LA NUEVA DISTRIBUCIN TERRITORIAL DEL PODER EN VENEZUELA: El Federalismo Descentralizado en la Constitucin de 1999

Julio Csar Fernndez Toro

Secretario General del CLAD Presidente de la Asociacin Venezolana de Derecho constitucional Profesor del Postgrado de Gobierno y Polticas Publicas y de la Escuela de Estudios Polticos y Administrativo de la UCV

I.

EL ESTADO SEUDOFEDERAL DE LA CONSTITUCIN DE 1961 Y EL INTENTO DESCENTRALIZADOR INICIADO EN 1988

Toda estructura de Estado consagrada en un texto constitucional responde al pensamiento poltico hegemnico en su tiempo y el diseo institucional de la Constitucin de 1961 no era una excepcin que escapara a este principio. Entre las razones que soportaron la creacin de la particular forma de Estado contenida en la Constitucin de 1961 encontramos dos que se derivaron de consideraciones histricas: i) El hecho de que en ciento cincuenta aos de vida republicana independiente hasta 1958-, la democracia slo representaba efmeros momentos a lo largo de una interminable continuidad autocrtica. El autoritarismo fue, por tanto, una constante en nuestra vida que inculc su cultura a la sociedad, lo que pesaba demasiado como para no tomarlo en cuenta. De manera que la democracia instaurada en 1958 deba contar con suficientes mecanismos de defensa que impidieran los efectos perniciosos de esta cultura autoritaria en una sociedad pasiva y dbil. ii) El federalismo debilitaba el gobierno central y dispersaba el poder poltico en las regiones, permitiendo el fortalecimiento de los caudillos. Como forma de estructurar o distribuir territorialmente el poder del Estado, era considerado el causante de la inestabilidad, ingobernabilidad e inviabilidad de la democracia en Venezuela. De esta manera, la forma federal unida a la primera razn -la inexistencia de una sociedad fuertemente estructurada y protagnica que impidiese el surgimiento de las autocracias de los caudillos y la ausencia de partidos polticos nacionales modernos, de conviccin democrtica, que orientaran y canalizaran la sociedad-, propiciaban que los caudillos regionales asaltaran el poder central por la fuerza imponiendo regmenes de facto.

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En conclusin, se pensaba que si la forma federal debilitaba la democracia, entonces se deba reducir la Federacin a su mnima expresin, para impedir el resurgimiento caudillista. El resultado directo de este razonamiento consisti en la necesidad de fortalecer el centralismo en tanto que mecanismo de proteccin al rgimen democrtico. As se consolid un Estado centralizado con forma federal, esto es, un Estado Seudofederal centralizado polticamente, porque la distribucin territorial del poder del Estado se encuentra indisolublemente asociada a la forma democrtica mero representativa y tutelada por las elites partidistas. Por ello, el texto constitucional de 1961 establece como Federacin una tpica separacin vertical del Estado en tres niveles poltico territoriales del Poder Pblico: la Repblica, los estados federados y los municipios. Separacin a la que se corresponde una distribucin de las competencias del Estado en las que se destaca una acumulacin de funciones y la concentracin del poder poltico en el nivel nacional, en detrimento particularmente de los estados federados. Al revisar los listados competenciales de cada uno de los niveles poltico territoriales en la Constitucin de 1961 encontramos: i) Que en su Artculo 136 enumeraba parte de las competencias nacionales en veinticinco ordinales en donde se sealan posiblemente casi todas las reas que en 1961 un Estado nacional poda intervenir. ii) Eran competencias municipales, de acuerdo a lo pautado por el Artculo 30 de la Constitucin de 1961, el gobierno y administracin de los intereses particulares de la entidad y, en especial, lo relativo con sus bienes e ingresos y con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo, abastos, circulacin, cultura, salubridad, asistencia social, crdito popular, turismo y polica municipal. Como se aprecia, sta no era una enumeracin taxativa era, ms bien, enunciativa. Igualmente, estableca que por medio de la ley se le poda atribuir a los municipios competencias exclusivas e imponerles la prestacin de un mnimo de servicios. El calificativo de "propias de la vida local" hacia que los municipios pudieran detentar un gran cmulo de competencias, dado lo fcil que era determinar como tales a un sinnmero de ellas. As la centralizacin del Estado procurada en la Constitucin de 1961 slo se encontr mitigada por el establecimiento de un municipalismo autnomo y fortalecido. Sin embargo, la autonoma otorgada por la Constitucin de 1961 a los municipios no era orgnica, debido a que la potestad de organizar a los municipios le fue atribuida a la Repblica y a los estados federados. Con base en ello el Poder Nacional regul homogneamente por ley nacional la organizacin de todos los municipios, con una extensa normativa, sumamente reglamentaria, que no dejaba espacio a la diversidad poltica y a las adaptaciones que permita la propia Constitucin de 1961 a las realidades que deban enfrentar. iii) Por ltimo, las competencias estaduales estaban asignadas por el Artculo 17 constitucional en apenas siete ordinales. En los primeros cinco ordinales -quizs con la excepcin del referido a la organizacin de la polica de orden pblico- se establecan competencias de contenido formal, sobre las facultades y limitaciones en la organizacin institucional y territorial, as como sobre la administracin de sus recursos. Mientras que los dos ltimos ordinales merecen ser comentados. El 6 se refera a competencias futuras, ya que sealaba como pertenecientes a los estados aquellas competencias que, habiendo sido

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inicialmente asignadas por la Constitucin con carcter de exclusividad, le fueran posteriormente transferidas por el Poder Nacional utilizando la clusula constitucional descentralizadora del Artculo 137. Esta clusula no fue utilizada hasta el ao de 1989, veintiocho aos ms tarde. Y, por su parte, el ordinal 7 otorgaba competencias a los estados utilizando la tcnica de la asignacin residual de competencias, vale decir, eran competencias de los estados aquellas que expresa o implcitamente la Constitucin no se las atribuy a la Repblica ni a los municipios, fue realmente difcil encontrar ese "residuo", sobre todo, si recordamos que el ordinal 25 del Artculo 136 de la Constitucin de 1961 que prevea como de la Repblica cualquiera no identificada expresamente en la Constitucin pero que por su ndole o naturaleza se poda considerar como nacionales. Pero, adems de la asignacin de competencias formales, futuras y residuales, la Constitucin de 1961 en su Artculo 18 contena expresamente una prohibicin de competencias, de manera que los estados no podan: i) Crear impuestos de importacin, de exportacin o de trnsito sobre bienes extranjeros o nacionales, o sobre las dems materias rentsticas de la competencia nacional o municipal. ii) Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulacin dentro de su territorio. iii) Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en l. iv) Crear impuestos sobre el ganado en pie o sobre sus productos o subproductos. La utilizacin inapropiada, en negativo, de este mecanismo de asignacin competencial no era ms que la respuesta al convencimiento poltico de buscar, por todos los medios, disminuir su poder poltico por la va de reducir las fuentes de ingreso de los estados para que nunca llegaran a ser tan poderosos como para resucitar el viejo caudillismo. Para intentar salvar estos impedimentos, la doctrina encontr una asignacin indirecta de competencias tributarias a los estados en la creacin de impuestos a la produccin y consumo de bienes, siempre y cuando la Repblica no se los reservara por la ley. La limitacin -debilidad- de los poderes de los estados federados oblig a la bsqueda de algunas competencias cuyos contenidos materiales les permitieran algo de vida propia -ampliacin competencial-. La doctrina se esforz por localizar algunas competencias que resultaban de la citada asignacin residual. Se intent, igualmente, la localizacin de otras competencias estaduales por medio de una interpretacin del texto constitucional que distingue entre competencias exclusivas y competencias concurrentes. El fundamento de esta distincin radicaba en la acepcin que se le reconoci a la palabra Estado en el texto constitucional, esto es, que se entendiera como Estado no a la Repblica de Venezuela sino a los tres niveles polticoterritoriales en que se divide verticalmente el Poder Pblico. De esta manera, cuando se deca en la Constitucin Estado debamos entender que se contemplaba a la Repblica, a los estados federados y a los municipios. Por este medio, muchas de las competencias que se desprendan como contraprestacin de los derechos y garantas constitucionales alojados en la parte dogmtica de la Constitucin de 1961 Carta de Derechos: Artculos 43 al 116- fueron atribuidas a los tres niveles polticos territoriales. Ello no desconocera que los municipios y los estados tuvieran que respetar los principios y orientaciones que dictara la Repblica en estas materias, pero si permita un mayor radio de accin por parte de los estados federados. Ahora bien, el centralismo que logr frenar los embates contra la democracia y prevenir la reproduccin del caudillismo termin derivando en un rasgo autoritario del Estado. Autoritarismo que nace, del extremo centralismo resultante, de la prdida del rol mediador de los partidos polticos entre sociedad y Estado. As, el centralismo termin obstaculizando el desarrollo de la sociedad civil y provocando su asfixia al no encontrar sta mecanismos 3

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institucionales de participacin. Por ello la sociedad comenz a repudiar ampliamente su dependencia con los partidos y el chantaje ocasionado por polticas populistas de un Estado centralizado al servicio de las elites partidistas y que, por el deterioro de los ingresos petroleros, se haca imposible de mantener. La centralizacin del Estado venezolano tambin gener un alto rango de ineficiencia administrativa y, por lo tanto, de ineficacia gubernamental que provoc, en momentos de escasez presupuestaria, graves tensiones sociales -ingobernabilidad- por el deterioro de los servicios y de los niveles de vida de los ciudadanos. Lleg as un tiempo en l que la democracia se perda por la centralizacin: debido a las mltiples distorsiones que produca junto a un esquema democrtico mero representativo y tutelado de partidos y a la consecuente reaccin de las comunidades regionales y locales. De all que fuera imprescindible revertir el centralismo de la seudo federacin. La Constitucin de 1961 previ una clusula constitucional descentralizadora en su Artculo 137 que permita la transferencia a los estados y municipios de competencias originariamente exclusivas de la Repblica. El diseo constitucional de 1961 de una forma de Estado que con el tiempo poda modificar los trminos del pacto federal era propiamente una descentralizacin poltico administrativa que profundizaba el federalismo. Es a partir de los aos de 1988 y 1989, con la Ley de Eleccin y Remocin de Gobernadores, la Ley Sobre el Perodo de los Poderes Pblicos de los Estados y la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, que se inicia un proceso descentralizador en lo poltico y administrativo que, en nuestra opinin, posea cinco caractersticas bsicas: i) Era gradual por cuanto no era un proceso mediante el cual se transferan efectivamente todas las competencias y servicios en un nico momento o en un pequeo perodo; por el contrario, no se tena definido un cronograma que indicara la fecha en que se completara la transferencia de competencias y servicios. ii) Era desigual porque la transferencia poda darse hacia unos estados mientras que en otros no, creando una situacin en la que unos estados posean y ejercan competencias y servicios que otros no tenan. iii) Era flexible, ya que mientras un estado poda solicitar todos los servicios correspondientes a una competencia, otro poda estar interesado slo en un rea de la misma, incluso ocurra que mientras un estado aspiraba, por ejemplo, poseer los servicios de educacin bsica, otro queran nicamente la educacin para el trabajo o la educacin media. iv) Era negociada, por cuanto el mecanismo de transferencia previsto impeda que el Poder Nacional pudiera imponer una competencia o un servicio a los estados, y stos, por su parte, no podan arrebatarle una competencia o un servicio al Poder Nacional sin que ste lo consintiera. v) Era federalista al impulsar slo la transferencia de competencias y de servicios de la Repblica a los estados federados, excluyendo a los municipios del proceso descentralizador. Sin embargo, el proceso de descentralizacin iniciado en 1989 cont con limitaciones: i) El contenido material de las transferencias fue escasa y pobre en cuanto a las competencias exclusivas, as como indeterminada y tortuosa en el caso de la transferencia de los servicios concurrentes. ii) El sentido casi programtico de la descentralizacin, de ejecucin futura, con una indefinicin de las metas en el tiempo, de los mecanismos y condiciones para su implementacin y de los escenarios para la concertacin y resolucin de los conflictos que inevitablemente surgieron en este proceso. Esa tmida transferencia de las competencias exclusivas no era ms que una muestra de la falta de voluntad poltica para crear un verdadero Estado federal. La dirigencia poltica tena miedo a la disgregacin poltico territorial, a la ingobernabilidad del sistema poltico, a la posible ineficiencia de las administraciones estadales y al deterioro de la calidad de los servicios. 4

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En nuestro criterio, la estrategia descentralizadora y su ejecucin origin tres graves problemas: i) Una inevitable descoordinacin entre los rganos de cada nivel poltico territorial y entre estos niveles, por la eliminacin de la relacin jerrquica del centralismo que impona una supraordinacin del Ejecutivo Nacional sobre los diversos servicios, y por la inexistencia de nuevas instancias para la concertacin y coordinacin en la ejecucin de las competencias y servicios descentralizados. ii) No previ la transferencia de poderes tributarios a los estados que les permitieran obtener mayores recursos por su propia cuenta sin tener que depender de los provenientes del Poder Nacional, ya que este financiamiento nacional, adems de inconveniente, por restarle autonoma a los estados, era difcil de lograr satisfactoriamente. iii) La confusin popular sobre la distribucin poltico territorial de las competencias, funciones y servicios pblicos, ya que no se saba cules eran las obligaciones de los ministerios, de las gobernaciones o de las alcaldas, adems de la inexistencia de controles sociales apropiados sobre la gestin descentralizada. II. LA FEDERACIN EN LA CONSTITUCIN DE 1999 La reforma descentralizadora en el marco de la Constitucin de 1961 no poda profundizar ms la descentralizacin poltico territorial del Estado y, por ende, no consigui otorgarle contenido real a una federacin nicamente formal. La Constitucin de 1961 instal una federacin centralizada que, por ms que se intentara modificar por la va del dispositivo contenido en su Artculo 137, nunca poda adaptar completamente sus instituciones a una estructura estatal realmente descentralizada, produciendo, de esta forma, una incoherente convivencia entre elementos centralizadores y descentralizadores. Por las razones de orden histrico, poltico y jurdico solo la reforma constitucional poda consolidar un Estado Federal descentralizado que se enmarcara en un sistema poltico distinto, con un nuevo y complementario esquema participativo de la democracia. Este proceso de rediseo de la Carta Magna requera, adems, de la reingeniera institucional en otras reas especficas, como el rgimen poltico y el sistema de gobierno. Por dichos motivos la Constitucin de 1999 mediante su Artculo 4 consagra un Estado Federal y lo califica como descentralizado, calificacin que implica una redundancia terminolgica ya que todo Estado Federal es descentralizado. Sin embargo, la reafirmacin descentralizadora se debe a la voluntad constituyente de que la forma federal del estado en Venezuela dejara de ser formal y fuera real, bajo los principios de integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, caractersticos del modelo federal cooperativo, en el cual los distintos niveles poltico territoriales participan en la formacin de las polticas pblicas nacionales y conformando una nica esfera de gobierno en la que concurren bajo el principio de cooperacin de poderes para garantizar los fines del Estado venezolano al servicio de la sociedad. La nueva distribucin territorial del poder en la Constitucin de 1999 sigue los siguientes lineamientos: i) Define la descentralizacin como una poltica de Estado. ii) Distribuye con mayor claridad las competencias entre los niveles poltico territoriales. iii) Fortalece a los estados y municipios. iv) Establece instancias y procesos de coordinacin intergubernamental. v) Establece controles sociales sobre la descentralizacin. 1. Una poltica de estado para la descentralizacin

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El Artculo 158 de la Constitucin de 1999 define la descentralizacin del Estado como una poltica nacional que tiene que profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones para el ejercicio de la democracia y para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos del Estado. Por ello la Exposicin de Motivos de la Constitucin de 1999 reafirma que es un lineamiento estratgico de la poltica de desarrollo, a los fines de la democratizacin de lo pblico y como elemento decisivo para promover la efectividad y eficiencia de los cometidos estatales. Esta declaracin sobre la descentralizacin como poltica de Estado no podr ser obviada por el intrprete constitucional, teniendo que respetar el espritu, propsito y razn del Constituyente para el desarrollo legislativo de la Federacin y al determinar mediante jurisprudencia los alcances de las nuevas instituciones federales. El sentido descentralizador en la estructura del Estado venezolano por va de la consolidacin de una verdadera Federacin Cooperativa es indiscutible. De all que se articulen en la nueva ingeniera constitucional de 1999 los siguientes principios federales: i) La consagracin constitucional del orden federal, con una clara distribucin de competencias exclusivas entre la Repblica Artculo 156-, los estados Artculo 164- y los municipios Artculo 178- y la determinacin de las reglas para definir la intervencin de cada nivel poltico territorial en las competencias que les son concurrentes Artculo 165-. As mismo, se establecen con precisin las fuentes de financiamiento, entre ellas las potestades tributarias propias de los estados federados Artculo 167- y de los municipios Artculo 169-, lo cual garantiza su autonoma. ii) Establecimiento del principio de inamovilidad federal, que implica una regulacin constitucional Artculos 156 al 183- mediante la cual el Poder Nacional no puede alterar la distribucin competencial ni puede disminuir las potestades pblicas de los estados y municipios. Establecindose garantas de proteccin del rgimen constitucional de la Federacin por medio de la jurisdiccin constitucional que ejercen las Salas Constitucional y Politicoadministrativa del Tribunal Supremo de Justicia Artculos 266 y 336-. iii) La previsin del principio de intervencin federal para garantizar la integridad nacional y la coherente y eficaz accin del Estado por va de la legislacin nacional Artculos 156, 183 y 187- y de la intervencin ejecutiva nacional Artculos 159, 236 y 337-. iv) El principio de cooperacin federal, con el establecimiento de los procedimientos e instancias de coordinacin interterritorial legislativa y ejecutiva Artculos 136, 157, 158, 165, 166, 182 y 185-. 2. Fortalecimiento de la autonoma de los estados y municipios a. La nueva distribucin de las competencias poltico territoriales La Constitucin de 1999 comprende la descentralizacin como un instrumento para la redistribucin vertical del poder del Estado, para lograr una mayor eficiencia en la produccin de bienes y servicios a favor de la poblacin, garantizada por la democratizacin y el control social de la gestin del Estado. Por ello el nuevo modelo federal de 1999 delimita claramente las competencias que le corresponden a cada nivel poltico territorial, de forma que se conozcan con precisin los poderes y las responsabilidades de las distintas autoridades del Estado, lo que permite a los ciudadanos saber a quin dirigirse al efectuar sus peticiones o reclamos. La nueva distribucin de competencias y de recursos se establece de la siguiente manera: i) Las competencias exclusivas nacionales previstas en el Artculo 156. La Constitucin de 1999 aumenta la cantidad de materias competencia del Poder Nacional, debido al incremento 6

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de reas de intervencin por cualquier Estado en el mundo que no existan en 1961. En efecto, en treinta y dos numerales aparecen de manera expresa las competencias exclusivas de la Repblica y en el numeral 33 se encuentra sealadas, tambin como competencias exclusivas, toda aquella materia que no encontrndose sealada expresamente en alguno de los primeros numerales del Artculo 156 sin embargo sea atribuida al Poder Nacional por otra disposicin constitucional, o cualquiera otra materia que sea de ndole o naturaleza nacional. ii) Las competencias exclusivas estaduales se encuentran establecidas en once numerales del Artculo 164, que comprende las competencias que aparecan en la Constitucin de 1961 y las que les fueran transferidas a los estados por la Ley Orgnica de Descentralizacin. Adems, el numeral 11 repite la vieja frmula de la Constitucin de 1961, en tanto que tambin son competencias exclusivas de los estados las que no correspondan de conformidad a la Constitucin al Poder Nacional o a los municipios, esto es, una asignacin residual de competencias. En todo caso hay que decir que cuanto menos se consolid el avance descentralizador que se haba producido hasta el presente. iii) Las competencias exclusivas municipales estn contempladas en el encabezado y ocho numerales del Artculo 178 de la Constitucin de 1999. En dicho Artculo se mezclan varias frmulas distintas para atribuir competencias, primero se establece que son competencias de los municipios los que determinen la Constitucin y las leyes. Segundo, las que conciernen a la vida local y, a la manera de la Constitucin de 1961, indica algunas materias a manera de ejemplo, esto es una enumeracin enunciativa. Tercero, asigna competencias de manera expresa por medio de ocho numerales. Muchas de las competencias son las que estaban otorgadas por la Ley Orgnica del Rgimen Municipal. Por otro lado, el ltimo aparte del Artculo 178 establece que la actuacin de los municipios en materias de su competencia no disminuye las competencias nacionales o estaduales que determine la ley de acuerdo con la Constitucin de 1999, con lo cual se le da a la ley nacional la posibilidad de restringir o limitar el ejercicio municipal de sus competencias con intervenciones nacionales o estaduales. iv) Por ltimo, en la Constitucin de 1999 no hay una indicacin expresa de cuales son las competencias concurrentes entre la Repblica, los estados y los municipios, por lo que debe entenderse que lo son todas aquellas que no se encuentran contempladas como exclusivas segn los Artculos 156, 164 y 178. En estas competencias concurrentes el Poder Nacional dicta la legislacin base y los estados la legislacin de desarrollo Artculo 165-. El ejercicio de las competencias concurrentes y la administracin de sus correspondientes servicios pblicos por parte de la Repblica, de los estados y de los municipios, se someten y ejercen de conformidad a dicha legislacin nacional y estadual. b. Las nuevas fuentes del financiamiento En cuanto al financiamiento del rgimen federal, encontramos que la Constitucin de 1999 establece un sistema diferente a la Constitucin de 1961 que fortalece a los estados y a los municipios. Los ingresos de los estados se incrementan con las fuentes de financiamiento que establece el Artculo 167: i) Los procedentes de su patrimonio y de la administracin de sus bienes. ii) Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les sean atribuidas. iii) El producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales.

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iv) Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional equivalente a un mximo del veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, la cual se distribuir entre los estados y el Distrito Capital en la forma siguiente: un treinta por ciento de dicho porcentaje por partes iguales, y el setenta por ciento restante en proporcin a la poblacin de cada una de dichas entidades. v) Los dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asignen por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas pblicas estadales. vi) Los recursos provenientes del Fondo de Compensacin Interterritorial y de cualquier otra transferencia, subvencin o asignacin especial, as como de aquellos que se les asignen como participacin en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva ley. De otra parte, los ingresos de los municipios se precisan en el Artculo 179: i) Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes. ii) Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades econmicas de industria, comercio, servicios, o de ndole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitucin; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehculos, espectculos pblicos, juegos y apuestas lcitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribucin especial sobre plusvalas de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenacin urbanstica. iii) El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participacin en la contribucin por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creacin de dichos tributos. iv) Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales. v) El producto de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias y las dems que les sean atribuidas. vi) Los dems que determine la ley. La especificacin expresa de las fuentes de financiamiento fortalece la autonoma de los estados y de los municipios. Ahora bien, toda estructura federal o cualquier otra forma orgnica del Estado que sea descentralizada produce ciertos desequilibrios territoriales por la desigualdad de las potencialidades regionales y locales para el desarrollo. Por ello se requieren mecanismos de compensacin territorial, ya que esa desigualdad debe ser atendida por el Poder Nacional como una obligacin de garantizar niveles mnimos de calidad de vida a todos los ciudadanos sin importar su ubicacin en el territorio nacional. Es por tal motivo que la Constitucin de 1999 en su Artculo 185 establece, al igual que en cualquier Estado Federal, un Fondo de Compensacin Interterritorial destinado al financiamiento de inversiones pblicas para promover: i) El desarrollo equilibrado de las regiones. ii) La cooperacin y complementacin de las polticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades pblicas territoriales. iii) Para apoyar la dotacin de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. Este Fondo se encuentra adscrito al Consejo Federal de Gobierno, el cual decidir, con base en los desequilibrios regionales, los recursos que se le destinarn y las reas de inversin prioritaria a las cuales se aplicarn dichos recursos. Es en ese mismo sentido que la Constitucin de 1999 establece como otros posibles medios financieros para la compensacin territorial los impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asignen a 8

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los estados por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas pblicas estadales y los de cualquier otra transferencia, subvencin o asignacin especial, as como de aquellos que se les asignen como participacin en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva ley numerales 5 y 6 del Artculo 167-. Ahora bien, la Constitucin de 1999 en su Artculo 183 establece, al igual que lo haca la de 1961, unas prohibiciones para los estados, que en esta oportunidad se extiende a los municipios, por medio de la cual les impide: i) Crear aduanas ni impuestos de importacin, de exportacin o de trnsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las dems materias rentsticas de la competencia nacional. ii) Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulacin dentro de su territorio. iii) Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en l. Igualmente, dicho Artculo seala que los estados y municipios slo podrn gravar la agricultura, la cra, la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional. Disposicin que, si bien no se necesitaba establecer expresamente, sin embargo indican un esfuerzo por mantener la armona del sistema de financiamiento del Estado Federal y de la integridad de la economa nacional. c. La autonoma poltica En contrario a la Constitucin de 1961, la de 1999 establece categricamente la autonoma poltica de los estados y municipios mediante sus Artculos 159 y 168, en especial la eleccin popular y directa de sus autoridades legislativas y ejecutivas a travs de sus Artculos 160, 162, 168, 174 y 175. La Constitucin de 1999 prev que el gobierno de los estados y municipios se rige por los principios democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, plural y de mandatos revocables, que se encuentran previstos en su Artculo 6, de manera que las comunidades de los estados y municipios son autnomas para designar a sus autoridades, evaluar su gestin y controlarlas incluso revocando su mandato, as como para participar en la formacin de las polticas pblicas estadales y municipales por medio de los mecanismos directos, semidirectos o indirectos previstos en la Constitucin o en la legislacin. Caben destacar los controles sociales que la Constitucin de 1999 prev sobre la representacin poltica de las comunidades en los estados y municipios, como el del referendo revocatorio, que tiene el propsito de crear una sujecin efectiva del gobernador, de los diputados estadales, del alcalde y de los concejales municipales a su electorado. La Constitucin de 1999 establece claramente el sentido democratizador de la descentralizacin y como la participacin de las comunidades en la vida pblica estadual o municipal es la nica garanta para la eficiencia y eficacia de la gestin de las autoridades de los estados y municipios. En la Constitucin de 1999 existe claridad en que las comunidades son los sujetos reales del federalismo y que deben interactuar en la transferencia de competencias y de servicios pblicos de la Repblica a los estados y municipios, de los estados a los municipios y de estos ltimos a las comunidades organizadas. En efecto, la autonoma de los estados y municipios no se refiere nicamente a procesos normativos, organizativos, administrativos o presupuestarios de sus instituciones, de lo que se trata es de una plena autonoma poltica de las comunidades regionales o locales para intervenir en la construccin de su desarrollo y bienestar. Por ello, cuando se transfieren competencias y servicios pblicos no debe entenderse nicamente como un proceso jurdico institucional por el cual la transferencia se realiza a gobernaciones o alcaldas, ms bien hay que comprender que se est 9

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aumentando del poder poltico de las comunidades para gobernarse, participando en el ejercicio de dichas competencias y en la gestin de los correspondientes servicios. La Federacin como forma orgnica y funcional del Estado y la descentralizacin como proceso que acenta esa forma federal del Estado, es ms que una manera de distribuir competencias y servicios en niveles territoriales de administracin, en propiedad es una distribucin del poder poltico en niveles territoriales de gobierno para su gestin democrtica. La autonoma poltica de los estados y municipios es garantizada por la Constitucin de 1999 con el incremento de la asignacin expresa de competencias exclusivas y fuentes de financiamiento. Igualmente, hay que destacar que en las competencias concurrentes la Constitucin de 1999 otorga a los estados la potestad para legislar sobre su desarrollo y adaptacin, lo que impide imposiciones del Poder Nacional y permite una gran autonoma de determinacin poltica a los estados. De otra parte, la Constitucin de 1999 elimin la intervencin que el Poder Nacional, por rgano del extinto Senado, en la remocin de los gobernadores. Ahora, las autoridades de los estados slo sern removidas por decisin popular referendo revocatorio- o por decisin judicial. En definitiva, la responsabilidad poltica de las autoridades de los estados y municipios ser determinada exclusivamente por decisin popular expresada directamente a travs del sufragio universal. En cuanto al control institucional sobre los gobernadores de estado, el Artculo 161 de la Constitucin de 1999 ordena que estos rendirn una cuenta pblica anual de su gestin ante el contralor del estado y presentarn un informe ante el consejo legislativo y el consejo de planificacin y coordinacin respectivos. Se entiende que ante el contralor del estado se presenta una rendicin de cuentas de contenido financiero, presupuestario y administrativo, mientras que ante el consejo legislativo y el consejo de planificacin y coordinacin es un informe poltico sobre el desempeo y los resultados de su gestin. 3. Las instancias y procesos de coordinacin intergubernamental a. Las reglas para la descentralizacin cooperativa Toda federacin tiene que contar con reglas claras para la actuacin de los actores poltico institucionales del Estado descentralizado. Estas reglas pueden ser culturales, como ocurre en el federalismo de los Estados Unidos de Amrica, o puede estar formalizada jurdicamente como se encuentra en la Repblica Federal Alemana. Hasta ahora, en el marco de la Constitucin de 1961, no se contaba con reglas claras y la descentralizacin haba sido un proceso de avances y retrocesos, efectundose de manera discordante entre los estados y sin una clara poltica del Poder Nacional. El resultado fue que tuvimos tantas estrategias de descentralizacin como negociaciones se han dado entre cada gobernacin y cada ministerio del Ejecutivo Nacional. La Constitucin de 1999 establece un modelo federal cooperativo por el cual se prevn la forma y los medios por los que se distribuye territorialmente el poder del Estado, se asignan y transfieren las competencias y servicios a los niveles poltico territoriales. Bajo el cumplimiento del principio de colaboracin de poderes tambin se institucionaliza la concertacin como cultura para el diseo de las polticas del Estado. Y mecanismos de planificacin y coordinacin de la ejecucin de las competencias concurrentes y de la descentralizacin del Estado. A pesar de que la Constitucin de 1999 elimina la institucin del Senado, tpica de los estados federales como cmara de representacin territorial, sin embargo, se establece la participacin de los estados federados en la discusin y decisin de las polticas nacionales 10

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mediante la integracin de la Asamblea Nacional, ya que la Constitucin de 1999 establece que los estados son circuitos electorales en los que se elegir en cada uno de ellos tres diputados ms un nmero igual a la aplicacin de una base poblacional del uno coma uno por ciento de la poblacin total del pas, todos electos por las poblaciones de los estados mediante votacin universal, directa, personalizada y secreta con representacin proporcional. En segundo trmino, el Artculo 206 ordena que los estados sern consultados por la Asamblea Nacional, a travs de los consejos legislativos, cuando se legisle en materias relativas a los mismos. Estas frmulas permite la expresin de los intereses de los estados en la legislacin nacional, sobre todo en la legislacin base para la regulacin de las competencias concurrentes. b. Las instancias de planificacin y coordinacin La Constitucin de 1999 resuelve el grave problema que representa la descoordinacin horizontal y vertical del Estado venezolano, ocurrida a partir del proceso de descentralizacin que se inicio en los aos 1988 y 1989. Se establece as un sistema de planificacin y coordinacin que incluye instancias y procesos integrados. En primer lugar, se crea un espacio adecuado para el encuentro de los niveles nacional, estadal y municipal, en el que se puedan discutir y dirimir los obstculos y soluciones para la descentralizacin, disear el proceso y coordinar su ejecucin. Este espacio es creado por el Artculo 185 de la Constitucin de 1999 bajo el nombre de Consejo Federal de Gobierno, este rgano e instancia se encargada de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios. Como instancia de coordinacin vertical del Estado Federal integra a los tres niveles poltico territoriales de gobierno y en la que participan el Vicepresidente Ejecutivo, quin lo preside, los ministros, los gobernadores, un alcalde por cada estado y representantes de la sociedad organizada, de acuerdo con la ley. El Consejo Federal de Gobierno cuenta con una Secretara, rgano ejecutivo para la administracin diaria, integrada por el Vicepresidente Ejecutivo, dos Ministros, tres Gobernadores y tres Alcaldes. Y posee una administracin de los recursos destinados a la compensacin de desigualdades territoriales que se denomina Fondo de Compensacin Interterritorial, que financiar inversiones pblicas para: i) Promover el desarrollo equilibrado de las regiones. ii) La cooperacin y complementacin de las polticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades pblicas territoriales. iii) Apoyar especialmente la dotacin de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. Los recursos que se destinarn a dicho Fondo y las reas de inversin prioritaria a las cuales se aplicarn dichos recursos sern decididas anualmente por el Consejo Federal de Gobierno, con base en los desequilibrios regionales. En general las funciones del Consejo Federal de Gobierno son: i) La coordinacin general de polticas en las competencias concurrentes entre la Repblica, los estados y los municipios, para lo cual seguir las determinaciones de la legislacin base dictada por el Poder Nacional y respetando la legislacin de desarrollo aprobada por los estados. ii) La planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y la transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios. Lo cual supone establecer: acuerdos sobre las competencias y servicios que sern objeto de la descentralizacin; cuales competencias y servicios sern transferidos a los estados y cuales a los municipios; el tiempo en que las competencias y servicios a transferir 11

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sern finalmente asumidos por todos los estados o municipios; el cronograma para realizar las transferencias; y, los mecanismos, condiciones y formalidades para proceder a las transferencia de las competencias y servicios a transferir. iii) Financiar inversiones pblicas para: la compensacin interterritorial de los desequilibrios socio econmicos; la cooperacin y complementacin de las polticas e iniciativas de desarrollo de los estados y municipios; y, coadyuvar en la dotacin de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. Lo cual supone decidir los recursos que se destinarn al Fondo de Compensacin Interterritorial y priorizar las reas de inversin. Se entiende que el financiamiento puede ser sobre competencias exclusivas y concurrentes y sus respectivos servicios. Igualmente se comprende que los recursos del Fondo no pueden destinarse al gasto corriente de los estados y municipios y sus respectivos entes descentralizados funcionalmente. El Consejo Federal de Gobierno es el rgano superior de la Federacin para la planificacin y coordinacin de la gestin pblica descentralizada y, en consecuencia, es la mxima instancia de un sistema integral de planificacin y coordinacin que prev la Constitucin de 1999, el cual se encuentra adems integrado por los consejos de planificacin y coordinacin de polticas pblicas de los estados-Artculo 166- y por los consejos locales de planificacin pblica de los municipios Artculo 182-. 4. Los controles sociales sobre la descentralizacin La gran carencia de la reforma descentralizadora en el marco constitucional de 1961, es que no dot a las comunidades estaduales y municipales de los imprescindibles mecanismos de control social sobre la gestin pblica. La concepcin formalista de la transferencia de competencias y de servicios entre sujetos pblicos de derecho y la inexistencia de mecanismos efectivos y de condiciones para la participacin poltica, social y econmica en los estados y municipios conllev a que se reprodujera, en muchos casos, la ineficiencia e ineficacia de la gestin pblica, adems de mantenerse, aunque en menor escala, la cultura del centralismo autoritario y clientelar. Slo la participacin de la poblacin a lo largo de la formacin de las polticas pblicas del Estado prevista en la Constitucin de 1999 evitar la reproduccin de las perversiones del centralismo y permitir un grado mnimo de calidad en los resultados de los servicios pblicos. En definitiva, como es a los beneficiarios de los servicios a quienes interesa de verdad su eficiencia y eficacia, su participacin es la nica va para conseguir que el Estado -ahora realmente descentralizado- vuelva a ser un instrumento al servicio de los intereses de toda la sociedad. BIBLIOGRAFA
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