DCTO IMPORTANTE SOBRE POLITICAS

1. La fase de formulacin de la poltica pblica. 1.1. La formulacin de la poltica pblica desde una perspectiva racional. 1.2. La formulacin de la poltica pblicadesde una perspectiva no racional. 2. La fase de implementacin de la poltica pblica. 2.1. Las redes de actores en las polticas pblicas sociolaborales. 3. La fase de evaluacin de la poltica pblica. 3.1. Tipos de instrumentos en la evaluacin de polticas pblicas. Texto

En este apartado, se profundizar en el estudio de las diferentes fases en el ciclo de una poltica pblica (figura 2.1). Estas etapas en la vida de las polticas empiezan por la denominada fase de formulacin de la poltica pblica, continan con la fase de implementacin de la misma y, finalmente, acaban con la fase de evaluacin de la poltica pblica. Este esquema puede sofisticarse incluyendo las fases de definicin del problema u oportunidad, a la que quiere responder la poltica pblica, y la fase de redefinicin de la poltica pblica, una vez finalizado su ciclo de accin. Figura 2.1. Ciclo de la poltica pblica. [ NO INCLUYE FIGURA ] El concepto de poltica pblica ha sido ampliamente debatido en las ciencias sociales. Las aportaciones desde diferentes perspectivas analticas han sido cruciales para llegar a un tipo de acuerdo tcito sobre su significado. As, puede afirmarse que las polticas pblicas surgen para dar respuesta a los conflictos sociales que se generan en el seno de las formaciones sociales. En este sentido, las polticas pblicas constituyen los espacios de gestin y de solucin de aquellos conflictos sociales que no pueden solventarse (ni total ni parcialmente) dentro de la esfera del mercado privado y de otras esferas sociales pblicas, como son las instituciones religiosas y el tercer sector. Ante la insuficiencia de los mecanismos de la sociedad civil para satisfacer demandas especficas para situaciones conflictivas, el sector pblico interviene desde la esfera de la regulacin poltico-estatal y desde la intervencin directa en la vida social. Tan pronto como surgen, las polticas pblicas se articulan en un sistema de prcticas polticas en las que interacciona una multitud de actores sociales interesados o afectados por las polticas, a lo largo de su ciclo de operacin. Se ha de profundizar en el concepto de ciclo de la poltica pblica, que constituye un sistema que se apoya en la

existencia de tres elementos fundamentales: en primer lugar, las actividades y acciones que genera la poltica pblica, ya sean productos o impactos; en segundo lugar, el propio ciclo operativo de la poltica; y, en tercer lugar, el entramado de agentes sociales que rodean a la poltica, tanto por verse afectados por ella como por no estarlo y considerar que pueden influirla. Las diferentes fases en el ciclo operativo de una poltica pblica siguen la secuencia lgica anteriormente explicada, y cada una de ellas disfruta de una serie de caractersticas especficas. Antes se ha adelantado que existen muchas propuestas de estudio por parte de los politlogos en torno a la subdivisin de las polticas en fases. En este trabajo, hemos optado por utilizar el modelo ms comn, que consiste en distinguir las dos fases principales y una tercera de control de la siguiente manera: - Fase de formulacin de la poltica pblica, durante la cual se toman las macrodecisiones sobre la caracterizacin de la misma. - Fase de implementacin, durante la cual se ejecuta la poltica pblica y se toman las microdecisiones que caracterizan finalmente a esta poltica. - Fase de evaluacin de la poltica pblica, durante la cual se examina todo el proceso anterior con el fin de redefinir los objetivos de la poltica pblica y mejorar el proceso de decisin para con la problemtica social que la poltica en cuestin quiere solucionar. Precisamente en lo que respecta a los resultados que genera la poltica pblica, es interesante ver a lo largo de su ciclo cmo los diferentes estadios de la poltica pblica son especificados y percibidos, tanto desde la Administracin como desde la sociedad civil. Segn Jones (1984), la definicin del ciclo de las polticas pblicas est basada en una serie de preguntas sugeridas por la formulacin de una accin pblica (tabla 2.1). Dichas preguntas establecen una diferencia entre las fases de aplicacin de la poltica en su ciclo: Tabla 2.1. Estructura del ciclo de una poltica pblica. Respuestas que deben dirigirse [ NO INCLUYE TABLA ] 1. La fase de formulacin de la poltica pblica Es la fase del ciclo de la poltica pblica donde se plantea la definicin del problema social que hay que tratar, se valoran las alternativas de actuacin y se prepara la toma de decisiones por parte de los responsable pblicos. 1.1. La formulacin de la poltica pblica desde una perspectiva racional

Existen dos modelos que interpretan la formulacin de las polticas a partir de la toma de decisiones por parte del responsable pblico desde una perspectiva racional. Deben tenerse presentes por la influencia que han tenido en el desarrollo del anlisis de las polticas pblicas como perspectiva analtica. Los modelos citados son: el modelo de la racionalidad limitada1 de Simon y el modelo de la decisin incremental de Lindblom. Simon2 aplica el modelo de la racionalidad limitada en el anlisis de las polticas pblicas. Es decir, cree que las polticas pblicas siguen un ciclo fijo, tal como se ha visto (formulacin-decisin-implementacin-evaluacin), del que se esperan unos resultados que se correspondan con los objetivos que han dado pie a la aparicin de las polticas pblicas. Ch. Lindblom3 discrepa de este enfoque y utiliza en su anlisis de la accin pblica un modelo propio que denomina modelo de la decisin incremental. El modelo racional de Simon se basa en la creencia de que las polticas pblicas de tipo perfectamente racional y planificado son el ideal que tiene que perseguirse en cualquier tipo de accin pblica, a pesar de que se reconozcan las limitaciones que la realidad impone en la toma racional de decisiones. Por su parte, Lindblom es ms escptico sobre el potencial de la planificacin que los decisores pblicos pueden imponer en el ciclo de las polticas. El autor propone el concepto de muddling through (literalmente, 'ingenirselas'), para describir la manera como los polticos, tcnicos, altos funcionarios y otros trabajadores de la Administracin Pblica se adaptan a las situaciones concretas de sus entornos de trabajo, y cmo suelen actuar en su trabajo de provisin de los bienes, servicios y prestaciones pblicas, de manera incremental respecto a lo que se ha implementado en ejercicios anteriores.4 Ambos modelos, desde sus diferentes perspectivas, advierten las diferencias existentes entre los modelos descriptivos y prescriptivos en las polticas pblicas. Hay que recordar que los modelos descriptivos captan la realidad y sirven de ayuda para ver qu puede esperarse del anlisis de una poltica determinada, mientras que los modelos prescriptivos pueden distanciarse de la realidad concreta y mostrar cmo debera ser una pauta de accin para con la realidad a la que se aplican. Los dos modelos pueden resultar muy tiles a personas con responsabilidades polticas y de accin, ya que les posibilitan un esquema apto donde operar. Las aproximaciones racionales al anlisis de las polticas pblicas tienden a asumir que existe una secuencia lgica de xitos, en el sentido de que un tipo de decisin precede necesariamente a otro, y as sucesivamente. Tanto Simon como Lindblom (a pesar de la crtica de este ltimo a la racionalidad tras el proceso poltico) sealan que los modelos de hacer polticas pblicas son racionales y siguen una serie de peldaos que definen su proceso. Esta diferenciacin de fases en el proceso de las polticas pblicas constituye una buena aproximacin para el anlisis de las mismas. Segn Lindblom, debera seguirse el siguiente ciclo: 1) Estudiar cmo aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del

Gobierno sobre polticas pblicas. 2) Estudiar cmo la gente plantea los temas para la accin, cmo proceden los legisladores y cmo los funcionarios que implementan las decisiones tomadas actan. 3) Analizar cmo se evalan las polticas.5 La especificacin del ciclo de una poltica y la asignacin de responsabilidades entre los trabajadores es de vital importancia para su anlisis, tal como subraya Simon, se supone que aumentan la eficiencia y la eficacia administrativa cuando los trabajadores tienen claros sus objetivos, los procesos administrativos, la clientela y el lugar.6 Entre los autores que han desarrollado la perspectiva racional, Hogwood y Gunn7 proponen un modelo interpretativo de las polticas pblicas definido por el siguiente ciclo de accin:8 1) La configuracin de la agenda poltica (decidir cules son los temas sobre los que se decidir polticamente la articulacin de polticas pblicas). 2) La decisin sobre cmo se tomarn los diferentes tipos de decisiones. 3) La concrecin y definicin de los temas que se deben tratar. 4) El diseo de pronsticos factibles para los temas elegidos; es decir, de las principales alternativas de accin pblica existentes. 5) La fijacin de cules son los objetivos que se persiguen y de cules de estos objetivos son prioritarios. 6) La decisin sobre cul es la mejor opcin. 7) La implementacin de la opcin de poltica pblica elegida. 8) La evaluacin y revisin de los resultados de la poltica pblica implementada. 9) El mantenimiento, sustitucin o interrupcin de la poltica. Como puede observarse, el conjunto de pasos del 1 al 6 pueden ser agrupados en un mismo bloque, que podramos denominar el proceso de formulacin de la poltica pblica, caracterizado por la accin de la decisin poltica sobre el problema social que quiere solucionarse con la articulacin de una poltica pblica. En cualquier caso, es importante percatarse de que el proceso de formulacin constituye el primer paso de un ciclo ms amplio que da forma a la accin del Estado en sus polticas pblicas.

A pesar de la aceptacin acadmica del modelo lineal racional del ciclo de las polticas pblicas, existen crticas al mismo. Por ejemplo, algunos autores critican la imposibilidad de que una poltica tenga un principio y un final claramente delimitados. Los cambios desencadenados por cualquier accin pblica provocan continuos reajustes en el marco social donde se acta, generando incesantemente nueva informacin que obliga a redefinir los objetivos originales de la poltica; es decir, obliga a una redefinicin de los problemas de partida que la accin de una poltica pblica quiere solucionar. Se refieren a un modelo circular del ciclo de las polticas pblicas como alternativa al modelo lineal racional. Este tipo de modelo interpretativo circular de la accin pblica tambin ha sido criticado. Independientemente de que los modelos de anlisis de las polticas sean lineales o circulares, la principal crtica a la que se enfrentan es si sirven o no, para analizar lo que sucede en la prctica de las polticas pblicas. Si ofrecen una gua aceptable de lo que efectivamente sucede y si constituyen buenos modelos descriptivos de la realidad, o bien, si son susceptibles de ser utilizados como una herramienta prescriptiva por parte de quienes tienen las competencias para formular polticas. Tambin hay que preguntarse qu sucede con las premisas de formulacin adoptadas, y si stas sirven como modelos heursticos. De esta lnea de crtica a los modelos racionales de las polticas pblicas surgen las perspectivas no racionales de anlisis de las polticas pblicas, a la hora de entender la formulacin de las acciones de Gobierno. 1.2. La formulacin de la poltica pblica desde una perspectiva no racional Los modelos principales que explican la fase de formulacin de una poltica pblica y que veremos en este apartado son el modelo de abajo arriba (tambin conocido como modelo Bottom-up) de Pressman y Wildavsky,9 y el modelo del funcionario de calle (Street level bureaucracy) de Lipsky.10 La primera produccin acadmica del anlisis de las polticas pblicas se concentraba en el estudio de la fase de la formulacin de las mismas, concediendo poca atencin a las fases posteriores de su ciclo.11 Esta coyuntura acadmica cambia con la publicacin en 1973 del libro Implementation, de Pressman y Wildavsky. La obra es un estudio emprico en los Estados Unidos de cmo las polticas de creacin de empleo promovidas desde el Gobierno federal en Washington D.C. no tienen xito en la promocin de puestos de trabajo en las reas urbanas fsicamente lejanas de la capital, como Oakland (California). El enfoque de Pressman y Wildavsky (1973) se basa en la premisa de que, para que se produzca una buena implementacin de una poltica pblica, tiene que existir previamente una autoridad poltica que plantee su formulacin. Sin embargo, este modelo lineal de interpretacin de la decisin pblica se lee al revs que los de sus estudios predecesores, que podramos considerar estudios de arriba abajo (tambin llamados Top-down, figura 2.2). Dependiendo de las circunstancias del caso que se

analiza (ciudad, regin, tiempo de implementacin, etc.) se tiene en cuenta que habr sesgos entre la decisin poltica que define una poltica y su gestin. En su estudio emprico, los autores explican la falta de xito de una poltica concreta (en este caso, de empleo), gestada por el Gobierno federal de Estados Unidos enraizado en la costa Este con el fin de dar solucin a problemas concretos de diferentes centros urbanos, entre ellos, Oakland, en la costa Oeste.12 La importancia del anlisis de las polticas pblicas centrado en estudios de caso es especialmente relevante para el caso de las polticas sociolaborales. La complejidad en su definicin y los diferentes factores que influyen en cada una de sus fases lleva, en la mayora de los casos, a claros sesgos entre lo que racionalmente se propone y lo que, efectivamente, se acaba realizando. Entre las principales lneas de explicacin que los autores utilizan para explicar la diferencia (o gap) existente entre la formulacin y la implementacin de las polticas de empleo, destacan los diferentes vnculos que se generan entre los agentes sociales involucrados en la cadena de realizacin de la poltica pblica.13 Para describir este desajuste, los autores utilizan el trmino de dficit de implementacin. Con l, se califica la falta de realizacin de polticas altamente centralizadas en cuanto a su toma de decisin. Las polticas muy centralizadas y enfocadas de arriba abajo aluden, implcitamente, a la idea de que las fases de formulacin y de implementacin de las polticas son diferentes. Incluso se cree que las llevan a cabo agentes sociales diferentes y que deben permanecer como fases separadas tanto en su secuencia racional -como poltica pblica- como en su anlisis. La tesis de Pressman y Wildavsky incide en que si no hay un entendimiento y una cooperacin entre los diferentes actores que participan en la puesta en prctica de una poltica pblica, difcilmente lo planificado puede verse reflejado en consecuciones reales, tanto en trminos de productos (outputs) como de impactos (outcomes). Pressman y Wildavsky denuncian la negacin de un rol decisional formal de los agentes sociales que ocupan los niveles bajos y medios de los organigramas de trabajo en la Administracin, aunque stos son los responsables de la provisin finalista de los servicios, prestaciones o bienes que se ofrecen a travs de las polticas pblicas. Parece como si, efectivamente, la poltica precediera a la accin y la orientacin de la misma se ejerciera slo en las cpulas decisionales legtimamente constituidas.14 El mecanismo de funcionamiento al que se alude consiste en la competencia de los partidos polticos por el poder en los diferentes niveles de Gobierno existentes. En cada nivel de Gobierno, los partidos forman gobiernos diferentes, y ejercen su gobernabilidad a travs de la formulacin de polticas pblicas de acuerdo con su ideologa. La crtica principal al modelo clsico de interpretacin "de arriba abajo" de las polticas pblicas es la constatacin de que en la fase de gestin y de implementacin de las polticas pblicas tambin existe un margen decisional no despreciable por parte de los tcnicos

y de los trabajadores (tanto funcionarios como interinos y contratados laborales) de las administraciones pblicas. Figura 2.2. Modelo Top down. [ NO INCLUYE FIGURA ] Se sobreentiende que las directrices decisionales sobre cmo debe ser normativamente una poltica se toman en el mbito poltico, variando en funcin de la orientacin ideolgica del partido gobernante y segn su agenda poltica. No obstante, se entiende que la puesta en prctica de las propuestas elaboradas en la fase de formulacin de la poltica corresponde al aparato burocrtico de las administraciones pblicas, aunque la lnea de separacin de las competencias de los actores entre ambas fases no queda clara. Dnde empieza el mbito de accin de los actores polticos y dnde el mbito de accin de los agentes burocrticos es a menudo un tema de debate, tanto en los medios de comunicacin y entre la opinin pblica como en el mundo acadmico, sin que la cuestin obtenga una respuesta concreta. Para tratar esta cuestin y provocar otro vuelco en el anlisis de la implementacin de las polticas pblicas surge, en 1980, la obra de Lipsky Street-level Bureaucracy15 (que significa 'burocracia de contacto o de primer nivel'), donde el autor se ocupa de explicar la importancia del capital humano que ejecuta las polticas pblicas para entender el xito o el fracaso en su provisin. Segn Lipsky, la nueva tesis puede resumirse en la siguiente cita: "Las decisiones de las personas que ocupan la burocracia de contacto con el pblico, las rutinas que establecen y los asesoramientos que realizan, para adaptarse a las presiones de tiempo y de incertidumbre en las que trabajan, tambin moldean las polticas pblicas que estn gestionando y proporcionando al ciudadano [...]. La poltica pblica no se entiende mejor slo al nivel de las decisiones de las cpulas decisionales, sino que tambin tiene que analizarse el lugar de su provisin final, porque muchas veces es en el ltimo nivel donde adquiere su fisonoma final." M. Lipsky (1980). Street level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services (XII). Nueva York: Rusell Sage. El anlisis de Lipsky no pretende entrar en debate con el de Pressman y Wildavsky,16 sino ofrecer una visin complementaria. De ambas perspectivas surge la necesidad de estudiar por separado las fases de formulacin y de implementacin al analizar una poltica pblica, especialmente cuando falta alguno de los requisitos para que la formulacin y la implementacin coincidan; a saber: 1) Tener una comprensin muy clara por parte de los decisores pblicos de lo que se

desea conseguir con la formulacin de la poltica en cuestin. 2) Contar con un volumen de recursos suficiente para alcanzar los objetivos planteados. 3) Disponer de las habilidades suficientes para manejar los recursos disponibles y alcanzar los objetivos que se persiguen. 4) Poseer capacidad suficiente de informacin, comunicacin y control sobre aquellos agentes sociales que son esenciales en el curso de accin de la poltica. La obtencin de estos requisitos resulta muy difcil de lograr para cualquier tipo de poltica pblica, especialmente en las de carcter sociolaboral. Adems, los objetivos de las polticas pblicas a menudo no son claros, especialmente en aquellos casos en los que se produce una confrontacin compleja de intereses.17 Existen razones para pensar que a los polticos no les interesa explicitar los trminos exactos de sus polticas. Explicitarlos puede significar entrar en conflicto con determinados grupos sociales -ms que propiciar la cooperacin entre ellos- y perjudicar el transcurso de la poltica pblica. Asimismo, dar muchos detalles acerca de cmo ser y cmo se articular una poltica puede provocar una avalancha de crticas antes de tiempo e impedir una correcta implementacin de tales polticas.18 Por ambas razones, puede resultar una opcin deseable la de articular la poltica pblica (tanto en su fase de formulacin como en la de implementacin) de manera ambigua. En este caso, el modelo de interpretacin de arriba abajo (Top-down) es inoperante. Como dicen Ham y Hill: "Muchas veces, las polticas pblicas son formuladas deliberadamente de manera compleja, oscura y ambigua: en ocasiones, incluso sin que tengan un significado claro. Algunas polticas son puramente simblicas, ya que slo buscan reflejar una necesidad de ser polticamente correctas, sin que sea demasiado prioritario alcanzar unos objetivos eficaces. Las polticas pblicas son a menudo deliberadamente complejas." C. Ham; M. Hill (1993). The policy process in the modern capitalist State (pg. 104). Londres: Harvester. Tanto en este caso como en los casos donde exista el compromiso de alcanzar los objetivos propuestos en la formulacin de las polticas pblicas, la perspectiva de anlisis de abajo arriba (Bottom-up, figura 2.3) aporta la conciencia de que no existe una lnea divisoria clara entre las fases de formulacin y de implementacin en el ciclo de una poltica pblica. Figura 2.3. Modelo Bottom up. [ NO INCLUYE FIGURA ]

El nfasis de este enfoque sobre la complejidad, la ambigedad y la necesidad de negociacin y de compromiso en torno a las polticas pblicas es muy importante. Estos atributos convierten a las polticas pblicas en un espacio de mitigacin del conflicto social, junto con las estructuras institucionales del Estado y los comicios electorales.19 Como puede observarse, la perspectiva de anlisis de abajo arriba (Bottom-up) no constituye una simple inversin de la perspectiva de arriba abajo (Top-down). La diferencia crucial entre ambas es que el enfoque de abajo arriba rechaza totalmente que pueda esperarse, de una poltica, una idea clara sobre cules son sus verdaderos objetivos y finalidades antes de que se inicie su proceso de ejecucin. Esto significa que, en ausencia de instrucciones detalladas con mucha claridad, los ejecutores deben tomar determinaciones que son decisiones importantes, pues afectan a la forma y al contenido finales de la poltica. Por tanto, las polticas pblicas se ven inevitablemente modificadas a medida que son negociadas para ser convertidas en acciones.20 Pero esta perspectiva de anlisis tampoco se halla exenta de crticas. Hambleton y Thomas21 creen que existe una tendencia a sobrestimar la capacidad de intervencin en las polticas de la burocracia de contacto, y una subestimacin de las limitaciones legales, de organizacin y financieras que rodean su gestin. Estos autores sealan tambin que existe un nmero reducido de polticas que sigan fielmente el esquema de arriba abajo. Slo queda por sealar que la perspectiva de abajo arriba (Bottom-up) no niega que las polticas se realicen en las cpulas decisionales de los gobiernos (estatales, regionales, locales) y de los partidos polticos, sino que pretende explicar por qu estas polticas se van modificando a medida que se convierten en acciones, definindose inadecuaciones entre las fases de formulacin y de implementacin. El proceso poltico asociado a cualquier poltica pblica es mucho ms complejo de lo que puede deducirse de cualquier modelo de anlisis genrico de polticas pblicas, ya sea en el mbito de la formulacin de la poltica o en el de su implementacin. 2. La fase de implementacin de la poltica pblica La implementacin es la fase del ciclo de la poltica donde se ejecutan las acciones o los programas pblicos; es decir, donde se llevan a cabo las acciones programadas y donde se logra un impacto sobre el entorno social. En la fase de implementacin, una poltica pblica desarrolla su carcter como foro de negociacin. Los procesos de ejecucin de las polticas sociolaborales varan en funcin de las formas que adoptan en su fase de formulacin como polticas pblicas. La fase de implementacin de una poltica pblica supone siempre un margen para la negociacin de los actores implicados en el proceso de accin pblica. Es natural que exista una

cierta distancia con respecto a la decisin poltica formal de la que parte. Sin embargo, el desajuste que se da en el caso de las polticas entre los objetivos y la implementacin de stos, obedece a esas dinmicas de negociacin y conflicto entre los agentes en interaccin en las diferentes fases del ciclo de la poltica pblica. Las polticas sociolaborales, al afectar directamente a un gran nmero de agentes sociales y ser la accin de estos agentes imprescindible para sacarlas adelante, ponen de manifiesto que la Administracin no es el actor jerrquico y dominante en su elaboracin y ejecucin, pese a que todava mantenga una funcin destacada. Debe admitirse que existen mltiples dependencias mutuas entre el sector pblico y el sector privado que pueden desvirtuar, en la fase de implementacin, lo planificado en la fase de formulacin de las polticas. Las decisiones polticas se hallan influidas por los intereses de redes mixtas de actores pblicos y privados, que interactan segn sus objetivos grupales. Nos hallamos en un proceso de resituacin del papel del sector pblico con respecto a sus pautas de accin normativa, que obliga a reconsiderar la secuencia de fases en el proceso de las polticas que se ha visto anteriormente. J. Brugu y R. Gom,22 sin realizar generalizaciones ni tipologas, inciden en el hecho de que la accin de los grupos de inters influye en la implementacin de las polticas pblicas. Desde su enfoque, se parte de la premisa de que el sistema de decisin sobre una poltica no es unitario.23 No hay nada que impida la formacin de un complejo y extenso juego de intereses que afecta a la caracterizacin final de las polticas pblicas. En el caso de las polticas pblicas sociolaborales, la interaccin entre los agentes sociales comprendera a: sindicatos, empresarios, prensa, asociaciones de vecinos, grupos asociativos varios, etc. Estas relaciones influyen en el transcurso de las polticas. Se han realizado muchos estudios de las implementaciones de polticas pblicas centrados en el estudio de los grupos de inters, especialmente en las dcadas de los aos setenta y ochenta, desde enfoques tanto pluralistas como corporatistas.24 Ambas perspectivas de anlisis han topado con la dificultad de generalizar los hallazgos tericos de los estudios de caso en los que se han basado los anlisis de polticas concretas, ya que, en los estudios de caso, a menudo resulta necesario hacer muchas matizaciones en las formas de analizar la estructura y los procesos de la intermediacin de intereses. Desde finales de los aos ochenta se desarrolla un nuevo tipo de anlisis, el denominado anlisis de redes (policy network analysis), que analiza el proceso de implementacin de las polticas pblicas fijndose en las relaciones que genera entre los diferentes actores sociales, sin perder de vista su contexto estructural. Es decir, elabora modelos ms precisos sobre el comportamiento de las organizaciones de intereses y ciudadanos particulares, en torno a la poltica pblica que analizan, durante su proceso de accin, averiguando su lgica de actuacin.25 El anlisis de los policy networks permite estudiar las interrelaciones de intereses que

surgen en torno a una poltica pblica.26 Este enfoque utiliza elementos de la perspectiva pluralista (que contempla a los individuos y las organizaciones de inters como entes decisionales en continua interaccin) y de la perspectiva corporatista, que tiene en cuenta los comportamientos de los grandes grupos de inters. Para el policy network analysis, los dos enfoques anteriores son dos casos particulares de las mltiples formas que puede alcanzar la accin colectiva. La extensin del anlisis de redes de intereses se ha visto favorecida por el desarrollo tcnico de programas informticos para el anlisis cuantitativo y cualitativo de datos, que permiten contrastar empricamente esta corriente terica. Adems, desde finales de los aos noventa se aborda el estudio de las polticas pblicas sociolaborales, y de las polticas pblicas en general, desde el llamado eclecticismo metodolgico. Se trata de un enfoque que no se decanta por una sola perspectiva metodolgica, sino que utiliza diferentes teoras, emplendolas como herramientas, para explicar distintos aspectos del transcurso de una poltica pblica.27 Las teoras pueden proceder, incluso, de diferentes disciplinas acadmicas. Se parte de la constatacin de que las teoras se han construido unas gracias a otras. De hecho, el desarrollo en los ltimos aos del anlisis de las redes sociales puede entenderse como una absorcin dentro del pluralismo de la dcada de los sesenta de aspectos de otras perspectivas analticas, como la marxista y la elitista. Un punto importante en el pluralismo es la significacin poltica de los subgrupos sociales (que se definen a partir de las variables gnero, etnia, religin, lenguaje, edad, etc.), que conforman los movimientos sociales y dan pie a que pueda hablarse de la existencia de un pluralismo de los grupos sociales. Esta visin es compatible con el anlisis de los movimientos sociales,28 donde se reconoce que las asociaciones de individuos constituyen un reflejo de la estructura social y, que por tanto, sus decisiones han de ser consideradas. Se reconoce en las entidades colectivas, aunque no se reconoce en los individuos como sujetos autnomos. En este sentido, si se consideran los actores como objetos empricos, el anlisis estratgico se convierte en una mera descripcin de situaciones particulares. Si los actores son realidades primarias o esenciales, el anlisis estratgico deber construirse a partir de una metafsica de la libertad. Si son otra cosa -combinaciones, por tanto, de situaciones sociales particulares-, es imposible pensar en definirlos con independencia del contenido de las posiciones sociales que ocupan. Es imposible, por tanto, pensar en analizar los procesos en que los actores se encuentran implicados a partir de la idea de que estos procesos consisten en un puro intercambio, ya que las modalidades de este intercambio dependern, en definitiva, de los puntos de encuentro de los actores sociales en la estructura social, y su mensaje depender ms de la informacin transmitida que del cdigo utilizado.29 2.1. Las redes de actores en las polticas pblicas sociolaborales Las polticas pblicas sociolaborales necesitan seriamente de la negociacin y del consenso (o lo ms parecido a ste) entre los representantes de los diferentes intereses

en la sociedad, para que puedan conseguirse xitos a partir de las mismas. Esta negociacin no slo tiene que incluir a los representantes polticos que intervienen en la caracterizacin de la poltica en su fase de formulacin, sino tambin al resto de los actores involucrados directa o indirectamente en el proceso de gestin de la accin publica: Gobierno, patronales, sindicatos, colectivos de profesionales, ciudadanos y grupos polticos. Todos ellos son parte de un entramado de actores con un papel destacado en el proceso de la poltica sociolaboral.30 Para que la poltica pueda considerarse exitosa, los intereses de estos grupos deben confluir en una distribucin concreta de los recursos disponibles. En este difcil juego, la Administracin Pblica asume, en los Estados del bienestar, el liderazgo del proceso, utilizando el instrumental que le ofrecen diferentes tipos de polticas que ms adelante veremos (figura 2.4). Figura 2.4. Red de la poltica pblica sociolaboral estatal. [ NO INCLUYE FIGURA ] Cada uno de los agentes sociales, independientemente de su capacidad de movilizacin, realiza una valoracin de las diferentes opciones que brindan las polticas sociolaborales en referencia a sus intereses particulares. De las evaluaciones que se hacen, muchos piensan que la poltica no alcanza sus objetivos y que, en cierta manera, vulnera aquello que, en principio, era su inters. Por el contrario, otros actores estarn a favor de determinadas polticas sociolaborales que favorecen directamente a sus intereses. En el caso de las polticas sociolaborales, encontramos, a menudo, que sus objetivos no estn definidos con claridad, lo cual dificulta los procesos de negociacin, porque los actores no poseen una nocin clara de cmo afectan las polticas a sus intereses. En otros casos, los resultados de la accin pblica son imprevisibles y resulta difcil definir su impacto.31 Ambos motivos dificultan la evaluacin de los vnculos causales de una intervencin poltica de tipo sociolaboral. A pesar de la existencia de este factor espurio, la intervencin del sector pblico en materia sociolaboral es importante para que se generen cambios en el entramado social; especialmente si se pretende aplicar un plan redistributivo de la renta entre los ciudadanos. A la hora de analizar las polticas pblicas, resulta ms fcil el estudio de polticas totalmente implementadas, bien porque sus objetivos ya se han alcanzado y se analizan retrospectivamente, o bien porque funcionan de una manera institucionalizada.32 Tambin puede ocurrir que el contexto y los objetivos iniciales provocados por el surgimiento de las polticas sociolaborales hayan cambiado o cesado. En estos casos, es posible analizar y valorar con ms facilidad los resultados y los planteamientos de las acciones pblicas, as como sus causas. Igualmente, es ms fcil analizar polticas que fracasan de una manera clara, y detectar por qu no han funcionado, que analizar los

factores de xito de las polticas durante su proceso de implementacin.33 Finalmente, a la hora de articular valoraciones de la implementacin de las polticas publicas, y de las sociolaborales en particular, hay que considerar el marco temporal en el que se desarrollan. Normalmente, las decisiones que articulan las polticas pblicas se mueven a corto plazo, debido a la caracterizacin del ciclo electoral.34 Segn donde se ubiquen en el aspecto temporal, su caracterizacin finalser de una u otra manera y se adoptar uno u otro tipo de evaluacin posterior. Hasta ahora, se ha asumido que las polticas se generan con la voluntad de ejecutarlas; es decir, de llevarlas a la prctica en los trminos en que se han formulado. ste no es el caso de polticas que responden a un inters puramente simblico, cuyos resultados difcilmente pueden evaluarse, ya que raramente se llegan a realizar. Por su parte, aquellas en las que se da un inters de cumplimiento, normalmente, avanzan hacia su puesta en prctica, a no ser que el conflicto de intereses que generan entre los actores sociales afectados por la poltica bloquee su proceso de implementacin. Tambin puede darse el caso de que una poltica fracase debido a una mala formulacin o a un entendimiento deficiente del problema que pretende solucionar, as como por una mala gestin de la implementacin de la poltica. La tarea del anlisis de las polticas pblicas consiste, precisamente, en ayudar a identificar por qu los resultados de una poltica se sesgan con respecto a lo que son las intenciones iniciales de la misma, identificando las variables que mejor pueden explicar la poltica pblica. 3. La fase de evaluacin de la poltica pblica En el apartado sobre la fase de formulacin de una poltica sociolaboral, hemos visto la posibilidad de contar con evaluaciones prospectivas sobre las necesidades sociales que se tienen en una formacin social concreta. Pero este tipo de evaluacin, tambin denominada ex-ante, no es el nico instrumento con que se cuenta para aumentar la eficacia y la eficiencia en la gestin de una poltica sociolaboral. Tambin se pueden analizar los resultados de una poltica o los factores que la motivan. Estos tipos de evaluaciones reciben el nombre de evaluaciones retrospectivas o ex-post. Diariamente, se realizan evaluaciones (ya sea en el mbito tcnico o en el mbito ciudadano) de actuaciones propias o ajenas, y, especialmente, de la tarea que realizan las administraciones pblicas. Sin embargo, la evaluacin, como temtica, no se encuentra sistematizada en ninguna rea de conocimiento. Es decir, no existe ningn cuerpo terico slido que se centre en el estudio de la evaluacin y ofrezca propuestas generalizables, susceptibles de ser contrastadas empricamente. Si se repasa la produccin cientfica, puede verse que no existe una definicin unnime sobre qu es la evaluacin.35 La indefinicin no es slo conceptual, sino tambin terminolgica. Se utilizan indistintamente diferentes denominaciones heredadas de la literatura anglosajona, como policy evaluation, program evaluation o evaluation

research, para referirse a la evaluacin de las polticas pblicas.36 En cuanto al concepto de evaluacin, puede afirmarse que se ha producido una evolucin temporal en su significacin si se atiende a los diferentes estudios de evaluacin generados desde los aos cincuenta. En un primer estadio, la evaluacin se ha entendido como un anlisis de los resultados o de los impactos de una poltica pblica; es decir, como el anlisis de los efectos netos de los programas pblicos. Al referirnos a los resultados e impactos de una poltica pblica, deben distinguirse lo que la disciplina acadmica llama outcomes (efectos o impactos reales) y outputs (productos resultantes de las polticas pblicas). Refirindonos, por ejemplo, a una poltica sociolaboral, el output de la poltica podra ser el nmero de personas que la accin pblica consigue insertar en el mundo laboral, y el outcome sera el impacto global que genera en el medio social; es decir, aquellos cambios en el grupo social derivados de la incorporacin de personas al mundo laboral. En un segundo estadio, el concepto se ha ampliado, para referirse, tambin, a las polticas pblicas todava en curso, y no limitarse, as, a la valoracin de polticas pblicas ya finalizadas. Las evaluaciones de polticas sociolaborales en curso se refieren tanto a la fase de formulacin, como a la de implementacin de dichas polticas. Este enfoque ha permitido convertir la evaluacin en un instrumento tcnico y poltico capaz de intervenir activamente en el proceso de gestin de las polticas pblicas y promover su mejora. Durante los aos ochenta, se impone un tipo de evaluacin comprehensiva de las intervenciones pblicas, que considera la aplicacin sistemtica de procedimientos de investigacin social para valorar la conceptualizacin, el diseo, la implementacin y la utilidad de los programas de intervencin pblica a la sociedad, con el fin de evaluar los efectos que producen en el bienestar de los individuos o grupos sociales concretos, las diferentes combinaciones de objetivos y recursos que las polticas pblicas contienen.37 Dicho tipo de evaluacin corresponde a un tercer estadio en el que la evaluacin se entiende como un anlisis comprehensivo de las polticas pblicas. En el campo de las polticas sociolaborales, se encuentran ejemplos de las tres modalidades de evaluacin. Existen estudios que tratan de analizar los efectos netos de una poltica ya realizada y consolidada en la estructura laboral de la poblacin. Tambin son frecuentes los anlisis de proceso de polticas sociolaborales que estn siendo redefinidas. En un mbito ms terico, encontramos, asimismo, anlisis sistemticos desde la sociologa y la politologa, que estudian el peso de las acciones sociopolticas en las transformaciones de los niveles de renta de los grupos sociales. Con la utilizacin de las diferentes herramientas metodolgicas que ofrece la investigacin social, la evaluacin permite juzgar y mejorar la formulacin de las polticas pblicas, as como aumentar el grado de efectividad de las actuaciones que se estudian o gestionan, sean de tipo laboral, social, educativo o de otro tipo. El

entendimiento ms consensuado de la evaluacin es su acepcin retrospectiva, que mide las consecuencias de una accin que ya ha sido decidida e implementada. Sin embargo, no tiene que dejarse de lado la evaluacin de tipo prospectivo o ex-ante. Es muy utilizada en materia social, y acostumbra a realizarse en la fase del planeamiento de la accin pblica, requerida por la legislacin, como utensilio de ayuda a la toma de decisiones, a la hora de optar entre diferentes alternativas. Cuando la poltica pblica no se ha implementado, es til la evaluacin, ya que existen posibilidades corregir aqulla. En general, las evaluaciones son sistemticas en la medida en que utilizan una metodologa bsica comn para recabar informacin vlida y pruebas fiables, pero, a diferencia de otros tipos de anlisis ms generalizables, las evaluaciones deben respetar la singularidad del caso analizado. Cada caso es un mundo, por lo que se lleva a cabo una eleccin metodolgica que es preciso readaptar en cada ocasin. Se tienen que conocer las tcnicas metodolgicas existentes, pero teniendo en cuenta que no existen patrones de evaluacin universales. En cada ocasin, debe desplegarse todo el material analtico de que se dispone y adaptarlo a la realidad que se analiza. Tras esta eleccin metodolgica, existe un conjunto de actitudes y de motivaciones que forman parte del proceso evaluador. Para Meny y Thoenig,38 estas actitudes pueden clasificarse segn los siguientes tipos ideales: - Una actitud descriptiva, que realiza, en un momento t y en un momento t+1 del tiempo, un examen exhaustivo y neutral de la poltica que se analiza. El objetivo consiste en registrar cualquier variacin que se produzca en el medio social, como consecuencia de la poltica pblica estudiada. El evaluador es un informador que sistematiza los datos y la informacin que tiene de manera neutra. - Una actitud clnica, que quiere dar una explicacin a los cambios sociales que provoca una poltica pblica. Desde este punto de vista, interesa ver por qu se alcanza un tipo de objetivos, y no otros. Tambin interesa estudiar por qu surgen externalidades no esperadas. - Una actitud normativa, donde el evaluador enuncia sus juicios de valor sobre cmo debera reaccionar idealmente el medio social ante una poltica concreta, al margen de las implementaciones efectivas que se realizan. - Una actitud experimental, en la que quieren explicitarse las relaciones causales entre variables, con el fin de explicar las razones del xito o del fracaso de la aplicacin de una poltica pblica. Estos tipos de actitudes evaluadoras a menudo se hallan mezcladas en el espritu de las evaluaciones. El peso de la normatividad, segn el esquema de valores del analista, hace que la evaluacin no sea una ciencia exacta. Los estudios de evaluacin de las polticas pblicas son tiles debido a que aumentan el volumen de informacin de que disponen los decisores pblicos y permiten la deteccin de errores y el aprendizaje en el

transcurso de la intervencin pblica que estudian. Tambin permiten detectar las diferencias que genera la accin pblica en relacin con la teora, entendiendo por teora el conjunto de polticas pblicas que se analizan como conjuntos de hiptesis para contrastar. La utilizacin de evaluaciones de proceso es especialmente relevante para el trabajo de los decisores sociolaborales, ya que explica aspectos de las decisiones polticas que afectan a la fisonoma de las polticas sociolaborales. Otro tipo de anlisis evaluativo son los estudios de la percepcin que tienen los ciudadanos sobre los logros de polticas pblicas concretas. Este tipo de estudio suele ser cuantitativo, cuando el instrumento de investigacin son las encuestas realizadas a una muestra representativa de la poblacin. En caso de que el instrumento de investigacin sean las entrevistas a fondo, el anlisis es de tipo cualitativo. En cualquiera de sus formas, la evaluacin es, en esencia, una salvaguardia contra el uso inefectivo de tiempo y de recursos. El redescubrimiento de su uso la convierte en un instrumento muy til para la realizacin de la planificacin de las polticas sociolaborales, ya que puede ayudar a redefinir sus objetivos y procesos.39 La principal dificultad con que se encuentra el gestor pblico, a la hora de disear modelos de evaluacin, es la obtencin de informacin. Otra dificultad es la desvirtuacin que causa, en los objetivos polticos, el largo plazo asociado a la gestin de las polticas sociolaborales, que contrasta con el corto plazo de los mandatos electorales en los que tienen que tomarse las decisiones polticas. A pesar de las dificultades, los beneficios derivados de las evaluaciones suelen superar a los costes; sobre todo, si las evaluaciones se plantean de acuerdo con los recursos que se tienen y si se aprovechan los bancos de datos con que cuenta la propia Administracin, gracias a la perfeccin creciente de su generacin, a la generalizacin de su uso y anlisis, y a las tecnologas informticas y de comunicacin disponibles.40 Algo tan sencillo como la introduccin, en la fase de diseo de la poltica pblica, de un dispositivo de indicadores sobre informaciones de las que interesa hacer un seguimiento soluciona la futura necesidad de informacin, en la fase de evaluacin de la poltica.41 3.1. Tipos de instrumentos en la evaluacin de polticas pblicas La evaluacin moviliza bsicamente dos tipos de instrumentos, que no son ms que tcnicas de explotacin de la informacin que se tiene. El instrumento analtico ms popular, entre los evaluadores de polticas pblicas, son los mtodos estadsticos, referidos a anlisis tanto poblacionales como muestrales y de estimacin. La principal dificultad que plantea la investigacin con mtodos estadsticos es la obtencin de los datos correspondientes a las variables (o variables proxy) con las que se desea trabajar. Sin embargo, una vez que se cuenta con los datos, las conclusiones extradas en este tipo de estudios suelen ser fiables. Con un margen de error estadstico, permiten aceptar o rechazar hiptesis previas sobre el comportamiento de las variables en la poltica pblica que se evala, sus impactos, o su proceso de funcionamiento.

Por ejemplo, en la evaluacin de los efectos que las polticas de insercin laboral producen en la formacin social, pueden utilizarse encuestas y grupos de control. Lo que se pretende es valorar la repercusin que para los individuos poseen los programas de formacin gestionados por las unidades de formacin ocupacional. El objetivo de la evaluacin es medir cmo el hecho de ser beneficiario de este tipo de poltica repercute en temas como la insercin laboral, la renta, la familia, la salud, etc. La explotacin evaluativa de encuestas de opinin tambin puede permitir conocer cul es la percepcin y la valoracin que los ciudadanos tienen de un programa social llevado a cabo por una administracin concreta. Respecto a los estudios de percepcin y de valoracin ciudadana de los servicios pblicos, se puede recurrir al ejemplo de las encuestas de satisfaccin relativas a los servicios pblicos que muchos ayuntamientos realizan a los ciudadanos. A travs de stas, los poderes municipales detectan cul es la opinin de la ciudadana sobre la prestacin de servicios, pudiendo as identificar los "puntos negros" de la accin pblica. Los estudios de caso constituyen la otra tcnica de explotacin de la informacin disponible. Prioritariamente, los estudios de caso se basan en informacin de tipo cualitativo, aunque algunos cuentan con informacin de tipo cuantitativo. Normalmente, son una estrategia de investigacin menos definida que la estrategia del anlisis cuantitativo. Diferentes investigadores pueden referirse al estudio de un mismo caso utilizando concepciones tericas (e informaciones) diferentes sobre el mismo. Los estudios de caso son descripciones analticas de un xito, de un proceso, de una institucin o de un programa de accin.42 Uno de los principales condicionantes que aconseja la utilizacin de esta metodologa es la dificultad que entraa el objeto de estudio que se analiza, o bien la dificultad asociada a la recopilacin de datos sobre el mismo. Los estudios de caso frecuentemente se usan con xito para dirigirse a cuestiones descriptivas y normativas, cuando no existe el requerimiento de generalizar los hallazgos.43 Las entrevistas en profundidad y la observacin participante son las tcnicas ms comunes utilizadas para la construccin de estudios de caso, as como las investigaciones histricas sobre los objetos de estudio. En el estudio de las polticas sociolaborales, lo ms comn es hacer una evolucin histrica del hecho que se estudia y combinarlo con informacin extrada de entrevistas en profundidad realizadas a los actores sociales ms relevantes en la accin pblica relacionada con el estudio de caso. En cualquier caso, utilizando un tipo de datos, o una u otra metodologa de explotacin de los mismos, la capacidad de discernir correctamente las imputaciones de los efectos, al igual que la eleccin de los indicadores adecuados para interpretarlos, subraya, una vez ms, la necesidad a la que debe responder la evaluacin: partiendo de un esquema de valores determinados, el hecho de especificar la teora del cambio social que contiene

una poltica pblica puede llevarnos a conocer y entender las leyes que guan los fenmenos sociales. -------------------1

. Se entiende por racionalidad el modelo de razonamiento que supone la definicin clara de los criterios de eleccin entre alternativas, y la congruencia de la toma de decisiones en funcin del seguimiento de estos criterios.
2

. H. Simon (1945). . Ch. Lindblom (1959). . Ch. Lindblom (1959).

. Ch. Lindblom (1959). "The science of muddling through". Public Administration Review (vol. 19, pg. 82).
6

. H. Simon (1945). Administrative behaviour (pg. 28). Nueva York: McMillan. . Hogwood y Gunn (1987).

. Tradicionalmente las investigaciones relacionadas con el anlisis de las polticas pblicas se han concentrado en una de las fases mencionadas. De la fase de formulacin se ha ocupado toda la rama de estudio de la decisin pblica, tanto desde aproximaciones racionales como psicolgicas. Respecto a las siguientes fases del ciclo de vida de una poltica pblica, se han desarrollado nuevas ramas de anlisis centradas en el estudio de la implementacin y de la evaluacin de las polticas.
9

. Pressman y Wildavsky (1973). . Lipsky (1980). . Jones (1984).

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12

. Con la publicacin de Implementation ('ejecucin'), los autores no slo ponen de moda los estudios sobre la ejecucin de polticas, sino que delimitan el alcance de los enfoques existentes hasta entonces, denominndolos anlisis de arriba abajo. Con el reconocimiento del nuevo esquema analtico, se hace patente la existencia de una alternativa de estudio basada en la perspectiva contraria: el anlisis de las polticas estudiando, primero, los resultados (evaluacin de la implementacin), y pasando, despus, al anlisis de la decisin poltica que las ha generado, en el contexto concreto (territorio y tiempo) donde se han dado. Este tipo de aproximacin recibe el nombre de anlisis de abajo arriba, y se desarrollar con fuerza aos despus.

13

. La investigacin sobre los procesos de ejecucin de polticas pblicas se desarrolla extraordinariamente a partir de la obra de Pressmann y Wildawsky, Implementation (1973), mientras que la in vestigacin sobre la evaluacin de polticas se sistematiza a partir de la obra de Rossi y Freemann, Evaluation (1979).
14

. La falta de capacidad decisional por parte de los ejecutores de las polticas ha sido ampliamente criticada, llevando a autores como Ham y Hill (1993, pg. 113) a afirmar que si los resultados de una poltica no son los deseados "la cpula decisional tendra que conocer mejor cul es la situacin social".
15

. El trmino street-level bureaucracy (o burocracia de contacto) hace referencia a un amplio rango de trabajadores del sector pblico que trabajan en contacto directo con los ciudadanos, proveyendo los bienes y servicios pblicos que se derivan de la accin de las polticas pblicas de las administraciones.
16

. Pressman y Wildavsky (1973). . Judge y otros (1995). . Hogwood y Gunn (1987).

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. Segn los autores S. Barret y M. Hill (1986). "Policy bargaining and structure in implementation theory: towards an integrated perspective". En: J. Goldsmith (ed.). New research in central-local relations (pg. 24-25). Londres: Gower: "Las polticas pblicas no pueden ser interpretadas como un conjunto fijo de intenciones en torno al cual se genera una negociacin. Las polticas pblicas no pueden verse como un recetario fijo de una serie de intenciones en torno al cual se da un proceso de negociacin, donde cada actor social intenta maximizar sus propios intereses segn sus prioridades. Los intereses y las presiones variarn en el tiempo segn las circunstancias, en respuesta a las continuas adaptaciones que requerirn las acciones del entorno. Por este motivo, resulta difcil distinguir e identificar una secuencia en el proceso de implementacin de una poltica pblica, el cual empieza con la formulacin de la poltica y termina con la realizacin de la accin. Parece ms apropiado considerar la implementacin como un proceso continuo en el que se da una negociacin interactiva entre aquellos que buscan la puesta en marcha de la poltica y aquellos de quienes depende todo el proceso".
20

. Se ha de tener en cuenta que todos los actores involucrados en la prestacin de polticas pblicas, incluidos los de ms bajo nivel jerrquico, tienen unos intereses y prioridades propios, que pretenden conseguir con el fruto de sus acciones.
21

. Hambleton y Thomas (1995).

22

. J. Brugu y R. Gom (1998).

23

. La primera consecuencia de la planificacin (y de la formulacin de polticas pblicas, en general) es la activacin de un amplio debate social acerca de la conveniencia de las medidas propuestas.
24

. El enfoque pluralista plantea una lucha de intereses, donde el Estado ejerce de rbitro. El enfoque corporatista plantea una relacin jerrquica entre el Estado y los grupos de inters, donde stos colaboran con los objetivos estatales y reciben, a cambio, un reconocimiento pblico por parte del Estado.
25

. La perspectiva de los policy networks plantea un juego de intercambios entre actores pblicos y privados, con lo que en cada espacio sectorial se constituye una red de intereses diferenciada.
26

. Al respecto, se recomienda la lectura del artculo de J. Jordana. "El anlisis de las policy networks: una nueva perspectiva sobre la relacin entre polticas pblicas y Estado?". Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas (nm. 3).
27

. Judge, Stocker y Wolman (1995). . Alemn y Garcs (coord.) (1988).

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. D. Judge y otros (1995) se plantean, en Theories of urban politics, si todos somos, en el fondo, pluralistas. Su respuesta es doble. Por una parte, afirmativa, en el sentido de reconocer la diversidad de una inevitable sociedad plural donde sus agentes sociales compiten constantemente, alindose en pequeos grupos para alcanzar un mejor nivel de bienestar y de calidad de vida. Por otra parte, la respuesta es negativa si se entiende el pluralismo en un sentido normativo que no reconozca la diferente dotacin de recursos de los agentes sociales.
30

. El entramado de actores sociales alrededor de los procesos de las polticas sociolaborales puede reformularse en un esquema menos rgido, en el que las distancias entre los actores vengan definidas por las mltiples interacciones que mantengan a propsito de la poltica para hacer valer sus intereses.
31

. El trmino impacto, que se utiliza a menudo en las investigaciones del mbito anglosajn, implica la existencia de una relacin causal (presente o no) entre el impacto mismo (outcome) y la poltica que se analiza.
32

. Sancho (1999).

33

. Analizar las causas de la aparicin y el mantenimiento de una poltica pblica, cuando no hay un impacto claramente definido, constituye una tarea difcil. Esta

dificultad es constante en los estudios sobre polticas sociolaborales, ya que este tipo de poltica pblica raramente tiene un final definido. Los planteamientos y los programas de accin pblica se solapan, combinndose propuestas de diferentes gobiernos que se suceden en el tiempo.
34

. Ubicndose en el corto plazo, puede pensarse en formas de evaluacin de las polticas sociales. Se pueden visualizar las reas donde se concentra la intervencin del sector pblico y buscar una explicacin sobre cules son las causas que motivan la poltica que interesa. Se pueden ver tambin cmo son las diferentes fases de la poltica pblica objeto de estudio.
35

. La evaluacin es un utensilio analtico, aplicable a todo tipo de poltica pblica, que sirve para evaluar la conceptualizacin, el diseo, la ejecucin y la utilidad de los programas de intervencin social (Sancho, 1999).
36

. Ballart (1992). . Rossi y Freeman (1989). . Meny y Thoenig (1995). . Hambleton y Thomas (1995). . Rossi y Freeman (1989).

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. Sobre el tema de la evaluacin de las polticas pblicas, se recomienda la lectura de X. Ballart (1992). Cmo evaluar programas y servicios pblicos. Madrid: Ministerio de Administraciones Pblicas.
42

. Sobre el anlisis de los estudios de caso como metodologa de evaluacin de polticas pblicas, se recomienda la atenta lectura de R. Yin (1989). Case study research. Design and methods. Newbury park, CA: Sage.