REUNIN INTERNACIONAL DE EXPERTOS SOBRE REAS PROTEGIDAS FORESTALES INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO DE LAS REAS PROTEGIDAS Documento para discusin

Por Olatz Cases1 ____________________________________________________________________________ I. PRESENTACIN Este documento sobre Instrumentos de Financiamiento de las reas Protegidas es parte del proceso de discusin de diversos aspectos del manejo de reas protegidas, que tendr lugar en la Reunin Internacional de Expertos sobre reas Protegidas Forestales en San Juan (Puerto Rico) del 15 al 19 de Marzo de 1999. Esta reunin est siendo organizada por los gobiernos de Brasil y Estados Unidos con el objetivo de identificar recomendaciones que sern sometidas al Forum Intergubernamental de Bosques (IFF) de la Comisin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenido (CDS). El principal objetivo del documento es proporcionar un panorama amplio sobre los mecanismos y medios que actualmente son utilizados por las administraciones de reas protegidas para el financiamiento de sus actividades. Tambin identifica rpidamente algunas opciones para mantener la viabilidad econmica de las comunidades locales. De esta forma, pretende aportar elementos para la reflexin y ser una fuente de informacin bsica para administradores de reas protegidas y tcnicos de organizaciones no gubernamentales involucrados en este tema. Aqu se presenta una sntesis de experiencias concretas sobre mecanismos de financiamiento que han sido desarrolladas en diferentes pases. Este documento ha intentado abordar esta cuestin de una forma objetiva, ofreciendo una breve descripcin de cada mtodo identificado, sus ventajas o limitaciones, algunos ejemplos de como est siendo aplicado y las fuentes para consulta, sin pretender agotar las posibilidades que el asunto brinda. El tiempo total para la realizacin del presente documento ha sido el principal factor limitante que ha marcado el nivel de detalle de cada uno de los instrumentos tratados. Por esta razn, el documento se presenta ms como una sntesis sobre el panorama actual existente que como una disertacin en s; se trata, pues, de una compilacin para facilitar las discusiones tcnicas y llegar a conclusiones provechosas que permitan aumentar efectivamente el financiamiento de las reas protegidas. II. CONTEXTO Est ampliamente aceptado que la conservacin es un componente fundamental para el desarrollo. Tambin est consensuado que la conservacin in situ es la forma ms efectiva de garantizar la preservacin de la diversidad biolgica a largo plazo. Sin embargo, a pesar de reconocida su importancia, las reas protegidas necesitan ofrecer contribuciones concretas a las economas locales y nacionales. Se realizan esfuerzos para que las reas protegidas sean reconocidas y valorizadas por sus valores estticos, intrnsecos, culturales, cosmognicos y, tambin, para poder convencer hasta el ms arduo de los polticos, por sus valores crematsticos dentro de las economas locales, nacionales y mundiales. Pero an as, numerosas administraciones de reas protegidas tienen que encarar como principal limitacin un insuficiente presupuesto para el manejo apropiado de estas reas. Como la situacin no tiende a mejorar, en parte por la crtica situacin econmica que viven muchos pases emergentes y en vas de desarrollo, es necesario identificar e implantar formas alternativas que contribuyan a aumentar los presupuestos de las reas protegidas. La viabilidad
1 Consultora del Departamento de Unidades de Conservacin del Instituto Brasileo del Medio Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables (IBAMA).
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econmica de estas reas se impone como una necesidad para su manutencin y para poder resguardarlas de las numerosas amenazas a las que se ven sometidas. La viabilidad econmica de las reas protegidas es interpretada como la capacidad de existir exitosamente, mantenidas por fuentes gubernamentales, internacionales o por mecanismos propios. Instrumentos econmicos para la gestin ambiental Desde 1972, en que tuvo lugar la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, se comenz a tener una preocupacin oficial y palpable por parte de los gobiernos sobre las implicaciones del desarrollo sobre el medio ambiente. Es tambin desde este acontecimiento cuando comienza a aparecer la idea de las externalidades causadas por iniciativas contaminantes o explotadoras de los recursos naturales y de cmo disminuir su peso sobre sectores de la sociedad no implicados en el asunto. Es desde entonces que son considerados diferentes medios de gestin ambiental, con la preocupacin de que no supongan una barrera o freno al desarrollo, principalmente haciendo ms pesados los presupuestos de gobiernos y empresas privadas. De esta forma, van apareciendo en las discusiones internacionales una serie de mecanismos financieros y de mercado que se van poniendo en prctica en algunos pases para llegar al propuesto desarrollo sustentable y preservar los denominados comunes globales. En este contexto, se buscan formas de financiamiento para la preservacin de la biodiversidad, conservacin de los bosques tropicales, reduccin de las emisiones de gases que producen el efecto invernadero, proteccin de la capa de ozono de la atmsfera, etc. El manejo de las reas protegidas contribuye en parte a cada uno de estos objetivos. Mecanismos para financiamiento de una poltica ambiental o un desarrollo ms sustentable existen y estn en aplicacin en numerosos lugares del mundo. Su objetivo es disminuir las externalidades, fomentar un comportamiento ambientalmente ms correcto y acabar con las desigualdades sociales. Siguiendo esta pauta, algunas iniciativas han sido realizadas para beneficiar a las reas protegidas; a pesar de que la aplicacin de estos mecanismos ha sido limitada, su potencial es ciertamente amplio y el debate sobre posibles aplicaciones est tomando fuerza. III. OPCIONES PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAS REAS PROTEGIDAS Como una primera aproximacin al tema, han sido identificados los siguientes mecanismos alternativos a la financiacin de las reas protegidas: Prstamos y donaciones de Organismos Internacionales y Organizaciones No Gubernamentales El ltimo intento de identificar la cantidad de fuentes y el montante total de recursos en prstamos y donaciones internacionales para las reas protegidas en el contexto de Amrica Latina, fue por ocasin del Primer Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Otras reas Protegidas (Ministerio del Medio Ambiente et al., 1998). Su conclusin fue que la variedad y la gran cantidad de organizaciones involucradas en diferentes proyectos haca difcil abordar este punto con detalle. Las informaciones recopiladas de los diferentes pases eran complicadas de analizar con un mismo padrn y fue generada una nica tabla que muestra una aproximacin no depurada sobre el tema, presentada ms a ttulo ilustrativo de la importancia de este tipo de financiamiento. En ella se puede comprobar que las ayudas en donaciones y prstamos para las reas protegidas varan de un pas a otro: Venezuela recibi durante los ltimos cinco aos US$ 55 millones en prstamos y US$ 2 millones en donaciones; Bolivia recibi US$ 42,7 millones en donaciones, tambin durante los ltimos cinco aos; Paraguay reconoce haber recibido US$ 17 millones en prstamos y US$ 40 millones como donaciones; pases menos afortunados son El
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Salvador, que recibi US$ 30.000 en prstamos o Cuba, que recibi US$ 330.000 en donaciones2 (Ministerio del Medio Ambiente et al., 1998:76). Esta dificultad de ofrecer una visin de los prstamos y donaciones recibidos por las reas protegidas en la regin de Amrica Latina y el Caribe de una forma confiable y comparable entre todos los pases se debe a que son muy numerosas las fuentes que se reciben; adems, no siempre se efectan a travs de la administracin de las reas protegidas, pues los destinatarios son organizaciones no gubernamentales nacionales que ejecutan proyectos en estas reas y las administraciones centrales no siempre conocen los montos totales de estos financiamientos. Pero sin duda alguna, las donaciones y prstamos internacionales para el manejo de las reas protegidas representan la principal fuente de financiamiento en los pases en vas de desarrollo, primordialmente para suplir los costes de inversin. Las principales fuentes de donaciones y prstamos son los bancos internacionales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo; las organizaciones no gubernamentales internacionales, como Conservation International, World Wildlife Fund, The Nature Conservancy, The World Conservation Union, entre otras; o iniciativas bilaterales o multilaterales por parte de gobiernos de pases desarrollados, como los gobiernos de Alemania, Japn, Holanda, Canad, USA, Inglaterra, Suiza, Finlandia, Espaa, entre otros, y la Unin Europea; o algunas agencias especializadas del sistema de las Naciones Unidas, como el PNUD, la FAO o la UNESCO. Por otro lado, se producen tambin numerosas ayudas para asistencia tcnica y fortalecimiento institucional, principalmente por parte de agencias de cooperacin tcnica bilateral y las agencias especializadas de las Naciones Unidas. Destacan la Agencia de Cooperacin Alemana, GTZ; la Agencia de Cooperacin Japonesa, JICA; la Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo, USAID; la Agencia Internacional Canadiense para el Desarrollo, CIDA; el Departamento para el Desarrollo Internacional, de Inglaterra, DFID (antiguo ODA); la agencia de cooperacin finlandesa, FINIDA; entre otras muchas. Cabe resaltar que la mayora de estas fuentes de asistencia tcnica y de financiamiento tiene establecidas sus estrategias de actuacin, regionales o por pases, donde estn identificadas las reas temticas prioritarias en las que estn ms interesadas en financiar o aquellas con ms necesidades de actuacin por parte de la cooperacin internacional, al menos segn el punto de vista de los financiadores. A pesar de que, como mencionado anteriormente, en muchos pases las donaciones y prstamos internacionales representan la nica fuente importante de recursos, son varios aspectos los que se necesitan mejorar para lograr la mayor efectividad de estos financiamientos, por ejemplo: - existen limitaciones por parte de los donadores o a veces por parte de la legislacin del pas receptor, para utilizar este tipo de recursos para la adquisicin de tierras de las reas protegidas y tambin para el pagamento del personal, siendo estos dos aspectos los mayores obstculos que numerosas administraciones de reas protegidas enfrentan; - existe tambin un excesivo control gerencial por parte de los financiadores lo que perjudica la capacidad de ejecucin del pas receptor debido al aparato burocrtico necesario para los procedimientos de seguimiento y control; - en otros casos, muchos de los financiamientos internacionales consideran exclusivamente el inters del financiador, priorizando nicamente el fortalecimiento de reas pertenecientes a ciertos ecosistemas (por ejemplo, las reas amaznicas) y perdiendo la visin sistmica de todo sistema nacional de reas protegidas;

La tabla citada en el texto tiene una errata en las informaciones referentes a Brasil; la columna de las donaciones presenta US$ 25.690.000 que deberan aparecer en la columna de los prstamos; estos son los recursos procedentes del Programa Nacional de Medio Ambiente durante los aos 1991-1996. 3

tampoco existe mucha coordinacin entre las diferentes fuentes de financiamiento, tanto en sus prioridades como en los ciclos de programacin y mecanismos de operacin, haciendo difcil que los pases receptores puedan adaptarse a tan diferentes criterios.

Para ilustrar este mecanismo, se presentan los casos de Brasil y Per. Brasil se benefici desde 1991 hasta 1998 del Programa Nacional del Medio Ambiente, financiado a travs de un prstamo del Banco Mundial y del KFW- Banco para la Reconstruccin de Alemania. El Programa Nacional del Medio Ambiente estaba estructurado en diferentes componentes, siendo uno de ellos las Unidades de Conservacin. Su objetivo era el fortalecimiento del Sistema Nacional de Unidades de Conservacin, tanto en la planificacin, manejo e infraestructura de las unidades como en la capacitacin y entrenamiento del personal tcnico y de campo. Durante los ocho aos (1991-1998) de existencia del programa, han sido invertidos aproximadamente US$ 35 millones, lo que ha supuesto una mejora significativa de aquellas unidades de conservacin que vieron sus presupuestos contemplados con este financiamiento. Per, adems de las rentas generadas mediante el fondo fiduciario y el canje de deuda, mencionados posteriormente, declara haber recibido US$ 17,9 millones desde 1991 hasta 1997 como aportes internacionales al Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas, aunque reconocen que el levantamiento efectuado para llegar a este monto no es exhaustivo, pudiendo existir aportes adicionales. El 32,21 % de esta cantidad total fue administrado directamente por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), institucin que administra las reas protegidas peruanas. La cantidad restante fue repasada a diversas organizaciones no gubernamentales nacionales para ejecutar directamente los proyectos relacionados con las reas protegidas (Comit Nacional Preparatorio, 1997). Fuentes de consulta: McNeely e Weatherly, 1995; Brzovic, 1996; Comit Nacional Preparatorio, 1997; Ministerio del Medio Ambiente et al., 1998. Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) Debido a su importancia internacional, tanto por el monto total de recursos que envuelve como por constituirse en la primera iniciativa mundial coordinada que demuestra la preocupacin de los pases desarrollados en colaborar para el beneficio del medio ambiente global, cabe hacer especial mencin al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF). Los recursos del GEF estn destinados a financiar proyectos cuyo objetivo sea disminuir los efectos o corregir los problemas medioambientales globales, principalmente: cambio climtico, reduccin de la capa de ozono de la atmsfera, prdida de la biodiversidad y polucin de las aguas internacionales. Las reas protegidas estn enmarcadas de lleno dentro del espectro de actuacin del GEF. As, est financiando proyectos relacionados con reas protegidas en diversos pases de Amrica Latina, como Mxico, Uruguay, Panam, Costa Rica, Per, Honduras, Argentina, entre otros (Ministerio del Medio Ambiente et al., 1998). Fondos medioambientales nacionales y Fondos fiduciarios para el medio ambiente (Environmental trust funds) Numerosos fondos nacionales dedicados al medio ambiente han sido instaurados con el objetivo de facilitar el financiamiento de iniciativas conservacionistas. Estos fondos son establecidos por diversos mecanismos, pudiendo formarse el capital de base por medio de recursos que proceden de diversas fuentes, como donaciones, prstamos, canje de deuda o, inclusive, del presupuesto nacional. Tambin se pueden incorporar recursos en todo momento, incrementando la cuenta del fondo. Los recursos del fondo se cotizan en el mercado financiero y, en la mayora de los casos, se utiliza la totalidad de los intereses generados para financiar los proyectos de conservacin; pero tambin se presentan otras modalidades en las que solo se utiliza una parte de los
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intereses, invirtiendo la restante en la actualizacin del valor del capital invertido; o, tambin, se puede gastar parte del capital inicial anualmente, de acuerdo a unas reglas previamente establecidas, fijando una duracin precisa para el fondo. Entre los diversos tipos de fondos que existen, cabe resaltar los fondos fiduciarios. Un fondo fiduciario, aunque su definicin depende un poco de cada pas, consiste en un depsito de una cantidad de dinero para ser utilizada en el financiamiento de un objetivo especfico. El fondo es administrado por una persona, institucin o consejo, que es su responsable legal, para el beneficio de un segundo grupo. A partir de aqu, son mltiples la opciones que se pueden desarrollar. En la mayora de los casos, existe una amplia participacin en la gestin del fondo, a travs de un consejo que est formado por representantes de diversas instituciones gubernamentales y no gubernamentales. A veces se establecen dos fondos, uno a nivel nacional, que se va alimentando de los recursos generados por otro fondo establecido en el extranjero, cuyo nico propsito es albergar el capital de base. Tambin pueden existir comits adicionales de carcter tcnico-cientfico para su acompaamiento. El consejo de administracin del fondo puede decidir tanto en relacin a los proyectos que van a ser ejecutados como en relacin a las opciones de inversin del mercado financiero donde el capital se va a cotizar. Tambin existe la posibilidad de contratar a un profesional o empresa especializados en la gestin financiera de fondos. La mayora de los fondos fiduciarios se han constituido por medio de una donacin internacional y los recursos que se invierten provienen de los intereses que genera la donacin inicial. Las ventajas de este tipo de financiamiento son su administracin participativa y que, una vez creados, pueden ser atractivos para incorporar otras donaciones al capital inicial (Sorensen et al., 1998). Dada la versatilidad de su constitucin, se pueden ajustar a la necesidades y limitaciones legales de cada pas. Dillendeck (1994, en Brzovic, 1996) apunta otras ventajas de los fondos medioambientales nacionales, entre las que se destacan: - ofrecen la estabilidad financiera a largo plazo que los proyectos de conservacin necesitan, no dependiendo tanto de las fluctuaciones de las donaciones internacionales y presupuestos nacionales; - consiguen equilibrar y aprovechar las ventajas de realizar grandes movimientos de dinero por parte de los donantes, disminuyendo costes administrativos, con la realizacin de desembolsos del tamao correspondiente a las capacidades nacionales de ejecucin; - como pueden ser financiados por diversas fuentes, se obtiene estabilidad e independencia; - favorecen la participacin de los diversos sectores de la sociedad a travs de diferentes mecanismos; - son transparentes en el proceso de decisiones y su administracin es susceptible de revisin pblica; - tambin se mejora la efectividad de la asistencia financiera internacional al colocar todas las fuentes de recursos en una misma cuenta que ser administrada de acuerdo a una nica estrategia nacional de conservacin; - las prioridades globales de conservacin se equilibran con las necesidades y aspiraciones nacionales. Mikitin (1995) identifica dos inconvenientes principales de los fondos fiduciarios. Por un lado, en la mayora de las ocasiones se busca aprovecharse de los intereses netos del fondo mientras que el capital de base mantiene su valor real en perpetuidad. Esto requiere una compleja estructura financiera y administrativa y obliga a obtener unos intereses netos muy pequeos. Inclusive, existe el riesgo de considerables fluctuaciones anuales de los intereses, lo que exige una grande habilidad para su administracin y estabilizacin. Por otro lado, parece contradictorio, y no ser lo ms efectivo, congelar a largo plazo grandes sumas de dinero para constituir un fondo, cuando existe una gran necesidad y demanda de recursos para proyectos de conservacin y, principalmente, cuando la prdida de biodiversidad continua acelerndose.
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En los pases de Amrica Latina, los fondos fiduciarios representan una importante fuente de financiamiento de los sistemas de reas protegidas. En Honduras, durante los ltimos aos, aproximadamente partes del presupuesto dedicado a las reas protegidas procede del Fondo Hondureo para la Proteccin del Medio Ambiente, administrado por la Fundacin VIDA (Ministerio del Medio Ambiente et al., 1998). Bolivia estableci un Fondo Fiduciario para el Sistema Nacional de reas Protegidas en 1993, con un capital inicial de un milln de dlares de la Agencia Suiza de Cooperacin para el Desarrollo. Su objetivo es financiar los costes operacionales y de manejo de reas protegidas prioritarias. Belize y Jamaica tambin han instalado fondos fiduciarios para sostener sus sistemas de unidades de conservacin. En Per, tambin existe un fondo fiduciario FONANPE- Fondo Nacional para las reas Protegidas, administrado por la entidad denominada PROFONANPE, que cuenta en su Consejo Directivo con representantes del sector pblico (tres miembros), de las organizaciones no gubernamentales nacionales (tres miembros) y la cooperacin internacional (un miembro). Entre 1995 y 1996, fueron aportados fondos para el FONANPE por un total de US$ 5,7 millones, siendo US$ 360.000 procedentes de la conversin de deuda con Canad, US$ 352.427 procedentes de la conversin de deuda con Finlandia y US$ 5 millones procedentes del GEF. En relacin a otros fondos medioambientales, cabe mencionar la experiencia brasilea con el Fondo Nacional del Medio Ambiente (FNMA). Se cre en 1989 con el objetivo de apoyar iniciativas de conservacin procedentes de organizaciones no gubernamentales, municipios e instituciones de investigacin. Los proyectos que tienen como tema central algn aspecto del manejo de las reas protegidas son considerados como prioritarios para el financiamiento. En 1992, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) financi un crdito al gobierno brasileo de US$ 22 millones para engrosar el fondo y el gobierno brasileo aport como garanta de contrapartida la cifra de US$ 8 millones. Posteriormente, se han vuelto a producir otras aportaciones por parte del presupuesto nacional (Sorensen et al., 1998). Cabe resaltar que, como este fondo solamente ofrece apoyo financiero a proyectos presentados por ONGs, municipios o institutos de investigacin, se est incentivando de esta forma a que se produzcan iniciativas de trabajo en conjunto en las reas protegidas, colaborando las ONGs y las administraciones de las reas. Fuentes de consulta: Brzovic, 1996; Mikitin, 1995; McNeely e Weatherly, 1995; IUCN, 1993; Porter et al., sin fecha; Sorensen et al., 1998. Recreacin y turismo (Recreation and tourism) El turismo siempre ha sido considerado como una actividad que permite generar rentas tanto para las reas protegidas como para las comunidades que viven dentro o en su entorno. De hecho, el turismo ha aumentado considerablemente en las ltimas dcadas y cada vez ms las personas estn interesadas en conocer las bellezas naturales de otras regiones del mundo, creciendo tambin el llamado ecoturismo. Siempre son barajadas cifras substanciosas en relacin a esta actividad y se la considera como la gran panacea para el financiamiento de las reas protegidas. Inclusive, resulta menos impactante, si bien planificada, que otras actividades productivas y es ms susceptible de convertirse en aliada de la conservacin. Todos estos argumentos son ampliamente utilizados en todos los encuentros y estudios sobre turismo y reas protegidas, por lo que en esta ocasin se resaltarn principalmente algunas de las limitaciones vividas por las administraciones de reas protegidas para beneficiarse de estas rentas: Primeramente, se debe considerar que el turismo es una actividad sujeta a la fluctuaciones de la oferta y la demanda, y tambin sujeta a las fluctuaciones por factores externos como cotizaciones de la moneda local en relacin al dlar, seguridad internacional o epidemias pasajeras (como el caso del clera).
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Por otro lado, se necesita de una inversin inicial en infraestructura y personal para poder ofrecer unas condiciones mnimas de disfrute del rea y, tambin, de un flujo de recursos continuos para mantener las actividades adecuadamente. Otra dificultad est en que, en muchos pases, los beneficios procedentes del turismo en las reas protegidas ingresan en la cuenta nica del Tesoro Nacional; en unos casos, una parte retorna para el presupuesto de la administracin de las reas protegidas y, en otros, la propia rea tambin se beneficia de una parte de la renta generada. En muchos pases se aplica una poltica de sistema de reas protegidas, por el que aquellos parques nacionales con posibilidades de generar ms rentas deben tambin contribuir en el financiamiento del resto del sistema, para que aquellas unidades de conservacin con menos potencialidades tursticas o que su categora de manejo no permite el uso pblico, no se vean perjudicadas.

El auto-financiamiento (self-financing) de las reas protegidas por medio de la actividad recreativa y turstica es siempre deseado pero, ciertamente, slo es posible para aquellas reas que reciben un gran nmero de visitantes. Los ejemplos presentados a continuacin son dos parques nacionales que recaudan suficiente renta como para auto-mantenerse, aunque pocas reas llegan a alcanzar el nmero de visitantes que ellos reciben. Por tanto, esta situacin no puede generalizarse para la mayora de las reas protegidas de Amrica Latina y el Caribe. El Parque Nacional do Igua (Brasil) gener recursos en 1998 por tres tipos de renta: - con ingresos de admisin, totaliz R$ 3.947.712 (US$ 1 aproximadamente R$ 1,2, en ese ao); - con concesiones, recaud R$ 384.511; - con autorizaciones para grabaciones, consigui R$ 1.300. Los tres conceptos sumaron un total de R$ 4.333.523, frente a los R$ 1.390.524 que gast en el mismo ao con costes de inversin y manutencin (sin contar los sueldos de los funcionarios), lo que demuestra su gran capacidad para auto-financiamiento. Cabe considerar que todo el sistema de concesiones de este parque est siendo revisado porque sus cotizaciones han quedado desactualizadas. Durante el segundo trimestre de 1999 se producir un reajuste de las mismas, aumentando todava ms la renta generada. El Parque Nacional de Galpagos (Ecuador) gener los siguientes recursos durante 1997: - concesiones: 2.279.427.487 sucres (US$ 1 aproximadamente 4.000 sucres, en esa poca); - tasa de admisin: 16.439.817.107 sucres. Ambas cantidades suman 18.719.244.954 sucres. Durante el mismo ao, fueron gastados 5.777.547.316 sucres. La renta recaudada es considerablemente mayor que los costes. Como hemos visto, lo beneficios econmicos de las actividades recreativas y el turismo pueden venir a travs de tres modalidades: el pago de ingresos o entradas para acceder a las reas (user fees), el pago de licencias y los recursos generados por las concesiones de servicios o permisos para ciertas actividades. a) Pago de ingresos (User fees) Los ingresos o cuotas de admisin son establecidos con el objetivo de recuperar los costes de inversin, mantener un servicio especfico o, en muchos casos, generar renta adicional para el manejo del rea. Aunque el pago de ingresos o entradas por los visitantes puede representar una importante fuente de recursos, se hace necesario considerar algunos aspectos especficos que pueden comprometer el xito del retorno econmico de la actividad turstica: Por un lado, dar un nfasis excesivo a la generacin de renta por el pago de entradas puede inducir un manejo demasiado comercial del parque nacional, corrindose el riesgo de que otros objetivos de manejo del rea sean relegados a un segundo plano. Tambin se debe tener cuidado con establecer criterios de efectividad de manejo basados en la generacin de renta por entradas o con que surjan rivalidades entre varios parques,
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obligando a realizar cualquier tipo de accin para quedar en el primer puesto del ranking de generacin de rentas. Una poltica muy agresiva en la generacin de renta con las entradas de los usuarios puede llevar a los gobiernos centrales a tomar la decisin de dedicar cada vez menos recursos nacionales de los presupuestos propios a la manutencin de estos parques nacionales, pensando que pueden conseguir su auto-sustentacin y dejndoles a merced de la demanda turstica, que ya se vio es muy oscilatoria. El problema a veces es intentar establecer el precio ms adecuado de los ingresos. El ingreso debe reflejar los servicios ofrecidos, las opciones de disfrute o el estado de proteccin del rea, pudiendo surgir sentimientos adversos si se paga una tasa que no corresponde con la calidad encontrada en el local. Tambin, muchos pases aplican una poltica de precios diferenciados entre los visitantes extranjeros y los nacionales o locales, segn el caso, con el propsito de que aquellos afectados ms directamente puedan gozar de algn privilegio en relacin a las limitaciones que supone el rea protegida. Por otro lado, el pago de una tasa por la utilizacin de un parque nacional es visto como un impuesto indirecto, aplicndose el principio de usuario-pagador, que hace que el verdadero usuario pague por los servicios ofrecidos y no se vean afectados todos los ciudadanos del pas por el peso de la manutencin de las reas protegidas. Este raciocinio del usuario-pagador es ms defendido en el caso de ingresos a museos u otras manifestaciones culturales, pues en el caso de las reas protegidas, stas ofrecen una serie de servicios ambientales no-consumitivos de los cuales toda la sociedad se favorece de una forma indirecta. Un sistema de ingresos o cuotas de admisin tambin puede ser establecido con el propsito de limitar la visitacin de un rea protegida, principalmente aquellas que sufren una mayor presin. Las cuotas de entrada pueden actuar como reguladoras del uso pblico, aunque de esta forma sean discriminatorias. Cualquier cambio en el sistema de ingresos debe ser evaluado previamente con detenimiento, porque las repercusiones que origina a veces son difciles de predecir, como lo demuestran los dos ejemplos que se dan a continuacin.

En 1994 el gobierno costarricense decidi subir los ingresos de los parques nacionales para US$ 15 a los extranjeros y US$ 1 a los nacionales. Curiosamente, el incremento de los ingresos slo represent un leve aumento de la cantidad recaudada por el sistema de reas protegidas, provocando tambin una reduccin del nmero de visitantes. Las protestas por parte de las operadoras de turismo y los propios visitantes extranjeros obligaron a reducir el precio de los ingresos y tambin a ofrecer un sistema de precios diferenciado, con posibilidades de paquetes de entradas para varios parques. Con esto, se ha permitido que la recaudacin del sistema de reas protegidas pueda aumentar significativamente (The World Bank, 1997). En el caso del Parque Nacional Connemara (Irlanda) se realiz un estudio sobre los visitantes con el que se descubri que 24 % de las personas que llegaban a la entrada del parque no entraban. En unos casos, algunos visitantes extranjeros alegaban que en sus pases de origen las visitas a parques nacionales no eran pagadas y no deseaban tampoco pagar en esa ocasin. Visitantes con edades ms avanzadas alegaban que el parque solamente ofreca la oportunidad de realizar caminadas y ellos no iban a poder beneficiarse de esa actividad, debido a sus limitaciones, entonces preferan abstenerse de pagar la entrada y no conocer el parque nacional (Brzovic, 1996). b) Licencias Las licencias en las reas protegidas pueden ser emitidas directamente a particulares, para realizar ciertas actividades como caza o pesca, o a operadores de turismo, para desarrollar la actividad turstica en una cierta rea. Las licencias, adems de generar renta, pueden ser un mecanismo para promover o desincentivar ciertas actividades (Brzovic, 1996). Las licencias
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para la realizacin de investigaciones en las reas protegidas generalmente no son cobradas, o son tasas muy reducidas que no suponen grandes cantidades de renta. Las licencias para filmar dentro de las reas protegidas son consideradas en los itens siguientes, por no estar relacionadas con actividades tursticas. c) Concesiones de servicios o permisos Un sistema de concesiones o permisos se est utilizando en muchos pases para subsanar las propias deficiencias de la administracin en la prestacin de servicios en las reas protegidas. El poder pblico delega la ejecucin de un servicio por el cual l es responsable, segn unos lmites y condiciones legales o contractuales, a una persona jurdica, siempre sujeta a regulacin y vigilancia, asumiendo esta ltima todos los riesgos. El concesionario paga una cuota especfica por el derecho de prestar ese servicio y beneficiarse de los lucros que genere. La concesin se oficializa por medio de un contrato que estipula las cuotas que deben ser pagadas por el concesionario, el tiempo de la concesin y la calidad del servicio que el concesionario debe ofrecer; cabe a la administracin el control de las clusulas del contrato, asegurando que los servicios son realizados de acuerdo a los estndares establecidos. Las rentas generadas por medio de las concesiones tambin siguen en la mayora de los casos los mismos caminos que las rentas por los ingresos, o sea, que caen en la cuenta del Tesoro Nacional, revirtindose poco o nada para el rea que los gener. Adems de estas limitaciones, cabe resaltar lo siguiente: Los mayores inconvenientes a la hora de practicar este mecanismo vienen por la falta de especificaciones en los contratos que controlen realmente las actividades desarrolladas por los concesionarios. A veces, tambin se estipulan tiempos de concesin demasiado largos, lo que hace que las cuotas que se deben pagar pierdan su valor econmico en aquellos pases con inflacin grande. En estos casos, criterios de reajuste deben ser estipulados a la hora de la contratacin. Los concesionarios tambin pueden estar poco interesados en los objetivos de conservacin de las reas protegidas, estando solo preocupados en sus actividades comerciales. En Colombia, la administracin de reas protegidas coloca en los contratos de concesin la obligacin de realizar alguna actividad educativa o de conservacin, adems del retorno econmico que deben aportar. Si la actividad es muy lucrativa, pueden existir presiones polticas o de sectores especficos en contra de los intereses de la administracin del rea.

Como ventajas de las concesiones son citadas la posibilidad de contratacin de personal local para la realizacin de actividades, reduccin de gastos pblicos y aumento de la recaudacin. Fuentes de consulta: Brzovic, 1996; Heindrichs, 1997; IBAMA, documentos internos; IUCN, 1993; The World Bank, 1997. Cooperacin Institucional Aunque no es un mecanismo de financiamiento directo de las reas protegidas es una forma alternativa de conseguir medios para realizar ciertas actividades. Ante la escasez de recursos, numerosas administraciones de reas protegidas buscan la cooperacin con otras instituciones nacionales u organizaciones no gubernamentales que tengan objetivos en comn. De esta forma, se establecen convenios u otros instrumentos legales de cooperacin tcnica donde cada parte se responsabiliza para ofrecer los medios que estn a su alcance; puede ser recursos humanos, vehculos, equipos, horas de vuelo, uso de instalaciones, etc. Estos
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instrumentos de cooperacin estn abiertos a la creatividad de cada una de las partes y a sus demandas y ofertas. En Brasil, son ampliamente utilizados estos trminos de cooperacin tcnica con el Ejrcito y la Polica para actividades de control y vigilancia; con instituciones de investigacin para ampliar los conocimientos sobre las reas protegidas; con organizaciones no gubernamentales para ejecutar actividades de educacin ambiental, uso pblico u otras; con instituciones de extensin rural para la ejecucin de actividades en el entorno de las unidades de conservacin, entre otras posibilidades. Impuestos y tasas (Environmental taxes) La utilizacin de impuestos y cargos sobre actividades contaminantes o que utilizan recursos naturales con el objetivo de disminuir externalidades es aplicado en numerosos pases. Los impuestos se justifican porque sus rentas son utilizadas en unos casos para reponer el recurso utilizado o limpiar el agua contaminada; en otros, las rentas caen directamente al Tesoro Nacional, o son dirigidas a la manutencin de instituciones que realizan la gestin ambiental. Extendiendo el principio del poluidor-pagador a las reas protegidas y convirtindolo en el principio del usuario-pagador, aquellas que preservan importantes cuencas para el consumo de agua, por ejemplo, o la cuenca de un ro que abastece el embalse de una central hidroelctrica, se podran beneficiar de las rentas generadas por un impuesto a los usuarios del agua abastecida o de la luz generada. O sea, se incorporaran los costes del manejo de los recursos naturales que estn involucrados con el abastecimiento del agua o la generacin de la energa en los costes de estos ltimos. Es una forma de comenzar a considerar las externalidades positivas de la conservacin de los recursos naturales. Pero para que esto sea viable, se necesita que exista una gran sensibilizacin poltica y social de los beneficios indirectos de las reas protegidas, porque la implantacin de un nuevo impuesto o tasacin siempre es muy impopular con cualquier justificativa. A veces el dar un destino especficoa las rentas de impuestos o regalas es evitado por cuestiones polticas o sociales: o se prefiere que esos recursos caigan en la cuenta general del Tesoro Nacional. Pero hay que tener en cuenta que desde la psicologa del pagador o contribuyente, se acepta de mayor grado el pago de un impuesto o regala si se est convencido del destino del dinero a un programa o fondo especfico de su consideracin. En Colombia, un porcentaje, pequeo pero significativo, de los ingresos por consumo de agua es dirigido a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en concepto de los gastos de manutencin de aquellas reas protegidas que preservan cuencas importantes para el abastecimiento de agua para consumo humano. En Ecuador, una institucin ambiental, el Instituto Ecuatoriano para el Ecodesarrollo en la Regin Amaznica (ECORAE), es financiada con ingresos procedentes de la recaudacin tributaria de la industria del petrleo. ECORAE, formado en 1992, es responsable por el desarrollo sostenible de la regin amaznica. Los impuestos son tributados sobre el petrleo que pasa a travs del oleoducto que viene desde la Amazonia ecuatoriana hasta la refinera en Esmeraldas, sobre la costa pacfica (Huber et al, 1998). Fuentes de consulta: McNeely e Weatherly, 1995; Huber et al, 1998. Compensacin ambiental o regalas (Environmental compensation) Este instrumento de financiamiento es muy similar al anterior y tambin est basado en el principio usuario-pagador, por el cual los usuarios de ciertos recursos naturales deben abonar compensaciones econmicas por el agotamiento de los recursos utilizados. Las compensaciones ambientales pueden ser destinadas a sufragar los gastos de reposicin del
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recurso, a indemnizaciones para las comunidades circundantes a los emprendimientos y a los municipios, a la manutencin de agencias medioambientales, o caen directamente en el Tesoro Nacional. La mayora de los pases que utilizan este mecanismo de gestin ambiental se sirve de leyes que estipulan las explotaciones sujetas a compensacin y las tasas aplicadas. Algunas limitaciones de las compensaciones ambientales son: generalmente, el porcentaje de la tasas no est basado en criterios econmicos que consideren el coste de la restriccin del uso de esos recursos impuesto a las generaciones futuras; adems, existe la posibilidad de que los porcentajes de las compensaciones se mantengan constantes, sin considerar el ritmo con que las existencias del recurso van disminuyendo; por tanto, el nivel apropiado de la regala en el terreno ambiental puede requerir un anlisis tcnico y econmico bastante complejo. Las experiencias que se recogen en relacin a este instrumento son las de Brasil y Colombia. En Brasil, las leyes federales n 7.990 del 28/12/89 y n 8.001 del 13/03/90 instituyen la compensacin financiera para los estados, distrito federal y municipios por el resultado de la explotacin del petrleo o gas natural, de los recursos hdricos para fines de generacin de energa elctrica y de los recursos minerales, como aluminio, hierro, mangans, sal gema, potasio, carbn, entre otros. Las compensaciones estn calculadas en porcentajes en relacin al beneficio lquido resultante de la produccin, como sigue: 6 % para la generacin hidroelctrica; 5 % para la produccin de petrleo; 3 % para el aluminio, mangans, sal gema y potasio; 2 % para el hierro, fertilizantes, carbn y otros minerales; 1 % para el oro y 0,2 % para piedras. Sera (1994) identific como renta estimada en 1993 por cuenta de la compensacin debido a la generacin de energa elctrica un total de US$ 315 millones; debido a la produccin de petrleo, US$ 97 millones; y debido a la produccin mineral US$ 41 millones, los cuales pueden ser considerados como valores significantes. La Ley n 8.001/90 establece la distribucin de la compensacin financiera, siendo 23 % para los estados y distrito federal, 65 % para los municipios y 12 % para el Departamento Nacional de Produccin Mineral, el cual destinar 2 % a la proteccin ambiental en las regiones mineradoras, por medio del Instituto Brasileo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Teoricamente, los recursos procedentes de las compensaciones deberan ser invertidos en la creacin de una existencia de capital equivalente al agotamiento del recurso natural que se ha realizado. Sin embargo, la ley de las compensaciones ambientales nicamente define el destino de 2 % de los recursos para la proteccin ambiental a travs del IBAMA, sin dejar establecido cul debe ser el fin especfico de la parte de los estados y municipios; en la mayora de los casos, sirve para incrementar los presupuestos municipales y provinciales utilizndose en gastos operacionales, sin que la ley o el gobierno se preocupe en inducir cambios en los modelos del uso de los recursos (Sera, 1994). En Colombia, se ha establecido un Fondo de Regalas financiado por las actividades de explotacin de recursos naturales no renovables y sus exportaciones, como compensacin al deterioro ambiental asociado con la explotacin del recurso. Treinta por ciento de los ingresos del fondo se destinan a actividades de proteccin y al financiamiento de obras prioritarias de restauracin ambiental en las regiones donde se explotan tales recursos (Huber et al, 1998). Fuente de consulta: Sera, 1994; Huber et al, 1998. Canje de deuda por naturaleza (Debt-for-nature swaps) El canje de deuda por naturaleza es un mecanismo de financiamiento de proyectos ambientales que fue acogido con mucho entusiasmo en los medios conservacionistas cuando
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surgieron las primeras experiencias aplicadas. Consiste en la condonacin de una parte de deuda de un pas en vas de desarrollo, mediante la compra, con un descuento, de una porcin de la deuda comercial por parte de algn interesado, generalmente una ONG internacional, previo acuerdo con el gobierno para pagar el valor nominal de la deuda, en moneda local en lugar de dlares. La condicin impuesta es que en lugar de pagar a la ONG el dinero que le debe, se lo paga a otra entidad nacional (otra ONG) para financiar algn proyecto especfico de conservacin. El recurso nacional queda depositado en la forma de fondo o transformado en la forma de bonos. El canje de deuda por naturaleza est basado en la conviccin de que los problemas ambientales y la deuda de los pases en vas de desarrollo estn intimamente interrelacionados y la disminucin del peso de la deuda es una condicin necesaria para que estos pases puedan emprender medidas ambientalistas. Entonces, reducir sus dbitos internacionales y realizar inversiones en proyectos conservacionistas actan sinrgicamente atacando el problema por dos vas relacionadas. Godwin (1993, en Sorensen et al., 1998) identifica las siguientes ventajas en este proceso: - el banco internacional obtiene beneficios presupuestarios y reduce el riesgo de incumplimiento del prstamo y devaluaciones; - el gobierno del pas en vas de desarrollo ahorra dlares e invierte en moneda local dentro de su pas, con fondos que de la otra manera hubieran sido utilizados para pagar a los acreedores extranjeros; - la ONG internacional logra una inversin en la conservacin, segn sus objetivos; - la ONG nacional consigue fondos que probablemente no hubiera tenido de otra manera. Entre las limitaciones apuntadas por Mitikin (1995) sobre este mecanismo, son consideradas las siguientes: - las negociaciones entre todos los agentes involucrados para establecer los distintos aspectos del canje son, en la mayora de los casos, muy difciles y cansativas, consumiendo largos perodos de tiempo; - las transacciones que se realizan son muy complejas y controvertidas, tenindose que realizar considerando las legislaciones de pases diferentes; - la mayora de los pases en vas de desarrollo poseen una fuerte inflacin, corrindose el riesgo de que se desvalorice el valor real del fondo depositado para los proyectos conservacionistas en moneda local; - la conversin de deuda internacional para moneda local aumenta el dinero existente en circulacin, pudiendo originar un efecto inflacionario; esto puede ser evitado transformando la deuda en bonos en lugar de dinero en efectivo, aunque se pierda flexibilidad en su utilizacin; - tampoco hay medios legales para asegurar que el dinero de la deuda transformada sea realmente utilizado en los objetivos del canje, debiendose confiar en las autoridades del pas y en la ONG nacional. El canje de deuda por naturaleza ha sido utilizado en Brasil por The Nature Conservancy y FUNATURA (como ONGs internacional y nacional, respectivamente) para financiar el proyecto de apoyo al Parque Nacional Grande Serto Veredas. En Per, adems de utilizar el canje de deuda para incrementar su fondo fiduciario, se ha utilizado este mecanismo para financiar un proyecto de US$ 4 millones para el manejo integral del Santuario Histrico Machu Picchu y otro de US$ 6,2 millones para el financiamiento de costos recurrentes de nueve reas naturales protegidas por 10 aos, el primero mediante canje de deuda con Finlandia y el segundo mediante canje de deuda con Alemania (Comit Nacional Preparatorio, 1997). Fuentes de consulta: McNeely y Weatherly, 1995; Quesada, 1992; Comit Nacional Preparatorio, 1997; Sorensen et al., 1998; Mitikin, 1995. Certificados de Emisin Transferibles (Tradeable Permits)
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Los Certificados de Emisin Transferibles son un instrumento de mercado ideados para disminuir las externalidades, principalmente las producidas por la contaminacin o el uso excesivo de los recursos naturales. Despus de determinar unos niveles mximos de emisin para cada contaminante, estos se desagregan en n certificados o permisos de emisin que se sacan a subasta para su adquisicin por los agentes contaminantes. Cada agente contaminante podr emitir substancias txicas en una cantidad igual a la correspondiente a los permisos adquiridos. Cada agente contaminante puede tambin negociar e intercambiar permisos e, incluso, grupos de ciudadanos o ONGs pueden tambin adquirirlos, si desean reducir an ms el nivel de contaminacin. Un raciocinio similar es seguido en el caso del uso de recursos naturales. Este sistema reduce la burocracia y la participacin del gobierno en el proceso. No se han encontrado ejemplos de la aplicacin de este mecanismo de financiamiento directamente para las reas protegidas en la bibliografa consultada, pero han sido citados en este documento debido a su potencial y para levantar su discusin sobre su aplicabilidad. Fuentes de consulta: McNeely y Weatherly, 1995; Huber et al, 1998. Implementacin conjunta (Joint implementation) La implementacin conjunta es un nuevo mecanismo internacional, surgido a partir de la Convencin sobre Cambio Climtico, que tiene como objetivo la reduccin de las emisiones de gases que producen el efecto invernadero. El propsito de este instrumento es contrarrestar las emisiones de gases de un pas, mediante el financiamiento de proyectos de conservacin que contribuyen a aumentar la capacidad de fijacin del CO2 atmosfrico en un segundo pas. Generalmente, el pas financiador, el cual desea disminuir sus niveles de emisin, es un pas desarrollado; y el receptor del financiamiento es un pas en vas de desarrollo. La iniciativa suele venir de una ONG conservacionista que presenta el proyecto ante las instituciones de su pas para conseguir el endoso de la propuesta y que sea presentada ante otro pas financiador. Este analiza la propuesta y, si aprobada, busca posibles fuentes de financiamiento en el sector privado, principalmente entre aquellas industrias ms poluidoras. El financiador tiene como ventajas la posibilidad de llevar a cabo medidas mitigadoras de las emisiones a un coste menor que si lo hiciera en su propio pas, adems de ser una oportunidad para explorar otras inversiones en el exterior; para el receptor del financiamiento, la implementacin conjunta es una oportunidad para atraer capital extranjero e invertir en proyectos de conservacin, que de otra forma, seran difcil financiar por los recortados presupuestos de estos pases. La implementacin conjunta tiene las limitaciones de ser todava una herramienta relativamente nueva en el campo de la financiacin internacional y demanda un tiempo prolongado y mucha habilidad para realizar las negociaciones entre las diferentes partes involucradas, la ONG, las instituciones de ambos pases y el sector privado. Los Estados Unidos han iniciado un programa de implementacin conjunta, principalmente con pases de Amrica Latina, siendo la restauracin y preservacin de zonas forestales uno de los sectores prioritarios (The World Bank, 1997). Fuentes de consulta: McNeely y Weatherly, 1995; Brzovic, 1996; The World Bank, 1997. Derechos de publicidad por uso de la imagen

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Algunos pases ya han desarrollado un sistema para beneficiarse del uso comercial de imgenes procedentes del interior de las reas protegidas. En estos casos, cualquier filmacin o toma fotogrfica con fines comerciales en el interior de las reas protegidas debe ser realizada previo pago de una cuota para obtener su autorizacin. Son recibidas numerosas demandas para filmacin o fotografas de anuncios publicitarios, postales, posters, pelculas, novelas, etc debido al paulatino aumento del inters por los temas relacionados con la naturaleza. El pago de la cuota puede ser estipulado por ley o norma institucional, o puede ser negociado caso por caso dependiendo de los beneficios que el producto comercial vaya a generar. En ltima opcin, se puede obtener como beneficio copias de las imgenes tomadas para utilizarlas en programas educativos, o ejemplares del producto en cuestin para comercializarlos directamente por la administracin del rea. Normalmente, se realiza una exencin de la cuota para su autorizacin cuando se trata de filmacin o fotografas con fines educativos cuya divulgacin no va a aportar lucros para la productora. Brzovic (1996) apunta que en la regin del Caribe son pocas las reas protegidas que han desarrollado criterios para la autorizacin y generacin de renta a travs de esta actividad. En Brasil, existe una regulacin especfica para esta actividad desde 1994. Fueron identificados unos precios a modo experimental, pero su puesta en prctica ha evidenciado que los precios estipulados son excesivamente altos, por lo que los interesados siempre intentan justificar que la produccin no tiene fines lucrativos o desisten de su propuesta. Fueron establecidos precios diferenciados, dependiendo del coste del proyecto y si se trata de filmacin o fotografas: - proyectos de filmacin con costes hasta R$ 100.000 (US$ 1 aproximadamente R$ 1,2 en aquella poca): R$ 300,00 por hora, ms R$ 150,00 por hora excedente o fraccin; - proyectos de filmacin con costes hasta R$ 500.000: R$ 500 por hora, ms R$ 250,00 por hora excedente o fraccin; - proyectos de filmacin con costes superiores a R$ 500.000: R$ 1.000 por hora, ms R$ 500,00 por hora excedente o fraccin; - autorizacin para realizar fotografas profesionales con fines comerciales: R$ 1.000,00 por da. Desde su aplicacin han sido pocos los casos que han desembolsado estas cantidades para efectuar la toma de las imgenes, aunque siempre se ha exigido copia del material producido para montar un banco de imgenes de las reas que son solicitadas. Ya estn siendo tomadas medidas para alterar los precios y normas estipulados en la reglamentacin para hacer ms efectivo este mecanismo de recaudacin y que realmente se torne en una fuente potencial de ingresos para las reas protegidas. Adems, con este rgimen de precios altos en ocasiones los productores desisten de su iniciativa de grabar en un rea protegida, perdindose la oportunidad de realizar su divulgacin, que es tambin un beneficio indirecto. Explotacin de recursos naturales En el caso de que la categora de manejo lo permita, la explotacin de recursos naturales de forma sustentada puede ser una forma de generar renta para el rea protegida y, tambin, de que exista un retorno econmico para las comunidades del interior o del entorno del rea. Se puede realizar la explotacin de la madera de forma comercial, o solamente con el objetivo de realizar clareos prescritos para sanear la masa forestal. Tambin se puede realizar la explotacin de productos forestales no maderables como plantas medicinales, flores, miel, aceites, resina, caucho, frutos, semillas, etc. y la caza y la pesca. La retirada y utilizacin de productos forestales no maderables ha originado el surgimiento de un nuevo concepto denominado extractivismo, como un modelo de desarrollo opuesto al tradicional corta-yquema. Sin embargo, la comercializacin de los productos forestales no maderables todava
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tiene muchas limitaciones que resolver, principalmente en relacin con los derechos de propiedad sobre los recursos, la pobre infraestructura de los mercados, los productos perecibles, el aislamiento de los mercados, etc. A pesar de todas estas limitaciones, los habitantes de los bosques obtienen un suplemento significativo para su manutencin con esta actividad. En todos los casos, es recomendable que el aprovechamiento est basado en un plan de manejo que estipule las cantidades a extraer, la frecuencia de las explotaciones y las normas especficas para cada tipo de aprovechamiento, teniendo siempre como objetivo la perpetuidad de la conservacin de los recursos naturales del rea. Instalaciones de equipos e infraestructuras especiales En algunas ocasiones, las reas protegidas estn situadas en localizaciones estratgicas que las convierten en lugares ideales para la instalacin de equipos o infraestructuras especiales como torres de transmisin, antenas de comunicacin, plataformas marinas, aeropuertos, observatorios meteorolgicos, puestos de vigilancia del Ejrcito o la Polica, etc. Los operadores de estos servicios deberan pagar una cuota para la permisin de la instalacin, pero en muchos casos es difcil de conseguir por tratarse de instituciones con mayor peso poltico que las admistraciones de reas protegidas, o porque se alega que son servicios para el bien de la colectividad. En cualquier caso, se podra negociar el intercambio de servicios que interesen al rea protegida, debido a los posibles impactos que se pueden originar por esa actividad o por la descaracterizacin del rea en relacin a sus objetivos de manejo. Emisin de Sellos de Correos o Tarjetas de Telfonos La emisin de sellos de correos o tarjetas de telfonos puede ser una fuente alternativa de financiamiento cuando se pretende implementar un proyecto especfico de conservacin o en la conmemoracin de alguna fecha sealada relacionada con el rea protegida (Brzovic, 1996). No debe ser considerada como una fuente permanente de financiamiento, sino ms bien como un complemento al presupuesto. Generalmente, el retorno econmico se negocia sobre un porcentaje del valor vendido en sellos o tarjetas. El beneficio que retorna est ms relacionado con la sensibilizacin y diseminacin de informacin que con los beneficios econmicos. Bioprospeccin y Royalties Biolgicos (Bioprospecting and Biological Royalties) La prospeccin de biodiversidad y su uso comercial ha ganado especial atencin en las ltimas dcadas. La experiencia ms conocida y que marc la pauta es la desarrollada por el Instituto Nacional para la Biodiversidad de Costa Rica (INBIO) con la empresa farmacutica Merck Ltd. En 1991, firmaron un acuerdo por el cual, INBIO proveera a Merck con extractos qumicos procedentes de plantas, insectos y microorganismos de los bosques costarricenses para sus programas de investigacin sobre medicamentos. Como retorno, Merck desembols un presupuesto de US$ 1.135.000 y se comprometi a pagar royalties de los productos resultantes. INBIO tambin se responsabiliz a contribuir con 10 % del presupuesto y 50 % de los royalties que reciba para la conservacin de los parques nacionales. La experiencia INBIO-Merck ha sido exhaustivamente analizada por expertos de diversas reas y ya se han desarrollado otras iniciativas intentando incorporar las sugerencias ofrecidas. Shaman Pharmaceuticals y Andes Pharmaceuticals son otras compaas con emprendimientos en marcha que ilustran otras opciones sobre bioprospeccin. Lo novedoso de estas experiencias es su trabajo con las comunidades indgenas y su compromiso en que los beneficios de la bioprospeccin recaigan sobre ellas. McNeely et al. (1995) identificaron hasta 48 compaas e instituciones que estn desarrollando actividades de bioprospeccin.
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Sin duda ninguna, que la discusin sobre las ventajas e inconvenientes de esta actividad y de cmo se puede obtener el mximo retorno para la conservacin de la diversidad biolgica, la administracin de las reas protegidas y las comunidades poseedoras de valiosos conocimientos sobre su uso, no ha hecho ms que comenzar. Para enriquecer el debate de esta reunin, vale la pena hacer las siguientes consideraciones (basado en McNeely et al., 1995): - La mayora de los contratos entre empresas farmacuticas e instituciones o comunidades ha sido realizada en la base de royalties de posibles productos que se coloquen en el mercado. Estas compaas consideran como un secreto corporativo el porcentaje al que asciende estos royalties. Reid et al. (1992) estiman que debe ser alrededor de 1 a 3 % del beneficio neto del producto, o sea, despus de descontar todos los costes de su obtencin (extraccin, investigacin, experimentacin, comercializacin, equipos, recursos humanos, etc). - En el caso de que un supermedicamento sea descubierto, se estima que el retorno como royalty debe ser alrededor de unos pocos millones de dlares por ao. Si el producto desarrollado tiene un mercado ms restringido, los beneficios sern bastante menores. - Por tanto, cabe resaltar que existen dudas sobre la eficiencia del retorno econmico, principalmente porque las estimativas econmicas sobre las potenciales rentas de la bioprospeccin varan considerablemente unas de otras, llegando hasta cuantiosas cifras de siete rdenes de magnitud. La falta de clareza en relacin a sus posibilidades econmicas ofrece poco apoyo a los interesados en inducir este tipo de iniciativas. - Otra limitacin es temporal, pues todo el proceso de colecta, investigacin, experimentacin, autorizacin y comercializacin es muy prolongado y los royalties slo se pagarn cuando el producto se ofrezca para el mercado. - Todo el proceso hasta la comercializacin de un medicamento es de muy alto riesgo, pues las posibilidades de encontrar una sustancia exitosa son muy bajas. Este alto ndice de riesgo y el tiempo que dura el proceso hasta la comercializacin son alegados por las compaas farmacuticas cuando son cuestionadas por los bajos porcentajes de royalties. - Por otro lado, las comunidades locales tienen limitaciones econmicas que necesitan ser subsanadas a corto plazo, lo que las induce a explotar discriminadamente los recursos naturales. - La produccin de un medicamento puede estar basada en una mezcla de numerosos componentes genticos y qumicos, procedentes de varios pases, y en una investigacin formal o informal en todos estos lugares, a lo largo de muchos aos. La estimativa de las contribuciones de cada parte con el fin de cuantificar el retorno econmico de una forma equitativa es sumamente compleja. - Con la entrada en vigor del Convenio sobre Biodiversidad y debido a algunas experiencias negativas de lo que se ha llamado biopiratera, numerosos pases han extremado sus cuidados a la hora de establecer instrumentos legales para regulamentar esta actividad; por tanto, existe el riesgo de que se produzca una sobre-legislacin que lleve a una reduccin de las prospecciones o, lo que es peor, a que se tomen otros caminos ms fciles que los legales. Fuentes de consulta: McNeely e Weatherly, 1995; Reid et al., 1994. IV. OPCIONES PARA MANTENER LA VIABILIDAD ECONMICA DE LAS COMUNIDADES LOCALES La viabilidad econmica de las comunidades locales, en el interior y alrededor de las reas protegidas, es deseada no solo para reducir las presiones sobre estas reas sino tambin para alcanzar objetivos de desarrollo sustentable a largo plazo en las regiones de influencia de las reas protegidas. La viabilidad econmica se puede alcanzar mediante incentivos, que McNeely (1988) presenta como directos o indirectos: a) los incentivos directos, en dinero o en utilidades, generalmente son aplicados para conseguir objetivos especficos;
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b) los incentivos indirectos son aplicados por medio de las polticas especficas en el rea fiscal, social, de servicios o de recursos naturales para inducir un cambio en el comportamiento o en el modelo de utilizacin de los recursos. Muchos de los mecanismos anteriormente mencionados para aumentar el financiamiento de las reas protegidas tambin se pueden extender a las comunidades locales, por medio de organizaciones o asociaciones especficas o de las municipalidades. Es el caso de: - los recursos obtenidos a travs del ecoturismo o la comercializacin de productos relacionados con el rea protegida (IUCN et al., 1997; Proyecto TAMAR-Brasil; WWF, 1995b; Brzovic, 1995); - tambin se pueden beneficiar por medio del favorecimiento con subsidios, crditos y polticas especiales de precios (Fundacin Natura, 1994); - a travs de la extraccin selectiva de madera o productos forestales no maderables (WWF, 1995b); - con el fomento de proyectos agro-ecolgicos de produccin sustentable (WWF, 1995a; WWF, 1995b); - las rentas generadas por las reas protegidas a travs de sus ingresos de admisin o concesiones tambin pueden ser revertidas para las comunidades locales (WWF, 1995b); - las instituciones nacionales pueden favorecer las regiones donde hay reas protegidas con la provisin y mejora de servicios sociales (WWF, 1995b); - las comunidades locales tambin pueden ser la beneficiarias de fondos fiduciarios. Un mecanismo especfico para que la sociedad en general obtenga beneficios adicionales por iniciativas dedicadas a la conservacin es la compensacin fiscal o retorno tributario como contribucin a la conservacin. Compensacin fiscal o retorno tributario como contribucin a la conservacin Esta forma de compensacin tiene diversas posibilidades de aplicacin: - la exencin de impuestos sobre la propiedad rural para aquellas reas que sean destinadas a la conservacin permanente; - o desgravaciones en el impuesto de personas fsicas o jurdicas por donaciones realizadas para propsitos conservacionistas; - o el retorno de parte de los impuestos incidentes sobre el consumo que han sido recaudados en una regin que posee reas protegidas dentro de su territorio. En Brasil se cuenta con ejemplos interesantes de la primera y de la ltima de estas modalidades. En 1996, se cre la figura de Reserva Particular del Patrimonio Natural como opcin legal para aquellos particulares que poseen propiedades con caractersticas naturales relevantes. Los propietarios interesados obtienen el reconocimiento legal de su propiedad como Reserva Particular del Patrimonio Natural, de carcter permanente, y se responsabilizan por asegurar la preservacin de sus recursos naturales. El propietario consigue la exencin del Impuesto Territorial Rural de la superficie declarada como Reserva Particular del Patrimonio Natural. Desde esa fecha se han declarado oficialmente 206 reservas, lo que supone una superficie total protegida de 418.891 ha (IBAMA, documentos internos). El otro incentivo fiscal brasileo es el popularmente llamado ICMS Ecolgico. A partir de 1991, uno de los estados brasileos, el estado de Paran, comenz a aplicar una ley por la que se ofrece un retorno econmico a aquellos municipios que tienen dentro de sus territorios limitaciones legales al uso de la tierra, en la forma de reas protegidas o tierras indgenas. Este retorno supone un incentivo econmico a los gobiernos locales para la conservacin; es calculado en base al impuesto recogido sobre circulacin de mercaderas y prestacin de servicios (ICMS), que es un impuesto indirecto incidente sobre el consumo, del tipo del valor aadido o agregado. Los municipios afectados reciben una contribucin adicional en base a unos criterios de distribucin, de acuerdo con el estado de conservacin de las reas, actividades recreativas o educacionales ejecutadas, estado de la infraestructura, entre otras variables.
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Siguiendo la exitosa experiencia de Paran, otros estados brasileos tambin se han sumado a esta iniciativa, como So Paulo, Minas Gerais, Rondnia y, ms recientemente, Rio Grande do Sul, incorporando otros criterios adicionales a la existencia de reas protegidas, como la existencia de manantiales para el abastecimiento pblico, tratamiento de aguas residuales y basuras, o cuidados al patrimonio cultural. Loureiro (1998) identifica como aspectos positivos alcanzados con la implantacin del ICMS Ecolgico en el estado de Paran, los siguientes: - popularizacin del tema de unidades de conservacin; - aumento de la superficie de unidades de conservacin y otras reas especialmente protegidas; - mejoras en el estado de las unidades de conservacin; - mejoras institucionales, tanto por la creacin de administraciones especficas para las cuestiones ambientales como por la capacitacin de su cuerpo tcnico; - incentivo a la construccin de corredores de biodiversidad, por medio de los criterios de distribucin del retorno econmico; - realizacin de justicia fiscal, utilizando el principio del protector-beneficiario, donde los municipios con restricciones al uso de sus recursos son favorecidos; - generacin de puestos de trabajo, en la forma de profesores, guarda parques y otros tcnicos. En Costa Rica tambin est establecido un sistema de exencin de impuestos sobre la tierra para aquellos propietarios privados que se comprometan con las proteccin de los recursos naturales en parte de su propiedad (Brzovic, 1996). Fuentes de consulta: Sera, 1994; Loureiro, 1998; Brzovic, 1996. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES - En Amrica Latina y el Caribe, la principal fuente de financiamiento de los sistemas de reas protegidas proviene de las donaciones y prstamos de organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales, junto con la creacin de fondos medioambientales, principalmente fiduciarios. El canje de deuda por naturaleza tambin supone una cantidad significativa de recursos en esta regin. La recreacin y el turismo son actividades que generan una renta relevante; sin embargo, las legislaciones nacionales impiden que las reas protegidas se beneficien directamente de estos lucros generados. - Se deberan realizar esfuerzos para iniciar experiencias con alternativas de financiamiento que todava han sido poco explotadas para el beneficio de las reas protegidas, como los certificados transferibles, la implementacin conjunta o la bioprospeccin. La realizacin de iniciativas piloto ofrece la oportunidad de encontrar nuevos caminos para la financiacin. - Una buena estrategia para asegurar el financiamiento de las reas protegidas debe contemplar varias fuentes que aseguren un respaldo en el caso de que una retire su inversin. Tambin, la diversificacin del apoyo y la existencia de mltiples fuentes significa una reduccin de los riesgos para cada parte involucrada y el que haya ms interesados en el xito de la inversin. Sin embargo, fuentes excesivas de financiamiento pueden llevar a que sean numerosas y, a veces, contradictorias las exigencias de cada una de las partes, siendo difcil para los administradores de reas protegidas contemplar todas ellas. - Para obtener la mxima efectividad del financiamiento, los organismos financiadores deberan establecer procedimientos administrativos y operacionales ms flexibles y simplificados; lo mismo se debe recomendar a los pases receptores, que en algunos casos, poseen legislaciones y regulaciones complejas que impiden que las administraciones de reas protegidas sean giles en el gasto de los recursos.
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- Si se opta por dar nfasis a la generacin de renta por medio de la cobranza de ingresos, se debe planificar un sistema de precios diversificados, para considerar la mayora de las posibilidades que se pueden dar; establecerlo de forma participativa, con la aceptacin de la mayora de los involucrados; asegurar legalmente que parte de la renta generada por un parque nacional recaiga sobre el propio parque y otra parte sea destinada a la financiacin del resto del sistema de reas protegidas; hacer pblico y divulgar ostensiblemente a los visitantes que su entrada contribuir con la manutencin de lo que ahora ellos estn disfrutando. - El sector privado es una fuente potencial de financiamiento de proyectos en reas protegidas muy importante, que en pocos pases en vas de desarrollo es aprovechada en su plena totalidad. No se trata de beneficiarse nicamente del sector privado que contamina y tiene la obligacin de contribuir con una compensacin financiera, sino de aquellos empresarios interesados, por diversos motivos conservacionistas o no, en contribuir con donaciones en dinero o materiales a la causa ambiental. Esto se debe en parte, a la falta de incentivos fiscales en forma de desgravaciones que existe en la mayora de los pases en desarrollo. Es necesario emprender revisiones en las legislaciones nacionales para subsanar esta laguna y no cerrar la puerta a todas las posibilidades de financiamiento. - La compensacin tributaria a las municipalidades que poseen en sus territorios reas protegidas favorece la creacin de estos espacios, incentiva una conciencia conservacionista y crea un ambiene favorable con los principales actores locales. Esta fuente adicional de ingresos para los municipios es una forma directa de retorno econmico que el gobierno puede establecer fcilmente, necesitndose slo el inters poltico para ello. VI. REFERENCIAS Brzovic, F. 1996. Orientations on Revenue Generation in Protected Areas. Draft based on document UNEP (OCA)/CAR.WG.19/INF.3, 31 august 1995, submitted to he Third Meeting of the Interim Scientific and Technical Advisory Committee (ISTAC) to the Protocol Concerning Specially Protected Areas and Wildlife (SPAW) in the Wider Caribbean Region, Kingston, 11-13 October 1995. Caribbean Environment Programme. United Nations Environment Programme. 73 pp. Bursztyn, M.A.; Benakouche, R; Bursztyn, M.. 1994. Os Instrumentos Econmicos e a Poltica Ambiental. Braslia. 21 pp. Comit Nacional Preparatorio del Primer Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras reas Protegidas, 1997. Infome Nacional. Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado. Per. 1997. Primer Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Otras reas Protegidas. Santa Marta, 21 al 28 de mayo de 1997. Fundacin Natura. Memorias. Simposio Nacional de reas Protegidas del Ecuador. 3-6 Oct/94. Fundacin Natura. Quito. 230 pp. Heindrichs, T. 1997. Innovative financing instruments in the forestry and nature conservation sector of Costa Rica. GTZ. Eschbom, Germany. IUCN. 1993. Parks for Life: Report of the IVth World Congress on National Parks and Protected Areas IUCN, Gland, Switzerland. 260 pp. IUCN et al. 1997. Ponencias. Primer Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Otras reas Protegidas" Colombia. 226 pp. Loureiro, W. 1998. "Incentivos Econmicos para Conservao da Biodiversidade no Brasil. ICMS Ecolgico". Curitiba. 85 pp.
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