EL ESTUDIO DE LAS POLITICAS PBLICAS

La evolucin de las ciencias de polticas: Comprender el surgimiento y evitar la calda *

William Ascher

Caractersticas distintivas de la mejor investigacin en polticas pblicas: su orientacin hacia los problemas y la solucin, su referencia al mundo real y su reserva ante los estriles juegos de saln acadmicos. Al ocuparse tanto de la prescripcin como de la descripcin, deja claro su compromiso con valores particulares y evita as la postura de "neutralidad valorativa", que consiste en afirmar que la ciencia social debera ser totalmente "objetiva". El enfoque multidisciplinario de las ciencias de polticas es sensible a la amplia matriz social donde se formulan y aplican las polticas. Enfatiza el contexto (muchos aspectos resultan significativos) y la manera en que estos aspectos se articulan entre s (los factores importantes se conectan en formas complejas que no pueden agregarse directamente mediante adicin estadstica). Este enfoque es sensible a los procesos dinmicos como la elaboracin misma de las polticas, no adopta un punto de vista esttico ni considera la decisin como acontecimiento de un solo momento Presta atencin a la conducta humana y, en vez de considerarla mecanicistamente determinada, hace suyo el principio "intencionalista" de que los esfuerzos individuales por maximizar resultados considerados valiosos suministran la base fundamental para comprender la conducta individual. El enfoque es cientfico, pero en el sentido general de buscar conocimientos verificables ms que en el sentido especfico -y terriblemente limitante- de buscar leyes generales.

Comienzo del conductismo

El precursor del movimiento de las ciencias de poltica fue una forma de conductismo multidisciplinario, inicial pero fuerte, que surgi como reaccin a los estudios sociales y jurdicos de los aos veinte y treinta.

Situacin a fines del siglo XIX Los poderosos departamentos de filosofa social haban dado lugar a los dispersos departamentos o escuelas "modernas" de ciencia poltica, sociologa, derecho, sicologa, economa, etctera; Cada una celosa de sus propias fronteras y desdeosa frente a los intrusos. Conjuntar relevancia y empirismo ms all de la variedad de gabinete resultaba raro. Reacios a ensuciar sus manos con detalles prcticos o con la recopilacin de datos Esta resistencia hizo al anlisis formalista, legalista y frecuentemente inspido. Los estudios pusieron ms nfasis en el diagrama organizativo que en la manera como efectivamente operan los individuos y las instituciones. Un anlisis sin informacin dura o carente de significacin en trminos del mundo real estaba destinado a la vacuidad. Muchos de los estudios de la poca contenan fuertes prejuicios contra las instituciones y prcticas no estadounidenses.

Respuesta Conductismo multidisciplinario. A partir de un comienzo inicial en Columbia, el conductismo floreci en la Universidad de Chicago y fue impulsado por intelectuales heterodoxos de las universidades ms avanzadas. Fue "conductual" en el sentido ms bsico, su punto de partida era la conducta humana, la accin individual. Este foco de atencin le condujo a cruzar las fronteras entre las disciplinas porque, precisamente, la conducta humana tiene muchos determinantes interconectados: polticos, legales, sociales, econmicos y sicolgicos. Al reconocer que ninguna disciplina con sus mtodos especializados tiene la clave, estos conductistas se convirtieron en aplicados eclcticos cuando elegan sus mtodos. El compromiso que estos conductistas sentan con los asuntos pblicos fue otra razn para la integracin de las ciencias sociales. El movimiento no se arm con un explcito y deliberado inters en las polticas (per se). Bajo la inspiracin del pragmatismo de John Dewey, que buscaba integrar la filosofa y los asuntos pblicos, se interes en la reforma poltica, la democracia, la educacin y el bienestar econmico y social. Les pareca obvio que la intervencin pragmtica sobre estos y semejantes asuntos mundanos requera un anlisis bien afinado.

Charles Merrian y Harold Lasswell Entre los conductistas destacaron en Ciencia Poltica Charles E. Merriam y Harold Lasswell. Merrian fue el Prototipo de "hombre de conocimiento y hombre de accin", fue el smbolo principal de los intereses pragmticos que eran caractersticos del conductismo de esos primeros das. Fue sin embargo, Lasswell quien lleg a ser el dirigente intelectual de la empresa sistemtica al integrar el conocimiento y la accin.

Mtodo De qu manera esos acadmicos fueron simultneamente activistas y cientficos? Su respuesta fue 1. comenzar, seleccionando asuntos normativamente importantes 2. que eran seleccionados con el fin de clarificar sus metas y las metas de la comunidad, sin ocultar que estaban comprometidos con un resultado particular. 3. Despus analizaban objetivamente las tendencias preexistentes, 4. Analizar las condiciones ("cmo funcionan las cosas") y 5. Analizar los probables desarrollos futuros, 6. buscando explorar cules eran las posibles acciones alternativas para alcanzar las metas. Lasswell enumer explcitamente las cinco "tareas intelectuales" claves: 1. 2. 3. 4. 5. clarificacin de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas.

El mensaje implcito consista en que el anlisis objetivo poda ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin perder por ello su carcter cientfico, pues su tarea de "clarificacin de las metas" era un ejercicio intelectual.

De qu manera el analista o acadmico puede ser a la vez experto y militante? Lasswell, al menos, reconcili estos papeles de dos maneras. 1. El compromiso con la dignidad humana: Argument en favor de una toma de partido ampliamente definida que cualquiera deba compartir, el compromiso con la dignidad humana. El analista debera facilitar la realizacin de la dignidad humana a partir de las definiciones que de ella se dan en un contexto dado. Sin embargo, esto no quera decir que el analista de una especfica cultura o comunidad deba permanecer cerca de casa o considerar que cualquier tanto de consejo slo era limitadamente aplicable. Todas las sociedades tienen virtualmente nociones generales comunes acerca de la

dignidad humana y de los derechos humanos, aun si en la prctica estas normas son frecuentemente violadas. 2. la objetividad del analista acadmico puede ayudar a clarificar cules conflictos polticos entre partidos son legtimos porque reflejan diferencias significativas de intereses y cules son destructivos para la dignidad humana porque distorsionan los objetivos de la gente respecto de lo que verdaderamente aumentara su satisfaccin. Distinguir entre los asuntos reales de polticas y las cuestiones que no son tales no debera ser una tarea estrechamente tecnocrtica, ni debera poner al analista en posicin de dictador. Ms bien el analista debera ayudar a la sociedad a alcanzar la comprensin de s misma, en mucho como los sicoanalistas guan a sus clientes hacia el autoentendimiento. 3. Enfatizaron los procesos de competencia poltica y seleccin de polticas mostrando que la poltica (policy) y la eleccin de polticas (policy choice) eran realmente decisivas para el cambio. As, su compromiso con el activismo result reforzado por un marco de referencia que indicaba dnde se poda intervenir y reformar.

Resultados Estos desarrollos anteriores a la Segunda Guerra Mundial levantaron la infraestructura filosfica y prctica del actual campo de las polticas pblicas. Cuando este pensamiento se puso en prctica en los programas del New Deal, aument la confianza en que la ciencia social poda tener significado prctico. Posteriormente los desarrollos metodolgicos de la investigacin de operaciones y de otros dominios, durante la Segunda Guerra Mundial, mostraron que eran tcnicamente factibles enfoques que, al mismo tiempo, fueran sistemticos y de gran aliento.

Desviaciones del Neoconductismo despus de la II Guerra Mundial Despus de la Segunda Guerra Mundial algunos profesionales distorsionaron el primer conductismo y traicionaron muchos de sus principios, el desplazamiento comenz con una nocin aparentemente inocua. Si el centro de atencin era la conducta, entonces el acercamiento ms cientfico consista en describir y "probar" leyes de conducta. Las implicaciones para el estudio de las polticas fueron tremendamente nocivas.

1. La "prueba" requera examinar leyes generales explcitamente formuladas. Slo las relaciones simples, aplicables a todos los contextos, eran dignas de estudio. Mientras que el primer conductismo haba tratado de elaborar procedimientos para explorar el contexto de una conducta especfica, el nuevo conductismo buscaba un nmero limitado de variables con una relacin coherente entre s.

2. La bsqueda de leyes generales trat de establecer generalmente de manera cuantitativa-la importancia relativa de las variables. Incluso muchos que abandonaron la bsqueda de leyes generales, concentraron su atencin en la pregunta "qu factor es el ms importante?" En contraste, los primeros conductistas tenan una visin compleja de la vida real. "Cmo hacer para que todos los factores' importantes se integren?" era considerada una mejor pregunta. Sin embargo, los coeficientes de las ecuaciones de regresin se convirtieron en el punto focal de la "investigacin conductista" posterior. Los numerosos estudios acerca de si el estatus socioeconmico tena ms importancia que la raza para explicar las preferencias poltico-partidarias, o si la integracin racial era ms importante que el gasto escolar para el xito educativo, a. fueron bastante malos porque no les import trabajar sin una visin integrada de los varios factores. b. Ms an, sus esfuerzos fueron fragmentados, pues buscaban correlaciones en forma de pares entre las variables, suponiendo incorrectamente que las correlaciones mismas eran independientes del contexto y por tanto generalizables. El descubrimiento de correlaciones no nos dice cmo funcionan las cosas y tampoco dice cmo operan los instrumentos. Se puede, quiz, intentar una dbil argumentacin: describir qu variables se relacionan entre s (por ejemplo, niveles educativos y activismo poltico) es un til paso inicial para orientar la investigacin ulterior. Y, como producto final de la investigacin de polticas, el enfoque es deficiente porque no ofrece polticas que puedan ponerse en prctica para lograr metas explcitamente definidas. 3. Tercero, el neoconductismo reintrodujo tambin las fronteras disciplinarias que los predecesores buscaban trascender. A fin de ser ms cientficos, muchos neoconductistas adoptaron una idea de procedimiento que provena de la teora de sistemas, a saber: el anlisis puede explorar con provecho cada subsistema por separado. Pero raramente conseguan el punto principal, volver a poner junto todo el sistema. De esta manera, los neoconductistas alababan de dientes para fuera a la teora de sistemas, pues violaban su espritu bsico al prestar atencin exclusivamente a la economa, la poltica, la demografa o cualquier otro fragmento de un asunto que denominaban "subsistema". 4. Cuarto, la bsqueda neoconductista para establecer y probar leyes generales, vlidas en todos los casos, solicitaba a los profesionales buscar una medida del "mnimo comn denominador" para todos los casos bajo consideracin. En contraste, los primeros conductistas, que haban medido cuanto podan tener en sus manos, reconocieron que la cuantificacin era una ayuda y no pusieron lmites a las fuentes y grado de elaboracin de la medida.' Quincy Wright, de la ms vieja generacin, ha llenado volmenes con una sorprendente variedad de penetrantes estadsticas sobre la guerra, en cambio, los neoconductistas buscaron acreditarse con unas pocas

medidas de "violencia" que valdran por igual en Francia, Nepal o Toga. Inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, algunos esperaron que la investigacin de opinin pblica cumplira rpidamente su promesa de dar cuenta de los resultados especficamente polticos y de los resultados en materia de polticas al medir objetivamente las actitudes y construir una teora general capaz de vincular esos resultados con las actitudes pblicas de masa. Cuando esta expectativa fall,' la bsqueda neoconductsta de variables medidas en trminos de un comn denominador propici una gran confianza en las variables sociolgicas y econmicas gruesas (clase, regin, nivel educativo, ingreso). Estos factores amplios ciertamente influyen en las conductas, pero para muchos neoconductistas la facilidad de recoger datos socioeconmicos "duros", en oposicin a datos de actitud y otros datos "blandos", ocasion que se pasaran enteramente por alto los aspectos subjetivos. Este descuido condujo a anlisis mecanicistas que ignoraban la importancia de los motivos; los acontecimientos parecan "ocurrirle" a varias clases de personas. Predecir y explicar el cambio y, an ms importante, la conduccin exitosa del cambio eran actividades que simplemente estaban ms all de la capacidad de semejante trabajo. 5. Finalmente, los neoconductistas sacralizaron la "ciencia valorativamente libre". Dado que el objetivo primario era la construccin y prueba de una teora, inmunizarse contra los prejuicios valorativos pareca ms importante que la importancia de las polticas. Como "cientficos" no tenan la motivacin ni los medios para determinar las metas o para reconciliar la definicin de los objetivos' con el anlisis de la dinmica. 6. Los neoconductstas trataron entonces de abandonar todo esfuerzo de esclarecimiento de metas, propsito imposible puesto que la verdadera seleccin de "variables dependientes" refleja al menos un compromiso valorativo con la importancia de los resultados representados por esas variables.

La respuesta al Neoconductismo: la Ciencia de polticas. A principios de los aos cincuenta, Lasswell y sus colegas de posguerra (Daniel Lerner, Yehezkel Dror, Abraham Kaplan, Myres McDougall, para nombrar slo unos pocos) respondieron con un conductismo de segunda generacin que denominaron "ciencias de poltica". 1. Agregaron a los fundamentos tericos del primer conductismo un nfasis mayor sobre las cuestiones de poltica y sobre el papel del cientfico de las polticas. El nfasis en las polticas significaba garantizar que la atencin de los problemas y la bsqueda de soluciones no se perdieran en el anlisis "cientfico". 2. En polmica con la concepcin de que los factores econmicos predeterminan el comportamiento de la gente, las ciencias de poltica resaltaron el papel de las intenciones y elecciones individuales, considerando que los resultados de las polticas provenan de los esfuerzos individuales por maximizar algo que se juzgaba valioso.

La concepcin terica se asemejaba al supuesto microeconmico de racionalidad de las empresas individuales y de los consumidores, pero el "postulado de maximizacin" lasswelliano iba ms all de los costos y beneficios materiales para incluir todas las recompensas y castigos individualmente significativos. 3. La importancia de considerar el proceso y la manera en que todos los factores se integran fue enfatizada a travs de una elaboracin del proceso de toma de decisiones o de hechura de polticas. As, en el nuevo ideal, un cientfico de polticas debe examinar qu tan bien o qu tan mal est operando el proceso de las polticas y debe estar atento a "los factores formales y efectivos que son responsables de los resultados". 4. Para hacer que los cientficos sociales abandonaran el papel estril del modelo del observador distanciado, se exhort a los cientficos de poltica a que trataran de entender las cuestiones y facilitaran soluciones constructivas que conciliaran las diferencias legtimas entre intereses. y objetivos, a la manera de la concepcin original de Lasswell en los aos treinta." Mas, en general, el movimiento de las ciencias de poltica puso explcitamente mayor nfasis en la importancia de comenzar el trabajo fijando el amplio abanico de los factores potencialmente significativos, y sus tericos dedicaron muchos esfuerzos a elaborar lineamientos que permitieran realizar el mapeo inicial. El objetivo cientfico del anlisis era crear un catlogo de la dinmica conductual que, sin pretender universalidad, enseara, tanto como fuera posible, no slo sobre los factores que predisponen, sino su monitoreo cuidadoso. 5. La posibilidad de describir leyes generales fue desechada por varias razones. I. Las correlaciones socioeconmicas son inestables porque as son las medidas. Condiciones objetivas aparentemente similares se vuelven diferentes porque son subjetivamente distintas de un contexto a otro. Asimismo, diferencias pequeas en la manera como se vinculan los factores importantes conducen con frecuencia a resultados muy distintos. Los esfuerzos encaminados a obtener medidas significativas de la subjetividad abandonaron las proposiciones simples y buscaron proposiciones ms complejas y por ende ms ricas acerca de las actitudes y la conducta.

6. La filosofa de las ciencias de poltica rechaz tambin las pretensiones neoconductistas de una condicin "cientfica" de base superior. Sostuvo que analizar y prescribir polticas es ms exigente que slo plantear las "grandes cuestiones tericas". La ejecucin adecuada de las "cinco tareas intelectuales" -clarificar metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas- en relacin con un problema particular de polticas no es algo trivial. 7. Dado que estn interrelacionados todos los aspectos de la conducta social, no se puede hacer un trabajo adecuado de prescripcin, aun para un asunto relativamente limitado, sin comprender cmo opera todo el sistema integrado. De hecho el inters

por las polticas propicia que se aborden asuntos intelectuales importantes, eliminando cuestiones estriles o espurias, desconectadas de la vida real.

Dnde estamos ahora? La lucha es crnica porque las tentaciones personales y las tensiones institucionales seguirn presentes. Por una razn, porque la superespecializacin siempre ofrece el atractivo de que es ms fcil para los investigadores reducir que ampliar, buscar la clausura que ampliar el dominio de estudio, usar un amplio sistema de variables ms que integrar los anlisis micro y macro, concebir medidas "cientficas" pero elementales en vez de medidas especficas de contexto. abordar acertijos intelectuales con una sola faceta que los complejos problemas del mundo real

Las ciencias de poltica han sostenido que cualquier anlisis decente de problemas reales debe plantearse todos los retos intelectuales necesarios, y que una competencia cientfica estrecha no es ninguna competencia. En general, los especialistas pueden sentirse menos dbiles intelectualmente que los cientficos de polticas que tratan de dominar el mundo multidisciplinario de la teora y de la accin. Para los que disfrutan el trabajo emprico, la comprobacin de las teoras parece ser una tarea slida, cientfica, aun si las teoras no logran pasar la prueba. Pero, los especialistas suelen tener una mayor seguridad en el empleo. En virtud de estos atractivos, no es razonable esperar que los cientficos sociales abandonen el intento de remedar a las ciencias naturales. En el interior mismo del anlisis de polticas existen peligros similares. La insidiosa especializacin tcnica erosiona el marco de referencia multidisciplinaria original. Algunos profesionales toman la tarea del 'anlisis de polticas como estrictamente tcnica, aislada de los procesos sociales y polticos. La confianza excesiva en tcnicas analticas por dems tiles, como los modelos de simulacin, la investigacin de operaciones o el anlisis costo-beneficio, pueden abstraer de sus contextos los problemas de las polticas. Algunos estudios de polticas descuidan la importancia del proceso porque consideran que slo el problema y la decisin son exclusivos del analista. Se abusa de la modelacin compleja de gran escala. Aunque fue concebida para que el analista pudiera plasmar las conexiones entre muchos factores, su arcana complejidad puede servir para ocultar al cliente la fragmentacin y estrechez analticas del analista. Simplemente es ms fcil restringir el contexto en cualquier anlisis particular si parece ser ms slido y tcnicamente elegante. Es particularmente difcil mantener nuestra vigilancia en estas cuestiones cuando las disciplinas principales

parecen aceptar los principios de las ciencias de poltica, introduciendo reformas que pegan las etiquetas clave, pero que se quedan en la superficie.