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2 Executive-Legislative Relations in Brazil
APROPRIAO DA AGENDA DO LEGISLATIVO: USURPAO OU COOPERAO ENTRE OS PODERES?
RAFAEL SILVEIRA E SILVA Universidade de Braslia (UnB) - Brasil rsilveirasilva@gmail.com rssilva@senado.gov.br
SUELY MARA VAZ GUIMARES DE ARAJO Universidade de Braslia (UnB) - Brasil suely.araujo@camara.gov.br
APPROPRIATION OF THE LEGISLATIVE AGENDA: USURPATION OR COOPERATION BETWEEN BRANCHES OF POWERS?

The Executive has a broad set of resources of power, de jure and de facto, making clear its predominance in the initiative of legislative proposals for the management and conduct of state public policies. However, it has often been observed that the Executive itself also appropriates the agenda of the Legislative Branch, drawing on discussions and even texts of parliamentary projects, turning them into provisional measures or bills of his initiative. In this paper we study this phenomenon, hitherto not addressed in the Brazilian literature, especially by their looks counter-intuitive, with a view to investigating how it manifests itself, trying to locate it in the spectrum formed by the strategies of delegation and unilateral action and seeking add new elements to understand the relationship between the Legislative and Executive Brazilians.
APROPIACIN DE LA AGENDA LEGISLATIVA: USURPACIN O COOPERACIN ENTRE LOS PODERES?

El Ejecutivo tiene un amplio conjunto de poder, de jure y de facto, dejando en claro su prevalencia en la iniciativa de las propuestas legislativas para la gestin y ejecucin de polticas pblicas estatales. Sin embargo, se ha observado a menudo que el propio Poder Ejecutivo tambin se apropiase de la agenda del Congreso, sobre la base de debates e incluso textos de los proyectos parlamentarios, convirtindolas en los decretos presidenciales o proyectos de su iniciativa. Este s un aspecto contra intuitivo porque hay un percepcin generalizada de que el Legislativo tiene una funcin marginal en relacin al Ejecutivo. En este trabajo se estudia este fenmeno, que hasta ahora fue poco abordado en la literatura, con el fin de investigar cmo el se manifiesta, para ubicarle en el espectro formado por estrategias que puedan entremezclar desde la delegacin hasta la accin unilateral. Adems, se busca aadir nuevos elementos para entender la relacin entre los poderes Legislativo y Ejecutivo en el Brasil, y posiblemente en otros pases presidencialistas latinoamericanos.
APROPRIAO DA AGENDA DO LEGISLATIVO: USURPAO OU COOPERAO ENTRE OS PODERES?

O Poder Executivo dispe de um amplo conjunto de recursos de poder, de jure e de facto, tornando inequvoca sua predominncia na iniciativa de propostas legislativas para a gesto estatal e conduo de polticas pblicas. No entanto, com freqncia tem-se observado que o prprio Executivo tambm se apropria da agenda do Poder Legislativo, valendo-se de discusses e at mesmo de textos de projetos de parlamentares, transformando-as em medidas provisrias ou projetos de lei de sua iniciativa. Nesse trabalho estudaremos esse fenmeno, at agora no tratado na literatura brasileira, especialmente pelo seu aspecto contra-intuitivo, com vistas a investigar de que maneira ele se manifesta, procurando localiz-lo no espectro formado pelas estratgias de delegao e de ao unilateral e buscando agregar novos elementos para a compreenso da relao entre o Legislativo e o Executivo brasileiros.
Apropriao da agenda do Legislativo: usurpao ou cooperao entre poderes?

SUELY MARA VAZ GUIMARES DE ARAJO RAFAEL SILVEIRA E SILVA1
INTRODUO Na formulao das polticas pblicas em governos presidencialistas, o Executivo tende a concentrar grande nmero de prerrogativas e, consequentemente, fora poltica, em detrimento do Parlamento que, em tese, seria o responsvel por conceber, mediante a produo de leis, as linhas mestras da atuao governamental nos diferentes campos de responsabilidade do Estado. No Brasil, o Poder Executivo dispe de um amplo conjunto de recursos de poder, de jure e de facto, tornando inequvoca sua predominncia na iniciativa de propostas legislativas para a gesto estatal e conduo de polticas pblicas. A experincia brasileira registra uma quantidade muito grande de leis criadas pelo Executivo. Tal efeito parece estar ligado ao perodo de governo autoritrio dos militares (1964-1985), bem como aparente passividade do Legislativo, que necessita manter relaes de cordialidade com um Executivo, detentor de vrios recursos de poder. Como destacam diferentes autores (Pereira e Mueller, 2000; Figueiredo e Limongi, 2001; Amorim Neto, 2003), no Brasil a preponderncia do Executivo explicada por regras que asseguram ao Presidente da Repblica exclusividade na iniciativa dos projetos de lei em matrias como a organizao da administrao federal e o oramento, a possibilidade de adoo das medidas provisrias, bem como o poder de solicitar urgncia da tramitao de uma determinada matria. Alm disso, esses instrumentos so reforados pela capacidade de centralizao do processo decisrio pelos lderes dos partidos da coalizo majoritria dentro do Congresso. Esse conjunto de fatores permite que o Presidente molde ou at mesmo defina a agenda legislativa. At o momento, os estudos tm-se dedicado a explicar de diferentes formas como o Executivo se relaciona com o Legislativo para ter sucesso, ou seja, para ter sua agenda de propostas e polticas aprovada. Entretanto, pouco se tem avanado na investigao sobre o processo de formao da agenda do Poder Executivo, especialmente quanto participao direta ou indireta dos parlamentares, de quaisquer siglas partidrias. Nesse sentido, este artigo aborda tema ainda inexplorado no campo acadmico. Constatou-se que, com considervel freqncia, o Executivo se apropria do contedo de projetos elaborados por parlamentares, apresentando-os como medidas provisrias ou como projetos de lei de sua iniciativa. Tal prtica pode assumir diferentes feies em continuum crescente que reflete diferentes graus de apropriao: abordagem de temticas j trabalhadas no mbito do Legislativo, adoo de ideias semelhantes ou at mesmo cpias literais de dispositivos de proposies legislativas em trmite. Estudaremos esse fenmeno, que a princpio poderia ser tratado como contrafatual, com vistas a investigar e tentar compreender como e porque se manifesta, procurando localiz-lo no espectro formado entre, de um lado, estratgias de delegao, e do outro, aes unilaterais. So apresentados estudos de caso em campos temticos diversos, fruto de esforo exploratrio
Mestre e doutoranda em cincia poltica pelo Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia Brasil (UnB), consultora legislativa da Cmara dos Deputados, e-mail: suely.araujo@camara.gov.br. Mestre e doutorando pelo Instituto de Cincia Poltica da UnB, consultor legislativo do Senado Federal, e-mail: rsilveirasilva@gmail.com.
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inicial realizado com fulcro tanto em dados fornecidos por vrios consultores legislativos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, quanto na base documental sobre os processos legislativos disponvel no Parlamento. De forma geral, buscam-se novos elementos de compreenso da relao entre o Legislativo e o Executivo no Brasil, que coloquem prova a assuno generalizada de que o parlamentar mero figurante no jogo de construo das leis e, assim, tambm contribuam para a elaborao de um quadro mais fidedigno sobre a complexidade do processo poltico associado produo legislativa. CONTROLE DA AGENDA E A RELAO EXECUTIVO-LEGISLATIVO A relao entre os poderes do Estado tema que est nas razes dos estudos sobre sistemas polticos. Montesquieu j explicitava a interdependncia entre os poderes, associada imbricao de tarefas, combinao de foras, interferncia e alcance da moderao. Nos escritos federalistas sobre checks and balances, o foco colocava-se na limitao de um poder pela contraposio de outro. O esprito usurpador do poder imporia a necessidade de barreiras2. As relaes entre Executivo e Legislativo, em todos os regimes democrticos, sero marcadas por nveis relevantes de conflito, especialmente nos sistemas presidencialistas com multipartidarismo (Pereira, Power e Renn, 2008). Os diferentes quadros nesse sentido tm efeitos complexos que apresentam relao direta com a questo da governabilidade. Sobre o tema em foco a produo de leis , importante colocar que o sculo XX foi marcado pela transferncia gradual da capacidade de estabelecer normas do Legislativo para o Executivo, algo que Weber prenunciou, tendo em vista o inevitvel aumento de regras impostas pela burocracia estatal, alm de destacar a relevncia do controle parlamentar da administrao, especialmente quanto questo oramentria (Weber, 2006). Tem prevalecido a noo de que, nas legislaturas das democracias contemporneas, h mais reatividade do que proatividade. Segundo estudo comparativo realizado por Shugart e Carey (1992), o chefe do Executivo no Brasil est entre os mais poderosos do mundo no que se refere a poder legiferante. Levantamento realizado por Figueiredo e Limongi (1999), demarcando o perodo entre 1989 e 1994, apontou que 86% das leis sancionadas tiveram origem no Executivo. Essa predominncia, como j sabemos, tem fundamento em um conjunto de bases institucionais, j mencionadas, que asseguram ao Executivo o controle da agenda do Legislativo. Alm disso, o processo decisrio dentro do Congresso Nacional muito centrado nas lideranas partidrias e na direo de cada casa legislativa. Esses fatores no isentam o Executivo da necessidade de apoio do Legislativo para governar, pois este o lcus onde se d a palavra final sobre as propostas legislativas. O Executivo precisa negociar com o Legislativo para ter sua agenda aprovada. E essa aprovao implica a possibilidade de ajustes na proposta. Quando submetida ao processo legislativo, a proposta do Executivo est sujeita a mudanas e aprimoramentos. O grau de contribuio varia conforme as regras e os procedimentos, bem como com a aglutinao com os interesses da coalizo majoritria. Alis, esse passa a ser o eixo da relao entre o Executivo e o Legislativo: como formar e lidar com maiorias no Congresso. No caso brasileiro, o uso das medidas provisrias tem sido o instrumento preferido pelo Presidente para promover mudanas de polticas com menores custos em termos de processo decisrio, e esse aspecto representa bem a maneira como o Legislativo e o Executivo tm estabelecido suas prticas recprocas. Para alguns, as medidas provisrias favorecem o Executivo a legislar com mais autonomia, sustentando a ideia de abdicao da funo legislativa e o exerccio do poder decorrente da posio do Executivo de iniciador do jogo
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The Federalist Papers, n. 48 (1788). Disponvel em: http://avalon.law.yale.edu/18th_century/fed48.asp. Acesso em: 10 mai. 2010.
(first mover). Outros colocam em dvida essa perspectiva, sugerindo que, em lugar de abdicao, haveria delegao do Legislativo para o Executivo, visando coordenar, estabilizar decises e garantir maior eficincia nos resultados de polticas. Na literatura brasileira, tem predominado a ideia da delegao, indicando que o Legislativo coopera com o Executivo, condicionando seu apoio ao alinhamento de preferncias com os objetivos dos parlamentares, especialmente os de natureza eleitoral (Figueiredo e Limongi, 2003). Embora o padro usurpao/cooperao tenha sido preliminarmente posto para estudar o uso das medidas provisrias, entende-se que ele pode ser estendido a todas as demais formas de proposio apresentadas pelo Executivo, pois, afinal, se as polticas podem facilmente ser tratadas via medidas provisrias, por que vrias delas so submetidas por meio de projetos de lei? Em resumo, se a poltica for estabelecida por decreto ou via projeto de lei, deve-se ter em mente que os legisladores fazem parte de contrato de manuteno de parte da legislao. Significa dizer que, ainda se utilizando de medidas provisrias, o legislador no excludo do acordo sobre as polticas. A escolha de medidas provisrias ou leis deve ser analisada como resultado de um processo nico, como cara ou coroa so resultados alternativos ao se lanar uma moeda. Sempre que uma poltica deve ser aprovada, os agentes sabem que isso pode ser feito por caminhos distintos (Palanza, 2009). Devem-se, pois, entender os determinantes, estratgias e preferncias que esto em jogo na tomada de deciso. As regras que regulam o processo legislativo das diferentes proposies so certamente um fator determinante. Mas a razo fundamental, ainda segundo Palanza (2009), que existem diferentes perspectivas sobre a forma com que os polticos enxergam os benefcios de suas decises. Isso varia de pas para pas, e consoante as reas polticas. justamente esse quadro que compe por diversas vezes as tenses entre Executivo e Legislativo, envolvendo delegao, ou no, de mais poder decisrio para ao governo, tpico que, entre outros aspectos, apresenta implicao no grau maior ou menos de detalhamento dos diplomas legais gerados, como explicam Epstein e Halloran (1999) e Gilmour e Halley (1994), a partir da experincia norte-americana. FORMAO E APROPRIAO DA AGENDA DO LEGISLATIVO Como observamos, o Executivo explora estrategicamente as ferramentas de que dispe para controlar e aprovar sua agenda legislativa, e isso derivado da forma como a relao Executivo-Legislativo abordada, ou seja, pelas conexes, empiricamente verificveis, entre a formao de governo de coalizo e o padro de atuao dos agenda setters no Legislativo. Mesmo observando que a atuao do Legislativo ocorre sob fortes restries, ela est longe de ser desprezvel, apresentando tambm suas formas de restrio atuao do Executivo. At agora, os estudos privilegiam o controle e a aprovao da agenda legislativa do Executivo, mas no observam o processo de formao dessa agenda. Em muitos casos pressupe-se que, antecipando as reaes do Legislativo, o Executivo calibraria as medidas que submete ao Legislativo, enviando apenas propostas que sero aprovadas. Isso indicaria o carter exgeno da agenda, que seria formada previamente sua submisso ao Poder Legislativo. Limongi e Figueiredo (2009, p.100) alertam de maneira acertada que as agendas substantivas de polticas do Executivo e do Legislativo so complementares e no antagnicas, sendo o seu contedo definido pelo processo poltico e relacionado s preferncias dos atores:
A agenda que se manifesta construda politicamente, que leva, portanto, em conta as reaes do Legislativo, isto , antecipa suas reaes. Na realidade, mais do que isso, uma agenda cuja elaborao no deixa inteiramente alheio o Poder Legislativo. No se trata, propriamente, de uma agenda do Executivo, mas sim de uma agenda da maioria. Nesses termos, no apenas antecipa, mas incorpora a reao de parte do Legislativo.
Esses autores defendem que a formao e a ao da maioria importariam coordenao entre os dois Poderes e, portanto, fuso das agendas. A elaborao da agenda ocorreria no interior da coalizo de governo, ou seja, seria endgena. No entanto, a ao de coordenao no implicaria necessariamente identidade de interesses e ausncia de conflitos. Incio (2009, p. 361) refora essa ideia, indicando que a arena legislativa decisiva para a acomodao de interesses da coalizo, na medida em que faculta a calibragem recproca das propostas legislativas defendidas por seus membros. Desse modo, na origem, a agenda legislativa do Executivo pode ser formulada pela burocracia e depois submetida s lideranas da coalizo (calibragem ex-ante), mas tambm pode contar com propostas j em tramitao dentro do Congresso, no raro em adiantado processo de discusso e amadurecimento. Assim, o Executivo pode apropriar-se de uma agenda originada no Legislativo, tornando-a, conforme entendimentos com a coalizo de apoio, sua prpria agenda (calibragem ex-post). Tais aspectos so importantes, mas ainda insuficientes para explicar todas as estratgias utilizadas pelo Executivo para formular sua agenda legislativa. importante observar que o processo de calibragem da agenda pode no satisfazer aos interesses dos parlamentares que introduziram as propostas posteriormente apropriadas pelo Executivo. Alm disso, existe a possibilidade de a agenda legislativa do Executivo ser construda por meio de apropriao de propostas de parlamentares da oposio, com ou sem apoio dos mesmos, mas por outra parte, com o ativo apoio da coalizo:
(...) ao mesmo tempo em que revisam e modificam as propostas enviadas pelo presidente, os membros da coalizo, coordenados pelos lderes partidrios, devem bloquear agendas alternativas introduzidas pelas oposies (Incio, p. 356).
Esses aspectos do dimenso de que as estratgias adotadas pelo Executivo na formao da agenda legislativa de seu interesse podem ser mais variadas e complexas do que se imagina, inclusive transcendendo a esfera de atuao no mbito da coalizo de apoio e alcanando a oposio. Tambm pode ressaltar que, mesmo dispondo de vrios recursos de poder para controlar os resultados desejados, o Executivo ainda se utiliza de outros expedientes, que podem variar de acordo com as regras legislativas e as regras informais que caracterizam as negociaes no interior do Congresso. Entendemos que essa questo muito relevante, pois se refere a uma etapa anterior questo do controle e da aprovao da agenda, ou seja, diz respeito construo da agenda em si. Pode-se verificar potencial para uma participao importante do parlamento, na medida em que este passa a ser fonte relevante para alimentar a agenda do Executivo. Chamaremos esse fenmeno de apropriao. MODELO DE APROPRIAO DA AGENDA Conforme a seo anterior, observamos que o fenmeno da apropriao pode ocorrer em relao a propostas de parlamentares da coalizo e da oposio, o que implica dizer que existem chances de ocorrer por processos de usurpao ou por cooperao, tal como vimos em relao s medidas provisrias, pois isso o que caracteriza as relaes entre os poderes. Portanto, buscaremos detalhar como as aes de apropriao realizadas pelo Executivo se localizam no espectro formado entre a as aes de cooperao e de usurpao. Julgamos que, conforme a posio mais ou menos cooperativa do Executivo, o processo de apropriao pode assumir vrias caractersticas. Elas sero os eixos analticos a partir dos quais buscaremos compreender o fenmeno, que trataremos tal como uma linha contnua entre usurpao e cooperao, pois entendemos que tais caractersticas no constituem posies estanques. Prope-se, ento, a criao de um modelo analtico (heurstico) que nos ajude a construir um ndice de apropriao, capaz de nos mostrar o perfil da estratgia do 4
governo. Tal ndice levar em considerao os seguintes indicadores: (i) a participao dos parlamentares; (ii) a abordagem escolhida pelo Executivo para fazer uso da agenda do Legislativo; e (iii) o instrumento legislativo escolhido para estabelecer a agenda a partir da qual o Executivo trabalhar com sua coalizo3. O ndice de apropriao (IA) obtido da seguinte forma:
IA i
i 1
onde n representa o nmero de indicadores selecionados para avaliar cada processo de apropriao i representa cada proposta do Executivo, tal que i [0;1] representa o escore recebido por cada indicador; e 0 IA1 n.
Nossa unidade de anlise ser cada proposio apresentada pelo Executivo cujo contedo, direta ou indiretamente, j tenha um correspondente dentro do Congresso Nacional. Cada indicador apresentar diferentes nveis, que sero ponderados pelo grau de cooperao apresentado pelo Executivo no processo de apropriao. A noo que gostaramos de passar a de que uma apropriao com grau elevado de cooperao est diretamente relacionada a formas de tornar mais gil a ao sobre polticas (Carey e Shugart, 1998) unindo as preferncias entre os poderes. Por outro lado, quando mais elementos de no-cooperao houver na apropriao, mais este fenmeno assumir contornos de usurpao. Na anlise de cada caso, ser observada a contribuio de cada indicador para a formao do ndice de apropriao. O escore determinado a cada indicador ter uma escala que variar entre 0 (menor incidncia de apropriao) a 1 (maior incidncia). Sendo composto pelos trs indicadores, o ndice variar de 0, grau mnimo de apropriao e mximo de cooperao, a 3, grau mximo de apropriao e mximo de usurpao. No nosso modelo, o primeiro indicador ser o principal, aquele que definir as opes relativamente aos demais indicadores.
Figura 1 ndice de apropriao: sequncia da apurao dos indicadores Participao 0 ou 1 Abordagem [0,1] Tipo de Proposio [0,1] ndice [0,3]
O primeiro indicador verifica a participao dos parlamentares no processo de negociao ou de tramitao da proposta do Executivo desde que: (i) tenha sido autor da proposta apropriada; ou (ii) no mbito das comisses temticas, seja relator e tenha produzido parecer sobre a proposta que sofreu apropriao (agenda holder). Entende-se que a participao dos parlamentares que j cuidavam da proposio que foi apropriada significa um gesto de cooperao do governo. Do contrrio, quando os parlamentares forem alijados desse processo, isso indica no-cooperao. Participar ser ouvido, consultado ou chamado a integrar o processo de tramitao e discusso da proposio apresentada pelo governo. O quesito participao fundamental para os parlamentares, dado que, submetidos a um processo de apropriao de suas propostas, buscam fazer parte e serem ouvidos ao mximo, de modo a obter ganhos polticos. No se deve olvidar que os polticos tambm derivam suas preferncias de atores externos e a eleitores. Os polticos do suporte s
3 importante evidenciar que o modelo proposto apenas avaliar a forma pela qual o Executivo decidiu apropriar-se da agenda do Legislativo. A anlise no diz respeito ao resultado final do processo legislativo, ou seja, se o governo teve sucesso ou no na tramitao da proposta.
polticas requeridas por esses agentes, os quais, em troca, lhes fornecem recursos para que promovam suas carreiras polticas. justamente a premissa de que o poltico, por razes individuais ou ideolgicas, tem interesse em se manter no poder, visando reeleio. Por isso, conseguir que seja reconhecida a relevncia de sua participao em processos que tm um potencial real de se tornarem lei, atendendo a demanda de seus eleitores, sempre importante. Do ponto de vista do parlamentar, essa participao ser reconhecida pela publicidade, concretizada via paternidade (autoria da proposio aprovada), atuao na relatoria ou, de alguma forma tornada pblica, participao relevante nas negociaes polticas. O parlamentar vai ter proveito, tambm, da proposio aprovada por seu grupo partidrio (coalizo governamental/oposio) ou temtico (frentes parlamentares formalizadas ou grupos de interesse organizados vinculados ao parlamentar). importante observar o timing de cada caso. Em primeiro lugar, deve-se observar se j foi designado relator para a proposio que foi submetida apropriao. Se no instante que o Executivo apresentou a proposio j havia um relatrio produzido pelo relator, esse ser o parlamentar a ser analisado. Se esse foi convidado para as negociaes ou foi chamado a relatar a matria do governo (seja por meio da apensao da proposio ou de forma independente), considera-se que houve participao. Se, no entanto, o referido relator ainda no havia produzido seu relatrio, deve-se observar como foi a participao do autor da proposio. Observando-se qualquer indcio de participao, atribui-se o escore 0 Relativamente ao indicador abordagem (abordagem escolhida pelo Executivo para fazer uso da agenda do Legislativo) quatro perspectivas devem ser analisadas: a) se a proposio do Executivo apresenta abordagem igual ou semelhante proposio do parlamentar (semelhante); b) se a proposio do Executivo apresenta abordagem semelhante proposio do parlamentar, agregando novas propostas, novos dispositivos (semelhante + novas idias); c) se a proposio do Executivo apresenta abordagem diversa da proposio do parlamentar (diversa); ou d) se a proposio do Executivo apresenta abordagem conflitante em relao proposio do parlamentar (conflitante). interessante verificar que os escores atribudos para cada uma dessas perspectivas podem mudar completamente caso tenha ocorrido, ou no, participao de parlamentares que j haviam trabalhado em outras matrias. A explicao tem vnculo com o grau de cooperao. Com base no quadro 1 acompanhemos alguns exemplos. Se o governo apresentar uma proposta cuja abordagem bastante semelhante de uma proposio j em tramitao na Cmara dos Deputados, ainda no havia relatada naquela casa legislativa e cujo parlamentar autor foi convidado para relatar a proposta do governo, nesse caso verifica-se que houve participao (escore 0) e com proposta semelhante (escore 0). Assim, a composio provisria do ndice, levando-se em conta os escores desses dois indicadores, ser tambm 0. A situao inverte-se completamente quando no se verifica a participao no processo de apropriao. Ela torna-se totalmente desfavorvel ao parlamentar, pois este foi alijado do processo e teve seu texto aproveitado por terceiros, sem obter qualquer benefcio. Nesse caso, teramos uma apropriao por usurpao em alto grau (escore 2). Outro aspecto importante a ser observado o de que, quando ocorre cooperao, por uma questo de coerncia, no se aplica a abordagem de conflito com a proposio j existente no Congresso, pois o Executivo no se daria ao trabalho de incorporar um parlamentar nas negociaes para apresentar algo que no fosse minimamente coerente com suas convices.
Quadro 1 Escores dos indicadores Participao e Abordagem4

Participao Indicador Escore Abordagem Indicador Escore IA Provisrio Perspectiva
Ao permitir a participao e ao adotar um texto semelhante ao da proposio j existente no Congresso, o Executivo busca aliar preferncias e reconhece o direito dos parlamentares para usufruir dos benefcios polticos da poltica aprovada. Alm de beneficiar o parlamentar com a parceria, o Executivo aproveita a oportunidade oferecida pela proposio j existente para apresentar um texto mais abrangente. O Executivo convida o parlamentar para participar, mas sem comprometer seus prprios objetivos. A participao serve para preparar melhor a tramitao da matria. No se aplica. No se admite a participao para uma proposio conflitante com a proposta pelo parlamentar. A lgica nesse caso assume contornos completamente diferentes. Do ponto de vista do parlamentar, no participar da redao ou da tramitao de uma proposta do Executivo, desde que seja conflitante com a sua, no significa perda, o que mitigaria o efeito da apropriao. Quando a proposta do Executivo diversa, observa-se alguma perda para o parlamentar, que poderia ter possibilidade de trabalhar o texto para tentar mold-lo conforme suas preferncias. Nesse caso observa-se maior prejuzo, pois o esforo implementado para aprovar uma proposta est sendo incorporado em outra, diminuindo ou at anulando os ganhos polticos do parlamentar. Esta seria a situao de tpica apropriao por usurpao, onde o parlamentar teve sua ideia totalmente aproveitada pelo Governo, sem obter nenhum crdito poltico disso.
Semelhante
Participa
Semelhante + novas ideias Diversa
0,50
0,50
1,00
1,00
Conflitante
Conflitante
No participa
Diversa 1 Semelhante + novas ideias
0,33
1,33
0,66
1,66
Semelhante
1,00
O ltimo indicador utilizado o tipo de proposio legislativa escolhida pelo Executivo para apresentar, em seu nome, a poltica que foi apropriada do Legislativo. Isso importante especialmente no caso brasileiro, em que esse poder dispe de vrias opes para apresentar suas propostas e submet-las ao Congresso. Para a nossa pesquisa, destacamos cinco opes para o Executivo: a) Medidas provisrias (MPV): j destacadas em nosso relato, so os instrumentos mais rpidos de que dispe o Executivo para estabelecer suas polticas; alm da imediata implementao no ordenamento jurdico, sua tramitao no Congresso simplificada, alm de ter prioridade em relao s demais; b) Projeto de lei com tramitao independente (PLI): so proposies apresentadas que, por manobras e negociaes, o governo impede que a ela sejam anexadas outras matrias semelhantes, que j estejam tramitando no Congresso; nesse caso, o Executivo demonstra preferir que sua proposio no seja influenciada pelos debates e abordagens das demais proposies; c) Projeto de lei apensado (PLA): so proposies apresentadas pelo governo que entram no processo de tramitao normal; significa dizer que, havendo outro(s) projeto(s) de lei que tratem do mesmo tema, existe possibilidade concreta da proposta do governo ser
Para compreender os valores dos escores, ver no Anexo a nota metodolgica Clculo dos escores para os indicadores que formam o ndice de apropriao.
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anexada a estas e tramitarem em conjunto; neste caso, infere-se que o governo admite que sua proposta seja submetida a um maior nmero de debates e discusses; d) Regulamentao: quando o Executivo se apropria do projeto de lei que tramita no Congresso e, por interpretao legal, opta por publicar decreto, portaria, instruo ou outro ato normativo infralegal, ou seja, expedir uma norma que no tenha necessidade de ser submetida ao Congresso; trata-se de um caso tpico de no-cooperao; ou e) Nenhuma proposio: essa situao demonstra que o governo enxergou na proposio que tramita no Congresso uma boa poltica para seus interesses e mobiliza a coalizo majoritria e as lideranas partidrias a aprov-la; ao contrrio do item anterior, trata-se de uma situao que compreende situao ideal (pelo menos do ponto de vista do parlamentar) de cooperao. Relativamente s primeiras trs opes, observa-se que h uma diferena bsica em termos de velocidade de aplicao e tramitao da poltica de interesse do Executivo:
Figura 2 Diferenas de velocidade entre proposies do Executivo
MPV PLI - Possibilidade de requisio de urgncia; - Maior independncia do governo e desenvoltura dos lderes da coalizo PLA - Menor possibilidade para requerer urgncia; - Maior chance para debates e modificaes ao longo dos debates nas comisses
- Validade imediata; - Rito simplificado
>
>
Essas caractersticas podem facilitar tanto a apropriao por cooperao quanto a apropriao por usurpao. A atribuio de escores a essas trs depender da forma como se conjugam os atributos de participao e abordagem, pois, como pudemos verificar, diferentes perspectivas podem ser destacadas da forma pela qual a apropriao se manifestar. No quadro 2, apresentada a sntese dos escores a serem aplicados tendo em vista mensurar o ndice de apropriao em cada situao emprica objeto de avaliao.
Quadro 2 ndice de Apropriao: mapa dos escores5

Participao Indicador Escore Abordagem Indicador Escore Tipo de Proposio Indicador Escore MPV 0 PLI 0,5 PLA 0,25 N 0,75 R 1 MPV 0 PLA 0,33 PLI 0,66 R 1 PLA 0 PLI 0,33 MPV 0,66 R 1 PLA 0,33 PLI 0,66 MPV 1 R 1 PLA 0,33 PLI 0,66 MPV 1 R 1 PLA 0,33 PLI 0,66 MPV 1 R 1 PLA 0,33 PLI 0,66 MPV 1 R 1 ndice de Apropriao 0 0,5 0,25 0,75 1 0,5 0,83 1,16 1,5 1 1,33 1,66 2 1,33 1,66 2 2 1,66 1,99 2,33 2,33 1,99 2,32 2,66 2,66 2,33 2,66 3 3
Semelhante
Participa
Semelhante + novas ideias
0,5
Diversa
Conflitante
Diversa No participa 1 Semelhante + novas ideias
0,33
0,66
Semelhante
DIFERENTES CASOS DE APROPRIAO: UM ESFORO EXPLORATRIO Para um primeiro esforo de aplicao do modelo, foram selecionadas vinte proposies legislativas que poderiam ser enquadradas como potenciais casos de apropriao. Para a reunio desses casos, foram realizadas entrevistas com consultores legislativos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, profissionais com ampla experincia na formulao e na tramitao de leis no Congresso Nacional. Essas entrevistas aconteceram em duas etapas. A primeira mediante envio, a todos os consultores das duas Casas Legislativas, de mensagens eletrnicas com contedo genrico sobre a questo de pesquisa. Em seguida, com aqueles que responderam s mensagens, foram realizadas entrevistas no estruturadas. Os casos envolvem vrios tipos de polticas pblicas e diversos outros temas. importante ressaltar que, para a correta aplicao do modelo, fundamental compreender os principais elementos do processo legislativo atinente a cada caso em estudo. Disso decorre a anlise do contedo dos textos debatidos, dos principais atores polticos envolvidos e das ocorrncias procedimentais.
Para compreender os valores dos escores, ver no Anexo a nota metodolgica Clculo dos escores para os indicadores que formam o ndice de apropriao.
Caso 1: Poltica urbana e habitacional Regularizao fundiria Parlamentares ligados questo urbana, j h alguns anos, tm direcionado esforos na Cmara dos Deputados tendo em vista a construo da futura Lei de Responsabilidade Territorial Urbana, em substituio Lei 6.766/1979, que regula o parcelamento do solo para fins urbanos. O processo legislativo correspondente (PL 3.057/2000 e apensos), reunindo cerca de vinte proposies afetas ao tema, todas de autoria de parlamentares, j ultrapassou a etapa das comisses, tendo sido aprovado na forma de substitutivo elaborado no mbito de comisso especial, que se encontra pronto para anlise pelo plenrio. Esse texto aborda regras para os novos parcelamentos e tambm para a regularizao fundiria de ocupaes preexistentes. O relator do texto mais recente objeto de negociao, o substitutivo da comisso especial, foi o Deputado Renato Amary (PSDB/SP). Desde o final de 2007, a movimentao poltica em prol da colocao desse processo concentra-se em deputados que tm autoria de alguma das proposies apensas ou atuaram como relatores em algum momento. O Ministrio das Cidades, cujos representantes acompanharam todas as discusses relevantes praticamente desde o incio dos debates, nos ltimos dois anos no mostrou entusiasmo em agilizar a votao final do texto na Cmara e consequente encaminhamento ao Senado Federal (Arajo, 2008). Ocorre que, em maro de 2009, foi adotada a medida provisria relativa ao Programa Minha Casa, Minha Vida (MP 459/2009), que gerou a Lei 11.977/2009, tendo o Poder Executivo inserido no texto um captulo relativo regularizao fundiria em reas urbanas que se baseia integralmente em dispositivos constantes no substitutivo ao PL 3.057/2000 e apensos. As diferenas de contedo e mesmo de redao so pontuais. Tm origem no substitutivo mais recente elaborado no processo de discusso da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana as regras mais importantes e inovadoras sobre o tema, como as que dizem respeito aos institutos da demarcao urbanstica e da legitimao de posse, bem como a opo pelo tratamento diferenciado quanto s regularizaes de interesse social, direcionadas populao de baixa renda, e as demais regularizaes. Deve ser comentado que as normas sobre regularizao fundiria em reas urbanas presentes na Lei 11.977/2009 so as nicas sobre o tema no plano nacional, o que lhes confere grande alcance poltico em face do grande nmero de ocupaes irregulares existentes nas cidades brasileiras. Outro aspecto a ser considerado, e que evidencia a natureza em essncia poltica da opo do Executivo, que as regras sobre regularizao fundiria trazidas do processo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana no eram necessrias ao Programa Minha Casa, Minha Vida, j que esse programa federal abrange somente a construo de novas unidades habitacionais em terrenos regulares do ponto de vista urbanstico. O captulo sobre regularizao fundiria poderia ser extrado da referida medida provisria, sem qualquer prejuzo ao Programa Minha Casa, Minha Vida. Diferentemente, a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana com certeza ser enfraquecida em seu contedo pela ausncia de regras sobre regularizao que se compatibilizem com as destinadas aos novos parcelamentos. Mais importante, a apropriao de parte relevante do texto que vinha sendo construdo pelos parlamentares, e sua insero na medida provisria base da Lei 11.977/2009, ao que parece, reduziu bastante as chances de aprovao, pelo menos a curto prazo, da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana. No exemplo, tem-se apropriao sem participao do agenda holder, o relator da comisso especial (1,00). O texto bastante semelhante ao que se encontrava em pauta no Legislativo (1,00) e foi adotado via medida provisria (1,00). Na linha cooperao/usurpao, configura-se a situao mais caracterstica de usurpao, com ndice (3,0).
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Quadro 3 ndice de Apropriao para o Caso 1 Participao 1,00 Abordagem sobre o tema 1,00 Tipo de Proposio 1,00 Total 3,00
Caso 2: Poltica de meio ambiente Acesso aos recursos genticos A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) assegura aos pases detentores de recursos genticos soberania sobre o seu patrimnio, e identifica o conhecimento tradicional como elemento essencial nas estratgias para a conservao da biodiversidade. Pouco tempo depois da entrada da CDB em vigor no pas, a Senadora Marina Silva (PV/AC) apresentou projeto de lei, o PLS 306/1995, pretendendo tratar em legislao interna o tema disciplinado pela conveno. Em agosto de 1998, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional duas proposies sobre esse assunto: um projeto de lei com a mesma finalidade da iniciativa que tramitava no Senado, ou seja, regulando o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado de forma abrangente (PL 4.751/1998), alm de uma proposta de emenda Constituio definindo o patrimnio gentico como bem da Unio (PEC 618/1998). A prpria mensagem que acompanhou o projeto de lei (Brasil, 1998) reconheceu que o seu contedo fora baseado na proposio em trmite de autoria de Marina Silva. O projeto do Poder Executivo foi por ele retirado de tramitao em agosto de 2000, quando j estava em vigor a MP 2.052. A adoo dessa medida provisria foi efetivada sob crticas dos grupos que vinham acompanhando o processo no Legislativo, sobretudo as organizaes no-governamentais socioambientalistas. Arajo (2002, p. 91) afirma a esse respeito:
A edio da MP deixou um cenrio de terra arrasada: interrompeu as discusses no Congresso Nacional sobre os projetos de lei; paralisou boa parte das pesquisas envolvendo recursos genticos, na medida em que estabeleceu uma srie de exigncias cujo controle e fiscalizao no foram atribudos a quem quer que seja. Por fim no serviu como instrumento de proteo aos direitos dos povos indgenas e de comunidades locais, que continuam a ser ameaados pelos interesses em saquear os seus conhecimentos e recursos naturais.
A justificativa oficial para o ato foi a de que a falta de normas legais que regulamentassem a bioprospeco impedia a incorporao plena no pas dos preceitos da CDB. Na verdade, a urgncia da medida configurava reao a acordo firmado entre a organizao social brasileira Biomaznia e empresa suia Novartis Pharma AG, sem intermediao dos rgos da administrao direta do governo federal. Mary Allegretti (2000, apud Sato, 2000, p. A21), ento secretria da Coordenao da Amaznia do Ministrio do Meio Ambiente, classificou o polmico acordo, que acabou sendo suspenso, como uma biopirataria legalizada. No final de 1998, a proposta Marina Silva havia sido votada pelo Senado Federal e remetida Cmara dos Deputados, onde, juntamente com seus apensos, permanecia sem perspectiva de votao, situao que se mantm at hoje. A matria atualmente regulada pela MP 2.186-16/2001, sucednea da MP 2.052/2000. Permanece sem votao no Legislativo, tambm, a PEC 618/1998. Desde o incio da gesto Marina Silva no MMA, que durou de janeiro de 2003 a maio de 2008, o Executivo vem trabalhando em anteprojeto de lei para substituio da medida provisria que disciplina o tema. Carta enviada ao Presidente da Repblica, em 4 de maro de 2005, por mais de trinta organizaes da sociedade civil, afirma que h uma srie de divergncias internas no Poder Executivo em relao matria. So apontados como articuladores de uma postura que prejudica as populaes tradicionais o Ministrio da Cincia 11
e Tecnologia, o Ministrio da Agricultura e o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, em oposio ao Ministrio do Meio Ambiente (Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais et al., 2005). A prpria Marina Silva, no governo, continuou sem fora poltica para impor uma lei definitiva sobre o assunto. Deve ficar claro que o contedo do PL 4.751/1998, assim como da MP 2.052/2000 e suas sucedneas, assumidamente calcado nos projetos em trmite no Parlamento, capitaneados pelo projeto de lei de autoria da Senadora Marina Silva. H diferenas em relao a certos aspectos e inovao em parte das disposies, o que parece esperado em propostas relativas a temas novos e complexos como o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, mas a inspirao para o contedo desses atos esteve, sem dvida, nas proposies debatidas pelo Legislativo. No caso, tem-se na primeira fase apropriao sem participao da autora (1,00), com envio de proposio de contedo semelhante ao que se encontrava em pauta, mas que incorpora novas ideias (0,66), como projeto de lei que passou a tramitar apensado aos preexistentes (0,33). Configura-se usurpao com ndice (1,99). Na segunda fase, mantm-se a apropriao sem participao da autora (1,00), o texto continua semelhante com novas ideias (0,66), passando a ser trabalhado via medida provisria (1,00). H usurpao com ndice (2,66).
Quadro 4 ndice de Apropriao para o Caso 2 Participao 1a apropriao (PL) 2a apropriao (MP) 1,00 1,00 Abordagem sobre o tema 0,66 0,66 Tipo de Proposio 0,33 1,00 Total 1,99 2,66
Caso 3: Poltica de meio ambiente Gesto dos resduos slidos Desde 1989, debatem-se no Parlamento regras direcionadas a disciplinar a gesto ambientalmente adequada dos resduos slidos. O PLS 354/1989, de autoria do Senador Francisco Rollemberg (DEM/SE), focando especificamente o lixo hospitalar, foi aprovado e remetido Cmara dos Deputados em 1991. O processo na casa revisora (PL 203/1991 e apensos) foi tornado bastante complexo ao longo dos anos, reunindo cerca de 180 proposies, apresentadas por parlamentares de todas as origens partidrias possveis. Alguns projetos tratam do tema de forma abrangente, enquanto outros se atm a temas mais especficos, como pilhas e baterias, pneus usados, embalagens, reciclagem, importao de resduos etc. A ideia a aprovao da Lei da Poltica Nacional dos Resduos Slidos. Para a anlise do PL 203/1991 e seus apensos, foi constituda uma comisso especial que, em julho de 2006, aprovou vrios dos projetos na forma de um substitutivo, formalmente assinado pelo Deputado Csar Silvestri (PPS/PR), aps a destituio do relator Deputado Ivo Jos (PT/MG) no dia da votao, por iniciativa da liderana de seu prprio partido, descontente com o contedo do parecer por ele proferido6. Mais de um ano depois, o Poder Executivo enviou sua verso para a futura lei, o PL 1.991/2007, que foi tambm inserta no processo do PL 203/1991 e apensos. A opo foi de uma lei ampla, que no chega a detalhar regras especficas para tipos determinados de resduos. H novidades importantes no contedo dessa proposta, como a ateno especial aos planos municipais de gesto integrada de resduos slidos. O texto aprovado pelo plenrio na
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Ver notas taquigrficas da sesso da comisso especial do PL 203/1991 e apensos do dia 04 jul. 2006, disponveis em: http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/plenario/discursos. Acesso em: 10 mai. 2010.
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Cmara em maro de 2010, atualmente sob anlise pelo Senado Federal, aproveitou parte considervel do PL 1.991/2007. Tem-se no exemplo apropriao sem participao do agenda holder, considerados seja o Deputado Csar Silvestri seja o Deputado Ivo Jos (1,00). O projeto do Executivo abordou a matria de forma diversa (0,33) e foi apensado no processo legislativo preexistente (0,33). Tem-se posio praticamente intermediria na linha cooperao/usurpao, com usurpao em ndice (1,66).
Caso 4: Poltica de meio ambiente Pagamento por servios ambientais Uma das ferramentas mais debatidas no Brasil no mbito dos chamados instrumentos econmicos de poltica ambiental nos ltimos anos o pagamento por servios ambientais (PSA), mediante o qual atividades humanas de recuperao ou proteo dos ecossistemas recebem retribuio, que pode ter carter monetrio ou no. Desde 2007, tramitam na Cmara dos Deputados projetos de lei que objetivam disciplinar o PSA, sendo a iniciativa mais antiga nesse sentido o PL 792/2007, de autoria do Deputado Anselmo de Jesus (PT/RO). Os debates na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS), a primeira cmara tcnica qual o processo referente a esses projetos foi distribudo, direcionaram-se construo de um substitutivo do relator, Deputado Jorge Khoury (DEM/BA), atual presidente da CMADS. Mesmo estando diretamente envolvido nessas discusses, o Poder Executivo optou por enviar sua prpria proposta sobre o tema, o PL 5.487/2009, que foi apensada no referido processo. No obstante ser possvel argumentar que a iniciativa do Presidente da Repblica se justifica em face de as medidas previstas quanto ao PSA terem relao com programao de aes do Ministrio do Meio Ambiente, importante colocar que o texto encaminhado tem contedo bastante prximo do que j vinha sendo debatido como substitutivo do Deputado Jorge Khoury. Na verdade, aqui soa complicado identificar autoria e eventual apropriao de ideias. Se o PL 5.407/2009 foi formalizado mais de dois anos aps a apresentao do PL 792/2007, grupo de trabalho no mbito do Poder Executivo havia preparado minuta de proposio sobre o PSA em 2006 (Negret, 2007), e encontrado dificuldades em seu encaminhamento para o Legislativo. Os processos de debate no Legislativo e no Executivo em princpio parecem estar caminhando at agora de forma imbricada. No exemplo, tem-se participao do agenda holder, Deputado Jorge Khoury (0), e encaminhamento de texto semelhante (0) na forma de projeto de lei que foi apensado no processo em trmite no Legislativo (0,25). No cmputo final, h cooperao com ndice (0,25).
Quadro 6 ndice de Apropriao para o Caso 4 Participao 0 Abordagem sobre o tema 0 Tipo de Proposio 0,25 Total 0,25
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Caso 5: Poltica de meio ambiente Cooperao entre os entes federados O art. 23 da Constituio Federal estabelece as atribuies comuns de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios no campo executivo. Nesse rol, esto proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (inciso VI) e preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII). No pargrafo nico do referido dispositivo, ficava estabelecido que lei complementar dispusesse sobre a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bemestar em mbito nacional. Com a Emenda Constitucional 53/2006, o pargrafo nico passou a prever leis complementares com essa finalidade. Em 2003, o Deputado Sarney Filho (PV/MA), que acabara de ser Ministro do Meio Ambiente, apresentou projeto de lei complementar que dava ao pargrafo nico do art. 23 de nossa Carta Poltica uma interpretao original. No obstante a redao ainda mencionar lei complementar, defendia a possibilidade vrias leis complementares dispondo sobre a forma de cooperao entre os diferentes entes federados para a execuo das atribuies abarcadas pelo art. 23. O PLP 12/2003, ainda em trmite, estabelece normas nesse sentido no que toca especificamente poltica ambiental. O projeto manteve-se em tramitao lenta at que o Poder Executivo optou pela insero de proposta de sua autoria, com a mesma finalidade, no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento. Enviou ao Legislativo o PLP 388/2007, que foi apensado ao PLP 12/2003. A redao das duas proposies no a mesma, mas a estrutura dos principais dispositivos sim. Em suma, intenta-se que fiquem claras as responsabilidades de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em termos de poltica ambiental, uma vez que h atualmente uma srie de disfunes associadas a imprecises nessa linha no Sistema Nacional do Meio Ambiente7. O PLP 12/2003 foi aprovado pela Cmara dos Deputados no final de 2009 e se encontra sob anlise do Senado Federal. A permanecer o texto aprovado na Cmara, seu contedo no contempla dispositivos sobre rgos ou entidades da administrao federal especficos, pelo que no h em princpio razo jurdica para a iniciativa legislativa privativa do Presidente da Repblica. A futura lei complementar poderia ter sido construda mediante debate apenas da proposio de origem parlamentar. De toda forma, a tramitao parece ter sido acelerada por fora do PLP 388/2007 e o autor do primeiro projeto esteve envolvido diretamente nas negociaes sobre a matria No caso, tem-se participao do autor no processo (0), com o envio de projeto de lei complementar com contedo semelhante que incorpora novas ideias (0,50). A proposta do Executivo tramita apensada preexistente (0,33). No ato de apropriao em si, assim, h cooperao com ndice (0,83), apesar do conflito que passou a ocorrer quanto ao texto da futura lei complementar8.
Quadro 7 ndice de Apropriao para o Caso 5 Participao 0 Abordagem sobre o tema 0,50 Tipo de Proposio 0,33 Total 0,83
Ver http://www.correioforense.com.br/noticia/idnoticia/52658/titulo/Batalha_ambiental_no_Congresso.html. Acesso em: 11 mai. 2010. 8 O tom de cooperao sofreu forte abalo recentemente. Na votao de plenrio da Cmara, o Partido Verde colocou-se contra a redao vencedora, em razo de dispositivo que restringe o poder de atuao da esfera central de governo na fiscalizao ambiental.
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Caso 6: Poltica agrria O Deputado Asdrbal Bentes (PMDB/PA) foi membro ativo da comisso especial que trabalhou no processo de construo da Lei 11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas), direcionada principalmente a disciplinar as concesses florestais para a iniciativa privada. Aps a entrada em vigor da referida lei, o parlamentar apresentou o PL 2.278/2007, projeto com alterao pontual na Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes), dispondo sobre a concesso de ttulos de propriedade ou de direito real de uso de terras pblicas da Unio, dispensada a licitao, s pessoas fsicas que tenham cumprido os requisitos mnimos de cultura e moradia sobre rea rural de at quinze mdulos fiscais. O parlamentar defendia que a Lei de Gesto das Florestas Pblicas no solucionara o problema da ocupao irregular das terras na Amaznia por pessoas fsicas, pequenos e mdios produtores rurais. A redao da MP 422/2008 reproduziu na ntegra o PL 2.278/2007, que foi declarado prejudicado com a sano da Lei 11.763/2008. No texto final aprovado, fruto de projeto de lei de converso apresentado pelo prprio Deputado Asdrbal Bentes na condio de relator, foram combinados dois critrios e a dispensa de licitao passou a ser admitida para reas de at quinze mdulos fiscais, desde que no excedam mil e quinhentos hectares. O mesmo parlamentar foi posteriormente relator de outra medida provisria relacionada ao mesmo tema, a MP 458/2008, que gerou a Lei 11.952/2009. Nesse diploma legal, so detalhadas uma srie de regras para a regularizao fundiria de ocupaes em terras da Unio na Amaznia Legal, na verdade demanda poltica do Deputado Asdrbal Bentes e outros parlamentares da regio antes mesmo do processo da Lei de Gesto das Florestas Pblicas. No exemplo, ocorreu apropriao com participao do autor (0), nomeado para duas relatorias sequenciais afetas ao tema. O texto da medida provisria (0) era idntico ao proposto anteriormente pelo parlamentar (0). Tem-se o caso mais tpico de cooperao na esfera poltica, com ndice (0).
Quadro 8 ndice de Apropriao para o Caso 6 Participao 0 Abordagem sobre o tema 0 Tipo de Proposio 0 Total 0
Caso 7: Poltica energtica Biodiesel Biodiesel uma denominao ampla referente aos combustveis para motores de combusto interna por compresso derivados de fontes renovveis como leos de dend, soja, palma e mamona. A realizao de pesquisa especfica sobre o tema foi uma das primeiras iniciativas do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica da Cmara dos Deputados, instalado em 2003, gerando uma publicao tcnica9 e a apresentao, em abril de 2004, de um projeto de lei assinado pelo Deputado Ariosto Holanda (PSDB/CE), em conjunto com os outros membros do referido conselho (PL 3.368/2004). O referido projeto estabelecia a obrigatoriedade da adio de no mnimo dois por cento de biodiesel ao leo diesel, percentual que poderia ser elevado pelo Executivo para at cinco por cento. Previa tambm total iseno de tributos federais no caso do biodiesel ser fabricado a partir de oleaginosas cultivadas por unidades familiares, agrupadas em cooperativas ou associaes de pequenos agricultores. O controle administrativo das regras propostas era remetido Agncia Nacional do Petrleo (ANP).
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Ver http://www2.camara.gov.br/conheca/altosestudos/biodieselPDF.html. Acesso em: 20 abr. 2010.
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O Poder Executivo, em setembro de 2004, adotou medida provisria (MP 214/2004) alterando pontualmente as leis que dispem sobre a poltica energtica nacional e a distribuio de combustveis, mediante a insero de dispositivos sobre o biodiesel com redao genrica, cujo foco era explicitar o controle da produo, estocagem, distribuio e revenda pela ANP. No obstante o texto na MP 214/2004 no reproduzir o contedo do PL 3.368/2004, parte relevante do contedo desse projeto foi retomada no projeto de lei de converso elaborado pelo relator, Deputado Betinho Rosado (DEM-RN), que apresentava proximidade poltica com o primeiro autor do PL 3.368/2004, o que indica que ocorreu negociao poltica prvia com o Deputado Ariosto Holanda. Gerou-se a Lei 11.097/2005. Logo aps, a Lei 11.116/2005, tambm originria de medida provisria (MP 227/2004), trouxe incentivos fiscais para o produtor de biodiesel, incluindo a possibilidade de tratamento diferenciado para agricultores familiares e cooperativas. importante entender que, apesar de as duas medidas provisrias aqui mencionadas no apresentarem o mesmo contedo do projeto proposto pelos membros do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica da Cmara dos Deputados, foram os debates no referido rgo do Legislativo que primeiramente trouxeram para debate poltico a proposta de legislao especfica sobre o assunto, bem como delimitaram os principais elementos da discusso posterior. Note-se que as normas constantes nas duas novas leis, em princpio, poderiam ter sido aprovadas no processo do PL 3.368/2004, que regimentalmente foi declarado prejudicado. Poderiam ter sido levantados entraves pontuais aprovao mediante projeto de lei de autoria de parlamentar apenas em relao a dispositivos que eventualmente viessem a alterar atribuies de rgos pblicos. Nos dois momentos de apropriao, tem-se participao do autor e do agenda holder (0), com texto que tem abordagem diversa da proposio de origem parlamentar (1,00), adotado na forma de medida provisria (0,66). H situao quase intermediria, com cooperao em ndice (1,66).
Quadro 9 ndice de Apropriao para o Caso 7 Participao 1a apropriao (MP1) 2a apropriao (MP2) 0 0 Abordagem sobre o tema 1,00 1,00 Tipo de Proposio 0,66 0,66 Total 1,66 1,66
Caso 8: Poltica de biossegurana A Lei 8.974/1995 (Lei da Biossegurana), a primeira a dispor sobre o polmico tema da liberao no meio ambiente de organismos geneticamente modificados, originria de proposio de autoria do Senador Marco Maciel (PLS 114/1991). O texto aprovado pelo Congresso Nacional foi objeto de veto em dois de seus artigos, que autorizavam a criao da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio) e previam sua composio e atribuies. A CTNBio foi logo depois criada por decreto do Presidente da Repblica, cuja base jurdica, em razo do veto, incorria em fragilidade. Em razo da complexidade da matria, das polmicas a ela associadas e tambm dos problemas referentes CTNBio, logo aps a entrada em vigor da Lei da Biossegurana, comearam a surgir proposies legislativas defendendo ajustes em seu texto ou tratando de tpicos diferenciados associados ao tema. A partir de 1997, constam vrios projetos de autoria de parlamentares com esse propsito. No processo da Cmara dos Deputados encabeado pelo PL 2.905/1997, de autoria do Deputado Fernando Gabeira (PV/RJ), que tratava 16
especificamente da rotulagem de alimentos com origem transgnica, havia apensadas mais de vinte propostas sobre aspectos relacionados direta ou indiretamente Lei da Biossegurana, apresentadas por parlamentares de diversas filiaes partidrias. Quando o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional projeto de lei (PL 2.401/2003) contemplando uma nova Lei da Biossegurana, ocorreu fato digno de registro. No obstante haver comisso especial instalada na Cmara relativa ao PL 2.905/1997 e apensos, a opo foi a no apensao da proposta do Executivo, que foi direcionada a uma nova comisso especial constituda exclusivamente para sua anlise. No final, com a sano da Lei 11.105/2005, gerada a partir da proposta do Executivo, todas as proposies ento em trmite sobre o tema de autoria de parlamentares foram declaradas prejudicadas, nos termos regimentais. A paternidade da lei, do ponto de vista poltico, no parece ter sido considerada questo de menor importncia nesse caso, cujos detalhes em termos de negociao demandariam a aplicao de entrevistas. No exemplo, h apropriao sem participao do Deputado Fernando Gabeira, ou melhor, do conjunto de autores (1,00), mediante o envio de projeto de lei com abordagem diversa (0,33) e trmite independente (0,66). No cmputo total, tem-se usurpao com ndice (1,99).
Caso 9: Poltica de sade Farmcia popular A Lei 10.858/2004 trata da disponibilizao de medicamentos pela Fundao Oswaldo Cruz, mediante ressarcimento, visando a assegurar populao o acesso a produtos bsicos e essenciais sade a baixo custo. Sua origem foi a MP 154, datada de dezembro de 2003. Na justificativa do ato, destacava-se a necessidade de dar destinao produo excedente de medicamentos e utilizar a capacidade ociosa dos laboratrios pblicos, bem como de disponibilizar a populao medicamentos essenciais a baixo custo (Brasil, 2003). O Decreto 5.090/2004 regulamentou a lei em questo e instituiu o programa Farmcia Popular do Brasil, denominao com forte apelo poltico. Avalia-se que o contedo da medida provisria e da regulamentao posterior foi inspirado no PL 4.702/1994, de autoria do Deputado Eduardo Jorge (PV/SP), que se desligara h pouco tempo do Partido dos Trabalhadores. Essa proposio regulava a criao das farmcias populares, entendidas os estabelecimentos farmacuticos de carter privado que, mediante contrato de franquia empresarial com o Estado, comercializassem diretamente ao consumidor, na forma do varejo, medicamentos a preos reduzidos, com preos tabelados e margem de comercializao preestabelecida. Esse projeto passou por tramitao lenta na Cmara e foi aprovado e remetido ao Senado apenas em maio de 2003. Provavelmente em razo de o PL 4.702/1994 abordar o tema das farmcias populares de forma diferente da Lei 10.858/2004, ele no foi considerado imediatamente prejudicado com a sano da lei. O tipo de relao entre o Estado e os estabelecimentos a disponibilizar os produtos diferia: franquia, na viso do Deputado Eduardo Jorge, e convnios com Estados e Municpios e contratos com produtores de medicamentos, conforme estabelece a lei. O Senado, contudo, a partir de parecer do Senador Marco Maciel (DEM/PE), rejeitou a proposta em 2006, justificando exatamente a existncia da Lei 10.858/2004.
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No exemplo, h apropriao sem participao do autor (1,00), com adoo de texto de contedo diverso (0,33) mediante medida provisria (1,00). Configura-se usurpao com ndice (2,33).
Caso 10: Poltica de educao Fundeb A Lei 11.494/2007, que regulamentou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) previsto no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, teve sua origem na MP 339/2006. O texto dessa medida provisria amplo, abarcando disposies referentes a fontes de receita, participao da Unio, junta de acompanhamento dos fundos, regras de gesto e aplicao dos recursos, controle social e fiscalizao. Parte do contedo da MP 339/2006 foi baseada em proposies em trmite no Legislativo. O principal exemplo est na questo do controle social, trabalhada a partir dos substitutivos ao PL 241/1999, de autoria do Deputado Professor Luizinho (PT/SP), apresentados na Comisso de Educao e Cultura (CEC) e na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), respectivamente pelo Deputado Gasto Vieira (PMDB/MA) e pela Deputada Ftima Bezerra (PT/RN). Note-se que o controle social ponto importante dessa legislao. Sena (2008, p. 321), ao comentar a Lei do Fundeb, afirma que, no aspecto do controle social, as fragilidades reveladas no perodo do Fundef levaram ao aperfeioamento das regras referentes aos conselhos, acerca de sua autonomia, democracia, composio e instrumentos. Cabe dizer que a Deputada Bezerra foi atuou como relatora da MP 339/2006 e, integrando a base governista, articulou os acordos ocorridos no processo. No caso, ocorreu apropriao com participao da agenda holder Deputada Ftima Bezerra (0). Foi adotado texto com contedo semelhante que incorpora novas ideias (0,50), por meio de medida provisria (0). No cmputo final, tem-se cooperao com ndice (0,50).
Quadro 12 ndice de Apropriao para o Caso 10 Participao 0 Abordagem sobre o tema 0,50 Tipo de Proposio 0 Total 0,50
Caso 11: Poltica de educao Alimentao escolar e outras aes de apoio suplementar Outro exemplo que merece ateno na poltica de educao est na MP 455/2009, origem da Lei 11.947/2009, que dispe sobre o atendimento da alimentao escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educao bsica. O contedo da medida provisria reproduziu projeto de iniciativa do prprio Poder Executivo, que havia sido apensado a proposio em trmite de autoria do Deputado Elismar Prado (PT/MG), o PL 1.659/2007.
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O relator da comisso especial constituda na Cmara para anlise do PL 1.659/2007 e seu apenso, Deputado Nazareno Fonteles (PT/PI) havia aproveitado o contedo do projeto do Executivo na forma de um substitutivo aos dois projetos. No lugar de aprovar esse texto no Senado, o Executivo optou pela adoo da via extraordinria. Com a sano da Lei 11.947/2009, o PL 1.659/2007 foi declarado prejudicado. Na escolha do caminho da medida provisria, pode ter pesado a questo da autoria formal da lei e, tambm, parecer do Senador Francisco Dornelles (PP/RJ), na condio de relator na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, que apontava a inconstitucionalidade de dispositivos no texto. Havia sido considerado inconstitucional pelo parlamentar, por ferir a autonomia poltico-administrativa dos entes federados, o contedo do atual art. 14 da Lei 11.947/2009, dispositivo que estabelece que, dos recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao no mbito do Programa Nacional de Alimentao Escolar, no mnimo trinta por cento devero ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizaes, priorizando-se os assentamentos da reforma agrria, as comunidades tradicionais indgenas e comunidades quilombolas. Esse tpico foi bastante destacado pelo Executivo na divulgao dos benefcios trazidos pela nova lei10. No caso, h apropriao com participao do autor e do agenda holder (0), Deputados Elismar Prado e Nazareno Fonteles, com adoo de texto semelhante que incorpora novas ideias (0,50) por meio de medida provisria (0). No cmputo geral, tem-se cooperao com ndice (0,50).
Quadro 13 ndice de Apropriao para o Caso 11 Participao 0 Abordagem sobre o tema 0,50 Tipo de Proposio 0 Total 0,50
Caso 12: Poltica de educao Estgio estudantil Exemplo que merece ser comentado, na interface entre a poltica de educao e as normas trabalhistas, est no processo da Lei 11.788/2008, que disciplina o estgio, estipulando direitos e deveres de empresas e estudantes. Fica estabelecido tempo mximo de dois anos de durao, carga mxima de seis horas dirias para o estudante do ensino superior e vrias outras disposies. A lei foi formalmente gerada por projeto de autoria do Senador Osmar Dias (PDT/PR), o PLS 473/2003. Em 2007, o Poder Executivo apresentou proposta sobre o tema em regime de urgncia constitucional, o PL 993, que foi aprovado na Cmara e encaminhado ao Senado. O Senador Dias requereu e obteve a tramitao conjunta com o PLS 473/2003. As duas proposies foram remetidas s Comisses de Educao e de Assuntos Sociais, para anlise simultnea. Os pareceres do relator na Comisso de Educao, Senador Raimundo Colombo (DEM/SC) e da relatora na Comisso de Assuntos Sociais, Senadora Ideli Salvatti (PT/SC) foram pela aprovao do projeto do Executivo e rejeio da proposio do Senador Dias. J no plenrio, foi solicitado retorno do processo para reexame pela Comisso de Educao, que decidiu pela aprovao do projeto de autoria parlamentar, com substitutivo. Essa posio foi vitoriosa ao final do processo e, por consequncia, declarada a prejudicialidade da proposio do Executivo. Cabe explicar que a proposta original do Senador Dias e o projeto do Executivo
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Ver http://www.fomezero.gov.br/noticias/mp-garante-alimentos-da-agricultura-familiar-paraescolas/?searchterm=repassados. Acesso em 03 mai. 2010.
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no tinham contedo coincidente. As discrepncias foram solucionadas politicamente, com a construo do substitutivo. O Senador Dias explicitou claramente seu descontentamento com os atropelos do Executivo em relao a projetos de autoria de parlamentares. Sua fala no plenrio do Senado foi no sentido de que o Governo tentou roubar a autoria da lei11. Nesse processo em que a leitura poltica do prprio autor foi de usurpao, ocorreu apropriao sem sua participao (1,00) e envio de projeto com contedo diverso (0,33), de trmite em primeiro estgio independente (0,66). Na soma, h ndice (1,99).
Caso 13: Poltica de emprego O PL 1.394/2003, de autoria do Poder Executivo, gerou a Lei 10.748/2003, que criou o Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego para os Jovens, posteriormente revogada pela Lei 11.692/2008, que trata do Programa Nacional de Incluso de Jovens. A proposio aproveitou a ideia e a fora poltica da expresso primeiro emprego do PLS 142/1995, de autoria do Senador Osmar Dias (PDT/PR), que propunha o Programa de Estmulo ao Primeiro Emprego. O projeto de autoria do parlamentar fora aprovado pelo Senado e remetido Cmara em 1998, onde permaneceu em lenta tramitao. O PL 1.394/2003 foi a ele apensado, mas o relator da matria na Cmara, Deputado Reginaldo Lopes, optou pela proposta do Executivo, na forma de um substitutivo. Cabe dizer que o processo na Cmara trabalhava com cerca de trinta projetos apensos de assuntos conexos, considerada a proposta do Senado como principal por j ter parecer final de uma das casas legislativas, alm de ser a mais antiga. No exemplo, tem-se apropriao sem participao do parlamentar (1,00), com proposio de texto que tratava o tema de forma mais detalhada, diversa (0,33), na forma de projeto de lei que tramitou apensado ao processo preexistente (0,33). Configura-se posio quase intermediria, com usurpao em ndice (1,66).
Caso 14: Poltica de previdncia e assistncia social Apoio aos hansenianos A Lei 11.520/2007, que dispe sobre a concesso de penso especial s pessoas atingidas pela hansenase que foram submetidas a isolamento e internao compulsrios, foi gerada a partir da MP 373/2007. Essa medida provisria foi adotada com contedo muito prximo do PLS 206/2006, de autoria do Senador Tio Viana (PT/AC). Com a sano da lei,
Ver discurso na sesso do dia 27 ago. 2008 disponvel em: http://www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/detTexto.asp?t=375464. Acesso em: 02 mai. 2010.
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o referido projeto, que j se encontrava na fase de reviso pela Cmara dos Deputados, foi declarado prejudicado. Note-se que a tramitao do projeto corria normalmente, em princpio sem justificativa para a adoo da via extraordinria da medida provisria. Sequer poderia ser considerada lenta. Como justificativa para o ato, poderia ser colocado que o Executivo acresceu ao texto em debate no Legislativo a estimativa da despesa anual com o benefcio. De toda forma, como os gastos com a medida foram remetidos genericamente margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado prevista na Lei de Diretrizes Oramentrias, em princpio esse tipo de acrscimo, se realmente necessrio, poderia ter sido efetivado no texto no prprio processo do PLS 206/2006. Deve ser comentado que, como o tema estava em debate, desde 2006, tambm no mbito de grupo de trabalho coordenado pela Secretaria apresentado na Comisso de Educao e Cultura Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e o parlamentar ativo membro da base governista, a medida provisria parece ter sido adotada em esquema de cooperao. Haveria, assim, apropriao com participao do autor (0), mediante medida provisria (0) com contedo semelhante (0), a situao de cooperao plena expressa no ndice (0).
Quadro 16 ndice de Apropriao para o Caso 14 Participao 0 Abordagem sobre o tema 0 Tipo de Proposio 0 Total 0
Caso 15: Poltica de previdncia e assistncia social Trabalhador rural Exemplo de conflito declarado entre governo e oposio na poltica de previdncia e assistncia social est na MP 385/2007, que prorrogou o prazo para o trabalhador rural enquadrado na categoria de segurado contribuinte individual que presta servio em carter eventual, sem relao de emprego, requerer aposentadoria por idade. Aps a aprovao na Cmara dos Deputados, o Senado Federal rejeitou os pressupostos constitucionais de relevncia e urgncia do ato e determinou seu arquivamento. Deve-se dizer que o Senador lvaro Dias (PSDB/PR) era autor de proposio em trmite sobre o mesmo assunto apresentada seis meses antes, o PLS 56/2007. Na verdade, esse projeto de lei consistia na reapresentao de proposio do mesmo parlamentar bem mais antiga, o PLS 154/2002. O projeto de autoria de parlamentar acabou sendo rejeitado, principalmente em face da sano da Lei 11.718/2008, que abordou a prorrogao inserta em contedo mais amplo, criando o contrato de trabalhador rural por pequeno prazo e estabelecendo normas transitrias sobre a aposentadoria do trabalhador rural. Cabe registrar que a referida lei teve origem em outra medida provisria, a MP 410/2007. O Senador lvaro Dias tomou a adoo da MP 385/2007 como um caso de usurpao. Sua manifestao oral em plenrio foi no sentido de que o Governo simplesmente copiou um projeto de origem no Senado Federal, que poderia ter sido aprovado j em 2002. 12 O caso do primeiro ato do Executivo de apropriao sem participao do autor (1,00), mediante texto com contedo semelhante (1,00) adotado por medida provisria, a situao tpica de usurpao com cmputo (3,00). Mantida a no participao do autor (1,00) esse contedo foi desenvolvido com a incorporao de novas ideias (0,66) na segunda medida provisria (1,00), somando (2,66).
Ver discurso na sesso de 19 mar. 2008 disponvel em: http://www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/detTexto.asp?t=372781. Acesso em 02 mai. 2010.
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Quadro 17 ndice de Apropriao para o Caso 15 Participao 1a apropriao (MP1) 2a apropriao (MP2) 1,00 1,00 Abordagem sobre o tema 1,00 0,66 Tipo de Proposio 1,00 1,00 Total 3,00 2,66
Caso 16: Poltica de previdncia e assistncia social Certificao de entidades e aspectos correlatos A MP 446/2008, relativa certificao das entidades beneficentes de assistncia social e a procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social, reproduziu texto de autoria do prprio Executivo ento em trmite, o PL 3.021/2008, apresentado alguns meses antes. Registre-se que, desde 2006, havia em trmite na Cmara dos Deputados projeto do Senado Federal, de autoria do Senador Flvio Arns (PT/PR) tratando do mesmo tema, embora de forma parcial, bastante sinttica (PL 7.494/2006). Em fevereiro de 2009, o relator da MP 446/2008, Deputado Ricardo Barros (PP/PR) manifestou-se pela inadmissibilidade do ato. No parecer aprovado13, menciona-se reunio do Colgio de Lderes que encaminhou pela rejeio da medida provisria de forma a pacificar polmicas acerca da proposio, bem como firmou compromisso de conferir celeridade s proposies do Legislativo que tratassem da mesma matria. Com o arquivamento da MP 446/2008, foi aprovado o PL 3.021/2008, com substitutivo, e rejeitada a proposio de autoria do Senador Flvio Arns. Nesse processo, que ilustra interessantes mudanas de estratgia do Executivo e negociao poltica relativa aos projetos em trmite de origem parlamentar, em primeiro momento h apropriao provavelmente com participao do autor da proposio aprovada no Senado (0), com apresentao de texto diverso (1,00) via projeto de lei apenso (0), computando-se ndice de apropriao (1,00). Na segunda fase, mantida a participao (0), tem-se texto diverso (1,00) mediante medida provisria (0,66), em ndice de (1,66), prximo da situao intermediria na linha cooperao/usurpao.
Quadro 18 ndice de Apropriao para o Caso 16 Participao 1a apropriao (PL) 2 apropriao (MP)
a
Abordagem sobre o tema 1,00 1,00
Tipo de Proposio 0 0,66
Total 1,00 1,66
0 0
Caso 17: Consrcios pblicos O PL 3.884/2004, de autoria do Poder Executivo, objetivava disciplinar a constituio de consrcios pblicos, aplicveis para todos os entes federados tendo em vista a realizao de objetivos comuns. Quando esse projeto foi enviado ao Legislativo, a Cmara dos Deputados j havia aprovado e remetido ao Senado Federal o PL 1.071/1999, de autoria do Deputado Rafael Guerra (PSDB/MG), com o mesmo propsito de regular os consrcios pblicos. O parlamentar, ento coordenador da Frente Parlamentar de Sade, rea na qual o debate sobre consrcios na esfera intermunicipal, no fora consultado ou participado de
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Disponvel em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=423386. Acesso em: 15 mai. 2010.
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negociao com relao proposio do Executivo. Mais do que isso, Guerra (2004) exps de forma clara sua indignao com a situao:
Tivemos recentemente duas surpresas em relao ao assunto em pauta, pois o governo apresentou h 30 dias, em regime de urgncia constitucional, projeto de lei regulamentando os consrcios pblicos. A primeira surpresa, positiva, que os crticos de outrora reviram sua posio, e agora defendem os consrcios pblicos e, ainda mais, com urgncia, para recuperar os 11 anos perdidos em crticas subjetivas, perifricas e estreis14. A segunda surpresa, negativa, que um governo sem propostas, desrespeitando e atropelando o Poder Legislativo, copia um projeto de lei de um deputado, j em fase final de aprovao, tentando assumir a paternidade de uma experincia de 11 anos e de um projeto de lei apresentado h 5 anos. Entre plgio e clonagem, prefiro classificar esta atitude como uma clonagem, at porque nos dias atuais, o clone sempre mais frgil e pior que o original, o que o caso do Projeto de Lei 3.884/04 do Poder Executivo Federal.
O projeto do Executivo no prosperou na Cmara e foi declarado prejudicado com a aprovao da Lei 11.107/2005, gerada a partir do PL 1.071/1999. Posteriormente, o Executivo recuperou disposies presentes em sua proposta no Decreto 6.017/2007. No exemplo, h apropriao sem participao do parlamentar (1,00), efetivada com texto que dava tratamento mais detalhado, diverso, matria (0,33), trabalhado em projeto de lei que teve trmite independente (0,66). No total, usurpao com ndice (1,99).
Caso 18: Relaes de consumo e direitos do consumidor Empreendimentos imobilirios Tendo relao com os direitos do consumidor e indiretamente tambm com a poltica urbana, pode ser trazido a foco o processo que gerou normas sobre o patrimnio de afetao nos empreendimentos imobilirios. O tema surgiu em proposio de autoria do Deputado Ayrton Xerez (DEM/RJ), apresentada em resposta falncia da empresa Encol, que prejudicou grande nmero de adquirentes de unidades imobilirias em todo o pas, o PL 2.109/1999. A proposta previa que o terreno e as acesses objeto de incorporao imobiliria, bem como bens e direitos a ela vinculados, manter-se-iam apartados do patrimnio do incorporador e constituiriam patrimnio de afetao, destinado consecuo da edificao correspondente e entrega das unidades imobilirias aos respectivos adquirentes. Esse acervo no se confundiria com os bens, direitos e obrigaes do patrimnio geral do incorporador. Sendo assim, a insolvncia do incorporador no atingiria o patrimnio de afetao. A proposta de cada incorporao constituir um patrimnio de afetao havia surgido h pouco tempo em anteprojeto apresentado ao Instituto dos Advogados Brasileiros pelo professor Chalhub (1998), conforme explicitado na prpria justificativa do projeto do Deputado Ayrton Xerez. Aps tempo considervel sem deciso sobre esse processo, o Poder Executivo enviou ao Legislativo o PL 3.065/2004, que foi apensado ao PL 2.109/1999, sob o regime de urgncia previsto no art. 64 da Constituio Federal. Esse projeto tinha escopo mais amplo do que o regular o patrimnio de afetao nas incorporaes, incluindo tambm dispositivos sobre
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A referncia aos onze anos toma como base a adoo, desde 1993, dos consrcios intermunicipais de sade em Minas Gerais, unidade da Federao de origem do parlamentar.
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ttulos de crdito imobilirio. O regime de afetao trazido pela proposio baseava-se totalmente no projeto do parlamentar, mas era colocado como uma opo do incorporador, no uma obrigao. Ainda no mesmo ano, foi sancionada a Lei 10.931/2004, com contedo prximo do texto encaminhado pelo Executivo. No caso, ocorreu apropriao sem participao do autor (1,00) e envio de projeto de lei com contedo semelhante e acrscimo de novas ideias (0,66), apensado ao preexistente no Legislativo (0,33). Tem-se usurpao com ndice (1,99).
Caso 19: Relaes de consumo e direitos do consumidor Cartes de crdito No campo das relaes de consumo, merece ser tambm comentado o exemplo das regras sobre competio no mercado dos cartes de crdito. Acompanhando a tendncia de concentrao que ocorre em outros pases, no Brasil h somente um credenciador para as bandeiras Visa e Mastercard, respectivamente a Visanet e a Redecard. Freitas (2007, p. 28) explica que a relao contratual com as bandeiras difere nos dois casos. A Visanet credenciadora exclusiva da Visa. A Redecard, contudo, no possui contrato de exclusividade. Em agosto de 2009, a Secretaria de Desenvolvimento Econmico do Ministrio da Justia (SDE) instaurou processo administrativo para apurar uma possvel conduta anticompetitiva por parte da Visa do Brasil, da Visa International e da Visanet. O objeto do processo a relao de exclusividade existente entre o grupo Visa e a Visanet. Em palavras diretas, todos os lojistas ou profissionais no pas que desejam aceitar cartes Visa precisam contratar os servios da Visanet. Mais importante, a SDE adotou uma medida preventiva a fim de suspender os efeitos da exclusividade e permitir que empresas interessadas em serem credenciadoras Visa possam exercer essa atividade. Deve ser destacado que o PLS 680/2007, de autoria do Senador Adelmir Santana (DEM/DF), em trmite no Senado, veda as clusulas que estabeleam exclusividade para algumas das partes nos contratos entre firmas adquirentes e bandeiras de cartes de crdito e dbito. Essa exclusividade diz respeito empresa adquirente ser credenciadora exclusiva da bandeira, bem como empresa adquirente somente poder credenciar estabelecimentos comerciais para a bandeira em questo, ficando proibida de fazer o credenciamento para outras bandeiras. Assim, o Poder Executivo antecipou-se finalizao do processo legislativo e adotou uma medida na esfera dos atos de regulao voltada ao mesmo propsito da iniciativa parlamentar. Provavelmente, essa opo enfraquecer as chances de aprovao do projeto de lei. No caracterizada a participao do parlamentar (1,00), efetivou-se apropriao mediante ato com efeito semelhante (1,00), de natureza infralegal (1,00), no modelo situao de usurpao com ndice (3,00).
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Caso 20: Poltica Tributria Imposto de Renda da Pessoa Fsica No incio do governo Lula, havia forte presso para a correo da tabela do Imposto sobre a Renda da Pessoa Fsica (IRPF). Diversos projetos de lei tramitavam na Cmara dos Deputados com esse intuito. So exemplos o PL 6.795/2002, de autoria do Deputado Ricardo Berzoini (PT/SP) e seus apensos. Na verdade, propostas nesse sentido eram frequentes j no governo anterior. Projeto aprovado pelo Legislativo que inclua reajuste de 17,5% na tabela, o PLS 175/2000, de autoria do Senador Paulo Hartung (PSB/ES), havia sido vetado integralmente pelo Presidente da Repblica em janeiro de 2002, tendo sido alegadas razes tcnicas para tanto. No mesmo ms, essa atualizao foi efetivada mediante a adoo da MP 22/2002, convertida na Lei 10.451/2002. O Deputado Berzoini e outros entendiam, contudo, que a aplicao do referido percentual no fora suficiente para repor a inflao acumulada. A atualizao monetria veio apenas com a Lei 11.119/2005, oriunda da MP 232/2004. A sano de cada uma dessas leis gerou a declarao de prejudicialidade de proposies de origem parlamentar em trmite. Ponderada a atualizao monetria efetivada via MP 232/2004, tem-se, no conjunto, apropriao sem a participao dos parlamentares que propunham essa alterao na lei (1,00), com texto que incorporava outros aspectos alm da atualizao da tabela (0,66) adotado por meio de medida provisria (1,00). No total, usurpao em ndice (2,66). Deve ser comentado que, em matria tributria, o Executivo parece preocupado em assegurar que no se abra exceo: as matrias aprovadas devem ser de sua autoria, mesmo que a demanda poltica seja originria do Legislativo.
CONSIDERAES FINAIS Esse trabalho abordou tema ainda inexplorado no estudo das relaes ExecutivoLegislativo no Brasil, o processo de construo da agenda do governo, no que se refere contribuio direta ou indireta dos parlamentares. As situaes em que o Executivo apropriase da agenda previamente estruturada pelos parlamentares, incluindo at a adoo de textos muito semelhantes aos que se encontram em trmite no Congresso Nacional, parecem apresentar-se com regularidade que no pode passar despercebida da cincia poltica. Com base em modelo que procura mensurar o ndice de apropriao da agenda do Legislativo pelo Executivo, ponderando a estratgia adotada pelo governo no espectro cooperao/usurpao, foram analisados vinte casos de processo legislativo, em reas diferenciadas de polticas pblicas. O ndice de apropriao leva em considerao a participao dos parlamentares, a abordagem escolhida pelo Executivo para fazer uso da agenda do Legislativo e o instrumento legislativo escolhido. O modelo foi concebido a partir de uma analogia com as perspectivas tericas voltadas ao estudo das medidas provisrias, bifurcadas principalmente nas vertentes da ao unilateral e da delegao. Como todo esforo exploratrio, os exemplos estudados, selecionados com o apoio de especialistas que atuam no Congresso Nacional e esto diretamente envolvidos nos debates e decises sobre as proposies legislativas em trmite, constituem ainda um indicativo inicial de que a modelagem proposta, aqui apresentada com detalhes, pode sustentar uma anlise consistente do fenmeno de apropriao em foco. Acredita-se que os primeiros resultados 25
aqui expostos apontam para a robustez do modelo, que ainda necessitar ser avaliada em uma srie de estudos subseqentes. Cabe perceber que, pelo menos nos processos estudados, o legislador como mero figurante no pode ser caracterizada como a situao prevalente, notando-se que as observaes no foram centradas em lideranas partidrias. No quadro de crise de legitimidade por que passa atualmente o Legislativo, soa positivo constatar que o parlamentar tem papel relevante na tarefa de produo das leis nacionais, mesmo aquelas decorrentes de propostas do Poder Executivo.
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ANEXO - NOTA METODOLGICA

Clculo dos escores dos indicadores que formam o ndice de apropriao Parte-se do pressuposto de que o ndice ter indicadores explicativos, os quais tero vrios nveis, conforme o grau de apropriao. A incidncia de cada nvel dever variar dentro do intervalo [0;1], ponderado pelo peso, o qual reflete como o nvel influencia o ndice de apropriao comparativamente aos demais. Quanto maior o peso, maior a incidncia de apropriao. O peso partir do valor 0 at o valor N-1, onde N a quantidade de nveis definidos para cada indicador. Desse modo, o escore obtido para cada nvel obedecer seguinte frmula:
Escore 1 Peso N 1
O quadro a seguir demonstra um conjunto de elementos a serem observados na anlise de uma proposio do Executivo luz de um indicador (X). Tal indicador possui N nveis, classificados em ordem crescente com relao ao peso. Clculo dos escores dos indicadores Indicador Nveis Peso Escore 0 0 X1 X2 Indicador X X3 ... XN 1 2 ... N-1 1/N-1 2/N-1 ... 1
27

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5.

2 Executive-Legislative Relations in Brazil

APROPRIAO DA AGENDA DO LEGISLATIVO: USURPAO OU COOPERAO ENTRE OS PODERES?

RAFAEL SILVEIRA E SILVA Universidade de Braslia (UnB) - Brasil rsilveirasilva@gmail.com rssilva@senado.gov.br

APPROPRIATION OF THE LEGISLATIVE AGENDA: USURPATION OR COOPERATION BETWEEN BRANCHES OF POWERS?

APROPIACIN DE LA AGENDA LEGISLATIVA: USURPACIN O COOPERACIN ENTRE LOS PODERES?

APROPRIAO DA AGENDA DO LEGISLATIVO: USURPAO OU COOPERAO ENTRE OS PODERES?

Apropriao da agenda do Legislativo: usurpao ou cooperao entre poderes?

Quadro 1 Escores dos indicadores Participao e Abordagem4

Semelhante + novas ideias Diversa

Diversa 1 Semelhante + novas ideias

- Validade imediata; - Rito simplificado

Quadro 2 ndice de Apropriao: mapa dos escores5

Semelhante + novas ideias

Diversa No participa 1 Semelhante + novas ideias

Ver http://www2.camara.gov.br/conheca/altosestudos/biodieselPDF.html. Acesso em: 20 abr. 2010.

Ver http://www.fomezero.gov.br/noticias/mp-garante-alimentos-da-agricultura-familiar-paraescolas/?searchterm=repassados. Acesso em 03 mai. 2010.

Abordagem sobre o tema 1,00 1,00

Tipo de Proposio 0 0,66

Total 1,00 1,66

Disponvel em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=423386. Acesso em: 15 mai. 2010.

ANEXO - NOTA METODOLGICA

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