Ens A Yo

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN
73
Captulo 5

Estrategia de adaptacin en los pases en desarrollo
Vulnerabilidad frente a los impactos del cambio climtico
El cambio climtico est ocasionando efectos reales en la gente real. Esto hace que los individuos, las familias y las comunidades tengan que organizarse para adecuar su forma de vivir y la forma en la que utilizan y manejan los recursos. La gente que identifica ms fcilmente los cambios climticos es la gente que trabaja en relacin ms estrecha con sistemas a los que el clima afecta en forma directa, por ejemplo, las lluvias y los ros, en el caso de la agricultura y la pesquera, y cuya subsistencia depende en mayor medida de ellos, as como de las condiciones y disponibilidad de los recursos naturales (Roach 2005). Estas personas son en su mayora pobres y viven en pases en desarrollo. Su historia y sus voces no influyen en la forma de vida de las personas del Norte, ni en cmo usan sus recursos o contaminan el ambiente. La gente de las sociedades ricas va percibiendo cada vez con mayor frecuencia cambios en su propio entorno, por ejemplo, en las estaciones, en la frecuencia con las que se les prohbe regar con mangueras y los La mayora de la gente en el mundo diarios abarrotados con noticias sobre desastres industrializado ha podido, por lo relacionados con el clima, pero cuando ocurre algo de gravedad tienen un seguro que los cubre o cuentan con menos hasta ahora, permitirse el ser que sus gobiernos podrn rescatarlos. Las personas en los complaciente, pero la gente pobre pases ricos tienen la capacidad de reorientar sus abundantes recursos para enfrentar los cambios de clima de los pases en desarrollo no puede actuales, lo que les permite mantener y proteger sus darse ese lujo y tiene que adaptarse estndares de vida. La mayora de la gente en el mundo industrializado ha a los impactos del cambio climtico. podido, por lo menos hasta ahora, permitirse el ser complaciente, pero la gente pobre de los pases en desarrollo no puede darse ese lujo y tiene que adaptarse a los impactos del cambio climtico. Las recientes experiencias, la creciente evidencia del cambio climtico y los temores de lo que pueda traer el futuro han ido gradualmente obligando a los lderes polticos y a los responsables de la toma de decisiones a formular polticas y medidas de adaptacin al cambio climtico (ICCT 2005).
74
SLO TENEMOS UN PLANETA
El cambio climtico incrementar la intensidad y frecuencia de gran nmero de riesgos, obligando a comunidades y naciones a enfrentar nuevos riesgos sobre los cuales tienen poca experiencia previa. El anlisis del impacto del cambio climtico ha demostrado que dichos riesgos y sus efectos estn directamente relacionados con el clima, por ejemplo, con olas de calor, inundaciones, sequas, tormentas y aumentos del nivel del mar, pero que tambin habr efectos indirectos, como una menor seguridad alimentaria, una mayor y ms amplia incidencia de enfermedades infecciosas y una mayor presin para migrar (ver pp. 20-28). Los riesgos inducidos por el clima sern menos infrecuentes (Houghton 2005) y producirn mayores riesgos de desastres porque se incrementarn las probabilidades de que ocurran eventos que conllevan una alta mortalidad o daos costosos. Estos ltimos son, por lo general, mayores donde hay pobreza porque la gente que menos tiene es la ms vulnerable a impactos adversos. Los pobres son altamente sensibles a las variaciones climticas porque stas afectan los recursos que utilizan y de los que depende en gran medida su subsistencia. Entre stos incluyen, por ejemplo, la tierra, los ros, la biodiversidad forestal y los ecosistemas marinos (Burton et al., 2002). La gente pobre tambin es ms vulnerable a los cambios climticos porque por lo general no estn en condiciones de enfrentar sus nocivas consecuencias. Tienen menor capacidad para enfrentarlos porque es ms probable que tengan una salud precaria o que vivan en lugares menos seguros. Adems, por lo general, su subsistencia depende de bienes y medios de vida bastante frgiles y cuando stos se daan o destruyen, no pueden acceder a recursos alternativos. Sus opciones para conseguir otros medios de vida son limitadas (Cannon et al., 2003). En consecuencia, la alta vulnerabilidad de los pobres al cambio climtico contribuye a generar mayor pobreza, a la vez que dificulta el escapar a ella (Yamin et al., 2005). La vulnerabilidad de la poblacin pobre no est determinada slo por eventos climticos, sino tambin por estructuras econmicas y sociales que afectan la forma en que pueden enfrentarlos (Adger et al., 2003). Vulnerabilidad significa, entonces, que la gente en los pases en desarrollo es la que ms sufre por efecto de desastres naturales: el 97% de las muertes causadas por desastres naturales ocurre en pases en desarrollo (Benn 2006). Lo mismo ocurrir con el cambio climtico: los pobres son los que sufrirn ms debido a ste.
Desarrollando estrategias de adaptacin

Las estrategias de adaptacin deben estar especialmente dirigidas a responder a las vulnerabilidades y necesidades ms importantes de las personas ms afectadas. La evaluacin de vulnerabilidades permite identificar quines son ms vulnerables al cambio climtico para priorizar as qu riesgos deben enfrentarse primero en funcin de la gravedad de impactos que puedan tener en los horizontes temporales esperados (Spanger-Siegfred y Dougherty 2004). Mediante este instrumento se identifican las
75
vulnerabilidades actuales de los distintos sectores de la poblacin al cambio climtico de acuerdo con la sensibilidad climtica que cada grupo social puede mostrar dependiendo de factores tales como, por ejemplo, su ubicacin geogrfica, el sector econmico al que pertenecen o el tipo de bienes de los que depende su subsistencia. Asimismo, en base a proyecciones y riesgos previstos o probabilidades de ocurrencia de eventos climticos, de cambios socio-econmicos y cambios de condiciones respecto de los recursos naturales, se calculan las vulnerabilidades ante cambios climticos futuros. Sobre la base de estas evaluaciones se elaboran los Planes de Accin Nacional para la Adaptacin (PANA) u otros planes de adaptacin, encargndose los actores y sectores involucrados stakeholders de identificar las polticas y medidas necesarias para reducir las vulnerabilidades (Lim y Spanger-Siegfried 2004). Todos los actores involucrados deben participar en el proceso de definicin de estrategias pues, para ser efectivas, las polticas formuladas y promulgadas al ms alto nivel deben ser consistentes con las prioridades y medidas adoptadas localmente en las comunidades y regiones, por ejemplo. En otras palabras, la coordinacin y negociacin del papel y la responsabilidad que le compete a cada uno de los actores involucrados debe ser integral y realizarse a todo nivel. Por ejemplo: En los mbitos nacional e internacional. Los gobiernos, organizaciones intergubernamentales y ONG internacionales requieren conocer dnde estn ubicadas las poblaciones vulnerables, as como los riesgos y cambios a los que se enfrentan. Esta es la base para formular polticas e instrumentos dirigidos a responder efectivamente a las necesidades de los sectores ms vulnerables de la poblacin, a promover la construccin de capacidades y a eliminar los obstculos para la adaptacin. En los mbitos nacional y regional. Los gobiernos, la sociedad civil, los grupos empresariales y los centros de investigacin necesitan saber cules deberan ser sus prioridades para planificar el apoyo a medidas que permite reducir las vulnerabilidades existentes. Este conocimiento debe moldear la organizacin de respuestas institucionales y la planificacin de inversiones en programas de infraestructura, investigacin, capacitacin y educacin. Un aspecto central de las polticas y medidas adoptadas a este nivel es que se faciliten los recursos necesarios localmente, incluyendo entre ellos informacin, capacidades, tecnologa, financiamiento y acceso a servicios. En el mbito de la comunidad. Las comunidades locales, las ONG, los gobiernos locales y los grupos empresariales deben unirse con los sectores vulnerables y participar conjuntamente para identificar qu grupos son vulnerables a qu tipo de cambios, as como para definir dnde son vulnerables y qu debe hacerse para reducir su vulnerabilidad. Por lo general, son las propias personas vulnerables las que asumen las tareas de adaptacin en base a los riesgos locales existentes, as como en base al contexto local, las tradiciones y sistemas de organizacin locales. Por lo tanto, la adaptacin consiste mayormente en medidas locales que son facilitadas y apoyadas por polticas,
76
instrumentos e instituciones de mayor escala. Corresponde a instancias ms amplias desarrollar la infraestructura o estrategias institucionales que estn ms all del control y la capacidad de las comunidades locales (IUCN 2003), pero el papel principal de los gobiernos y procesos internacionales es desarrollar polticas que hagan posible la adaptacin. Las polticas deben estar orientadas a garantizar que las comunidades donde se requiere construir capacidades de adaptacin o de recuperacin dispongan de los recursos, el apoyo y los servicios necesarios para hacerlo. As, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las estrategias de mitigacin que requieren que la accin sea globalmente coordinada, las estrategias de adaptacin al cambio climtico deben ser promovidas y desarrolladas localmente.
5.1.3 Prioridades de adaptacin

En los pases en desarrollo (PED) las prioridades en materia de adaptacin son identificadas a travs del proceso de formulacin del Plan de Accin Nacional (PANA) y, en el resto de pases, a travs del Marco para las Polticas de Adaptacin (Lim y Spanger-Siegfried 2004) (ver pp. 107-108). En Bangladesh, por ejemplo, se identific que la vulnerabilidad al cambio climtico en el pas tiene que ver con los aumentos proyectados en trminos de la gravedad y frecuencia de inundaciones repentinas y sequas, el bajo caudal en los ros, cambios en la morfologa de stos, la intrusin de agua salada en fuentes de agua dulce e inundaciones en tierras de la costa (GPRD 2005). Se evalu las implicancias que dichos impactos tendran en diferentes lugares geogrficos, sectores econmicos, grupos sociales, medios de vida y estrategias, y se disearon medidas de accin orientadas a reducir las vulnerabilidades. Estas medidas se concentraron en la construccin de capacidades, en la difusin de investigaciones y conocimientos, en innovaciones y ajustes en los sectores de agricultura y piscicultura, y en el desarrollo de servicios claves como la provisin de agua potable. A principios del 2006 se haban completado PANA para Bangladesh, Mauritania y Samoa (CMNUCC 2006d), y otros estaban en proceso de ser formulados en varios otros pases en desarrollo. Por otro lado, las estrategias de adaptacin de otros pases se incluirn en las respectivas Comunicaciones Nacionales con la CMNUCC.
Adaptacin en comunidades vulnerables

Integracin de las estrategias de adaptacin en la reduccin de la pobreza
Para facilitar la accin local, las estrategias de adaptacin deben responder efectivamente a las vulnerabilidades de los pobres. Por lo tanto, las medidas de adaptacin no pueden ser ni muy verticales ni normativas, ni limitarse en la prctica a discretos ajustes de estrecho alcance (Adger et al., 2003). Las medidas de adaptacin de las comunidades tienen que sustentarse en una participacin de ancha base y estar dirigidas a mejorar el manejo de riesgos, as como a ampliar y profundizar el conjunto
77
de activos que los pobres pueden utilizar para su subsistencia. Al aumentar el acceso a distintos medios de vida y reducir los riesgos que podran degradarlos o destruirlos, se mejoran las capacidades de los pobres para hacer frente a situaciones y cambios que pueden afectarlos, incluido el cambio climtico. De esta manera, a fin de reducir la vulnerabilidad de las comunidades frente al cambio climtico, tanto las polticas de apoyo como la accin local deben estar orientadas por los siguientes objetivos: en primer lugar, por la construccin de capacidades de adaptacin; ello requiere incrementar el acceso a la informacin existente, generar destrezas y tecnologas, nuevos financiamientos e infraestructura, instituciones ms fuertes y equidad social (Munasinghe y Swart 2005); y, en segundo lugar, por el objetivo de generar mayor resistencia; los pobres deben tener la capacidad de mantener sus medios de vida y de mejorarlos para salir de la pobreza pese a cualquier impacto o tendencias adversas nuevas que pudiera ocasionar el cambio climtico (IUCN 2003). El nfasis en la construccin de capacidades y de mayor resistencia garantiza que los enfoques de las estrategias de adaptacin compartan muchas sinergias con las estrategias diseadas para reducir la pobreza.El desarrollo y la adaptacin pueden por lo tanto reforzarse mutuamente, pues los avances logrados en trminos de desarrollo permiten mayor adaptacin, y la adaptabilidad que reduce vulnerabilidades contribuye a alcanzar las metas de desarrollo. Sin embargo, ya que en la actualidad el clima ya no se cie a los patrones esperados, las estrategias y medios de subsistencia empleados para reducir la pobreza deben ser slidos frente al cambio climtico; en otras palabras, tienen que ser resistentes o a prueba del clima. En consecuencia, el diagnstico de los riesgos climticos y las medidas de preparacin para futuros impactos climticos tienen que ser incorporados a travs de todos los componentes de las estrategias y proyectos que buscan reducir la pobreza.
Fortaleciendo la capacidad de adaptacin

Para que la capacidad de adaptacin sea efectiva, es indispensable reconocer que sta debe generarse en el mbito de la comunidad. Muchas vulnerabilidades que se presentarn debido al clima en el futuro estn relacionadas con vulnerabilidades actualmente existentes. Por eso, el diagnstico de vulnerabilidades de la comunidad tiene que desarrollar y fomentar mayor conciencia de los lmites potenciales que existen en los mecanismos tradicionalmente usados para enfrentar riesgos e identificar, asimismo, las limitaciones de stos para enfrentar riesgos futuros. Muchas de las medidas de adaptacin pueden entonces sustentarse en ajustes o en el reemplazo de los mecanismos usados para enfrentar riesgos y en el desarrollo de estrategias para fomentar medios de vida alternativos, enmarcndose a menudo dentro de acciones ms amplias destinadas a reducir la pobreza y promover un desarrollo sostenible. De ah que la mayora de medidas de adaptacin desarrolladas en el mbito de la comunidad sean autnomas y poco distinguibles dentro de la infinidad de aspectos
78
sociales, demogrficos y econmicos que influyen en el desarrollo (Adger et al., 2003). Sin embargo, es necesario que dentro de este proceso se cuente con estrategias y polticas efectivas en otras instancias ms altas para asegurar que las capacidades de adaptacin necesarias para permitir el cambio estn disponibles localmente. Segn Munasinghe y Swart (2005), las caractersticas requeridas para incorporar la adaptacin al cambio climtico en los proyectos de desarrollo en el mbito de la comunidad incluyen las siguientes: Disponibilidad de informacin y destrezas. La gente puede utilizar la informacin disponible sobre las vulnerabilidades y la naturaleza del cambio climtico para disear nuevas formas de manejo de riesgos y estrategias de subsistencia. Para usar esta informacin en forma efectiva para planificar y facilitar el desarrollo de proyectos en la comunidad, as como para adaptar y aplicar tecnologas, es necesario construir destrezas y capacidades que deben ser apoyadas mediante la educacin y capacitacin adecuadas. Instituciones efectivas. Las comunidades se benefician del apoyo y servicios proporcionados por instituciones bien organizadas y que cuentan con polticas flexibles y apropiadas en el gobierno como en los centros de investigacin, la sociedad civil y el sector privado. Es indispensable contar con instituciones efectivas en la comunidad para informar y movilizar a las comunidades locales a fin de ayudarlas a incorporar las estrategias de adaptacin en las actividades de desarrollo. Acceso a la tecnologa. Muchos de los enfoques de adaptacin involucran el uso de tecnologas, tales como diseos que ofrecen mayor proteccin a los edificios y viviendas, estructuras que controlan las inundaciones, sistemas de alerta temprana y sistemas de cultivos. Los agricultores pueden necesitar nuevas tcnicas para almacenar agua, mejorar el drenaje y conservar los suelos. La capacidad de desarrollar y adaptar tecnologas a las necesidades locales aumenta las opciones de adaptacin y permite el desarrollo de actividades empresariales locales. Recursos econmicos. Aumentando los ingresos de los pobres y mejorando su acceso a las fuentes de financiamiento se amplan sus opciones para enfrentar los impactos del cambio climtico. Por lo tanto, se puede reforzar la capacidad de adaptacin de los sectores pobres proporcionndoles, por ejemplo, mecanismos de micro-crdito, desarrollando los mercados y desarrollando actividades empresariales locales que generen nuevas opciones de medios de vida que son ms resistentes a los impactos ambientales por efecto del clima. Las iniciativas de adaptacin autnomas tienen que ser respaldadas por planes explcitos de adaptacin en las comunidades donde existen vulnerabilidades de alta prioridad, pero la falta de destrezas y capacidades, la falta de tecnologas y de capital social son un obstculo para que los cambios puedan realizarse al nivel o en el tiempo requeridos. Por ejemplo, para una comunidad asentada en la margen de un ro que viene experimentando una mayor frecuencia de daos por inundaciones, el cambio de
79
estrategias y de medios de subsistencia puede ser un proceso demasiado lento para proteger adecuadamente la comunidad. Un proyecto comunitario permitira entonces a la comunidad planificar acciones explcitas para reducir las vulnerabilidades que la afectan y proponer soluciones tales como quizs mudar la comunidad, elevar las viviendas o estabilizar de alguna manera la orilla del ro. Del mismo modo, se puede requerir de una planificacin explcita de adaptacin si se pronostican impactos rpidos y abruptos por efecto del cambio climtico. Es posible que las medidas de adaptacin de la comunidad no sean viables para impactos de gran escala, en cuyo caso se requerir de respuestas planificadas en los mbitos nacional o regional, o de parte del sector privado, especialmente si se necesita infraestructura nueva y costosa, como la construccin de defensas costeras o proyectos de ingeniera para canalizar un ro. Tambin se debe prestar especial atencin para identificar dnde es que se necesita fortalecer la capacidad de adaptacin, as como para identificar dnde no se podra generar la resistencia necesaria, en cuyo caso se necesitar de planes para mudar a la poblacin o a la comunidad hacia lugares ms seguros.
Fortaleciendo la resistencia
La vulnerabilidad de los pobres a cambios climticos es especialmente aguda cuando sus medios de vida son limitados y tambin altamente sensibles a impactos climticos. La gente pobre tendr pocas opciones de lograr un sustento y, por lo tanto, ser baja su resistencia frente al Para lograr que los medios de vida impacto climtico. Para lograr que los medios de vida de de los pobres sean ms resistentes al los pobres sean ms resistentes al cambio climtico es necesario protegerlos mejor y fortalecerlos, cambio climtico es necesario proporcionndoles acceso a nuevos medios de vida que protegerlos mejor y fortalecerlos, amplen la base de los bienes con los que cuentan para proporcionndoles acceso a nuevos su sustento, reduciendo as su sensibilidad al clima. Es por eso que el manejo de riesgos y el fortalecimiento y medios de vida que amplen la base diversificacin de bienes sostenibles constituyen enfoques de los bienes con los que cuentan claves para generar mayor resistencia frente al cambio climtico entre los pobres . para su sustento, reduciendo as su El manejo de riesgos busca atenuar el dao causado sensibilidad al clima. por riesgos climticos y reducir la severidad de los trastornos ocasionados por stos. Un efectivo manejo de riesgos permite proteger mejor la vida, la salud, la seguridad alimentaria, el suministro de agua, las viviendas y la infraestructura de riesgos como sequas, inundaciones y tormentas. Los individuos y las comunidades pueden recuperarse ms rpidamente de estos eventos, reduciendo los costos y daos de largo plazo ocasionados por estos impactos climticos, lo cual evita que la gente se hunda ms en la pobreza (ISDR 2004). Por ello, para adaptarse al cambio climtico se requiere de estrategias de manejo de riesgos aplicadas a futuras vulnerabilidades e impactos climticos, los
80
mismos que son identificados en la evaluacin de vulnerabilidades en base a la informacin disponible sobre la naturaleza futura, frecuencia e intensidad de los riesgos climticos. El manejo de riesgos resultantes del cambio climtico requiere un enfoque sistmico basado en los principios de reduccin de riesgo de desastres enunciados en el Marco de Accin de Hyogo para la Reduccin de Desastres (ISDR 2005). Ello requiere incorporar: el desarrollo de instituciones efectivas, capacidad humana y participacin de la comunidad; la utilizacin del monitoreo de riesgos y sistemas de alerta temprana; la difusin de informacin, la recoleccin de datos y capacitacin; generar mayor conciencia pblica y preparacin para actuar; planificar respuestas para desastres, planes de recuperacin y redes de seguridad social: accin para reducir riesgos. Entre los ejemplos de medidas que benefician a las comunidades reduciendo los riesgos asociados al cambio climtico se incluyen la proteccin de: la vida y la propiedad, ubicando y reubicando a las comunidades lejos de, por ejemplo, reas proclives a las inundaciones. la seguridad alimentaria, empleando variedades o tipos de cultivos ms tolerantes a la sequa o a la sal o desarrollando la piscicultura. el suministro de agua, implementando sistemas para almacenar el agua de la lluvia y ampliando estos sistemas. el transporte y las comunicaciones, diseando una infraestructura vial ms resistente a eventos extremos ms frecuentes. las zonas costeras, conservando y restaurando los manglares y arrecifes de coral. los recursos naturales, mediante la conservacin de bosques y pantanos para reducir el peligro de deslizamientos de tierra e inundaciones. la salud, invirtiendo en sistemas de salud pblica efectivos. los ingresos, diversificando los medios de vida para reducir la dependencia de sectores con alta sensibilidad climtica. Las medidas dirigidas a generar mayor resistencia mediante el fortalecimiento de los medios de vida refuerzan y complementan el manejo de riesgos. El enfoque de medios de vida sostenibles (Vase el grfico 2.1) proporciona una base efectiva para el diseo de estrategias dirigidas a aumentar y diversificar los medios de vida. El cambio climtico es un componente adicional del contexto de vulnerabilidades que pone en riesgo a los medios de vida. En consecuencia, se puede mejorar la capacidad de resistencia
81
incorporando el manejo de riesgos y promoviendo mayores inversiones en los medios de vida. El cuadro 5.1 ofrece una serie de ejemplos de opciones para generar mayor resistencia frente al cambio climtico a travs del fortalecimiento y proteccin de los medios de vida. Muchos de ellos son ejemplos de opciones sin marcha atrs en los que a travs de inversiones se ha fortalecido la capacidad de las comunidades para enfrentar riesgos presentes que, al parecer, podran empeorar como producto del cambio climtico. Estas opciones son atractivas porque las comunidades ven sus beneficios en el corto plazo. Adems, son una forma de reducir cualquier incertidumbre que pudiese haber sobre la ocurrencia del cambio climtico ya que las inversiones seran provechosas aun cuando las proyecciones en torno al cambio climtico resultaran ser equivocadas.
Acciones desarrolladas por Practical Action en materia de adaptacin

Como parte de las estrategias dirigidas a reducir las vulnerabilidades de los pobres para apoyar la reduccin de la pobreza, Practical Action ha venido trabajando con distintas comunidades en la implementacin de actividades orientadas a promover su adaptacin al cambio climtico. Una caracterstica de este trabajo es la aplicacin de tecnologas y procesos participativos para desarrollar y adaptar distintas tecnologas para solucionar los problemas de las comunidades. Los recuadros 5.1, 5.2 y 5.3 ilustran cmo se vienen usando estos enfoques de adaptacin al cambio climtico. Los proyectos demuestran cmo el desarrollo de
82
Cuadro 5.1 Opciones para el fortalecimiento de medios de vida que permiten generar mayor resistencia de las comunidades frente al cambio climtico a la vez que contribuyen a reducir la pobreza
Bienes Capital natural
Recursos Agricultura
Opciones para generar resistencia Sistemas de cosecha: adecuando el calendario agrcola para la siembra y promoviendo el uso de cultivos seleccionados. Cultivos: desarrollando variedades ms tolerantes a las sequas y a la sal. Cambio a cultivos ms tolerantes al calor, a las sequas, a la sal, o a las inundaciones. Actividades agro-forestales. Intensificando o reduciendo el manejo forestal para reflejar cambios en la productividad. Seleccionando especies mejor adaptadas y trasladndolas a nuevas regiones. Incrementando el valor agregado localmente a los productos forestales. Promoviendo un manejo sostenible de recursos pesqueros y cuotas de pesca. Cambiando las reas de pesca. Fomentando la piscicultura. Manejo integrado de recursos hdricos. Recoleccin de agua de lluvia, ampliando la capacidad de almacenar el agua y desarrollando infraestructura de riego. Promoviendo mayor eficiencia en el uso del agua. Disminucin de las inundaciones a travs de la planificacin del uso de la tierra. Estabilizacin de las riberas de los ros. Proteccin del hbitat y corredores de migracin de las especies. Reubicacin de especies. Proteccin y restauracin de tierras pantanosas. Proteccin y restauracin de manglares y arrecifes de coral. Generacin de zonas de playa. en sitios seguros y evitar construcciones en zonas inundables. construcciones en pilares y construccin de refugios para las tormentas. diseo y estndares de construccin. de muros de contencin marina y refuerzo de riberas de los ros.
Actividades forestales
Pesquera
Agua
Ecosistemas naturales
Defensas martimas Capital financiero
Construcciones Construccin y estructuras Elevacin de fuertes Refuerzo del Construccin Energa
Micro-centrales energticas que operan con fuentes renovables y produccin sostenible de lea. Incorporacin del cambio climtico en el planeamiento de construccin de capacidades.
Transporte y Fortalecer infraestructura vial contra tormentas e inundaciones. comunicacin Sistemas de alerta temprana. Industria y tecnologa Capital humano Salud Promoviendo tecnologas que permitan el desarrollo de actividades empresariales.
Sistemas de salud pblica fuertes y efectivas para mejorar los indicadores de salud. Provisin de medicinas esenciales, vacunas y cuidado de primeros auxilios. Sistemas de vigilancia de salud pblica.
83
Tabla 5.1 Bienes
(Cont.) Recursos Opciones para generar resistencia
Informacin y Suministro de informacin sobre el cambio climtico y sobre vulnerabilidades. capacitacin Capacitacin en medidas de adaptacin de la comunidad. Proporcionar educacin bsica de calidad. Capacitacin en uso de tecnologas para diversificar medios de vida. Capital social Instituciones y redes Participacin en procesos de formulacin de planes de adaptacin, incluyendo los procesos PANA y Marco para las Polticas de Adaptacin (MPA). Participacin de organizaciones de base de las comunidades en acciones en materia de adaptacin. Evaluacin de vulnerabilidades por comunidades. Estrategias para la reduccin de riesgos de desastre y sistemas comunales de alerta temprana. Estrategias para compartir riesgos. Fortalecimiento institucional de todos los sectores involucrados en planes y coordinacin de acciones. Desarrollo de mercados y participacin en cadenas de abastecimiento. Incremento del valor agregado localmente a travs del desarrollo de empresas o negocios locales. Esquemas de microcrdito para facilitar la diversificacin de los medios de subsistencia. Riesgos informales compartidos en grupos y redes. Planes de seguros para las cosechas. Planes de micro-seguros para asegurar la propiedad, la vida y la salud.
Capital financiero
Ingresos
Control de riesgos
capacidades de adaptacin y resistencia traen mltiples beneficios para la adaptacin al cambio climtico, contribuyendo adems a reducir la pobreza. En el recuadro 5.4 se describe un proyecto de Practical Action que se est desarrollando en cuatro pases en el Sur de Asia. Este proyecto integra el componente de adaptacin al cambio climtico con los de reduccin de la pobreza, manejo de riesgos de desastres, y manejo de recursos naturales y ambientales, al mismo tiempo que vincula las medidas de adaptacin local con la formulacin de polticas nacionales.
Refugiados de cambio climtico

Cuando no es posible la adaptacin al cambio climtico o si es que sta fracasa, la nica opcin disponible para la gente y las comunidades es la migracin. En consecuencia, el cambio climtico podra generar un significativo nmero de refugiados en todo el mundo debido a la destruccin de medios de vida causada por el aumento de inundaciones y sequas, as como por inundaciones provocadas por el aumento del nivel del mar. En el mundo, alrededor de 25 millones de personas han sido desplazadas debido a desastres naturales y a la degradacin ambiental, y ms de 22 millones de refugiados son el resultado de diversos conflictos y situaciones de persecucin. Se estima que el cambio climtico aumentar el nmero de refugiados ambientales porque, por ejemplo, segn Conisbee y Simms (2003), el aumento del nivel del mar en 1 metro causar: La inundacin de 3 millones de hectreas en Bangladesh, desplazando entre 1520 millones de personas. La inundacin de 2,5 millones de hectreas en Vietnam, desplazando a 10 millones de personas.
84
el sumergimiento de las Islas Maldivas, lo que ocasionara la huida de 300 mil personas. la prdida de hasta 3 kilmetros tierra adentro de zonas costeras en gran parte de la costa de Nigeria y la inundacin de 2,7 millones de hectreas. el desplazamiento de 8-10 millones de personas en Egipto causando la destruccin de la mayor parte de la ciudad de Alejandra, con un costo estimado en US$ 32 billones. el desplazamiento de la poblacin de Guyana, con un costo estimado de 10 veces el PBI de ese pas.
Recuadro 5.1 Viviendas de bajo costo para la reduccin de riesgos de desastres en zonas propensas a inundaciones de Bangladesh En Bangladesh, durante ms de tres meses al ao, despus de las lluvias del monzn, sube el nivel de los ros e inevitablemente muchos campos y viviendas se inundan. Son tantas las zonas bajas del pas que las inundaciones son parte normal de la vida. Sin embargo, en aos recientes, la gente ha venido comentando que las inundaciones severas ocurren ms a menudo que de costumbre. Por lo tanto, es cada vez ms importante que la gente tome medidas para proteger sus posesiones e impedir que se malogren o sean arrastradas por las aguas. Debido a estas inundaciones ms severas, la gente es ms proclive a perder sus medios de vida a menos que puedan reducir los riesgos de este tipo de desastre.
85
Un factor importante es prevenir que puedan perderse las viviendas. Varias tcnicas de construccin de viviendas han sido desarrolladas en Bangladesh a fin de ayudar a la gente a proteger sus hogares. Las viviendas son construidas sobre unas plataformas de tierra (de aproximadamente 300-400 mm de alto) para impedir que el agua alcance el zcalo durante las inundaciones normales. La gente ms acomodada usa materiales que no son daados por la inundacin, como lminas de acero corrugado, pilares y paredes de cemento, pero la gente ms pobre tiene que conformarse con el bamb y la paja. Una forma comn de proteger sus viviendas de la erosin es sembrar cerca de estas plantas y rboles que el Estado les proporciona y que son resistentes al agua, entre ellos, el bamb, el pltano y la hogla. La comida, los enseres domsticos y las cosechas se almacenan sobre una plataforma en la sala principal. Un nuevo diseo de vivienda resistente a las inundaciones fue desarrollado como parte de un proyecto de Practical Action de Bangladesh en vista de que esta organizacin trabaja con comunidades afectadas regularmente por las inundaciones de los monzones. La casa fue diseada mediante la colaboracin de los tcnicos de la comunidad albailes y carpinteros y de expertos trados por Practical Action. Se llevaron a cabo varios talleres antes de finalizar el diseo y la comunidad contribuy con muchas ideas sobre cmo mejorarlo. Se le agregaron ventanas para una mejor ventilacin y la estructura se hizo resistente a fuertes vientos mediante tiradores ms fuertes. El diseo inclua unas buhardillas para su utilizacin como cuarto de estar y espacio para depsito durante la poca de inundaciones. Las paredes de la casa estn hechas de bamb tejido y de arcilla procesada. Cuando se pronostica una inundacin severa, se puede desarmar la casa y volverla a armar en otro lugar o reinstalarla en el mismo lugar una vez que las aguas de la inundacin hayan amainado. Como parte de un plan piloto de demostracin, se construyeron 24 casas resistentes a inundaciones en cuatro aldeas. La tecnologa de construccin de este tipo de viviendas fue compartida con toda la comunidad y 16 carpinteros y 16 albailes locales se capacitaron en ella, junto con otros 48 miembros de la comunidad (24 mujeres y 24 hombres) que fueron entrenados en la construccin y el mantenimiento de casas.
Recuadro 5.2
Represas de arena para almacenar agua y fomentar la paz
Las sequas recurrentes han sido por mucho tiempo un riesgo constante en las regiones ridas y semiridas. Los pastores saben sobrellevar lluvias errticas e impredecibles, pero la magnitud y severidad de las sequas causan prdidas masivas de medios de vida, desplazamientos internos, hambre y conflicto. El cambio climtico est intensificando estos peligros. En el norte de Kenia los samburus se tienen que enfrentar a patrones de lluvia cambiantes y a una disminucin de la cantidad de agua que obtienen por las lluvias. Junto con otros factores de presin sobre los recursos naturales de sus praderas, los efectos del cambio climtico en los patrones y cantidad de lluvias han venido generando crecientes conflictos entre los grupos tribales en torno al acceso a la escasa agua. Los pastores de Kenia del norte tradicionalmente obtenan el agua para su uso y para el de su ganado excavando en los bancos de arena que se forman ro arriba al lado de las cornisas que atraviesan el canal. El agua que recuperan, por lo general, es lo suficientemente limpia como para
86
beberla pero se reduce con prontitud. Las represas de arena son una mejora artificial de esta prctica que permite almacenar agua extra en las pozas de arena. Cmo estn hechas? Se construye una pared de concreto que cruza el canal para captar y retener arena durante la inundacin y se crea una nueva sub-superficie de almacenamiento de agua. Si el proceso es realizado cuidadosamente, la cantidad total de agua almacenada en represas de arena puede llegar a ms de 6.000 m3. La tecnologa de las represas de arena ha sido usada exitosamente en Kenia en los distritos de Kitui, Machacos y Samburu, emplendose tambin variaciones de sta en los Estados Unidos, Etiopa y Namibia. Estas represas de arena tienen beneficios mltiples. Adems de proporcionar agua limpia para uso domstico y apoyar la subsistencia, controlan la erosin y facilitan la filtracin del agua, con lo que se convierten en lugares de regeneracin de vegetacin. Ello fortalece tanto los ecosistemas como los recursos biolgicos que de otra manera estaran amenazados por la sequa.
Practical Action ha aprovechado la oportunidad que representaba el proyecto de construir represas de arena en el norte de Kenia para desarrollarlo dentro de un enfoque sin marcha atrs en trminos de la adaptacin al cambio climtico. Los grupos en conflicto por la escasez de recursos fueron invitados a participar conjuntamente en los proyectos de las represas, encargndose de construirlas igual nmero de hombres y mujeres de diferentes grupos tribales que trabajaron en equipo. El proyecto facilit la interaccin informal de estas tribus, permitindoles renovar sus conocimientos sobre cmo enfrentar problemas en comn. El mayor almacenamiento de agua ha generado una mayor productividad del ganado no obstante la poca lluvia. Con ello, los medios de vida se han fortalecido y los conflictos se han reducido, al mismo tiempo que se ha generado mayor resistencia en estas comunidades frente al cambio climtico.
87
Recuadro 5.3
Construyendo medios de vida resistentes a las inundaciones en Bangladesh
En Bangladesh los desastres naturales han sido siempre una triste realidad. Las inundaciones, los tifones y la erosin de los ros hacen peligrar la vida de miles de personas y afectan sus medios de subsistencia cada ao. El impacto de estos desastres est siendo cada vez ms exacerbado por el cambio climtico. Practical Action ha venido trabajando con comunidades afectadas por inundaciones para mejorar su capacidad de adaptacin e incrementar su resistencia frente a estos choques ambientales. El apoyo es otorgado a travs de un proceso llamado Desarrollo Participativo de Tecnologas (DPT), que involucra la participacin de la comunidad en la identificacin de opciones tecnolgicas, la experimentacin por parte de los agricultores y la comunidad, y posteriormente una auto-evaluacin y reflexin. Hasta la fecha, se ha apoyado a un total de 19 organizaciones de base contribuyndose en cada caso a la identificacin y solucin de problemas locales a travs de la
construccin de capacidades orientadas tanto a la formulacin de planes locales como a la solucin de problemas. En las comunidades severamente afectadas por inundaciones, se viene trabajando en el desarrollo de tecnologas seleccionadas que tienen aplicaciones relacionadas con el manejo de ganado, distintos cultivos y la produccin de pescado:
88
Los aportes logrados en trminos de la alimentacin y control de enfermedades

del ganado domstico y la crianza de aves en los perodos de inundacin han contribuido a mejorar la supervivencia del ganado. Se ha facilitado la produccin domstica de vegetales excavando fosas cuya tierra arenosa es enriquecida y abonada con estircol, lo que permite el crecimiento de cultivos como chilis y calabazas. Durante las inundaciones, las fosas estn marcadas con palos. Las cosechas y vegetales son sembradas en almcigos flotantes (o pequeas balsas hechas de hojas de pltano y cubiertas con tierra) que mantienen la provisin de alimentos durante las inundaciones. La capacitacin realizada en materia de produccin de semilleros de rboles y cultivos durante los periodos de inundacin permite que las semillas y plantones estn listos para ser transplantados una vez que las aguas de las inundaciones se hayan retirado. Se ha mejorado la supervivencia de los rboles frutales a las inundaciones mediante injertos de races ms resistentes a stas. Se cran peces en jaulas suspendidas en alto durante la poca de las inundaciones, previendo de esta manera la prdida de peces y de medios de vida en estos periodos.
Para asegurar la sostenibilidad del enfoque de DPT, se capacita a miembros de las comunidades seleccionadas a fin de que ellos puedan brindar el apoyo tcnico y aportes agrcolas a los dems miembros de la comunidad a cambio de una remuneracin. Hasta la fecha, ms de 100 trabajadores de las comunidades rurales ofrecen ahora sus servicios en dichas comunidades, demostrando con ello cmo las iniciativas y el desarrollo de pequeas empresas pueden hacer que sus medios de vida sean ms resistentes al cambio climtico.
Recuadro 5.4
Desarrollando capacidades de adaptacin en comunidades pobres de Asia del Sur
En el 2004 Practical Action lanz un proyecto titulado Mejorando la resistencia de las comunidades pobres para enfrentar el impacto del cambio climtico, el mismo que fue financiado por The Allachy Trust del Reino Unido. El proyecto viene trabajando con sus socios de comunidades vulnerables de Bangladesh, Nepal, Pakistn y Sri Lanka con el objeto de desarrollar en estas comunidades una mayor capacidad de adaptacin. El proyecto evita tratar el cambio climtico como un asunto separado del desarrollo y ms bien lo integra como parte del enfoque que comprende la reduccin de la pobreza, el manejo de riesgos de desastres y el manejo ambiental y de los recursos naturales. El proyecto tiene como objetivos construir una capacidad de adaptacin, fortalecer los medios de vida y mejorar el manejo de riesgos. Hay cuatro componentes principales en el proyecto: 1. La elaboracin de planes comunales para enfrentar desastres, mediante procesos participativos de formulacin de planes para desastres; de evaluacin de las capacidades para el manejo de riesgos; el desarrollo de campaas de
89
concientizacin sobre los riesgos climticos; el fortalecimiento de los sistemas comunales de alarma temprana; el desarrollo de planes de accin de la comunidad; y la capacitacin orientada a la recuperacin. 2. Las tecnologas sostenibles para el manejo de los recursos naturales, la conservacin del agua y la agricultura, se ha venido promoviendo el uso de tecnologas sin marcha atrs que aminoran el impacto de eventos climticos extremos y reducen la degradacin ambiental, al margen de qu cambios climticos se presenten en el futuro. La seleccin de opciones tecnolgicas depende de las prioridades que planteen las comunidades, pero entre las tecnologas seleccionadas hasta ahora se puede mencionar a manera de ejemplo los siguientes: sistemas agrcolas de conservacin de suelos y cultivos, la plantacin de rboles con usos mltiples, el almacenamiento de agua y el manejo sostenible de los recursos pesqueros.
3. Construccin de capacidades institucionales que apoyen los procesos de adaptacin comunal, capacitando en los enfoques de adaptacin a los distintos agentes regionales y nacionales involucrados (gobierno, ONG, sector privado y organizaciones de base) para promover la incorporacin de medidas relativas al cambio climtico en los planes de desarrollo de largo plazo. 4. Transformando las polticas y prcticas en los mbitos local, regional e internacional mediante la difusin de las lecciones obtenidas del proyecto y elaborando polticas informadas a mayor escala, incluyendo la formulacin de los PANA.
90
Ya se ha iniciado un proceso migratorio debido a la presencia del cambio climtico: el aumento del nivel del mar ha hecho que la vida sea cada vez menos segura en las islas bajas del Pacfico. Despus de ms de 10 aos de efectos intensificados, incluyendo la prdida de tierras costeras, la inundacin de viviendas y la prdida de islas Catarec ubicadas cerca de Papa Nueva Guinea (Vidal 2005). Ellos son los primeros refugiados por efecto del cambio climtico en el mundo, pero los aprietos por los que tienen que pasar son un anticipo de impactos ms extendidos en el futuro. De las 19 mega-ciudades del mundo (con poblaciones que superan los 10 millones de habitantes),16 estn ubicadas en la costa y son vulnerables a los efectos del aumento del nivel del mar. El hundimiento de zonas costeras, causado por la extraccin de agua para los suministros municipales, est agravando la vulnerabilidad de muchas de estas ciudades a crecientes niveles de mar. La migracin de la poblacin rural se ha incrementado por el aumento de sequas o la mayor frecuencia de inundaciones destructivas, lo cual incrementar la cantidad de gente vulnerable en las ciudades. En total, el nmero de refugiados ambientales puede ascender a 50 millones para el ao 2010 (Adam 2005) y llegar hasta 200 millones hacia el ao 2080 (Byravan y Rajan 2005). Un desplazamiento de gente de tal magnitud podra ser profundamente desestabilizador e incrementar el riesgo de que el cambio climtico, y una inadecuada adaptacin, conduzca a la inestabilidad poltica y al conflicto.
Encauzando la adaptacin al cambio climtico

Para los pobres, las vulnerabilidades frente al cambio climtico estn estrechamente ligadas a la pobreza y a la capacidad y recursos de que dispongan para dejar de ser cautivos de ella. Por lo tanto, en trminos generales, todo avance hacia la consecucin de los ODM facilita la reduccin de vulnerabilidades frente al cambio climtico entre los pobres y en los pases en desarrollo. Del mismo modo, debido al peligro de que el cambio climtico pueda ahondar la pobreza y debilitar el avance del desarrollo, es indispensable para los ODM que la adaptacin al cambio climtico sea exitosa. La adaptacin y el desarrollo se refuerzan mutuamente, aspecto acentuado por el potencial desplazamiento de poblaciones y el posible surgimiento de conflictos en torno a los recursos cuando el proceso de adaptacin fracase o sea imposible de implementar. El cambio climtico y la adaptacin son, por lo tanto, temas crticos que atraviesan todos los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible y la reduccin de la pobreza. Se debe incorporar el tema de la adaptacin en todas las polticas de desarrollo a todos los niveles y la accin en las comunidades. Para poner a prueba el desarrollo en trminos del cambio climtico hay que verificar que las polticas y proyectos no agudicen las sensibilidades al clima o que generen nuevas vulnerabilidades frente al cambio climtico proyectado. Por ello, hay que incorporar el tema del cambio climtico y la informacin disponible sobre ste en todas las evaluaciones de riesgos realizadas con el objeto de implementar polticas y proyectos de desarrollo, y hacerlo en todos los sectores
91
e instituciones. Deben utilizarse las estrategias de adaptacin, incluidos los PANA, como base para revisar las Estrategias Nacionales para el Desarrollo Sostenible (ERP) y los planes sectoriales para que sean consistentes con la adaptacin y a prueba del cambio climtico. Similares controles deben realizarse en el caso de los proyectos desarrollados en la comunidad. Para responder efectivamente a la demanda de adaptacin al cambio climtico, se necesita contar con una coordinacin intersectorial e interinstitucional para asegurar que las polticas y estrategias nacional y regional estn alineadas y que permitan la accin local. La mayor parte del proceso de adaptacin ser realizada en las comunidades vulnerables por gente vulnerable, apoyadas por el fortalecimiento de las capacidades de adaptacin y de resistencia. La enorme sinergia existente entre la adaptacin y la reduccin de la pobreza permite poner mayor nfasis en acciones sin marcha atrs, las mismas que conllevan beneficios de corto plazo para el desarrollo y beneficios de largo plazo para el proceso de adaptacin. Sin embargo, no se trata meramente de coordinar acciones y de asegurarse de que la adaptacin sea un factor impulsor de las estrategias de desarrollo. Hay implicancias en trminos de costos pues escoger opciones que sean capaces de resistir al cambio climtico puede significar agregar gastos a las polticas, programas y proyectos. Y un factor aun ms crtico es que el cambio climtico le aade una dinmica temporal al desarrollo porque las vulnerabilidades se intensificarn con el tiempo, con lo cual ser ms difcil reducir la pobreza. Si se demora el proceso de adaptacin, corremos el riesgo de que se cierre la posibilidad de reducir la pobreza. En consecuencia, el cambio climtico hace que el desarrollo sea una tarea urgente que exige que se cuente cuanto antes con los recursos necesarios para la adaptacin y la reduccin de la pobreza. La responsabilidad de proporcionar los costos. adicionales para ello y la necesidad de movilizar recursos en forma efectiva y rpida le corresponde a los pases industrializados (Vase la p. 113) pues son ellos los responsables de la gran mayora de cambios climticos.
Recuadro 5.5 Resumen: Reduccin de la vulnerabilidad al cambio climtico adaptacin 1. El cambio climtico har que los riesgos por efecto del clima sean ms frecuentes e intensos, con impactos directos e indirectos, que aumentan los riesgos de desastres. Tales impactos pueden ser ms perjudiciales donde hay pobreza porque las personas con menos bienes son ms sensibles al cambio y ms vulnerables ante los impactos adversos. Los pobres son ms vulnerables porque es ms probable que tengan una salud precaria y vivan en lugares inseguros. Adems, si se daan o destruyen sus medios de vida, sus alternativas son limitadas. Los pobres sufrirn ms debido al cambio climtico, pues ste ahondar la pobreza haciendo que sea ms difcil para los pobres escapar a ella.
92
2. El objetivo de la adaptacin al cambio climtico en los pases en desarrollo debe ser reducir las vulnerabilidades de los pobres. Las medidas de ajuste basadas en un enfoque limitado corren el alto riesgo de fracasar porque el impacto del cambio climtico es incierto. La adaptacin debe ser un proceso de amplia base implementado en el marco de las estrategias dirigidas a reducir la pobreza y que apunte a proteger mejor los medios de vida de los pobres de la amenaza del cambio climtico. Al mismo tiempo, debe buscar ampliar el conjunto de bienes con los que cuentan los pobres para su sustento, a fin de ayudarlos a enfrentar los trastornos y cambios producidos por efecto del cambio climtico. 3. La estrategia de adaptacin necesita construir capacidades de adaptacin y fortalecer la resistencia. Por lo tanto, la adaptacin compartir varias sinergias con la reduccin de la pobreza pero no puede ser tratada como un aadido a la tarea del desarrollo. En un mundo con un clima inestable, la adaptacin debe ser un tema que atraviese todos los aspectos relacionados con el desarrollo y la reduccin de la pobreza. 4. Cuando no sea posible construir capacidades de adaptacin y generar mayor resistencia para enfrentar el cambio climtico, la migracin es la nica estrategia disponible. Por lo tanto, cualquier demora o respuesta inadecuada en materia de adaptacin incrementar el riesgo de generar una poblacin de refugiados por efecto del cambio climtico, as como el surgimiento de conflictos en torno al uso de los recursos. 5. Los objetivos de las polticas y enfoques de adaptacin deben ser distribuidos en los niveles ms apropiados mediante procesos participativos que involucren a los actores de todos los niveles. El papel principal de los gobiernos y procesos internacionales es implementar polticas que permitan garantizar que las comunidades cuenten con los recursos, el apoyo y los servicios necesarios. Las medidas de adaptacin las realizan, en su mayor parte, los propios grupos vulnerables de la comunidad. As, a diferencia de la tarea de mitigacin, que requiere ser coordinada globalmente, la adaptacin al cambio climtico debe basarse en acciones desarrolladas localmente. 6. La capacidad de adaptacin efectiva en el mbito de la comunidad apoyar mayormente acciones autnomas desarrolladas en el marco de programas ms amplios de reduccin de la pobreza. Para fortalecer la capacidad de adaptacin, las comunidades necesitan informacin apropiada y capacidades, acceso a instituciones efectivas, tecnologa y oportunidades para generar mayores ingresos. Los planes para fomentar mayor adaptacin deben priorizar la reduccin de vulnerabilidades all donde la falta de recursos, destrezas, tecnologa y capital social sean un obstculo para la accin, pues en su defecto generarn impactos de gran escala donde la accin de la comunidad no sea viable. 7. Las piedras angulares de la adaptacin son las estrategias que combinan el manejo de riesgos, la diversificacin de los medios de vida y una mayor dotacin de bienes que permitan generar una mayor resistencia. Las estrategias orientadas a reducir los desastres y los enfoques que promueven el desarrollo a partir de medios de vida
93
sostenibles constituyen una base efectiva para disear estrategias para construir una mayor resistencia. Por ello, las medidas adoptadas para generar mayor resistencia frente a los impactos directos e indirectos del cambio climtico se centran en la proteccin, el fortalecimiento y la ampliacin de los medios de vida. 8. La adaptacin debe estar integrada dentro del desarrollo, tanto en trminos de las polticas como de las acciones que realizan las comunidades. Deben revisarse las polticas y planes de desarrollo para garantizar que stos no aumenten la sensibilidad al cambio climtico o creen nuevas vulnerabilidades. De igual manera, los proyectos a nivel de la comunidad deben ser diseados para que sean a prueba del clima. 9. En el siglo XXI la adaptacin debe ser parte integral del desarrollo y de la reduccin de la pobreza. La adaptacin agregar costos a la reduccin de la pobreza, y el cambio climtico tambin generar vulnerabilidades adicionales. Por lo tanto, cualquier demora en llevar a cabo la tarea de adaptacin conlleva el riesgo de hacer que reducir la pobreza sea ms difcil de alcanzar. Ello exige que se pueda conta,r con mayor rapidez, con los recursos necesarios para reducir la pobreza e impulsar un desarrollo sostenible. El cambio climtico hace que el desarrollo sea una tarea ms urgente.
94
POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO
95
Captulo 6

La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
Desde que se acord combatir el cambio climtico en la Cumbre Mundial de la Tierra de Ro de Janeiro de 1992 (UNEP/PNUMA 2002a), la accin intergubernamental para enfrentar las amenazas que ste plantea ha venido siendo impulsada y coordinada a partir de la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. Suscrita por 187 naciones, nunca antes haban firmado tantos pases otro acuerdo multilateral en materia de medio ambiente (Aldy et al., 2003), la Convencin tiene como objetivo ltimo estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmsfera a un nivel que permita evitar una interferencia antropognica peligrosa en el sistema climtico. No se defini lo que eran niveles seguros de GEI, garantizando con ello que la Convencin mantuviera su relevancia a medida que se avanzara en la comprensin cientfica del cambio climtico. Sin embargo, en razn del principio de prevencin, se excluy explcitamente la falta de certeza de ocurrencia del cambio climtico como excusa para posponer la accin para enfrentar las serias amenazas o daos irreversibles que pudiera ocasionar el cambio climtico. Los pases signatarios de la Convencin se comprometieron a estabilizar las concentraciones de GEI en el tiempo suficiente requerido para permitir una adaptacin natural de los ecosistemas al cambio climtico, para garantizar que la produccin de alimentos no se vea amenazada y para asegurar que el desarrollo econmico pueda ser sostenible (UNEP/ PNUMA 2002a). En el marco de la Convencin, tanto los pases desarrollados como los pases en desarrollo acordaron adoptar medidas para atenuar el cambio climtico, debindose tomar en consideracin el factor del cambio climtico en la planificacin y aspectos relativos al manejo de la agricultura, los recursos naturales, la energa y zonas costeras. Los pases firmantes acordaron compartir la tecnologa, promover la investigacin cientfica en relacin al cambio climtico y educar a la poblacin sobre la necesidad de adoptar formas de vida ms sostenibles que tuvieran un menor impacto en el clima. Todos los pases signatarios acordaron elaborar inventarios de GEI que sirvieran como referencia y permitieran monitorear la reduccin de emisiones (UNEP/PNUMA 2002c). Los pases industrializados estn obligados, bajo la Convencin, a tomar la iniciativa para enfrentar el cambio climtico (Vase la p. 37) ya que ellos son responsables de haber producido la mayor parte de las emisiones de GEI histricas y actuales. Por ello, los costos de combatir el cambio climtico y sus efectos adversos deben ser
96
compartidos conjuntamente por los distintos pases pero en funcin de una responsabilidad diferenciada y en base a las respectivas capacidades de cada pas (UNEP/PNUMA 2002c). Adems de la ayuda que puedan brindar en trminos de cooperacin para el desarrollo, los pases industrializados tienen la obligacin de contribuir con nuevos aportes financieros que posibiliten que los pases en desarrollo vulnerables puedan adaptarse al cambio climtico (Yamin et al., 2005). La Convencin tambin reconoce explcitamente que es necesario un incremento de GEI en los pases en desarrollo para lograr el crecimiento econmico e industrial que les permita alcanzar mayor bienestar econmico y social. Los pases industrializados se comprometieron en forma especfica, aunque no vinculante, a reducir para el ao 2000 las concentraciones de GEI a los niveles existentes en 1990 (UNEP/PNUMA 2002a). Sin embargo, pese a que como grupo alcanzaron dicho objetivo, ello se debi primordialmente a la severa contraccin econmica que experiment Europa del Este y la ex Unin Sovitica, antes que al control de emisiones de GEI en los pases ricos (CMNUCC 2005). En el papel, los pases signatarios de la Convencin se han comprometido a tomar medidas para combatir el cambio climtico, garantizando que stas sean adoptadas con la rapidez suficiente como para evitar mayores impactos negativos. Acordaron asimismo que las medidas no seran un obstculo para el desarrollo econmico, siempre y cuando ste fuera sostenible. En enero del 2006 el primer ministro britnico Tony Blair coment que es evidente ahora que la emisin de gases de efecto invernadero, asociado con la industrializacin y el crecimiento econmico, est causando un calentamiento global a un nivel que resulta insostenible (The Guardian, 30 de enero del 2006). Por lo tanto, al ms alto nivel se reconoce que no es posible lograr un crecimiento sostenible si ste no va de la mano con una reduccin de las emisiones de GEI. En consecuencia, negarse a reducir el nivel de emisiones aduciendo el costo que conlleva para la economa, por ejemplo, en el caso de los Estados Unidos y Australia, constituye una violacin a los compromisos adoptados en el marco de la Convencin de las Naciones Unidas.
Poltica global sobre mitigacin: El Protocolo de Kyoto

Metas de emisiones
La CMNUCC fue exitosa en lograr un acuerdo en relacin al marco de trabajo que se usara para negociar la accin en materia de proteccin climtica, definindose asimismo las instituciones que se encargaran de hacerlo. En 1997, bajo el Protocolo de Kyoto, se acord adoptar medidas aun ms fuertes. Mediante un acuerdo con carcter vinculante, treinta ocho pases industrializados que figuran en el Anexo B se comprometieron a cumplir con metas de recorte de emisiones de GEI, fijndose adems los cronogramas para ello: as, para el primer periodo de compromiso (2008-2012), las emisiones colectivas de estos pases deban reducirse en por lo menos
97
5,2% en relacin al nivel que tenan en 1990. Las metas de cada pas fueron negociadas dentro de la meta global, correspondindole, por ejemplo, una reduccin de emisiones de 8% a la Unin Europea, de 7% a los Estados Unidos y de 6% a Canad y a Japn. Rusia acord estabilizar sus emisiones al nivel que tenan en 1990, autorizndose un aumento de emisiones en Noruega (1%), Australia (8%) e Islandia (10%) (UNEP/PNUMA 2002c). Dentro de la meta de la Unin Europea, el Reino Unido est comprometido a reducir sus emisiones de GEI en 12,5% (Grubb 2003). Bajo el Protocolo de Kyoto, no se establecieron metas de reduccin de emisiones, forzosas o voluntarias, para los pases en desarrollo, aun cuando al ratificar el Protocolo estos pases suscribieron el compromiso conjunto de adoptar polticas dirigidas a mitigar el cambio climtico (La Trobe 2002). En las negociaciones del Protocolo de Kyoto se trat de equilibrar cuidadosamente las complejidades polticas con las demandas de equidad, de cumplimiento efectivo, de costo-efectividad y de reduccin significativa de las emisiones. Debido a la potencial resistencia poltica interna y a la preocupacin sobre el impacto econmico, las metas acordadas finalmente fueron modestas. Tambin fueron arbitrarias, y fueron ms el producto de un toma y daca poltico antes que de una aplicacin de criterios objetivos de diagnstico (Najam et al., 2003; Oppenheimer y Petsonk 2005). Los pases en desarrollo no se comprometieron a tomar medidas (Aldy et al., 2003) y el peso de reducir las emisiones recay directamente sobre los pases industrializados. En general, los pases en desarrollo son reticentes a adoptar cualquier compromiso en relacin a las emisiones, pues sostienen que tienen igualdad de derechos sobre la atmsfera y que no estn dispuestos a sacrificar su futuro desarrollo econmico simplemente porque las naciones ricas han sobre-explotado la atmsfera (Richards 2003). La mayor preocupacin de los gobiernos de los pases industrializados es el costo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Como la generacin de emisiones est estrechamente ligada a la actividad y crecimiento econmicos, tanto los gobiernos como las distintas industrias temen que el recorte de emisiones reduzca la produccin econmica, debilite la competitividad y disminuya el empleo. El Protocolo de Kyoto promueve el desarrollo de polticas que den incentivos econmicos y normativos para la reduccin de emisiones, por ejemplo, a travs de: la eliminacin de subsidios a las industrias con uso intensivo de combustibles a base de carbono; promover la eficiencia energtica; el desarrollo de energas renovables; exoneraciones tributarias para las mejores tecnologas; nversin en futuras tecnologas. Se puede incluir la extraccin de CO2 de la atmsfera a travs de depsitos biolgicos en la contabilidad nacional de reduccin de emisiones. Los montos de carbono secuestrados mediante mtodos biolgicos se contabilizan como atenuantes, pues contribuyen a reducir las emisiones. Las actividades que califican como
98
reducciones en materia de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y forestacin (LULUCF por sus siglas en ingls) son las actividades realizadas despus de 1990 en las reas de forestacin y reforestacin, adems de actividades en las reas de manejo forestal, manejo de tierras agrcolas y de pastoreo y las actividades de revegetacin que incrementan el almacenamiento de carbono en las plantas y suelos. El carbono liberado a travs de la deforestacin debe descontarse del monto secuestrado biolgicamente, pues slo se contabiliza el secuestro neto de carbono en relacin a las metas de emisiones (CMNUCC 2006e).
Mecanismos de flexibilidad
El recorte de las emisiones es inevitablemente ms costoso en algunos pases e industrias que en otros. En funcin de una lgica de costo-efectividad, el Protocolo incluye mecanismos de flexibilidad que permite a los pases cuyo costo de reducir las emisiones es muy elevado que paguen por recortes de emisiones ms baratas en otros lugares, para que cosechen frutos con menor esfuerzo. El uso de estos mecanismos de flexibilidad debe ser complementario a la accin de cada pas, pues lo que se pretende es incrementar la eficiencia econmica global en la reduccin de las emisiones, al mismo tiempo que se cumple con la meta global de reducir las emisiones en 5%. Hay tres mecanismos de flexibilidad: la comercializacin de emisiones, la implementacin conjunta y el Mecanismo de Desarrollo Limpio.
La comercializacin de emisiones
A los pases industrializados se les permite comprar y vender sus emisiones entre ellos, a travs de un sistema de crditos de emisiones. Aquellos pases donde resulta barato reducir las emisiones o donde hay mayor inversin para controlarlas pueden vender el crdito no utilizado a pases donde la reduccin de las emisiones es ms lenta o ms costosa. Se puede negociar el crdito obtenido a travs del secuestro biolgico de carbono mediante actividades de forestacin, por ejemplo. Dentro del marco del Protocolo de Kyoto, esta comercializacin de emisiones es intergubernamental, crendose as un incentivo de mercado para fomentar la reduccin de emisiones. Todo avance logrado en reducir las emisiones representa un ahorro en la compra de crditos adicionales, a la vez que permite la venta de crditos no utilizados. Estos planes de intercambio de emisiones tambin pueden implementarse internamente en cada pas (o dentro de grupos de pases, como la Unin Europea), permitiendo el intercambio de permisos de emisin entre empresas o incluso dentro de stas. Sin embargo, el objetivo de estos sistemas es reducir los costos para poder alcanzar las metas de recortes de emisiones (Vase el recuadro 6.1). Una limitacin de este mecanismo es el riesgo de que los intercambios se queden exclusivamente a nivel de palabras, lo cual ocurre cuando se fijan metas de recortes muy bajas ya que, por ejemplo, se fij el ao base para contabilizar el nivel de emisiones en un tiempo muy lejano en el pasado. En esos casos, los pases pueden entonces comercializar sus excedentes de crditos en otros lugares sin enfrentar con
99
seriedad el problema de su intensidad carbnica o energtica (UNEP/PNUMA 2002c). Un ejemplo que viene al caso es lo que ocurri en los estados de la antigua Unin Sovitica y de Europa Oriental. La severa contraccin econmica que experimentaron estos pases en la dcada de 1990 provoc una rpida reduccin en su nivel de emisiones de GEI. Segn el Protocolo de Kyoto, estos pases pueden vender los crditos de emisiones que ahora les resultan innecesarios, con lo cual el comprador obtiene el derecho de continuar produciendo emisiones y ninguna de las partes realiza ningn cambio importante que contribuya a reducir en realidad el nivel de emisiones de GEI. Al Reino Unido tambin puede acusrsele de algo parecido. El 8% de descenso de emisiones que el Reino Unido registr tomando como referencia el ao de 1990, antes de que se estableciera el Protocolo de Kyoto en 1997 (CMNUCC 2005), se debi bsicamente a la transformacin del sistema de generacin de electricidad, que pas de ser un sistema que operaba en base a carbn a ser un sistema alimentado por gas natural en la dcada de los aos 90. Ello reduce considerablemente el costo del cumplimiento de los acuerdos de Kyoto para el Reino Unido (Aldy et al., 2003).
Implementacin conjunta
Los pases pueden obtener crdito para reducciones en emisiones mediante la inversin en tecnologas con bajo nivel de emisiones o con el desarrollo de depsitos o sumideros en otros pases industrializados. Los pases que tienen un alto costo de reduccin de emisiones pueden proporcionar financiamiento para desarrollar tecnologas que incrementen la eficiencia energtica o para energas renovables, por ejemplo, y recibir a cambio unidades de reduccin de emisiones que pueden contabilizarse como parte de las metas de reduccin de emisiones bajo el Protocolo. El principal objetivo del mecanismo de implementacin conjunta (IC) es lograr una reduccin de emisiones facilitando la inversin de otros pases y la transferencia tecnolgica hacia las economas en transicin (la antigua Unin Sovitica y Europa Oriental) a fin de crear estrategias de desarrollo econmico y reduccin de emisiones en las que todos se benefician (UNEP/PNUMA 2002c).
El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)

Bajo el MDL, los pases desarrollados pueden invertir en programas y proyectos de desarrollo sostenible en los pases en desarrollo para adquirir certificados de reduccin de emisiones (CRE). El objetivo es crear un incentivo para que los pases industrializados proporcionen el financiamiento y la tecnologa necesaria para que los pases en desarrollo puedan transitar hacia sistemas de produccin ms limpios por sendas de desarrollo con bajos contenidos de emisiones. Slo se otorgan crditos de emisiones a travs de emisiones no producidas o evitadas mediante la inclusin de opciones menos contaminantes en los proyectos. Por lo tanto, hay dos caractersticas claves de los proyectos del MDL: que promuevan un desarrollo sostenible en los pases donde se llevan a cabo y que produzcan una reduccin de emisiones adicional a cualquier tipo de emisiones que se habra generado de no existir el proyecto
100
Recuadro 6.1 Intercambio de emisiones La teora En principio, el intercambio de emisiones crea un incentivo para la innovacin y la adopcin de tecnologas y acciones que reducen las emisiones. Es una forma de recompensar a las personas, empresas o pases que toman la iniciativa y realizan mayores avances ya que las emisiones permisibles que no se utilizan puedan venderse. El intercambio de emisiones penaliza a quienes no cumplen con sus metas obligndolos a pagar por permisos de emisin, con lo cual se trata de promover que se interioricen por lo menos alguno de los costos de la contaminacin. Sin embargo, para ser un mecanismo efectivo de mitigacin, el intercambio de emisiones debe estar sujeto a metas, pues sin metas significativas conectadas a trayectorias de reduccin de emisiones de carbono o GEI no se avanzar en la dimensin requerida para impedir el cambio climtico. Las metas arbitrarias establecidas bajo el Protocolo de Kyoto y los esquemas del comercio de emisiones estn teniendo, por lo tanto, poco impacto sobre emisiones relativas a la escala de accin requerida. Los gobiernos de Estados Unidos y Australia han rechazado el Protocolo de Kyoto argumentando que las metas de emisiones son perjudiciales para su economa y, junto con India, China, Corea del Sur y Japn, han creado la Asociacin Asia-Pacfico para un Desarrollo Limpio y el Clima con miras a apoyar el desarrollo de tecnologas de bajas emisiones. Sin embargo, no se trata de escoger entre metas y tecnologas. Ambas son necesarias y el nexo que las une es el intercambio de emisiones. Las metas establecidas dentro del mecanismo de intercambio de emisiones crean incentivos para el desarrollo y para la adopcin e inversin en tecnologas que pueden hacer una diferencia. Los actores Bajo el Protocolo de Kyoto, los pases industrializados pueden comercializar sus emisiones entre ellos como parte de las estrategias que utilizan para alcanzar metas nacionales de recorte de emisiones. Estas estrategias incluyen, asimismo, mecanismos que permiten involucrar a las empresas en el intercambio de emisiones. Por ejemplo, este tipo de mecanismos existe en el Reino Unido y Dinamarca y un mecanismo similar se inici en el 2005 en toda la Unin Europea. En los Estados Unidos, varios estados cuentan con sistemas de intercambio para ayudar a regularizar las emisiones. Las empresas reciben una asignacin de emisiones y pueden comercializar los permisos de emisin entre ellas en funcin de sus necesidades de asignaciones adicionales. Por ejemplo, el mecanismo empleado en el Reino Unido produjo una reduccin de emisiones de 6 millones de toneladas de CO2 durante el perodo 2002 -2003 (DEFRA 2006). Tambin existen empresas que tienen mecanismos internos de intercambio de emisiones. Por ejemplo, BP utiliz este mecanismo, en sus sucursales en 100 pases, para reducir las emisiones en 10% en relacin a 1990 sin costo neto alguno (ClimateBiz 2006). El futuro En el futuro, los mecanismos de intercambio de emisiones debern estar sujetos a metas de emisiones significativas y seguir una trayectoria decreciente que culmine en la
101
estabilizacin de concentraciones de GEI a niveles suficientemente bajos como para evitar un cambio climtico peligroso. Debe contarse con una gobernabilidad lo suficientemente slida como para garantizar que se cumpla con las metas establecidas y se controlen los factores que determinan las polticas de precios. Entre estos factores se incluyen la regulacin de la oferta para alinear las asignaciones de emisiones con las trayectorias que se desea promover, as como la recompra de asignaciones para ajustar rpidamente el control de las emisiones y elevar los precios cuando esto sea necesario. El precio de los crditos de emisiones debe ser lo suficientemente elevado como para justificar que se prefiera optar por sendas de desarrollo y crecimiento econmico en base a fuentes energticas con bajo contenido de carbono. Actualmente los pases en desarrollo no tienen metas de emisiones y no participan en el intercambio de stas. Sin embargo, un mecanismo global de comercializacin de emisiones sera una forma de orientar capitales del Norte al Sur para inversiones en un desarrollo limpio. Para ser equitativo y efectivo, dicho mecanismo tendra que basarse en metas que incluyan cierto margen para el crecimiento de los pases en desarrollo; asegurar que el precio de las emisiones sean lo suficientemente alto como para cubrir los costos marginales del desarrollo limpio; y contar con mecanismos de gobernabilidad y normatividad que prioricen y salvaguarden los intereses de los pases en desarrollo.
(UNEP/PNUMA 2002b). Los beneficios de los proyectos en materia de desarrollo sostenible son evaluados en relacin a las polticas nacionales y metas para el desarrollo sostenible de los pases donde se implementan los proyectos. Los proyectos que pueden ser incluidos dentro del MDL (UNEP/PNUMA 2002b) son aquellos que desarrollan actividades en las siguientes reas: Mejoras en la eficiencia energtica de uso final; Mejoras en la eficiencia de oferta de energas renovables; Energa renovable; Transformacin hacia combustibles con menores emisiones; Reduccin de emisiones de metano y xido nitroso en la agricultura Procesos industriales con menores emisiones (por ejemplo, de CO2, halocarbonatos y gases industriales como el FS6. El desarrollo de depsitos o sumideros a travs de actividades de forestacin o reforestacin.
Por lo tanto, las emisiones economizadas por medio de, por ejemplo, reemplazar las poco eficientes calderas industriales por una combinacin de plantas trmicas y elctricas podran contabilizarse como CRE. Similarmente, tambin podran obtenerse CRE utilizando turbinas de viento para desarrollar programas de electrificacin rural que permitan reemplazar el uso del querosene en los hogares, as como el poco
102
eficiente sistema de recarga de bateras. A travs del MDL se pueden obtener CRE a cambio de inversiones en estos proyectos. El MDL busca promover inversiones que permitan cubrir los costos adicionales que surgen de incluir en los proyectos alternativas que generan niveles de emisiones ms bajos y que, por lo general, ascienden a entre 5 y 20% del valor total del proyecto (Peters 2005). Hay una diferencia esencial entre el MDL y el mecanismo de intercambio de emisiones o el de implementacin conjunta (IC) en trminos de los beneficios que pueden lograrse en la reduccin de las emisiones. La comercializacin de emisiones y la IC recortan las emisiones dentro de la meta global del 5%. Con el MDL, por otro lado, los pases industrializados obtienen crditos por reducciones de emisiones realizadas en pases en desarrollo que no tienen metas de reducciones. En consecuencia, el MDL efectivamente importa o traslada a la contabilidad de los pases industrializados emisiones evitadas que de otra manera nunca habran sido contabilizadas. En trminos de emisiones globales, el MDL tiene por lo tanto, en el mejor de los casos, un efecto neutro (La Trobe, 2002) porque las emisiones evitadas en los pases en desarrollo son producidas de todas maneras por los pases industrializados. Sin embargo, en trminos del Protocolo de Kyoto, el efecto neto del MDL es rebajar las metas de reduccin de emisiones y diluir la efectividad del Protocolo en lograr recortes de emisiones. Por lo tanto, en la prctica, el MDL intercambia la reduccin de emisiones por transferencia de tecnologas con bajo nivel de emisiones e inversin en desarrollo sostenible en los pases en desarrollo. El MDL contempla inversiones para el desarrollo de depsitos o sumideros de carbono a travs de actividades de forestacin y reforestacin, pero no incluye actividades relacionadas con el manejo de bosques u otras actividades de manejo de tierras (UNEP/PNUMA 2002b). Hay un tope para los crditos de emisiones provenientes de actividades forestales, ya que los pases industrializados slo pueden recibir crditos equivalentes hasta el 1% de sus emisiones de 1990, durante cada ao del primer perodo de compromiso de 2008-2012 (Pembina Institute 2002). Sin embargo, la inclusin de depsitos de sustraccin de carbono en el MDL es un tema controvertido. Es difcil calcular y verificar la cantidad de carbono que es sustrado de la atmsfera por medio de bosques y los depsitos o sumideros de carbono pueden convertirse en futuras fuentes de emanaciones si los bosques creados para atenuar las emisiones son posteriormente talados. Tambin existe el temor de que la conservacin de los bosques pueda ser explotada por el mercado y algunos arguyen que depender de depsitos de carbono para atenuar las emisiones slo es una forma de evitar realizar los cambios que realmente se requiere hacer en materia de uso de energa y recursos naturales para enfrentar el cambio climtico en el largo plazo (La Trobe 2002). Por otra parte, nuevos incentivos de inversin en actividades forestales pueden traer mltiples beneficios para los medios de subsistencia, la biodiversidad, la proteccin de cuencas y el control de la degradacin de la tierra. Por lo tanto, el
103
desafo planteado por la inclusin de depsitos de carbono en el rgimen de control de emisiones es garantizar que tanto los beneficios ambientales como los del desarrollo puedan darse en forma sostenible. Se requiere de polticas que promuevan incentivos para proyectos de forestacin, reforestacin y agroforestacin que favorezcan resultados sociales, econmicos y ambientales positivos.
Barreras polticas para la implementacin

El Protocolo de Kyoto entr en vigencia en febrero del 2005 despus de ser ratificado por pases responsables de haber producido por lo menos el 55% de las emisiones generadas por los pases industrializados. Esta cifra se debe a que el Protocolo fue ratificado por Rusia, pero no fue ratificado ni por Estados Unidos ni por Australia. El rechazo de Estados Unidos a ratificar el acuerdo en el ao 2001 fue una decisin que debilit tanto la efectividad como la fuerza poltica del Protocolo. Al anunciar esta decisin, el presidente George W. Bush argument que el Protocolo le costara a la economa de Estados Unidos U.S.$400 billones y 5 millones de puestos de trabajo. La posicin de Estados Unidos es que el Protocolo es injusto porque las naciones en desarrollo no tienen metas de emisiones y que pases como China e India, que tienen economas y niveles de emisiones que crecen en forma acelerada, deben compartir los costos de la mitigacin antes de que Estados Unidos acepte fijarse metas de reduccin de GEI (Richards 2003). Temiendo que la mitigacin del cambio climtico pueda erosionar su competitividad econmica internacional, Estados Unidos se ha negado a suscribir la CMNUCC segn la cual, en base a la equidad, los pases industrializados son los que deben liderar el combate frente al cambio climtico debido a su mayor nivel de emisiones y su mayor riqueza (La Trobe 2002). El nacionalismo econmico ha triunfado sobre cualquier ideal de justicia y de desarrollo en la posicin de Estados Unidos. Esto qued claro en la intervencin del senador Robert Byrd en el Senado de los Estados Unidos en 1997, cuando declar su rechazo a cualquier tratado que requiera que slo los pases desarrollados soporten los costos econmicos de la reduccin de emisiones, mientras los pases en desarrollo son libres de contaminar la atmsfera, y al hacerlo hacen desaparecer las industrias estadounidenses (Roberts 2001). Esta posicin se convirti en ley de los Estados Unidos cuando el Senado apob la resolucin Byrd-Hagel que impide al gobierno de los Estados Unidos acordar cualquier tratado sobre el cambio climtico que no incluya a los pases en desarrollo. Estados Unidos es el mayor productor de GEI en el mundo, siendo responsable del 30% de las emisiones de GEI producidas por los pases industrializados (CMNUCC 2005) y de casi el 25% de las emisiones globales de CO2 (UNEP/PNUMA 2006) en el ao 1990. Hacia el ao 2002, el porcentaje de emisiones producidas por Estados Unidos haba aumentado al 39% del total producido por los pases industrializados (CMNUCC 2005). En consecuencia, aun en el improbable escenario de que todos los
104
dems pases alcanzaran sus metas de reduccin de emisiones, en lugar de alcanzar un recorte del 5%, lo ms que cabra esperar es que el Protocolo de Kyoto limite el cambio neto de emisiones en los pases industrializados a un incremento de 1,6% (Royal Society 2005). Entretanto, las emisiones siguen aumentando en los pases que atraviesan acelerados procesos de industrializacin, como China e India, y amenazan con empantanar cualquier progreso nacional En el mejor de los casos, el Protocolo adicional logrado con el Protocolo de Kyoto. En el mejor de los casos, el Protocolo de Kyoto de Kyoto puede ser considerado como puede ser un pequeo primer paso en la compleja tarea poltica y prctica de la transicin de la un pequeo primer paso en la economa global apartndola de una alta intensidad compleja tarea poltica y prctica de carbnica y alto nivel de emisiones de GEI, hacia un ms eficiente con bajo conducir la transicin de la economa futuro energticamenteal., 2003; Grubb 2004), nivel de emisiones (Najan et pero global hacia un futuro ha tenido xito en introducir en el mundo la idea de que no se puede seguir arrojando carbono a la energticamente ms eficiente con atmsfera sin que ello tenga costos y tambin ha tenido xito en crear las instituciones necesarias para bajo nivel de emisiones. cobrar el pago de dichos costos. Sin embargo, su eventual impacto sobre el nivel de emisiones en el primer perodo de 2008-2012 ser menor. Por ello, el tema crtico ahora es promover y obtener un respaldo poltico que permita disear las bases de una poltica internacional climtica para que a partir del ao 2012 se logre reducir las emisiones en la magnitud requerida para enfrentar el cambio climtico.
Costos y beneficios de la mitigacin del cambio climtico

Los costos de la mitigacin
El anlisis econmico ha demostrado que, con polticas efectivas en trminos de costos, se puede lograr mitigar el cambio climtico sin que conlleve un serio impacto en la economa mundial. A partir de los estudios desarrollados en base a modelos se ha estimado que la implementacin del Protocolo de Kyoto tendra para la economa de los pases industrializados un costo equivalente a alrededor del 0,2-2% de su PBI en el ao 2010 si se realiza sin intercambio de emisiones. En caso de realizarse un intercambio de emisiones entre los pases incluidos en el Anexo B, se estima una reduccin del PBI de entre 0,1 y 1,1% del PBI proyectado (PICC 2001a). Una reduccin de 0,5% del PBI de los pases comprendidos en el Anexo B representa 125 billones de dlares por ao, o 125 dlares por persona al ao, lo que corresponde a una reduccin en la tasa de crecimiento econmico anual de menos de 0,1 punto porcentual en 10 aos (PICC 2001a). No obstante, aun cuando llegara a implementarse plenamente, el Protocolo de Kyoto slo lograra modestos recortes de
105
emisiones que son mucho menores a las reducciones de entre 60 y 90% que se requieren para estabilizar las concentraciones de CO2 en alrededor de 450 ppm. Se ha estimado que el costo de estabilizar las concentraciones de CO2 a este nivel equivale a entre 1 y 4% del promedio anual del PBI global en 50 aos (UNEP/PNUMA 2005). De igual manera, el gobierno del Reino Unido ha estimado que reducir las emisiones en un 60% para el ao 2050 tendra un costo equivalente a reducir en menos de seis meses el crecimiento econmico en un periodo de 50 aos (Houghton 2005).
Costos y beneficios de la mitigacin para la reduccin de la pobreza

La decisin clave para los lderes polticos y responsables de formular las polticas es definir entonces si los beneficios de mitigar el cambio climtico son mayores que estos costos. Cuando dichos beneficios son valorados en trminos del mercado, pueden ser comparados directamente con los costos. Sin embargo, estas comparaciones no son fciles de hacer porque es altamente incierto y difcil de cuantificar el ahorro que podra lograrse a travs de medidas de mitigacin, de daos evitados y de menores necesidades de medidas de adaptacin. Adems, y ms importante aun, muchos impactos irreversibles del cambio climtico no son nunca valorados en trminos del mercado, no obstante que estos efectos puedan incluir la potencial desaparicin de culturas de islas de tierras bajas, por ejemplo, y la destruccin de ecosistemas. Al comparar los costos y beneficios de la mitigacin se suelen dejar de lado todos aquellos aspectos o elementos que no son considerados en trminos de valores de mercado, lo cual inevitablemente genera que se subvalen los beneficios de la mitigacin. Ha habido un significativo debate sobre si resulta ms efectivo reducir la pobreza mediantes inversiones orientadas a promover el desarrollo o inversiones destinadas a mitigar el cambio climtico. Algunos argumentan que la reduccin de la pobreza est ms limitada por el crecimiento marginal del PBI antes que por los impactos futuros del cambio climtico. El supuesto es que los efectos adversos del cambio climtico en los medios de vida de los pobres sern en promedio menores que los avances logrados a travs del desarrollo. As, el cambio climtico podra representar un paso hacia atrs, pero a travs del desarrollo se dara dos pasos adelante. Sin embargo, la gente pobre de las comunidades vulnerables podra tener una opinin muy diferente: es necesario tomar medidas para reducir la pobreza, pero el saltarse las medidas de mitigacin podra hacer que resulte mucho ms difcil salir de la pobreza. Por lo tanto, retroceder aunque slo sea un paso es inaceptable y deben realizarse inversiones dirigidas tanto a mitigar el cambio climtico como a promover el desarrollo. En resumen, los beneficios de la mitigacin suelen generalmente ser subvaluados en el debate sobre los costos y beneficios de la mitigacin, puesto que muchos de estos beneficios no son valorados en trminos del mercado, mientras que los costos suelen ser errneamente comparados como costos de reducir la pobreza. El resultado neto es que el debate est equivocadamente planteado como una disyuntiva entre la mitigacin y el desarrollo. En realidad, la inversin en mitigacin y la inversin en
106
desarrollo no suman cero; ambas son necesarias para preservar la integridad de los sistemas naturales, para proteger los medios de vida de la gente y para lograr un mayor avance en la reduccin de la pobreza ante la amenaza del cambio climtico.
Enfoques globales de las polticas de adaptacin

La primera dcada de negociaciones internacionales sobre el cambio climtico bajo la CMNUCC se concentr sobre todo en los mecanismos financieros e institucionales de mitigacin del cambio climtico. Al hacerse ms visibles las manifestaciones del cambio climtico en el mundo y reconocerse cada vez ms la necesidad de enfrentar su impacto en el siglo XXI, el tema de la adaptacin fue recibiendo cada vez mayor atencin a partir del ao 2001 (Huq y Reid 2004). Los esfuerzos internacionales se han centrado en ayudar a las naciones ms vulnerables al cambio climtico y menos capaces de prepararse para enfrentar su impacto a desarrollar estrategias de adaptacin (vase la Seccin 5.1.2). Hay 50 pases menos desarrollados17 recibiendo apoyo de la CMNUCC para desarrollar planes nacionales de accin para la adaptacin (PANA). Los planes de adaptacin de otros pases en desarrollo no estn incluidos formalmente en los procesos de elaboracin del PANA, pero se les alienta a seguir un enfoque similar al que utiliza el Marco de Polticas de Adaptacin del PNUD (PNUD 2003). El objetivo del Plan de Accin Nacional de Adaptacin (PANA) es identificar las actividades prioritarias necesarias para responder a las necesidades urgentes e inmediatas de los pases en desarrollo en su adaptacin al cambio climtico, financindose la elaboracin de estos planes a travs del Fondo para los pases en desarrollo de la CMNUCC. La intencin es que los PANA sean planes flexibles, orientados a la accin de acuerdo a las necesidades particulares de cada pas y que aborden aquellos aspectos que, de no ser atendidos, podran incrementar las vulnerabilidades y generar mayores costos en etapas posteriores. Estos planes deben ser formulados en base a la informacin disponible y a la comprensin actual que hubiera de cules seran los cambios climticos que podran producirse, y sin la necesidad de realizar nuevas investigaciones o anlisis detallados de escenarios producto del cambio climtico (CMNUCC 2006d). Es esencial que los PANA no sean vistos o manejados en forma aislada en relacin a otras estrategias empleadas para orientar la lucha contra la pobreza y el desarrollo. Una vez que se ha elaborado el PANA de un pas, debe usarse como base para revisar la Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza (ERP) del pas para asegurar tanto que las estrategias de reduccin de la pobreza resistirn los impactos climticos futuros como para garantizar que las polticas y acciones recomendadas en la ERP no socaven o debiliten las medidas de adaptacin. Es muy posible que haya una gran sinergia entre las ERP y los PANA pues uno de los objetivos centrales de ambos es reducir la vulnerabilidad de los sectores pobres de la poblacin (Desanker 2004). La coordinacin entre la reduccin de la pobreza y las estrategias de adaptacin, as como las Estrategias Nacionales para alcanzar un Desarrollo Sostenible, debe estar orientada a incorporar la adaptacin al cambio climtico en las polticas nacionales de desarrollo y de reduccin de la pobreza, as como en el planeamiento econmico y los procesos presupuestales. Por lo
107
tanto, es idneo que la coordinacin entre los PANA y otras polticas, as como la propia formulacin del PANA, dependa de alguna instancia gubernamental cuyas responsabilidades atraviesen las de todas las dems entidades gubernamentales como, por ejemplo, los ministerios de finanzas o de planificacin (Richards 2003).
Integrando el desarrollo en el rgimen climtico global

Financiamiento de la mitigacin: El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)
Administracin y funcionamiento del MDL
La administracin internacional del MDL depende del Consejo Ejecutivo del MDL que es el ente responsable de emitir las certificaciones de reduccin de emisiones (CRE), as como de acreditar a entidades operativas independientes que puedan validar proyectos del MDL y la certificacin de reduccin de emisiones. Todos los pases que participan en el MDL deben contar con una Autoridad Nacional del MDL que evale y apruebe las propuestas de proyectos que postulan para ser incluidos dentro de este mecanismo, as como una estrategia nacional del MDL que identifique la forma en que este mecanismo puede contribuir a lograr objetivos de desarrollo sostenible. Asimismo, deben promoverse instituciones de apoyo con la participacin del sector privado y la sociedad civil para ayudar a promover que los proyectos con costo-eficiencia y enfoques con impactos tanto sociales como ambientales. Las principales etapas en el ciclo de un proyecto MDL son las siguientes (UNEP/PNUMA 2002b): se disean proyectos apropiados y se evala la reduccin potencial de emisiones en relacin a una lnea de base referencial dada por el nivel usual de emisiones; la autoridad nacional confirma al Consejo Ejecutivo que el proyecto ayuda al pas anfitrin a alcanzar metas de desarrollo sostenible; una entidad operativa independiente (por ejemplo, una firma de auditores, contadores o consultores) es designada para revisar y validar el diseo de proyecto; una vez validado el proyecto, el Consejo Ejecutivo lo inscribe en su registro de proyectos; el proyecto es entonces ofrecido entre los inversionistas tanto del sector pblico como del sector privado en los pases industrializados signatarios del Protocolo de Kyoto; el proyecto es monitoreado y verificado por una entidad operativa, que certifica el monto de reduccin de emisiones logradas; el Consejo Ejecutivo emite los CRE al inversionista que particip en el proyecto.
108
Implementacin del MDL

Se ha calculado que el mercado total de CRE estara 210 y 650 millones de toneladas de CO2 equivalentes a (Mt Co2e) por ao para el 2010, estimndose el valor potencial de inversiones del MDL en US$ 1 billn por ao (Cosbey et al., 2005). Este es un monto pequeo en relacin a la ayuda exterior para el desarrollo, que ascendi a US$47 billones en el 2004, y a la inversin directa extranjera en los pases en desarrollo, que fue de US$ 172 billones en el 2003. El valor agregado que busca el MDL ha sido el potencial que tiene para catalizar un desarrollo sostenible (Cosbey et al., 2005). Sin embargo, existe una gran preocupacin de que el potencial dividendo del desarrollo del MDL pudiera perderse debido a tres razones principales (Cosbey et al., 2005): Hay muy pocos proyectos. A principios del 2006 haba 93 proyectos MDL registrados, con una disminucin de emisiones agregadas estimadas en 30,9 Mt CO2e por ao, y con otras 62 solicitudes para ser registradas con el Consejo Ejecutivo del MDL (CMNUCC 2006c). sta es una pequea fraccin de los 750 y 2.200 proyectos que se considera sern necesarios para atender la demanda de CRE en el primer perodo de compromiso que va del 2008 al 2012 (Cosbey et al., 2005). Los altos costos de transaccin constituyen un importante escollo para los proyectos ya que el proceso para que los proyectos sean aprobados como proyectos de MDL es largo y complejo, en parte debido a la dificultad de demostrar su efecto adicional18. Debido a que las oportunidades y plazos para conseguir crditos para el 2008 2012 vienen estrechndose rpidamente, existen temores bien fundados de que el MDL no llegue a presentar suficientes proyectos. La calidad de los proyectos es muy baja y hay tambin un gran nfasis en plantear arreglos tcnicos finales antes que en realizar inversiones que garanticen verdaderos beneficios de un desarrollo sostenible. Por ejemplo, slo dos proyectos de disminucin de emisiones industriales de xido nitroso representan el 49% de los CRE esperados entre los proyectos registrados a principios del 2006, y otros 3 proyectos de descomposicin de halocarbonatos representan otro 27% (CMNUCC 2006b). Tales proyectos suponen beneficios insignificantes en trminos de las comunidades, sus medios de vida o la conservacin. Sin embargo, estos proyectos a la larga harn descender el precio de los CRE y ocasionarn que aquellos proyectos que producen beneficios reales para el desarrollo sostenible, por ejemplo, promoviendo el uso eficiente de energa a partir de fuentes renovables a pequea escala, sean demasiado costosos en trminos comparativos y, por lo tanto, irrealizables. Muy pocos pases se estn beneficiando de este mecanismo. Brasil, India y Corea del Sur dan cuenta del 84% de CRE esperado de proyectos registrados a principios del 2006. Slo cuatro de los 93 proyectos registrados estaban ubicados en pases en desarrollo: dos proyectos en Nepal y uno en Bangladesh y
109
otro en Butn (CMNUCC 2006b). Por lo tanto, es probable que la mayora de los beneficios obtenibles mediante el MDL sean acumulados por un pequeo nmero de pases en desarrollo un poco ms avanzados dejando de lado al grueso de los pases ms pobres (Najam et al., 2003). Resulta claro entonces que hasta el momento el MDL no ha logrado proporcionar un gran dividendo de desarrollo y que los pequeos proyectos de la comunidad son probablemente caros para los inversionistas frente a los proyectos industriales de gran escala. Por el contrario, sin embargo, los proyectos de pequea escala pueden ser desarrollados con la suficiente rapidez para satisfacer la demanda de certificados de reduccin de emisiones (CRE) en el tiempo restante previo al perodo 2008-2012 (Peters 2005). As, han surgido una serie de iniciativas que apuntan a facilitar las inversiones del MDL en proyectos de pequea escala con importantes beneficios para el desarrollo, destacando entre ellas las siguientes: Simplificar los procesos de aprobacin del MDL para los proyectos de pequea escala. Los proyectos de energas renovables y eficiencia energtica y de ligeras reducciones de emisiones en el mbito comunal pueden emplear mtodos simplificados para el diseo del proyecto, para diagnosticar la lnea de base de referencia para las emisiones y para el proceso de monitoreo. Los proyectos pueden ser agrupados para adecuarse al tamao especificado de un proyecto agregado (CMNUCC 2002). El Fondo de Carbono para el Desarrollo Comunitario (FCDC) del Banco Mundial apunta a facilitar a travs del MDL proyectos de pequea escala que beneficien a los pobres incluyendo, por ejemplo, microcentrales hidroelctricas, energa elica, pequeos proyectos municipales y de uso de residuos agrcolas, de eficiencia energtica, de transporte limpio y agroforestales. El Fondo trabaja con pequeas y medianas empresas locales (PYMES), organizaciones de microcrdito y ONG para reducir los costos de transaccin y el riesgo de desarrollar proyectos de pequea escala. El FCDC tambin apoya la construccin de capacidades locales. El primer tramo del Fondo se capitaliz en US$128 millones. Los inversionistas de los sectores pblico y privado se prorratean las reducciones de emisiones logradas a travs del FCDC (Banco Mundial 2005c). El Fondo BioCarbono es un fondo similar al FCDC pero proporciona financiamiento para proyectos forestales y de sistemas agroecolgicos que permitan secuestros de carbono. El fondo facilita la inversin tanto en el MDL como en proyectos de implementacin conjunta (IC) (Banco Mundial 2005b).
110
Mayores beneficios para el desarrollo a partir del MDL

Los menores resultados obtenidos con el MDL han suscitado pedidos de reforma. Ante la cercana del perodo 2008-2012 resulta indispensable fortalecer rpidamente la capacidad profesional del Consejo Ejecutivo y orientar el papel que desempea en la aprobacin de proyectos para reducir los costos de transaccin e incrementar la comunicacin entre los inversionistas y quienes presentan proyectos. Demostrar la reduccin adicional de emisiones es una gran valla para los proyectos y debe ser simplificada, pudiendo asumirse directamente este factor en los pequeos proyectos y en los de desarrollo de energa renovable (Peters 2005). El actual enfoque del MDL que promueve la identificacin de cada proyecto desde las bases podra aumentarse usando un enfoque de poltica en base al MDL (Cosbey et al., 2005), con lo cual podra darse mayor nfasis a los sectores con mayor potencial para generar beneficios de desarrollo sostenible, tales como la eficiencia energtica, la energa renovable y el transporte. As se podra usar ms diseos de proyectos ms genricos y metodologas de validacin para fomentar el uso de tecnologas especficas y reducir los costos de transaccin, lo cual permitira asimismo una aprobacin ms rpida. Tambin hay necesidad de incrementar la seguridad de las inversiones del MDL mediante la creacin de un mecanismo interino que asegure el valor de los CRE despus del ao 2012, hasta que se logren los acuerdos para el rgimen de emisiones post-2012. Una sugerencia es que los gobiernos de los pases industrializados se comprometan a adquirir CRE despus del 2012 (Peters 20059).
Financiamiento de la adaptacin
Mecanismos de financiacin
En el ao 2001 se anunci que se estableceran nuevos fondos dirigidos a desarrollar medidas de adaptacin al cambio climtico en los pases en desarrollo y se crearon tres Fondos como resultado del Acuerdo de Marruecos (Hug y Reid 2004; Munasinghe y Swart 2005): El Fondo para los pases menos desarrollados (FPMD), que tiene como objetivo permitir que los pases menos desarrollados elaboren sus PANA e identifiquen las acciones prioritarias en materia de adaptacin que requieran fondos adicionales; El Fondo Especial para el Cambio Climtico (FECC), para financiar proyectos de adaptacin (y mitigacin), incluyendo la construccin de capacidades y transferencia de tecnologa en las reas de energa, transporte, industria, agricultura, forestacin y manejo de basura, con especial atencin a la diversificacin econmica en los pases altamente dependientes de sus exportaciones de combustibles fsiles; El Fondo de Adaptacin, para apoyar acciones concretas de adaptacin en los pases en desarrollo firmantes del Protocolo de Kyoto.
111
Los dos primeros fondos fueron establecidos dentro de la CMNUCC y son administrados por el Fondo Mundial Ambiental (GEF). Las contribuciones de los pases industrializados a estos fondos son voluntarias. Por otro lado, el Fondo de Adaptacin fue establecido en el marco del Protocolo de Kyoto y se financia con un gravamen de 2% a lo recaudado por concepto de transacciones del MDL, el mismo que se hace efectivo al reducir la Certificacin de Reduccin de Emisiones que se transfiere al inversionista. Aunque no se aplica a los proyectos del MDL en los pases menos desarrollados, se ha criticado el gravamen porque pone al MDL y, por lo tanto, a los pases en desarrollo, en desventaja en cuanto a la comercializacin de emisiones o proyectos de IC en el mercado internacional de inversiones para la disminucin de emisiones. Adems de los Fondos de Marruecos, el GEF tiene un programa de accin dirigido a financiar las prioridades en materia de adaptacin en los pases en desarrollo (Huq y Reid 2004). Los gobiernos de los pases desarrollados se han comprometido a aportar conjuntamente US$410 millones al ao entre el 2005 y el 2008 para financiar medidas de adaptacin ya sea a travs de los Fondos de Marruecos, el GEF o ayuda bilateral o multilateral para el desarrollo (CMNUCC 2006a). sta es una muy pequea fraccin del verdadero nivel de financiamiento que se necesitar para medidas de adaptacin, puesto que tan slo el costo de proteger la costa de Tanzania frente al aumento del nivel del mar se calcula en US$15 billones, por ejemplo (Simms et al., 2004). Tambin es una medida de la prioridad que le asignan los pases industrializados al tema de la adaptacin en los pases en desarrollo, pese a la enorme responsabilidad que les compete en este asunto. Confrontando este monto con los US$73 billones de dlares que gastaron anualmente en subsidios a los combustibles fsiles a fines de la dcada de los aos 90 (Simms et al., 2004), se puede acusar con toda justeza a los pases ricos de seguir una poltica La mayor parte de las respuestas de de pagar al contaminador antes que de seguir el adaptacin, especialmente aquellas principio de quien contamina, paga.
Barreras de financiamiento
Adems de que los aportes de los donantes no corresponden al nivel planteado por el desafo del cambio climtico, las estructuras desarrolladas para financiar internacionalmente las medidas de adaptacin constituyen barreras para una accin efectiva. La mayor parte de las respuestas, especialmente aquellas que desarrollan capacidades de resistencia y adaptacin en las comunidades, no son actividades discretas y limitadas desconectadas de otras acciones y estrategias de desarrollo. Ante el dinamismo de los cambios climticos que se vienen observando, las medidas de adaptacin son parte integral del desarrollo en el siglo XXI. No obstante, el financiamiento para desarrollar actividades en este campo ha sido explcitamente discreto en comparacin con otras actividades de desarrollo:
que desarrollan capacidades de resistencia y adaptacin en las comunidades, no son actividades discretas y limitadas desconectadas de otras acciones y estrategias de desarrollo. desarrollo
112
Los Fondos de Marruecos slo financiarn acciones de adaptacin al cambio climtico futuro y no medidas de adaptacin a variaciones climticas actuales (Huq y Burton 2003). Por lo tanto, el financiamiento est condicionado especficamente a que exista una necesidad de responder a cambios climticos. Puesto que la mayora de las acciones orientadas a construir capacidades de resistencia y adaptacin amplan al mismo tiempo las habilidades para enfrentar los cambios actuales y futuros, el requerimiento de atribucin reduce el nmero de proyectos que califican para dichos fondos, constituyndose as en una barrera para la adaptacin y el desarrollo. EL GEF slo financiar las acciones adicionales que sean necesarias para proporcionar beneficios ambientales en el mbito global. Los beneficios de las medidas y actividades de adaptacin se dan fundamentalmente en el mbito local, lo cual hace que la mayora de los proyectos de adaptacin sean candidatos dbiles para ser financiados por el GEF (Huq y Reid 2004). Entre los donantes bilaterales y multilaterales existe la preocupacin de que al incorporarse un financiamiento para medidas de adaptacin en el proceso central del desarrollo pueda diluirse el criterio de la CMNUCC que estipula que el financiamiento para medidas de adaptacin debe ser adicional a la ayuda convencional para el desarrollo. En consecuencia, por lo tanto, se pierde la oportunidad de lograr el beneficio mutuo que podra obtenerse de las acciones de adaptacin y las de desarrollo (Huq y Reid 2004). As, los mecanismos actuales para financiar procesos de adaptacin han sido establecidos de tal forma que bloquean la necesidad de que la adaptacin sea parte integral de todas las actividades de desarrollo. Se requiere un enfoque mucho ms flexible y pragmtico en el cual no se restrinja el apoyo a proyectos planteados nicamente en trminos de adaptacin y que, por el contrario, promueva estrategias de financiamiento que faciliten la integracin de la adaptacin en todas las actividades de desarrollo relevantes (Huq y Burton 2003).
La meta de la equidad en la poltica climtica global

Equidad versus un aterrizaje suave
El debate sobre la poltica climtica global ha estado dominado por la bsqueda de una solucin perfecta que permita un aterrizaje suave, una frmula mgica que proporcione proteccin frente al cambio climtico sin ocasionar costos para la economa. Los economistas exigen la aplicacin del criterio de costo-efectividad en razn de lo cual, a menudo, las polticas se basan en el planteamiento de que no se debe gastar ms de lo que es realmente necesario para enfrentar el cambio climtico.
113
Pero, quin establece el criterio de qu es necesario y de quin son las necesidades que sirven de referencia? Con frecuencia, las voces de los pobres estn ausentes, siendo la pregunta obvia: para quin es el aterrizaje suave?. La economa busca maximizar los beneficios al menor costo, procurando lograr eficiencia en la solucin de los problemas. En los pases industrializados el debate poltico sobre la aceptabilidad del Protocolo de Kyoto ha llegado al punto de plantearse en trminos de qu fraccin de un punto porcentual del PBI estn dispuestos a conceder los gobiernos y la industria para enfrentar el cambio climtico. Mientras tanto, en el Sur, los riesgos ataen a las necesidades humanas bsicas como son los alimentos, el agua, la salud y la vivienda. En efecto, en el Norte se valoran polticamente ms las aspiraciones de tener autos costosos y pasar vacaciones baratas en el extranjero antes que la proteccin de la gente pobre, que es la ms vulnerable al cambio climtico. El aterrizaje suave es para los ricos. Esta forma de pensar protege al rico y deja de lado al pobre vulnerable. Que el principal conductor de la poltica climatolgica est guiado por la idea del aterrizaje suave para los ricos se opone al principio de quien contamina, paga puesto que son los pobres quienes ms sufrirn de los impactos. Los gobiernos de los pases del Sur han venido argumentando a favor de un enfoque de poltica climtica global que est ms fuertemente basada en el CMNUCC y sus principios de equidad. (Najam et al., 2003) La equidad entre el Norte y el Sur exige que la poltica de adaptacin refleje la deuda del medio ambiente incurrida a travs de la contaminacin de GEI generada por los pases industrializados. Bajo el principio de que paga el que produce contaminacin, le corresponde al Norte la responsabilidad de asumir los costos de adaptacin y compensacin por el dao resultante del cambio climtico. Ello exige, tambin, que la poltica de mitigacin est basada en la meta de un desarrollo sostenible y en la estabilizacin de la concentracin de GEI por medio de una asignacin equitativa de emisiones per cpita.
Equidad en la adaptacin
La equidad exige que los pases industrializados sean responsables por la adaptacin al cambio climtico en los pases en desarrollo. Los mecanismos para financiar la adaptacin deben ir a la par con los costos reales ms probables que suponga implementar la adaptacin, reflejando apropiadamente las responsabilidades incurridas en la generacin de contaminacin. Por lo tanto, es insostenible y completamente inadecuado el rgimen actual que se basa en aportes voluntarios para financiar la adaptacin a travs de US$410 millones por ao19. Dentro del enfoque actual, se establece una distincin entre el financiamiento para la reduccin de la pobreza y el financiamiento para la adaptacin. En ambos casos, el xito depende del desarrollo de medios de vida ms resistentes as como de reducir la vulnerabilidad de los pobres. Esta estructura diferenciada y paralela de financiamiento
114
de acciones orientadas a la adaptacin, por un lado, y de reduccin de la pobreza, por otro, es tan slo un mecanismo administrativo que debera ser irrelevante en la prctica. La realidad del cambio climtico significa que, en el siglo XXI, la adaptacin es parte integral de la lucha contra la pobreza y que tambin debera ser parte integral de la inversin en el desarrollo. No obstante, el cambio climtico agrega dos nuevas realidades a las estrategias de reduccin de la pobreza: la accin para combatir la pobreza tiene que ser resistente frente a futuros cambios climticos, pero tambin debe ser oportuna. A medida que varan los patrones climticos tradicionales, los pobres se enfrentan cada vez ms a mayores peligros, con lo que cualquier demora en trminos de desarrollo aumenta la dificultad y el costo de reducir la pobreza en el futuro. En consecuencia, el cambio climtico hace que el desarrollo sea ms urgente. Por ello, la equidad en trminos de adaptacin exige que los pases ricos se responsabilicen econmicamente del pasivo de los costos de adaptacin y del dao causado por el cambio climtico, por un lado, y que la reduccin de la pobreza sea ahora una tarea ms urgente a fin de acortar la brecha de vulnerabilidades entre ricos y pobres, por otro.
Equidad en la mitigacin: contraccin y convergencia

Como la atmsfera es un bien comn, todos deberan beneficiarse por igual de la capacidad de la atmsfera de absorber las emisiones de GEI. Sin embargo, los recortes de emisiones establecidos aos atrs en el Protocolo de Kyoto fueron fijados como un porcentaje de las emisiones de 1990, favorecindose as a aquellas naciones cuyas emisiones actuales son elevadas en relacin a las de los pases con bajos niveles de emisiones (Najan et al., 2003). En consecuencia, los pases en desarrollo se rehusaron a aceptar metas de reducciones bajo este rgimen y abogaron ms bien por un enfoque equitativo basado en la determinacin de metas a partir de una asignacin de emisiones per cpita. Un enfoque equitativo para determinar las metas de emisiones y la trayectoria que debe seguir la estabilizacin de concentraciones de GEI en la atmsfera es el de la contraccin y convergencia. Dentro de este marco, se determina y se comparte un lmite sostenible de emisiones de GEI entre los pases sobre la base de asignaciones de emisiones per cpita. Durante un periodo convenido, los pases con altas emisiones pueden reducir sus emisiones, la contraccin, al nivel de emisiones per cpita acordado; y los pases con bajas emisiones pueden aumentar sus emisiones durante el mismo perodo, la convergencia, hasta alcanzar el nivel asignado per cpita (Meyer 2000). Por ejemplo, se ha estimado que una tasa de emisiones sostenibles per cpita que permita estabilizar las concentraciones de CO2, es de aproximadamente 15 toneladas de CO2/por persona/al ao (Meyer 2000). En el 2000 las emisiones anuales per cpita
115
de CO2 en los Estados Unidos eran 19,8 toneladas y 9,6 toneladas en el Reino Unido, pero slo ascendan a 1,1 toneladas en la India, 0,7 toneladas en Honduras y 0,1 toneladas en Mali (Banco Mundial 2005a). Dentro del enfoque equitativo de mitigacin, por lo tanto, los pases ricos deben reducir ms fuertemente sus emisiones de GEI mientras que los pases en desarrollo ms pobres tienen un margen para producir mayores emisiones. El enfoque de contraccin y convergencia proporciona un marco para determinar las metas de emisiones en forma objetiva y transparente. Este enfoque es justo, proporciona igual acceso al bien comn que es la atmsfera global, atribuye mayor responsabilidad de reducir las emisiones a los principales contaminadores, y permite que el crecimiento de los pases en desarrollo pueda responder a las necesidades de bienestar de la poblacin. En contraste con las bases arbitrarias empleadas para definir las metas conforme al Protocolo de Kyoto, este enfoque tambin vinculara las metas de las emisiones con una trayectoria de estabilizacin de los GEI. El curso y meta de esta trayectoria sera determinada mediante la concertacin de lo que debe durar el perodo de contraccin hasta alcanzar una asignacin equitativa per cpita (Myer 2000). As, este enfoque de contraccin y convergencia constituye a todas luces un marco simple y adecuado para lograr mitigar el cambio climtico que est sustentado en el principio de equidad y no en una solucin de aterrizaje suave para los ricos. Pese a su simplicidad, no proporciona la ruta a seguir para lograr reducir las emisiones, pero s permite el intercambio internacional de emisiones y el que los pases que no utilizan su asignacin completa estn en capacidad de vender crditos de emisiones a aquellas naciones que excedan sus cuotas (Meyer 2000). En ltima instancia, sin embargo, el xito de implementacin de este enfoque depender de que se transite por los mismos y difciles cambios de poltica energtica que exige cualquier otro rgimen de poltica climtica.
Negociaciones climticas: ms all de Kyoto

El estrecho enfoque frente a la mitigacin del cambio climtico y el control de las emisiones en la negociacin del Protocolo de Kyoto han marginado los intereses de los pases en desarrollo (Naham et al., 2003). Sus preocupaciones son mucho ms profundas debido a su vulnerabilidad frente a los impactos del clima y a su apremiante necesidad de desarrollo para mejorar el bienestar econmico y social de la poblacin. Por lo tanto, para avanzar y en funcin a un acuerdo climtico post-Kyoto a partir del 2012 en adelante, los pases en desarrollo se beneficiaran del trnsito hacia un marco de negociacin de polticas climticas ms integrales que se sustenten ms firmemente en los principios de la CMNUCC, incluyendo el de la equidad y la meta del desarrollo sostenible (CMNUCC 1992).
116
La integracin de metas de polticas en las negociaciones referentes al cambio climtico generar tanto desafos como oportunidades. La efectividad de la poltica climtica debera beneficiarse de la combinacin de metas tanto en relacin al cambio climtico como al desarrollo sostenible porque ambas son caras de la misma moneda y se refuerzan mutuamente. Si La efectividad de la poltica el desarrollo climtica debera beneficiarse de la no se controla el cambio climtico, desarrollo sostenible es inalcanzable, y con el combinacin de metas tanto en sostenible, la poblacin y las comunidades adquieren relacin al cambio climtico como al mayor capacidad de resistencia y mejores posibilidades de adaptarse al cambio climtico y otras presiones desarrollo sostenible porque ambas (Najam et al., 2003). Esto implica que al proteger sus son caras de la misma moneda y se propios intereses de desarrollo sostenible en el largo refuerzan mutuamente. plazo, los pases en desarrollo tendrn que seguir los (primeros) pasos adoptados por los pases industrializados para reducir o limitar su intensidad carbnica y energtica. A la larga, ello llevara a incluir a los pases en desarrollo en la negociacin de metas de reduccin de emisiones y a su eventual participacin en el intercambio internacional de emisiones (Najam et al., 2003). La negativa de los pases en desarrollo a contemplar la posibilidad de tener metas de emisiones en las negociaciones de Kyoto provoc que se dejaran de lado sus intereses ms amplios, favorecindose as el enfoque del aterrizaje suave para la mitigacin defendida por el Norte. Sin embargo, como se ha demostrado con el ejemplo del enfoque de contraccin y convergencia, acordar objetivos no es lo mismo que acordar reduccin de emisiones. El principio de equidad debe primar en cualquier compromiso hecho por los pases en desarrollo sobre objetivos de emisiones, en reconocimiento a su bajo aporte histrico a la generacin de emisiones. Por lo tanto, un acuerdo global para el control de emisiones GEI debe considerar un margen de emisiones en los pases en desarrollo para permitir el crecimiento econmico que contribuya a reducir la pobreza o la venta del excedente de la cuota de emisiones para los pases que las sobrepasen. En el caso de los pases con mayor desarrollo, ello puede significar que se establezca una trayectoria de emisiones que inicialmente permita emisiones ms altas y que posteriormente se oriente hacia una reduccin hacia un nivel sostenible. Adems, la participacin en el control de emisiones a la larga eliminara las desventajas de estar fuera del rgimen de emisiones: En un mundo donde solamente los pases industrializados tienen objetivos de emisiones, las industrias altamente contaminantes y con uso intensivo de carbono tienen el incentivo de reubicarse fuera del rgimen de control en los pases en desarrollo (Munasinghe y Swart 2005). Esta fuga de carbono del Norte al Sur no slo debilita la mitigacin del cambio climtico, sino que contrarresta el desarrollo sostenible de los pases en desarrollo.
117
Los pases en desarrollo son mantenidos fuera de los mercados internacionales de comercializacin de emisiones, impidiendo con ello el acceso a capitales que podran ser invertidos en un desarrollo limpio. Debido a ello, dicha inversin tiene que ser canalizada a travs de los tortuosos mecanismos de MDL, con altos costos de transaccin y bajos beneficios para el desarrollo. La influencia poltica se pierde dejando en libertad a los pases industrializados para negociar menores metas de emisiones para s mismos, dejando de lado el desarrollo sostenible y favoreciendo enfoques que promueven menores costos y un aterrizaje suave antes que la equidad (Richards 2003). En la negociacin de un acuerdo post 2012 sobre el cambio climtico, el rgimen de control de emisiones no ser negociado aisladamente. Los pases en desarrollo tienen la oportunidad de usar este proceso para impulsar el establecimiento de metas de ancha base de polticas climticas que respondan a sus intereses con equidad, en aras de un desarrollo sostenible. Un nuevo acuerdo de poltica climtica debe priorizar sobretodo las necesidades de 2.7 billones de habitantes del mundo que luchan diariamente frente a la adversidad de la pobreza. Es mucho lo que est en juego para ellos, pues sern no slo los primeros en ser afectados sino tambin los ms afectados por los impactos del cambio climtico. Por si fuera poco, el fracaso de los esfuerzos de mitigacin eliminar las oportunidades que necesitan, planteadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, para poder salir de la pobreza. Por ello, el acuerdo post 2012 sobre poltica climtica consistente con el amplio enfoque de la CMNUCC debera estar orientado por principios y objetivos que integren los siguientes componentes: Mitigacin. Para lograr reducir las emisiones en la magnitud requerida para estabilizar las concentraciones de GEI, reducir los impactos a largo plazo y proteger el avance del desarrollo. Adaptacin. Para incrementar la capacidad de adaptacin y resistencia de los sectores ms vulnerables al cambio climtico. Equidad. Para reflejar iguales derechos sobre la atmsfera, as como la responsabilidad de los contaminadores por los costos que conlleve el cambio climtico. Desarrollo sostenible. Para apoyar medios de vida sostenibles e incrementar el bienestar de los pobres. La negociacin de un acuerdo post 2012 sobre el cambio climtico ser inevitablemente complejo polticamente (Pew Center 2005). Se requiere que participen todas las principales economas del mundo, pues de otra manera no ser posible lograr mitigar el cambio climtico a la escala requerida. Unos 25 pases son responsables de generar el 82% de las emisiones globales. Esta lista incluye tanto a las
118
economas ms ricas, tales como los Estados Unidos, Japn y la Unin Europea, como a los pases ms densamente poblados, como China, India, Indonesia y Brasil (Baumert et al., 2004). El acuerdo post 2012 tendr pues que conciliar diferentes necesidades e intereses. Por lo tanto, la flexibilidad y la innovacin sern esenciales; los precedentes del Protocolo de Kyoto no deben de manera alguna limitar el nuevo acuerdo. Criterios objetivos basados en la equidad debern usarse para formular el rgimen de emisiones, y se requiere de visin para establecer las metas nacionales e internacionales para los distintos sectores econmicos. Por ejemplo, los acuerdos sectoriales pueden ser efectivos para reducir temores relativos a la competitividad que han creado barreras polticas para la implementacin del Protocolo de Kyoto. La adaptacin debe ser parte integral del acuerdo, pero centrada en los mecanismos y el financiamiento requerido para permitir que la accin local proteja a los ms vulnerables en la medida necesaria. Finalmente, es imperativo que se llegue a un acuerdo. Para que ello ocurra, las estrategias frente al cambio climtico despus del ao 2012 tendrn que ser percibidas como justas. Ello ser posible si facilitan la cooperacin entre polticas y tecnologa y, por lo tanto, el compartir los costos y riesgos econmicos.
Recuadro 6.2 Resumen: Marcos para la poltica sobre cambio climtico
1. Los pases industrializados estn obligados bajo la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climatico (CMNUCC) a asumir el liderazgo para enfrentar el cambio climtico debido a la abrumadora responsabilidad que han tenido en generar emisiones de GEI tanto en el pasado como en el presente. Los signatarios de la Convencin se han comprometido a estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que prevenga una peligrosa interferencia antropognica en el sistema climtico. No puede haber un crecimiento econmico sostenible si no se adoptan medidas para reducir las emisiones, y la falta de medidas quiebra este compromiso. 2. Bajo el Protocolo de Kyoto de 1997, los pases industrializados acordaron reducir las emisiones colectivas en 5,2% en relacin a los niveles de 1990. Aunque arbitrarias, las metas planteadas en el mbito nacional para los pases industrializados son de carcter vinculante. Los pases en desarrollo no se comprometieron a tener metas de emisiones, ni en forma voluntaria ni en forma obligatoria. Debido al retiro de Estados Unidos, lo ms que se puede esperar como resultado del Protocolo de Kyoto es restringir el incremento de emisiones de GEI por parte de los pases industrializados a 1,6%. 3. El MDL es uno de los tres mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kyoto dirigidos a reducir los costos de controlar las emisiones permitiendo a los pases comprar reducciones de emisiones menos costosas en otros pases. Bajo el MDL los sectores pblico y privado en los pases industrializados pueden comprar crditos de emisiones a cambio de inversiones en proyectos de desarrollo en pases en desarrollo. Los crditos se ganan por emisiones ahorradas o evitadas en el proyecto. Las opciones que califican como proyectos del MDL incluyen proyectos de eficiencia energtica, energa renovable y sustitucin de combustibles, menores
119
emisiones por parte de la industria y de la agricultura, y el desarrollo de bosques como depsitos de carbono. La inclusin de depsitos o sumideros en el MDL es un tema controvertido, pero el desafo es desarrollar polticas que favorezcan resultados sociales, econmicos y ambientales positivos, producto de actividades de forestacin, reforestacin y agroforestacin. 4. El potencial del dividendo de desarrollo del MDL est en peligro de perderse. Hay muy pocos proyectos aprobados, con demasiado nfasis en soluciones tcnicas finales antes que en proyectos que promuevan un desarrollo sostenible, y las inversiones estn concentradas en los pases ms avanzados. Los proyectos MDL a pequea escala, y que son manejados por la comunidad, estn en relativa desventaja frente a los proyectos industriales de gran escala debido al costo y a la falta de capacidad para cumplir con los complejos requisitos exigidos para la aprobacin de proyectos. 5. La implementacin del Protocolo de Kyoto tiene para las economas de los pases industrializados un costo del orden del 0,1% de reduccin de su tasa de crecimiento anual en 10 aos, es decir aproximadamente US$ 125 por persona al ao en el mundo industrializado. Estos costos a menudo son errneameante intercambiados como inversin para el desarrollo, mientras que por otra parte no se valoran apropiadamente los beneficios de mitigacin en los mercados. En realidad, se necesita de inversiones tanto en mitigacin como en desarrollo para lograr reducir la pobreza ante la presencia del cambio climtico. El enfoque poltico del Norte busca una solucin que permite un aterrizaje suave: sin gastar ms de lo necesario en el cambio climtico. Sin embargo, esta forma de pensar protege a los ricos y hace ms vulnerables a los pobres. 6. La poltica internacional de adaptacin apunta a identificar las actividades prioritarias que se necesitan para realzar las capacidades de adaptacin y estrategias de la comunidad para enfrentar el cambio climtico en los pases en desarrollo. Los cincuenta pases menos desarrollados estn recibiendo apoyo bajo la CMNUCC para desarrollar PANA. Los pases industrializados han prometido contribuir con US$ 410 millones por ao para financiar la adaptacin, pero esto no es sino una pequea fraccin del nivel de financiamiento que ser necesario. Los mecanismos actuales de financiamiento promueven discretas y estrechas medidas de adaptacin, bloqueando la posibilidad de que pueda ser parte integral de las acciones centrales del desarrollo. 7. Los gobiernos del Sur argumentan que la poltica climtica debera estar basada ms fuertemente en el principio de la equidad. La equidad en trminos de adaptacin podra lograrse si los pases industrializados asumen su responsabilidad de liderar la adaptacin al cambio climtico y reduciendo urgentemente la brecha de vulnerabilidades entre ricos y pobres. La equidad en trminos de mitigacin podra garantizarse estableciendo equitativamente metas y trayectorias de asignaciones de emisiones per cpita. 8. El estrecho enfoque usado en el Protocolo de Kyoto para el control de emisiones ha marginado los intereses de los pases en desarrollo. Las negociaciones climticas futuras deberan, por lo tanto, regresar a los principios originales del CMNUCC e integrar la mitigacin, la adaptacin, la equidad y el desarrollo sostenible.
120
MARCO DE ACCIN SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO Y LA REDUCCIN DE LA POBREZA
121
Captulo 7

El cambio climtico y la meta de reducir la pobreza son desafos que exigen la adopcin de una serie de medidas. Ambos son temas complejos y no existen respuestas perfectas, pero si no se toman medidas al respecto, se mantendr la pobreza y el cambio climtico tendr efectos cada vez ms severos y nocivos. La accin tiene que estar sustentada en una comprensin de estas problemticas de manera que se identifiquen opciones que permitan al mismo tiempo enfrentar el cambio climtico y proteger a los pobres respondiendo a sus necesidades particulares. Ello supone formular polticas que orienten los procesos de negociacin, de formulacin de planes y la toma de decisiones, as como la identificacin de opciones prcticas a desarrollar a travs de los proyectos y estrategias que permitan generar una mayor capacidad de influencia en dichos procesos. La comprensin de cuatro aspectos crticos puede servir de marco para estructurar la accin: Cules sern los impactos del cambio climtico en los pases en desarrollo y en la reduccin de la pobreza? Qu medidas deben adoptarse para enfrentar el cambio climtico? Qu debe hacerse para proteger a los pobres del impacto del cambio climtico? Cmo puede alcanzarse el objetivo de eliminar la pobreza extrema ante la amenaza del cambio climtico?
Cules sern los impactos del cambio climtico en los pases en desarrollo y en la reduccin de la pobreza?
Es indispensable saber qu impactos tendr el cambio climtico en los pobres y en los pases pobres para que las medidas que adoptemos sean efectivas. No se sabe a ciencia cierta qu cambios se producirn prximamente en los patrones de clima, glaciares y ocanos, pero se estima que dichos cambios tendrn mltiples efectos que incidirn tanto directa como indirectamente en el bienestar de los pobres, dificultando as el que se pueda superar la pobreza. Por ello, es esencial que las prioridades en base a las cuales se definan las polticas, los proyectos y las acciones orientadas a influir sobre la
122
toma de decisiones para enfrentar el cambio climtico y sus impactos en la pobreza, estn sustentadas en la comprensin y conocimiento de estas problemticas, as como en el anlisis de sus impactos.
Recomendaciones
Para respuestas de polticas: Los esfuerzos deben estar concentrados en la accin antes que en el debate cientfico, pero es necesario que las polticas sean flexibles e incluyan la nueva informacin disponible. Se deben mejorar las proyecciones en los mbitos continental y subcontinental. La principal prioridad debe ser proteger a los pobres y a los pases pobres, pues ellos son los ms vulnerables al cambio climtico. La reduccin de la pobreza y el desarrollo deben ser tareas urgentes ya que a medida que el cambio climtico se haga ms severo ser cada vez ms difcil erradicar la pobreza y los Objetivos de Desarrollo del Milenio sern ms difciles de alcanzar. Las medidas de mitigacin del cambio climtico y de adaptacin frente a ste tienen que estar dirigidas a reducir las vulnerabilidades de la gente pobre, pues las primeras atenuarn la eventual severidad del cambio climtico, mientras que las segundas incrementarn la capacidad de los pobres para enfrentar sus impactos. Para los enfoques de proyectos: Debe utilizarse la informacin con la que se cuenta en la actualidad y no esperar a tener mayor certeza de la amenaza del cambio climtico para adoptar medidas. Hay que generar un mayor nivel de conciencia entre los actores involucrados, fomentando la construccin de capacidades de adaptacin frente al cambio climtico y la produccin de conocimientos sobre las necesidades de mitigacin. Los proyectos de adaptacin deben focalizarse en medidas, especialmente en la comunidad, porque los pobres son los ms vulnerables a los impactos del cambio climtico. Hay que evitar que las medidas de mitigacin deban ser asumidas por los pobres, pues ellos son los que han producido menos emisiones de GEI.
123
Para las estrategias de influencia: Hay que fomentar mayor conciencia pblica sobre la gravedad de los impactos del cambio climtico en los pases en desarrollo y en los sectores pobres de la poblacin. Hay que generar un mayor conocimiento de la relacin existente entre el comportamiento y las opciones de los consumidores del Norte y el impacto que ello tiene en las condiciones de vida de la gente del Sur.
Qu medidas deben adoptarse para enfrentar el cambio climtico?

Parareducir la severidad del cambio climtico y atenuar los impactos que puedan tener en los pases y pueblos ms vulnerables, es necesario adoptar una serie de medidas de mitigacin. sta es una responsabilidad que le corresponde principalmente a los pases del Norte, pues los pases industrializados son responsables de haber producido la mayor parte de emisiones histricas de GEI. No obstante, se puede revertir esta situacin mediante una reforma de las polticas energticas que impulse estrategias orientadas, primordialmente, a reducir tanto la intensidad energtica como la intensidad carbnica en el uso de los combustibles. Estas polticas y estrategias deben ser implementadas en los pases desarrollados y, con la adecuada inversin y cooperacin, pueden emplearse asimismo en los pases que vienen experimentando un acelerado proceso de industrializacin para ayudarlos a transitar hacia una senda de desarrollo con bajos contenidos de carbono. Sin embargo, no le corresponde a los pobres la responsabilidad de llevar adelante las tareas de mitigacin y la eliminacin de la pobreza energtica no puede estar supeditada a ella.
Recomendaciones
Para respuestas de polticas: Reducir las emisiones globales de GEI entre 60 y 90% en las prximas dcadas mediante: la reduccin de la intensidad energtica en la economa. Para ello hay que incrementar la inversin y promover un uso eficiente de la energa, fomentar el desarrollo local de los mercados y modificar el comportamiento de los consumidores; la reduccin de la intensidad carbnica: a travs de la reforma de las polticas energticas hay que promover una acelerada transformacin hacia el uso de tecnologas energticas con bajo contenido de carbono.
124
Reformar las polticas energticas para incrementar con urgencia el desarrollo y uso de tecnologas con bajo contenido de carbono, y disminuir las barreras existentes en los mercados para que los precios reflejen con justeza los costos de la energa. Cualquier demora en adoptar estas medidas no har sino elevar el nivel mximo al que hay que estabilizar las concentraciones de GEI, incrementando as el impacto del cambio climtico en los pases del Sur. Asegurar que los trillones de dlares que invierte el sector privado en energa permitan que en el futuro se tenga un sistema energtico con bajo contenido de carbono y que no haya pobreza energtica. Impedir que se intercambie los costos de mitigacin por programas de reduccin de la pobreza pues de lo contrario los pobres sern los que paguen estos costos. Detener el entrampamiento que obliga a los pases en proceso de industrializacin a utilizar energas contaminadoras. Mediante mecanismos de inversin, alianzas internacionales y la transferencia de tecnologa, hay que promover que dichos pases utilicen cuanto antes tecnologas que permitan saltar esta etapa. Reforzar mediante el uso sostenible de la tierra la transformacin de las polticas energticas, a fin de lograr un mayor almacenamiento de carbono. Los pases del Norte deben asumir su responsabilidad y cubrir los costos adicionales de desarrollo que conlleve el hecho de tener que utilizar energas con bajo contenido de carbono. Para los enfoques de proyectos: Priorizar la reduccin de la pobreza y la de la contaminacin del aire en el interior de las viviendas antes que las medidas de mitigacin. Donde sea viable, promover el uso de servicios energticos con bajo nivel de emisiones antes que el de combustibles tradicionales de biomasa. Evitar el uso de energas con alta intensidad carbnica en los proyectos orientados a eliminar la pobreza energtica. Para ello, hay que: concentrar esfuerzos para desarrollar servicios comunales de suministro elctrico a pequea escala, sobre todo en las zonas rurales; donde sea viable, promover el uso de combustibles lquidos o de gas para fines de preparacin de los alimentos y calefaccin. Cuando esto no sea viable, combinar el uso sostenible de combustibles renovables a base de biomasa con cocinas mejoradas y sistemas de ventilacin de humo. utilizar los programas de apoyo al uso sostenible de la tierra para fortalecer la resistencia de los medios de vida de los pobres y para promover la conservacin y el almacenamiento de carbono en la tierra.
125
Para estrategias de influencia: Fomentar el consumo de opciones energticas que reducen el nivel de emisiones ao a ao, generando mayor conciencia sobre el cambio climtico y su impacto en los pobres de los pases del Sur. Fomentar la presin de los consumidores hacia el uso de energas con bajo contenido de carbono generando mayor conciencia sobre las alternativas disponibles, as como sobre la relacin que existe entre las opciones energticas y el impacto que tienen en el Sur. Promover alianzas internacionales entre los pases del Norte y del Sur para desarrollar tecnologas energticas y promover la transferencia de tecnologa. Promover la pronta reforma del MDL para incrementar los fondos disponibles para financiar proyectos a pequea escala, pero hay que abogar por la simplificacin de los criterios de calificacin del MDL, a fin de evitar que la provisin de servicios energticos a comunidades pobres est supeditada a una compleja contabilidad del nivel de emisiones. Abogar por el financiamiento futuro de servicios energticos para la gente pobre a travs de mecanismos de amplio espectro orientados a reducir el uso energtico en el Norte. El financiamiento de estos servicios no puede estar supeditado a que los pobres realicen las tareas de mitigacin.
Qu debe hacerse para proteger a los pobres de los impactos del cambio climtico?
Hay que adoptar medidas de adaptacin frente al cambio climtico para incrementar la adaptabilidad y resistencia de los pobres para enfrentar su impacto y para garantizar que puedan salir de la pobreza. Las estrategias de adaptacin tienen que estar dirigidas a responder a las necesidades especficas de los sectores ms afectados por el impacto del cambio climtico y a reducir las principales vulnerabilidades que enfrentan. En general, la mayora de las acciones de mitigacin son implementadas por los propios grupos vulnerables en el mbito de la comunidad. El papel principal de los gobiernos e instituciones de apoyo es, por lo tanto, garantizar que las comunidades dispongan de la informacin, recursos, apoyo y servicios necesarios. No obstante, bajo el principio quien contamina, paga, le corresponde a los pases industrializados asumir los costos de adaptacin al cambio climtico.
126
Recomendaciones
Para respuestas de polticas: Sustentar las estrategias de adaptacin en diagnsticos de las vulnerabilidades y establecer como objetivo la reduccin de las vulnerabilidades en los mbitos nacional, regional y comunal. Utilizar enfoques participativos tanto para identificar las necesidades de adaptacin y apoyar medidas de adaptacin en la comunidad; concentrar la accin a otros niveles en el caso de aquellas actividades que, debido a su costo, escala o las capacidades existentes, no pueden implementarse en la comunidad. Asegurar que la informacin, recursos, apoyo y servicios necesarios para permitir el proceso de adaptacin estn a disposicin de las comunidades. Adoptar con carcter de urgencia medidas que faciliten la adaptacin y suministrar los recursos necesarios para ello, ya que toda demora no har sino ahondar la pobreza por efecto del cambio climtico, lo cual a su vez pone en riesgo que se puedan alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Eliminar aquellas restricciones existentes en los mecanismos internacionales de financiamiento para intervenciones en materia de adaptacin en los pases en desarrollo, que limitan las actividades de los programas y proyectos a acciones discretas y limitadas, en lugar de incorporar el componente adaptacin en las actividades orientadas a reducir la pobreza. Reforzar el principio quien contamina, paga y asegurar que los pases industrializados se hagan responsables de los daos causados por el cambio climtico, asumiendo los costos de adaptacin en los pases en desarrollo. Para los enfoques de proyectos: Realizar diagnsticos de vulnerabilidades participativos para identificar las necesidades de adaptacin locales y las acciones a implementar, a fin de reducir las vulnerabilidades. Construir capacidades de adaptacin en las comunidades a travs de la provisin de informacin, el desarrollo de destrezas y capacidades, el fortalecimiento de las instituciones y la tecnologa. Construir capacidades en las instituciones de apoyo generando mayor conciencia frente al cambio climtico y ofreciendo capacitacin sobre enfoques para realizar actividades de adaptacin en la comunidad. Construir resistencia generando un mejor manejo de los riesgos existentes e incrementando y diversificando los medios de vida que poseen los grupos ms vulnerables.
127
Poner mayor nfasis en las opciones de adaptacin sin marcha atrs que disminuyen el impacto de la variabilidad climtica, al mismo tiempo que contribuyen a reducir la pobreza, al margen de cul sea el verdadero alcance del cambio climtico. Utilizar la tecnologa y aplicar procesos participativos para el desarrollo y adaptacin de tecnologas, a fin de reducir las vulnerabilidades de las comunidades. Integrar el componente de adaptacin como un tema que debe atravesar todas las actividades de reduccin de la pobreza, asegurando que todos los proyectos incorporen el factor climtico y que no profundicen sensibilidades existentes o sean vulnerables a los cambios climticos proyectados. Para estrategias de influencia: Influir sobre la formulacin de polticas y las negociaciones internacionales para asegurar que se adopten medidas de adaptacin, adems de las de mitigacin del cambio climtico. Construir los vnculos necesarios entre el gobierno, las instituciones, el sector privado y la sociedad civil para apoyar actividades de adaptacin de la comunidad. Abogar por medidas urgentes en materia de desarrollo, reduccin de la pobreza y adaptacin, a fin de evitar que el cambio climtico haga que el objetivo de reducir la pobreza sea inalcanzable. Exigir que los gobiernos e instituciones internacionales asuman la responsabilidad de garantizar que los pases industrializados proporcionen los recursos necesarios requeridos para que se pueda implementar oportunamente medidas de adaptacin en los pases pobres.
Cmo puede alcanzarse el objetivo de eliminar la pobreza extrema en relacin al cambio climtico?
El cambio climtico y la reduccin de la pobreza son problemticas que no pueden ser tratadas por separado, pues ambas estn estrechamente vinculadas. Por lo tanto, la adaptacin debe ser un componente integral de la lucha contra la pobreza. Adems, la reduccin de la pobreza y las necesidades de los pobres deben ser prioritarias en toda negociacin y acuerdo internacional en relacin al cambio climtico. Ello exige utilizar un enfoque de amplia base en las negociaciones del acuerdo que se adoptar despus del ao 2012 y que debe incorporar tanto medidas de mitigacin como medidas de adaptacin, as como los principios de equidad y desarrollo sostenible.
128
Recomendaciones
Para respuestas de polticas: Defender las metas establecidas en trminos de emisiones exigiendo que los pases signatarios cumplan con los compromisos adoptados en el Protocolo de Kyoto. Otorgar la mxima prioridad a las necesidades de los 2,7 billones de personas que viven en la pobreza en la negociacin del acuerdo post-Kyoto que establecer las medidas a adoptar para enfrentar el cambio climtico despus del ao 2012. Para ello, es necesario desarrollar un marco integral de negociacin dirigido a: establecer metas y trayectorias a travs de las cuales se lograr reducir las emisiones en la magnitud necesaria, a fin de estabilizar las concentraciones de GEI; proteger a los grupos ms vulnerables de los impactos del cambio climtico incrementando la capacidad de adaptacin y resistencia de los pobres; fomentar la equidad entre el Norte y el Sur garantizando igualdad de derechos respecto de la atmsfera y exigiendo que el dao ocasionado por el cambio climtico sea asumido por los responsables de producirlo. fomentar el apoyo al desarrollo sostenible para mejorar el bienestar de los pobres. Incrementar el flujo de inversiones del Norte para promover un desarrollo limpio en el Sur a travs de mecanismos que reflejen equidad en la distribucin de emisiones permisibles, recurriendo al mecanismo de intercambio de emisiones con los pases en desarrollo slo si: la distribucin de emisiones permisibles se realiza en forma equitativa y transparente, en base a metas que incluyen cierto margen para el crecimiento de los pases en desarrollo; la gobernabilidad es lo suficientemente slida como para reforzar el cumplimiento de polticas de control y nivelamiento de los precios; el precio del crdito por emisiones es lo suficientemente elevado para cubrir los costos marginales de un desarrollo limpio; existen salvaguardas que defiendan los intereses de los pases en desarrollo. Proporcionar los fondos y recursos necesarios para reducir la pobreza e implementar las medidas de adaptacin rpidamente, ya que el cambio climtico ha convertido al desarrollo en una tarea ms urgente. Para los enfoques de proyectos: Compartir las lecciones aprendidas en materia de adaptacin con las comunidades que enfrenten trastornos climticos similares en el futuro.
129
Integrar el componente de adaptacin a los proyectos de desarrollo e identificar beneficios mutuos que reduzcan tanto las vulnerabilidades al cambio climtico como la pobreza; difundir enfoques exitosos para que las polticas y acciones prcticas estn sustentadas en la informacin disponible. Hacer que los proyectos sean resistentes al clima integrando el componente de adaptacin a los proyectos orientados a reducir la pobreza, en lugar de priorizar el componente de adaptacin sobre otros factores determinantes de la pobreza. Para las estrategias de influencia: Exigir que se d la mxima prioridad a las necesidades de los pobres en todas las negociaciones de aspectos relacionados con el cambio climtico y que no se dejen de lado las necesidades de los pases en desarrollo para favorecer los estrechos intereses econmicos de los pases industrializados. Abogar para que se desarrolle un marco de negociacin amplia en relacin a la formulacin de las polticas internacionales frente al cambio climtico, de manera que se incorporen medidas de mitigacin y adaptacin, as como los principios de equidad y desarrollo sostenible.
Conclusiones
Un aspecto clave es evitar cualquier demora para comenzar a actuar en relacin al cambio climtico. Toda demora en implementar medidas de mitigacin, especialmente las referidas a la reforma de las polticas energticas y la transformacin de las estrategias de inversin en el sector energa, slo incrementar el tope al que deben estabilizarse las concentraciones de GEI y la severidad de los efectos del cambio climtico. Mientras continen realizndose, abrumadoramente, nuevas inversiones para desarrollar tecnologas convencionales a base de combustibles fsiles, mayores sern los costos ocultos de los actuales sistemas energticos y mayor ser la inercia, con lo cual el cambio resultar no slo ms difcil sino tambin ms costoso. Toda demora en adoptar medidas de adaptacin no har sino agravar el impacto acumulativo del cambio climtico, debilitando an ms los medios de subsistencia de los pobres y aumentando sus vulnerabilidades para enfrentar trastornos climticos o desastres. Si cuanto antes no se entregan los fondos y recursos necesarios para generar mayor adaptabilidad se producir un retroceso en el avance logrado en la lucha contra la pobreza. La justicia y la equidad exigen que las naciones con mayor responsabilidad en la contaminacin que origina el cambio climtico sean las encargadas de actuar para asegurar que los pobres y los pases pobres sean protegidos de sus impactos, que son
130
La justicia y la equidad exigen que las naciones con mayor responsabilidad en la contaminacin que origina el cambio climtico sean las encargadas de actuar para asegurar que los pobres y los pases pobres sean protegidos de sus impactos; que son los ms vulnerables y los menos capaces de actuar por s mismos.
los ms vulnerables y los menos capaces de actuar por s mismos. Los pases del Norte son los que tienen el poder y los recursos econmicos, humanos y tecnolgicos necesarios para enfrentar el cambio climtico, pero tienen la responsabilidad de compartirlos y emplearlos para asumir las obligaciones contradas con los pobres. Se requiere de acciones cada vez mayores para enfrentar la magnitud de riesgos que se avecinan a escala planetaria y que constituyen una amenaza para la salud de la Tierra, pues de lo contrario ms del 40% de la humanidad tendr que enfrentarse a condiciones de mayor adversidad en lugar de aprovechar nuevas oportunidades para eliminar carencias y privaciones, tal como se contempla en los ODM. Es tal la escala de intervencin requerida que ello exige que todas las personas tomen medidas para reducir el nivel de sus emisiones en el mbito individual y que en el mbito colectivo, se tomen medidas a travs de las ONG, los medios de comunicacin y otros medios, para exigir cambios en las prioridades y polticas dirigidas a combatir el cambio climtico. Las acciones deben estar orientadas a una transformacin del sistema energtico, anteponiendo en todo momento los intereses de los sectores ms pobres de la poblacin y de los pases pobres. Para ello se requiere de un liderazgo valiente en la esfera poltica, en el sector privado, en los campos del medio ambiente y del desarrollo, y en las propias comunidades ms vulnerables a los efectos del cambio climtico. Los lderes deben dejar de lado todo inters particular y concentrar esfuerzos en el inters que compartimos todos de crear soluciones justas y equitativas para enfrentar los desafos planteados por el cambio climtico y la erradicacin de la extrema pobreza. Es mucho lo que est en juego, ya que sin una accin efectiva y oportuna de escala global vamos a fracasar en proteger al planeta y en cumplir nuestra responsabilidad de proteger a los sectores menos favorecidos de la humanidad. Pero no existe otra alternativa; porque slo tenemos un planeta.

Ens A Yo

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Ens A Yo

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

SLO TENEMOS UN PLANETA

Desarrollando estrategias de adaptacin

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

SLO TENEMOS UN PLANETA

5.1.3 Prioridades de adaptacin

Adaptacin en comunidades vulnerables

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

Fortaleciendo la capacidad de adaptacin

SLO TENEMOS UN PLANETA

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

SLO TENEMOS UN PLANETA

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

Acciones desarrolladas por Practical Action en materia de adaptacin

SLO TENEMOS UN PLANETA

Bienes Capital natural

Defensas martimas Capital financiero

Construcciones Construccin y estructuras Elevacin de fuertes Refuerzo del Construccin Energa

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

Tabla 5.1 Bienes

(Cont.) Recursos Opciones para generar resistencia

Refugiados de cambio climtico

SLO TENEMOS UN PLANETA

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

Represas de arena para almacenar agua y fomentar la paz

SLO TENEMOS UN PLANETA

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

Construyendo medios de vida resistentes a las inundaciones en Bangladesh

SLO TENEMOS UN PLANETA

Los aportes logrados en trminos de la alimentacin y control de enfermedades

Desarrollando capacidades de adaptacin en comunidades pobres de Asia del Sur

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

SLO TENEMOS UN PLANETA

Encauzando la adaptacin al cambio climtico

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

SLO TENEMOS UN PLANETA

REDUCIENDO LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMTICO: ADAPTACIN

SLO TENEMOS UN PLANETA

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO

SLO TENEMOS UN PLANETA

Poltica global sobre mitigacin: El Protocolo de Kyoto

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO

SLO TENEMOS UN PLANETA

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO

El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)

SLO TENEMOS UN PLANETA

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO

SLO TENEMOS UN PLANETA

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO

Barreras polticas para la implementacin

SLO TENEMOS UN PLANETA

Costos y beneficios de la mitigacin del cambio climtico

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO

Costos y beneficios de la mitigacin para la reduccin de la pobreza

SLO TENEMOS UN PLANETA

Enfoques globales de las polticas de adaptacin

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO

Integrando el desarrollo en el rgimen climtico global

SLO TENEMOS UN PLANETA

Implementacin del MDL

POLTICA INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO