2008 Las Relaciones Internacionales de Colombia en El Siglo XXI

Documentos de poltica pblica: los aportes de la academia
Como parte de un esfuerzo para acercar a los mejores centros de investigacin acadmica que estudian las principales problemticas de nuestro pas a los foros polticos, el Congreso de la Repblica ha formulado el Proyecto PIENSA COLOMBIA en alianza con la Universidad Nacional de Colombia. Este esfuerzo busca encontrar espacios de trabajo que propendan por la toma de decisiones de poltica pblica basadas en el mejor conocimiento existente, con una amplia participacin de los sectores sociales. PIENSA COLOMBIA tiene como principales objetivos: la realizacin de foros, debates en el Congreso de la Repblica con la participacin de los principales actores polticos e invitados internacionales, empresarios, comunidad acadmica, organizaciones sociales y medios de comunicacin; la publicacin de documentos que sirvan de consulta para la formulacin y seguimiento de polticas pblicas en los grandes temas de pas. El desarrollo de la investigacin como eje enriquecedor del espacio acadmico de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, fue la motivacin para crear en 1993 el Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales CIPE. Se concibi como punto de proyeccin social de la labor investigativa, teniendo de la investigacin tanto en la actividad docente y estudiantil, como en el espacio del debate de la problemtica nacional e internacional. Con el paso del tiempo y la dinmica propia de una comunidad acadmica se fueron generando algunas modificaciones que llevaron a la conformacin actual de su estructura en trminos de la creacin de grupos de investigacin.
Documentos de poltica pblica: los aportes de la academia Las relaciones internacionales de Colombia en el siglo XXI
2008
como fin la creacin de canales propicios para la divulgacin y retroalimentacin
Las relaciones internacionales de Colombia en el Siglo XXI
Bernardo Vela Obregozo - Grupo CIPE - Universidad Externado de Colombia
Nancy Patricia Gutirrez Castaeda

Presidenta del Senado de la Repblica Gestora del Proyecto Piensa Colombia
Moiss Wasserman Lerner

Rector Universidad Nacional de Colombia
Jorge Alberto Jaramillo Vargas

Director del Proyecto
Documentos de poltica pblica Piensa Colombia: los aportes de la academia (Tomo 1 Vol. 4)
Relaciones internacionales
Universidad Externado de Colombia Facultad de Finanzas Gobierno y Relaciones Internacionales
ISBN 978 - 958 - 8280 - 17 - 2 Primera edicin: Julio de 2008 Editor Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales Co-editor Mauricio Senz Barrera Diseo y diagramacin Projectora Ltda. Composicin: Carolina Martnez Bretn Fotografa Cortesa Revista Semana Impresin y encuadernacin Impreamil Ltda. Tiraje 1000 ejemplares Impreso en Colombia Prohibida la reproduccin o cita impresa o electrnica total o parcial de esta obra con fines comerciales, sin autorizacin expresa y por escrito del Senado de la Repblica. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.
Las relaciones internacionales de Colombia en el siglo XXI

Centro de investigaciones y proyectos especiales - CIPE. Por Bernardo Vela Obregozo, Leonardo Carvajal, Martha Ardila Ardila, Mara Teresa Aya, Po Garca, Eric Tremolada, Jernimo Delgado, Csar Pez, Fernando Buchelli, Javier Garay, Rosa Duro, Claudia Sampedro, Diego Martnez, David Khoudour, Jorge Ivn Cuervo, Gonzalo Ordez Asistente de investigacin Ingrid Paola Cruz
Tabla de contenido
1. Resumen Ejecutivo 2. Introduccin: la necesidad de una poltica exterior adaptada al mundo actual 3. Debilidades de la poltica exterior: fragmentacin, bilateralismo y clientelizacin
Colombia frente a los principales temas de la agenda internacional - La internacionalizacin negativa: seguridad y drogas ilcitas - Securitizacin y utilitarismo: migraciones internacionales - Entre la imagen internacional y la realidad domstica: los derechos humanos - Alianza hegemnica y desacople regional: integracin y comercio - Superar el asistencialismo: cooperacin, ciencia y tecnologa - Entre retrica y realidad: el tema ambiental y martimo Entre el hegemn y la regin: prioridades geogrficas - Terrorizacin y narcotizacin de la agenda: Amrica del Norte - Entre la crtica y la cooperacin: la Unin Europea - Pragmatismo o ideologizacin? Amrica Latina - Referentes olvidados: Asia y frica
4. Retos y potencialidades: hacia una redefinicin de la poltica exterior 9

Retos y potencialidades temticas: la agenda intermstica - Poder virtual o real? El medio ambiente - El pas de afuera: migraciones internacionales y codesarrollo - De pas receptor a pas ayudante? La cooperacin internacional - Narcotizacin positiva? Las drogas Ilcitas - Obstculo u oportunidad? Los derechos humanos. - Enanismo temtico: ciencia y tecnologa Retos y potencialidades regionales: de la concentracin al universalismo - El buen vecino: Amrica Latina y el Caribe - Dependencia y autonoma: Amrica del Norte. - La apuesta por la paz: la Unin Europea - Cooperacin Sur-Sur: Asia y frica
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5. Hitos para la construccin de una poltica exterior colombiana para el siglo XXI
Entre democracia participativa y profesionalizacin: concertacin de la poltica exterior y mejoramiento del servicio exterior Soberana, fronteras y poltica martima Superar el unilateralismo: la insercin multilateral Mirar al mundo: la insercin en los espacios geoestratgicos contemporneos
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6. Conclusin: una poltica exterior de principios y valores 7. Bibliografa
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1 La novedad y la dimensin de este proceso de transformacin implica una falta de sistematizacin que, en los trminos de Hobsbawn, se traduce en una dificultad muy grande para los cientficos porque todava no existen las bases racionales para comprender los cambios y vicisitudes del orden internacional. HOBSBAWN, Eric, Historia del Siglo XX, Traduccin Castellana de Juan Faci, Jordi Ainaud y Carme Castells, Grijalbo Mondadori, Barcelona, 1995, p.552 y ss. En el mismo sentido, Sassen sostiene que la novedad y la dimensin de ese proceso est produciendo una ruptura epistemolgica en las ciencias sociales porque obliga a superar los paradigmas construidos en el tradicional contexto nacional. Lo global, agrega Sassen, () ya sea una institucin, un proceso, una prctica discursiva o un imaginario, trasciende el marco del Estado-nacin y, a la vez, habita en los espacios nacionales. SASSEN. Saskia, Una sociologa de la globalizacin, en Revista Anlisis Poltico, No. 61, Bogot, septiembre-diciembre de 2007, pp. 4 y ss 2 En efecto, la teora de las polticas pblicas, como marco relativamente novedoso del conocimiento social, construye su discurso con criterios interdisciplinarios y considera tanto las valoraciones filosficas y normativas como los instrumentos positivos de las ciencias sociales.
Resumen ejecutivo
El primer problema que afront el grupo de investigadores del CIPE para estudiar la poltica exterior colombiana fue el nuevo e indefinido contexto de las relaciones internacionales. Ello exigi al grupo de investigadores considerar esa dinmica incierta, fluctuante, asimtrica y compleja que ha llevado a una crisis profunda y muy creativa a la teora de las relaciones internacionales. Una crisis consistente, entre otras cosas, en la dificultad para delimitar y sistematizar en forma precisa el campo de observacin1. El segundo problema consisti en la necesidad de expresar la crtica y los avances de la poltica exterior colombiana en los trminos de la teora de las polticas pblicas. Este problema exigi al grupo de investigadores, justificar una propuesta de poltica pblica de relaciones internacionales desde una perspectiva interdisciplinaria que, adems, considere unos valores filosficos y unas normas constitucionales2. La hiptesis que se demuestra con la investigacin es que algunos de los asuntos identificados desde hace varios aos en Colombia como los principales problemas de su poltica exterior -entre ellos la securitizacin, la bilateralidad, la gubernamentalidad, la clientelizacin, la fragmentacin- siguen sin ser resueltos satisfactoriamente, o se han agravado y profundizado. Los objetivos de la investigacin son dos: el primero, hacer una crtica de la poltica exterior de Colombia en el nuevo
contexto de las relaciones internacionales; el segundo, proponer para el pas una poltica pblica exterior fundada en los valores del pacifismo, del universalismo, de la multilateralidad y del respeto irrestricto del derecho internacional que integre de manera coherente sus prioridades y sus componentes, que propicie un uso eficiente de sus recursos y, en fin, que sea efectiva en sus resultados. Ms all de la manida divisin entre aspectos temticos y aspectos geogrficos, el trabajo se presenta estructurado en tres ejes de anlisis: las debilidades de la poltica exterior colombiana, los retos y potencialidades y, en fin, los hitos para la construccin de una poltica exterior para el Siglo XXI. Dos corolarios guan el debate terico que sustenta el trabajo. El primero, que la transicin del Derecho Internacional Clsico al Contemporneo no ha significado que se consolide un orden mundial ms pacfico y equitativo. En efecto, como lo sostienen Henkin y Truyol y Serra, lo que caracteriza la sociedad contempornea sigue siendo la descentralizacin, esto es, el reconocimiento mutuo de la soberana de los estados y, en consecuencia, la ausencia de un poder superior a ellos3. En esta aristocracia de Estados fundada en la soberana y la independencia, agrega Bedjaoui, el precario orden internacional existente no siempre puede enfrentar con legitimidad los intereses de los estados ms poderosos4. El segundo corolario es que en la actual fase del proceso de globalizacin las relaciones internacionales se estn tornando ms complejas, y sus componentes, cada vez ms diversos,
3 HENKIN, Louis, International Law: Politics, Values and Functions, RCADI, 1989-IV, t.216, pp. 108 y ss. TRUYOL Y SERRA, Antonio, La sociedad internacional, Segunda reimpresin, Alianza Universidad, Madrid, 1998, p. 116. 4 BEDJAOUI, Mohammed, La visin de las culturas no occidentales sobre la legitimidad del derecho internacional contemporneo, en Anuario de Derecho Internacional, Vol. XI, 1995, p. 26.
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actan de acuerdo con racionalidades que superan la racionalidad estatal y, en consecuencia, el control del Estado. En efecto, las relaciones Internacionales en la actual etapa de la modernidad se han transformado de manera sustancial. Este cambio corresponde, en los trminos de Giddens, a una transformacin del tiempo y del espacio en la sociedad humana que abarca aspectos polticos, culturales y econmicos y que se caracteriza por una () intensificacin de las relaciones sociales en todo el mundo por las que se enlazan lugares lejanos, de tal manera que los acontecimientos locales estn configurados por acontecimientos que ocurren a muchos kilmetros de distancia o viceversa5. En este nuevo e indefinido contexto internacional, el viejo orden estadocentrista y equilibrado ha dado paso a un mundo caracterizado, como lo sostiene Rosenau, por la incertidumbre, el cambio constante, la fragmentacin, las fluctuaciones, el dinamismo y, en general, la complejidad. De esta suerte, la revolucin tecnolgica, el acceso generalizado de los individuos a la informacin, la transformacin de las reglas econmicas y, en fin, la transformacin de la agenda internacional, han desbordado los lmites y las capacidades del Estado .
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el gobierno y cul las otras ramas del poder pblico en la construccin de esa poltica exterior? Qu papel deben jugar la denominada sociedad civil? La poltica exterior colombiana tiene debilidades que limitan un accin coherente e integral. La primera debilidad es el creciente enfoque de securitizacin que limita la poltica exterior colombiana. Este enfoque -que parece imponerse en el contexto internacional y que antepone la razn de Estado (seguridad) a los intereses de la humanidad (paz, democracia y desarrollo humano, por ejemplo)- ha propiciado una internacionalizacin negativa del pas porque ha tornado borrosas las fronteras entre lo interno y lo externo, y entre lo estatal y lo no-estatal. La segunda debilidad es la bilateralidad, esto es, la concentracin de la misma, a veces de manera exclusiva y excluyente, en los Estados Unidos, y en detrimento de la deseada diversificacin de la agenda mundial, esto es, de la necesidad de construir consensos y alianzas en el mbito multilateral. La tercera debilidad es el carcter reactivo y coyuntural de la poltica exterior. La cuarta debilidad es el carcter gubernamental, personalizado y clientelizado de nuestra poltica exterior. Cmo pasar de la concentracin y el bilateralismo al universalismo?, cmo puede un pas como Colombia insertarse en el proceso de globalizacin sin que en los trminos de Luis Jorge Garay- esa insercin signifique empobrecerse? Es, pues, necesario proponer unos retos y potencialidades de la poltica exterior colombiana:
5 GIDDENS, Anthony, Consecuencias de la modernidad, versin espaola de Ana Lizn Ramn, Madrid, Alianza Editorial, 1993, pp. 67 y ss. 6 ROSENAU, James, Previewing post internacional politics, en Turbulence in World Politics, Princeton, Princeton University Press, 1990, pp. 11 y ss.
Estos corolarios propiciaron una cuestin fundamental: qu poltica exterior necesita formular y ejecutar el Estado de un pas como Colombia para representar adecuadamente los intereses nacionales? Esta cuestin, a su vez, se desglos en tres cuestiones menores: qu principios deben regir la construccin de esa poltica exterior? qu papel debe jugar
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El primer reto se refiere a la diplomacia en relacin con los derechos humanos y a la necesidad de asumir responsabilidades basadas en el respeto a las decisiones de los organismos internacionales, en la construccin de un discurso de Estado slido y consistente, y en la reconquista de la confianza con las ONG. El segundo reto consiste en la valoracin de la riqueza representada en la diversidad biolgica de mltiples genes, especies, ecosistemas marinos y terrestres. En promedio, una de cada diez especies de fauna y flora del mundo habita en el pas. El tercer reto consiste en considerar el impacto positivo que pueden tener las migraciones internacionales sobre el desarrollo de los pases que participan en el proceso, y en la necesidad que tiene Colombia de promover polticas de codesarrollo y de ayuda al migrante mediante acuerdos que apunten a mejorar las condiciones de los colombianos en el exterior. El cuarto reto consiste en considerar que hay una prdida de inters de los donantes de cooperacin internacional por los problemas de desarrollo en los pases de renta media, pese a que Jeffrey Sachs ha demostrado las dificultades que estn experimentando para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio. Esta situacin obliga a pases como Colombia a demostrar el impacto de las intervenciones que se efectan en el territorio y a favorecer una mayor coordinacin entre donantes y beneficiarios, sin importar su calidad de actores oficiales o no oficiales.
El quinto reto consiste en considerar que la securitizacin de la poltica exterior tiene su origen no slo en una relacin privilegiada con Estados Unidos, sino tambin en la ayuda que recibe el pas para combatir el trfico de sustancias ilcitas. Este hecho ha reducido la relacin con Washington a una visin estratgica y monotemtica, lejos de una visin pluralista y abierta que es lo que el pas necesita. En este sentido, Colombia debe propiciar que la alianza Washington-Bogot se traduzca en estrategias de cooperacin que fortalezcan estructuralmente a la sociedad y al Estado colombianos de tal manera que pueda hacer frente, de manera eficiente, a los fenmenos del terrorismo y el narcotrfico. El sexto reto consiste en identificar en el exterior oportunidades que estn relacionadas con las prioridades nacionales en ciencia y tecnologa. Una potencialidad en esta materia reside en el hecho de que desde 2007 Colombia se desempea como uno de los Puntos de Contacto (National Contact Point) en Amrica Latina, del Sptimo Programa Marco para el fomento de la ciencia y la tecnologa en la Unin Europea. El sptimo reto consiste en considerar en su amplia dimensin las relaciones con Europa que ha demostrado, entre otras cosas positivas, su empeo por la superacin del conflicto armado interno a travs de la reconciliacin nacional y del desarrollo. La poltica exterior de Colombia, pues, no puede hacer menos que impulsar de manera coherente su relacin con la Unin Europea.
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En fin, el octavo reto consiste en considerar la ventaja que Colombia tiene por su estabilidad macroeconmica. No obstante, esta estabilidad no puede traducirse en una insercin a la economa internacional acrtica e incompleta, como la que se est observando en casi todos los pases en vas de desarrollo, sino, en los trminos de Luis Jorge Garay, en una insercin armoniosa, creativa y equitativa .
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La Constitucin Poltica de Colombia establece la obligacin de privilegiar las relaciones con Amrica Latina, en razn de las mltiples afinidades histricas, sociales y culturales, y la necesidad de promover la cooperacin horizontal como mecanismo impulsor del desarrollo. Es, pues, un imperativo consolidar el proceso de integracin subregional de la CAN, los acuerdos suramericanos y los alcanzados con los pases de Centroamrica y el Caribe porque una identidad regional acrecentada favorece el restablecimiento del sistema multilateral hemisfrico y el equilibrio de las relaciones continentales. El complemento natural de la integracin latinoamericana es la convergencia continental, como lo anhelaron los padres fundadores de los estados americanos. La agenda amplia sobre la cual se rena el concurso de Amrica Latina y el Caribe con Canad y Estados Unidos ha de llevar a que esta potencia asuma sus compromisos de primus inter pares de tal forma que trascienda el hegemonismo y unilateralismo que caracterizaron sus polticas frente al continente durante el ltimo siglo. La relacin con la Unin Europea permite acercarse al objetivo de diversificar las relaciones externas. El medio ms idneo para propiciar dicho acercamiento es la institucionalidad andina, puesto que la UE es el nico actor externo comprometido con su fortalecimiento y, por su experiencia en integracin, puede realizar aportes fundamentales en esta materia. Asia - Pacfico se constituir en la siguiente dcada en el mayor espacio econmico del planeta, cuando se formalice la integracin de Japn, China, Corea, India y Australia con la
De acuerdo con los consensos del grupo que realiz la investigacin, las estrategias especficas para una poltica exterior colombiana en el siglo XXI son: Construir una poltica de Estado fundada en el pacifismo, el universalismo, la multilateralidad y el respeto irrestricto del derecho internacional y, adems, institucionalizada, coherente, profesionalizada y democrtica. Para lograrlo es necesario que
7 Con la insercin en la economa de mercado dice Garay- Colombia se ha visto inmersa en un proceso de reduccin del Estado y de apertura y liberalizacin de la economa. Por esa razn, en la sociedad colombiana pueden observarse procesos de acumulacin capitalista y procesos correlativos de exclusin social, desigualdad y pobreza. Lo que se necesita, en consecuencia, es propiciar una insercin a travs de mecanismos creativos y equitativos, esto es, que no signifiquen un incremento en las desigualdades. GARAY SALAMANCA, Luis J., Globalizacin y crisis. Hegemona o corresponsabilidad?, Bogot, Tercer Mundo, 1999.
participen, bajo la direccin del gobierno, las otras ramas del poder pblico y, adems, la sociedad civil. De lo que se trata es de crear un amplio espacio pblico que permita estructurar lo poltico a partir de la crtica, de la participacin y del control ciudadano. Esta estrategia significa superar el unilateralismo y la insercin multilateral. En efecto, como un miembro responsable de la comunidad internacional, el pas debe formular una poltica exterior de pleno apoyo a la institucionalidad multilateral y de condena a toda forma de unilateralismo y hegemonismo. Esta estrategia significa, adems, mirar el mundo, esto es, propiciar una insercin en los espacios geoestratgicos contemporneos.
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Asociacin de Pases del Sudeste Asitico. En consecuencia, Colombia debe activar su participacin en los organismos transpacficos de los que es miembro (PECC, PBEC y FOCALAE) y persistir en su ingreso al foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico (APEC). Lo que necesita Colombia es, pues, una poltica exterior fundada en principios y valores que la conviertan en un instrumento adecuado para representar al pas con dignidad frente a un mundo que parece dominado por un pensamiento nico, que garantice la integridad y autonoma del Estado en una sociedad internacional que sigue determinada por hegemonas y, en fin, que contribuya con decoro a la consolidacin de un orden supraestatal en el que los seres humanos vivan por fin de manera justa y pacfica.
Introduccin: la necesidad de una poltica exterior adaptada al mundo actual
ranscurrida casi una dcada del nuevo siglo y milenio, se observa que algunos de los asuntos identificados desde hace
varios aos como los principales problemas que presentaba la poltica exterior colombiana no slo siguen sin ser resueltos satisfactoriamente, sino que varios de ellos se han agravado y profundizado. En todo caso, es menester sealar que en una revisin de la poltica exterior de los sucesivos gobiernos de las ltimas dos dcadas, se pueden identificar esfuerzos importantes que tenan el propsito de dinamizar la poltica exterior y reestructurar los mecanismos de toma de decisiones en esta materia, sobre todo en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Sin embargo, se advierte que varias de tales iniciativas de buena voluntad no lograron alterar estructuralmente las realidades de la poltica exterior colombiana, porque las mismas fueron de carcter puntual y no global, coyunturales y no sostenidas en el tiempo. Un ejemplo de lo anterior son las mltiples reformas a la estructura organizacional de la Cancillera que, con altos costos financieros e institucionales, se han realizado desde la dcada de los aos noventa. Un anlisis de esas iniciativas de reforma burocrtica demuestra que los cambios de forma en
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el Ministerio no han tenido efectos de tipo estructural y, por ende, se puede plantear que dichas transformaciones administrativas, para que sean efectivas, deben ir acompaadas de importantes redefiniciones de tipo cultural no slo en el nivel de la administracin sino principalmente en los procesos que se realizan para el diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica internacional del pas. El grupo de investigadores que particip en la construccin de este documento observa que las relaciones internacionales de Colombia tienen debilidades que impiden construir una poltica adecuada. La primera que se destaca es que la poltica internacional colombiana est concentrada, a veces de manera exclusiva y excluyente, en los Estados Unidos, en detrimento de la deseada diversificacin de la agenda mundial del pas. No se trata, como en ocasiones se plantea, de suscitar un conflicto con la potencia global y regional, sino de equilibrar el conjunto de las relaciones de Colombia con los diversos actores del sistema internacional de manera que se reduzca la dependencia con uno solo de los mismos. De lo que se trata, en sentido pragmtico y en trminos coloquiales, es de no poner todos los huevos de las relaciones externas del pas en la misma canasta, esto es, de realizar esfuerzos dirigidos a diversificar el riesgo a lo largo y ancho del planeta en mltiples asuntos y temticas. De esta manera, el reto consiste en sostener relaciones fluidas con la potencia hemisfrica y, al mismo tiempo, construir un entramado de vnculos con otros actores del escenario internacional en una variedad de temas y regiones.
Al lado de esta concentracin de las relaciones internacionales de Colombia con la potencia del Norte, la segunda debilidad consiste en que en los ltimos aos el pas ha perdido presencia y liderazgo en instituciones multilaterales en las que histricamente despleg parte importante de su accionar internacional. La relevancia de mantener el dinamismo en materia multilateral radica en que los pases en desarrollo deben relacionarse de manera ms equilibrada con los poderes mundiales a travs del establecimiento de alianzas entre naciones afines en estos escenarios colegiados. No se trata de priorizar la estrategia del multilateralismo sobre la del bilateralismo, sino de armonizar ambas estrategias para que los intereses del pas estn mejor representados. La tercera debilidad es la clientelizacin y politizacin que infortunadamente caracteriza el servicio exterior de Colombia, pese a que se ha demostrado que una mayor profesionalizacin de la Cancillera propicia una poltica exterior ms estable y estructural, esto es, una poltica que no se ve abocada a redefinir sus fundamentos y principios con el cambio de los gobiernos y los funcionarios de turno. El servicio exterior colombiano en pases como Brasil, Mxico o Chile se encuentra mayoritariamente encargado a funcionarios de la carrera diplomtica; no obstante, aproximadamente el 80% de los dems cargos diplomticos y consulares del pas, siguen en manos de funcionarios de libre nombramiento y remocin. Los investigadores del presente trabajo llegaron a un consenso sobre la necesidad de establecer un servicio exterior con
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mayor especializacin, que acte como un disco duro de los principios y valores de largo plazo que deben ser los derroteros en la insercin internacional del pas. La cuarta debilidad consiste en la manera elitista y secreta como en Colombia se toman las decisiones de poltica internacional. Esto se hace evidente en la gubernamentalidad que prevalece en los regmenes presidencialistas como el colombiano. El grupo de investigadores considera que esta actitud autoritaria va en contrava de la necesidad de pluralizar y democratizar los procedimientos de adopcin de decisiones en materia internacional. En trminos concretos, no se puede catalogar a la poltica internacional colombiana actual y pasada como una verdadera poltica pblica, en el sentido que no es ampliamente consultada con diversos actores del Estado y de la sociedad civil. En efecto, se observa que la poltica exterior nacional ha tenido un tinte marcadamente presidencialista y personalista, en detrimento de la necesidad de que una poltica pblica internacional del pas sea de Estado e institucionalizada. Parece incluso deseable construir una poltica exterior de nacin y de sociedad. En otras palabras, una poltica exterior ms institucionalizada y menos individualizada podra tener el efecto de combatir la fragmentacin evidente en la toma de decisiones en asuntos internacionales. En este caso, se aboga por el deber ser de una poltica pblica exterior ms coherente y coordinada, lo cual no implica, de ninguna manera, un llamado al unanimismo sino a
la coordinacin y concertacin en el Estado y, a la vez, de ste con los actores no gubernamentales de la sociedad. Frente al autoritarismo y la fragmentacin, que adems han convertido a la poltica exterior colombiana en coyuntural y reactiva, el grupo de investigadores sostiene, pues, que para alcanzar objetivos sucesivos y concatenados de corto, mediano y largo plazos es deseable construir una poltica institucional, planificada, coherente, integral y proactiva. La quinta debilidad consiste en la dicotoma que suele presentarse en la construccin de la poltica internacional entre la consideracin de principios y el pragmatismo. El grupo de investigadores tiene un consenso sobre la necesidad de construirla de acuerdo con los principios del pacifismo, del universalismo, de la cooperacin internacional y de la confianza entre los estados, del sometimiento irrestricto a la institucionalidad multilateral y al desarrollo humano, y en los dems enunciados en nuestra Constitucin, pues todos son necesarios para proteger los intereses del Estado en su conjunto que, para ser legtimos, deben ser los intereses de una sociedad justa, diversa y democrtica. Esta opcin por los principios evitar que el comportamiento exterior del pas, as como sus prioridades y objetivos, estn signados por el talante poltico-ideolgico de los gobiernos de turno y, por el contrario, propiciar la definicin de metas con base en la bsqueda del bienestar y de la proteccin de los intereses ms amplios de la sociedad. Buena parte de las debilidades que dificultan la construccin de una adecuada poltica internacional en Colombia se suscitan
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en el parroquialismo de nuestra sociedad. Esto se demuestra en varios ejemplos: prevalece de manera abrumadoramente mayoritaria el monolingsmo, no slo en la poblacin del comn, sino inclusive en las altas esferas del Estado (lo cual incluye el nombramiento de cancilleres que no conocen otras lenguas). Persiste hoy la tendencia histrica de ser un pas cerrado a la inmigracin internacional, al punto que el otorgamiento de visas y de la nacionalidad colombiana resultan procedimientos ms engorrosos que aqullos que deben enfrentar a diario nuestros connacionales en otros pases. Los medios de comunicacin dan un tratamiento precario a las noticias del mundo, lo cual se conjuga con un sistema educativo que en los niveles primario, secundario y superior desconoce el contexto mundial que nos rodea y determina. Las comisiones segundas del Senado y la Cmara del Congreso de Colombia, encargadas de abordar los asuntos internacionales, siguen siendo las menos apetecidas por los legisladores y, por ende, su papel como actor de las relaciones exteriores del pas es prcticamente nulo. El servicio diplomtico contina al servicio de las relaciones clientelares, y los ministros de relaciones exteriores se nombran sin tener en cuenta criterios de capacidad tcnica y profesional. Todas estas razones ameritan, en criterio del grupo de investigadores, el diseo y la ejecucin de una poltica pblica de relaciones internacionales que tenga por objetivo la construccin de una sociedad ms cosmopolita e internacionalizada. Ahora bien, pese a estas constataciones sobre las dificultades para la construccin de una poltica exterior adecuada, el grupo
tiene un consenso sobre la necesidad de reconocer algunos cambios en los aos recientes. En efecto, algunos sectores de la sociedad colombiana han adoptado posiciones especficas y demostrado particular inters sobre temas de la poltica exterior antes tratados sin el concurso de la opinin pblica. Este sido el caso de la negociacin y el trmite del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, o la gran expectativa que suscit en la poblacin la crisis diplomtica con Ecuador y Venezuela a comienzos del 2008. Desde esta perspectiva, la construccin colectiva de una poltica exterior que se enmarque en los principios de la confianza entre los estados y del sometimiento irrestricto a la institucionalidad multilateral, y que considere la especificidad de nuestro pas en un contexto cada vez ms globalizado, es un reto que no da ms espera. La razn es que ese es un camino acertado para que Colombia se inserte de manera justa, pacfica, creativa, diversa y democrtica en el sistema internacional complejo y cambiante de estos nuevos siglo y milenio.
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Debilidades de la poltica exterior: fragmentacin, bilateralismo y clientelizacin
y que introduzca en sus procedimientos estndares de evaluacin, no slo para los funcionarios de carrera sino tambin para los de libre nombramiento, mecanismos de seguimiento de los objetivos y de las tareas asignadas, tanto a las dependencias de la estructura interna como a las embajadas y consulados. La poltica exterior tambin presenta debilidades coyunturales que se relacionan con los matices y nfasis definidos tanto por el jefe de Estado, como por los ministros de relaciones exteriores de turno y hacen alusin a las prioridades temticas y geogrficas que en su gestin se definan.
a poltica exterior colombiana presenta una serie de debilidades estructurales que incluyen, entre otras, una diplomacia
personalizada, la carencia de una poltica de Estado, la alianza incondicional con los Estados Unidos, la creciente fragmentacin y estrechez del rgimen poltico colombiano y una baja especializacin del servicio diplomtico, con deficiencias en su estructura organizativa y una continua clientelizacin que, en conjunto, entorpecen la prctica de las relaciones internacionales del pas. Aunque se evidencian avances en los procesos de formacin y evaluacin realizados en los ltimos aos en la Academia Diplomtica de San Carlos, an hoy resulta cierto que las caractersticas profesionales de los funcionarios del servicio exterior, en particular en lo que refiere a los de libre nombramiento y remocin, no responden a las necesidades actuales de la insercin del pas en un sistema internacional cambiante. En ello inciden muchos aspectos que van desde el desarrollo tardo del estudio de las relaciones internacionales en Colombia, hasta la falta de voluntad de los gobernantes de turno por tener una Cancillera ms moderna. Una que responda a las necesidades del siglo XXI
Colombia frente a los principales temas de la agenda internacional

La internacionalizacin negativa: seguridad y drogas ilcitas
El conflicto interno colombiano ha tenido un impacto directo sobre el enfoque que se le ha dado a la poltica de seguridad. Este enfoque no ha sido compartido por algunos pases europeos y del vecindario, lo que ha incidido negativamente en la insercin internacional. Esto ha profundizado las tendencias hacia una bilateralizacin y fragmentacin de las relaciones internacionales en detrimento de la posibilidad de construir consensos y alianzas en el mbito multilateral. Otro fenmeno que ha influido en ese enfoque de seguridad ha sido el de la internacionalizacin del conflicto interno que
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transform los problemas de seguridad y contribuy a mirar los dems temas de la agenda desde una perspectiva de amenazas y respuestas militares. Este proceso se ha denominado la securitizacin de la poltica exterior. As se ha facilitado una internacionalizacin negativa, que ha hecho ms borrosas las fronteras entre lo interno y lo externo, y entre lo estatal y lo no-estatal. Aparte de tener una mayor visibilidad internacional, los gobiernos han afrontado el impacto externo de los problemas de seguridad de manera diferente y hasta contradictoria, lo que ha creado confusin en la opinin pblica. Incluso debates en torno a si lo que hay en nuestro pas es un conflicto interno, una guerra civil o una amenaza terrorista demuestran la ausencia de consensos sobre las causas de los problemas que en diversas materias afronta el pas y, por lo tanto, se incurre en serios errores al trazar polticas pblicas para internacionalizar realidades que en su conjunto no se han definido de manera clara. Las concepciones sobre la situacin domstica nacional y, por ende, sobre las polticas exteriores respectivas, varan de un gobierno a otro no como resultado de reflexiones acadmicas profundas, sino de opiniones, ideologas o percepciones personales de quienes acceden a posiciones de poder en un perodo dado. Una de las caractersticas principales de la concepcin colombiana de seguridad ha sido la de la ayuda militar que entr a hacer parte de la poltica internacional del pas. Esta cooperacin es recibida principalmente de los Estados Unidos. Por esta razn, se ha tendido hacia una mayor presencia de
ese pas en el territorio nacional y a una mayor rendicin de cuentas hacia esa potencia. Hoy son varios los actores externos e internos, estatales y no estatales a los que el gobierno colombiano debe responder por sus acciones. En este contexto, una serie de aspectos y polticas tiende a ser cada vez ms de la incumbencia del Ministerio de Defensa y se observa una securitizacin de temas como el de las drogas ilcitas y de las relaciones con los vecinos y con Estados Unidos. Muchos de los aspectos que tradicionalmente correspondan a la Cancillera parecen trasladarse a la rbita del Ministerio de Defensa. El tratamiento de la seguridad ha sido exclusividad de unos pocos, principalmente militares, lo cual dificulta la ampliacin del concepto, as como la construccin de consensos a su alrededor. De ah la necesidad de involucrar a la sociedad civil en sus discusiones y tambin de un dilogo civil-militar, y entre acadmicos y tomadores de decisiones. Por otra parte, la poltica exterior del pas en materia de drogas ilcitas se desarrolla en una coyuntura del sistema internacional en que las estrategias para enfrentar esta problemtica se fundan en el prohibicionismo y las polticas represivas. Esta perspectiva se profundiz tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos, con la nueva vinculacin que desde entonces se establece entre drogas ilcitas y financiacin del terrorismo. En lo interno, las polticas colombianas para enfrentar el fenmeno de las drogas ilcitas se concentran, de manera exclu-
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siva y excluyente, en combatir el componente de la exportacin hacia otros pases, a la vez que deja sin atender el asunto del consumo interno. Los mtodos alternativos de erradicacin de los cultivos ilcitos son todava nfimos en nmero y limitados en sus resultados, comparados con la masiva estrategia de la aspersin area de glifosato. El supuesto xito de la estrategia de erradicacin de cultivos ilegales por la va de la aspersin area de herbicidas que divulgan las agencias estadounidenses y colombianas que lo impulsan, disean y ejecutan, no se refleja en un aumento de los precios de las drogas en las calles de los Estados Unidos y de Europa. El tradicional discurso colombiano de que el pas es la vctima y las naciones consumidoras las victimarias est agotado. La evidencia emprica y los estudios acadmicos demuestran que el fenmeno de las drogas es transnacional y multidimensional.
mano de obra calificada implica una fuga de cerebros, es decir, un deterioro del capital humano nacional, que frena el potencial en trminos de desarrollo socioeconmico del pas. La emigracin masiva de trabajadores y de personas que huyen del conflicto tiene tambin implicaciones en materia de securitizacin, en la medida en que la migracin irregular es considerada por los pases receptores no slo como una violacin de la soberana sino como una amenaza para la seguridad. Para Colombia, el involucramiento de connacionales en actividades delictivas como el narcotrfico, la delincuencia comn, y la trata y el trfico de personas, constituye un factor suplementario de debilidad a la hora de las negociaciones internacionales. Adems de generar tensiones entre pases receptores y pases de origen, estos flujos irregulares se traducen en particular en un aumento de las deportaciones (alrededor de 5.000 deportados colombianos anualmente). Asimismo, la emigracin transfronteriza ocasionada por el conflicto interno, principalmente hacia Ecuador, Venezuela y Panam, se traduce en un rechazo cada vez ms fuerte de estos pases frente al tema del refugio y contribuye a deteriorar las relaciones binacionales. En este sentido, los flujos de emigracin contribuyen a debilitar las negociaciones de Colombia en el mbito internacional, pues el Estado tiene que responder por el comportamiento de sus ciudadanos en el exterior. Al mismo tiempo, la presencia de ms de cuatro millones de colombianos en el exterior supone que el Estado desarrolle los mecanismos de proteccin laboral, social y en materia de derechos humanos de esta poblacin.
Securitizacin y utilitarismo: migraciones internacionales

La migracin es uno de los temas que de manera ms reciente ha interesado a los gobiernos colombianos debido a sus efectos sobre la economa y la sociedad. Por un lado las remesas, que se han convertido en el segundo rubro de la cuenta corriente colombiana despus del petrleo, constituyen una entrada masiva y estable de divisas (4.600 millones de dlares en 2007), que permiten estimular la actividad econmica, mejorar las condiciones de vida de las familias receptoras y, en algunos casos, financiar proyectos de inversin productiva. Por otro lado, la salida de
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Entre la imagen internacional y la realidad domstica: los derechos humanos

Tradicionalmente, la poltica exterior colombiana de derechos humanos ha sido reactiva, concentrada en neutralizar la diplomacia de las ONG y siempre alega en su favor la persistencia de la democracia y la complejidad del conflicto interno. La Constitucin de 1991 cambi radicalmente el escenario en el que se discutira la imagen internacional colombiana en materia de derechos humanos. Con Csar Gaviria el pas empieza a adoptar, con alguna consistencia, la poltica de abrirse al escrutinio de los distintos organismos de derechos humanos, incluidas las ONG. Esta apertura se mantiene hasta hoy con avances y retrocesos, y con distintos estilos, pero se puede hacer referencia a la constante de privilegiar el escenario multilateral, honrar los compromisos, buscar la corresponsabilidad y abrirse al dilogo con distintos actores externos. A su vez, la Cancillera recuper el liderazgo en materia de derechos humanos y encontr un aliado en el Ministerio de Defensa. La agenda del Presidente Uribe en materia de derechos humanos se ha concentrado en el cumplimiento de las 27 recomendaciones de las Naciones Unidas, adoptada desde inicios de su primera administracin. Uno de los principales temas, como es el de la impunidad en casos graves de violaciones de derechos humanos, ha contado con el respaldo del gobierno a la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscala, entre otras razones, para demostrarle a Estados Unidos su compromiso en
que se establezcan las responsabilidades y para destrabar la aprobacin del TLC en el Congreso de ese pas. Puede decirse, entonces, que la poltica de derechos humanos, ms all de balances, est al servicio de los logros de la poltica de seguridad y del crecimiento de la economa, bajo la premisa de que sin garanta de derechos no puede haber desarrollo.
Alianza hegemnica y desacople regional: integracin y comercio

Debido a la creciente bilateralizacin de la poltica exterior, Colombia sacrifica su participacin activa en organismos supranacionales de integracin. El temor permanente a perder las preferencias del ATPDEA, que brinda ventajas a ms del 75% de los bienes que se exportan al primer socio comercial del pas, genera apresuradas y fragmentadas alternativas de zonas de libre comercio. De esta manera, y pese a sus principios constitucionales, Colombia no cuenta con una poltica exterior de Estado que fije sus lneas de actuacin en los organismos supranacionales de integracin, y que evidencie, como sucede en el caso de la Comunidad Andina, que prefiere escenarios y socios que sirvan de referentes internacionales para atender sus retos internos. La poltica comercial de Colombia de los ltimos aos se ha enfocado en la discusin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y la procura de su ratificacin en el Congreso estadounidense. Adicionalmente, este Tratado se ha promovido en los Estados Unidos como un asunto de seguridad nacional,
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al mismo tiempo que en Colombia se lo promociona como un instrumento para solucionar el problema del cultivo de drogas ilcitas y la financiacin de los grupos ilegales que, por el comercio, cultivo y proteccin de las mismas, obtienen recursos para sostener la guerra. De igual manera, se hace nfasis en obtener cooperacin orientada a la lucha antidroga y a generar desarrollo productivo. Por norma las negociaciones, aunque sean lideradas y coordinadas por el Ministerio de Comercio, deben estar acompaadas no slo de los dems ministerios y entidades del gobierno nacional sino del Estado en su conjunto, con el fin de garantizar una mayor representatividad de la mayora de ciudadanos. Por otra parte, se carece de una labor de sensibilizacin, informacin o socializacin, y no se le ha dado importancia a otras iniciativas comerciales y de integracin en curso o finalizadas, como el Tratado del Tringulo Norte, el acuerdo CAN-MERCOSUR, el tratado con Chile, las negociaciones con la Unin Europea, con la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA, segn sus siglas en ingls) o con Canad.
travs de modalidades como la cooperacin Sur-Sur. La pretensin final de la cooperacin es lograr el desarrollo econmico social sostenible. Sin embargo, en el pas gravita ms el asistencialismo que el desarrollo de capacidades, y hace de la ayuda un ejercicio vaco y sin impacto plausible en el desarrollo. Si bien existe una estrategia de Cooperacin Internacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CICTI), Colombia no cuenta con una poltica exterior en este campo, esto es, una estrategia estatal orientada a, por una parte, aprovechar las oportunidades externas para fomentar la creacin de capacidades locales de CTI en las reas o temas de prioridad nacional y, por otra, fomentar el posicionamiento internacional de la CTI de punta que se origina en Colombia. Colciencias, el SENA, el ICETEX, la Direccin de Cooperacin Internacional de Accin Social, y el Ministerio de Relaciones Exteriores, entre otros, realizan actividades (conjuntas o autnomamente) de fomento a la cooperacin internacional de la CTI.
Entre retrica y realidad: el tema ambiental y martimo

Las polticas de desarrollo econmico del gobierno nacional son una amenaza para la biodiversidad colombiana. A pesar de la prdida de los hbitats y el creciente nmero de especies extintas y en peligro de extincin, el gobierno ha mostrado un alto inters en promover el desarrollo de algunas regiones del pas, por medio de la transformacin de ecosistemas estratgicos en monocultivos para biocombustibles.
Superar el asistencialismo: cooperacin, ciencia y tecnologa

Colombia se presenta como un pas de renta media, con una demanda monotemtica de cooperacin internacional, orientada a privilegiar el bilateralismo en lugar del multilateralismo, con una fuerte debilidad para coordinar los pedidos de ayuda y con una escasa mirada para ver a la cooperacin de manera estratgica, a
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As tambin, el TLC con Estados Unidos constituye un cambio en la poltica de dominio pblico de los recursos genticos del Estado colombiano que afecta las relaciones con los dems pases megadiversos y las 190 partes que han ratificado el Convenio sobre Diversidad Biolgica. Colombia tiene una poltica pblica de recursos genticos que todava no ha sido puesta en marcha. El TLC modifica la poltica de dominio pblico de los recursos genticos en la relacin bilateral con Estados Unidos. En caso que el TLC sea ratificado por las partes, Colombia le dar a los Estados Unidos una ventaja neta sobre su biodiversidad, a pesar que Estados Unidos es un pas que no ha ratificado el Convenio sobre Diversidad Biolgica. En el TLC, los recursos genticos, los hdricos y los forestales de Colombia sern considerados como bienes y servicios comerciales, sujetos a un rgimen de inversin. Por su parte, el tema martimo en la poltica exterior colombiana tuvo un desempeo exitoso de la diplomacia durante los aos en que la accin frente al mar, como frontera, permiti la demarcacin de los lmites territoriales a travs de la negociacin de tratados internacionales. Pero frente a la percepcin del mar como espacio fsico y de riqueza, la ausencia de iniciativas con los vecinos martimos deja desprotegidos los intereses nacionales e internacionales que requieren de acciones conjuntas en materias concretas como control de contaminacin, saqueo, indebida explotacin, investigacin, desarrollo tecnolgico, conocimiento y asistencia recproca en caso de incidentes y accidentes.
Entre el hegemn y la regin: prioridades geogrficas

Las relaciones internacionales colombianas se han securitizado con los Estados Unidos y con los pases vecinos. Se han modificado los temas, las prioridades y el involucramiento de diferentes entidades y actores gubernamentales y no gubernamentales en su conduccin.
Terrorizacin y narcotizacin de la agenda: Amrica del Norte

La relacin entre Colombia y Estados Unidos se centra en la guerra contra las drogas ilcitas y el conflicto armado. Desde 2002, sta ha girado en torno a la guerra contra el terrorismo debido a la alta confluencia en los intereses de ambos Estados. El tema comercial y el TLC, adems de tener una importancia coyuntural para los presidentes Uribe y Bush, se han constituido en temas prioritarios en la agenda de los Estados Unidos, impulsados por la pugna electoral entre demcratas y republicanos. La lucha contra el terrorismo tambin constituye una prioridad para la poltica exterior estadounidense que encuentra en Colombia a uno de los aliados fundamentales en el hemisferio. En el caso de las drogas ilcitas, stas constituyen una amenaza, y frente al tema del conflicto, el 11 de septiembre de 2001 defini y determin el rumbo de la poltica exterior de la superpotencia mundial. Este hecho, sumado al fracaso del proceso de paz con las FARC en enero de 2002, le justific al
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gobierno de Uribe posicionar el conflicto y la lucha antinarcticos como los ejes de la relacin con los Estados Unidos. Por otro lado, la relacin de Colombia con Canad presenta matices tanto polticos como econmicos, combinados ambos dentro de una poltica de seguridad multidimensional. Ahora se est negociando un tratado de libre comercio que en realidad no tiene prioridad alguna en la poltica de ese pas.
este sistema de integracin, cada vez ms complejo, tiene dificultades a la hora de tener una voz comn en sus relaciones con distintos actores y frente a los temas internacionales. Estas razones explican en parte por qu desde la Unin Europea no se ha logrado articular una poltica coherente hacia Colombia y en la mayora de los casos termina con acuerdos de mnimos y declaraciones de intenciones de difcil ejecucin prctica. En la actualidad, la Unin Europea maneja una relacin bilateral con Colombia, que se expresa en la apertura, en 1993, de la Delegacin de la Comisin en Bogot y de la Oficina Humanitaria en 1997. Desde Colombia, a travs del presidente, se lleva a cabo una gran tarea diplomtica, aunque fuertemente personalizada, para contar con el apoyo europeo en distintas iniciativas. Frente a la guerra contra las drogas, la colaboracin data de los aos noventa y se expresa en el enfoque de corresponsabilidad y en acuerdos de control de precursores qumicos. A su vez, los derechos humanos son un importante tema bilateral sobre el que la UE plantea numerosos cuestionamientos relacionados con las violaciones de los mismos, as como sobre el proceso de reincorporacin de los grupos paramilitares.
Entre la crtica y la cooperacin: la Unin Europea

Los europeos, insertos en procesos de ampliacin de su comunidad y de profundizacin en la integracin poltica, no consideran a Colombia como una prioridad. Sin embargo, en su afn por convertirse en un actor global, han tenido un papel ms proactivo y visible en los ltimos aos en sus relaciones con el pas. As, las relaciones se analizan bajo la ptica del multilateralismo que, para Colombia, se encuentra en el marco del Grupo de Ro y sobre todo de la CAN. Este privilegio de organizaciones regionales para la profundizacin de las relaciones presenta serios problemas en la regin andina puesto que la CAN se encuentra en un estancamiento que amenaza con aislar a Colombia en su interlocucin regional con la Unin Europea, lo que de nuevo confirmara una tendencia creciente a la bilateralizacin de la poltica exterior colombiana. Resulta un problema pensar a la Unin Europea como un actor homogneo, como se hace desde Colombia, puesto que
Pragmatismo o ideologizacin? Amrica Latina

La condicin heterognea y asimtrica de Amrica Latina se refleja en las relaciones de Colombia con esta regin geogrfica, en la que se presencia el ascenso electoral de una nueva izquierda principalmente suramericana y un aparente desinters
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de los Estados Unidos hacia lo que tradicionalmente se haba denominado su patio trasero. El proceso poltico colombiano se distancia de las tendencias socialdemcratas latinoamericanas y se ubica al lado de los Estados Unidos. Aunque la Constitucin de 1991 seala que Colombia debe fortalecer su relacin con Amrica Latina y el Caribe, lo que se percibe en la prctica es que la relacin con la regin se deriva de los vnculos con la potencia hegemnica. Otros aspectos internos como el conflicto armado y el temor a su expansin resultan relevantes. Adicionalmente, los rasgos de personalidad del actual mandatario, lvaro Uribe, sealan una caracterstica particular de la diplomacia colombiana que la hace mucho ms personalizada, reactiva y desinstitucionalizada, y al mismo tiempo agresiva, lo que ha facilitado la generacin de conflictos de diversa naturaleza entre Colombia y algunos de sus principales vecinos, como Venezuela y Ecuador. Desde el 2000, se agudizan las tensiones y la desconfianza de los pases vecinos debido al Plan Colombia y al exceso de presencia estadounidense en territorio nacional. En el caso venezolano, el motivo principal de discordia ha sido el desequilibrio militar que ha ocasionado la ayuda estadounidense y al temor de que Estados Unidos utilice el territorio colombiano para agredir a Venezuela. En el caso de Brasil, los temores se fundan en el tema de la cuenca amaznica y los efectos de las fumigaciones con glifosato sobre su biodiversidad. Del lado ecuatoriano, debido al impacto que el Plan Colombia ocasionara en asuntos como las fumigaciones y el desplazamiento
transfronterizo. En este contexto, la seguridad fronteriza se ha convertido en el eje de la relacin de Colombia con los pases vecinos, que temen que se viole su soberana como ocurri en el caso Granda en 2005 y en la operacin contra Ral Reyes realizada en marzo de 2008. Finalmente, a pesar de tener una vertiente hacia el mar Caribe, Colombia ha descuidado su presencia en esa rea y su actuacin en la zona tiene lugar slo de manera espordica y coyuntural. Tan slo a comienzos de la dcada de los ochenta se comenz a reflexionar sobre el rea centroamericana debido a la conformacin del Grupo de Contadora (integrado por Colombia, Venezuela, Mxico y Panam). Durante los noventa, se inici una poltica hacia el Caribe insular que careci de continuidad y que se concentr en la demarcacin de lmites martimos en el Gran Caribe. De acuerdo con esto, se puede afirmar que el pas ha definido jurdicamente su silueta en la regin. Pero a su vez, ha descuidado una insercin ms diversificada que incluya aspectos econmicos, polticos y de cooperacin. En ltimo lugar, los prximos aos girarn en torno a las decisiones que en materia de soberana martima adopte la Corte Internacional de Justicia de La Haya en el marco de la demanda nicaragense.
Referentes olvidados: Asia y frica

La mayor dificultad en la inclusin vigorosa de los pases y las organizaciones de Asia y el Pacfico por parte de Colombia tiene que ver con la consuetudinaria tendencia a privilegiar las
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relaciones unidireccionales. A los nexos tardos y restringidos, se ha sumado la intermitencia en la proyeccin transpacfica del pas. Esto es claro en la forma como se ha dado la vinculacin con los organismos de cooperacin del Pacfico. Colombia se interes por tener la membresa de los mismos mucho tiempo despus de Chile y Per. Durante los aos noventa, Colombia ingres al Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfico (PECC) y al Consejo Econmico de la Cuenca del Pacfico (PBEC). Ese impulso dur varios aos, pero se perdi de manera progresiva, al punto que despus del 2005 Colombia cumple una mnima participacin en los diversos encuentros y proyectos, lo que ha incidido en la imposibilidad de obtener la membresa en el foro Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico (APEC). Finalmente, se puede afirmar que frica, a pesar de su potencial comercial y cultural, no existe en la agenda diplomtica colombiana. Se presencia un desinters absoluto desde el Estado por establecer vnculos e identificar los intereses que pueda tener Colombia en ese continente. En los casos de frica y Asia, el cierre de embajadas y consulados dificulta la labor diplomtica, as como la apertura y el estrechamiento de vnculos comerciales. El desinters frente al continente africano constituye una forma de negacin del aporte histrico de la poblacin afrodescendiente a lo que es hoy Colombia.
Retos y potencialidades: hacia una redefinicin de la poltica exterior
na de las principales fortalezas del pas tiene que ver con su posicin geogrfica, pues presenta mltiples vertientes:
es un pas andino, amaznico y con costas en el Caribe y el Pacfico. Aunque ocupa una posicin importante en la regin, los gobiernos colombianos han puesto un mayor nfasis en otros polos de poder tales como Estados Unidos y la Unin Europea. Ms aun, la personalizacin de las decisiones y de la agenda en las polticas pblicas internacionales constituye un reto importante por superar cuando se trata de la poltica exterior. La securitizacin que presenta el pas, ha generado en el continente la conformacin de diversas comunidades en materia de seguridad, que responden a la heterogeneidad y asimetra propias de Amrica Latina. Parte de la transicin que atraviesa la concepcin de seguridad, adems de la retrica de los acuerdos como el centroamericano, el del Caribe, el de MERCOSUR y el de la Comunidad Andina de Naciones que muestra preocupacin por el terrorismo y el trfico ilcito de armas pequeas, se refleja en discusiones principalmente acadmicas, que tejen calificativos como la seguridad humana, la seguridad cooperativa, la seguridad ambiental y la seguridad democrtica.
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No obstante, la Cancillera colombiana y su poltica exterior anteponen la seguridad clsica y militar frente a las nuevas dimensiones de la seguridad, en parte como resultado del desconocimiento de los nuevos desarrollos en esa materia. Esto constituye una debilidad estructural y funcional frente a los retos que tiene que enfrentar la poltica exterior colombiana, debilidad que dificulta la insercin positiva de Colombia en el sistema internacional y minimiza las oportunidades para potencializar sus fortalezas.
Otra fortaleza, con implicaciones en su poltica exterior, es la diversidad biolgica. Colombia cuenta con una riqueza fundamental representada en la diversidad biolgica de mltiples genes, especies, ecosistemas marinos y terrestres. En promedio, una de cada diez especies de fauna y flora del mundo habita en el pas. La poltica exterior debe tener en cuenta la riqueza en especies endmicas. No obstante, esta condicin no se convertir en una fortaleza mientras no se generen las condiciones para ejercer una soberana real sobre los recursos genticos que haga frente a la biopiratera. As, es indispensable generar y preservar alianzas estratgicas con pases que dentro del contexto multilateral estn dispuestos a cooperar en la puesta en marcha de las polticas pblicas de Colombia en materia de biodiversidad, dominio pblico de los recursos genticos y diversidad tnica y cultural. El tener costas sobre dos ocanos le da al pas fortalezas importantes. Las caractersticas particulares del territorio martimo exigen que ste sea considerado de dos formas: como espacio fsico y como riqueza. El mar constituye un espacio y potencial natural para lograr niveles de desarrollo, ocupacin, creatividad, investigacin, avance tecnolgico y cientfico, conocimiento, empresa e identidad. La poltica exterior colombiana debe afianzar la accin diplomtica que lleve a la suscripcin de tratados bilaterales con los vecinos limtrofes del territorio martimo, a fin de proteger el mar como espacio y como riqueza. La cooperacin en poltica exterior en cuanto al manejo soberano del mar como espacio y riqueza debe orientarse a lo sealado
Retos y potencialidades temticas: la agenda intermstica

Poder virtual o real? El medio ambiente
Entre las fortalezas que el pas tiene que aprovechar se encuentra, en primer lugar, el medio ambiente. Para responder a los asuntos ambientales desde la poltica exterior Colombia cuenta con un marco normativo nacional que incorpora en la Constitucin Poltica y la Ley del Medio Ambiente, los principales principios y objetivos del derecho internacional ambiental. Tambin se debe resaltar que existe una experiencia acumulada de la participacin en mltiples acuerdos multilaterales ambientales y en la construccin del derecho internacional ambiental. En este sentido, el reto consiste en canalizar estas capacidades y experiencias en el ciclo de la poltica exterior.
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en la Constitucin de 1991 sobre la prioridad de la integracin latinoamericana y del Caribe.
proceso migratorio favorece una dinmica de circulacin de los cerebros (retorno de los cerebros o participacin en redes cientficas) que promueve la investigacin y el desarrollo. A su vez, los inmigrantes contribuyen a la difusin internacional de normas y valores (democracia, derechos humanos). En la medida en que el impacto positivo de la migracin internacional depende, en gran parte, de la capacidad de integracin en la sociedad de acogida, las polticas de codesarrollo y de ayuda al migrante deben apuntar hacia tal objetivo, mediante acuerdos que apunten a mejorar las condiciones de los migrantes colombianos en el exterior: proteccin social, pensiones, retorno
El pas de afuera: migraciones internacionales y codesarrollo

El asunto de las migraciones internacionales, que deriva de la cooperacin y el entendimiento entre Estados para regular el flujo de sus habitantes, constituye un punto importante en la agenda externa colombiana. En este sentido, el concepto del codesarrollo pone nfasis en las consecuencias positivas de los flujos migratorios tanto para los pases de origen (en este caso Colombia) como para los receptores. Cabe resaltar, en particular, el aporte econmico y cultural de los inmigrantes colombianos a las comunidades de acogida. De hecho, la inmigracin ayuda a solucionar los desequilibrios demogrficos (ocasionados por el envejecimiento de la poblacin) y permite suplir las necesidades de mano de obra de los pases industrializados (agricultura, construccin, servicios domsticos). Tambin, fomenta el dinamismo cultural de las sociedades de acogida y contribuye a impulsar las industrias culturales. Por tanto, los beneficios de la inmigracin son superiores a los costos. El proceso de emigracin puede generar, bajo ciertas condiciones, un impacto positivo en trminos de desarrollo. Las remesas enviadas por los migrantes ayudan a reducir los niveles de pobreza de las familias receptoras y a estimular la actividad econmica gracias a un mayor nivel de consumo. Tambin contribuyen a realizar inversiones productivas. El
De pas receptor a pas ayudante? La cooperacin internacional

Frente al tema de la cooperacin internacional, central en la relacin con la UE y las organizaciones multilaterales, y a partir de la Declaracin de Roma de 2003, sobre armonizacin de la ayuda, las instituciones responsables del tema en el pas han dado avances concretos en la identificacin de temticas prioritarias para la cooperacin internacional por medio de procesos consultivos extensos; en la operatividad de stos por medio de planes de gasto a mediano plazo; en la creacin de espacios sistemticos de dilogo; y en la consolidacin de instrumentos informativos que permitan mejorar la toma de decisiones, tanto para donantes como para las entidades descentralizadas de cooperacin.
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Con el nimo de lograr una coordinacin en los pedidos de Ayuda Oficial al Desarrollo AOD y favorecer la articulacin de la demanda y oferta de la cooperacin, el gobierno dispuso crear el Sistema Nacional de Cooperacin Internacional -SNCI, que plantea la necesidad de asegurar una interlocucin amplia entre el gobierno nacional, las entidades territoriales, las fuentes de cooperacin y las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. Sin embargo, estos avances deben contrastarse con la situacin que presenta actualmente la AOD, que se resume en la prdida de inters de los donantes por los problemas de desarrollo en los pases de renta media y al reducido financiamiento para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio. Esta situacin obliga a pases como Colombia a demostrar el impacto de las intervenciones que se cumplen en el territorio y a favorecer una mayor coordinacin entre donantes y beneficiarios, sin importar su calidad de actores oficiales o no oficiales. Lamentablemente, es en estas dos tareas en donde se presentan mayores dificultades en la poltica de cooperacin del pas. El debate sobre la afiliacin institucional de la cooperacin ha pasado por varios niveles y se ha convertido en un escenario comn de polmica y controversia. La visin de algunos donantes sobre la institucionalidad de la cooperacin en el pas supone un papel ms de facilitador que de interlocutor; en donde la DCI cumple un rol de acompaamiento estratgico, proporciona informacin y favorece aprendizajes en lugar de competir con la provisin de servicios de desarrollo con otras entidades del Estado.
En lo referente a la visin estratgica de la cooperacin, resulta sorprendente la poca importancia que se le otorga a ejercicios de cooperacin que son comnmente practicados por pases de renta media y que tienen una gran posibilidad de especializarse, como es el caso de la modalidad de Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo CTPD. En aras de la efectividad de la ayuda, es fcil argumentar la idea de permitir mercados regionales de cooperacin internacional en donde los pases que posean experiencias exitosas de cooperacin, como Colombia, puedan convertirse en cooperantes emergentes. Ms aun, la innegable experiencia que ha adquirido el pas durante 30 aos de lucha antinarcticos, puede ser el eje desde el que se pase de una situacin exclusiva de nacin receptora de cooperacin desde las naciones del Norte a una nueva circunstancia en la que la poltica exterior del pas tambin atienda el mbito de la relacin Sur-Sur
Narcotizacin positiva? Las drogas Ilcitas

La securitizacin actual de las relaciones internacionales de Colombia tiene su origen no slo en una relacin privilegiada con Estados Unidos, sino tambin en la ayuda que recibe el pas para combatir el trfico de sustancias ilcitas. Ms an desde que se reconoce a nivel internacional el vnculo financiero entre narcotrfico y guerrilla, esta ayuda se ha concentrado en combatir la narcoguerrilla con ayuda exterior en su gran mayora de tipo militar y proveniente de los Estados Unidos. Este hecho reduce la visin de las relaciones con Washing-
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ton a una mirada estratgica y monotemtica, lejos de una pluralista y abierta. Cabe anotar que el carcter intermstico de los problemas internos y la estigmatizacin de la que Colombia fue objeto en la segunda mitad del siglo XX a causa de temas como las drogas ilcitas, son asuntos que deberan motivar a los gobiernos a buscar en instancias multilaterales como la ONU y la OEA, consensos en torno a los principios de la corresponsabilidad y la necesidad de la cooperacin mundial para afrontar fenmenos transnacionales como el narcotrfico. Frente a este problema, se plantea que la narcotizacin de la agenda del pas es una caracterstica negativa en la poltica exterior de un gobierno determinado. Sin embargo, debido a la situacin evidente en que la agenda exterior slo estar desnarcotizada cuando el fenmeno se erradique del pas, es necesario avanzar hacia una concepcin en la que se diferencien los conceptos de narcotizacin positiva y narcotizacin negativa. En el primer caso, se entiende que el pas recibe cooperacin internacional para solucionar las causas estructurales del fenmeno, mientras en la segunda circunstancia la nacin se ve abocada a castigos e intervenciones internacionales debido a la falta de polticas antinarcticos eficientes o a la percepcin de que son dbiles el compromiso del gobierno y la sociedad para superar el problema. En consecuencia, se requieren polticas antidrogas que superen el escenario tradicional de guerra contra las drogas, que tenga un alto grado de coordinacin interinstitucional, pro-
cesos ms afinados de concertacin nacional que garanticen su legitimidad y sostenibilidad temporal y ambiental. Ligado a esto est la meta de mejorar la evaluacin de las polticas contra las drogas de manera tal que se transite de los indicadores tradicionales de hectreas fumigadas, aviones derribados, peso de cargamentos incautados, laboratorios destruidos, nmero de extraditados, a los ms certeros de precios, disponibilidad, pureza de las drogas, disminucin de oferta y de consumo.
Obstculo u oportunidad? Los derechos humanos.

Desde la perspectiva multilateral, los derechos humanos constituyen un reto para la poltica exterior de Colombia. En esta materia, las relaciones con los otros gobiernos, con los rganos polticos de los distintos sistemas de proteccin y con las ONG, son actualmente responsabilidad del vicepresidente, quien ha desarrollado el discurso de la diplomacia de defender la imagen del pas en el exterior, de manera bastante ideologizada y conflictiva, muy en el estilo de la vieja diplomacia de los aos ochenta, cuando la Cancillera jugaba un papel secundario. As, se hace necesario superar la ambigedad en las polticas pblicas en el plano internacional frente a los sealamientos que se han hecho desde el sistema interamericano y desde Naciones Unidas por va de la Oficina del Alto Comisionado, en temas tan sensibles para los derechos humanos como la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz, la reparacin a las vctimas del paramilitarismo y el tratamiento de los desplazados.
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Por consiguiente, es importante superar el desafo que presenta la visin ideologizada de los derechos humanos. El peso est puesto en desarticular la imagen de que Colombia es un pas donde estos se violan o no se hace nada para impedirlo, a uno donde el Estado es vctima de grupos terroristas que son los que ms inciden en la situacin de derechos humanos. Consolidar y profesionalizar la diplomacia en este campo, reconstituir los escenarios de cooperacin interinstitucional para que el discurso sea uno de Estado, slido y consistente, y construir una relacin de confianza con las ONG son retos permanentes desde la perspectiva de los derechos humanos. El enfoque nacional debe permear todas las polticas pblicas como una forma no slo de mejorar la calidad de vida de las personas, sino de enviar seales sobre el compromiso del Estado colombiano de desarrollar un verdadero Estado social de derecho.
se podra basar una poltica exterior en CTI en Colombia. No obstante, como ya se mencion, una condicin para que sta sea viable, es tener una visin estratgica de la CTI a la luz de las demandas locales de conocimientos y tecnologas y de las fortalezas sectoriales sobre las cuales el pas puede basar su posicionamiento internacional. En Colombia no se ha realizado un ejercicio objetivo y democrtico sobre necesidades en CTI, ms all de los que han tenido lugar en el marco del Programa de Prospectiva Cientfica y Tecnolgica, y de las Agendas Regionales promovidas por Colciencias. Una poltica exterior colombiana en estos campos debe buscar identificar en el exterior oportunidades que estn relacionadas con las prioridades nacionales. Una potencialidad en esta materia reside en el hecho de que desde 2007 Colombia se desempea como uno de los Puntos de Contacto (National Contact Point), en Amrica Latina, del Sptimo Programa Marco para el fomento de la ciencia y la tecnologa en la Unin Europea.
Enanismo temtico: ciencia y tecnologa

En cuanto a las polticas internacionales de ciencia y tecnologa, es de resaltar que tradicionalmente la ciencia, la tecnologa y la innovacin (CTI) no han hecho parte integral de las actividades y prioridades de los colombianos. Sin embargo, la promulgacin de la Ley 29 de 1990 ha resultado fundamental para incrementar la capacidad local de interlocucin internacional. Lo anterior da cuenta de una capacidad cientfica y tecnolgica y, en mayor o menor medida, de un logro y de un potencial sobre el cual
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Retos y potencialidades regionales: de la concentracin al universalismo

El buen vecino: Amrica Latina y el Caribe
El prembulo de la Carta Poltica colombiana recuerda que el pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, est comprometido a impulsar la integracin de la comunidad latinoamericana. En consecuencia, la relacin con los pases vecinos resulta prioritaria para la poltica exterior no slo por razones normativas, sino porque es el escenario natural de accin internacional, y porque es en esas zonas en las que a diario se juegan importantes intereses nacionales relacionados con el conflicto interno, la soberana, la migracin y el comercio, entre otros. La Carta de 1991 tambin privilegi a las organizaciones que promueven la integracin econmica, social y poltica con los pases de Amrica Latina y el Caribe. As, los tratados constitutivos de organismos supranacionales de integracin pueden operar como una herramienta importante para promover la fluidez de las relaciones con los pases del rea. Se destaca como fundamental la participacin de Colombia en la Comunidad Andina de Naciones (CAN), entorno en el cual se han pactado mbitos cooperativos en lo social y poltico, aunque es bien conocido que sus desarrollos prcticos son todava tmidos y limitados. De la CAN forman parte pases que enfrentan desafos comunes tales como drogas ilegales, medio ambiente, terrorismo,
derechos humanos, comercio, cooperacin y desarrollo. El retiro de Venezuela de este mecanismo de integracin subregional constituye un reto para la continuidad de la organizacin y la consolidacin de la integracin entre sus miembros. La condicin de pas andino que realiza esfuerzos para combatir el fenmeno de las drogas ilegales le posibilita a Colombia tener con la UE el esquema SPG-plus que habilita a 7.200 productos andinos que pueden ingresar con arancel cero al mercado europeo. A pesar de las limitaciones del SPG, como instrumento unilateral y concesional de la UE, que no cubre gran parte de las exportaciones y que sigue sin garantizar la entrada al mercado europeo de los productos sustituidos a travs de los proyectos de desarrollo alternativo, este sistema preferencial se destaca como una herramienta que garantiza la presencia de productos colombianos en el mercado europeo y ayuda a la poltica exterior nacional. Con los pases vecinos resulta un objetivo relevante reactivar y fortalecer las comisiones de vecindad, cuya creacin a partir de 1989 result un hito importante hacia consolidar relaciones ms constructivas con las naciones limtrofes. Es claro que en los ltimos aos se ha hecho un particular nfasis en las relaciones con Venezuela y Ecuador, mientras que se han descuidado pases como Brasil, lder regional y potencia media, que comparte una frontera con Colombia de 1.645 kilmetros y que presenta gran riqueza en materia de biodiversidad. Nuestra proyeccin en la regin se puede potenciar tambin a travs de un mayor activismo nacional en la Asociacin
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de Estados del Caribe y de la implementacin del acuerdo de alcance parcial ya firmado con CARICOM. Lo anterior parece necesario porque los vnculos del pas con el Caribe son todava incipientes. El aseguramiento de la soberana colombiana sobre el Departamento Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina es un objetivo que se puede alcanzar si se fortalece la presencia nacional en esa subregin. Con los dems pases latinoamericanos, Colombia mantiene relaciones cordiales que incluyen aspectos de comercio e inversin, educativos, culturales y poltico-diplomticos. Sobresale la relacin con Mxico por temas comunes como el energtico y la lucha contra el narcotrfico. Adems, son dos pases que comparten, con diferentes nfasis, una relacin especial con los Estados Unidos y unos proyectos polticos y econmicos mucho ms afines que con el resto de la regin. Circunstancias similares de empata poltica binacional se encuentran con Per.
en factor de desconfianza hacia Colombia. En consecuencia, el pas enfrenta el reto de mantener la alianza construida en la ltima dcada que es aceptada como positiva de puertas para adentro, pero cuestionada por los pares latinoamericanos de puertas para afuera. Resulta prioritario disear alternativas de estructuracin de las relaciones binacionales ms all del Tratado de Libre Comercio, puesto que as lo impone la evidencia de que tendr escollos para ser ratificado por el Congreso estadounidense. Con independencia del nombre del nuevo Presidente de los Estados Unidos, es probable que el legislativo estadounidense contine con mayoras demcratas y, por lo tanto, con una bancada mayoritariamente reacia a la apertura comercial. La situacin actual de alianza irrestricta con los Estados Unidos puede ser a la vez amenaza u oportunidad. Ser lo primero si de tal alianza se derivan dependencias excesivas frente a esa potencia y prevalecen polticas injerencistas de parte del hegemn. Pero ser una oportunidad si de la alianza Washington-Bogot se derivan estrategias de cooperacin que fortalezcan estructuralmente a la sociedad y al Estado colombiano de tal manera que pueda hacer frente, de manera eficiente, a los fenmenos del terrorismo y el narcotrfico. En el caso de Canad los problemas asociados al trfico de drogas ilcitas se inscriben dentro de la poltica de seguridad pblica entendida no slo como una de combate al consumo interno, sino tambin como una lucha contra las amenazas que pueden incidir en el bienestar pblico de los canadienses.
Dependencia y autonoma: Amrica del Norte

La relacin especial con los Estados Unidos constituye un apoyo importante para el pas en su lucha contra el terrorismo y las drogas ilcitas. Estados Unidos ve en Colombia un aliado central para su seguridad nacional, mientras que el pas, por su parte, reconoce su papel de socio estratgico de Washington frente al tema de la seguridad regional. Esta poltica ha sido fundamental para la consecucin de recursos para la guerra contra las drogas y tambin para el fortalecimiento militar. No obstante, desde la perspectiva regional, esta relacin se ha convertido
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La apuesta por la paz: la Unin Europea

Desde una perspectiva geopoltica, la Unin Europea es otro polo importante, descuidado en los ltimos aos a causa de la alianza irrestricta con la Casa Blanca. Colombia se ha visto favorecida en la ltima dcada por un aumento en los montos de la cooperacin europea en virtud de la degradacin del conflicto. Los montos en cooperacin de la UE ascienden a una suma aproximada de 500 millones de euros. La posicin de la UE es apoyar los esfuerzos para pacificar el pas apostndole al desarrollo como principal herramienta en la bsqueda de la paz. En el pasado varios pases europeos hicieron parte del grupo de pases amigos de procesos de paz en Colombia y el punto fuerte de la cooperacin europea en esa materia siguen siendo los Laboratorios de Paz. Gran parte de los problemas internos que enfrenta Colombia se convierten en talanqueras para las relaciones exteriores con Europa, tales como las violaciones a los derechos humanos, la alta tasa de corrupcin institucional, los problemas en la institucionalizacin del Estado y la consolidacin de la democracia. A diferencia de los Estados Unidos, la Unin Europea impulsa en sus relaciones con Colombia la bsqueda de salidas negociadas al conflicto armado (de ah el apoyo generalizado a la realizacin de un acuerdo humanitario para la liberacin de secuestrados) y acepta con mayor determinacin la corresponsabilidad en materia de lucha contra el narcotrfico. Una tendencia positiva en las relaciones con Europa son los avances que en flujos comerciales e inversin se han conso-
lidado en la ltima dcada. La UE es el tercer socio comercial de Colombia, con un volumen de intercambios que asciende a 2.500 millones de euros en importaciones de la EU y supera los 3.300 en exportaciones. Si bien la balanza es deficitaria a favor de la UE, la composicin del comercio colombiano sigue concentrada en productos primarios a pesar de los intentos por diversificar sus exportaciones. Es de resaltar tambin el aumento sin precedentes de los flujos de inversin provenientes de Europa, que hacen de ese continente el principal inversionista en Colombia, y de Espaa el pas con el mayor porcentaje de capital en el pas.
Cooperacin Sur-Sur: Asia y frica

Un cuarto polo de prioridades de la poltica exterior de Colombia se encuentra en Asia y la Cuenca del Pacfico. Las potencialidades que presenta el pas para dinamizar sus relaciones con los pases del continente asitico son de varios tipos. La posicin de Colombia en el centro del continente americano convierte al pas en un puente natural entre Asia y Latinoamrica. En el campo econmico una ventaja indudable es la estabilidad macroeconmica de la que histricamente hace gala Colombia, lo cual puede motivar comercio e inversiones de mayor calibre. Aparecen tambin como ventajas potenciales, frente a otros competidores regionales, la modernizacin de la produccin en algunos sectores de la economa nacional, de manera especial en la agroindustria, y el buen desempeo del sector servicios en el pas.
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En los ltimos aos, y debido principalmente al auge del crimen transnacional, frica constituye una regin de importancia para Colombia. Los conflictos armados y las consecuentes crisis humanitarias experimentadas por diferentes pases africanos son dificultades que se corresponden con la situacin colombiana actual y bien podran ser punto de referencia para encontrar soluciones al conflicto. En particular, numerosas naciones africanas tienen experiencia en los procesos de justicia transicional que se intentan aplicar en Colombia. El desinters social y poltico frente al continente africano se ha hecho evidente en los dos ltimos gobiernos colombianos, y tal situacin afecta las posibilidades de comercio e inversin con ese continente. Con contadas excepciones, como la compra por parte de inversionistas sudafricanos de Bavaria y el Cerrejn, y algunos contactos comerciales con Egipto y Marruecos, los flujos comerciales entre Colombia y frica son casi inexistentes. En consecuencia, un mercado que demanda una gran variedad de bienes producidos en el pas estn siendo monopolizado por pases de la regin como Brasil, Cuba o Venezuela que s han desarrollado polticas exteriores ms coherentes frente al continente africano.
Hitos para la construccin de una poltica exterior colombiana para el siglo XXI
as elaboraciones descriptivas y evaluativas expuestas hasta ahora ofrecen las pautas para presentar, en esta tercera
parte del examen de la poltica exterior colombiana, los elementos para su reorientacin hacia el deber ser, cal es el de un Estado que facilita la insercin del conjunto de la sociedad colombiana en una comunidad internacional cambiante, cada vez ms globalizada e interdependiente. Esta perspectiva contiene aspectos normativos y prcticos. El conjunto de indicaciones aqu propuestas tiene como sustrato argumentativo la existencia de un marco jurdico idneo para avanzar en una insercin internacional equilibrada y de mejor rentabilidad social, de la que hasta ahora se ha desarrollado en Colombia. La poltica exterior ha de ser diseada, ejecutada y evaluada con la participacin ms activa de la sociedad civil, por medio de los partidos polticos, los gremios y las diversas formas institucionalizadas de consulta y control. Esa va garantiza que la proyeccin internacional del pas sea consistente, y no quede a la deriva de las veleidades de los gobiernos de turno. En concordancia con esta idea central, en primer lugar se ofrecen las sugerencias sobre la elaboracin de la poltica exterior y el mejoramiento del servicio diplomtico; en segundo
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lugar, se estipulan las medidas para fortalecer el papel positivo del pas como actor internacional y, en las secciones tercera y cuarta, se detallan las propuestas para asegurar la insercin multilateral y la participacin ms activa de Colombia en los espacios geoestratgicos contemporneos.
ltica de 1991, como el medio para garantizar la existencia del Estado social de derecho y la consolidacin de la democracia. De esta forma, se invirti la forma tradicional de organizacin de la sociedad por la va autoritaria y personalizada, para dar cabida a la construccin de planes consensuados desde la base de la estructura administrativa, a travs de los consejos de planeacin local y municipal. En este marco, las solicitudes de las instituciones y las organizaciones colombianas respecto a la poltica exterior deben estar sustentadas en los ideales universales de equidad, solidaridad y bienestar de todos los pueblos, la autonoma de los Estados, la no injerencia en los asuntos internos de los pases y el apego al derecho internacional para sortear las diferencias entre las naciones. Con base en estos principios del derecho internacional y de las directrices de la Constitucin Nacional, la poltica exterior colombiana ha de aprovechar para el desarrollo econmico y social del pas los aportes favorables que brinda la fase actual de la globalizacin, combinada con el imperativo de lograr la convivencia con los pases vecinos, la integracin de Amrica Latina y la cooperacin entre los pases en desarrollo, de modo tal que el pas pueda contribuir al despegue econmico y social de otras sociedades con menos recursos naturales y capacidad industrial. Ha sido escasa en Colombia la experiencia de negociar acuerdos, respetarlos y, con base en ellos, cimentar la nacin sobre estructuras firmes. Como consecuencia de tal circunstancia
Entre democracia participativa y profesionalizacin: concertacin de la poltica exterior y mejoramiento del servicio exterior
Los criterios prescriptivos se sustentan en un marco axiolgico dispuesto por la normatividad internacional (derecho internacional y acuerdos suscritos por el Estado) y la Constitucin Nacional y las leyes de ella derivadas. Este sistema de valores debe dirimir, en un proceso de consensos ampliados, las controversias a travs de las cuales la sociedad colombiana afirma y hace respetar su multietnicidad, su pluralidad ideolgica y la especializacin productiva regional. La negociacin y la concertacin involucran a los representantes polticos y gremiales, reunidos en el Congreso de la Repblica, la Comisin Asesora de Relaciones Exteriores, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), las comisiones binacionales y fronterizas, los gobiernos regionales y de las grandes ciudades, el Ministerio de Relaciones Exteriores, los gremios econmicos y las organizaciones sindicales. La participacin ciudadana en la formulacin de las polticas pblicas del Estado qued establecida en la Constitucin Po-
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el pas afronta todava numerosos conflictos sociales, econmicos y polticos. Tambin ha estado ausente la concertacin en poltica exterior, y esa circunstancia se mantendr inalterada mientras se persista en modelos unilaterales y autoritarios de toma de decisiones en materia de desarrollo econmico y social. Debe alterarse la histrica percepcin negativa de los sucesivos gobiernos colombianos hacia el papel que pueden desempear en la solucin del conflicto interno los pases vecinos, las ONGs internacionales y la comunidad internacional en general, y debera asumrselos como socios estratgicos para conformar una sociedad pacfica, democrtica y prspera. La solucin del conflicto interno con acompaamiento internacional puede ser una frmula que coadyuve a superar los recientes brotes de chauvinismo que se han evidenciado en la sociedad colombiana. Es un objetivo deseable proyectar el pas hacia el mundo con un claro liderazgo regional latinoamericano, con lo cual se podra retomar el protagonismo que tuvo tras la Segunda Guerra Mundial en la constitucin de las organizaciones hemisfricas, a saber el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca y la Organizacin de Estados Americanos, OEA. La recuperacin de las instituciones latinoamericanas y la renovacin del ideal panamericanista deben aparecer en forma clara de cara a la conmemoracin en el 2010 del segundo centenario de la independencia nacional. La formulacin de la poltica exterior a partir de la consulta y negociacin con variados sectores de la sociedad colombiana exige el soporte de profesionales especializados en las diversas
materias y regiones. Es por esto que el sistema de seleccin y ascenso del personal asignado al servicio exterior debe ser verdaderamente meritocrtico. Esto quiere decir que la mayora de los cargos han de estar cubiertos por miembros de la Carrera Diplomtica y Consular, y los cargos restantes asignados a profesionales que hayan superado exmenes que califiquen su idoneidad. Los candidatos a embajador, adems de la prueba acadmica, deberan recibir la aprobacin de instancias colegiadas como el Congreso de la Repblica o la Comisin Asesora de Relaciones Exteriores, siempre y cuando stos se modernicen y estn compuestos de manera ms plural y democrtica. Para poder aplicar a cabalidad una poltica exterior universal, moderna y provechosa para el pas se debe revisar la actual distribucin geogrfica de embajadas, consulados y oficinas comerciales, de tal manera que se atiendan con suficiente personal los organismos internacionales y un mayor nmero de pases, en particular de Asia y frica. Operar embajadas conjuntas con otras naciones latinoamericanas es un mecanismo econmico para atender los asuntos con pases distantes; ello evita los altos costos de arriendo y operacin de las oficinas. Algunos de los pases que podran atenderse a travs de esa figura son Nigeria, Pakistn, Ucrania, Bielorrusia, Turqua, Bangladesh, Tailandia y Vietnam. De lo anterior se desprende la necesidad de especializar una parte del personal diplomtico por temas y por regiones. Una tercera parte puede formarse como generalistas, pero las dos restantes deben corresponder a funcionarios especializados
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en asuntos latinoamericanos, europeos, asiticos, africanos, rabes y norteamericanos, lo mismo que en los asuntos multilaterales de comercio, cultura, derechos humanos, drogas ilcitas, criminalidad internacional organizada, medio ambiente, ciencia y tecnologa. La eficacia en el esfuerzo por democratizar la sociedad colombiana e inscribirla en forma ms equilibrada a la comunidad internacional depende, en gran medida, de construir una poltica exterior ms institucionalizada. La volatilidad de las estrategias en virtud de la complejidad de actores externos e internos crea confusin ante los dems Estados y los organismos internacionales. En consecuencia, la Cancillera debe tomar parte mucho ms activa en el proceso de concertacin y coordinacin, por la responsabilidad otorgada en la Constitucin Nacional a este Ministerio, que tambin debe orientar las gestiones internacionales de los dems ministerios y de los entes descentralizados, lo mismo que las actividades externas de las oficinas de cooperacin internacional de algunos departamentos y grandes ciudades.
cooperacin fluida con las naciones contiguas, sin detrimento de la soberana y la defensa de los intereses nacionales. Para ello, se hace necesario cambiar la concepcin de seguridad en sentido defensivo, por una proactiva, en la cual el desarrollo binacional y el bienestar de las comunidades fronterizas sea la prioridad. Las medidas de confianza entre los diversos actores, tanto estatales como no estatales, deben potenciarse en forma permanente. Los acuerdos binacionales a travs de las comisiones binacionales, fronterizas y de vecindad, deben concordar con los compromisos regionales en materia de seguridad y desarrollo, y se debe buscar el acompaamiento de organizaciones como la CAN, el Grupo de Ro y la OEA. En el pasado, Colombia colabor en la creacin de instituciones subregionales de cooperacin que, en algunos casos, han perdido vigor. La participacin en la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica y en los mecanismos centroamericanos y del Caribe debe progresar, lo mismo que el intercambio ms fluido en el mbito andino. Estos proyectos subregionales de dilogo y cooperacin en vez de obstruir son importantes en la construccin de la unidad latinoamericana y panamericana. As mismo, una de las grandes fortalezas del pas, por la posicin estratgica y los recursos naturales que el Pacfico y el Atlntico representan, es la relacionada con los asuntos del mar, razn por la cual se debe afianzar la accin diplomtica que lleve a suscribir tratados bilaterales con los pases limtrofes del territorio martimo, a fin de proteger el mar como espacio y riqueza, lo que incluye: costas, manglares, especies de la
Soberana, fronteras y poltica martima

El primer objetivo de la poltica exterior colombiana debe ser alcanzar la plena capacidad de establecer relaciones armoniosas y provechosas con la comunidad mundial, con pleno apego al derecho internacional, que ayude a consolidar una
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fauna y de la flora, espacio areo, prevencin y control de la contaminacin, programas conjuntos de desarrollo de la poblacin, investigacin cientfica, avance tecnolgico y asistencia recproca en caso de incidentes o accidentes. De manera ms especfica, es preciso definir los intereses nacionales respecto del territorio martimo como espacio fsico, como frontera compartida y como riqueza; negociar tratados internacionales bilaterales con los pases limtrofes martimos para la defensa y la proteccin de la unidad ecosistmica del mar; considerar los intereses nacionales respecto del mar como objetivo y lmite en las negociaciones de tratados multilaterales; asegurar la unidad de la administracin del mar y su proyeccin internacional en la poltica exterior, con fundamento en el principio de los controles inter-orgnicos a partir de los cuales la mutua vigilancia y colaboracin permitan la coherente defensa de los intereses nacionales e internacionales. La interaccin que vive la sociedad globalizada permea las lneas fronterizas, y las convierte en espacios fludos y porosos. Este cosmopolitanismo forzado (a causa del conflicto interno) o espontneo merece el acompaamiento del Estado colombiano, para transformarlo en un ingrediente del desarrollo conjunto con los pases vecinos, en particular en el marco de una poltica migratoria integral.
Superar el unilateralismo: la insercin multilateral

Como un miembro responsable de la comunidad internacional, el pas debe formular una poltica exterior de pleno apoyo a la institucionalidad multilateral y la condena de toda forma de unilateralismo y hegemonismo. El pas debe contribuir en forma sustantiva al fortalecimiento de la ONU, la OMC, la OIM, la UNESCO, la OIT, as como los organismos subsidiarios de stas. En la participacin plena en los organismos multilaterales debe ser sustentada la formulacin de la poltica interna en materia de seguridad, drogas ilcitas, delincuencia transnacional, derechos humanos, medio ambiente y desarrollo econmico, social, cultural y tecno-cientfico, bajo los criterios de corresponsabilidad y cooperacin. Por el potencial enorme que constituye nuestra biodiversidad, el liderazgo colombiano en cuanto a legislacin internacional y cooperacin para afianzar el desarrollo sostenible y lograr la proteccin de los ecosistemas ha de aparecer en el futuro con ms nitidez en la agenda de prioridades de la poltica exterior colombiana. Al respecto, es preciso generar y preservar alianzas estratgicas con pases que dentro del contexto multilateral estn dispuestos a cooperar en la implementacin de las polticas pblicas de Colombia en materia de biodiversidad, dominio pblico de los recursos genticos y diversidad tnica y cultural; institucionalizar una poltica pblica de cambio climtico que contemple los mecanismos financieros y tecnolgicos para el
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fortalecimiento del pas en el conocimiento de los impactos de este fenmeno y su mejor manejo; y dirigir los esfuerzos de cooperacin internacional hacia la conversin a un modelo energtico ambientalmente sostenible, una estrategia compensatoria a la extraccin de recursos naturales no renovables y la ayuda tcnica para la gestin del riesgo en desastres naturales. En materia de desarrollo econmico sostenible, se sugiere intensificar los esfuerzos para la integracin andina y latinoamericana, incluir en el Ministerio de Relaciones Exteriores una divisin que acompae las negociaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y proseguir la negociacin de tratados de libre comercio con pases de Europa y Asia. La diplomacia cientfica ha de promover la presencia de cientficos e ingenieros colombianos en redes mundiales de investigacin; incentivar el desarrollo de proyectos y programas internacionales de carcter cientfico y tcnico con sede en Colombia en los temas sobre los que el pas cuente con gran reconocimiento internacional; y apoyar convocatorias sobre problemas de inters nacional e internacional, los nodos de cientficos colombianos en el exterior y las oficinas de enlace en la Cancillera y Colciencias. Adems de colaborar con el desarrollo de las normas sobre las migraciones, Colombia debe priorizar la atencin a las necesidades de las poblaciones ms vulnerables, en particular los reclusos, deportados y vctimas de trata de personas. Por ello, es preciso que haya en cada consulado colombiano un trabajador social y un asesor jurdico que respondan a las demandas de los emigrantes desprotegidos. Por otro lado, el Estado debe
desarrollar acuerdos de cooperacin con los pases de acogida, en particular en materia de migracin laboral temporal y de proteccin social, para poder maximizar los efectos positivos de la migracin internacional, en el marco de programas de codesarrollo eficientes. En este sentido, es importante impulsar la repatriacin de capital, tanto a nivel financiero, mediante una poltica de reduccin del costo de envo de las remesas, como humano, a travs de una poltica que impulse la circulacin de cerebros. Estos objetivos se pueden lograr mediante incentivos tributarios y salariales, en particular para la mano de obra calificada que decide volver al pas. Por ltimo, es menester fomentar la participacin ciudadana de los colombianos en el exterior, para que puedan no slo aumentar su peso poltico en las elecciones colombianas, sino tambin ayudar a hacer presin para que las decisiones de los pases de acogida favorezcan a la sociedad colombiana. El pas ha logrado en los ltimos aos persuadir a la comunidad internacional de su poltica de respeto a los derechos humanos, sobre todo su consistencia en honrar los compromisos adquiridos en los distintos instrumentos suscritos y ratificados por el Estado. Sin embargo, se requiere consolidar y profesionalizar la diplomacia en derechos humanos, con personal calificado que entienda las lgicas de los distintos escenarios internacionales y la importancia que tiene la presin externa para lograr cambios positivos en la poltica interna. Tambin es necesario reconstituir los escenarios de cooperacin interinstitucional para que el discurso sea uno de Estado, slido y consistente, apoyado por
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un grupo encargado de documentar los distintos casos que se tramitan en la Comisin Interamericana, la Corte Interamericana o el Comit del Pacto de Derechos Civiles y Polticos de Naciones Unidas, compuesto por la Cancillera, la Vicepresidencia, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Defensa, la Fiscala General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, entre otros. Y mantener canales de interlocucin con las ONGs nacionales e internacionales, de manera tal que las discrepancias puedan ser discutidas en un clima de cooperacin y entendimiento. Desde el punto de vista de los intereses de largo plazo de la sociedad colombiana, el principal desafo frente a las drogas ilcitas radica en progresar en la direccin de hacer de la lucha antidrogas no slo una cuestin policial y militar, sino dirigirse tambin, de manera paulatina, a realizar esfuerzos sobre las causas econmicas y estructurales de su produccin y actuar sobre las motivaciones sociales para el creciente consumo nacional. Es urgente realizar estudios ms cientficos y menos politizados sobre los efectos de la estrategia de fumigacin area con herbicidas y evaluar los costos y los beneficios reales de los mtodos alternativos. Tambin es imperativo realizar investigaciones serias y sostenidas sobre el fenmeno del consumo en Colombia con base en los cuales disear polticas pblicas que atiendan los diversos aspectos del fenmeno. En los tiempos que corren, el nuevo discurso colombiano frente al fenmeno mundial de las drogas ilcitas debe centrarse en su carcter multidimensional, y ratificar la necesidad de que
la corresponsabilidad sea el principio rector de un fenmeno que debe entenderse como una cadena transnacional con mltiples eslabones y niveles. La cooperacin Sur-Sur, por su parte, se puede potenciar haciendo de Colombia una nacin exportadora de know how en materia de polticas antidrogas.
Mirar al mundo: la insercin en los espacios geoestratgicos contemporneos

Segn la Constitucin Poltica de Colombia, el pas tiene la obligacin de privilegiar las relaciones con Amrica Latina, en razn de las mltiples afinidades histricas, sociales y culturales, y la necesidad de promover la cooperacin horizontal como mecanismo impulsor del desarrollo. El reordenamiento del sistema mundial en un modelo tripolar (Estados Unidos, Unin Europea y China), la declinacin del liderazgo mundial de los Estados Unidos, la ampliacin de la Unin Europea y la industrializacin de Asia Oriental, son todos fenmenos que facilitan la renovacin del ideal de integracin de Amrica Latina. Por lo tanto, cabe resaltar la importancia de consolidar el proceso de integracin subregional de la CAN, los acuerdos suramericanos y los alcanzados con los pases de Centroamrica y el Caribe. Una identidad regional acrecentada favorece el pleno restablecimiento del sistema multilateral hemisfrico, el equilibrio de las relaciones continentales y los dilogos y las negociaciones birregionales con Europa y Asia.
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El complemento natural de la integracin latinoamericana es la convergencia continental, como lo anhelaron los padres fundadores de los Estados americanos. La institucionalidad hemisfrica es susceptible de ser enriquecida a travs de proyectos culturales, educativos y de una poltica migratoria ms generosa y transparente por parte de los Estados Unidos y Canad. La agenda amplia sobre la cual se rena el concurso de Amrica Latina y el Caribe con Canad y Estados Unidos ha de llevar a que esta potencia asuma sus compromisos de primus inter pares de tal forma que trascienda el hegemonismo y unilateralismo que caracterizaron sus polticas frente al continente durante el ltimo siglo. En el campo bilateral con Norteamrica, no se puede desconocer que la relacin preferencial que Colombia ha sostenido con los Estados Unidos a lo largo de su historia como nacin independiente ha forjado unas profundas races, en virtud de los intereses econmicos y polticos compartidos y la presencia de una numerosa comunidad nacional en ese pas. Por tal motivo, la poltica exterior colombiana debe privilegiar la construccin de mecanismos de cooperacin con los Estados de la potencia hegemnica en la que se evidencie la mayor presencia de connacionales, y con los senadores y representantes de origen hispano que ocupan curules en el Congreso estadounidense. Por el hecho de haber sostenido una alianza tan firme con Estados Unidos desde los tiempos de la poltica del respice polum al comienzo del siglo XX, y por la calidad de la mano de obra colombiana, es evidente que Colombia tiene un papel que cumplir
en estos comienzos del siglo XXI en materia de ampliacin del espacio econmico americano. En ste, el acceso de los pases latinoamericanos a la tecnologa de punta debe facilitar los planes industriales en estos pases, con el propsito de frenar el proceso de reprimarizacin que se evidencia en las economas de estas naciones, lo cual tiene lugar al tiempo con el aumento de la capacidad manufacturera de los pases de Asia oriental. Por su lado, las oportunidades que brinda la poltica canadiense de seguridad humana, cooperacin internacional y compromiso con las instituciones multilaterales deben ser captadas a travs de programas a largo plazo y en diversos sectores y regiones. Dicho pas es un socio pluriforme que puede apoyar el proceso de paz, la transferencia de tecnologa, los programas ambientales y la integracin y seguridad hemisfricas. La relacin con la Unin Europea permite acercarse al objetivo de diversificar las relaciones externas. El medio ms idneo para propiciar dicho acercamiento es la institucionalidad andina, puesto que la UE es el nico actor externo comprometido con su fortalecimiento y, por su experiencia en integracin, puede realizar aportes fundamentales en esta materia. Resulta prioritario que Colombia conozca mejor la naturaleza de la UE como actor, su heterogeneidad, sus instituciones y su funcionamiento; de igual modo, es preciso dar a conocer, de mejor manera, las complejas aristas del conflicto colombiano para que la Unin pueda disear mejores estrategias de cooperacin con el pas. Espaa, Francia, Italia, Alemania, Suiza y los pases nrdicos son pilares de las relaciones con el continente europeo
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y deben tener un tratamiento especial por su respaldo a una salida negociada al conflicto y al principio de corresponsabilidad en la lucha contra el narcotrfico. Por ello mismo, se ha de reactivar el papel de Espaa como canal de comunicacin entre Colombia y las instituciones europeas en la bsqueda de una paz duradera, por medio de las Cumbres Iberoamericanas, y tambin del mecanismo de las Cumbres Amrica LatinaUE. Por su peso econmico, poltico y estratgico, se debe tambin construir una relacin ms eficaz con Rusia. Asia-Pacfico se constituir en la siguiente dcada en el mayor espacio econmico del planeta, cuando se formalice la integracin de Japn, China, Corea, India y Australia con la Asociacin de Pases del Sudeste Asitico. En consecuencia, Colombia debe activar su participacin en los organismos transpacficos de los que es miembro (PECC, PBEC y FOCALAE) y persistir en su ingreso al foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico (APEC). Es modesto el desempeo que ha tenido hasta el momento el Foro de Cooperacin entre Amrica Latina y Asia del Este (FOCALAE). Su principal debilidad consiste en la baja cohesin del bloque de pases latinoamericanos, cuyo sentido de unidad poltica y cultural se ha debilitado en las ltimas dcadas. No obstante, como el objetivo de la integracin regional tiene posibilidades de ser retomado pronto, cabe esperar de Colombia un impulso especial al proceso, dadas su posicin central en la regin, sus fortalezas institucionales, el grado de desarrollo industrial, la calidad de sus servicios, la multietnicidad y la biodiversidad que el pas posee.
En las relaciones bilaterales transpacficas, a semejanza de Chile, el pas tendr que triplicar en la prxima dcada sus relaciones econmicas hasta alcanzar el 15% de sus nexos externos comerciales y de inversin, como una medida para diversificar sus mercados internacionales. Unas relaciones ms intensas con India, Malasia, Australia, Indonesia, Tailandia, Singapur y Vietnam deben complementar la relacin dinmica que ya se tiene con Japn, China y Corea. En todos esos pases se deben tener, como representacin diplomtica mnima, consulados regulares y no honorarios. Las relaciones con el continente africano y los pases del Medio Oriente deben llegar a corresponder, por su intensidad, al peso que tienen esas regiones en la conformacin de la nacionalidad colombiana, que alcanza un 20% de afro y rabe descendientes. Eso forma parte de la base cultural del pas que debe avivarse, por medio de relaciones ms estrechas y colaborativas. En razn de este vnculo tnico, Colombia necesita formalizar su participacin como pas invitado a las conferencias de la Unin Africana y la Liga de Estados rabes. La poltica regional hacia esos pases debe procurar la activa participacin de las comunidades rabes y afrocolombianas. La cooperacin Sur-Sur que debe inspirar tal poltica puede aprovechar experiencias notables de resolucin de conflictos, como la sudafricana. La participacin del gobierno de Pretoria en el acompaamiento internacional del proceso de paz es aconsejable.
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Conclusin: una poltica exterior de principios y valores
Para la poltica exterior del siglo XXI, son apoyos que se deben aprovechar de manera ms contundente los cerca de cuatro millones de connacionales que han migrado en los ltimos 20 aos. Entre ellos se encuentra una importante poblacin profesional e intelectual, que al inscribirlos en redes internacionales de gestin de la poltica exterior, se convierten en diplomticos ad hoc al servicio de los programas de difusin de la realidad colombiana y de la obtencin de cooperacin tcnica y cientfica. Un esquema as debe estar enmarcado en los principios del desarrollo humano, el pacifismo, la confianza entre los Estados y el sometimiento irrestricto a la institucionalidad multilateral. En este sentido, la poltica exterior del pas debe guiarse por una serie de valores y principios tales como: Juridicidad y legalismo: ha sido una destacada impronta de Colombia su apego irrestricto al derecho internacional y, en especial, a sus principios del respeto a la autodeterminacin de los pueblos, la no injerencia en los asuntos internos de otras naciones, el cumplimiento de los tratados y acuerdos internacionales, la igualdad soberana de todos los estados, la bsqueda de soluciones pacficas a las controversias y, por ende, la proscripcin de la amenaza y el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, y la cooperacin internacional de todos los estados para el mantenimiento de la paz y la seguridad mundiales. Este principio no est exento de anlisis especficos que se realicen en coyunturas puntuales en las que el pas tenga
asta el momento, Colombia ha avanzado en la conformacin de una diplomacia moderna, por medio de la concertacin
de los contenidos y la cualificacin del personal encargado de la aplicacin de los mismos. No obstante, persisten medidas y actitudes ms reactivas y de alta prevencin contra los actores externos y los organismos multilaterales, que impiden el cabal desenvolvimiento de las agendas y el logro de los objetivos nacionales. El empeo por una vinculacin externa armoniosa y provechosa para la sociedad colombiana tiene diversas opciones que deben estar coordinadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores. En primer lugar, tienen prioridad las relaciones con el grupo de pases y reas vecinas, con los cuales se tienen objetivos comunes de desarrollo econmico y cooperacin multiforme (poltica, social, cultural), entre pueblos histricamente hermanados. En segundo lugar, por mandato constitucional, el destino de Colombia est atado al porvenir de Amrica Latina, y por derivacin del imperativo integracionista debe avizorarse la reconstruccin de la convergencia hemisfrica. Las dems regiones y pases deben formar parte de un diseo de relaciones econmicas y polticas multipolares, de modo que Europa, Asia, frica tengan un lugar visible en la poltica internacional del Estado colombiano.
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la necesidad de ampliar conceptos que, como los de la relacin entre la soberana y las amenazas transnacionales, comienzan a tener relevancia internacional por encima de conceptos tradicionales que han cado en desuso a fuerza del ascenso de renovadas problemticas. Pacifismo: el pas debe abogar en sus relaciones exteriores por la consolidacin de un sistema mundial y regional en el que prevalezcan las relaciones de amistad y respeto mutuo. Este valor implica que Colombia renuncie unilateralmente al uso de la fuerza y la agresin militar, a la cual slo acudira en el ejercicio del derecho inmanente a la legtima defensa, consagrado en la Carta de las Naciones Unidas y en otros instrumentos del derecho internacional. Universalismo: ante las tradicionales alternativas excluyentes de relacionarse principalmente con los Estados Unidos (Respice Polum o mirar al polo) o con las naciones latinoamericanas (Respice Similia o mirar a los semejantes), este principio aboga porque la diplomacia colombiana privilegie la suma y la multiplicacin de las relaciones con variadas regiones y naciones del planeta, y desaliente la resta y la divisin en materia de poltica exterior. En breve, este valor resalta la necesidad, en un sistema de naciones globalizado e interdependiente como el actual, de mirar al mundo de manera amplia y generosa. Este valor no es obstculo para que los gobiernos definan
prioridades de carcter geogrfico o temtico, pero s busca desestimular la prctica parroquialista tradicional de ignorar o invisibilizar en su accionar internacional otras culturas, naciones, continentes y regiones del planeta. Este principio busca responder al hecho de que Colombia, como pocas naciones en el globo, goza de mltiples inscripciones de carcter geogrfico, a saber, somos un pas latinoamericano, caribeo, andino, amaznico, suramericano, de la cuenca del ro Orinoco, iberoamericano, ecuatorial, atlntico, de la cuenca del Pacfico, del sur del planeta y del hemisferio occidental. Multilateralismo: como se mencion atrs, el pas buscar en su poltica pblica internacional mantener su histrico dinamismo y liderazgo en las instituciones multilaterales de carcter mundial (ONU, Movimiento de los Pases No Alineados, Grupo de los 77 ms China), regional (OEA, Cumbre Iberoamericana, Grupo de Ro, Foro de Cooperacin Econmica Asia Pacfico, APEC, el Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfico, PECC, el Consejo Econmico de la Cuenca del Pacfico , PBEC y subregional (Comunidad Andina de Naciones, Comunidad de Estados del Caribe, Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica). Cooperacin: La poltica exterior de Colombia desestimular la intervencin y promover la cooperacin como el instrumento ms eficiente para abordar problemticas de carcter transnacional como las drogas ilegales, el
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trfico de armas, la trata de personas, las migraciones ilegales, el trfico de precursores qumicos, los refugiados transfronterizos, la contaminacin ambiental, el trfico de la biodiversidad, el contrabando, el comercio de rganos, entre otras. Diversidad: el centro de gravedad y columna vertebral de la poltica pblica exterior del siglo XXI ser la condicin como pas megadiverso en materia biolgica y cultural. La membresa de Colombia al grupo de los 15 Pases Megadiversos Afines se da porque se calcula que en su territorio (que representa menos del 1% de la superficie emergida de la tierra) habitan alrededor del 10% de todas las especies de flora y fauna del planeta, y porque es la primera potencia mundial en nmero de especies por kilmetro cuadrado, la segunda en biodiversidad absoluta (nmero total de especies en su territorio) y la quinta en materia de endemismo biolgico (nmero de especies exclusivas del pas). De la misma forma, Colombia ocupa el dcimo primer lugar en el ranking de los pases culturalmente megadiversos, en virtud de los 81 grupos humanos que habitan el pas. Estas caractersticas de potencia mundial en diversidad biolgica y cultural pueden representar el principal instrumento para que el pas se inserte de manera positiva, equitativa y balanceada en el sistema internacional del siglo XXI. Ello, siempre y cuando ese poder potencial se transforme en atributos reales de
poder, y que las polticas internas sean efectivas en la proteccin sostenible de los recursos naturales y en la inclusin verdadera de las diversas culturas humanas en la vida econmica, poltica y social de la nacin. Especializacin y profesionalismo: la poltica pblica internacional del pas ser coordinada por un Ministerio de Relaciones Exteriores en el que prevalecern consideraciones tcnicas en la seleccin y el nombramiento de funcionarios de planta de la Cancillera as como de los funcionarios del servicio diplomtico y consular de la nacin. La estabilidad y el ascenso de tales funcionarios dependern de estrictos estndares de evaluacin peridica, y el desempeo de las dependencias del Ministerio y de las misiones diplomticas y consulares del pas ser evaluado regularmente mediante bien definidos indicadores de gestin. La formacin de los funcionarios pblicos encargados, tanto en Colombia como en el exterior, de conducir el da tras da de la poltica pblica exterior del pas, deber cumplir con altos estndares de calidad acadmica y educativa. El diplomtico colombiano del siglo XXI deber ser formado, ms all de la educacin de carcter general y protocolario de otras pocas, de manera especializada en temas y regiones de la agenda exterior, y sus conocimientos en tales materias debern fortalecerse a travs de procesos de actualizacin y evaluacin peridica.
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Coordinacin y coherencia: La naturaleza intermstica que paulatinamente empez a caracterizar la agenda del pas tras el fin de la guerra fra y el ascenso de una variedad de temas al escenario mundial que se presenci desde principios de los aos noventa, implica que todas las entidades estatales de los mbitos nacional, departamental y municipal deben tratar cotidianamente con asuntos domsticos e internacionales a la vez. Es por esta circunstancia que resulta necesario, en los tiempos que corren, que el Ministerio de Relaciones Exteriores cumpla el rol de ente articulador de la poltica pblica exterior de Colombia y que no se lo entienda como el encargado exclusivo del diseo y ejecucin de la misma. Una Cancillera moderna y ejecutiva que cumpla, de manera eficiente, con esta tarea, redundar en mayores ndices de coherencia y coordinacin inter-agencial en materia de las polticas internacionales de la Nacin. As se pueden alcanzar altos estndares de unidad en las actuaciones del Estado colombiano en el sistema internacional contemporneo, a la vez que se garantiza que cada entidad estatal mantenga el manejo tcnico, puntual y especializado de los temas que le competen. Pluralismo y concertacin: los procesos de toma de decisiones en poltica exterior se realizarn a travs de amplios, estables e institucionalizados mecanismos de la democracia participativa. En la conformacin de
tales instancias de deliberacin y decisin se tendr en cuenta la condicin de Colombia como pas multicultural y pluritnico. El gobierno convocar como miembros de las mismas a representantes de otras ramas del Estado, as como de los partidos polticos, gremios, sindicatos, iglesias, asociaciones de inters, organizaciones no gubernamentales, universidades, entre otros. El cumplimiento de esta condicin de concertar de manera democrtica las formas y contenidos de la insercin internacional del pas, es precisamente el elemento que determina que una estrategia gubernamental pueda realmente considerarse como una poltica pblica. En suma, slo un pas que acte sobre los problemas sealados y que tenga como norte de su accionar internacional unos valores y principios claramente definidos, podr insertarse, de manera ms autnoma, en el cambiante sistema mundial de estos tiempos, y hacer de la poltica exterior una palanca que coadyuve en la construccin de un pas ms democrtico, desarrollado, incluyente y moderno que navegue por las aguas del siglo XXI con mayores certidumbres sobre la forma como quiere ser reconocido por sus pares del planeta.
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Editado por el Equipo Piensa Colombia de la Universidad Nacional de Colombia en Julio de 2008

2008 Las Relaciones Internacionales de Colombia en El Siglo XXI

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Documentos de poltica pblica: los aportes de la academia

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Jorge Alberto Jaramillo Vargas

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Retos y potencialidades: hacia una redefinicin de la poltica exterior

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Cooperacin Sur-Sur: Asia y frica

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