Derecho Administrativo en Per. Actividad administrativa peruana. Elementos. Clases. Eficacia.

Nulidad

EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS.

1. Concepto y Clases.

La definicin clsica de Zanobini, muy difundida en la doctrina espaola, segn la cual acto administrativo es toda manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa. Todos los dems actos y actuaciones que se dan dentro de un procedimiento administrativo, lo mismo que las consultas que la Administracin emite a requerimiento de los particulares, son imputables desde luego a la Administracin y podrn ser analizados por los Jueces con motivo de la impugnacin del acto administrativo propiamente dicho o principal pero, al no ser directamente relevantes en la modificacin de la posicin jurdica de los administrados, no tienen acceso directo e independiente ante los Tribunales Cont-administrativos. El Tribunal Supremo as lo entiende, slo confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurdicas el carcter de actos administrativos a los efectos de enjuiciamiento jurisdiccional. Rechaza por ello que sea acto administrativo cualquiera otra declaracin o manifestacin que, aunque provenga de rganos administrativos no sea por si misma creadora o modificadora de situaciones jurdicas. Tampoco considera actos administrativos las certificaciones ni las propuestas de resolucin. En el Derecho francs las definiciones jurisprudenciales y doctrinales, ponen de relieve que se trata de actos de voluntad -y no de juicio, deseo o conocimiento- dotados de presuncin de validez y fuerza de obligar. La doctrina italiana se refiere a esta concepcin, como una manifestacin de voluntad mediante la cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses pblicos que tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad e incidiendo en las situaciones subjetivas del particular (Giannini). En nuestro Derecho se limita el concepto a los actos con uno o varios destinatarios pero excluyendo del mismo a los reglamentos. La diferencia entre el acto administrativo y el reglamento no slo es en razn del nmero de destinatarios, sino tambin de grado y de calidad (el reglamento crea o innova derecho objetivo, el acto lo aplica). En cuanto a la clasificacin de los actos administrativos, ha merecido doctrinalmente respuestas distintas. As hay quien la considera merecedora de un tratamiento minucioso (Garrido Falla) y quin entiende que no tiene inters agotar las distintas especies de actos en un cuadro (Garca de Enterria). La realidad es que las agotadoras clasificaciones de italianos y alemanes contrastan con la simplificacin de la doctrina francesa. Esta distingue, en efecto, entre los actos regla o reglamentos, las decisiones o actos individuales y los actos condicin. El concepto de acto regla o reglamentos es ya conocido. Decisin o acto individual es aqul en virtud del cual la autoridad competente crea una situacin jurdica que afecta a una persona determinada, por ejemplo, la liquidacin de un impuesto; y acto condicin aqul por el que la autoridad competente coloca a una persona en una situacin jurdica general e impersonal que tiene por efecto hacer posible sobre ella la aplicacin de una normativa preexistente, como ocurre, por ejemplo, con el acto de nacionalizacin o de nombramiento de un funcionario. En nuestra doctrina Garrido, remitiendo los reglamentos, a la teora de las fuentes, clasifica los actos por la extensin de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalizacin, en impugnables e inimpugnables; por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados; por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales, y por razn del contenido del acto y sus efectos, en meros actos administrativos y actos negocios jurdicos, actos definitivos y actos de trmite.

2. Actos administrativos de otros Poderes pblicos. Los actos de gobierno judicial.

Actos administrativos que tienen su origen en organizaciones o poderes pblicos que no son formalmente Adm. Pblica, son los dictados fuera del ejercicio de las funciones tpicas y definidoras de estos otros poderes (la

legislativa en las Cortes, la judicial en el T. Constitucional, etc.). Son actos marginales en el conjunto de la actividad de esos organismos, nacidos de su inevitable actividad logstica y domstica allende la Administracin propiamente dicha y cuyas leyes orgnicas definen y califican de ordinario como actos de administracin y personal. Esta extensin del concepto ha de valorarse como un progreso del Estado de Derecho que extiende ahora el control jurisdiccional cont-administrativo a todos los mbitos en que se manifieste materialmente una actividad administrativa (art 106 de la Const.). La regla tradicional del Derecho parlamentario que consista en cubrir esta actividad logstica y domstica de las Cmaras con el manto de la soberana propia de la accin legislativa y declarar exentos de toda fiscalizacin jurisdiccional los que se llaman actos administrativos de las Asambleas parlamentarias, hay que entenderla superada en nuestro Derecho por el art 24 de la Const. que al consagrar el principio de garanta judicial efectiva, fuerza a aplicar a esta actividad de las Cortes el rgimen de fiscalizacin propio de los actos administrativos (Garrido Falla). Y lo mismo puede decirse de los actos en materia de personal y administracin de los rganos legislativos de las CCAA, cuyo enjuiciamiento corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia (art 74 de la L.O.P.J.). Anlogamente, la actividad administrativa del Tribunal Constitucional es hoy enjuiciable por la J.C.A. Conclusiones similares pueden establecerse para el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas, cuyos actos en materia de personal y de administracin, como los de los rganos antes mencionados, la L.O.P.J. de 1985 ha declarado fiscalizables por los Tribunales Cont-administrativos (art 58). Un poder pblico que sus actos pueden ser calificados como administrativos, es el C.G.P.J., sometido al Derecho administrativo y al control de esa jurisdiccin. En este sentido su actividad ms tpica, relativa al nombramiento de cargos judiciales, situaciones de jueces y magistrados, imposicin de medidas disciplinarias, se sujetan a los principios y a los procedimientos de Derecho administrativo y son enjuiciados al modo cont-administrativo por el Tribunal Supremo.

3. Los actos polticos o de gobierno.

Hay que plantear la exclusin de determinadas actividades y resoluciones de la Administracin que, por razn de sus contenidos, no son plenamente enjuiciables por los Tribunales del orden administrativo. Entre ellos estn los actos del Gobierno que a pesar de emanar del Consejo de Ministros, no se consideran en determinados casos, conocidos a nuestros efectos como susceptibles de control judicial. El concepto de acto de gobierno o acto pblico nace en el Derecho francs durante la etapa de la restauracin Borbnica; a los gobernantes le permite excluir del recurso por exceso de poder los actos de la Administracin y fundamentalmente del Gobierno, que aparecieran inspirados en un mvil poltico, calificndolos como actos judicialmente inatacables. A partir de 1875 el Consejo de Estado reducir al mximo este concepto, cindolo a los dictados en ejercicio de la funcin gubernamental como distinta de la funcin administrativa. En nuestros primeros textos sobre la justicia administrativa, ao 1845 y sigs, no ha lugar al concepto de acto de gobierno, porque ni siquiera existe un recurso por exceso de poder, circunscribindose el de plena jurisdiccin a los recursos originados por el cumplimiento, inteligencia, rescisin y efectos de los remates y contratos celebrados por los distintos ramos de la Administracin. Todos los dems recursos slo podan ser enjuiciados cuando el propio Ministro previa audiencia del Consejo de Ministros, as lo aceptase. El concepto aparece cuando la materia contenciosa se ampla y define por la tcnica de la clusula general con determinadas excepciones, que es lo que tiene lugar con la L.J.C.A. de Santamaria de Paredes de 1888. justamente entonces se configuran los actos polticos o de gobierno como una clase de actos que, por entenderse referidos a materias que pertenecen sealadamente a la potestad discrecional, se excluyen del control jurisdiccional. El art 2,b) de la vigente L.J.C.A. de 1956, reduce el acto de gobierno a las cuestiones que se susciten en relacin con los actos polticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relacionas internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organizacin militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueran procedentes. El Tribunal Supremo tiene establecido con carcter general que, subjetivamente, los actos polticos, son nicamente los actos del Consejo de Ministros y no de otras Administraciones o autoridades inferiores y que, materialmente, los actos polticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, y no a simples anuncios administrativos.

El acto poltico o de gobierno demuestra una fuerte resistencia a su extincin, reapareciendo de vez en vez como un nuevo Guadiana fuera de los supuestos mencionados. As el Tribunal Supremo, ha calificado como acto poltico exento del control judicial un acuerdo tcito del Consejo de Ministros desestimatorio de la pretensin de que procediese de conformidad al art 100 de la L.A.U., a la adaptacin bianual de rentas (Sentencia de 1986).

4. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales.

Otra categora de los actos administrativos con trascendencia para su exclusin total, o parcial del control judicial es la de los actos discrecionales. Los actos discrecionales, frente a los reglados, son aquellos dictados en materias discrecionales, o si se prefiere, en ejercicio de potestades igualmente discrecionales. El concepto de acto discrecional aparece en el R.C.A. de 1890 que incluye dentro de la potestad discrecional, adems de los actos polticos o de gobierno las resoluciones denegatorias de concesiones de toda especie que se solicitasen a la Administracin. La Ley vigente (L.J.C.A. de 1956) erradica esta concepcin material de la discrecionalidad. De acuerdo con la doctrina legal no hay, ni competencias o potestades absolutamente discrecionales, ni estas pueden invocarse para impedir el enjuiciamiento de fondo de los actos administrativos. No obstante, la L.J. muestra que la potestad discrecional, como opuesta a la actividad reglada, es una realidad, pues la Administracin ante determinadas situaciones dispone de un margen de eleccin, que le permite hacer o no hacer y, en este segundo caso puede disponer de varias soluciones. La legislacin misma confirma en ocasiones la existencia de esa potestad discrecional. El Tribunal Supremo, reconociendo esa realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como la capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente vlidas por permitidas por la Ley, o tambin, como concesin de posibilidades de actuacin, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administracin.

A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados:

Los conceptos jurdicos indeterminados han sido definidos por el Tribunal Supremo como aquellos de definicin normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significacin especficos a la vista de unos hechos concretos, de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legtimas, imponiendo como correcta una nica solucin en el caso concreto, resultando, pues, incompatible con la tcnica de la discrecionalidad (Sentencias de 1979 y 1984). El Tribunal Supremo tiene declarado que en los supuestos jurdicos indeterminados puede distinguirse a la hora de su aplicacin o del control judicial entre un crculo de certeza positiva (supuestos que claramente encajan en el concepto), un halo de incertidumbre (supuestos de dudoso encaje)y un crculo de certeza negativa (supuestos que claramente no encajan en el concepto). La tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados es comn a todas las esferas del Derecho. As en el Derecho civil (buena fe, negligencia, etc.), o en el Derecho penal (nocturnidad, alevosa, etc.), o en el procesal (conexin directa, pertinencia de los interrogatorios).

B) Las tcnicas de control de la discrecionalidad:

De la jurisprudencia francesa se desprende que el acto discrecional controla indagando, en primer lugar, si ha existido una indebida aplicacin del Derecho o una desviacin de poder. El control de la discrecionalidad se lleva tambin a cabo investigando si ha existido o no error manifiesto en la apreciacin de los hechos y circunstancias que condicionan su ejercicio. sta tcnica supone en el plano de la lgica lo que la desviacin de poder implica en el campo de la moral (Braibant). Ms recientemente, el Consejo de Estado francs ha recurrido a la tcnica de las directivas y al principio de proporcionalidad. Por la primera se permite y obliga a la Administracin a dictar unas normas conforme a las cuales debe hacer aplicacin de sus potestades discrecionales, con la invocacin del principio de proporcionalidad se trata de investigar si la actividad de la Administracin est justificada en los logros o resultados previstos. Nuestro Tribunal Supremo advierte sobre la improcedencia de que la Administracin sea sustituida totalmente por los Tribunales en la valoracin de las circunstancias que motivan la aplicacin de la potestad discrecional, pues

ello transciende de la funcin especfica de los Tribunales. El Tribunal Supremo invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad los de proporcionalidad y buena fe. El primero al afirmar con carcter general que la discrecionalidad debe utilizarse de forma proporcionada y racional (Sentencia de 1979). El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad en el otorgamiento de licencias de importacin.

5. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.

Desde el punto de vista procesal es de inters la distincin entre: Actos que no causan estado, son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organizacin administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerrquico del rgano que los dict, antes de acudir a la va judicial. En la Adm. del Estado agotan dicha va: a) los actos del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas; b) los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas; c) los de las autoridades inferiores en los casos en que resuelvan por delegacin; d) los de los subsecretarios y directores generales en materia de personal (D.A.9 de la LRJAP y del PAC.), con criterios anlogos debern calificarse de actos que causan estado los dictados por las administraciones de las CCAA. En la Adm. Local causan estado: a) los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno; b) los actos de autoridades y rganos inferiores, cuando resuelvan por delegacin del Alcalde; c) los de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una disposicin legal (art 52 de la LRBRL). Salvo en los anteriores supuestos, el medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la va administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso ordinario y que la LPA, de 1958 llamaba recurso jerrquico. La LRJAP y del PAC no ha recogido la limitacin de una sola Alzada que estableca la legislacin anterior. Los Actos firmes y consentidos, son actos que, al margen de que hayan causado o no estado, se consideran manifestaciones judicialmente indiscutibles de la voluntad de un rgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnacin sin que la persona legitimada para ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A ellos se refiere, juntamente con los confirmatorios el art 40,a) de la L.J.C.A. El concepto de firmeza administrativa que se sita ms all del carcter definitivo del acto es equivalente al que se utiliza para designar a las sentencias judiciales que por no haber sido impugnadas en tiempo y forma devienen igualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso ordinario. Por ello, el Tribunal Supremo utiliza en ocasiones la expresin francesa de cosa juzgada administrativa aunque con grandes reservas. El concepto y funcin del acto consentido ha sufrido una alteracin al admitirse la accin de nulidad en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho y en un plazo de 4 aos para los actos anulables (art 102 y 103 de la LRJAP y del PAC). Los Actos reproductorios y confirmatorios, son aquellos que reiteran por reproduccin o por confirmacin, otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohbe su impugnacin es justamente para evitar que, a travs de una nueva peticin y su denegacin por la Administracin, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en va administrativa o judicial. El Tribunal Supremo ha negado el carcter de acto confirmatorio, permitiendo por ello su recurribilidad: a) A los reglamentos, as como a los actos de aplicacin singularizada y reiterada de estos, como en el caso del pago de haberes a los funcionarios mediante nminas. b) A los actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a las circunstancias nuevas (Sentencias de 1982 y 1986). c) A los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables no obstante el transcurso del tiempo por lo que el motivo de inadmisin del art 40,a) haya de constreirse a consignar cautela en su apreciacin. d) A las resoluciones tardas porque los actos tcitos producidos por silencio administrativo no son autnticos actos, por lo que no pueden quedar firmes ni ser confirmados por ningn otro. e) A los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.

6. Actos favorables y actos de gravamen.

Por razn de su contenido, la clasificacin de los actos administrativos es la que distingue entre los que amplan y los que restringen la esfera jurdica de los particulares. Hay actos de doble efecto o mixtos, pues mientras para unos son limitadores de derechos, para otros administrados suponen una ampliacin de su esfera jurdica, como ocurre con las expropiaciones en que el beneficiario y el expropiado son dos particulares.

A) los actos favorables:

Actos favorables o declarativos de derechos son, los que amplan la esfera jurdica de los particulares. Son actos fciles de dictar pero difciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivacin respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser retroactivos. Sin embargo, no pueden ser revocados sino a travs de procedimientos formalizados (arts 54, 57 y 102 de la LRJAP y del PAC). Entre los actos administrativos que amplan esta esfera jurdica de los particulares se incluyen:

1.- Las Admisiones.

Son actos cuyo efecto es la inclusin del sujeto en una institucin u organizacin, o en una categora de personas, para hacerlo participar de algunos derechos o ventajas o del disfrute de determinados servicios administrativos. Por ejemplo la admisin en la Universidad.

2.- Las Concesiones.

Son resoluciones por las que una Administracin transfiere a otros sujetos un derecho o un poder propio; y aqullas, en que sobre la base de un derecho o poder propios, que quedan de esta forma limitados, constituye un nuevo derecho o poder en favor de otros. En las concesiones se distingue entre las llamadas traslativas (ej. concesin de un servicio pblico en el que el concesionario se subroga en la misma posicin que tendra la Administracin) de las llamadas concesiones constitutivas; en esta categora se incluiran las de uso excepcional o privativo de dominio pblico (concesin de aguas, minas, etc.).

3.- Las Autorizaciones.

Son actos por los que la Administracin confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho que preexiste a la autorizacin en estado potencial. La autorizacin esta previamente en el patrimonio o mbito de libertad del particular, pero cuyo ejercicio slo es lcito despus que la Administracin constata la existencia y lmites del Derecho o de la libertad, o que no existen motivos contrarios a su plena efectividad. La autorizacin es de uso frecuente en la llamada polica de seguridad (industrias peligrosas, pasaportes, armas) o en materia urbanstica (licencia de obras) y en general como tcnica preventiva.

4.- Las Aprobaciones.

Son actos por los cuales la Administracin presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y vlidos. Esta tcnica acta en el campo de los controles administrativos, estando siempre referida a un acto jurdico. El control que la aprobacin cumple puede tener por objeto verificar la conveniencia u oportunidad del acto controlado o simplemente su legitimidad o conformidad con el ordenamiento jurdico.

5.- Las Dispensas.

Son actos por los que la Administracin exonera a un administrado o a otra Administracin del cumplimiento de un deber ya existente. Slo puede tener lugar cuando est prevista en la ley, ya que se opone a la misma el principio de igualdad. Tambin es un obstculo a la admisin de dispensas la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dispensas como la relativa a la planificacin urbanstica (art 57 de la Ley del Suelo).

B) Los actos de gravamen:

Actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento impone determinadas garantas defensivas de los destinatarios, siendo inexcusable el trmite de audiencia del interesado y la motivacin (arts 54 y 84 de la LRJAP y del PAC), sin que en ningn caso pueda reconocrseles efecto retroactivo (art 9.3 de la Const. y art 105 de la LRJAP y del PAC) Su revocacin o anulacin no encuentra en principio, dificultades formales, pudiendo acordarse sin audiencia de los afectados y sin necesidad de motivacin.

1.- Las rdenes.

Son actos por los que la Administracin impone a un sujeto un deber o conducta positivo o negativo y de cuyo incumplimiento puede derivarse, sin perjuicio de su ejecucin por la propia Administracin, una sancin penal o administrativa al obligado. La orden presupone una potestad de supremaca general, como la que ostentan las administraciones territoriales sobre todos los ciudadanos que residen en un determinado territorio o bien especial sobre algunas clases de ellos, dentro de una relacin jurdica entre la Administracin y el destinatario e la orden.

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- Los Actos Traslativos de Derechos.

Son aquellos cuyo efecto es trasferir la propiedad o alguna de sus facultades a una Administracin o a un tercero, destacan las expropiaciones.

3.- Los Actos Extintivos.

Son aqullos cuyo efecto es extinguir un derecho o una relacin jurdica, bien actuando directamente sobre stos o sobre el acto origen del derecho o de la relacin. Entre los que actan directamente pueden incluirse la confiscacin, que se produce sobre objetos ilcitos o peligrosos (drogas, armas prohibidas) y que no suponen un derecho a la indemnizacin; la caducidad o decadencia de derechos que se origina como sancin de un comportamiento contrario a la finalidad por la que se otorg el derecho (por ej. en materia de concesiones, la no utilizacin o explotacin de los bienes concedidos).

4.- Los Actos Punitivos.

Son aquellos por los que la Administracin impone una sancin como consecuencia de la infraccin a lo dispuesto en una norma o en un acto administrativo.

7. Actos expresos y actos tcitos por silencio administrativo.***

Por la forma de su exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo. La falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a una peticin o el recurso de un particular no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos como es propio de los actos expresos. El silencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad. En el Derecho privado se admite con carcter general que el silencio de una parte frente a la demanda de otra, cuando aqulla tena obligacin de responder, puede suponer el asentimiento de sta. En el Derecho administrativo, sin embargo, y con objeto de asegurar el derecho a la garanta judicial, el acceso al proceso o bien la efectividad de otros derechos de carcter substantivo que pueden resultar bloqueados por la inactividad de la Administracin, se atribuye al silencio el valor de una decisin de significado unas veces negativo o desestimatorio y otras estimatorio o positivo. De aqu que se hable de dos clases de silencio: positivo y negativo. A) La evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presunto

negativo y sus excepciones: La falta de respuesta de la Administracin a la peticin o al recurso de un administrado ha tenido en el ordenamiento jurdico normalmente un significado negativo o de desestimacin de la peticin o recurso interpuesto por el particular. Esta ficcin legal, permita que el administrado pudiera acceder a las vas de recurso administrativo y judiciales. De acuerdo con sta lgica, la primera regulacin del silencio administrativo (Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924) configur el silencio como un acto desestimatorio. Segn el art 94 de la LPA de 1958 cuando se formulare alguna peticin ante la Administracin y sta no notificase su decisin en el plazo de tres meses, el interesado poda denunciar la mora, y transcurridos tres meses desde la denuncia, deba considerar desestimada la peticin. Frente a la regla general de que el silencio se entiende como desestimatorio de la peticin del recurso formulado por el particular, el art 95 de la LPA. de 1958 reconoci el silencio de carcter positivo o estimatorio en las relaciones interorgnicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalizacin y tutela de los rganos superiores sobre los inferiores. En las relaciones de la Administracin y los particulares el silencio slo se entenda positivo en aquellos casos en que as lo estableciera una disposicin expresa. El evidente riesgo que el silencio positivo supone al permitir el otorgamiento de autorizaciones o licencias u otros derechos contrarios al ordenamiento, y que como actos declaratorios de derechos no pueden ser revocados a posteriori sin seguir los complejos procedimientos establecidos, llev a limitar sus efectos. En esa lnea el Tribunal Supremo haba aceptado la revocacin directa sin sujecin a los trmites de revocacin de los actos declarativos de derechos de las licencias y autorizaciones ganadas por silencio cuando su otorgamiento implicara nulidad de pleno derecho, bien por concurrir vicios esenciales de tramitacin, bien porque el ordenamiento califica el efecto o resultado de lo otorgado por silencio como nulo de pleno derecho, o cuando lo ganado por silencio fuera ostensible y manifiestamente ilegal, como ocurre con las licencias urbansticas de construccin sobre zonas verdes. Ms restrictivamente an, el art 78 de la Ley del Suelo limit los efectos de las licencias ganadas por silencio positivo a los que son conformes con el ordenamiento jurdico.

B) La regulacin vigente de los actos presuntos. Crtica:

La LRJAP y del PAC., tuvo como objetivo fundamental, la nueva regulacin del silencio administrativo. sta regulacin abandona la modestia de la regulacin anterior, pretendiendo atacar con simples remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios -no sobre la clase poltica- todo silencio o retraso en la resolucin de los procedimientos. Para ello reitera la obligacin de resolver los procedimientos en forma expresa, aunque en menor plazo, de tres meses, y cuyo transcurso sin resolucin provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remocin del puesto de trabajo, vencido el plazo de tres meses o su excepcional prrroga, que tampoco podr exceder de tres meses, el silencio tendr carcter positivo o negativo en unas u otras materias segn haya determinado previamente cada Administracin Pblica o, en su defecto, segn la distribucin de materias que la propia Ley establece. Para acreditar el silencio es necesario volver de nuevo al rgano silente y obtener de l un certificado de que ese silencio se ha producido, en el que deben constar los efectos que de ello se derivan, conminando de nuevo al funcionario a su expedicin, bajo amenaza de incurrir en infraccin disciplinaria grave. Conseguido ese certificado del acto presunto o acreditado que ha sido solicitado, se puede acceder a los recursos administrativos o judiciales o ejercitar el derecho si se trata de un acto presunto positivo (art 62). La presin para que los funcionarios resuelvan en plazo, an negativamente, desestimando las pretensiones de los administrados, se hace ms fuerte si consideramos que en aquellos procedimientos en los que el funcionario haya preferido no resolver a resolver precipitadamente o sobre un expediente incompleto, debe luego certificar su propia falta expidiendo al administrado un certificado de no haber resuelto, el certificado de acto presunto (art 44). Y es que cumplir con ese deber supone autoinculparse, para que se le sancione y se le prive de su puesto de trabajo; por ello la constitucionalidad de la obligacin de expedir este certificado, cuando se trata de funcionarios, puede ser cuestionada desde el derecho a no confesarse culpable que garantiza el art 24 de la Constitucin.

C) La determinacin del carcter positivo o negativo de los actos presuntos:

La Ley prescribe que cada Administracin podr publicar de acuerdo con el rgimen de actos presuntos previsto

en la Ley una relacin de los procedimientos en que la falta de resolucin expresa produce efectos estimatorios y aquellos en que los produce desestimatorios. Esta previsin dar lugar a una enorme confusin e inseguridad jurdica, pues nada garantiza que esas listas sobre supuestos de silencios positivos o negativos se harn de acuerdo con el rgimen de la Ley en los cerca de nueve mil Municipios de las 50 Provincias y 17 CCAA. Cuando no se establezca esta disciplina singular de cada Administracin, la Ley establece unas reglas generales (art 43), entendiendo que la falta de resolucin en plazo (3 meses) se considera como estimacin positiva de la solicitud en los siguientes casos: a) Solicitudes cuya estimacin habilitara al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes. b) Las solicitudes en cuya normativa de aplicacin no se establezca que quedarn desestimadas si no recae resolucin expresa. Se entiende producida la desestimacin de la solicitud en los siguientes casos: a) Procedimientos de ejercicio del derecho de peticin del art 29 de la Constitucin. b) Resolucin de recursos administrativos.

D) El certificado de acto presunto:

La novedad de la regulacin vigente, es la tcnica del certificado, cuya finalidad es hacer valer el acto administrativo presunto tanto ante la Administracin como ante cualquier otra persona, natural o jurdica, pblica o privada (art 44). La certificacin deber extenderla el rgano competente que debi resolver expresamente el procedimiento, en el plazo mximo de 20 das desde que fue solicitada. Los interesados podrn pedir que se expida esta certificacin a partir del da siguiente al del vencimiento del plazo en que debi dictarse la resolucin y podrn solicitar de la Administracin que se exijan las responsabilidades. La Ley amenaza al titular del rgano competente para resolver que no expida en plazo el certificado, lo que no es susceptible de delegacin, con una sancin disciplinaria. Aparte de la vertiente de autoinculpacin, el acto presunto es ciertamente un certificado, un acto de conocimiento, en cuanto comprensivo de la solicitud presentada, etc. Pero adems es un acto administrativo, propiamente tal, un acto expreso, una manifestacin de voluntad, una resolucin en suma y por ello una verdadera negacin de la modesta tcnica del acto administrativo, la Ley no permite (art 43) que se resuelva expresamente la solicitud despus de la emisin del certificado.

8. Los elementos del acto administrativo.

La doctrina francesa estudia los elementos, en su versin negativa de las condiciones precisas para la admisin de los recursos por exceso de poder y los supuestos que originan la anulacin de los actos atacados (Rivero). Por el contrario, en la doctrina italiana (Zanobini, Ranelletti) es ms frecuente abordar la cuestin utilizando los conceptos de la dogmtica privatista de los actos jurdicos. Esta es la lnea que sigue mayoritariamente la doctrina espaola, que clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo, en esenciales (el sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y accidentales (trmino, condicin y modo). Por su similitud con los actos judiciales adquieren especial relieve algunos elementos de los actos administrativos como la causa y el fin, que en los actos privados resultan irrelevantes porque la actividad y gestin patrimonial de los particulares no queda invalidada por la falta de congruencia econmica o de otra ndole ni, por los mviles que guen a su autor, pues a nadie se le impide conscientemente hacer malos negocios ni actos puramente gratuitos. Otra notable diferencia con los actos privados es la importancia que en stos tienen los elementos accidentales y en general el principio dispositivo (art 1255 de Cc), mientras que el acto administrativo se encuentra ceido por un contrario principio de tipicidad que impide desvirtuar en exceso los efectos propios de una categora de actos a travs de los elementos accidentales (condicin, trmino, modo). El contraste entre los activos privados y los administrativos y la cercana de stos a los actos judiciales se manifiesta, en la importancia que para los actos administrativos adquieren los elementos formales, con la exigencia de la escritura y la necesidad de la notificacin para que el acto adquiera eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige, en general, el principio de libertad de forma (art 1278 del Cc.).

9. El titular del rgano y la competencia.

El sujeto del que emana la declaracin de voluntad en que el acto administrativo consiste es siempre una Administracin Pblica, pero que acta siempre a travs de una persona fsica, titular de un rgano. Los requisitos que deben concurrir son los siguientes: La regularidad de la investidura de quien figura como titular del rgano es la primera cuestin a considerar en el elemento subjetivo. Pues cabe que el nombramiento de la autoridad o funcionario no sea vlido, bien porque ste se haya anticipado o haya sido cesado, porque el rgano este ocupado fraudulentamente por un impostor, etc. Todos estos supuestos que la doctrina califica como supuestos de funcionarios, de hecho plantean la cuestin de si debe negarse toda validez a los actos realizados por el supuesto funcionario, o en aras a la seguridad, debe reconocerse valor a dichos actos siempre que se adecuen al Derecho en todos los dems elementos. La actuacin regular del titular del rgano implica asimismo su imparcialidad, es decir, la ausencia de circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor y que se concreta en las llamadas causas de abstencin y de recusacin; la actuacin del funcionario en que concurran motivos de abstencin no implicar necesariamente la invalidez de los actos en que haya intervenido (arts. 28 y 29 de la LRJAP y del PAC) o bien nicamente la implicar cuando haya sido determinante de la resolucin adoptada (art 76 de la LRBRL). Entre estas causas de abstencin y recusacin son: a) Tener inters personal en el asunto de que se trate. b) El parentesco de consanguinidad dentro de 4 grado o de afinidad dentro del 2. c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta. d) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto. (art 28). Si en alguna autoridad o servidor de las administraciones pblicas se da alguna de las circunstancias anteriores deber abstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en responsabilidad. Otro elemento es la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de vicios en el consentimiento, los cuales son objeto en el Derecho administrativo de distinta valoracin. Esta diferencia radica en que la incapacidad del funcionario titular del rgano, por enajenacin mental por ejemplo, o la concurrencia de determinados vicios en su voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectaran decisivamente a la validez del acto, si ste desde el punto de vista objetivo se produce de acuerdo con el ordenamiento jurdico (Garrido). La infrecuencia de los vicios que afectan al titular del rgano o su irrelevancia cuando el acto se adecua al ordenamiento lleva a considerar a la competencia del rgano como el elemento fundamental. Esta se define como la aptitud que se confiere a un rgano de la Administracin para emanar determinados actos jurdicos en nombre de sta. Ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que todos los funcionarios que tienen el mismo empleo ostentan las mismas competencias. La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestro Derecho contempla como susceptible de originar dos tipos de invalidez (nulidad de pleno derecho o simple anulabilidad). El art 62,1 de la LRJAP y del PAC dice los actos dictados por rganos manifiestamente incompetentes por razn de la materia o del territorio.

10. La causa y los Presupuestos de hecho.

Distingue la doctrina italiana entre la causa jurdica o causa inmediata de los actos administrativos, que es el fin tpico de todos los actos de una determinada categora, de la causa natural, remota o finalis, que es el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. As, en la concesin la causa jurdica o inmediata consiste en crear en favor del destinatario del acto un nuevo derecho, mientras que el motivo o causa remota puede ser muy diverso como la oportunidad de crear un nuevo servicio pblico, de hacer ms eficiente otro ya existente, etc. Esta distincin, puede tener un encaje indudable en el art 53,2 de la LRJAP y del PAC, entendiendo que de un lado se refiere a la causa o motivo legal al decir que el contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto en el Ordenamiento jurdico y por otro, alude a la causa natural al prescribir que dicho contenido ser determinado y adecuado a los fines de aqullos, prohibiendo en consecuencia los motivos de inters privado como finalidad de los Actos administrativos. Dicho precepto tambin puede interpretarse siguiendo la doctrina francesa (Garrido) y equiparando los trminos presupuestos de hecho y causa o motivo legal. Por ello, el control del juez sobre la causa atender primordialmente a la verificacin de la exactitud de los hechos, es decir, a la existencia misma del motivo o causa legal. El rgimen jurdico de los presupuestos de hecho supone, segn la Jurisprudencia francesa, que la Administracin tiene la obligacin de explicar ante el juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisin, incluso en los casos en que formalmente no existe obligacin legal de motivar. El juez contencioso puede a su vez, convalidar

si concurre otro verdadero que sirva para justificar esa decisin, recogida en el art 65 de la LRJAP y del PAC: los actos nulos que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste.

11. Los mviles. La desviacin del poder.

Los mviles de cualquier acto de la Administracin deben adecuarse a aquellos fines pblicos por los que la competencia ha sido atribuida. Justamente por ello el ejercicio de la competencia, con finalidad diversa de la que justific su atribucin legal, constituye el vicio conocido como desviacin de poder recogido en el art 63 de la LRJAP y del PAC. son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. La desviacin de poder es nocin cercana al abuso de derecho que el art 7,2 del C.c., define. El proceso para determinar que existe el vicio de la desviacin de poder comienza por la determinacin de la finalidad o intencin de legislador al asignar una competencia, para despus concretar la finalidad perseguida por el acto y comparar, la primera con la segunda. De este proceso lo ms complejo es el descubrimiento y la prueba de la intencin con que actu la autoridad administrativa, que lgicamente disimular sus verdaderas intenciones. Entre los supuestos clsicos en que la Jurisprudencia del Consejo de Estado francs ha apreciado la concurrencia del vicio de la desviacin del poder, se citan los actos dirigidos a evitar la ejecucin de la cosa juzgada, los que comportan un fraude de ley, los inspirados por mviles extraos a todo inters pblico, los dictados en favor de un tercero, etc. y en ltimo lugar los actos dictados como marginacin del procedimiento legalmente establecido para eludir las reglas de la competencia o una determinada garanta en favor de un particular o para conseguir una economa de tiempo o de dinero en favor de la Administracin. Habiendo sido la desviacin de poder una de las instituciones ms importantes del Derecho administrativo francs pasa en la actualidad una de las etapas ms bajas de su evolucin, porque el Consejo de Estado la considera ahora como un remedio subsidiario en los vicios de invalidez y anula por inexactitud de los motivos legales o presupuestos de hecho lo que antes invalidaba por desviacin de poder. En Espaa, la desviacin de poder no slo ha sido un vicio cuya investigacin aparece estimulada por el legislador al considerar susceptibles de apelacin todas las sentencias dictadas en los procesos en los cuales ha sido invocada como causa invalidatoria del acto en primera instancia (art 94,2 de la LJCA), sino que se ha producido un renacimiento jurisprudencial en la utilizacin de la desviacin de poder, porque la Const. ha recordado a los Jueces su obligacin de controlar la obligada correlacin entre la actividad administrativa y los fines pblicos (art 106). Esta reaccin jurisprudencial se ha plasmado en el reconocimiento del vicio de la desviacin de poder cuando el acto se inspira no slo en fines personales o privados, sino incluso lcitos, pero diversos de los exigidos por la norma, pues como afirma el Tribunal Supremo la desviacin de poder no precisa que los fines perseguidos sean espreos en el sentido de dirigirse contra determinadas personas, o que se utilicen en beneficio de los agentes administrativos autores de los actos, etc. El Tribunal Supremo parece dulcificar la exigencia de una prueba contundente y absoluta de la desviacin de poder, bastando, adems de indicar cul es la finalidad perseguida por la Administracin, que el interesado la justifique con una prueba suficiente para lograr una conviccin del Tribunal sobre las divergencias de fines, carga de la prueba que en ciertos casos se traslada incluso a la Administracin. Es bastante para apreciar la desviacin de poder que la conviccin del juez se haya producido con carcter indiciario en funcin de datos objetivos, como la disparidad de tratamiento entre los administrados, la realizacin de graves irregularidades formales para alcanzar un fin distinto al exigido por la norma, etc.

12. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos.

Define Zanobini el contenido diciendo que consiste en aquello que con el acto la autoridad administrativa entiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar y distingue con referencia a los administrativos entre el contenido natural, el implcito y el accidental o eventual, no faltando quienes reducen esa clasificacin a dos trminos contenido natural y accidental. Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusin con otros. As el contenido natural de la autorizacin es permitir a una persona ejercitar su derecho; y el de la expropiacin, el traspaso coactivo de la propiedad.

Contenidos accidentales y eventuales de los actos son: l trmino, condicin y modo.

a) El trmino.
Es el momento, ordinariamente un da determinado, a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel en que alcanza la perfeccin y la expresin de un trmino distinto sirve para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o posterior. (ej. el ascenso de un funcionario con efecto retroactivo en que se produjo la vacante). El trmino final significa que los efectos del acto terminan en el momento previsto.

b) La condicin.
Es la clusula por la que se subordina el comienzo o la cesacin de los efectos de un acto al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condicin suspensiva y en el segundo de condicin resolutoria, estas se distinguen de las condiciones iuris.

c) El modo.
Es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dictado el acto, por la cual se le exige un determinado comportamiento del que depende de la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto, lo que, sin embargo, no debe confundirse con los deberes que directamente impone la ley como contenido implcito de aqul.

13. Los elementos formales: procedimiento, declaracin y motivacin.

Son elementos formales de los actos administrativos: El procedimiento. Es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administracin, adems de garantizar los derechos y libertades de los particulares. El procedimiento es por ello un requisito esencial, que cumple una funcin anloga al proceso judicial y al procedimiento legislativo. La esencialidad del procedimiento viene impuesta por el art 53 de la LRJAP y del PAC, los actos administrativos se producirn por el rgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido y por el art 62 que sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. La regla general sobre la forma de declaracin de los actos administrativos es la exigencia de forma escrita en trminos anlogos a los exigidos en los actos judiciales, dndose en uno y otro caso la misma justificacin; los actos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y deberes dotados de fuerza ejecutoria. La forma escrita es la regla general cuando se trata de resoluciones tal y como establece el art 55 de la LRJAP y del PAC: - Los actos administrativos se producirn o consignarn por escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijan otra forma ms adecuada de expresin o constancia. - En los casos en que los rganos administrativos su competencia en forma verbal y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuarn y firmar por el rgano inferior que lo reciba o reglamente. - Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el rgano competente. El contenido de la declaracin en que los actos consisten y que se deber plasmar en los escritos que los documentan, puede ser diverso en unos y otros casos, pero siempre debera recoger algunos datos que permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolucin y la fecha, as como la motivacin en los casos que es preceptiva. Los actos adems, deben ir precedidos de una especfica denominacin segn la autoridad que los dicta: Real Decreto si emana del Consejo de Ministros, Orden si la dicta un Ministro y resolucin o acuerdo en los dems casos. La LRJAP y del PAC, establece que las resoluciones contendrn la decisin, que deber ser motivada (arts. 23, 24, 25 y 89,3 de la LRJAP).

La motivacin es una exigencia relativamente moderna, pues en el anterior Rgimen ni siquiera se exiga en las sentencias judiciales. En el Derecho administrativo la motivacin se exigi en los reglamentos ministeriales dictados en desarrollo de la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 1890. La LPA, de 1958 parti del principio de la innecesariedad de la motivacin de los actos administrativos, pues su exigencia slo era precisa para los actos que limitaren derechos subjetivos, los que resolvieren recursos, los que se separaren del criterio seguido en actuaciones precedentes y en fin los acuerdos de suspensin de actos (art 43). la LRJAP y del PAC, ha ampliado notablemente la nmina de los actos necesitados de motivacin que ahora se extiende a los actos que limiten intereses legtimos, a los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimiento de arbitraje, los acuerdos de tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazas y a los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales (art 54). La Ley determina que la motivacin sea sucinta, ha de ser suficiente sin que valgan las falsas motivaciones. las frmulas . o comodines, que valen para cualquier supuesto. El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivacin sobre la validez del acto administrativo tiene establecido que la motivacin si es obligada en los actos que limitan derechos con mayor razn lo es en los actos que los extinguen, siendo invlida la resolucin que omite toda alusin a los hechos especficos determinantes de la decisin limitndose a la invocacin de un precepto legal. La Jurisprudencia es menos exigente en la fundamentacin en Derecho, si resulta evidente la causa jurdica tenida en cuenta por la medida adoptada por la Administracin, entendindose en todo caso cumplido el requisito con la motivacin in aliunde (aceptacin o incorporacin al texto de la resolucin de informes o dictmenes).

14. Publicacin y notificacin.

La comunicacin de los actos administrativos a los interesados se acta por medio de la notificacin o publicacin. La notificacin es una comunicacin singular a persona o personas determinadas, mientras la publicacin se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido. La notificacin es la tcnica ms solemne y formalizada de la comunicacin porque incluye la actuacin mediante la cual ciertos funcionarios atestigan haber entregado a una persona copia escrita de un acto. La doctrina italiana encuadra la notificacin y comunicacin dentro de los meros actos administrativos. Para nosotros, son una condicin de la eficacia de los actos administrativos tal y como las caracteriza la LRJAP y del PAC. La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior (art 57,2), adems dice que el art 93,2 que -ordena un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa-. La LRJAP y del PAC, impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones o actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses, para regular despus hasta cuatro modalidades de la notificacin. la personal, por edictos, la publicacin y la publicacin-notificacin. El plazo en que deber iniciarse la notificacin es de 10 das a partir de la fecha en que el acto sea dictado (art 58). Sin embargo, la superacin de este plazo no determina la nulidad de la notificacin, pues se trata de una irregularidad no invalidante.. El contenido de la notificacin deber contener el texto integro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier oro que estimen procedente. El Tribunal Supremo tiene declarado que debe notificarse la totalidad de la notificacin y que no es vlida a la de una liquidacin tributaria omitiendo los elementos esenciales como la base impositiva y el tipo de gravamen. Si a la notificacin le faltan algunos de estos extremos estamos en presencia de una notificacin defectuosa, por lo que el acto carece de eficacia. Las notificaciones defectuosas son convalidables; de no producirse la subsanacin ni darse el interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza. En cuanto a los medios de practicar las notificaciones que determinan las diversas clases de aqullas hay que decir que hemos pasado de la notificacin personal de no aceptarse otro medio de comunicacin entre la Administracin autora del acto y el destinatario que el del nuncius, el propio funcionario, a aceptarse cualquier medio (oficio, carta, telegrama, segn la Ley de 1958) y en general, segn la Ley vigente, se practicarn por cualquier medio

que permita tener constancia de su recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado (art 59). La notificacin se har primordialmente en el lugar que haya designado el interesado en la solicitud, que puede o no coincidir con su domicilio, siendo ste el lugar en el que en otro caso debe practicarse la notificacin. El sujeto pasivo de la notificacin personal es el propio interesado o su representante. Si stos rechazaren la notificacin se har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento (art 59,3). Ante las dificultades con que se encuentra la Administracin, y que la Jurisprudencia pone de relieve, la Ley ha arbitrado un sistema subsidiario, la notificacin por anuncios, para cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio, etc. La notificacin se har por medio de anuncios en tabln de edictos del Ayuntamiento y en el B.O.E. de las CCAA o BOP. La tercera forma de notificacin es la publicacin de la resolucin y que consiste en insertar la resolucin, con los mismos elementos que la notificacin personal, en el tabln de anuncios de la sede del rgano administrativo o medios de comunicacin que se hayan indicado previamente. La Ley vigente, amplia de forma excesiva los casos en que la Administracin puede recurrir a esta modalidad (art 60) y adems: a) cuando el acto tenga por objeto una pluralidad indeterminada de personas. b) cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. La publicacin notificacin, consiste en publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del contenido del acto para que despus el interesado comparezca en el plazo que se le seale para enterarse de su contenido ntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Esta frmula de comunicacin puede emplearla el rgano competente cuando apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos (art 61).

TEMA 15

EFICACIA Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.- LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E IRRETROACTIVIDAD.***

Por eficacia de los actos administrativos se entiende, la produccin de los efectos propios de cada uno, definiendo derechos y creando obligaciones de forma unilateral. Pero en sentido ms limitado la eficacia se suele referir al tiempo o momento a partir del cual el acto administrativo produce esos efectos, como hace la LRJAP y del PAC., al disponer que los actos de la Administracin sern vlidos y producirn efecto desde la fecha en que se dicten (art. 57.1). Tambin la Jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de los actos. La primera como dice el Tribunal Supremo, supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan, mientras que la eficacia hace referencia a la produccin temporal de efectos y puede hallarse supeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin posterior del acto vlido. Los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que se dicten, pero no obstante este principio sufre dos excepciones: La DEMORA EN LA EFICACIA del acto administrativo, es decir, el retraso en la produccin de sus efectos propios, puede producirse porque as lo exija la naturaleza del acto, porque el contenido accidental que incluya una condicin suspensiva o trmino inicial as lo establezca, o bien por ltimo, porque la eficacia quede supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior (art. 57 de la LRJAP y del PAC). En cuanto a la proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado la regla general es la IRRETROACTIVIDAD, principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitativos de derechos en aplicacin inexcusable del art. 9.3 de la Constitucin, que sanciona la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Para los actos favorables o ampliativos el principio general es tambin la irretroactividad, salvo la posibilidad de darles eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ste no lesiones derechos o intereses

legtimos de otras personas (art. 57.3 de la LRJAP y del PAC.). La eficacia retroactiva de los actos favorables estar siempre condicionada, en primer lugar, a que los supuestos de hechos necesarios existieran ya en el momento en que se retrotraiga la eficacia del acto y, en segundo trmino, a que no lesiones derechos e intereses de otra persona, pues la retroactividad de un acto, aunque sea beneficiosa para unos interesados, puede ser gravosa o perjudicial para otros (ej. El ascenso de un funcionario puede perjudicar a otros del mismo escalafn). Sin embargo este lmite no puede jugar en va de reclamacin para los actos resolutorios de recursos o las sentencias judiciales cuando un nuevo acto se dicta en sustitucin de otro anulado.

2.- LA PRESUNCIN DE VALIDEZ *

El acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos esenciales y es temporalmente eficaz. Pero adems, al acto administrativo se le atribuye una presuncin de validez que dispensara a la Administracin autora del acto a seguir ningn proceso declarativo si alguien, en cualesquiera instancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez. As que mientras que los actos jurdicos privados han de validarse ante el juez cuando se tachan de nulos, los actos administrativos, an sindolo, pasan por vlidos mientras esa nulidad no ha sido declarada administrativa o judicialmente. A este especial efecto se refiere el art. 57.1 de la LRJAP y del PAC los actos de la Administracin son vlidos y producirn efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. El Tribunal Supremo denomina esta cualidad de los actos administrativos como presuncin de legalidad queriendo significar que la actividad de la Administracin se ajusta por principio a Derecho y reserva el trmino ejecutividad para identificarlo con el de ejecutoriedad, La presuncin de validez del acto administrativo no es, sin embargo una presuncin iure et de iure, sino una simple presuncin iuris tamtum es decir, que admite prueba en contrario. La presuncin de validez cubre los actos definitivos, pero no toda la actividad probatoria previa a estos y que se refleja en el expediente administrativo, pues como dice el Tribunal Supremo la presuncin de legalidad que adorna los actos administrativos no significa un desplazamiento de la carga de la prueba, que conforme a las reglas por las que se rige (art. 80 y 81 de la LRJAP y del PAC.) corresponde a la Administracin, cuyas resoluciones han de sustentarse en el pleno acreditamiento del presupuesto fctico que invoquen. Sin embargo las actas de inspeccin gozan de presuncin de certeza siempre que el acto refleje la conviccin personal del inspector, resultado de su personal y directa comprobacin in situ de los hechos y se trate de verdaderos servicios de inspeccin pues, en caso contrario tiene el valor de denuncia. La presuncin de validez no opera solo en el Dcho Penal respecto de la anttesis culpable-inocente, sino que se extiende a los actos jurdicos de los particulares, presumindose que son vlidos los contratos, los testamentos o los actos dictados por las organizaciones privadas, pues no hay razn alguna, en principio, para dudar de la legitimidad de los particulares y porque seria inviable, por lo dems un sistema que impusiera la necesidad de homologar judicialmente todos los actos jurdicos. La Ley de 2/1988 de Reforma de la L.P.H., va todava ms lejos al reconocer, prcticamente, carcter ejecutorio al acuerdo de la Junta de Propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas. Lo que diferencia los actos administrativos en relacin con los privados en el Dcho espaol es que el acto administrativo est adornado de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecutoria, esto es, la potestad de la Administracin para llevar a efecto el mandato que el acto incorpora violentando la posesin y la libertad personal del administrado.

3.- LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS **

Esta cualidad es la que realmente separa y distingue los actos administrativos de los actos privados que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro medidas ejecutorias. Este privilegio est regulado en la LRJAP y del PAC., y se define en el art. 95: Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin del acuerdo con la Ley, o cuando la Constitucin o la Ley exijan la intervencin de los Tribunales.

La ejecutoriedad de los actos administrativos se manifiesta de manera diversa segn la naturaleza y contenido de stos. En unos casos la ejecucin forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple sin resistencia de sus destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna actuacin material de ejecucin por la Administracin. Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto administrativo en contra de la propia Administracin, es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos deberes a la Administracin. Si sta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene ms alternativa que forzar su cumplimiento por la va judicial, provocando previamente los actos desestimatorios. Otro supuesto en que no es necesario recurrir a la ejecutoriedad para explicar el efecto compulsivo del acto administrativo se da cuando las medidas de ejecucin de ste se pueden subsumir en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria. As ocurre cuando la Administracin ordena la expulsin de un particular de una dependencia del dominio pblico o del seno de un servicio pblico. Fuera de hiptesis anteriores, el supuesto necesario para la ejecucin forzosa lo constituyen los casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que impliquen, en cuanto este se niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aquel mediante la alteracin de su ius posesionis sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. En tales supuestos, la Administracin utiliza el privilegio de decisin ejecutoria del acto administrativo o accin de oficio, regulada en la LRJAP y del PAC. El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general, hoy para los actos administrativos, sin que tal circunstancia se haya producido en otros ordenamientos, nada menos que tres preceptos dedica la LRJAP y del PAC, a proclamar la vigencia de este privilegio esta autntica potestad judicial de nuestras Administraciones Pblicas en los art. 56, 94 y 95. La LRBRL de l985 tambin se ha sumado a este plebiscito legal en favor de la ejecutoriedad de los actos administrativos, reconociendo a las Entidades locales, adems de la presuncin de legitimidad y ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora. La legislacin tributaria define la ejecutoriedad atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de las sentencias judiciales como se sigue diciendo hoy en el art. 129 de la L.G.T.. Hay que tener en cuenta que la regulacin general es la LRJAP y del PAC, la cual exige para la legitimidad de la ejecucin forzosa de la Administracin el cumplimiento de las siguientes condiciones: 1) La existencia de un acto de la Administracin y que se trate de actos administrativos y no de actos privados de aqulla (art.93). 2) Que el acto sea ya plenamente eficaz porque no ha sido suspendida administrativa o judicialmente su ejecutoriedad o su eficacia no est pendiente de condicin, plazo o autorizacin o aprobacin de autoridad superior. 3) Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de que el obligado no sea sorprendido por aquella y se le de la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de la Administracin (art. 95). 4) La ejecucin administrativa est condicionada, a que la ley no haya configurado con relacin al acto que se pretende ejecutar un rgimen de ejecucin judicial. La LRJAP y del PAC, es igualmente generosa que en la proclamacin del principio de ejecutoriedad en el reconocimiento de MEDIOS DE EJECUCIN, enumerando los siguientes: apremio sobre el patrimonio; la ejecucin subsidiaria; la multa coercitiva; y la compulsin sobre las personas (art. 96).

1.- La OCUPACIN:
Es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del que aqullos estn en la posesin; si el particular no lo entrega la Administracin toma posesin de l por medio de sus funcionarios. 2.- la ejecucin sobre los bienes o el

APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO

mobiliario o inmobiliario del ejecutado se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero, sea por causa tributaria o cualquiera otra. 3.-

La EJECUCIN POR COERCIN

sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por ser personalsimas e infungibles, no sirven los medios anteriores. Esta frmula de ejecucin puede ser directa o indirecta (Zanobini). Nuestra LRJAP y del PAC., alude solo a la coercin directa. distinguiendo la econmica a travs de las llamadas multas coercitivas, de la fsica, que llama compulsin sobre las personas.

4.- SISTEMAS COMPARADOS DE EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

En el Derecho comparado se da tanto la solucin negativa, que desconoce en la Administracin un poder directo de ejecucin, debiendo esta valerse para el cumplimiento forzoso de sus providencias de la cobertura judicial solucin clsica en el liberal judicialismo anglosajn- , hasta el reconocimiento paladino de una potestad ejecutoria autosuficiente, autoritaria al servicio de la Administracin -as en el Derecho alemn-, pasando por soluciones intermedias, como la que hoy ofrece el Derecho francs, donde el recurso a la ejecucin a travs del sistema judicial penal va cediendo cada vez ms terreno en favor de la ejecucin administrativa.

A) Sistema judicial puro. La tradicin anglosajona:

La garanta de la eficacia de los mandatos y providencias de la Administracin tiene en el Derecho ingls una primera respuesta en la posibilidad que por leyes singulares se prevean determinadas medidas de ejecucin en favor de la Administracin. Fuera de las previsiones legales expresas, la Administracin no puede proceder directamente a la ejecucin de sus actos que slo es posible por va judicial. La Administracin inglesa ha de seguir normalmente procedimientos judiciales para imponer los efectos de sus actos ante la resistencia de los particulares. Solo en los casos especficamente previstos en las leyes puede, en principio, utilizar la fuerza para hacer respetar sus rdenes (LEFEBVRE).

B) Sistema Mixto judicial-administrativo. El sistema francs:

No existe en el derecho francs una regulacin general que establezca el principio de ejecucin forzosa de los actos administrativos por la propia Administracin, similar a la que en nuestro Derecho se recoge en los arts. 93 y sgtes. de la LRJAP y del PAC.. La ejecucin de los actos por el juez civil se estima excepcional, aunque una jurisprudencia reciente admite la accin civil en materia de demanialidad. En el derecho francs la regla general es, por tanto, que la garanta de la eficacia de los actos administrativos discurra en primer lugar por la va de la intimidacin que conlleva la previsin de diversas sanciones penales. Cuando del incumplimiento no se deriva slo el efecto jurdico de la sancin sino tambin la necesidad de ejecutar positivamente el mandato del acto administrativo, la ejecucin forzosa es la nica va posible para garantizar la eficacia del acto. La competencia del juez penal para la ejecucin de los actos administrativos demuestra que el Derecho francs parte de las mismas soluciones de principio que el Derecho anglosajn.

C) La ejecucin administrativa insuficiente. Derecho alemn e italiano:

El reconocimiento a la Administracin de la potestad de ejecucin directa de los mandatos contenidos en sus actos lo justifica en el siglo pasado OTTO MAYER en la asimilacin del acto administrativo a la sentencia judicial. En Italia la solucin es similar, aunque la terminologa no sea clara en la doctrina, ya que algunos autores como GIANNINI sustituyen los trminos de eficacia y ejecutoriedad por expresiones como imperativit y autotutela. Se trata de una potestad administrativa reconocida abstractamente con carcter general, por lo cual la Administracin ejecuta sus actos en cualquiera circunstancia sin necesidad del juez, en contraste con lo que ocurre en el Derecho ingls o francs. La doctrina italiana ofrece diversos fundamentos jurdicos para justificar la ejecutoriedad o autotutela. La opinin dominante es que la ejecutoriedad se funda en la presuncin de legitimidad de los actos administrativos; para otros la ejecutoriedad es una simple consecuencia del carcter pblico de la potestad que por medio del acto se desarrolla.

Los medios de ejecucin se contemplan tambin la aprehensin de bienes muebles o inmuebles, consecuencia de procedimientos expropiatorios o requisas, etc. Este sistema autosuficiente de los actos administrativos se encuentra reforzado con medidas penales en base al art. 650 del Cdigo Penal, pero a diferencia del derecho francs, la existencia de la coaccin penal y la posible ejecucin por esta va no impide la ejecucin directa por los medios propios de la Administracin.

5.- LA CONFIGURACIN HISTRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIN EJECUTORIA EN EL DERECHO ESPAOL.

En la evolucin de la ejecutoriedad en el Derecho espaol es perceptible la coexistencia de una lnea liberal, que identifica la ejecutoriedad con la funcin judicial y con otra autoritaria que reconoce a la Administracin, la autosuficiencia ejecutoria sin necesidad de intermediacin judicial. Una formulacin clsica de la primera orientacin la encontramos ya en la Ley dada en Toro por Enrique II el ao l.371, autntica reliquia democrtica en la que con la regulacin del denominado juicio de despojo se viene a negar el privilegio de decisin ejecutoria a los mismos mandatos y ordenes reales cuando, por no haber sido precedido del correspondiente juicio, puede entenderse que no tiene valor judicial. Este panorama cambia radicalmente en los orgenes del constitucionalismo espaol, relevndose de inmediato una fuerte tendencia liberal orientada a instrumentar todas las facultades ejecutorias como estrictamente judiciales al modo anglosajn, privando a la Administracin de su pretendido privilegio de decisin ejecutoria, que se mostraba incompatible con las nuevas ideas. Esta corriente que aplica con rigor el principio de que nadie, ni siquiera la Administracin puede ser juez en su propia causa, tiene el apoyo no slo en la definicin por la Constitucin de Cdiz de la funcin Judicial como la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado que repetirn todas las Constituciones posteriores y en la abolicin del sistema de fueros privilegiados (salvo el militar, eclesistico y tributario). En este sentido, las Cortes de Cdiz establecieron por Decreto constitucional de l813 un sistema de justicia para la Administracin rigurosamente judicialista al modo anglosajn, y que, al someterla al Derecho comn, descartaba toda posibilidad de una Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, as como de cualquier privilegio de naturaleza judicial o ejecutoria en manos gubernativas. Esta orientacin judicialista negadora de potestades ejecutorias en manos de la Administracin va a tener el apoyo doctrinal de significados administrativistas que, no obstante defender la introduccin en Espaa de una J.C.A. al modo francs, niegan la ejecutoriedad de las decisiones de la Administracin (POSADA, HERRERA, SILVELA). Congruentemente con estas ideas liberales y judicialistas, el sistema de justicia administrativa que se instaura en l845, siguiendo el modelo francs no implicaba el enjuiciamiento revisor de actos con fuerza ejecutoria, sino que la ejecutoriedad dependa de que la Administracin obtuviese una sentencia favorable de los rganos jurisdiccionales administrativos: los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado, en otras palabras el sistema de 1845 est ms cerca del modelo del proceso civil. Sin embargo, a lo largo del pasado siglo tambin se manifiesta, e incluso con ms fuerza, la lnea ms realista y autoritaria que defiende el privilegio de ejecucin forzosa de la Administracin sin intervencin del juez, ni civil, ni contencioso, principalmente en materia tributaria. Por otra parte, la proteccin a la accin ejecutiva de la Administracin se establecer muy tempranamente a travs de la prohibicin de interdictos contra la Administracin por las trabas, embargos y ejecucin sobre los bienes inmuebles (ordenes de l839, 1841, 1843), as como por medio del sistema de conflictos que solamente poda interponer la Administracin y que tena como virtud inmediata la paralizacin de la accin judicial contraria a la ejecucin administrativa. Otra materia en la que tambin se va a imponer la ejecutoriedad es en la proteccin de los bienes pblicos, reconociendo a la Administracin las facultades que se han denominado interdicto propio y recuperacin de oficio en cualquier tiempo de los bienes demaniales frente a la contraria posesin de un particular.

6.- LA COLABORACIN JUDICIAL EN LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Frente a lo que ocurre en los Derechos Ingls y francs, donde la regla general es la ejecucin de las providencias administrativas por va judicial, en el Derecho espaol puede afirmarse que el sistema judicial penal demostr pronto su absoluta inoperancia tanto para la proteccin del ordenamiento legal y reglamentario de la

Administracin como de los actos dictados en su aplicacin. Y esto a pesar de algunas previsiones incriminatorias en defensa de la actividad administrativa y del cumplimiento de las providencias de las autoridades de la Administracin establecidas en el Cdigo penal, tales como: a) La resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de las funciones de su cargo. b) La desobediencia a las rdenes expresas del Gobierno. c) La desobediencia leve a la autoridad, dejando de cumplir las rdenes particulares que dictare. Ni la sancin, ni ejecucin se actuaron por la va judicial, sino por el cauce que supuso el reconocimiento a la Administracin de un importante poder sancionador sin parangn en los ordenamientos continentales o anglosajones. La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto, sin embargo, que la ejecucin judicial sin carcter represor se haya marginado de la ejecucin de los actos administrativos. Por el contrario se utiliz a los jueces como instrumento de la ejecucin de los actos administrativos, que los juzgados llevaban a ejecucin como si de sentencias firmes se tratase. Uno de los ejemplos ms notables de ejecucin de las sentencias judiciales fue el consagrado por el Cdigo de la Circulacin para el cobro de las multas por infracciones de trfico se pasara el expediente al juzgado municipal que corresponda para que ste haga efectivo el pago de la multa y apremio por la va judicial con las costas a que haya lugar (art. 295). Pero el caso ms importante por el nmero de afectados y el volumen de operaciones que comporta lo constituye la ejecucin por las Magistraturas de trabajo de las cuotas impagadas a la Seguridad Social, si bien dicha intervencin precisa hoy de los correspondientes conciertos. Estos supuestos que un sector de la doctrina presenta como simples excepciones al privilegio de autotutela administrativa (Garca de Enterria) no son, en realidad, sino el grado mximo de la misma, constituyendo claras pruebas de dominacin de la Administracin sobre el Poder Judicial. Sin llegar a la ejecucin completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han de ejercer de comparsas en la ejecucin de los actos de las administraciones pblicas no paran, en lo dicho. As ocurre con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces deben otorgar al servicio de ejecuciones administrativas y que se hallan reguladas en el art. 103 del RGR y en el 130 de la L.G.T. En la actualidad, es competencia de los jueces penales de instruccin otorgar la autorizacin de entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares cuando ello proceda para la ejecucin de los actos de la Administracin ( art.87.2 de la L.O.P.J. de l985). La colaboracin de la autoridad judicial ha sido tambin histricamente requerida en el procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Administracin las cuales se celebraban, adems, en la sede de los juzgados, as como para decretar la transferencia de los bienes inmuebles en favor de la Hacienda.

05/06: Los actos administrativos en la Ley del Procedimiento Administrativo General

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En: Derecho Juan Carlos

&

Sociedad Morn

N17 Urbina

Uno de los cambios de visin ms importantes producidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley No. 27444, en comparacin con sus antecedentes nacionales, ha sido el nuevo tratamiento jurdico para la relacin acto administrativo y procedimiento administrativo. Para los antecedentes inmediatos de la nueva ley, el acto administrativo era un fenmeno unitario producido a consecuencia del procedimiento administrativo seguido por la autoridad, por lo que el eje de las categoras y del discurso administrativo giraba en torno al procedimiento administrativo. Ello explica no solo la ubicacin temtica del Acto Administrativo en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, (que abordaba el acto administrativo slo a partir de los artculos 38 y subsiguientes, y, luego, de haber abordado el procedimiento administrativo), sino tambin su virtual homologacin con el acto administrativo definitivo o la resolucin administrativa. Por el contrario, la nueva ley da al acto administrativo un tratamiento independiente y equiparado al procedimiento administrativo, reservando para la materia el Titulo I de la Ley, siguiendo las ms modernas corrientes en la legislacin comparada. Con ello, no se busc solo un cambio en la exposicin de las materias, sino dar una seal clara e inequvoca de la preponderancia de ambas instituciones para el derecho administrativo nacional. Se quiso acompaar el derecho administrativo del procedimiento, con el derecho administrativo de la actuacin administrativa propiamente dicha. Pero no solamente eso, sino que tambin se quiso clarificar que el concepto acto administrativo no solo se manifiesta en la decisin constitutiva de la resolucin del procedimiento, tambin denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del procedimiento se van sucediendo diversos actos administrativos, cuyo rgimen general es necesario precisar.

La doctrina ha debatido acerca de la estructura tcnica del procedimiento, sobre si se trata de un acto complejo o una voluntad resultante de la integracin progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen partes carentes de autonoma e integrantes de una decisin final (acto procedimiento). Frente a esta tesis, se expresa que por el contrario, el procedimiento se trata de una cadena cuyos elementos se articulan por un vnculo comn y proyeccin unitaria pero sin confundir su individualidad propia de cada uno de los actos que lo componen. La tendencia predominante afirma el carcter procesal de la va administrativa, considerando que los actos administrativos y actuaciones administrativas que no llegan a conformar actos administrativos propiamente tienen una funcin diversa, responden a sus propias reglas de generacin y eficacia, incluso como afirman GARCA DE ENTERRIA y FERNNDEZ ( ) cada uno sigue para su formacin, procedimientos especficos distintos al principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente. As, desde la visin doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una integracin coordinada y racional de actos procedimentales es fundamentalmente recepticios dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la Administracin en resguardo de los intereses pblicos, con la participacin de los diversos sujetos partcipes del proceso.

Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales precisa Manuel Mara DIEZ, con base en GONZALEZ PEREZ, deben cumplir con las siguientes condiciones:

a) Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, mantener requisitos de validez y objetos inmediatos propios) y no como en el acto administrativo complejo donde se

fusionan

en

la

declaracin

final

de

la

administracin;

b) Que los actos conectados deben tener como objetivo, efectos jurdicos unitarios; y, c) Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre s, de tal modo que cada uno, supone al anterior, y el ltimo supone al grupo entero. ( ). De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propio: la resolucin como el acto principal con vocacin de ser terminal y los actos preparatorios, como instrumentos de aqulla, 1. vinculados del concepto en acto una relacin de por medios el a fines. nacional.-

Elementos

administrativo

elaborado

Legislador

La definicin adoptada por el legislador sobre el acto administrativo ha sido la siguiente: Artculo 1. Concepto de acto administrativo.

1.1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos 1.2. de los No administrados son dentro de actos una situacin concreta. administrativos:

1.2.1. Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan. 1.2.2. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del acto administrativo que esta Ley ha establecido 1.1. Una declaracin de son cualquiera de las seis: entidades.

El acto administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin intelectual que es emanado de cualquiera de los rganos de las entidades, para concretar en un supuesto especifico la potestad conferida por la ley. Al constituir el acto administrativo, una tpica manifestacin del poder pblico, conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho.

Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaracin, puesto que la decisin se origina y produce por efecto de la conviccin nica de quien ejercer la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. Aunque el administrado participe promoviendo la decisin, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la participacin del administrado por si sola carece de fuerza vinculante para generar una declaracin de cualquiera de las entidades, nunca ser factor determinante para obtener una decisin, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia conviccin de la administracin.

Comnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que contienen una manifestacin de voluntad administrativa, el querer, la intencin consciente y voluntaria de la autoridad haciendo actuar a la ley-, que se forma con los elementos de juicio que conoce y el ordenamiento jurdico aplicable. Sin embargo, tambin son actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee

una manifestacin de su querer. Por ello, la Comisin acord emplear el trmino ms amplio de declaraciones de las entidades en vez del tradicional manifestaciones de voluntad.

Con acierto DROMI afirma: que la doctrina considera que las declaraciones que sirven de base al acto administrativo pueden ser:

1) Declaraciones decisorias, cuando contienen una declaracin de voluntad, de deseo o un querer especifico de la administracin que constituye su finalidad (ej. Resolucin administrativa, acotacin tributaria, otorgamiento de licencia);

2) Declaraciones de Conocimiento, cuando la autoridad certifica tanto el conocimiento de un hecho de relevancia jurdica (ej. acto de transmisin, como la notificacin o la publicacin), como la aceptacin de declaraciones particulares de inters administrativo (ej. Partidas de nacimiento, inscripciones registrales, certificaciones).

3) Declaraciones de opinin, cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo sobre un hecho comprobado administrativamente (ej. Certificacin administrativa de antecedentes, de buena conducta, de salud, etc.).

La declaracin ha de emanar de una persona que posea la condicin subjetiva de entidad, conforme al artculo I del Ttulo Preliminar, lo cual incluye a los otros Poderes del Estado diferentes al propiamente administrativo, e incluso a entes no estatales, como empresas privadas que asumen servicios pblicos, o funciones pblicas, entre otros. De este modo, un acto administrativo puede ser producido, por los rganos del Poder ejecutivo, autoridades de los Poderes legislativo o judicial, de rganos autnomos, por autoridades regionales y municipales, e incluso, por los particulares cuando les hubieren sido atribuidas funciones administrativas.

La exigencia de la cobertura de una declaracin formal de las entidades, para alcanzar la categora de actos administrativos, hace que sean excluidos los comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos subjetivos a que se refiere el numeral 1.2.2., esto es toda actuacin fsica u operativa de los rganos administrativo que produce la adquisicin, modificacin, transferencia o extincin de relaciones jurdicas. Por ejemplo, la demolicin de un edificio, la actividad de inspeccin, la entrega de una notificacin, la prdida de un expediente, etc.

Estos comportamientos no son vas de hecho, que es un trmino reservado para aquellos comportamientos materiales de los rganos administrativos, gravemente antijurdicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho fundamental, o la puesta en ejecucin de un acto administrativo cuando no se encuentre expedito para ello. (Art. 239. 5)

Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comportamiento material no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de su regulacin por la Ley, como sucede con el comportamiento dirigido a la ejecucin o a la transmisin de conocimiento de un acto, y en general 1.2. los actos internos a que deben producir respetar las efecto reglas del Titulo Preliminar. externos.

Destinada

jurdicos

La naturaleza de decisin ejecutoria es sustancial para la configuracin del acto administrativo, pues

solo mediante este acto, la autoridad puede crear, reconocer, modificar, transformar o cancelar intereses, obligaciones o derechos de los administrados, a partir del contenido del acto que aprueba. La actividad administrativa productora de efectos jurdicos externos, se caracteriza por dirigirse hacia el exterior de la organizacin administrativa que la emita, hacia los ciudadanos, otras entidades, las autoridades administrativas respecto de sus derechos como agente pblico, otros rganos, cuando actan como administrados, o cuando posean carcter general.

Los efectos jurdicos que produce un acto administrativo, pueden ser actuales o futuros, pero siempre directos, pblicos y subjetivos. Excluye el mbito de la actuacin pblica que recae al propio interior de las entidades, que caracteriza a los actos de administracin o actos internos de la administracin, 1.3. Recae tales en como, los informes, intereses opiniones, y proyectos, actos de de tramite, etc.

derechos,

obligaciones

los

administrados

La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones que por si mismas generan efectos jurdicos para los terceros, en sus derechos, intereses u obligaciones. El sujeto pasivo o administrado viene a ser calificado por que sobre sus intereses o derechos de relevancia pblica recae el efecto del acto, y van a verse alterados sea a favor o en contra-. Por ende, resultan excluidos los actos, que estn dirigidos a producir efectos indirectos en el mbito externo, tales como los informes an cuando sean vinculantes o dacin de normas tcnicas, aun cuando se expresen bajo forma de resolucin.

Los actos que se agotan en el mbito interno de la propia Administracin, son actos del poder pblico, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantas, y recelos propios de la actuacin externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la bsqueda de la eficacia de los resultados de la gestin pblica.

1.4.

En

una

situacin

concreta.

Caracterstica del acto administrativo, es que los efectos subjetivos que producen son concretos, de materia y situacin jurdico administrativa especifica, lo que los diferencia de los reglamentos que son abstractos, generales e impersonales.

La exigencia de concrecin para configurar un acto administrativo, no es sinnimo de individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que un acto tambin puede ser dirigido a un numero incierto de personas pero dentro de una situacin jurdico administrativa perfectamente concreta 2.5. (ej. Convocatoria En el a una licitacin marco pblica, del o a una audiencia pblica). pblico.

derecho

La actuacin pblica que califica como acto administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho pblico o lo que es lo mismo realizada en ejercicio de la funcin administrativa. No se trata de calificar al acto, por el rgano que es su autor, sino por la potestad pblica que a travs de ella se ejerce . En ese mismo sentido, no resulta necesario que para ser calificado como acto administrativo que la actuacin pblica sea expresin de una potestad exorbitante, ya que la misma

capacidad

ejecutiva

vinculante

del

acto,

lo

convierte

en

acto

administrativo.

La exigencia del marco de derecho pblico, no debe conducir al equivoco que en cada caso deba analizarse si se trata de una relacin jurdica administrativa o no, pues esta subyace a la naturaleza misma de las entidades. La huida del derecho pblico, o la sustraccin de este marco jurdico debe ser expresa, para poder excluir a sus decisiones de la calificacin de acto administrativo. Esta exigencia excluye de la posibilidad de calificar como acto administrativo las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal especfico y habilitante, se sujetan al derecho comn, despojndose la entidad de sus potestades pblicas, como por ejemplo sucede cuando una entidad pblica concerta un contrato de estabilidad jurdica con un particular, o se somete a arbitraje para definir las controversias que pudiera suscitar su actuacin. En el mismo sentido, se encuentran fuera de la calificacin de acto administrativo, las declaraciones que realicen las entidades, bajo personera empresarial, 1.5. Puede dentro tener precis, efectos que un de un o proceso judicial, (artculo etc. 29).

individualizados acto administrativo

individualizables tener

La Comisin

puede

efecto individualizado o

individualizable al momento de su dacin, pues lo importante es que al momento de su ejecucin, ya este individualizado perfectamente. As, fue precisado por la Comisin para la interpretacin correcta 2. La regla de la de Tipicidad o sus nominatividad de los alcances actos . administrativos.-

La doctrina europea ha desarrollado la nocin de la Tipicidad o nominatividad de los actos administrativos como una forma adicional de reforzar la sujecin de la administracin a la legalidad, cumpliendo la funcin de limite a las posibilidades decisorias de la administracin, en modo similar como los derechos reales y los contratos nominados operan para los sujetos de derecho privado. Por esta regla se considera que todos los actos administrativos deben responder formalmente con la hiptesis legal prevista previamente, esto es, ser tpicos. Con ello se pretende que la Administracin no pueda crear nuevas formas de actos administrativos, pues solo puede hacerlo utilizando las modalidades, categoras y esquemas previstos en una norma expresa.

De este modo, la administracin no puede emplear una clase o tipo de actos administrativos que no se encuentren previamente admitidos y disciplinados expresamente por normas generales (leyes o reglamentos), o que existindolo se cree una modalidad ad hoc o se genere un acto atpico. Como se puede apreciar, con esta regla se retira la posibilidad que la Administracin cree a su arbitrio alguna clase de actos administrativos, o sustituya categoras predispuestas con otras distintas (ej. emita un acto de liberalidad cuando corresponda la figura de la concesin, o cree un acto sui generis para eludir la categora del acto administrativo de licencia).

Cuando sucede cualquiera de estas contravenciones, estaremos frente a un caso en el que la administracin ha escogido un objeto inhbil para su acto administrativo.

La nueva ley no ha acogido en toda su extensin la regla de la tipicidad de los actos administrativos,

y ms bien parecera optar por el camino adverso si anotamos que la nica exigencia para la regularidad de los objetos de los actos administrativos es que en ningn caso pueda asumir un contenido prohibido por el ordenamiento jurdico, con lo que parecera poner a la autoridad en la condicin de llenar de contenido libremente a sus actos, en tanto no contradiga el texto de alguna norma prohibitiva. (Art. 5.2.).

No obstante ello, en verdad, el legislador se ha aproximado bastante a esta regla en dos momentos: - Cuando ha consagrado a su interior una serie de categoras de actos administrativos que configuran una clasificacin mas o menos variable, y la sujecin que hace de cada una de ellas a exigencias, requisitos, calidades, etc. Por ejemplo, a lo largo de la norma se encontraran disposiciones en especficos para los actos administrativos firmes, para los actos administrativos de mero tramite, para los actos complejos, para los actos simples, entre otros, que ciertamente significan la indudable intencin legislativa de vincular la conducta administrativa imponindole la utilizacin de ciertos tipos de actos administrativos para el ejercicio de las potestades, adhierindoles un rgimen jurdico propio que no puede ser obviado por la autoridad. - Cuando se ha reforzado la legalidad de determinados actos previstos en la norma, mediante exigencia de que para su ejercicio por la autoridad administrativa deban contarse con una ley habilitante en particular que le indique no solo la posibilidad de realizarlo sino tambin cuales sern sus objetivos y de que manera lo har. As sucede al prever la tipicidad para las modalidades de los actos administrativos de condicin, modo y cargo (art. 2), para la potestad sancionadora (arts. 229 y ss), para la exigencia de la comparecencia personal (arts. 58 y siguiente), para la aplicacin de multas coercitivas (art. 199), y la compulsin contra las personas (art. 200), la potestad revocatoria (art. 203.2.1.), entre otros.

Por estas razones es importante realizar una apreciacin global de los distintos actos administrativos 3. previstos CLASES en la norma DE y de su respectivo ACTOS tratamiento normativo.

ADMINISTRATIVOS

Las clasificaciones de los actos administrativos reflejan diversas contraposiciones de expresiones la autoridad administrativa segn varias perspectivas. Acaso ninguno de los tipos llegue a dar cobertura suficiente al universo posible de actos administrativos, sino que aparezcan como complementarios para mejor comprender la compleja realidad de la actuacin administrativa. Tampoco cada par ser perfectamente excluyente de los otros, sino ms bien superpuestos o confluentes. Pero todas ellas tienen un indudable efecto didctico para la identificacin de diversos regmenes paralelos.

No es nada nuevo decir que existen tantas clasificaciones cuantos doctrinantes del derecho administrativo, o como posiciones jurisprudenciales se han planteado. Pero si resulta importante convencerse que la ley contiene tratamiento diferente para diversos actos administrativos, como por ejemplo a) b) c) S Si S son son es o o no o no en procedentes no procedentes las los las acciones el recursos o siguientes pretensiones de materias:

contencioso-administrativas. la contra va administrativa. actos. determinados

procedente

agotamiento

administrativos

d) Si son transmitidos al conocimiento los interesados mediante notificacin o publicacin. e) f) Si Si deben documentarse pueden por ser escrito para su o existencia. no. revocados

Algunas de las clasificaciones tradicionales de los actos administrativos originadas en los albores del derecho administrativo carecen actualmente de valor y utilidad contempornea. As sucede, con la clasificacin desde el punto de vista del poder utilizado para su expedicin, que diferencia entre Actos de poder o autoridad y actos de gestin, tomando como criterio histrico el surgimiento de las teoras francesas de la impugnabilidad o no de los actos y basados en la teora del poder pblico. Conforme a este criterio, los actos de poder, son recurribles ante la justicia especial y los actos de gestin son actos recurribles ante la justicia ordinaria o comn.

En la misma manera, cuando desde el punto de vista de la vinculacin con el servicio Pblico, se diferenciaba entre actos de servicio pblico y actos ajenos al servicio, basado en las teoras francesas del Servicio pblico.

Para efecto de tener un panorama completo de los distintos actos administrativos que han sido objetos de regulacin en la ley del procedimiento Administrativo General, debemos revisar los siguientes: o denegatorios. Los Los Los actos actos administrativos actos personales los y los actos administrativos e y los actos reales. firmes. administrativos impugnables, expresos, actos tcitos consentidos implcitos. Los actos actos administrativos generales del e individuales. procedimiento.

- Los actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos de tramite, preparatorios - Losa actos administrativos favorables o ampliatorios, los actos de gravamen y los actos

administrativos

- Los actos administrativos constitutivos y los actos administrativos meramente declarativos. - Los actos administrativos de incoacin, instruccin, ordenacin, intimacin, resolutorios y de ejecucin. Los Los Los Los actos actos actos actos administrativos administrativos administrativos administrativos individuales de rgano y y simples originarios y los los los actos actos actos administrativos y de rgano administrativos administrativos en masa. unipersonal colegiado. complejos.

confirmatorios.

3.1. Los Actos Administrativos segn sus destinatarios: Actos Administrativos generales e individuales: Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un nmero indeterminado o determinados de personas.

Es decir, existe diferencia entre un acto administrativo de efectos generales, y el acto normativo de efecto general (reglamento). El acto administrativo es general porque interesa a una pluralidad de destinatarios identificados o identificables, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo, como sucede en los reglamentos. (Ej. convocatoria a un concurso, a una licitacin

pblica, o la fijacin administrativa de una tarifa para prestacin de servicios pblicos) El acto individual o singular, al contrario, es el acto destinado en especifico una o varias personas, identificadas nominativamente o por su pertenencia a un colectivo objetivo e inequvoco, el cual es, adems, un acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificacin anterior. (Ej. Resolucin de un recurso administrativo, designacin de un funcionario).

La diferencia identificada es importante a efectos de definir la modalidad de transmisin de conocimiento aplicable a cada uno de ellos.

La Ley consagra un tratamiento homogneo para los actos reglamentarios (normativos), y para los actos administrativos generales, al establecer que ambos deben ser publicacin en va principal. La publicacin en va principal esta pensada como el medio idneo y suficiente para transmitir decisiones de la autoridad que no tienen debidamente identificado y circunscrito un grupo de administrados interesados. Las decisiones objeto de publicacin son: disposiciones de alcance general y, por ende, no particularizadas en el mbito de uno o varios administrados, tales como normas reglamentarias; y adems, aquellos actos administrativos que interesan a un nmero indeterminado de administrados pero que no se han apersonado al procedimiento y siempre que no se tenga domicilio conocido.

Por su parte las decisiones administrativas individuales se siguen por la modalidad de la notificacin (Arts. 20 y ss.), aun cuando se trate de una notificacin a una pluralidad de interesados (Art. 22). 3.2. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SU CONTENIDO:

3.2.1. Actos terminales, definitivos o resolutivos y actos de trmite, preparatorios o actos del procedimiento: En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso estamos ante un acto definitivo, del acto de trmite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carcter preparatorio.

La distincin, segn el contenido de la decisin, se refiere a que el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto en cualquiera de las instancias del respectivo procedimiento administrativo. La forma usual de poner fin al procedimiento es la resolucin terminal pronuncindose sobre el fondo del asunto, sea estimando o desestimando el petitorio, o definiendo el tema de oficio. Pero tambin se reputan como acto definitivo la resolucin que acepte un desistimiento, declare el abandono, o cualquier otra modalidad legalmente prevista para concluir el procedimiento regularmente.

En cambio, la denominacin acto administrativo de trmite, sirve para calificar a todos aquellos actos instrumentales y preparatorios del acto definitivo, comprendiendo un conjunto de decisiones administrativas concatenadas dirigidas a preparar la materia y dejarla expedita para la decisin final. A diferencia del acto definitivo que posee una declaracin de voluntad propiamente, los actos de tramite contienen por de lo general, declaraciones de conocimiento (Ej. o de juicio, y solo excepcionalmente voluntad administrativa Medida cautelar).

Los

actos

de

tramite

pueden

ser:

a) Actos de tramite en sentido estricto o de mero tramite (como los califica expresamente los artculos 6.4.1. y 132.2) que consisten en actos de gestin del expediente, pero sin impacto directo trascendente en los administrados (actos de iniciacin, peticin de informes, disposicin de actuacin b) c) administra). La separacin entre estos actos resulta capital para la aplicacin de las reglas de la impugnacin en la va administrativa. Actos de pruebas, la convocatoria Medidas pendientes de a audiencia publica, etc.); cautelares; aprobacin;

d) Decisiones sobre incidentes (queja, abstencin, solucin de conflictos de competencia

Conforme al Art. 206 de la Ley, son recurribles directamente en la va administrativa los actos administrativos terminales o definitivos, sin necesidad de ningn requisito adicional. Mientras que para la impugnacin de los actos de tramite, solo podrn ser cuestionados autnomamente en aquellos supuestos excepcionales, cuando por su contenido determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin al administrado, esto es asuman para los intereses Por o derechos de la de Ley algn se ha administrado definido los efectos actos de una decisin a los terminal. siguientes:

imperio

como

impugnables o

Actos

definitivos

resoluciones.-

Son los actos que deciden el procedimiento y concluyen la instancia administrativa, cualquiera que sea su contenido. No obstante este consenso doctrinario debe dejarse establecido que tambin se permite, la impugnacin de algunos de estos actos cuando por la naturaleza del estado del procedimiento o situacin particular del administrado, le produzcan indefensin (por ejemplo, la denegacin de la vista, declaracin de reserva de alguna parte del expediente, denegacin de oportunidad para aportar pruebas o realizar alegatos, acto de ejecucin sin apercibimiento previo, etc.) o tengan como efecto, directo o indirecto, imposibilitar la continuacin del procedimiento. - Actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.- Se asimilan estos actos de trmite, atendiendo a la importancia que para el procedimiento reportan. Por ejemplo, una resolucin que suspenda un procedimiento, que declare el abandono, o declare la falta de subsanacin de requisitos para el inicio del tramite.

- Actos de trmite que produzcan indefensin.- Aquellos actos que aun sin tener la cualidad de definitivo, coloquen al administrado en imposibilidad de defenderse de otro modo, Por ejemplo, la denegacin de una prueba o rechace a un tercero el ingreso al procedimiento que le afecte, etc. 3.2.2. Actos favorables o ampliatorios, actos de gravamen y actos denegatorios.

Esta clasificacin adopta como criterio los efectos de la decisin administrativa en la esfera jurdica del destinatario del acto, segn sea la incidencia favorable (creando un derecho, una facultad, o una posicin de ventaja o beneficio, suprimiendo una limitacin o desventaja, etc.), desfavorable

(imponiendo deberes, gravamen, limitaciones o prohibiciones, etc.), o negativa pero neutral (actos denegatorios de una pretensin).

Son ejemplos de actos administrativos favorables, conformadores o ampliatorios: la admisin, la autorizacin, la licencia, los permisos, la concesin, etc. A su vez, son ejemplos, de actos administrativos de gravamen: las ordenes, los actos extintivos de derechos (revocacin, nulidad, confiscacin, decomiso, etc.), las sanciones y en general, todos los actos administrativos que imponen cargas, obligaciones, limita derechos, o contiene declaraciones perjudiciales a los administrados, Resulta importante por que uno y otro va a seguir reglas e intensidades distintas, en cuanto vinculacin con la legalidad, motivacin, garantas, niveles de discrecionalidad, etc.

Por ejemplo, en cuanto a la eficacia del acto, la Ley prev que los actos favorables o ampliatorios pueden tener eficacia anticipada a la notificacin o publicacin del acto, conforme a las condiciones que establece el Art. 17 de la norma.

Por el contrario, la figura de la alegacin conclusiva ha sido regulado como requisito indispensable slo para aquellos procedimientos de gravamen para los administrados (ej. Sancionadores, fiscalizacin, tributarios, etc.), en los que la autoridad deber otorgar vista de la causa por un lapso no menor de cinco das para presentar su alegato a manera de descargo; as mismo el legislador ha consagrado a favor del administrado su derecho a moderacin de actos de gravamen (art. 55.10), por el que los actos de gravamen, tienen aqu un tratamiento limitante a favor de los administrados. Aqu se dice que, todos estos actos deben ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados, en una proyeccin del principio de razonabilidad establecido en el titulo preliminar. Finalmente el Titulo Prelimar de la Ley, contiene el principio de razonabilidad (art. IV, 1.4.) que ha sido concebido, con una regla adicional y particularizada para las decisiones de gravamen sobre los administrados, ya que se entiende que estas medidas convergen en afectaciones admitidas sobre los derechos y bienes de los administrados.

En tal sentido, teniendo como mbito protector a la persona humana y arbitrando razonablemente con el inters pblico, la Ley mediante este principio da una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir actos de gravamen contra los administrados: producirla de manera legitima, justa y proporcional.

La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una disposicin de gravamen, de cumplir con:

- Adoptarse dentro de los limites de la facultad atribuida. Esto es cumplir y no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de gravamen.

- Mantener la proporcin entre los medios y fines. Quiere decir que la autoridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una misma nacin puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la opcin, sino que debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal.

Finalmente, tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como su designacin lo expresa, constituyen un rechazo de las pretensiones planteadas por un administrado. Estos actos constituyen la voluntad declarada expresamente por la autoridad de no actuar en determinado sentido. 3.2.3. Actos administrativos personales y actos administrativos reales.-

Los actos administrativos personales son aquellos que regulan de modo directo y concreto la posicin jurdica o la conducta de los administrados, por lo cual para su construccin inciden las caractersticas personales del administrado (Ej. Otorgamiento de una pensin, designacin en un cargo, adjudicacin de una buena pro, o una sancin administrativa).

El acto administrativo real, esta dirigido de modo directo e inmediato a concretar situaciones jurdicas patrimoniales, por medio de las cuales se califican la regularidad de una actividad, o constituyen aptitudes jurdicas de bienes o actividades y no de personas. Por ejemplo son actos administrativos reales, un permiso de circulacin de vehculos, una autorizacin de exportacin, la afectacin de bienes al dominio pblico, la calificacin de patrimonio histrico de algn bien, la transferencia de bienes interadministrativos, una licencia de construccin, etc.

La utilidad de la diferencia, radica en la transmisibilidad del estatuto que produce el acto administrativo, de tal suerte que los actos administrativos personales al haber sido otorgados en funcin de los sujetos, le siguen a stos, durante la vigencia del acto; a diferencia de los actos administrativos reales, que al estar dispuestos en funcin de los bienes, son separables de las personas que sean los destinatarios del acto.

3.3. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN LA FORMA DE EXTERIORIZACIN DE LA DECLARACION: actos administrativos expresos, tcitos e implcitos.

El criterio diferenciador de esta clasificacin es la forma o modo como se documenta y se da a conocer la voluntad administrativa al exterior.

Por lo general, la declaracin que contiene el acto administrativo debe ser expresa y formal, para ser reconocible por terceros y poderles vincular con su eficacia. La exigencia de tener una expresin formal, generalmente se asimila con el requisito de escritoriedad del acto, por el cual se concepta que la principal forma de documentacin de los actos administrados, es el carcter escrito, o escrituriedad. El profesor HUTCHINSON, afirma que el carcter escrito de los actos del procedimiento se sustenta en a) b) c) control la conveniencia Impide Obliga Exige de decidir la evidente ejercer a a favor del administrado por las siguientes el las las de peticiones, los razones: particular. decisiones. y, inferiores.

presiones fundar todas actuacin

sobre

d) Permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores, con el siguiente

Sin embargo, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, en algunos casos el

derecho administrativo prev que algunos actos administrativos expresos sean exteriorizados por medios gestuales, signos y seales, como por ejemplo, las decisiones de las autoridades en materia de transito. En estos casos, junto con las decisiones escritas, conformaran la categora de actos expresos. Los actos administrativos tambin pueden ser exteriorizados tcitamente, cuando ante una determinada conducta de la autoridad (un acto expreso, un hacer o un no hacer), se puede deducir racionalmente y conforme a lo indicado por la ley expresamente, la existencia de una decisin en determinado sentido. (Arts. 10.3, 33, 34, 188).

Finalmente,

tenemos

la

categora

de

los

actos

administrativos

implcitos

son

aquellos

comportamientos de los que se desprende una declaracin de voluntad de un rgano administrativo sin seguir el procedimiento o la forma regular para su emisin regular o comn. La nueva ley ha acogido esta modalidad como la forma regular de concluir un procedimiento iniciado por una peticin graciable del ciudadano.

3.4. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SU IMPUGNABILIDAD: los actos administrativos impugnables, consentidos y los firmes:

Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y as se distingue el acto administrativo firme de aqul que no es firme, porque an puede ser impugnado.

El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por va administrativa a travs de los recursos administrativos. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser impugnado por las vas ordinarias de recurso,

El acto administrativo firme es aquel que ya no puede ser impugnado por las vas ordinarias del recurso administrativo o contencioso administrativo, al haberse extinguido los plazos fugaces para ejercer el derecho de contradiccin. y sobre el cual el nico recurso que cabe, es el recurso de revisin. Vencidos estos plazos, sin presentar recursos o habindolos presentados en forma incorrecta sin subsanarlos, el administrado queda sujeto a estos actos, sin poder alegar petitorios, reclamaciones o instrumentos procesales anlogos. Se distingue del acto no firme, que es aqul que an puede ser cuestionado en cualquiera de las dos vas. La firmeza es un carcter del acto frente a los administrados que estn sujetos a l, pero no para la administracin que siempre mantiene la posibilidad de revisarlo va anulacin de oficio, revocacin o correccin de errores materiales. La firmeza de los actos administrativos es una caracterstica propia de los actos administrativos expresos, por lo que el no acto o presuncin de acto denegatorio nunca puede considerarse como firmes. El no ejercicio del recurso inmediato siguiente contra el silencio administrativo no implica que el acto tcito pueda alcanzar firmeza, pues como se esclareci en su oportunidad el administrado tendr siempre la oportunidad para presentarlo en cualquier momento, sino que pueda oponrsele una inexistente firmeza

Es distinto del acto definitivo (que es que simplemente el acto que decide una cuestin de fondo) y del que causa estado, (es el que, por haberse seguido la va administrativa hasta agotarla, es susceptible de ser recurrido en va contencioso administrativa). De ah que tengamos dos posibilidades: un acto definitivo cuando no es recurrido en la va judicial, deviene en firme; y a su vez, un acto no definitivo que no se recurra en va ordinaria administrativa tambin puede derivar en firme. La firmeza del acto no es erga omnes, sino en funcin del administrado que deja transcurrir los plazos. El administrado que no ha sido citado en el procedimiento, pero cuyos intereses o derechos pueden verse afectados por su resolucin final, podra impugnarlo no obstante que hubiere adquirido firmeza respecto de quienes fueron partcipes del procedimiento.

El derecho al debido procedimiento respecto de quien no particip ni concurri a su emisin, no puede ser conculcado inaudita pares, sobretodo por que el plazo para la impugnacin no puede iniciar su cmputo respecto de l, dado que no ha sido notificado. Distinto es si hubiese sido notificado, u objeto de una publicacin sustitutiva.

Finalmente es digno de resaltar dentro de nuestro sistema administrativo no se ha acogido la tesis de los actos polticos o actos institucionales, que son concebidos en otros regmenes comparados para excluirlos de las exigencias garantista del acto administrativo y de la revisibilidad de su contenido. constitutivos Para nosotros y siempre sern actos meramente administrativos impugnables. declarativos. 3.5. LOS ACTOS SEGN LA INCIDENCIA EN EL CONTENIDO DE SITUACIONES JURDICAS: actos

Los actos pueden diferenciarse en actos constitutivos, cuando crean, modifican, o extinguen relaciones o situaciones jurdicas, innovando la situacin anterior (Ej. Otorgamiento de una concesin, ejecucin coactiva, etc.) y, los actos declarativos, que se limitan a acreditar relaciones o situaciones preexistentes, dotndola de eficacia o reconocimiento jurdico sin alterarlas (Ej. Inscripcin registral, reconocimiento de tiempo de servicios a un trabajador, etc.).

El acto declarativo no es otra cosa que la verificacin o constatacin con fuerza de certeza jurdica de un hecho o de un derecho.

Para la ley, es claro que la potestad revocatoria de la administracin no puede ser ejercida para privar de sus efectos a decisiones constitutivas o declarativas de derechos e intereses legtimos. 3.6. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR SU FUNCIONALIDAD EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO: actos de incoacin, instruccin, ordenacin, intimacin, resolutorios, y de ejecucin. Como se expuso anteriormente desde la doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una integracin coordinada y racional de actos procedimentales fundamentalmente recepticios dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la Administracin en resguardo de los intereses pblicos, con la participacin de los diversos sujetos partcipes del proceso.

Conforme a este criterio, los actos que se producen durante el ciclo procedimental pueden ser individualizados segn la funcin que cumplan en: actos de incoacin, de instruccin, de ordenacin, de intimacin, actos resolutorios y actos de ejecucin.

- Los actos de incoacin son los actos dirigidos a abrir el procedimiento, cumpliendo su deber de oficialidad o principio inquisitivo inherente a la funcin pblica, con el objetivo de tutelar el inters pblico, realizar una actividad investigadora, inspectora, sancionadora o satisfacer una necesidad propia de la Administracin. Aun cuando se trata de procedimientos que requieran la instancia de parte para iniciarse (Ej. Otorgamiento de una licencia, pensin o permiso) o sean procedimientos propiamente de oficio, donde el particular oficie de denunciante o promotor del procedimiento (Ej. Procedimiento sancionador), estamos frente a la necesidad que la administracin emita un acto de incoacin especifico

El acto de incoacin de un procedimiento de oficio tiene como requisitos objetivos, a modo de antecedente a) Iniciativa mantiene de propia una la de razonabilidad la autoridad de jerarqua de superior con su con va inicio, los para siguientes: dictarlo.

competencia a iniciar el

b) Orden superior, en caso de autoridades inferiores.- Se trata de la orden superior impartida por quien relacin quien procedimiento. c) Peticin razonada de otros rganos.- En el supuesto que un rgano administrativo que no sea el competente considere oportuna la incoacin de un procedimiento, debe formular al rgano competente la correspondiente solicitud, debidamente fundamentada para justificar el inicio del procedimiento. El rgano competente, puede iniciar o no el procedimiento, pero en todos los casos ser una decisin fundamentada. d) Denuncia.- En este supuesto la voluntad unilateral del administrado no es decisiva para el inicio de una actuacin jurdicamente catalogada de oficio, aunque si merece ser examinada como antecedente para compulsar la conveniencia de iniciarla.

Las autoridades administrativas son las que dan origen al procedimiento de oficio, mediante un acto administrativo de incoacin (acuerdo, resolucin, etc.) que se dirige al interior de la administracin para activar sus competencias propias y se notifica a los administrados concernidos con el objeto del procedimiento. La norma exige que el acto de inicio de un procedimiento de oficio sea notificado inmediatamente a los administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, como una medida previsora y de advertencia al contribuyente, al servidor procesado disciplinariamente, o al auditado; para que con posterioridad no pueda ser sorprendido sin haber podido expresar sus argumentaciones en torno a los hechos. Pero ello no implica la posibilidad de habilitrsele a impugnar la decisin administrativa por el mero hecho de haberse dictado, ya que como queda dicho por si, sola no genera perjuicio.

En los actos de incoacin de procedimientos de oficio resulta necesario tener una mayor precisin para resguardar los intereses de los administrados. Cuando se trata de la incoacin de procedimientos de parte, basta que la normativa proteja al administrado exigiendo la informacin general descendente y la necesidad de entregar aquella informacin que el propio administrado juzgue como importante para sus intereses y pretensiones.

Pero ello no basta, tratndose de la incoacin de procedimientos de oficio que la administracin

inicia por su propio inters, (que por lo general derivan en actos de gravamen sobre los administrados, tales como procedimientos de fiscalizacin tributaria, coactivo, sancionador, disciplinario, auditoria, etc.). En estos casos, la normativa exige un plus de informacin a la Administracin: poner en conocimiento de los administrados involucrados en el procedimiento, toda aquella informacin referida a:

- La naturaleza del procedimiento de oficio. (expresar su origen, objetivo, base legal, antecedentes) - Alcance del procedimiento de oficio. (expresar que se persigue con el procedimiento, la extensin material o temporal del procedimiento) - Plazo estimado de su duracin, de ser previsible. (Expresar el plazo de la actividad procedimental) - Sus deberes y derechos en el procedimiento especifico. (expresar las facultades y compromisos especficos que el administrado debe cumplir en este procedimiento)

La oportunidad de la entrega de esta informacin es importante, por lo que debe tenerse presente que debe hacerse conjuntamente con la notificacin de acto de incoacin del procedimiento, y hacerlo de la manera mas clara, comprensible y concreta posible, a fin que el administrado tenga claro su estatuto.

- Los Actos de instruccin: son los actos administrativos dirigidos por la autoridad a acopiar los elementos necesarios para formarse conviccin de la verdad material indispensable para decidir el derecho aplicable al caso. Comprenden los actos dirigidos aportar datos al expediente (solicitud de informes legales o documentos a otras autoridades, etc.) y los actos que disponen la ejecucin de determinada actividad probatoria propiamente.

En tal sentido, bajo el termino de actos de instruccin podemos referirnos en puridad a dos tipos diferentes de decisiones procedimentales: aquellas dirigidas a aportar datos al expediente y aquellas que constituyen actividad probatoria.

Por la primera actividad de aportacin de datos, se incorporan al procedimiento y al expediente determinadas informaciones, datos o normas preexistentes al caso, que sern evaluadas por la autoridad en su momento. Son tales los requerimientos de informes legales (art. 172), solicitud de documentos a las autoridades (art. 167), y la solicitud de informacin a los administrados (art. 169). Por la segunda actividad, que es la propiamente probatoria, se trata de aquellos medios que permiten demostrar la veracidad de las informaciones y documentos aportados. Tales como los actos que ordenan la actuacin de pruebas testimoniales, declaraciones, inspecciones, peritajes, etc. - Los Actos de ordenacin.- Por su parte, los actos de ordenacin, son aquellos dirigidos a que el procedimiento administrativo se desarrolle de acuerdo con las pautas establecidas en la ley. Comprenden los actos de impulso (Ej. Acto de acumulacin de procesos, decisin sobre la queja, etc.), los actos de direccin, por los que la autoridad dispone las actuaciones de los administrados y otras autoridades (Ej. Notificacin, intimacin, citaciones, emplazamiento, etc.).

Estos actos se refieren al conjunto de decisiones interlocutorias que conforman la actividad encaminada a que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con las pautas establecidas en la ley, hasta antes del acto final o resolucin. Son actos que comprenden diversas declaraciones de conocimiento de la autoridad que crean situaciones jurdicas del procedimiento.

La doctrina reconoce que los actos de tramite o de ordenacin son por lo general de tres tipos: a) Actos de impulso que actuando hacia el futuro tienden a hacer avanzar el procedimiento (ej. Acumulacin, otras autoridades (ej. su decisin Notificacin, en Actos sobre alguna queja, administrado, etc.); etc.); y, b) Actos de direccin, por los que la autoridad gobierna las actuaciones de los administrados y la de ordenar la comparecencia del cualquier de c) Actos de constancia, que se dirigen a documentar actuaciones realizadas, de modo que permita conocimiento momento posterior. intimacin.

Estamos refirindonos a actos que restringen la libertad del administrado, pero en situaciones concretas al interior de un procedimiento administrativo.

Son actos de intimacin, los que la doctrina conoce como las advertencias, el requerimiento, los emplazamientos, las citaciones, etc., sin embargo por los finos matices que pueden establecerse entre ellos y la unidad de su rgimen jurdico aplicable, su tratamiento es unitario. An cuando la doctrina reconoce la naturaleza diferente de estas figuras y de todos con la notificacin misma, es de orden prctico indudable sujetarlas a un mismo rgimen, ya que todos son actos administrativos que imponen deberes u obligaciones perentorias a sus destinatarios y que se comunican va la notificacin. En general se trata de situaciones en las cuales la administracin informa e algo al administrado, llamndole la atencin para el cumplimiento de alguna prestacin o actividad que debe hacer, exponindole adems las desventajas que le importar su incumplimiento o inactividad. En doctrina se diferencia aun que en la practica la diferencia es muy sutil- la intimacin-orden, de la intimacin-invitacin. Por la primera, la intencin de la administracin es coaccionar al administrado a que cumpla con aquello que constituye el objeto de la intimacin (por ejemplo, la presentacin de un documento original, como prev el articulo 127.4 de la Ley, la ratificacin de firma, en el artculo 129 de la Ley, y el requerimiento de cumplimiento espontneo de prestacin antes de la ejecucin forzosa previsto en el articulo 194.4 de la Ley).

Por otro lado, tenemos la intimacin-invitacin, que es el medio exigido por ley a la Administracin para advertir al administrado de aquellas situaciones que pueden afectar sus derechos e intereses, sin embargo la administracin propiamente no ordena su cumplimiento sino, invita a subsanar la situacin, bajo el apercibimiento de perder un status o una ventaja jurdico (Ej. el requerimiento para la mejora de la solicitud prevista en el artculo 129.3, la exigencia de subsanacin documental prevista en el artculo 126, y la regla general de advertencia establecida en el artculo 148.7 de la Ley, etc.).

- Actos resolutorios: son las resoluciones definitivas que atendiendo al fondo del asunto las autoridades emiten. Para efectos prcticos se identifican con el termino resolucin. (Arts. 187 y 217) - Actos de ejecucin. Son los actos administrativos que realizan las autoridades administrativas con la finalidad de llevar a cabo en la practica material la decisin ejecutiva de la Administracin. En puridad, la apertura del inicio de ejecucin previsto en el artculo 195 es el acto tpico de esta fase,

al cual siguen algunas decisiones de ejecucin material excepcional, como las resoluciones de multas coercitivas. Las dems actuaciones llevadas a cabo por la autoridad en la ejecucin, son generalmente operaciones materiales y no actos administrativos.

Esta actuacin encaminada a la realizacin del acto administrativo esta sujeta a los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder pblico no puede actuar sino es sujeto a determinadas formalidades que conforman la garanta del administrado.

Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo ejecutivo, como tienden a la realizacin de lo dispuesto en un acto administrativo anterior que a su vez presupone otro procedimiento -, su validez esta subordinada a la del acto que pretende ejecutar, de modo que la afectacin de la eficacia al primero, deriva su incidencia en la ejecucin. De tal modo, el procedimiento de ejecucin es un procedimiento conexo con el anterior, que es en el cual se ha instruido la materia, y cuyo acto de conclusin precisamente determina su fundamento. Pero por otro lado, si se produce alguna infraccin del procedimiento ejecutivo, esta es autnoma siendo impugnables por s mismas, sin afectar al acto que pretende ejecutar (Art. 15). 3.7. LOS ACTOS SEGN SU FORMA DE PRODUCCION: actos individuales y actos en masa.Producto de la demanda de resoluciones administrativas la legislacin ha previsto la posibilidad que las autoridades acudan a formulas tecnolgicas que le permitan resolver expedientes repetitivos bajo la forma de actos administrativos en masa.

Con ello, ha producido una nueva clasificacin de actos administrativos, en la que sin perjuicio del numero de administrados concernidos por un determinado procedimiento, se diferencia entre los actos individuales tradicionales en los que la autoridad emite una sola declaracin para cada caso contenido en un expediente administrativo; y los actos administrativos en masa, donde existe solo una declaracin de voluntad administrativa pero resuelve varios procedimientos, establecindose por ficcin legal que se trata de varios actos administrativos distintos

Por un lado, se encuentran los actos homogneos que son producidos de modo independiente cada uno individualmente, sin relacin entre ellos (actos individuales o aislados), que siguen el rgimen comn de los actos administrativos ordinarios.

De otro lado, tenemos aquellos actos por ser de una misma naturaleza se repiten por las autoridades administrativas, de oficio o a pedido de parte, en manera sucesiva o simultneamente, como por ejemplo, licencias, permisos, nombramiento de funcionarios, y, que pueden ser resueltos como Actos en masa. De este modo, mediante los actos administrativos en masa, cuando en vez de emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, para resolver varios expedientes y procedimientos, podr integrarse la decisin, en un solo documento bajo una misma motivacin, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recaen los efectos del acto, presumindose para todos las consecuencias subsiguientes, que estamos ante actos diferentes. La nica limitante es que con esta forma de resolucin no se lesionen las garantas de los administrados, tales como el derecho al debido proceso, o a la recurrencia.

Precisamente, para contribuir a la celeridad de la gestin publica, la Ley otorga un rgimen especial

para la produccin de actos administrativos en masa, para su eximencia de motivacin recurrente y para 3.8. su LOS comunicacin ACTOS a los SEGN administrados EL (Arts. 4.4., DEL 6.4.3. QUE y 148.5). EMANA.-

ORGANO

El rgano que emite el acto administrativo puede ser unipersonal o ser colegiado. Si se trata de un rgano unipersonal el acto es denominado comnmente, resolucin, o decisin administrativa; mientras que si se trata de un rgano colegiado, el acto adopta la denominacin de acuerdo. El rgimen general de la ley ha sido pensado en funcin de los actos emanados de rganos unipersonales, de suerte que los requisitos comunes de competencia, objeto, finalidad pblica, motivacin y procedimiento regular, son comunes a la validez de todos los actos administrativos, cualquiera sea su naturaleza, origen o alcance.

Por su lado, para la validez de los actos de rganos colegiados deben satisfacerse no solo los requisitos comunes, sino tambin los requisitos especiales de sesin, qurum y deliberacin, conforme al artculo 3. 1. de la Ley, cuyo desarrollo procedimental se encuentra en los artculos 95 y ss, de la misma norma.

3.9. LOS ACTOS SEGN EL NMERO DE ORGANOS INTERVINIENTES: los actos simples y complejos. El acto simple es aquel cuya declaracin de voluntad proviene de una sola instancia u rgano administrativo entendido como unidad estructural de la Administracin, sea individual o colegiado. A los efectos de esta clasificacin es indiferente que el acto proceda de un rgano unitario o colegiado: ambos originan un acto simple, aun cuando en el caso de los rganos colegiados, el proceso de formacin de la voluntad siga caminos ms gravoso y posea exigencias adicionales a los actos emanados de autoridades individuales.

Por el contrario, lo regular es que los actos administrativos, provengan del concurso de dos o ms rganos administrativos, de uno o varios organismos, donde cada uno de ellos aporta elementos dirigidos a obtener una unidad decisoria comn integrada en un solo acto (informes, proyectos, pruebas, etc.). Estos actos son los denominados complejos.

Las declaraciones pueden ser uniformes con la decisin final, en cuya virtud la decisin es la fusin de diversos elementos coincidentes. Pero, las declaraciones tambin pueden ser desiguales, y resultar en un solo acto administrativo en funcin de la posicin, la jerarqua o competencia de la instancia decisoria

Podemos citar de este criterio el caso por ejemplo de los actos administrativos universitarios, que por regla general, comienzan en una decisin del Consejo de Facultad (un acto de trmite llamado proposicin), para que mediante un acuerdo (acto preparatorio) para que finalmente deje en manos del Rector de la institucin el reconozca mediante una Resolucin (acto administrativo definitivo). 3.10. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ORIGINARIOS Y CONFIRMATORIOS.

La categora de actos administrativos originarios es meramente formal, pues en verdad todos actos

administrativo que se dictan por la autoridad son originarios. La utilidad de esta categora nicamente sirve para caracterizar a contrario sensu los denominados actos confirmatorios. Son denominados actos confirmatorios, aquellos actos administrativos que reiteran el contenido de otro acto anterior, recado en el mismo procedimiento o en otro anterior, y que por lo general deniegan pretensiones a los administrados-

La utilidad de esta clasificacin, es establecer la inimpugnabilidad de estos actos confirmatorios, en la medida que solo significan la reiteracin de algo ya decidido validamente por la autoridad con anterioridad. Si esta regla no existiera, seria muy fcil eludir la firmeza del acto administrativo, mediante la impugnacin del acto que confirma un acto consentido o que agota la va administrativa, procedimiento o presentar nuevamente la peticin sobre inicial el renovando sucesivamente un administrativo mismo tema.

Las categoras de actos confirmatorios y los que reproducen otros anteriores son actos de interpretacin restrictiva que requieren para alegarse perfecta identidad entre los actos objetos de comparacin (acto original y el que lo confirma o reproduce). Por lo general, se deber exigir la igualdad de las circunstancias procedimentales que las que se dicta el acto inicial y el confirmatorio o que lo reproduce, reflejar los mismos fundamentos jurdicos, el segundo acto debe tener por objeto las pretensiones ya resueltas por el anterior, y que no contenga declaraciones esenciales distintas de las efectuadas en el primero. Por ejemplo, el Art. 64.2. contiene un especifico caso de acto confirmatorio tratndose de una inhibicin de autoridad administrativa.