearon los lineamientos del sistema que luego se plasm en la ley 12.155, creando la Oficina de Control de la Corrupcin y Abuso Funcional, conformada por la Auditora de Asuntos Internos (con facultades de investigacin y acusacin) y el Tribunal de tica (rgano deliberativo y con facultades decisorias). Se cre un sistema mixto. En el rgano decisorio convivan funcionarios policiales retirados de alto rango con otros ajenos a la fuerza. El objetivo perseguido era que los agentes retirados aportaran el conocimiento especfico del trabajo policial y que el personal ajeno a la institucin garantizara el cumplimiento de las polticas de Estado tendientes a crear una Polica moderna y comprometida con el respeto de los derechos humanos. A su vez, en el rgano instructorio prestaban servicios efectivos policiales, quienes intervenan en la tramitacin de las actuaciones sumariales; sin embargo, sus mximos funcionarios eran ajenos a la agencia policial, circunstancia distorsionada con el correr del tiempo, al punto que se puso a cargo del organismo a un funcionario policial de alto rango. Dicha oficina centr su competencia en la materia de mayor trascendencia y repercusin pblica e institucional, es decir, los sumarios administrativos que pudieren ameritar sanciones de cesanta o exoneracin, conforme los artculos 58 y 59 del decreto ley 9550/80, que no eran otros que los actos de corrupcin y abuso funcional grave, relegando los hechos de menor cuanta artculo 54 del mencionado decreto y las causas iniciadas hasta ese momento en la antes mencionada Direccin de Sumarios Administrativos. La nueva estructura se integr, como se mencionara con anterioridad, por dos rganos: - La Auditora de Asuntos Internos, encabezada por un auditor de Asuntos Internos, quien contaba con la colaboracin de tres auditores adjuntos ajenos a la agencia policial, de quienes dependa un grupo de inspectores abogados.

Direccin General de Asuntos Judiales

Direccin de Sumarios Administrativos Direccin Jurdica Departamento Relatoria

Diagnstico del organismo al comienzo de la primera gestin

El sistema disciplinario se encontraba en manos de funcionarios policiales de alto rango, cuyo paso era marcado no solamente por su dependencia funcional de un jefe de Polica sino por su sentimiento de pertenencia a un grupo propio que los contena, lo que conllev a que en muchas ocasiones se nublaran las metas del sistema, que en esencia no eran otras que el control directo de sus pares. Esto deriv en investigaciones propensas a la justificacin del personal involucrado, en el juzgamiento benevolente y, peor an, en el apaamiento por parte de los operadores del sistema de control de una corrupcin que se haba transformado en sistmica. As fue que, al inicio de la primera gestin ministerial, la por entonces denominada Polica Bonaerense gozaba de una dudosa reputacin, fruto de responder a un modelo de organizacin anacrnico, basado en el control intrasistmico de la actuacin de sus componentes y la falta absoluta de articulacin social. En el ao 1998 se comprendi que la toma de decisin concentrada en manos de los interesados, sumada a la ausencia de control de otras agencias, llevaba a pervertir los mecanismos del propio sistema disciplinario.

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- El Tribunal de tica, que se encontraba dividido en dos salas, compuestas por una mayora de vocales retirados de la Polica de la provincia (dos de los tres vocales por sala). Como somera sntesis del funcionamiento de sus principales reas, debe destacarse que el impulso de la accin administrativa se hallaba a cargo de la Auditora de Asuntos Internos, donde se practicaba la investigacin preliminar administrativa. Una vez culminada la pesquisa, y de encontrar elementos suficientes para endilgar una infraccin al rgimen disciplinario, se elevaba el expediente mediante dictamen acusatorio al Tribunal de tica, sobre el que recaa la tarea de dictar sentencia.

Diagnstico al comienzo de la segunda gestin

La abrupta finalizacin de la primera gestin ministerial en el mes de agosto de 1999 por las diferencias de criterio con las polticas que se proyectaban implementar en la provincia de Buenos Aires impidi profundizar y perfeccionar los trascendentales cambios instrumentados al sistema disciplinario recientemente modificado, circunstancia que luego de algunos aos deriv en el corrimiento de las metas alguna vez soadas durante el diseo del organismo. As fue que un mtodo de juzgamiento disciplinario que se mostraba con perspectivas de xito se transform en inadecuado y produjo grandes dilaciones; tan es as que, en trminos generales, la fijacin de audiencias de debate registraba una demora mayor al ao. En efecto, la Auditora de Asuntos Internos y el Tribunal de tica funcionaron entre febrero de 1999 y junio de 2004. La primera careci de una investigacin propia, lo que se plasm en el acopio de antecedentes extrados de causas penales como nica actividad de pesquisa; el segundo instaur un procedimiento burocrtico, lento y excesivamente formal. Estas dos circunstancias llevaron a que el promedio para la resolucin de las investigaciones administrativas fuera de tres aos. Circunstancia que, amn de no responder a la expectativa social en la materia, complementariamente someta al funcionario involucrado a un estado de incertidumbre administrativa que, en algunos casos, se prolongaba por aos. Se adoptaron criterios sancionatorios laxos dado que se aplicaron los principios propios del proceso penal, desatendiendo que lo que llegaba a conocimiento del tribunal era la decisin sobre una relacin de empleo y no la imposicin de una pena privativa de la libertad. En este sentido, si bien el Tribunal de tica era competente como mencionramos con anterioridad exclusivamente en aquellas faltas que acarreaban sancin de cesanta o exoneracin, en ms del 60 % de los casos aplic una sancin suspensiva, valindose para ello de una facultad excepcional, la de morigerar las sanciones (artculo 61 del decreto ley 9550/80). De este modo, convirti la excepcin en regla. Esta circunstancia se dio incluso con relacin a efectivos que posteriormente resultaron condenados en sede penal. As sucedi, entre otros casos, en el juzgamiento administrativo de un condenado en sede judicial por vejaciones, quien slo recibi treinta das de suspensin de empleo; el de un sancionado con sesenta das de suspensin de

SALA A Tres miembros subsecretarios Auditor de Asuntos Internos Tribunal de tica SALA B Tres miembros subsecretarios

Auditores adjuntos

Direccin de Coordinacin de Departamental de Inspectora Subdireccin Dpto. Programacin y Logstica Dpto. Apoyo Administrativo y Estadstica

Direccin de Sumarios

Direccin de Dictmenes

Subdireccin

Subdireccin Dpto. Apoyo Administrativo

Dpto. Control del Trmite Adm. Dpto. Disponibilidades Preventivas Dpto. Notificaciones

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empleo, que no pudo reintegrarse al servicio por hallarse detenido por una tentativa de homicidio por la que fue posteriormente condenado; otro que fue declarado exento de sancin disciplinaria y en ese momento se hallaba cumpliendo arresto domiciliario, como alternativa a la prisin preventiva, por un hecho de hurto calificado; tambin otro caso fue condenado judicialmente por homicidio y slo recibi, en sede administrativa, una sancin correctiva; y otro caso de quien recibi una condena de prisin por abuso sexual agravado por el vnculo, pero result exento de sancin en sede administrativa. Estas falencias quedaron evidenciadas en la evaluacin realizada por el Ministerio de Seguridad a mediados del ao 2004. El resultado fue desalentador. Adems de los extremos reseados en los prrafos anteriores, se detect capacidad ociosa y escasa iniciativa, demostrada en la carencia de compromiso funcional, el incumplimiento consentido de horarios laborales, la falta de identidad institucional y la ausencia de pautas de trabajo, y un rea operativa virtualmente inexistente.

En uso de las facultades conferidas por la ley de Emergencia, fueron declarados prescindibles unos 1.150 policas cuya permanencia en la institucin no era aconsejable. De ese universo, aproximadamente el 80% de los sumariados prescindidos fueron posteriormente sancionados con la aplicacin de penas expulsivas por el nuevo organismo de control disciplinario (la Auditora General de Asuntos Internos), modificndose, en consecuencia, la causal de cese, la que ya no obedece a la prescindibilidad sino a la sancin aplicada. Los restantes efectivos, es decir, aquellos que habiendo sido prescindidos finalmente no merecieron una sancin expulsiva, vieron salvaguardados sus derechos por el artculo 6 de la ley de Emergencia, que les otorg dos alternativas: acceder al cobro de una indemnizacin o al retiro activo obligatorio.

Auditora General de Asuntos Internos

Creacin, estructura

Ley de Emergencia 13.704

El resultado negativo del diagnstico reseado precedentemente demostr la necesidad de implementar rpidas y sustanciales reformas al sistema existente. En este sentido, se proyect la ley de Emergencia, la que, junto con el cambio estructural al que se har referencia en el apartado siguiente, permiti paliar tan graves crisis. La ley de Emergencia fue una herramienta necesaria para llevar adelante, en tiempo prudencial, una reforma integral. En este sentido, la emergencia declarada comprende los aspectos organizativos, funcionales, operativos y laborales de las policas de la provincia de Buenos Aires. Asimismo posibilita consolidar el esquema de descentralizacin y desconcentracin de las estructuras policiales al facultar al Ministerio de Seguridad (en su carcter de autoridad de aplicacin) a transformar la estructura de las policas, a optimizar los recursos humanos y materiales, a reasignar funciones y destinos a todo el personal de las policas; permiti, en lo que al aspecto disciplinario se refiere, dar una respuesta inmediata al gran cmulo de sumarios en que se hallaban involucrados funcionarios policiales por infracciones graves y que estaban en trmite en el disuelto Tribunal de tica, al facultarlo a disponer la separacin preventiva, transitoria, de funciones, el pase a retiro o jubilacin, o bien declarar prescindible al personal policial. A la par de la ley de Emergencia se delinearon otras lneas de accin tendientes a conminar las distorsiones que los operadores del sistema haban impreso a la dinmica del organismo. Se cre, entonces, una nueva estructura para el organismo, ideada bajo la premisa de ganar en celeridad procesal sin comprometer las garantas del trabajador policial, y con el claro designio de resolver en tiempos prudenciales las investigaciones que los involucren, y as devolver a la sociedad la confianza puesta en juego por hechos graves de corrupcin policial. El cambio comenz a plasmarse a partir del 15 de julio de 2004, cuando el gobernador de la provincia, reglamentando lo establecido por el artculo 3 de la ley 13.704, dict el decreto 1550/04 disolviendo la Oficina de Control de la Corrupcin y Abuso Funcional y creando en su reemplazo la Auditora General de Asuntos Internos.

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Organigrama de la Auditora General de Asuntos Internos
MINISTRO Oficina Legal y Tcnica Auditora General de Asuntos Internos Auditora General Adjunta de Asuntos Internos

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territorial, as como el conocimiento de los principales problemas de la zona asignada, y permiti mejorar notablemente el rendimiento de la actividad instructoria.

Responsable de Gestin de Calidad

Gabinete de Asesores

3 auditoras sumariales 1 auditora temtica (derechos humanos y violencia familiar)

Direccin General de Control de Asuntos Internos

Direccin General de Coordinacin y Apoyo

21 inspectores

Direccin de Apoyo Tecnolgico

Direccin de Anlisis

Direccin de Programacin y Operaciones

Direccin de Situacin

Direccin de Apoyo Adm. y Logstico

En lneas generales, el nuevo organigrama centra en la figura del auditor general la facultad de resolver, con base en las constancias del sumario administrativo, la aplicacin o no de una sancin. La responsabilidad sobre la tramitacin del sumario recae en los auditores sumariales, quienes son asistidos por un equipo de abogados especializados, ajenos a la agencia policial.

Funcionamiento
En busca de optimizar la utilizacin de los recursos humanos y materiales para la investigacin de los hechos, se encar un modo diferente de efectuar la asignacin de causas entre las auditoras sumariales, que hasta entonces se distribuan por turnos peridicos e intervenan en todo el territorio de la provincia. Se fij como criterio de distribucin el territorial, por lo que cada auditora comenz a entender en una determinada zona de la provincia. Esta decisin propendi al acercamiento con los actores sociales y funcionarios judiciales de cada distrito, facilit tambin el anlisis de informacin por cada segmento

Una excepcin a esta regla result lo atinente al tratamiento de hechos vinculados a la violacin de los derechos humanos, dada la especial importancia que para esta gestin revisten aquellos hechos que adems de implicar una infraccin administrativa conllevan una clara afectacin a los derechos fundamentales, tal los casos de apremios ilegales, uso irracional y desproporcionado de la fuerza, violencia familiar, entre otros.

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En este sentido, y con el fin de fortalecer la poltica de deteccin, investigacin y solucin de este tipo de faltas as como para suministrarle el tratamiento diversificado que la cuestin requiere, se cre una Auditora Temtica ad hoc en Derechos Humanos. Una de las cuestiones ventiladas en la Auditora Temtica en Derechos Humanos, que cabe poner de resalto, es la violencia intrafamiliar o de gnero, dado que importa una temtica nunca antes abordada desde la ptica de una infraccin relativa a una relacin de empleo, pero que indiscutiblemente opera de manera negativa en relacin a las obligaciones que los funcionarios pblicos encargados de hacer cumplir la ley asumen como exigencia implcita de su funcin. La experiencia recogida en este mbito resulta por dems alentadora, pues si bien en algn caso la entidad de la infraccin fue de tal magnitud que no admita otra sancin que no fuera la segregativa, en los restantes, y en la inteligencia de no revictimizar a las vctimas privndolas del nico ingreso familiar, se aplicaron sanciones de carcter correctivo. Para reforzar la efectividad del rea se impuls una fuerte articulacin con otras dependencias del gobierno provincial, por caso la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Buenos Aires, el Centro de Proteccin de la Vctima del Ministerio de Justicia, as como organizaciones no gubernamentales (ONG) relacionadas con el tema, contando por otra parte con la inestimable colaboracin, para el abordaje interdisciplinario de los casos aqu ventilados, de la Direccin General de Coordinacin de Poltica de Gnero del Ministerio, a cuyo cargo estn los talleres de reflexin que realizan los efectivos sancionados con suspensin de empleo.

Readecuacin de los recursos humanos del organismo

Sin un cambio en la metodologa de trabajo toda la tarea hubiera sido infructuosa, por cuanto exista una serie de prcticas enquistadas que atentaban contra la labor que se pretenda llevar a cabo. As, se fijaron claras pautas de trabajo tendientes a erradicar la falta de iniciativa, la capacidad ociosa, el incumplimiento de horarios laborales y la falta de identidad institucional, situaciones que haban sido detectadas en el personal que provena del disuelto organismo. Este cambio requiri, entre otras cosas, asignar un nuevo destino a los recursos humanos que se traspasaron del disuelto organismo y as aprove-

char las capacidades particulares del personal mediante la asignacin de tareas especficas. En este sentido, cabe poner de resalto que se realiz una tajante divisin entre aquellas tareas que deban ser realizadas por personal civil y aquellas que por su especialidad correspondan ser practicadas por funcionarios policiales. As se reserv exclusivamente a funcionarios ajenos a la agencia policial, mayoritariamente abogados, la realizacin de todas aquellas tareas relacionadas con la tramitacin de los sumarios administrativos. Esto fue posible gracias a la paulatina incorporacin de nuevos profesionales, quienes fueron cuidadosamente seleccionados. El personal policial, en cambio, se concentr en un rea especfica abocada con exclusividad a la realizacin de tareas de campo, cubriendo as una necesaria actividad de pesquisa que jams fue desarrollada por los organismos que precedieron a la Auditora General a pesar de contar con un rea especfica al efecto. Fue necesario, entonces, redisear la Direccin General de Control. Se nombr como mxima autoridad a un abogado civil, quien se encarga de coordinar y supervisar las investigaciones e inspecciones que realizan los efectivos policiales, agrupados en la Direccin de Programacin y Operaciones, as como las tareas desarrolladas por la Direccin de Anlisis. Conscientes de la importancia del rea de anlisis, se tom la decisin de reasignar recursos humanos y materiales hasta ese momento destinados a otras reas para reforzar esta dependencia, as como incorporar herramientas tecnolgicas necesarias y disponibles en otras reas ministeriales. De este modo, hoy la auditora cuenta con una terminal del sistema de localizacin automtica vehicular (AVL) que funciona mediante un dispositivo electrnico instalado en los vehculos pertenecientes a la fuerza y a travs de la cual se puede conocer al instante la ubicacin de los mismos, el recorrido efectuado, el horario y lugar de detencin, y en minutos puede informar sobre registros histricos, permitiendo as determinar el lugar donde se hallaba un mvil policial respecto de un da y horario determinado. Este sistema nos permiti constatar varios hechos de corrupcin y abuso funcional grave. A ttulo de ejemplo y por citar slo un episodio donde esta tecnologa result determinante para la acreditacin de la infraccin administrativa, puedo mencionar el caso de un sargento, quien fue exonerado tras acreditarse que el mvil policial en el cual trasladaba a una mujer detenida al Cuerpo Mdico Forense se desvi de su recorrido y se detuvo durante 25 mi-

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nutos en una zona descampada, lugar que describi la mujer como el sitio donde fue abusada sexualmente por el mencionado efectivo policial. Tambin se cuenta con una base interrelacionada de datos. Si bien ya se tena acceso a distintas bases informticas pblicas y privadas, se observ la necesidad de contar con mayor informacin sobre el personal que compone las policas de la provincia. Para ello se ide y conform mediante resolucin ministerial un sistema obligatorio de declaracin jurada de nmeros de abonados telefnicos fijos y mviles y automotores de su propiedad o utilizados por los efectivos policiales, en la inteligencia de que estos datos podran resultar eslabones principales para conectar hechos administrativamente reprochables con sus autores. Esta informacin, adems de ser frecuentemente requerida por autoridades judiciales, ha sido de gran utilidad para esclarecer varios casos, especialmente hechos de extorsin, en los cuales el denunciante suministra el nmero de telfono desde el que se lo contacta para coordinar la entrega de dinero, y se descubre que coincide con el nmero declarado por algn funcionario policial. Asimismo sucede con el caso de vehculos identificados por los denunciantes como los utilizados en el marco de infracciones administrativas.

personal encargados de hacer cumplir la ley, poniendo especial nfasis en las faltas administrativas ms graves, atinentes a la detencin de personas, el uso desmedido de la fuerza, el tratamiento de personas restringidas de su libertad y los hechos de corrupcin. En igual sentido, en el marco del programa Lderes para el Cambio de la Cultura Institucional se describen las principales infracciones detectadas en el mbito de la Auditora General de Asuntos Internos, las que sirven como disparador para el debate: a partir de ellas se analiza y reflexiona sobre diversas faltas que son sancionadas por la auditora y que constituyen una tipologa de situaciones que, por su generalidad y persistencia, sugieren la conformacin de prcticas ilegales aceptadas o consentidas. Como consecuencia de ello, las resoluciones de la Auditora General de Asuntos Internos acarrean una suerte de prevencin general y van creando progresivamente una especie de jurisprudencia que permite construir una doctrina reorientadora y til para definir los parmetros de los comportamientos esperados y demandables.

Poltica de puertas abiertas

Fue, tambin, una poltica de la auditora lograr un mayor acercamiento a la comunidad, por lo que se han establecido distintos canales de acceso para que la sociedad pudiera dar a conocer la existencia de posibles faltas al rgimen disciplinario administrativo por parte de los integrantes de las policas de la provincia de Buenos Aires. En este sentido, a las vas de informacin formales, conformadas por quienes tienen la obligacin de comunicar a la auditora sobre toda actuacin administrativa o penal que involucre al personal policial (autoridades policiales y agentes fiscales), se sumaron los nexos creados con los Foros de Seguridad y diferentes ONG; tambin se ha facilitado el acceso al organismo a quienes individualmente desean denunciar hechos graves cometidos por miembros de las policas de la provincia de Buenos Aires, quienes pueden hacerlo a travs de una lnea telefnica gratuita creada al efecto (0800-9998358), va e-mail (denunciasai@mseg.gba.gov.ar) o personalmente en la sede de la Auditora General, donde se establecieron guardias de abogados capacitados al efecto durante las 24 horas de los 365 das del ao. A esto debemos agregar las derivaciones de llamados recibidos en la central de emergencia 911, as como las investigaciones generadas sobre diagnsticos de conflictivi-

Labor preventiva
Si bien la principal funcin de la auditora es identificar, investigar y sancionar conductas, tambin tiene una funcin accesoria: la prevencin. En este sentido, la auditora estableci entre sus polticas la realizacin de tareas de carcter preventivo a fin de obtener un diagnstico del funcionamiento y la operacin de las dependencias policiales. Desde un principio se entendi necesario trabajar en esta direccin, generando conciencia sobre la funcin preventiva general y a fin de detectar posibles faltas administrativas. As es que, tras seleccionar zonas que presentaban una conflictividad mayor en determinadas tipologas, se practicaron inspecciones y auditoras con el objeto de obtener un panorama general de la situacin. En el marco de estas tareas de carcter preventivo y en el entendimiento de que una instruccin integral de los aspirantes a las carreras de las policas puede evitar futuras desviaciones es que distintos funcionarios de la auditora participaron en charlas explicativas relativas a los mecanismos de control del

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0800 911 E-mail Denuncia Foros ONG Judicial Policial Consejo auditor sumarial Alegato de defensa

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Resolucin auditor general

dad fundados en reclamos de la comunidad recibidos por intermedio de la Subsecretara de Participacin Comunitaria.

Nuevo procedimiento administrativo

En lo procedimental, el decreto 3326/04 fue una herramienta necesaria para afianzar un mecanismo que oper una sustancial aceleracin en los procesos. Ello se vio ilustrado por el acotamiento sustancial de los plazos para resolver, que se cieron de tres aos a apenas seis meses, en promedio. De modo tal que los plazos legales, aun cuando tienen carcter ordenatorio, son respetados en la gran mayora de las investigaciones sumariales. El nuevo procedimiento respeta adems los principios bsicos del derecho administrativo, entre ellos la actuacin de oficio, la publicidad del sumario, la independencia con el procedimiento penal, la libre produccin de la prueba y el informalismo moderado; as como las formas sustanciales del juicio en cuanto a la acusacin: defensa, prueba y sentencia. Esto queda evidenciado en los sucesivos pasos en que se desarrolla el procedimiento aplicado en la actualidad. Recibida la denuncia por cualquiera de los medios a que hicimos referencia en el apartado anterior, se inician las actuaciones administrativas y se da a conocer de modo acabado el hecho atribuido mediante el dictado previo de un auto de imputacin que contiene una relacin circunstanciada del hecho investigado, los elementos probatorios existentes hasta ese momento as como una calificacin legal provisoria. Luego de lo cual se escucha al sumariado, quien no slo tiene el derecho de ser odo y brindar su versin de los hechos sino que adems tiene la posibilidad de ofrecer prueba y de controlar su produccin. Una vez culminada la pesquisa, el auditor sumarial interviniente eleva el expediente al auditor general aconsejando el temperamento a adoptar, medida de la que se da traslado al sumariado a efecto de que realice, si lo considera pertinente, su alegato final. Finalmente, el auditor general resuelve el sumario aplicando o no una sancin, quedando expedita la va recursiva. La decisin que impone una sancin expulsiva es revisada, en grado de apelacin, por el ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. De lo dicho se desprende que se aseguraron los mecanismos garantes de la defensa en juicio.

Prueba propuesta por el sumariado

Investigacin inspectores y/o rea operativa

Auto de imputacin Indagatoria

Archivo Sobreseimiento Apercibimiento Suspensin de empleo Cesanta Exoneracin

Nuevo rgimen de faltas

El decreto 3326/04 innov en materia de faltas. Teniendo en cuenta los hechos que tradicionalmente haban sido tipificados como infracciones administrativas, las faltas se sistematizaron a partir de los bienes jurdicos que se entendi deban ser tutelados para lograr una fuerza policial eficiente, moderna y comprometida con un Estado democrtico de derecho. En este sentido, los bienes jurdicos tutelados a partir de los cuales se regularon las faltas son: disciplina; operatividad; imagen pblica; tica, respeto, integridad y honestidad del funcionario; racionalidad y legalidad en la actuacin.

Cabe mencionar adems que, segn sea la intensidad de la sancin prevista por la norma para la falta cometida, ser el procedimiento de aplicacin de la misma, pudiendo tratarse de una sancin de aplicacin directa o por el contrario requerir la previa instruccin de actuaciones sumariales. En este ltimo caso, la instruccin tendr lugar en el mbito de la Polica en la que el efectivo presta servicio, si la falta da lugar a una suspensin de empleo de hasta cua-

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renta y cinco (45) das; en cambio, las actuaciones se tramitarn en el seno de la Auditora General de Asuntos Internos si la falta conlleva una falta tica o un abuso funcional grave, en cuyo caso la sancin puede ser de hasta sesenta das de suspensin de empleo, cesanta o exoneracin. Entre las faltas administrativas ms comunes investigadas en el mbito de la Auditora General de Asuntos Internos, podemos mencionar: - Trato dado a personas restringidas en su libertad: Se han detectado y sancionado hechos de tortura y tormentos tanto fsicos como psicolgicos, que en algunos casos han llegado al homicidio. Asimismo, se ha individualizado la aplicacin de sufrimientos psquicos que exceden el trato riguroso. Comentario aparte merecen las gravsimas implicancias que trae aparejadas la negligencia detectada en cuanto a la falta de incautacin de prendas especialmente cordones de zapatillas y cintos de los sujetos ingresados aprehendidos al sector de calabozos. - Excesos en los mtodos y medios empleados para procurar la aprehensin de personas: Se han observado excesos en la facultad de emplear la fuerza mnima indispensable para lograr reducir a una persona, lo que se traduce en golpes dirigidos a lesionar, incluso cuando el individuo ya fue reducido y hasta esposado. De la misma manera, se identificaron desviaciones en cuanto al empleo de armas de fuego para evitar la fuga de personas, sin que existan motivos de legtima defensa que lo justifiquen, produciendo lesiones o hasta la muerte del individuo que se pretende detener o de terceros ajenos al episodio. - Extorsiones, exacciones ilegales, cohecho e incumplimiento de los deberes de funcionario pblico, concusin: Dentro de esta temtica pueden sealarse algunas modalidades de extorsin, visualizadas especialmente al momento de aprehender ciudadanos en la va pblica frente a la comisin de algn delito, a los cuales, previo a la notificacin del hecho a la autoridad judicial, se les exige una suma de dinero para as lograr su libertad, registrndose su ingreso por averiguacin de antecedentes. De igual modo, otros casos de cohecho o exacciones ilegales, en cuanto a hacer o dejar de cumplir algn acto propio de la funcin, especialmente en relacin a la obligacin de proceder al secuestro de rodados, la detencin de personas o el cumplimiento de rdenes judiciales, entre otros.

- Fugas de personas privadas de su libertad en comisaras: El fenmeno es pluricausal: falta de cumplimiento del servicio de imaginaria, incumplimiento en tiempo y forma de las requisas, falta de cobertura de la funcin de imaginaria. - Incumplimiento del deber de represin de faltas y contravenciones: Se observan situaciones en las que se omite en forma dolosa la persecucin y represin de la prostitucin y los juegos prohibidos quiniela clandestina, entre los ms trascendentes. - Enriquecimiento ilcito: Se han descubierto incumplimientos dolosos de la obligacin de presentar la declaracin jurada patrimonial, que trae como correlato directo la omisin intencional de bienes, el falsear su contenido o no poder justificar su evolucin. - Delitos sexuales: Aun cuando no pueda hablarse de una conducta sistemtica, se han detectado hechos en que policas han sido denunciados por ejercer actos de sometimiento sexual, como acoso, abuso y hasta violaciones, en algunos casos de personas que se hallaban bajo su custodia. - Tenencia irregular de bienes registrables: Se detectaron numerosos casos en que personal policial tiene, bajo cualquier concepto, bienes registrables que no cumplen con los requisitos legales exigidos, en especial en el supuesto de automotores, presentndose particularidades como la de rodados con pedido de secuestro activo, con patentes cambiadas, adulteradas, con seas de chasis y motor no originales, entre otras. - Servicios de vigilancia irregulares: Se dan casos en los que oficiales de conduccin disponen que un subordinado custodie un objetivo fijo de modo irregular, desnaturalizando el tipo de servicio por medio del cual se debe llevar a cabo y obteniendo por ello una suma dineraria. - Malversacin de caudales pblicos: CORES, COPRES: Se han detectado casos de divergencia entre el combustible solicitado y el realmente empleado en los mviles, as como de obtencin de combustible que no se registra, con lo cual queda un excedente a disposicin para uso personal, canje o venta. Adems se observa que las recargas de servicio son instrumentadas documentalmente, pero en muchos casos no se cumplen, y en otros se distor-

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siona el tipo de tareas mediante el cual se llevan a cabo ejemplos: vigilancias irregulares. Tratamiento de los objetos secuestrados judicialmente: Se observan grandes falencias en el control y registro de los objetos secuestrados, mayormente automotores, lo que permite el robo de distintas piezas, en gran medida por connivencia del personal de custodia de dichos predios. Relaciones que afectan la imagen pblica del agente y la institucin: Se han detectado relaciones personales entre agentes pblicos y personas que se hallan sujetas al rgimen penal, contravencional o de faltas, agravndose dicha vinculacin mediante la exteriorizacin del vnculo, hasta llegar a tener injerencia en la imagen pblica del funcionario y, consecuentemente, de la institucin. Uso en servicio de armas irregulares: Se han observado casos de portacin en servicio de armas de fuego no autorizadas o no registradas debidamente. Exigencias de aportes a comerciantes: Se han descubierto casos en que personal policial ha exigido la entrega de sumas dinerarias o el pago de cuotas a comerciantes. Inasistencias injustificadas al servicio: Las inasistencias ms graves, por ejemplo, el hecho de superar los doce (12) das de ausencia continuos, afectan considerablemente la operatividad del servicio. Manipulacin espuria y revelacin de datos de una investigacin en curso a periodistas: Estos sucesos han perjudicado seriamente investigaciones o frustrado resultados favorables.

LEN CARLOS ARSLANIAN Inversin presupuestaria

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As como el organismo fue dotado de las herramientas legales necesarias, la implementacin de la reforma requiri de una fuerte inversin presupuestaria. Esto se vio plasmado en la incorporacin de personal calificado, capacitacin, recursos informticos, aumento de la flota automotriz y mobiliario necesario para abastecer las tareas que demanda la nueva dinmica de trabajo. La realidad indicaba que la reforma al sistema disciplinario difcilmente podra tornarse operativa al menos con los ndices de efectividad requeridos para que el cambio pudiera estar a la altura de los reclamos de la sociedad sin una fuerte afectacin de recursos humanos y materiales que permitiera acrecer en forma sustantiva el flujo de trabajo. Para lograr tal cometido, en forma gradual pero ininterrumpida se asign personal ajeno a la institucin, en gran medida profesionales del derecho, a quienes se los form en la materia especfica, haciendo especial hincapi en la necesidad de abordar los hechos investigados desde un prisma compatible con los derechos humanos. Del mismo modo, se dot al rea operativa de los elementos tcnicos necesarios para el cumplimiento de su funcin, as como de una flota automotriz acorde con sus necesidades. La creciente incorporacin de personal y recursos materiales reclam un nuevo edificio que pudiera albergarlos y dotarlos de las comodidades y seguridad necesarias para el correcto ejercicio de la tarea, situacin que se concret a mediados del ao 2005.

Logros concretos
Si bien del desarrollo anterior surge una serie de circunstancias que pueden ser consideradas logros de la gestin, queremos hacer hincapi en las siguientes cuestiones:

Haber podido determinar cules son las disfunciones administrativas que ms frecuentemente se dan en la prctica permiti sistematizarlas y establecer una metodologa de investigacin para cada una de ellas. Esto evit evitar diligencias redundantes, lo que importaba una grave afectacin a los principios de celeridad y economa procesal, con el consecuente dispendio material y humano que ello trae aparejado. Asimismo, posibilit adoptar medidas tendientes a prevenir su perpetracin, lo cual fue posible gracias a la articulacin con otras reas ministeriales.

El acotamiento de los plazos

La resolucin de los sumarios pas de insumir tres aos a seis meses en promedio. Esto fue posible gracias a los procedimientos giles instrumentados por la nueva reglamentacin, a la nueva dinmica de trabajo, a la realizacin

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UN CAMBIO POSIBLE

LEN CARLOS ARSLANIAN El cambio de criterio para la aplicacin de las sanciones

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de investigaciones independientes de la judicial, a la sistematizacin de las disfunciones administrativas de acuerdo con cmo se presentaban en la prctica, lo que permiti establecer una metodologa de investigacin para cada una de ellas evitndose diligencias redundantes, lo que importaba una grave afectacin a los principios de celeridad y economa procesal, con el consecuente dispendio material y humano que ello trae aparejado.

La revitalizacin del rea operativa

Se puso en funcionamiento y se optimiz el rendimiento del rea operativa, la que al momento de crearse la Auditora General de Asuntos Internos se encontraba literalmente paralizada. Se la dot de contenido, siendo posible entonces cubrir una necesaria actividad de pesquisa nunca antes desarrollada. En este sentido, merece destacarse que se realizaron aproximadamente 2.000 investigaciones, ms de 800 inspecciones a comisaras y medio centenar de detenciones de efectivos involucrados en delitos graves.
rdenes de servicio realizadas durante el perodo 2004-2007 por departamento judicial

El hecho de tener en claro que lo que se analiza es una relacin de empleo y que en consecuencia deben aplicarse los principios del derecho administrativo, y no los propios del derecho penal, permiti terminar con lo que fue uno de los principales inconvenientes que present el anterior sistema de control y que el nuevo organismo estaba llamado a solucionar. Nos referimos a los criterios sancionatorios laxos con que se juzgaba la conducta del personal policial involucrado en faltas ticas y abusos funcionales graves. Incremento del nmero de sumarios resueltos: Los logros antes mencionados, particularmente el acotamiento de los plazos, coadyuvaron al aumento sustancial en el nmero de sumarios resueltos.
Progreso del total de las sanciones
1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 806 1.090 1.400

59 5 60 0 4 95 50 0 40 0 30 0 20 0 10 0 0 73 11 5 11
DOLORES QUILMES LA PLATA MAR DEL PLATA NECOCHEA

3 1999

60 2000

74 2001

94 2002

163

239

0 2003 2004 2005 2006 2007

TRIBUNAL DE TICA CAMBIO DE GESTIN AUDITORA GRAL. DE ASUNTOS INTERNOS

37 4 31 5 26 5 1 95 18 3 25
MORN JUNN BAHA BLANCA LOMAS DE ZAMORA LA MATANZA

1 43 14

13 3 86 22
SAN MARTN PERGAMINO MERCEDES SAN ISIDRO

45
AZUL

30
SAN NICOLS ZRATE-CAMPANA

TRENQUE LAUQUEN

Como consecuencia del aumento de sumarios resueltos y de la modificacin del criterio de aplicacin de sanciones, tambin se increment sensiblemente el nmero de personas separadas de la fuerza por hechos graves. Todo ello, a ms del mejoramiento cualitativo logrado, arroja resultados ajustados a la expectativa general y a la confianza que la sociedad pretende depositar en los rganos de contralor estatales.

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Tipo de sancin Exoneracin Cesanta Separacin de retiro Total de sanciones expulsivas impuestas Tribunal de tica(a) 115 58 2 175

UN CAMBIO POSIBLE
Auditora General de Asuntos Internos(b) 1.439 518 62 2.019

LEN CARLOS ARSLANIAN

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(a) Perodo: febrero de 1999 a junio de 2004. (b) Perodo: septiembre de 2004 al 30 de noviembre de 2007.

Hacia un salto cualitativo

Sistema de gestin de calidad
-ISO 9001:2000: Evidenciados los positivos cambios operados, se entendi que la Auditora General de Asuntos Internos estaba en condiciones de encarar el proceso tendiente a certificar su sistema de gestin, a travs del Instituto Argentino de Normalizacin y Certificacin (IRAM). Para esto fue necesario fijar una poltica de calidad (transparencia, eficiencia, participacin, capacitacin, unicidad de criterios, mejora continua), los objetivos a alcanzar para llevarla adelante y trabajar en el proceso de gestin. Finalmente, y como resultado de todo lo expuesto, la Auditora General de Asuntos Internos posee un sistema de gestin de la calidad certificado segn la norma IRAM-ISO 9001:2000, lo que acredita que su metodologa de trabajo responde a los parmetros establecidos por la mencionada norma internacional. As, la auditora se encuentra entre los organismos pioneros de la administracin pblica en insertarse en un mbito generalmente reservado a empresas privadas. -ISO 14001:2004: Certificado el sistema de gestin de calidad, se fij como objetivo para el primer cuatrimestre del ao 2008 que el organismo certifique el proceso de gestin de calidad ambiental.

Este proceso se basa en la idea de cuidar el medio ambiente, la calidad de vida y la seguridad de las personas que componen la Auditora General de Asuntos Internos y, como consecuencia directa, aumentar su rendimiento en el mbito laboral. La certificacin del sistema de gestin ambiental, prevista en la norma internacional ISO 14001:2004, permite demostrar el compromiso del organismo con la proteccin del medio ambiente, con la poltica de calidad ambiental y la conformidad de su actuacin con la legislacin pertinente. Del mismo modo permite mejorar la gestin de los riesgos ambientales y la eficiencia en el consumo de materias primas y el rendimiento, lo que lleva a reducir costos. En cuanto a las acciones ya implementadas, se ha establecido el tratamiento diferenciado de los residuos; papel y afines son donados al taller protegido Los Tilos. Por otro lado, respetando la decisin de la mayora de los empleados que componen la auditora, se dict la disposicin 49/07 en la que se estableci que no se puede fumar en los espacios cerrados, habilitndose lugares especiales al efecto.

Capacitacin del personal civil en derechos humanos (Universidad Nacional de La Plata)

Fue durante los meses de marzo a julio de 2007, y bajo el ttulo de Derechos humanos en funcin del control del accionar policial, que los funcionarios abogados de la Auditora General de Asuntos Internos iniciaron un ciclo de estudios dictados por el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de La Plata. La finalidad fue contribuir a la capacitacin del personal encargado de investigar y sancionar las faltas cometidas por los funcionarios policiales, adquiriendo para ello elementos tericos y tcnicos de reciente construccin en el pensamiento jurdico, que coadyuven a facilitar el abordaje y el ejercicio de las competencias propias de sus mbitos de actuacin. Los objetivos que la auditora persigui con la participacin en este curso fueron: - Fortalecer la comprensin jurdica de los instrumentos nacionales e internacionales vigentes que abordan las problemticas derivadas de la actuacin de los agentes policiales.

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UN CAMBIO POSIBLE

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- Facilitar la identificacin y el reconocimiento de violaciones a derechos humanos producidas en el ejercicio de la funcin policial, promoviendo una actitud crtica al respecto. - Brindar herramientas que permitan elaborar diagnsticos de situacin e identificar mecanismos de accin frente a problemas concretos desde una ptica integradora. - Aproximar postulados jurisprudenciales relativos a la funcin policial y los derechos humanos. - Estimular el anlisis de casos reales.

lizado respecto de los rganos anteriores, queda demostrado que el modelo de contralor adoptado fue el correcto. El trabajo de estos aos posibilit que los Foros de Seguridad, las ONG y dems actores sociales comiencen a depositar su confianza en este nuevo sistema de control, y de su mano la sociedad ha empezado a modificar la percepcin que se haba formado respecto de los miembros que integran la fuerza policial. Seguros de que la senda transitada ha arrojado sus frutos y convencidos de que el sistema de control externo ha sido la llave para iniciar esta transformacin, creemos necesario seguir aunando esfuerzos en este sentido, ya que nadie puede creer en una institucin policial si los hombres que la componen cometen hechos irregulares o delictuales y estos hechos no encuentran una adecuada sancin si no actuamos as, se generalizan la desconfianza, el desprestigio y la reprobacin social (fragmento del discurso del seor ministro en la inauguracin del edificio de la auditora).

Curso de capacitacin para funcionarios policiales (Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales, CAEEP)
Este perfeccionamiento se gestion bajo la denominacin de Curso profesional de capacitacin integral en investigaciones de Asuntos Internos, orientado a satisfacer necesidades de formacin y perfeccionamiento del personal de la Auditora General de Asuntos Internos, divididos en tres cursos sucesivos iniciados en el mes de abril y finalizados en el mes de diciembre. Para ello se ide un programa de estudios cuya metodologa se ci a motivar en el alumnado deseos de superacin profesional que trasunten el desarrollo del curso, fomentando y ponderando el conocimiento del potencial de las nuevas herramientas y tcnicas de investigacin, en beneficio de una investigacin ajustada a derecho a la vez que profesional y creativa, lo cual facilitar la resolucin favorable de conflictos en condiciones de crisis. En cuanto a los contenidos bsicos, contuvo: - Aspectos legales (leyes 12.297, 13.081, 13.482, decreto 3326/04, resolucin 2740 y decreto 12/05). - Informtica y tecnologa aplicada a la investigacin. - Tipologa de prcticas ilegales. - Anlisis de valores y conduccin: tica y moral pblica.

Conclusiones
Teniendo en cuenta los resultados obtenidos a partir del establecimiento del sistema de control externo y confrontados los mismos con el diagnstico rea-