Coordinacion Fiscal

PRIMERA CONVENCIN NACIONAL HACENDARIA
RESUMEN EJECUTIVO
DIAGNSTICO GENERAL: COLABORACIN Y COORDINACIN INTERGUBERNAMENTAL

RESUMEN EJECUTIVO DIAGNSTICO GENERAL DE LOS TEMAS DE LA CONVENCION Coordinacin y Colaboracin Intergubernamental. Introduccin El presente resumen pretende sintetizar de manera concreta los aspectos ms representativos de la Coordinacin y Colaboracin Intergubernamental que en materia hacendaria ha imperado en Mxico, abordando desde los antecedentes ms inmediatos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, hasta la situacin que actualmente guarda. As, se sealan para cada uno de los temas del diagnstico: el Sistema de Distribucin de Participaciones Federales, la Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal, la Coordinacin en Gasto y Deuda Pblica, y los Organismos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. Se seala el estatus actual que priva en cada una de las materias de la coordinacin fiscal. Importante resulta destacar que, con el apoyo de informacin cuantitativa, en el trabajo preparatorio principal, se realiza un anlisis pormenorizado de cada uno de los temas antes descritos, mismo que contempla de manera amplia y detallada la evolucin, integracin de los fondos y la distribucin de las participaciones federales; los orgenes, composicin y estructura de distribucin de los fondos de aportaciones federales, en el mbito nacional; la organizacin actual en materia de deuda pblica y la organizacin y funcionamiento de los organismos del sistema. 1. Antecedentes
Es a partir de la Constitucin Federal de 1917 1 cuando se presentan los principales rasgos del federalismo fiscal en Mxico, en la que se expresan las facultades y atribuciones de los distintos rdenes de gobierno, manteniendo la concurrencia de las facultades impositivas entre la Federacin y los Estados, situacin sustentada en el principio de que los Estados tienen poderes reservados en todas aquellas facultades que no se encuentren expresamente reservadas a los funcionarios federales en la Constitucin2. Con estos antecedentes, el marco general de referencia no ha sido del todo suficiente para la determinacin del arreglo fiscal entre los rdenes de gobierno, lo que ha trado consigo la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin fiscal en el pas. De esta manera, antes de hacer referencia a lo que seran los primeros intentos de coordinacin fiscal en Mxico, es importante recordar que el sistema tributario operante se distingua por la multiplicidad de contribuciones, tanto federales como estatales y municipales, dando lugar a un sistema complejo e inequitativo para los contribuyentes, por la existencia de demasiadas leyes fiscales, frecuentemente contradictorias, exacciones en gravmenes concurrentes desproporcionadamente altas y la multiplicidad de funciones similares de administracin tributaria en mbitos distintos. En este contexto, los primeros intentos por eliminar los efectos negativos de la concurrencia impositiva y las deficiencias del sistema tributario en Mxico, derivado de la ausencia de una disposicin constitucional que delimitara los campos de tributacin entre la Federacin y los Estados, y la falta de unidad entre stos en el terreno de la poltica fiscal, tuvieron como principal antecedente una serie de intentos expresados en las denominadas Convenciones Nacionales Fiscales3, cuyo principal propsito era establecer una clara delimitacin de potestades o fuentes de ingresos tributarios para la federacin, estados y municipios. Las reformas constitucionales de 1942 establecieron lo que sera el germen de un sistema que en la actualidad tiende a generalizarse como es el sistema de participaciones a los Estados y Municipios en el rendimiento de algunos impuestos federales. Resultado de la Tercera Convencin Nacional Fiscal fue la adopcin de la idea de establecer un sistema en el que la federacin y los Estados aprovecharan las fuentes tributarias en el marco de una coordinacin, cuyo propsito no fuese necesariamente el de eliminar la concurrencia impositiva (la que constitucionalmente est permitida), sino el de controlarla y orientarla unificadamente entre ambos rdenes de gobierno. Resultado de estos esfuerzos fue el nacimiento y establecimiento de un esquema de coordinacin en materia del impuesto sobre ingresos mercantiles4 y la celebracin de convenios fiscales en otras fuentes tributarias. No obstante, los esquemas de coordinacin fiscal y colaboracin administrativa anteriores a 1979, no fueron capaces de eliminar el problema de la superposicin o mltiple tributacin (concurrencia impositiva 5), aspecto que impuls la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin fiscal ms slidos y efectivos.
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Principales caractersticas de la hacienda pblica: el gobierno federal crea gran cantidad de impuestos, entre ellos el impuesto federal del timbre que gravaba ms de cien materias diferentes; los gobiernos estatales tenan muchos impuestos (en algunos casos ms de 57) impuestos, adems de los impuestos municipales. 2 La falta de delimitacin constitucional de fuentes tributarias reservadas en forma exclusiva para los distintos mbitos de gobierno con potestad tributaria, obedece al deseo del constituyente de que prevaleciera el principio de que cada nivel de gobierno estuviera en condiciones de cubrir por s mismo, sus necesidades financieras, a la vez que se buscaba que prevaleciera la soberana y autonoma de los Estados en lo concerniente a su rgimen interior, y con ello que no se sometiera la potestad tributaria de un mbito de gobierno a la de otro. 3 En esa poca se realizaron tres Convenciones Nacionales Fiscales: 1925, 1933 y 1947. Asimismo se realizaron tres Convenciones Nacionales de Causantes: 1947, 1948 y 1950. 4 Es en el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles en el que se presenta el primer Convenio sobre rendimientos de la recaudacin de un impuesto (sistema de participaciones 60% federal y 40% estatal) y la obligacin de participar un porcentaje de la participacin a los municipios del Estado. 5 Cabe aclara que segn el Informe de 1988, la Suprema Corte de Justicia, Primera Parte, Pleno 1989, pginas 802-7, la mltiple tributacin no es anticonstitucional.

Es entonces cuando nace la idea de crear un Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF), que fuera capaz de regular el panorama tributario nacional bajo reglas claras y objetivos especficos para armonizar el sistema tributario, eliminando en la medida de lo posible la concurrencia impositiva y para fortalecer las haciendas pblicas de los distintos rdenes de gobierno. Al respecto, se puede sealar que en 1980 se formalizan dos hechos muy significativos para el sistema tributario mexicano que fortalecieron y propiciaron el nacimiento del SNCF y los elementos jurdicos que se surgen con l. Por un lado, se aprueba una reforma fiscal que establece la entrada en vigor del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en sustitucin del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), y por otra parte, se formaliza la creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, mismo que establece sus lineamientos en una nueva Ley de Coordinacin Fiscal (LCF)6, cuya vigencia se da a partir de 1980 7 y en el Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal creado para tal efecto, instrumento que establece las directrices para coordinar parte del sistema fiscal federal con los sistemas fiscales de las entidades federativas. Desde entonces y sin abandonar sus propsitos iniciales, sino al contrario, enriquecidos con otros ms que se le han venido incorporando sucesivamente, el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal se ha convertido en el principal instrumento con el que cuenta el pas para regular las relaciones fiscales intergubernamentales, entendidas stas como el conjunto de acciones de tipo hacendario basadas en las relaciones entre la Federacin, los Estados y los Municipios, con el objetivo de asegurar la equidad y simplicidad del sistema tributario y fortalecer econmicamente las finanzas estatales y municipales. Sistema de Distribucin de Participaciones Federales Las fuentes de recursos federales que son participables, se constituyen con todos los impuestos, as como con los derechos de extraccin de petrleo y minera. La estabilidad de los ingresos entre los Estados se percibe mejor si tomamos en cuenta el beneficio que reciben todas las entidades federativas, independientemente de su capacidad para la generacin de riqueza o las bases fiscales con las que cuenten. No obstante la estabilidad de los flujos de ingresos para las entidades federativas y municipios, el sistema de participaciones ha contribuido en acentuar la dependencia financiera de los gobiernos locales sobre los recursos federales (participaciones). El efecto redistributivo de su principal fondo, no cuenta con incentivos apropiados para incrementar las participaciones de las entidades federativas con mayores bases fiscales en los impuestos federales. Esto se entiende si consideramos que el porcentaje de distribucin por el factor poblacional es de 45.17%, en tanto que la proporcin resarcitoria prevista en la segunda parte del Fondo General, es del mismo porcentaje pero que para su distribucin utiliza algunas variables para medir la generacin de los ingresos fiscales, frmula que no necesariamente refleja con precisin el esfuerzo fiscal y la situacin econmica en general, al slo considerar algunos consumos especficos (Cerveza, bebidas alcohlicas, tabacos labrados, gasolina, etc.) que no necesariamente reflejan la evolucin econmica en general. Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal La Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal ha presentado dos grandes momentos, una etapa donde la participacin de las entidades federativas fue ms activa con la administracin integral del impuesto al valor agregado y una segunda etapa donde los gobiernos locales disminuyeron su participacin para enfocarse a una colaboracin administrativa parcial en los principales impuestos federales, al enfocarse ms en el control y la fiscalizacin de los mismos; sin embargo, se puede decir que la colaboracin de gobiernos estatales y municipales en la recaudacin y administracin de diversos impuestos federales ha evolucionado favorablemente en los ltimos 10 aos, en especial en las contribuciones relacionadas con los vehculos (impuesto sobre tenencia o uso de vehculos y sobre automviles nuevos) y en materia de la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones de pago de los impuestos federales, ya que a travs de esta colaboracin se ha ampliado la presencia fiscal de los gobiernos estatales y municipales y se ha elevado el grado y capacidad tcnica de sus funcionarios fiscales. No obstante lo anterior, los incentivos econmicos por colaboracin administrativa resultan poco relevantes y representativos para las entidades federativas, respecto a sus ingresos propios o por participaciones, ya que a travs del tiempo, el peso relativo entre los incentivos econmicos y las participaciones ha aumentado muy poco, a pesar de que el esfuerzo realizado por las entidades es considerable, en trminos de los sistemas de administracin y de la capacitacin de su personal. Finalmente, es prudente comentar que en nuestro sistema de coordinacin y colaboracin intergubernamental, no existen esquemas en donde las entidades federativas puedan acceder a acuerdos de colaboracin en materia hacendaria entre s, es decir lo que en la doctrina se conoce como colaboracin horizontal entre miembros de un estado federal. Gasto Pblico La coordinacin en gasto se ha enmarcado en un proceso de descentralizacin de facultades, competencias y responsabilidades entre los rdenes de gobierno que asumen cada uno de ellos, acompaado de transferencias de recursos (humanos, materiales y financieros) que
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La primera Ley de Coordinacin Fiscal fue la de 1953. La Ley de Coordinacin Fiscal fue publicada en diciembre de 1978, para tener vigencia en dos etapas, ya que el captulo cuarto De los Organismos en Materia de Coordinacin entra en vigor a partir de 1979, y los restantes tres captulos; De las participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en materia de Ingresos Federales; Del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal; y De la Colaboracin Administrativa entre Estados y la Federacin entra en vigencia a partir del primero de enero de 1980. El captulo quinto De los fondos de aportaciones federales entr en vigencia el primero de enero de 1998.

han permitido el cabal cumplimiento de las funciones descentralizadas. Por otra parte, la inclusin en la Ley de Coordinacin Fiscal de aquellas disposiciones que regulaban las transferencias en otro tipo de instrumentos jurdicos, ha propiciado certidumbre a las entidades federativas y municipios respecto de la permanencia en la transferencia de recursos a travs del tiempo, situacin que permite a su vez proporcionar una mayor transparencia en los montos a transferir, y en la determinacin y envo de los recursos, accin que se complementa con la publicacin anual de los montos y periodos de ministracin de los recursos, en el Diario Oficial de la Federacin. No obstante lo anterior, la coordinacin en materia de gasto enfrenta una serie de dificultades como lo son entre otros, los problemas manifestados en las fuentes de informacin de las variables que determinan la integracin y distribucin de algunos de los fondos de aportaciones federales. Con relacin al Gasto Federal Reasignado resultara de gran beneficio que se integraran sus montos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin de manera desagregada, as como el hecho de que se conocieran con anticipacin a los procesos presupuestales de las entidades federativas, las caractersticas y reglas de operacin, ya que esto les permitira poderlos integrar de una manera ms detallada en sus propios presupuestos. Deuda Pblica Se puede observar que dentro de los esquemas que nuestro federalismo fiscal en materia de deuda pblica ha adoptado e implementado, se encuentra la forma como se ha controlado el endeudamiento pblico nacional, mismo que ha impedido que la deuda local se convierta en un problema con severos efectos macroeconmicos, como ya ocurre en una buena parte de los pases latinoamericanos. Entre los esquemas de control adoptados destacan: el avance en la estabilizacin macroeconmica; las restricciones constitucionales federales; la aprobacin de montos mximos de endeudamientos por las legislaturas locales; el manejo de sistemas de garantas; la disciplina del mercado crediticio; la existencia de una institucin financiera enfocada a atender las necesidades de recursos de los gobiernos locales, entre otros. Por otra parte, debe tenerse especial cuidado con la administracin y reforma de los sistemas de pensiones para los trabajadores al servicio de las entidades federativas y municipios, ya que, como sealan algunos analistas, su insolvencia puede ser crtica en los prximos aos. Organismos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal Los mecanismos y bases normativas para dar formalidad e institucionalidad al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, han propiciado que la operacin de estos rganos en muchos casos se constituya en el foro ms adecuado para la discusin de los problemas del federalismo fiscal. En efecto, el sistema fue diseado fundamentalmente para la coordinacin fiscal, es decir, para las materias que tienen que ver con la armonizacin tributaria y la distribucin de participaciones. En ese sentido, cabe precisar que en la actualidad, la coordinacin no slo abarca el sistema de ingresos participables, sino que tambin incluye otros temas referentes al gasto y a la deuda, en donde en este ltimo caso, esencialmente no hay esquema de coordinacin alguno, por lo que se hace indispensable el establecimiento de mecanismos y bases normativas especificas al respecto. Aunado a lo anterior, los organismos del sistema enfrentan la gran dificultad para materializar propuestas de cambio, propiciado esto, por la falta de instrumentos jurdicos que les permita hacer llegar de manera directa iniciativas al congreso. En concreto, es objetivo primordial institucionalizar los rganos que genere la coordinacin hacendaria intergubernamental, a grado tal que, la norma fije los principios bsicos de composicin, gobierno, financiacin y funcionamiento de estos rganos, y que en todo caso deber ser paritario, y en consecuencia las normas que les aplicaran habrn de ser las que de manera conjunta acuerden sus partes y no las normas o decisiones de una de stas. 1. Conclusiones A partir de lo sealado en las lneas anteriores, pudiramos destacar las siguientes conclusiones: En materia del Sistema de Distribucin de Participaciones Federales, pareciera que existe la necesidad de corregir los problemas del actual sistema de participaciones, el cual se ha derivado, entre otros motivos, de la utilizacin de elementos poco representativos de la actividad econmica que presenta cada entidad y por avanzar en las modificaciones estructurales que permitan mejorar los criterios de distribucin. Asimismo, buscar esquemas que permitan establecer reformas estructurales en los sistemas de distribucin de participaciones, que permitan implementar sistemas dinmicos que influyan en la bsqueda de mecanismos que rompan la denominada suma cero, que equilibren los principios redistributivo y resarcitorio que sustentan al sistema, y que impulsen a las entidades a incrementar la recaudacin de contribuciones federales, as como que promuevan el desarrollo y fortalecimiento de las finanzas pblicas de las entidades federativas, entre otros, mediante el establecimiento de gravmenes locales que midan los esfuerzos realizados en esta materia En cuanto a la Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal, pareciera que es necesario elevar el grado de responsabilidad fiscal de los gobiernos estatales y municipales a travs de la profundizacin de colaboracin administrativa, para con ello aumentar la presencia fiscal de los gobiernos locales, sin que esto represente una prdida de eficiencia y efectividad en el sistema tributario en su totalidad, es decir, se requiere de una colaboracin administrativa participativa dado que tanto el gobierno federal como las entidades federativas son partcipes de los rendimientos fiscales de los impuestos federales y a ambos les interesa que dichos rendimientos crezcan en la medida de

lo posible. En materia de la Coordinacin en Gasto Pblico, pareciera que es necesario seguir avanzando en el fortalecimiento de los mecanismos distributivos y de igualacin de las trasferencias de gasto para que, de manera ms slida, contribuyan a fortalecer el desarrollo de las regiones y de los servicios pblicos que demanda la poblacin, ello con la finalidad de reducir los niveles de necesidades e incrementar el grado de bienestar. En materia de Deuda Pblica, pareciera que resulta impostergable ampliar las condiciones de acceso al financiamiento crediticio para los estados y municipios. En ese sentido, resultara importante disear mecanismos que permitan el acceso a recursos crediticios externos (de menor costo que los crditos internos) y la implementacin de mayores mecanismos para la bursatilizacin de la cartera crediticia estatal y municipal, en especial la de los bancos de desarrollo. En materia de los organismos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, una de las tareas pendientes al interior del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal es la revisin y adecuacin de sus organismos, para con ello transformarlos, no slo en instancias capaces de encabezar las discusiones y posibilidades de cambio para la coordinacin hacendaria en Mxico, sino que al mismo tiempo sus propuestas tengan los canales e instrumentos jurdicos adecuados que permitan su materializacin. BENEMRITA UNIVERSIDAD AUTNOMA DEL ESTADO DE PUEBLA LA COORDINACIN FISCAL EN MXICO INDICE TEMTICO 1.- Qu es la Coordinacin Fiscal 2.- El Pacto Federal. (Federacin y Estados) y el Municipio Libre. 3.- Obligaciones Fiscales de los Mexicanos en la CPEUM 4.- Causas que originan la Coordinacin Fiscal. 5.- Facultades Impositivas del Congreso de la Unin. 6.- Contribuciones Estatales. 7.- Prohibiciones a los Estados. 8.- Competencia reservada a los Estados. 9.- Antecedentes Histricos de la Coordinacin Fiscal. 10.- Anlisis de la Ley de Coordinacin Fiscal. 11.- Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. 12.- rganos de Gobierno del SNCF. 13.- Convenios de Colaboracin Fiscal. 14.- Ley de Ingresos del Estado de Puebla para el Ejercicio Fiscal 2008. 15.- Ley de Ingresos del Municipio de Puebla para el ejercicio Fiscal de 2008. CONCLUSIONES. Sbado 18 de octubre de 2008. BIBLIOGRAFIA SUGERIDAD PARA CONSULTA 1.-Carrasco Iriarte, H., LECCIONES DE PRCTICA CONTENCIOSA EN MATERIA FISCAL. EDITORIAL THEMIS. 3ra. ed., Mxico. 2.-Rodrguez Lobato, R., DERECHO FISCAL. Editorial Harla, 2da ed., Mxico. 3.-Snchez Len G., DERECHO FISCAL MEXICANO., Editorial Cardenas Edior y Distribuidor 8va ed. Mxico. 4.- Carrasco Iriarte, H., DERECHO FISCAL I, Editorial Iure. Mxico. 5.- Carrasco Iriarte, H., DERECHO FISCAL II, Editorial Iure. Mxico. 6.-Retchkiman, Benjamn Gil Valdivia, Gerardo. EL FEDERALISMO Y LA COORDINACIN FISCAL EN MXICO, Instituto de Investigaciones Jurdicas de las UNAM, Mxico 7.- Saucedo Snchez, Jos Alberto. HACIA EL FEDERALISMO FISCAL: LA REFORMA DEL SISTEMA DE ASIGNACIN DE PARTICIPACIONES FEDERALES DE LOS ESTADOS, Instituto de Investigaciones Jurdicas de las UNAM, Mxico. 8.- Serna de la Garza, Jos Mara. LAS CONVENCIONES NACIONALES FISCALES Y EL FEDERALISMO EN MXICO, Instituto de Investigaciones Jurdicas de las UNAM, Mxico. 9.- LAS FINANZAS DEL SISTEMA FEDERAL MEXICANO. LA REFORMA DEL SISTEMA FISCAL. VISIN PARLAMENTARIA, Instituto de Investigaciones Jurdicas de las UNAM, Mxico. 10.- Serna de la Garza, Jos Mara. EL SISTEMA FEDERAL MEXICANO, Instituto de Investigaciones Jurdicas de las UNAM, Mxico. 11.- Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Fernndez y cuevas, Jos Luis. DERECHO FISCAL, Instituto de Investigaciones Jurdicas de las UNAM, Mxico. 12. Carpizo, Jorge, ESTUDIOS CONSTITUCIONALES, Instituto de Investigaciones Jurdicas de las UNAM, Mxico. 13.- Musgrave, Richard A. TEORA DE LA HACIENDA PBLICA, Traduccin Jos Mara Lozano, Madrid. 14.- Prez De Ayala. LAS FICCIONES DEL DERECHO TRIBUTARIO, Derecho Financiero. Madrid. 15.- Shoup, Carl S. HACIENDA PBLICA, traduccin de Emilio Albi-Ibaez, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. 16.- Somers, Harold. FINANZAS PBLICAS E INGRESOS NACIONAL, traduccin de Horacio Flores y Marta Chvez, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 17.- Tena Ramrez, Felipe. DERECHO CONSTITUCIONAL, Porra, Mxico.

18.- Controversia Constitucional 4-1998 (http://www2.scjn.gob.mx/expedientes/). 19.- Controversia Constitucional 6-1998 (http://www2.scjn.gob.mx/expedientes/). 20.- Accin de Inconstitucionalidad 29-2008 (http://www2.scjn.gob.mx/expedientes/). CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 4/98. ACTOR: AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA, PUEBLA, Y OTROS DEL MISMO ESTADO.
PONENTE: MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO. SECRETARIO: OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ.
Mxico, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, correspondiente al da diez de febrero de dos mil. VISTOS; Y RESULTANDO: PRIMERO.- Por escrito presentado en la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el veinte de febrero de mil novecientos noventa y ocho, Gabriel Hinojosa Rivero y Marcial Benigno Felipe Campos, Presidente y Sndico del Municipio de Puebla, Juan Sergio Salazar Vargas y Carmelo Montero Barranco, Presidente y Sndico del Municipio de Acajete, N. Salvador Escobedo Zoletto y Teresa Lezama Alvarez, Presidente y Sndico del Municipio de Atlixco, Lorenzo Osorio Rosas y Ramiro E. Martnez Cuevas, Presidente y Sndico del Municipio de Chapulco, Hilario Gonzlez Torres y Vicente Loman Loman, Presidente y Sndico del Municipio de Nopalucan, Jos G. Jaime Morales Tecpanecatl y Arnulfo Aurioles Gamboa, Presidente y Sndico del Municipio de San Andrs Cholula, Jos Edilberto Cuahuey Grande y Jos Macelino Teapila Gmez, Presidente y Sndico del Municipio de San Gregorio Atzompa, Jos Guadencio Vctor Len Castaeda y Ral Ramrez Vzquez, Presidente y Sndico del Municipio de San Martn Texmelucan, Oscar Anguiano Martnez y Flocelo Snchez Anguiano, Presidente y Sndico del Municipio de San Matas Tlalancaleca, Ren Lezama Aradillas y Jos Antonio Abascal Setien, Presidente y Sndico del Municipio de Tehuacn, Salvador H. Lpez de los Santos y Gil Silvino Pacheco Romero, Presidente y Sndico del Municipio de Santiago Miahuatln, y Saltiel Arturo Carranco Blanca y Wuilebaldo Luis Olmos, Presidente y Sndico del Municipio de San Pedro Cholula, todos Municipios del Estado de Puebla, promovieron, en representacin de los Ayuntamientos de sus respectivos Municipios, controversia constitucional en contra de las autoridades y por las disposiciones y los actos que a continuacin se sealan: "RGANOS DEMANDADOS Y SU DOMICILIO.--- a). "El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano "de Puebla, constituido por el Congreso "Constitucional del Estado, con domicilio en el "Recinto Oficial de dicho Poder en la Ciudad de "Puebla, Estado de Puebla, llamado Palacio "Legislativo y bien conocido en dicha localidad.--- "b). El Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano "de Puebla, cuyo titular es el C. Gobernador "Constitucional de dicho Estado, Lic. Manuel "Bartlett Daz, con domicilio en el Palacio de "Gobierno del Estado de Puebla, ubicado en la "Ciudad de Puebla e igualmente bien conocido en "dicha localidad.--- NORMA GENERAL Y ACTOS "CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA Y MEDIO OFICIAL "EN EL QUE SE PUBLIC TAL NORMA GENERAL "DE LA CUAL DERIVAN LOS ACTOS QUE SE "IMPUGNAN.--- 1.- La norma general cuya invalidez "se demanda es la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, aprobada por el "Congreso del Estado de Puebla el da 27 de enero "de 1998, promulgada y publicada en el peridico "oficial del Estado el da 28 de enero de 1998, la "cual entr en vigor el mismo da de su "publicacin. De esa ley se impugna todo el "sentido general que su contenido revela, as como "especficamente las disposiciones de aplicacin "generales contenidas en los siguientes artculos "de la misma ley impugnada:--- Artculos 4, "fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, "17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, "36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, "74, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98.--- 2.- Tambin "se impugnan, por carecer de validez "constitucional, todos los actos que son o lleguen "a ser consecuencia de la aplicacin concreta de "los preceptos antes mencionados de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "sobre todo por lo que hace a la creacin, "organizacin y funcionamiento de los llamados "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal y dems grupos supuestamente "organizados de los diversos sectores que prev "dicha ley, as como los actos de las Juntas "Auxiliares, incluyendo en forma especfica los "actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y "funciones que la ley que se combate otorga a "dichas autoridades intermedias que pretende "establecer en los preceptos antes sealados.--- "Asimismo, se combaten todos los actos que "tambin son o lleguen a ser consecuencia de la "aplicacin de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la "administracin, distribucin, ejecucin, ejercicio y "fiscalizacin de las participaciones y aportaciones "federales que corresponden a los Municipios "actores. Funciones que la ley impugnada pretende "atribuir inconstitucionalmente a las autoridades "que trata de establecer, en tanto que la Ley "Fundamental y Suprema de toda la Unin atribuye "incuestionablemente las mismas funciones a otras "autoridades legtimamente establecidas, entre "ellas a las autoridades Municipales. SEGUNDO.- Los antecedentes del caso son los siguientes:

"HECHOS QUE CONSTITUYEN LOS "ANTECEDENTES DE LA NORMA GENERAL Y DE "LOS ACTOS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA.--- 1.- "El titular del Ejecutivo del Estado de Puebla envi "al Congreso Local la iniciativa de Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.--- "2.- Dicha iniciativa fue turnada a las Comisiones "Unidas de Gobernacin, Justicia y Puntos "Constitucionales, y de Hacienda y Patrimonio "Estatal y Municipal, para su estudio y dictamen.--- "3.- Las Comisiones Unidas mencionadas "sometieron al H. Congreso del Estado de Puebla el "dictamen correspondiente con minuta de ley, la "cual fue aprobada por mayora con fecha 27 de "enero de 1998.--- 4.- La Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla as aprobada, "fue turnada al Ejecutivo del Estado para los "efectos constitucionales de su promulgacin y "publicacin, habiendo sido publicada en el "peridico oficial del Estado de Puebla, nmero 12, "Segunda Seccin, el 28 de enero de 1998, para "entrar en vigor el da de su publicacin, atento a lo "dispuesto en su Artculo Primer Transitorio.--- 5.- "A pesar de que la ley que se combate ya entr en "vigor, an no se han creado los rganos que la "misma prev, que tienen el carcter de "autoridades intermedias prohibidas por la "Constitucin, como son los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, razn por "la cual por este medio se combaten y se impugnan "no solamente la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla en s misma, "especficamente por lo que hace a los Artculos ya "sealados, sino tambin todos los actos que son o "lleguen a ser consecuencia directa e inmediata de "su aplicacin: la integracin y la atribucin de "funciones de los Comits ya referidos; la "participacin en los actos relacionados con el "ejercicio de las funciones de las Juntas Auxiliares, "as como la expedicin de verdaderas normas de "observancia general, inconstitucionalmente "delegada por el Poder Legislativo al Gobernador "del Estado, pues le encomienda en la ley que se "combate la emisin de un pretendido Manual "nico de Operacin para el Federalismo "Hacendario.--- La Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla es "inconstitucional por las razones a que ms "adelante haremos referencia y, por tal motivo, es "el cuerpo normativo general que constituye uno "de los actos en contra de los cuales se promueve "esta Controversia Constitucional, especficamente "por lo que hace a sus Artculos 4, fracciones VII y "IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, "21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, "47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 76, 81, 82, "83, 84, 95, 96, 97 y 98. Esta Controversia "Constitucional tambin se promueve en contra de "los actos que se realicen o pretendan realizarse "como consecuencia directa de la aplicacin de "dicha ley, especficamente con fundamento en los "mencionados artculos, cuyos actos en forma "lgica y necesaria tambin devienen en "inconstitucionales.--- Con la finalidad de facilitar el "ejercicio de la funcin jurisdiccional de ese H. "Tribunal Supremo en la presente Controversia "Constitucional, especficamente por lo que toca a "la consulta general y total o parcial, o especfica "de la ley que se impugna, como ya se ha dicho, "los promoventes adjuntamos a este escrito como "Anexo 10 del mismo, un ejemplar original del ya "mencionado rgano oficial del Gobierno del "Estado de Puebla, tomo CCLXXIII, nmero 12, "segunda seccin, publicado en H. Puebla de Z. "El mircoles 28 de enero de 1998. TERCERO.- Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes: "CONCEPTOS DE INVALIDEZ.- Antes de expresar "los conceptos de invalidez de las disposiciones "generales de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla y de los actos "que se combaten a travs de esta "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, es "conveniente hacer una breve sinopsis de la "evolucin que ha tenido la figura del Municipio, "desde la Constitucin de 1917, para el efecto de "entender cul ha sido la tendencia de las diversas "reformas constitucionales en cuanto a esa forma "de organizacin poltico-administrativa del Estado, "como lo es precisamente el Municipio.--- Desde el "Constituyente de 1917, al elaborar el Artculo 115 "Constitucional, surgieron con motivo de la "Revolucin Mexicana diversas ideas en cuanto a "la forma de administracin de la Hacienda "Municipal. A este respecto, haba en ese Congreso "Constituyente dos posiciones:--- La primera, que "defenda la intervencin del Ejecutivo Federal en "materia de recaudacin de impuestos, al "argumentar que los Municipios tenan la "obligacin de sujetarse a las leyes que dictaran "las Legislaturas locales, pues sostena que los "Municipios no eran entidades totalmente "independientes y autnomas, toda vez que tenan "que ver con el Estado en cuyo territorio se "encontrara su asiento y demarcacin.--- La "segunda, defenda la libertad municipal y la "autonoma del Ayuntamiento, con el argumento de "que el Municipio debera tener su hacienda propia, "porque desde el momento que tuviese "intervencin del Estado o de la Federacin o de "ambos, aqul dejara de subsistir.--- De la anterior "discusin se denota la gran preocupacin que "habra de dar a los Municipios mayor libertad para "lograr as la autonoma municipal. De esta manera "se buscaba que los Municipios fueran la primera "clula de la organizacin democrtica del Pas y el "primer rgano de representacin poltica del "individuo dentro de la sociedad. Despus de "varias sesiones, el Constituyente consagr la "libertad municipal en el Artculo 115 de la Carta "Magna, establecindose en la parte conducente, "que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, "administrando libremente su hacienda, la cual se "formar de las contribuciones que sealen las "Legislaturas de los Estados y que, en todo caso, "sern las suficientes para atender a las "necesidades municipales.--- Igualmente, en "relacin con la autonoma municipal, el "Constituyente de 1917 plasm en la Fraccin I del "Artculo 115 Constitucional, la prohibicin expresa "y terminante de la existencia de una autoridad "inmediata entre los Municipios y los Gobiernos "de los Estados, para tratar de resolver as "diversas situaciones, de hecho, que "histricamente se haban presentado, en virtud de "las cuales se creaban, por debajo de los "gobiernos de los Estados, diversas figuras o "entidades que constituan factores reales de "poder, que de facto eran reconocidas inclusive "por los Gobernadores, toda vez que en algunos "casos cumplan las rdenes de stos. As se "socavaba la libertad y autonoma de las que "necesariamente deben gozar los Municipios.--- "Posteriormente, hubo una serie de reformas

"constitucionales referentes a la institucin del "Municipio. Una de las ms importantes y "trascendentes es la efectuada en el ao de 1982, "por iniciativa del Presidente Miguel de la Madrid "Hurtado, que, en lo referente al patrimonio de los "Municipios, estableca lo siguiente:--- a) Elevar a "rango constitucional el derecho de los Municipios "a recibir las participaciones federales que, en su "caso, se les asignen, obligando a las legislaturas "locales a establecer anualmente las bases "correspondientes.--- b).- Que los presupuestos de "egresos de los Municipios deben ser aprobados "slo por los Ayuntamientos, con base en los "ingresos disponibles.--- c).- Por ltimo, se incluye "la facultad para la celebracin de convenios, "considerada pertinente, a fin de homologar en el "orden constitucional la celebracin de convenios "que hasta esa fecha se haba efectuado entre la "Federacin y los Estados.--- Dicha iniciativa fue "aprobada por el rgano revisor de la Constitucin "General de la Repblica a que alude el Artculo "135 de la misma. El Decreto de Reformas "Constitucionales correspondiente se public en el "Diario Oficial de la Federacin el da 3 de febrero "de 1983.--- Con lo anterior, de manera muy "general, queda clara la tendencia de considerar al "Municipio como una organizacin poltico-"administrativa autnoma, que debe ser "administrada por un Ayuntamiento de eleccin "popular directa, no permitindose, por mandato "Constitucional, que exista autoridad intermedia "alguna entre el Ayuntamiento y el Gobierno del "Estado. Igualmente, en lo referente a su "patrimonio, se le otorga al Municipio la libre "administracin de su hacienda, facultad que es "eminente y evidentemente irrenunciable y, por "ello, indelegable en favor de los Gobiernos "Estatales o, con mayor razn, en favor de "cualesquiera autoridades intermedias que dichos "Gobiernos o aun el Federal, pretendan crear o "establecer.--- Como consecuencia de lo ya "sealado, el Artculo 115 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, "especficamente en sus fracciones I y IV, y sus "correlativos de la Constitucin del Estado de "Puebla, que son los artculos 1, 2 y 102, en "relacin con los Artculos 13, 50 fraccin III, 51 y "52 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de "Puebla, establecen claramente lo siguiente:--- Que "no puede haber autoridad intermedia alguna entre "el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.--- Que "los Municipios manejarn su patrimonio conforme "a la ley, administrando libremente su hacienda, la "cual se formar de los rendimientos de los bienes "que les pertenezcan, as como de las "contribuciones y otros ingresos que las "Legislaturas establezcan a su favor, y en todo "caso:--- i).- Percibirn las contribuciones, "incluyendo tasas adicionales que establezcan los "Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su "fraccionamiento, divisin, consolidacin, "traslacin y mejora, as como las que tengan por "base el cambio de valor de los inmuebles.--- Los "Municipios podrn celebrar convenios con el "Estado para que ste se haga cargo de algunas de "las funciones relacionadas con la administracin "de esas contribuciones.--- ii).- Las participaciones "federales, que sern cubiertas por la Federacin a "los Municipios con arreglo a las bases, montos y "plazos que anualmente se determinen por las "Legislaturas de los Estados.--- iii).- Los ingresos "derivados de la prestacin de servicios pblicos a "su cargo.--- Expuesto lo anterior, pasamos a "expresar los siguientes conceptos de invalidez:--- "PRIMERO. VIOLACIN A LO DISPUESTO POR EL "PRIMER PRRAFO DE LA FRACCIN I DEL "ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL, PORQUE, EN "VIRTUD DE DIVERSOS PRECEPTOS DE LA LEY "PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL "ESTADO DE PUEBLA, SE CREAN AUTORIDADES "INTERMEDIAS ENTRE EL AYUNTAMIENTO Y EL "GOBIERNO DEL ESTADO.--- 1.- El artculo 115 "constitucional, fraccin I, primer prrafo, "establece, en la parte conducente, que el "Municipio Libre constituye la base de la divisin "territorial y de la organizacin poltica y "administrativa de los Estados; que cada Municipio "ser administrado por un Ayuntamiento de "eleccin popular directa y que no habr autoridad "intermedia alguna entre ste y el Gobierno del "Estado.--- 2.- En el mismo sentido, se hallan los "siguientes preceptos de la Constitucin Poltica "del Estado Libre y Soberano de Puebla:--- Artculo "1, que establece que el Estado de Puebla es una "entidad jurdica y poltica, organizada conforme a "los principios establecidos por la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en "vigor.--- Artculo 2, que seala que el Estado "adopta para su rgimen interior la forma de "gobierno republicano, representativo y popular, "teniendo como base de su organizacin poltica y "administrativa el Municipio Libre.--- Artculo 102, "que dispone en su primer prrafo, en congruencia "con lo anterior, que el Municipio Libre constituye "la base de la divisin territorial y de la "organizacin poltica y administrativa del Estado, "y que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, sin "que haya ninguna autoridad intermedia entre el "Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.--- 3.- De "manera correcta, lo anterior tambin es "reconfirmado por la Ley Orgnica Municipal del "Estado de Puebla, en cuyo artculo 13 igualmente "se establece que cada Municipio ser "administrado por un Ayuntamiento de eleccin "popular directa, y no habr ninguna autoridad "intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno "del Estado.--- 4.- Ahora bien, la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y "todos los actos que son consecuencia directa e "inmediata de su aplicacin, contravienen de "modo flagrante el imperativo constitucional que "establece: no habr ninguna autoridad intermedia "entre el Ayuntamiento de cada Municipio y el "Gobierno del Estado.--- Efectivamente, todos los "preceptos de la ley que se impugna y que de "alguna manera se refieren a dichas autoridades "intermedias, como son los llamados Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, "transgreden la disposicin constitucional a que se "refiere este primer concepto de invalidez, toda vez "que constituyen autoridades o entidades, "sobrepuestas al Municipio en la administracin de "los recursos que le son propios y que constituyen "parte fundamental de su patrimonio y su "hacienda.--- Los preceptos de la ley que se "combate, que por esta razn en particular resultan "inconstitucionales, son los artculos 4 fracciones "VII y IX, 8 tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24 "fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y "98.--- Como se desprende de la lectura de tales "disposiciones de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, se estn "creando autoridades intermedias entre los "Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, "denominados Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, adems de las ya existentes "Juntas Auxiliares, con facultades que implican "una contravencin a la prohibicin constitucional "multimencionada. Ello vulnera y socava la libertad "y autonoma municipales, pues a travs de tales "autoridades intermedias se condiciona la

"actuacin de los Municipios en cuanto al libre "manejo de su patrimonio y la genuina "administracin de su hacienda.--- 5.- Esto es as, "toda vez que en la ley que se combate se otorgan "a los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal facultades para planear, discutir, "analizar y seleccionar las obras y acciones por "realizar, para atender las demandas de la "poblacin, as como para aprobar los programas "de obras de acciones del Fondo de Aportaciones "para la Infraestructura Social. Sin embargo, tales "facultades no son de mera coordinacin y de "apoyo a la Administracin Pblica Municipal, sino "poderes unilaterales de decisin y de ejecucin, "que las coloca por encima de los Gobiernos "Municipales, con supremaca y supraordenacin "frente a las actividades y atribuciones que la "Constitucin y la ley les confieren a los "Municipios, en detrimento y en perjuicio de su "libertad y autonoma.--- Sirve para confirmar el "anterior criterio, la tesis de jurisprudencia que se "transcribe a continuacin:--CONTROVERSIA "CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA "PROHIBIDA EN EL ARTCULO 115, FRACCIN I DE "LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS "UNIDOS MEXICANOS. CARACTERSTICAS "GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.- El "Constituyente de 1917 impuso la prohibicin de "autoridad intermedia a que se refiere la fraccin "I del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, en atencin a "situaciones de hecho, segn informa la historia, "en virtud de las cuales se creaban, por debajo de "los Gobiernos Estatales, personas conocidas "como jefes polticos que detentaban un poder "real y de hecho reconocido por el gobernador, en "virtud del cual se cumplan las rdenes de ste y "serva para que la autoridad tuviera medios "inmediatos de accin y centralizacin. Tomando "en consideracin lo anterior, debe establecerse "que una autoridad, ente, rgano o persona de que "se trate, no debe tener facultades o atribuciones "que le permitan actuar de manera independiente, "unilateral y con decisin, que no sea resultado o "provenga de manera directa de los acuerdos o "decisiones tomados por los diferentes niveles de "gobierno dentro del mbito de sus respectivas "facultades, a efecto de impedir que la conducta de "aqullos se traduzca en actos o hechos que "interrumpan u obstaculicen la comunicacin "directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o "que implique sustitucin o arrogacin de sus "facultades.--- Controversia constitucional 2/95. "Jess Hinojosa Tijerina, Jos Martnez Gonzlez y "Miguel Gmez Guerrero, en su carcter de "Presidente Municipal, Secretario y Sndico "Segundo del Ayuntamiento del Municipio de "Monterrey, Estado de Nuevo Len, "respectivamente, contra el Gobernador, Secretario "General de Gobierno y Congreso Estatal del "propio Estado. 13 de mayo de 1997. Unanimidad "de diez votos. Ausente: Mariano Azuela Gitrn. "Ponente Genaro David Gngora Pimentel. "Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz.--- El "Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el "dos de junio de mil novecientos noventa y siete, "aprob, con el nmero 50/1997, la tesis "jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito "Federal, a dos de junio de mil novecientos "noventa y siete.--- Novena poca. Instancia: Pleno. "Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su "Gaceta. Tomo: V, junio de 1997. Tesis: P. /J.50/97. "Pgina: 343.--- 6.- Igualmente, resulta "inconstitucional por ser consecuencia directa e "inmediata de lo anterior, el artculo 97 de la ley "que se combate, pues dispone que en caso de que "los Ayuntamientos no ministren los recursos "correspondientes a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "Tal acto por ser consecuencia de la aplicacin de "la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado "de Puebla, tambin es claramente "inconstitucional.--- 7.- Finalmente, conviene "resaltar que a travs de la fraccin VII del artculo "4 de la ley que se combate, se est obligando a los "Municipios a integrarse a los rganos "hacendarios, concretamente a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal. Ello es "claramente inconstitucional puesto que el "Municipio tiene la autonoma plena en sus "funciones y en el manejo de su hacienda. Por "tanto, no puede ser obligado a formar parte de un "rgano intermedio, superior al Municipio, que "disponga de sus recursos fiscales.--- Con base en "lo anterior, lo procedente conforme a Derecho es "declarar fundada la presente demanda de "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL y, "consecuentemente, declarar la "inconstitucionalidad de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, por lo que hace "a los preceptos especficos sealados en este "primer concepto de invalidez.--- SEGUNDO. HAY "VIOLACIN A LO DISPUESTO POR LA FRACCIN "II Y POR EL INCISO B) DE LA FRACCIN IV DEL "ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL. DEBIDO A QUE "LA APLICACIN DE DIVERSOS PRECEPTOS DE "LA LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO "DEL ESTADO DE PUEBLA, IMPIDEN QUE LOS "MUNICIPIOS ACTORES ADMINISTREN "LIBREMENTE, A TRAVS DE LOS "AYUNTAMIENTOS LEGTIMAMENTE ELECTOS, "LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES "FEDERALES QUE LA FEDERACIN LES CUBRE, Y "QUE SON PARTE DE LA HACIENDA MUNICIPAL.--- "Antes de entrar en el desarrollo de este segundo "concepto de invalidez, es menester sealar que se "encuentra estrechamente vinculado con el "primero, razn por la cual finalmente ambos "conceptos de invalidez deben ser considerados en "forma conjunta y armnica para decretar la "inconstitucionalidad de la ley y de los actos que "se combaten.--- 1.- El artculo 115 constitucional, "fraccin IV, inciso b), establece que los Municipios "administrarn libremente su hacienda, la cual se "formar de los rendimientos de los bienes que les "pertenezcan, as como de las contribuciones y "otros ingresos que las Legislaturas establezcan "en su favor, y en todo caso de las participaciones "y aportaciones federales, que sern cubiertas por "la Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las Legislaturas de los Estados, y "de conformidad con lo establecido por las "recientes modificaciones a la Ley de Coordinacin "Fiscal, que en su nuevo Captulo V, referente a las "aportaciones federales a los Municipios, establece "dos nuevos fondos en el artculo 25 de dicha ley.--"- 2.- En el mismo sentido encontramos el artculo "103 fraccin II de la Constitucin Poltica del "Estado Libre y Soberano de Puebla, que dispone "que los Municipios tienen personalidad jurdica, "con patrimonio propio que los Ayuntamientos "manejarn conforme a la ley, y administrarn "libremente su hacienda la cual se formar, entre "otros conceptos, de las participaciones y "aportaciones federales.--- 3.- En forma congruente "con lo antes sealado, es conveniente citar los "siguientes preceptos de la Ley Orgnica "Municipal:--- Artculo 50.- fraccin III, que "establece que la hacienda municipal se formar "con: Las participaciones federales.--- Artculo "51, que dispone que los

Ayuntamientos manejarn "conforme a la ley el patrimonio del Municipio.--- "Artculo 52, que establece que los Ayuntamientos "administrarn eficaz y libremente la Hacienda "Municipal.--- Artculo 55, que seala la forma en "que se distribuirn los fondos municipales, a "saber:--- I.- Gastos de Educacin Pblica;--- II."Polica y trnsito;--- III.- Alimentacin de presos y "sostenimiento de hospitales;--- IV.- Gastos de "conservacin de edificio y obras municipales;--- "V.- Servicios Pblicos;--- VI.- Obras de utilidad "general para el Municipio, como caminos, redes "telefnicas, puentes, etc.;--- VII. Gastos para el "fomento de la Agricultura, Comercio e Industria;--- "VIII.- Sueldos de los funcionarios y empleados del "Ayuntamiento conforme lo dispongan los "presupuestos respectivos.--- 4.- Por su parte, la "Ley de Hacienda Municipal del Estado de Puebla "dispone en sus artculos 1 y 46 lo siguiente:--- "Artculo 1.- La Hacienda Pblica para atender los "gastos de los Municipios del Estado de Puebla, "percibir en cada ejercicio las contribuciones, "productos, aprovechamientos, participaciones "federales y estatales; ingresos extraordinarios y "en su caso, las donaciones herencias, legados y "reintegros que se hicieren en su favor.--- Artculo "46.- Las participaciones que correspondan a los "Municipios del Estado, en ingresos federales, se "ingresarn con arreglo a las disposiciones y "cuotas de las Leyes que lo establecen y, en su "caso, la Ley de Coordinacin Fiscal Federal, la Ley "de Coordinacin Fiscal del Estado de Puebla, el "Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal y de Colaboracin "Administrativa en Materia Fiscal y Federal.--- 5."Igualmente, el Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el ejercicio fiscal de 1998, en el "ltimo prrafo de su artculo 8 y en su artculo 19, "dispone lo siguiente:--- Artculo 8 (ltimo "prrafo).- Las erogaciones que se ejerzan a travs "del Ramo 33 Aportaciones Federales para "Entidades Federativas y Municipios debern "aplicarse conforme a lo dispuesto por el Captulo "V de la Ley de Coordinacin Fiscal y este "Decreto.--- Artculo 19.- Este precepto "bsicamente establece la manera en que se "distribuirn las erogaciones previstas para el "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, en el ao de 1998, como "sigue:--- Fondo de Aportaciones para la Educacin "Bsica y Normal;--- Fondo de Aportaciones para "los Servicios de Salud;--- Fondo de Aportaciones "para la Infraestructura Social, tanto Estatal como "Municipal;--- Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal; y--- Fondo de Aportaciones Mltiples.--- "6.- Los anteriores preceptos deben entenderse "relacionados con los siguientes artculos de la Ley "de Coordinacin Fiscal, segn la misma fue "reformada mediante Decreto publicado en el "Diario Oficial de la Federacin el da 29 de "diciembre de 1997, cuyos artculos forman parte "del nuevo Captulo V de esta ley denominado De "los Fondos de Aportaciones Federales:--- "Artculo 25.- Dispone que, con independencia de "lo establecido en los Captulos del I al IV de la "propia ley, respecto de la participacin de los "Estados, Municipios y Distrito Federal en la "recaudacin federal participable, los mismos "fondos ya mencionados, es decir, el de "Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, "el de Aportaciones para los Servicios de Salud, el "de Aportaciones para la Infraestructura Social, el "de Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal, y el de "Aportaciones Mltiples, se constituirn en "beneficio de las entidades federativas y, en su "caso, de los Municipios con cargo a recursos de la "Federacin.--- Artculo 34.Establece la frmula y "los procedimientos conforme a los cuales el "Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de "Desarrollo Social, distribuir el Fondo de "Aportaciones para la Infraestructura Social entre "los Estados, considerando criterios de pobreza "extrema.--- Artculo 35.- Establece la frmula "conforme a la cual los Estados distribuirn entre "los Municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, considerando los "criterios de magnitud de los Municipios y la "profundidad de su pobreza extrema. Tambin se "establece que si de la informacin disponible no "es posible aplicar la frmula sealada, referida en "el artculo 34 de la misma ley, se utilizarn las "cuatro variables que ah se precisan, a saber:--- "Poblacin ocupada del Municipio que perciba "menos de dos salarios mnimos respecto de la "poblacin del Estado en similar condicin.--- "Poblacin municipal de 15 aos o ms que no "sepa leer o escribir respecto de la poblacin del "Estado en igual situacin.--- Poblacin municipal "que habite viviendas particulares sin "disponibilidad de drenaje conectado a fosa "sptica o a la calle, respecto de la poblacin "estatal sin el mismo tipo de servicio.--- Poblacin "municipal que habite en viviendas particulares sin "disponibilidad de electricidad, entre la poblacin "del Estado en igual condicin.--- Artculo 36.- "Establece el monto conforme al cual se "determinar anualmente, en el Presupuesto de "Egresos de la Federacin con recursos federales "el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios y el Distrito Federal.--- Artculo "37.- Establece los fines a los que se destinarn las "aportaciones federales que reciban los "Municipios, a travs de los Estados y el Distrito "Federal, con cargo al Fondo de Aportaciones para "el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal, precisando que dentro de los fines "mencionados, debe darse prioridad al "cumplimiento de las obligaciones financieras del "Municipio y a la atencin de las necesidades de "seguridad pblica de sus habitantes.--- Artculo "38.- Este precepto seala que el Ejecutivo Federal, "a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito "Pblico, distribuir el Fondo de Aportaciones para "el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal, en proporcin directa al nmero de "habitantes con que cuente cada entidad "federativa, en el entendido de que dichas "entidades, a su vez, distribuirn los recursos que "correspondan a sus Municipios, conforme al "mismo criterio.--- 7.- Con la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de "ninguna manera se est dando cumplimiento a las "disposiciones legales antes referidas, incluyendo "las relativas al marco general del nuevo Captulo V "de la Ley de Coordinacin Fiscal.--- Efectivamente, "el punto medular de esta CONTROVERSIA "CONSTITUCIONAL, estriba en que se crean "instancias intermedias de autoridad, "jerrquicamente superiores a los propios "Municipios, como los multimencionados Comits "de Planeacin para el Desarrollo Municipal, as "como las llamadas Juntas Auxiliares, que ya "funcionaban, pero resultan inconstitucionales por "las facultades que se les estn confiriendo. Ello "hace que constituyan verdaderas instancias "intermedias creadas para determinar los destinos "de los recursos federales que se entregan a los "Municipios provenientes de las participaciones y "aportaciones que les corresponden, as como para "administrar y ejercer el gasto de
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estos recursos.--- "Lo anterior obviamente es muy grave, debido a "que los preceptos de la ley que se combate, "sealados como inconstitucionales, contravienen "el precepto constitucional que establece que los "Municipios administrarn libremente su hacienda, "la cual se formar de los conceptos que se "establecen en los diversos incisos de la fraccin "IV del artculo 115 de nuestra Carta Magna, dentro "de los cuales se incluyen las participaciones y "aportaciones federales que sern cubiertas por la "Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las Legislaturas de los Estados, de "conformidad con lo establecido en el nuevo "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, el "cual, como ya se ha dicho, incluye como novedad "a las aportaciones que ah se mencionan.--- "Efectivamente, todos los preceptos de la ley que "se combate y todos los actos que de manera "directa o indirecta limitan y restringen la facultad, "libertad y autonoma con que deben contar los "Ayuntamientos Municipales para administrar su "hacienda y para manejar su patrimonio, implican "una flagrante violacin a la norma constitucional a "que se refiere este segundo concepto de "invalidez, en razn de que la autonoma que "constitucionalmente gozan los Municipios, no "debe entenderse como una soberana, habida "cuenta de que los Gobiernos Municipales deben "ceirse, en cuanto a la administracin directa de "los recursos propios que les corresponden, a las "disposiciones legales aplicables, dentro de las "que destacan las normas de la Ley de "Coordinacin Fiscal. Sin embargo, se insiste en "que la administracin de tales recursos propios "que corresponden a los Municipios, debe ser "realizada en forma directa por el mismo Municipio "y no a travs de autoridades u rganos "intermedios.--- Para reforzar lo anterior, conviene "recordar que conforme al ltimo prrafo de la "fraccin IV del artculo 115 constitucional "corresponde de manera exclusiva a los "Ayuntamientos de los Municipios, la aprobacin "de sus presupuestos de egresos, con base en sus "ingresos disponibles.--- Igualmente, resulta claro "que la ley que se combate y los actos que tambin "se impugnan, que son o pueden llegar a ser "consecuencia de la aplicacin de la misma, "transgreden lo dispuesto por el primer prrafo de "la fraccin II del artculo 115 constitucional. Dicho "prrafo dispone lo siguiente:--- Los municipios "estarn investidos de personalidad jurdica y "manejarn su patrimonio conforme a la ley.--- La "ley que se impugna, en sus preceptos ya "mencionados, resulta flagrantemente "inconstitucional, pues entraa una humillante "absorcin de la personalidad jurdica de los "Municipios y del manejo de su patrimonio, "aspectos que son expresamente reconocidos por "la citada disposicin de la Ley Fundamental.--- "Adems, si los Municipios estn representados y "ejercen sus funciones a travs de sus cabildos, la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, al asignar parte de esas funciones a los "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, de hecho desconoce la personalidad "jurdica de los Municipios e impide que stos "manejen su patrimonio.--- 8.- Los preceptos de la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla que por esta otra razn resultan "inconstitucionales, son los artculos 19, 20, 21, 22, "35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83 y 84. "Por ende, de manera lgica y natural todos los "actos que pretendan realizarse al amparo de "dichos artculos, tambin sern "inconstitucionales.--- De la lectura de las "mencionadas disposiciones de la ley que se "combate se advierte, claramente, la violacin "constitucional a que se refiere este segundo "concepto de invalidez, pues se limita la facultad "autnoma de los Municipios para administrar "libremente su hacienda, en funcin de lo "siguiente:--- a). Se obliga a los Ayuntamientos a "coordinarse y coadyuvar con las Juntas Auxiliares "para la administracin, recaudacin, ejecucin, "aplicacin y supervisin de diversos ingresos.--- "b). Se obliga a los Ayuntamientos a entregar a las "Juntas Auxiliares un determinado porcentaje de "los recursos provenientes de las participaciones y "aportaciones federales recibidas, cuyo porcentaje "se obtiene y se determina con base en datos "emitidos por un rgano descentralizado, "denominado Consejo Estatal de Poblacin.--- c). "Se obliga a los Ayuntamientos a enterar una serie "de recursos, lo que se traduce en gastos que no "estn contemplados en el Presupuesto de "Egresos, el cual, como ya se ha dicho, debe ser "aprobado exclusivamente por los ayuntamientos "con base en sus ingresos disponibles, tal y como "lo ordena el ltimo prrafo de la fraccin IV del "artculo 115 constitucional.--- d). Se otorga a los "rganos de participacin social sealados en la "ley que se combate, as como a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal y a las "Juntas Auxiliares, la facultad de intervenir en los "procesos relativos a la administracin y aplicacin "de los recursos que forman parte de la hacienda "municipal, que, como se ha dicho, con base en "nuestra Carta Magna debe ser libremente "administrada por cada Municipio, con exclusin "de cualquier otro rgano o autoridad, ms aun si "es intermedia.--- e). Se obliga a los Ayuntamientos "Municipales a formar parte de ese rgano o "autoridad intermedia de cada Municipio, llamado "Comit de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, al que la ley que se impugna le confiere "facultades que la Constitucin otorga "exclusivamente a los Municipios para que las "ejerzan a travs de sus Ayuntamientos.--- 9.- Con "motivo de la expedicin de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "contrario al Derecho, se est afectando la libre "administracin de los recursos econmicos "destinados a los Municipios, que por lo mismo, le "corresponden por ser parte de su hacienda, lo "cual, insistimos, es violatorio de la fraccin IV del "artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, de los dems "preceptos de la Constitucin Poltica del Estado "Libre y Soberano del Estado de Puebla, as como "de las otras leyes secundarias locales y federales "a que hemos hecho alusin con anterioridad en "este segundo concepto de invalidez.--- Sobre el "particular, cabe citar el siguiente precedente, "aplicable por analoga al caso concreto, por "tratarse de una ejecutoria dictada en un juicio de "amparo que se tramit y se resolvi cuando an "no se haban reformado las fracciones I y II del "artculo 105 constitucional y, por ende, ni siquiera "se haba expedido su Ley Reglamentaria:--- "MUNICIPIOS, LIBRE ADMINISTRACIN DE LOS "BIENES POR LOS. Es de estimarse "inconstitucional el acto del Gobernador de un "Estado, por el cual se incauta de los arbitrios "municipales, pues el constituyente ha querido que "los Ayuntamientos, como expresin directa de la "voluntad del pueblo, sean los administradores de "sus intereses, y constituyan la base de una "organizacin poltica y administrativa de todo "punto independiente; todo lo cual indica que no se "les puede privar de su derecho para administrar "los bienes municipales. Adems cualquiera ley en
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"que se apoye un gobernante para substituirse en "las atribuciones administrativas de los "Ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional "y no debe ser obedecida, por ser contraria al "artculo 115 constitucional, que sienta las bases "de la organizacin poltica de Mxico, sobre los "principios del respeto al Municipio Libre y de la "administracin de sus bienes, sin intervencin de "ninguna otra autoridad. Por tanto, debe "concederse el amparo contra el acto del "Gobernador, por ser ste violatorio de garantas, y "asimismo, respecto a las autoridades ejecutoras, "pues se trata de una ejecucin inminente, que "constituye una amenaza trascendental para las "instituciones y para los derechos consagrados a "favor de los municipios.--- TOMO LXI, Pg. 5202.- "Amparo en Revisin 4600/39, Sec. 2.- "Ayuntamiento de Alamo Temapache, Ver.- 29 de "septiembre de 1939.- Mayora de cuatro votos.--- "Quinta poca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: "Semanario Judicial de la Federacin. Tomo : LXI. "Pgina: 5202.--- 10.- Ahora bien, no pasa "desapercibida para los promoventes la posibilidad "de que, en un momento determinado, pudiera "pensarse que no son reales sino aparentes las "violaciones constitucionales que sustentamos en "el cuerpo de este escrito.--- Efectivamente, tal "hiptesis partira del falso supuesto de que no hay "violacin constitucional, porque no se estn "afectando participaciones federales, sino "aportaciones, en cuyo caso se tratara de sostener "que las participaciones constituyen el gnero y "una de sus especies son las aportaciones.--- En "ese supuesto, deber concluirse que la misma "carece de fundamento lgico-jurdico, pues ms "que tratarse de un autntico silogismo, estaremos "ante un sofisma. Esto es as, en mrito de los "siguientes razonamientos.--- a). El inciso b) de la "fraccin IV del artculo 115 constitucional, "establece que las participaciones federales "forman parte de la hacienda pblica municipal, y "que dichas participaciones sern cubiertas por la "Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente "determinen las Legislaturas de los Estados.--- b). "Las participaciones federales a que tal precepto "constitucional hace alusin, son las que "corresponden a las haciendas pblicas "municipales en los ingresos federales, de "conformidad con los trminos previstos en la Ley "de Coordinacin Fiscal, cuyos ingresos pueden "ser los llamados ingresos fiscales tributarios, que "son los que provienen del cobro de "contribuciones. Es decir, impuestos, derechos, "contribuciones de mejoras y aportaciones de "seguridad social, o pueden ser tambin los "llamados ingresos fiscales no tributarios, los "cuales son distintos de los anteriores.--- c). En "uno y otro casos, las participaciones federales "que provienen de los diversos ingresos que "obtiene la Federacin y que se entregan a los "Municipios para que pasen a formar parte de sus "respectivas haciendas, se convierten en recursos "que ya son propios de los Municipios y, por lo "mismo, ninguna ley puede sealar, restringir o "limitar las facultades de los Municipios para "administrar o determinar el destino que se dar a "tales recursos, sin importar que los mismos se "denominen participaciones o aportaciones, "toda vez que ambos conceptos configuran e "integran la recaudacin federal participable, que "se entrega y se distribuye entre los Estados, "Municipios y Distrito Federal, con base en la ya "citada Ley de Coordinacin Fiscal.--- "Consecuentemente, aun cuando se pretenda "alegar, con base en un simple cambio de "denominacin, que no hay violacin "constitucional alguna, en el fondo resulta evidente "que las disposiciones de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, a "que nos hemos referido en este segundo concepto "de invalidez, s son violatorias de la Constitucin "Federal, por transgredir la fraccin IV inciso b) de "su artculo 115, siendo igualmente "inconstitucionales todos los actos que se realicen "al amparo de tales preceptos.--- En este orden de "ideas, la ley impugnada sostiene en su Artculo 4, "que tiene por objeto establecer las bases de "operacin de carcter general y especfico a que "habrn de sujetarse los recursos fiscales que se "ejerzan en el Estado, por lo que involucra "aportaciones y participaciones, como tambin "expresamente lo seala el artculo 5 de dicho "ordenamiento.--- 11.- Por las mismas razones ya "sealadas, tambin resulta inconstitucional, por "ser consecuencia directa e inmediata de lo "anterior, el artculo 96 de la ley que se impugna, "pues se otorga al Gobierno del Estado de Puebla "la facultad de suspender la entrega a los "Ayuntamientos de las ministraciones de las "aportaciones para la Infraestructura Social y las "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios, si no se justifica en la forma y tiempos "establecidos, el avance y aplicacin de tales "recursos, o si se canalizan a fines distintos a los "aprobados por los rganos de planeacin "previstos en tal ley.--- No est por dems "manifestar, para concluir este segundo concepto "de invalidez, que la ley que se combate viola "flagrantemente el multicitado inciso b) de la "fraccin IV del artculo 115 constitucional, pues no "se limita a fijar bases, montos y plazos, segn la "facultad que le est conferida, sino que hace un "ejercicio desmedido, abusivo y desleal de dicha "facultad, rompiendo claramente con el rgimen de "facultades limitadas y expresas, admitido y "consagrado por el constitucionalismo moderno. Al "respecto, habra de recordar el apotegma de Don "Emilio Rabasa, tantas veces recordado por Don "Manuel Herrera y Lasso y tambin citado en la "ctedra por el juspublicista Don Gustavo R. "Velasco que dice:--- Cuando la Constitucin "prohibe a los particulares, prohibe lo mnimo; "cuando la Constitucin faculta a las autoridades, "faculta lo mximo.--- En tal virtud, se reitera que "lo procedente conforme a Derecho es declarar "fundada la presente demanda y, "consecuentemente, declarar la "inconstitucionalidad de los multicitados artculos "de la Ley para el Federalismo Hacendario del "Estado de Puebla y de todos los actos que son o "resulten consecuencia de su aplicacin.--- "TERCERO. HAY VIOLACION A LO DISPUESTO "POR EL PRIMER PRRAFO DEL ARTCULO 116 "CONSTITUCIONAL, POR LA DELEGACIN DE "FACULTADES QUE CONFORME A LA LEY QUE SE "COMBATE, HACE EL PODER LEGISLATIVO DEL "ESTADO DE PUEBLA EN FAVOR DEL "GOBERNADOR DEL MISMO ESTADO.--- 1.- El "primer prrafo del artculo 116 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, "textualmente dispone lo siguiente:--- Artculo "116.- El poder pblico de los Estados se dividir "para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y "Judicial, y no podrn reunirse dos o ms de estos "poderes en una sola persona o corporacin, ni "depositarse el Legislativo en un solo individuo.--- "El segundo prrafo del mismo precepto "constitucional, dispone que Los poderes de los "Estados se organizarn conforme a la "Constitucin de cada uno de ellos.--- 2.-En "forma congruente con lo anterior, encontramos "que los artculos 28 y 29 de la Constitucin "Poltica del Estado de Puebla, a
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su vez dispone lo "siguiente:--- Artculo 28.- El Poder Pblico del "Estado dimana del pueblo, se instituye en "beneficio del pueblo mismo y para su ejercicio se "divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.--"Artculo 29.- Cada uno de los Poderes Pblicos "del Estado se organizar en la forma que "establece esta Constitucin y no podr reunirse "en una sola persona, o corporacin, el ejercicio de "dos o ms de ellos. 3.- La ley que se combate, "viola de manera manifiesta los preceptos antes "mencionados de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, como tambin los de "la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, al "delegar el Poder Legislativo de Puebla sus "facultades en una sola persona que es el "Gobernador del mismo Estado, al autorizarlo a "expedir el Manual nico de Operacin para el "Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. "Con ello el Poder Legislativo fue depositado, para "los efectos del caso, en la persona del "Gobernador.--- 4.- En tal contexto, la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla "pretende la creacin y funcionamiento de rganos "y autoridades intermedias entre los Gobiernos "Municipales y el Estatal y, para su integracin, "ordena en el artculo 14, fraccin III y en el prrafo "final del mismo precepto, la eleccin de supuestos "representantes comunitarios de localidades, "barrios, colonias populares y de los comits de "obra del Municipio a travs de supuestas "asambleas democrticas, que debern "celebrarse de conformidad con el Manuel nico "de Operacin para el Federalismo Hacendario en "el Estado de Puebla que para el efecto expida el "Ejecutivo del Estado.--- Lo anterior implica que "los procesos electorales para la integracin de los "rganos de autoridad y gobierno, por lo que "concierne a los representantes comunitarios, "quedarn sujetos a una normatividad que, en "funcin de legislador, emita el Ejecutivo Estatal, "en flagrante violacin del artculo 116 de nuestra "Carta Magna.--- CUARTO. HAY VIOLACIN A LO "DISPUESTO POR EL ARTCULO 133 DE LA "CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS "UNIDOS MEXICANOS, EN RELACIN CON EL "ARTCULO 120 DE LA MISMA CARTA MAGNA, "POR LA NO APLICACIN DE LA LEY DE "COORDINACIN FISCAL CON MOTIVO DE LA "EXPEDICIN DE LA LEY PARA EL FEDERALISMO "HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA.--- El "artculo 120 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos obliga a los "Gobernadores de los Estados a publicar y hacer "cumplir las leyes federales; es decir, los obliga a "ejecutar las leyes federales.--- Se entiende que "slo ejecutan leyes federales de acuerdo con la "interpretacin que sobre dicho precepto "constitucional ha dado esa H. Suprema Corte de "Justicia de la Nacin, tratndose de leyes marco "que por disposicin constitucional tienen una "jerarqua superior a la de las leyes locales, como "son las leyes coincidentes de condicionamiento "federal superior al local que regulan las materias "de asentamientos humanos, salud, educacin, "proteccin al ambiente y de preservacin y "restauracin del equilibrio ecolgico.--- En tales "casos, se entiende que las leyes federales son "superiores a las leyes locales como una "excepcin al principio de distribucin de "competencias entre las autoridades locales y las "autoridades federales que consagra el artculo 124 "constitucional.--- Lo mismo ocurre en el caso "particular por lo que se refiere a la materia fiscal "relativa a aquellos supuestos especficos a que "alude el ltimo prrafo de la fraccin XXIX-a del "artculo 73 constitucional, en que la Federacin "participa a las entidades federativas y stas a su "vez participan a los Municipios, al igual que en "aquellos casos en que existe convencin fiscal "entre la Federacin y las entidades federativas, "conforme a los cuales las entidades federativas "participan a los Municipios de las participaciones "federales, incluyendo naturalmente las "disposiciones del nuevo Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, que se refiere a "aportaciones.--- Dicha Ley de Coordinacin Fiscal, "que tambin es Federal, obliga a los Estados a "cumplirla y a acatarla, de donde se desprende que "tiene una jerarqua superior a la de las leyes "locales, de conformidad con el principio de "supremaca de la Constitucin que establece el "artculo 133 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos.--- Por tanto, la "facultad que tienen los Estados a travs de sus "respectivos rganos legislativos, de fijar las "bases, montos y plazos de la distribucin de "participaciones y aportaciones, innegablemente "puede ser ejercitada, siempre y cuando el ejercicio "de dicha facultad quede sujeto y se condicione a "lo que la Ley de Coordinacin Fiscal establezca al "respecto.--- Consecuentemente, conforme a "Derecho, procede declarar fundada la presente "demanda y declarar la inconstitucionalidad de "todos los preceptos de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla a que ya nos "hemos referido, as como la inconstitucionalidad "de todos los actos que son o vayan a ser "consecuencia de su aplicacin. CUARTO.- Los preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 115, fracciones I, II y IV, inciso b), 116, 120 y 133. QUINTO.- Por acuerdo de fecha veintitrs de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el Presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Ministro Juventino V. Castro y Castro, orden formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y se design como instructor al Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Por auto de veinticinco de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor tuvo a los promoventes con la personalidad que ostentan y por admitida la demanda de controversia constitucional; orden emplazar a las autoridades demandadas para la formulacin de su respectiva contestacin de demanda; correr traslado al Procurador General de la Repblica para que manifestara lo que a su representacin correspondiera; y tuvo como pruebas de la actora las documentales que adjunt a su demanda. SEXTO.- El Gobernador, el Secretario de Gobernacin y el Procurador General de Justicia, todos del Estado de Puebla, en representacin del Poder Ejecutivo del propio Estado, y los Presidentes y Secretarios de la Gran Comisin y de la Comisin Permanente del Congreso del Estado de Puebla, en representacin del propio Congreso, al formular su contestacin de demanda manifestaron: "I.- CAUSALES DE IMPROCEDENCIA.--- Sin "perjuicio de que las causales de improcedencia "que se adviertan de la controversia constitucional "planteada por los Ayuntamientos actores, debern "ser
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estudiadas de oficio, segn lo dispone el "artculo 19 de la Ley Reglamentaria de las "Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en lo "sucesivo LEY REGLAMENTARIA, se hace valer "la siguiente:--- 1.- La controversia constitucional "planteada por los Ayuntamientos actores debe "declararse improcedente en trminos de lo "dispuesto por el artculo 19, fraccin VIII de la LEY "REGLAMENTARIA, en relacin con lo que dispone "el artculo 1 de dicho ordenamiento jurdico, "atento a los siguientes razonamientos:--- 1.1.- Del "escrito inicial de demanda se desprende lo "siguiente:--- -Que los Ayuntamientos actores "demandan al Poder Legislativo y al Poder "Ejecutivo, ambos del Estado de Puebla.--- -Que la "norma general cuya invalidez se reclama es la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, aprobada por el Congreso del Estado de "Puebla el veintisiete de enero de mil novecientos "noventa y ocho, y publicada en el Peridico Oficial "del Estado el da veintiocho de enero del ao en "curso.--- -Que los Ayuntamientos actores "impugnan diversos actos derivados de la "aplicacin de la norma general impugnada, y que "a continuacin se sealan:--- -La creacin, "organizacin y funcionamiento de los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, en lo "sucesivo COPLADEMUNES, a quienes se atribuye "el carcter de autoridades intermedias entre las "autoridades municipales y el gobierno estatal.--- -"Los actos de las Juntas Auxiliares que tiendan al "ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley "que se impugna supuestamente les otorga, a "quienes tambin se les atribuye el carcter de "autoridades intermedias.--- -La afectacin a la libre "administracin de la hacienda municipal. Sobre "este punto, los Ayuntamientos actores "argumentan que se les afecta en ese aspecto, en "virtud de que la ley cuya invalidez se reclama "atribuye facultades tales como la administracin, "distribucin, ejecucin, ejercicio y fiscalizacin de "las participaciones y aportaciones federales que "corresponden a los municipios actores, a las "autoridades que dicho ordenamiento jurdico "supuestamente trata de establecer o crear.--- Lo "anterior se desprende del captulo III del escrito "inicial de demanda, que a continuacin se "transcribe:--- III.- NORMA GENERAL Y ACTOS "CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA Y MEDIO OFICIAL "EN EL QUE SE PUBLIC TAL NORMA GENERAL, "DE LA CUAL DERIVAN LOS ACTOS QUE SE "IMPUGNAN.--- 1.- La norma general cuya "invalidez se demanda es la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "aprobada por el Congreso del Estado de Puebla el "da 27 de enero de 1998, la cual entr en vigor el "mismo da de su publicacin. De esa ley se "impugna todo el sentido general que su contenido "revela, as como especficamente las "disposiciones de aplicacin generales contenidas "en los siguientes Artculos de la misma ley "impugnada:--- Artculos 4 fracciones VII y IX, 8 "tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, "24 fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47, 48, "49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 75, 76, 81, 82, 83, "84, 95, 96, 97 y 98.--- 2.- Tambin se impugnan, "por carecer de validez constitucional, todos los "actos que son o lleguen a ser consecuencia de la "aplicacin concreta de los preceptos antes "mencionados de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, sobre todo por "lo que hace a la creacin, organizacin y "funcionamiento de los llamados Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal y dems "grupos supuestamente organizados de los "diversos sectores que prev dicha ley, as como "los actos de las Juntas Auxiliares, incluyendo en "forma especfica los actos tendientes al ejercicio "de las atribuciones y funciones que la ley que se "combate otorga a dichas autoridades intermedias "que pretende establecer en los preceptos antes "sealados.--- Asimismo, se combaten todos los "actos que tambin son o lleguen a ser "consecuencia de la aplicacin de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "tendientes a la administracin, distribucin, "ejecucin, ejercicio y fiscalizacin de las "participaciones y aportaciones federales que "corresponden a los Municipios actores. Funciones "que la ley impugnada pretende atribuir "inconstitucionalmente a las autoridades que trata "de establecer, en tanto que la Ley Fundamental y "Suprema de toda la Unin atribuye "incuestionablemente las mismas funciones a otras "autoridades legtimamente establecidas, entre "ellas a las autoridades Municipales.--- 1.2.- En "relacin con las argumentaciones que esgrimen "los Ayuntamientos actores al hacer el "sealamiento de la norma general y los actos cuya "invalidez reclaman, nuestra parte manifiesta:--- "1.2.1.- Ni los COPLADEMUNUES ni las Juntas "Auxiliares, fueron creados por la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "puesto que:--- 1.2.1.1.- Los COPLADEMUNUES "tienen su fundamento en los artculos 25 y 26 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos; 4 y 20 de la Ley de Planeacin; 107 y "108 de la Constitucin Poltica del Estado de "Puebla; y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla, y no en la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla.--- En efecto: -El artculo 25 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos establece la rectora econmica del "Estado, definindose su facultad de planear, "conducir, coordinar y orientar la actividad "econmica nacional, as como la regulacin y "fomento de las actividades que demanda la "poblacin.--- -Cabe destacar que en el propio "artculo 25 se seala que el desarrollo econmico "nacional, concurrirn, con responsabilidad social, "el sector pblico, el sector social y el sector "privado, lo que implica que el desarrollo debe "abarcar en su conjunto a los diferentes sectores "de la poblacin, a todo el territorio y ramas de la "actividad econmica, es decir, que el desarrollo "deber orientarse de manera equilibrada a efecto "de que sus beneficios abarquen a los diversos "grupos y regiones del pas y que se eviten "fenmenos de privilegio o beneficio indebido para "algn grupo o rea en especfico.--- -Por lo que se "refiere al artculo 26 de la Constitucin Poltica de "los Estados Unidos Mexicanos, ste obliga al "Estado a organizar un sistema de planeacin "democrtico del desarrollo nacional que, entre "otros aspectos, deber ser equitativo.--- -La "equidad exige que exista equilibrio entre los "distintos sectores de la poblacin, las distintas "ramas de actividad econmica y las distintas "regiones del pas, lo que hace imprescindible su "participacin en el proceso de planeacin y "ejecucin de los programas.--- -Establece el "propio artculo 26, que la planeacin ser "democrtica y que mediante la participacin de "los diversos sectores sociales, recoger las "aspiraciones y demandas de la sociedad para "incorporarlos a los planes y programas de "desarrollo. Esta caracterstica que la Constitucin "impone al sistema nacional de planeacin es "tambin una norma de esencial importancia. "Quedan excluidos, de esta manera, los planes "autoritarios o burocrticos, ya que se
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exige que la "formulacin de los planes, as como su ejecucin "y evaluacin, sern objeto de un amplio proceso "participativo de los diversos sectores sociales.--- -"El sistema de planeacin democrtica constituye "una de las vertientes fundamentales de la "democracia participativa. De esta manera, la "democracia no se agota en la soberana facultad "del pueblo de autodeterminarse polticamente, "dndose la forma de gobierno que ms le "convenga y decida, y ni siquiera en la "participacin popular peridica para integrar los "rganos de su gobierno en sus distintos niveles. "Para el ejercicio completo de la democracia, es "indispensable que la sociedad a travs de los "distintos sectores y grupos tenga una "participacin permanente en la formulacin, "ejecucin y evaluacin de los planes y programas "del gobierno constituido.--- -Queda a la legislacin "ordinaria, tanto a nivel federal como local, "determinar las frmulas y procesos a travs de los "cuales el poder pblico recoja las aspiraciones y "las demandas sociales para incorporarlos al plan "y los programas de desarrollo, as como la "participacin popular en los mecanismos de "ejecucin y evaluacin de planes y programas.--- -"La Constitucin Federal establece que la ley "facultar al Ejecutivo para que establezca los "procedimientos de participacin y consulta "popular en el sistema de planeacin democrtica, "y los criterios para la formulacin, "implementacin, control y evaluacin del plan y "los programas de desarrollo. La Constitucin "seala tambin que la ley determinar los rganos "responsables del proceso de planeacin.--- A nivel "federal se ha expedido la Ley de Planeacin, "publicada el cinco de enero de mil novecientos "ochenta y tres en el Diario Oficial de la "Federacin, que desarrolla el artculo 26 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, para establecer los principios rectores "de las actividades, las lneas generales y bases "organizativas para el funcionamiento del Sistema "Nacional de Planeacin Democrtica.--- De la Ley "de Planeacin deben destacarse, el artculo 4 que "establece la responsabilidad del Ejecutivo Federal "para hacer partcipe a los grupos sociales de la "planeacin democrtica, aspecto que se corrobora "y ampla en el artculo 20 que prev la intervencin "de los grupos sociales en la ejecucin de planes y "programas. Dichas disposiciones a la letra dicen:--"- ARTCULO 4.- Es responsabilidad del Ejecutivo "Federal, conducir la planeacin nacional del "desarrollo con la participacin democrtica de los "grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto "en la presente ley.--- ARTCULO 20.- En el "mbito del Sistema Nacional de Planeacin "Democrtica tendr lugar la participacin y "consulta de los diversos grupos sociales, con el "propsito de que la poblacin exprese sus "opiniones para la elaboracin, actualizacin, y "ejecucin del Plan y los programas a que se "refiere esta ley.--- Las organizaciones "representativas de los obreros, campesinos y "grupos populares; de las instituciones "acadmicas, profesionales y de investigacin; de "los organismos empresariales; y de otras "agrupaciones sociales, participarn como rganos "de consulta popular que al efecto se convocarn. "Asimismo, participarn en los mismos foros los "diputados y senadores al Congreso de la Unin.--- "Para tal efecto, y conforme a la Legislacin "aplicable, en el sistema debern preverse la "organizacin y funcionamiento, las formalidades, "periodicidad y trminos a que se sujetarn la "participacin y consulta para la planeacin "nacional de desarrollo.--- La mayora de las "entidades federativas, han introducido en sus "Constituciones el concepto de planeacin del "desarrollo, y han expedido las leyes estatales de "planeacin respectivas.--- En el caso concreto del "Estado de Puebla, los artculos 107 y 108 de la "Constitucin Poltica de dicha entidad, "establecen:--- ARTCULO 107.- El Poder Pblico "del Estado y los Ayuntamientos tienen el deber de "promover el desarrollo econmico y social de sus "habitantes y para ello su actividad ser "programada.--- ARTCULO 108.- La ley "reglamentar y fijar las facultades de los "funcionarios en materia de planeacin, formacin "de programas y presupuestos, ejecucin de "objetivos, supervisin, evaluacin e informacin, "as como la coordinacin de los sectores pblico, "social y privado del Estado.--- De las "disposiciones legales antes invocadas, se "desprende la obligacin a cargo de los gobiernos "estatal y municipal de programar sus actividades, "as como de hacer partcipes a todos los sectores "en: 1) La formacin de programas y presupuestos; "y 2) La ejecucin de objetivos, y su supervisin, "evaluacin e informacin.--- De esta manera los "Comits de Planeacin se traducen en los medios "de los que se vale el Estado y los Municipios para "cumplir con los mandatos constitucionales "invocados. Comits que se identifican como "instancias de planeacin, mismas que se "desenvuelven en el mbito de competencia a la "que se hizo mencin.--- Lo anterior se corrobora "con el contenido de la Ley de Planeacin para el "Desarrollo del Estado que en sus artculos 1, "fraccin IV, 13, 14 y 17, establecen la participacin "social en todas las etapas que comprende el "proceso de planeacin y cuya responsabilidad "reside en el orden estatal y municipal.--- Dichas "disposiciones a la letra dicen:--ARTCULO 1.- "Las disposiciones de esta Ley son de orden "pblico e inters social y tienen por objeto "establecer:--- III.- Las bases para que el ejecutivo "Estatal coordine sus actividades de planeacin "con los Municipios de la Entidad de acuerdo a la "legislacin aplicable.--- ARTCULO 13.- Para los "efectos de esta Ley, se entender por proceso de "planeacin a la elaboracin de objetivos, polticas, "metas y estrategias expresados en planes y "programas; su instrumentacin a travs de "acciones que debern llevarse a cabo y, a su vez, "controladas y evaluadas para obtener resultados "ptimos.--- ARTCULO 14.Se consideran como "etapas del proceso de planeacin las siguientes:--"- I.- Formulacin.--- II.Instrumentacin.--- III.- "Control y,--- IV.-Evaluacin.--- ARTCULO 17.- "Dentro del proceso de planeacin debern "considerarse los siguientes niveles:--- I.- Estatal.--"- II.- Sectorial e Institucional.--- III.- Municipal.--"IV.- Regional.--- En conclusin, los "COPLADEMUNES son instancias de planeacin, y "tienen su fundamento en la Constitucin General; "la Ley de Planeacin; la Constitucin Poltica del "Estado de Puebla; la Ley de Planeacin para el "Desarrollo del Estado de Puebla, y no en la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla.--- 1.2.1.2.- La existencia de las Juntas "Auxiliares deriva de lo dispuesto por los artculos "106 de la Constitucin Poltica del Estado de "Puebla, y 16, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la "Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, y no "de la Ley para el Federalismo Hacendario del "Estado de Puebla.--- Las disposiciones legales "invocadas establecen:--- El artculo 106 de la "Constitucin Poltica del Estado de Puebla, a la "letra dispone:--- Artculo 106. La Ley Orgnica "Municipal, adems de reglamentar las "disposiciones de eta Constitucin relativas a los "Municipios,
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establecer: III.- La forma de elegir "Concejos Municipales o Juntas Auxiliares que "ejerzan la autoridad local, en poblaciones de la "jurisdiccin Municipal, distintas de la cabecera.--- "Los artculos 16, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 "de la Ley Orgnica Municipal del Estado de "Puebla, literalmente establecen:--CAPTULO III--"- Del Gobierno de los Municipios.--- Artculo 16.- "El municipio para su administracin interior, se "dividir en pueblos, rancheras, barrios y "secciones.--- CAPTULO X--- De los pueblos y su "Gobierno.--- Artculo 67. Para el Gobierno de los "Pueblos habr Juntas Auxiliares, integradas por "un Presidente y cuatro Miembros Propietarios y "sus respectivos suplentes.--- Artculo 68. Las "Juntas Auxiliares sern designadas en plebiscito, "que se efectuar de acuerdo con las bases que "establezca la Convocatoria que se expida por el "Ayuntamiento, y con la intervencin del "Presidente Municipal o su Representante, as "como del Agente Subalterno del Ministerio "Pblico. El Congreso del Estado podr enviar o "nombrar un Representante que presencie la "eleccin.--- Artculo 69. Cuando un pueblo no "est conforme con el nombramiento de la Junta "Auxiliar, ser removida si as lo solicitaren las dos "terceras partes de los ciudadanos que tenga el "pleno uso de sus derechos polticos. Para el "efecto, la solicitud ser elevada al Congreso del "Estado por los conductos legales, y ste previos "los informes sobre los motivos y autenticidad de "la queja, exhortar al Ayuntamiento "correspondiente para que convoque a los vecinos "del pueblo a un plebiscito para que elijan nueva "Junta.--- Artculo 70. Las Juntas Auxiliares sern "elegidas el ltimo domingo del mes de marzo del "ao que corresponda; durarn en el desempeo "de su cometido tres aos y tomarn posesin el "da 15 de abril del mismo ao, salvo los casos de "que habla el artculo anterior y los de desaparicin "total de la Junta, para los cuales habr plebiscitos "extraordinarios. Los miembros de las Juntas "Auxiliares otorgarn la protesta de Ley ante el "Presidente Municipal respectivo o su "representante.--- Artculo 71. El primer da hbil "despus del 15 de abril, se reunirn los miembros "de la Junta Auxiliar saliente con los que lo "sustituyen, para que aqullos hagan entrega "formal de los expedientes, utensilios, materiales, "etc., que hayan estado a su cargo. Si los "miembros salientes no comparecieren, la "actuacin se llevar a cabo con intervencin del "representante que para el efecto designe el "Presidente Municipal.--- Artculo 72.- Las Juntas "Auxiliares tienen por objeto ayudar al "Ayuntamiento en el desempeo de sus funciones. "A este fin ejercern, dentro de los lmites de su "circunscripcin y bajo la vigilancia y direccin de "aqullos, las atribuciones siguientes:--- I."Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos que "debern aplicarse a la satisfaccin de los gastos "pblicos del pueblo; II.- Remitir al "Ayuntamiento con la oportunidad debida para su "revisin y aprobacin, los presupuestos de gastos "del ao siguiente;--- III.- Procurar la debida "prestacin de los servicios pblico y, en general, "la buena marcha de la administracin pblica e "informar al Ayuntamiento sobre sus deficiencias;--"- IV.- Procurar la seguridad y el orden pblicos "del pueblo;--- V.- Promover ante el Ayuntamiento "de su jurisdiccin, la construccin de las obras de "inters pblico que estimare necesarias;--- VI.- "Nombrar a propuesta del Presidente de la Junta, al "secretario, tesorero y comandante de polica de la "Junta Auxiliar, los que son funcionarios de "confianza y podrn ser removidos libremente.--- "Artculo 73. Son obligaciones y atribuciones de "los Presidentes Auxiliares las siguientes:--- I.- "Procurar la debida prestacin de los servicios "pblicos y en general, la buena marcha de la "administracin pblica informando al "Ayuntamiento sobre sus deficiencias;--- II.- "Formar inventarios minuciosos y justipreciados "de los bienes muebles o inmuebles pertenecientes "a la Junta Auxiliar siendo aplicables a estos "inventarios las siguientes disposiciones:--- a) Se "harn constar en un libro especial; y b) Se "revisarn en el mes de enero de cada ao, "asentando las modificaciones de aumento o "disminucin que haya habido en el curso del ao "anterior;--- III.- Debern informar al Ayuntamiento "del que dependan, el cumplimiento de las "disposiciones establecidas en la fraccin anterior "y su resultado.--IV.- Imponer dentro de su "jurisdiccin las sanciones que establezca el "Bando de Polica y Buen Gobierno para los "infractores de sus disposiciones;--- V.- Imponer "las sanciones a que se refieren los artculos 94 y "95 de esta ley;--- VI.- Remitir mensualmente al "Ayuntamiento por conducto de la Tesorera "Municipal las cuentas relacionadas con el "movimiento de fondos de la Junta Auxiliar;--- VII.- "Actualizar cada cinco aos el padrn de los "vecinos de la municipalidad con expresin de las "circunstancia sealadas en el artculo 11 fraccin "III de esta Ley y remitirlos al Presidente "Municipal;--- VIII.- Formar anualmente dentro de "su jurisdiccin, en el mes de julio, el padrn de "nios a que se refiere la fraccin XIII del artculo "41 y remitirlo al Presidente Municipal;--- IX.- Las "que establecen las fracciones II, VI, X, XXIII, XXV, "XXVI, XXVIII y XL del artculo 41; y--- X.- Los "dems que les impongan o confieran las leyes.--- "Artculo 74. Los acuerdos de las Juntas "Auxiliares que no sean de carcter meramente "econmico, sern revisados y aprobados por el "Ayuntamiento respectivo.--- Artculo 75. Las "sesiones de las Juntas Auxiliares se rigen por las "siguientes disposiciones;--- I.- Se celebrar una "sesin por mes;--- II.- Se harn constar en un "acta que tendr los requisitos que establece el "artculo 48, fraccin XII, inciso a);--- III.- Podrn "celebrarse sesiones extraordinarias cuando lo "acuerden los miembros de la Junta;--- IV.- Se "remitir, copia de las actas de las sesiones a la "autoridad inmediata superior.--- Es importante "destacar que la existencia de las Juntas Auxiliares "no es reciente, segn se expone a continuacin:--- "LAS CONSTITUCIONES DEL ESTADO DE "PUEBLA.--- -El antecedente de las Juntas "Auxiliares en el Estado de Puebla, se encuentra ya "en lo que se conoca como juntas municipales, en "la Constitucin Poltica del Estado Libre y "Soberano de Puebla expedida el catorce de "septiembre de mil ochocientos sesenta y uno, que "dispona:--- Artculo 90. En todas las "municipalidades habr un Ayuntamiento. En los "dems pueblos de que ellas se forman habr "Juntas Municipales compuestas de un alcalde, un "regidor y un sndico procurador que tendr sus "respectivos suplentes. Una ley posterior "determinar el nmero de los miembros de los "Ayuntamientos de las municipalidades, y ella "podr aumentar el de los individuos de las Juntas "Municipales.--- Artculo 95. Las facultades y "obligaciones de los Ayuntamientos son:--- I."Acordar toda obra de utilidad pblica local y los "arbitrios o fondos necesarios.--- II.- Intervenir de "la manera que lo disponga la ley en la formacin y "recaudacin de los impuestos que formen la "hacienda pblica.--- III.- Recaudar, previa la "autorizacin del Ejecutivo, los impuestos "municipales y los arbitrios
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de que habla la "fraccin anterior, invirtindolos en los objetos a "que sean destinados.--- IV.- Iniciar a la asamblea "general las leyes que juzgue oportunas.--- V.- "Administrar los fondos municipales, los de las "casas de beneficencia de sus respectivas "localidades, excepto los de la capital que "quedarn bajo la inspeccin inmediata del "Gobierno, y los de la educacin primaria, ya por "medio de sus miembros o por administradores "que nombren.--- VI.- Cuidar de la salubridad "pblica, del orden, de las buenas costumbres y de "la polica en todos sus ramos.--- VII.- Cuidar "asimismo de todos los objetos de administracin "general y local que designen las leyes.--- VIII.- "Nombrar y remover con causa a su secretario, "tesorero o administrador y empleados de sus "oficinas.--- IX.- Constituirse en jurado de hecho "para enjuiciar por delitos o faltas oficiales a los "procuradores de los pueblos, jueces de los "tribunales correccionales, agentes del Ministerio "Pblico y Jueces de Paz de la municipalidad.--- "Artculo 96. Las Juntas Municipales ejercern las "mismas atribuciones que los Ayuntamientos, con "excepcin de la contenida en la fraccin IV del "artculo anterior.--- Fue en la Constitucin "Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla "expedida el cinco de julio de mil ochocientos "ochenta que por primera vez los gobiernos de los "Pueblos son denominados como Juntas "Auxiliares, reflejndose en su contenido el inters "de encontrar en ellas una forma de colaboracin "con el Ayuntamiento que les supervisaba.--Dicho "ordenamiento dispona:--- Artculo 73. En cada "cabecera de municipalidad habr una asamblea "que se denominar Ayuntamiento y en los "dems pueblos que de dicha municipalidad se "forme, habr Juntas Auxiliares. Una ley "determinar el nmero de los miembros de los "Ayuntamientos y Juntas Auxiliares, no pudiendo "formarse aqullos de menos de siete individuos, y "stas menos de tres. La misma ley fijar la manera "con que unos y otras deben ejercer sus "funciones.--- Artculo 74. Los Ayuntamientos "sern electos popularmente en eleccin indirecta "en primer grado por todo el municipio, y las "Juntas Auxiliares, por slo los respectivos "pueblos: unas y otras corporaciones se "removern totalmente el primero de enero de cada "ao, en la forma que determine la ley. Esta misma, "sealar la manera de suplir las faltas temporales "y absolutas de los miembros de los "Ayuntamientos y Juntas Auxiliares, as como de "resolver sobre las renuncias que hagan de sus "encargos.--- Artculo 75. Si al terminar el perodo "de algn Ayuntamiento, no se hubiere verificado "la eleccin del que deba sucederle, o se hubiere "declarado nula, continuar aqul en el ejercicio de "sus funciones hasta que se haga la nueva "eleccin. Esta prevencin se observa tambin "respecto de las Juntas Auxiliares.--- Artculo 76. "Para ser miembro del Ayuntamiento o Junta "Auxiliar, se requiere: ser ciudadano del Estado, en "ejercicio de sus derechos, mayor de veintin aos "y vecino de la municipalidad o pueblos "respectivos.--- Artculo 77. No podrn ser "miembros de Ayuntamiento o de Junta Auxiliar, "los funcionarios y los empleados pblicos, ni los "ministros de los cultos.--- Artculo 79. Los "deberes y atribuciones de los Ayuntamientos "son:--- XVI.- Constituirse en jurado hasta "declarar la culpabilidad por delitos oficiales y "hasta declarar si ha o no lugar a proceder por "delitos comunes, en las acusaciones que se "hagan contra sus miembros, los de las Juntas "Auxiliares y los jueces de paz; reservndose a los "jurados ordinarios el veredicto de culpabilidad por "delitos comunes.--- En la Constitucin del Estado "de Puebla expedida el treinta de septiembre de mil "ochocientos ochenta y tres, subsisten las Juntas "Auxiliares como el gobierno de los pueblos con "funciones que desarrollan bajo la supervisin y "para el auxilio de las funciones del Ayuntamiento.-"-Artculo 72. Las atribuciones y deberes de los "jefes polticos son:--- XI.- Publicar en las "cabeceras de sus distritos las leyes y decretos "luego que los reciban, y hacerlos publicar por "medio de los presidentes de los Ayuntamientos y "Juntas Auxiliares en los dems pueblos de las "respectivas demarcaciones.--- XIV.- Procurar "en unin de los Ayuntamientos o Juntas "Auxiliares, la fundacin de hospitales y hospicios, "proponiendo al Congreso los arbitrios necesarios "al establecimiento y subsistencia de esas casas "de beneficencia.--- Artculo 73.- En cada "cabecera de Municipalidad habr una Asamblea "que se denominar Ayuntamiento y en los "dems pueblos que de dicha Municipalidad se "forme, habr Juntas Auxiliares. Una ley "determinar el nmero de los miembros de los "Ayuntamientos y Juntas Auxiliares, no pudiendo "formarse aqullos de menos de siete individuos, y "stas de menos de tres. La misma ley fijar la "manera con que unos y otras deben ejercer sus "funciones.--- Artculo 74. Los Ayuntamientos "sern electos popularmente en eleccin indirecta "en primer grado, por los ciudadanos de todo el "Municipio, y se renovarn en su totalidad el 1 de "enero de cada ao. Las Juntas Auxiliares sern "nombradas por los Ayuntamientos de las "Municipalidades respectivas, y se renovarn el 1 "de febrero, en la forma que determine la ley. Esta "misma sealar la manera de suplir las faltas "temporales y absolutas de los miembros de los "Ayuntamientos y Juntas Auxiliares, as como la de "resolver sobre las renuncias que hagan de sus "encargos.--- Artculo 76. Para ser miembro de "ayuntamiento o Junta Auxiliar, se requiere; ser "ciudadano del Estado en ejercicio de sus "derechos, mayor de veintin aos, y vecino de la "Municipalidad o pueblo respectivos.--- Artculo "77. No podrn ser miembros de Ayuntamientos o "junta Auxiliar los funcionarios y los empleados "pblicos, ni los ministros de los cultos.--- "Artculo 78. El servicio en el Ayuntamiento o "Junta Auxiliar se presta gratuitamente en "beneficio del pueblo, y nadie puede eximirse de "prestar ese servicio, sino por causa legal y "justificada ante la autoridad que designe la ley.--- "Artculo 79. Los deberes y atribuciones de los "Ayuntamientos son:--- VIII.- Nombrar a los "miembros de las Juntas Auxiliares, a los jueces "mayores y menores de Paz de toda la "Municipalidad y a los agentes del Ministerio "Pblico.--- XVI.- Constituirse en Jurado hasta "declarar la culpabilidad por delitos oficiales, y "hasta declarar si ha o no lugar a proceder por "delitos comunes en las acusaciones que se hagan "contra los miembros de las Juntas Auxiliares y "Jueces de Paz de su nombramiento, reservndose "a los Jurados ordinarios al veredicto de "culpabilidad por delitos comunes.--- Artculo 82. "Los Presidentes de los Ayuntamientos de las "Municipalidades que no sean cabecera de distrito "y los de las Juntas Auxiliares, cumplirn y harn "cumplir las leyes federales, las del Estado, los "reglamentos y acuerdos de sus respectivas "corporaciones, sin perjuicio de que el Jefe poltico "use directamente de esa misma facultad cuando lo "estimare necesario.--- Artculo 83. Las Juntas "Auxiliares ejercern, bajo la vigilancia del "respectivo Ayuntamiento, las siguientes "atribuciones:--- I. Acordar que se hagan las obras
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"pblicas de utilidad local que debe costear el "Ayuntamiento, proponiendo los rbitros o fondos "necesarios para realizarlas.--- II. Proponer al "Congreso, por conducto del Ayuntamiento "respectivo, los impuestos necesarios para cubrir "los gastos municipales.--- III. Remitir anualmente "por conducto del Ayuntamiento respectivo y con "la oportunidad debida, al Gobernador del Estado, "para su revisin y aprobacin, los presupuestos "de gastos municipales para el ao siguiente.--- "IV. Recaudar las rentas e impuestos municipales, "invirtindolos en los objetos a que estn "destinados.--- V. Administrar por medio de sus "miembros o de las personas que nombren, los "fondos municipales, los de la instruccin primaria "y los de las casas de beneficencia establecidas "por las mismas Juntas o que el Gobernador les "encomendare.--- VI. Cuidar de la salubridad "pblica, del orden, de las buenas costumbres y de "la polica en todos sus ramos, formando los "reglamentos respectivos por medio de los cuales "podrn sealar como pena gubernativa a los "infractores, hasta cincuenta pesos de multa o "hasta ocho das de reclusin.--- VII. Nombrar y "remover con causa, a los empleados de los "diversos ramos que les estn encomendados.--"VIII. Recibir a sus miembros y a los empleados de "su nombramiento, la protesta de guardar y en su "caso hacer guardar, la Constitucin Federal, la del "Estado y las leyes que de ambas emanen.--- IX. "Resolver sobre las renuncias que de sus encargos "hagan los empleados de su nombramiento.--- X. "Intervenir en la exaccin de los impuestos que "forman la hacienda del Estado, siempre que lo "dispongan las leyes.--- XI. Cuidar de todos los "objetos de administracin general y local, e "intervenir en las elecciones populares de la "manera que designen las leyes.--- Las Juntas "Auxiliares subsistieron al paso de mil novecientos "diecisiete y hasta nuestros das. En efecto, "tratndose de la Constitucin Poltica del Estado "de Puebla publicada en el Peridico Oficial del "Gobierno Constitucional del Estado Libre y "Soberano de Puebla el dos de octubre de mil "novecientos diecisiete, se reiter la existencia de "las Juntas Auxiliares en la jurisdiccin municipal "en poblaciones distintas de la cabecera municipal, "remitiendo sus funciones a la Ley Orgnica, segn "se desprende de su artculo 104 que a "continuacin se transcribe:--- Ttulo Sptimo. Del "Municipio Libre. Captulo nico. Artculo 104.- La "Ley Reglamentaria Municipal se sujetar a las "bases siguientes:--- X. En las poblaciones de la "jurisdiccin municipal distintas de la cabecera, la "autoridad local se ejercer por medio de Concejos "Municipales o Juntas Auxiliares elegidas como lo "determina la Ley Orgnica.--- XII. Los "Ayuntamientos atendern la administracin por "medio de Comisiones, entre las cuales distribuirn "los diversos ramos de aqulla.--En el trnsito "por mil novecientos diecisiete es importante "recordar la intervencin del Diputado Lizardi en la "quincuagsima sesin ordinaria del Constituyente "de Quertaro, celebrada el veinte de enero de mil "novecientos diecisiete, que a continuacin se "transcribe, en la que se ley el dictamen sobre el "proyecto de los artculos 115 y 122, inclusive, del "Proyecto de Constitucin, que de manera clara "revela la necesidad de que en los territorios que "no reunieran determinadas caractersticas, no se "constituyeran nuevos municipios, debiendo por "tanto subsistir los pueblos.--- as como a los "Estados se les exige que sus legislaturas tengan "quince miembros como mnimo, si se quieren "evitar los cacicazgos, que cuatro compadres del "pueblo arrojen en medio de la tirana de su codicia "y ruindad el adelanto de los pueblos, exijamos "tambin que no haya un ayuntamiento en el "pueblo ms rabn de la Repblica que cuente con "menos de quince miembros.--- Que No se "renen esos quince miembros? La ley secundaria "establecer la manera de cmo se han de reunir, "pero de todos modos se necesita que los "Ayuntamientos sean numerosos para que las "clases sociales estn perfectamente "representadas--LEYES ORGNICAS DEL "ESTADO DE PUEBLA. Por lo que hace a las Leyes "Orgnicas Municipales en el Estado, debe "sealarse que son un valioso instrumento para "determinar la naturaleza jurdica de las Juntas "Auxiliares.--- En la Ley Orgnica Municipal del "Estado de Puebla expedida el treinta y uno de "octubre de mil novecientos diecisis, se destaca "la existencia de las juntas auxiliares en los "pueblos que no sean cabecera municipal, la "dependencia de su nombramiento por el "Ayuntamiento, y su responsabilidad de auxiliarlo "en el ejercicio de sus funciones, al tenor "siguiente:--- Artculo 41.- En cada pueblo, que no "sea cabecera del municipio, habr una Junta "Auxiliar.--- Artculo 42.- Las Juntas de que trate "el artculo anterior sern nombradas por el "ayuntamiento del Municipio; se compondrn de "cuatro miembros propietarios y cuatro suplentes, "y tomarn posesin el da primero de febrero de "cada ao.--Artculo 46.- Las Juntas Auxiliares "tienen por objeto ayudar al Ayuntamiento en el "desempeo de sus funciones. A este fin ejercern "dentro de los lmites de su circunscripcin y bajo "la vigilancia y direccin de aqullos, las "atribuciones siguientes: --- En la Ley Orgnica "Municipal para el Estado de Puebla publicada en "el Peridico Oficial del Gobierno Constitucional "del Estado Libre y Soberano de Puebla, del dos y "nueve de octubre de mil novecientos veintitrs, se "reitera que las Juntas Auxiliares gobernarn en "los pueblos, auxiliando en sus funciones a los "Ayuntamientos, precisando que sern stos "quienes aprueben sus acuerdos.--- Artculo 2.- El "Estado de Puebla se forma de los Municipios a "que se refiere el Decreto de 22 de diciembre de "1921, con las adiciones y reformas. Los "Municipios que en lo sucesivo se formen debern "contener una poblacin no menor de cinco mil "habitantes o los recursos necesarios para "subsistir. Adems de cualquiera de las "condiciones ya sealadas, tendrn edificios "apropiados para Escuela Primaria, Crcel, "Oficinas Municipales y lugar designado para "Panten.--- Artculo 14.- Cada Municipio se "dividir para su administracin interior en los "pueblos, rancheras, barrios y secciones que "determinar la ley de divisin territorial.--- "Artculo 54.- Para el Gobierno de los pueblos "habr Juntas Auxiliares, integradas por cinco "miembros propietarios y cinco suplentes.--- "Artculo 58.- Las Juntas Auxiliares tienen por "objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeo "de sus funciones. A este fin ejercern, dentro de "los lmites de su circunscripcin y bajo la "vigilancia y direccin de aqullos, las atribuciones "siguientes: --- Artculo 59.- Los acuerdos de "las Juntas Auxiliares que no sean de carcter "meramente econmico, sern revisados y "aprobados por el Ayuntamiento respectivo.--- En "la Ley Orgnica Municipal para el Estado de "Puebla, publicada en el Peridico Oficial del "Gobierno Constitucional del Estado de Puebla, el "diecisis de julio de mil novecientos setenta y "cuatro y expedida el once de julio de mil "novecientos setenta y cuatro, adems de reiterar a "las Juntas Auxiliares como el
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gobierno de los "pueblos y sujetar sus acuerdos a la aprobacin "del ayuntamiento, precisa que las Juntas "participarn para el ejercicio de sus funciones del "presupuesto del Ayuntamiento, segn se "desprende de las siguientes disposiciones "legales.--- Artculo 3.- Para que el Congreso del "Estado pueda, dentro de los lmites existentes, "crear nuevos municipios, se requiere:--- II.- Que "haya un mnimo de 20,000 vecinos en esa "superficie;--- Artculo 13.- Cada Municipio ser "administrado por un Ayuntamiento de eleccin "popular directa y no habr ninguna autoridad "intermedia entre sta y el gobierno del Estado.--"Se dividir para su administracin interior en "pueblos, rancheras, barrios y secciones.--- "Artculo 14.Para que una comunidad sea "elevada a la categora de pueblo se requiere que lo "declare el Congreso del Estado mediante decreto, "si aqulla rene los siguientes requisitos:--- I. "Que tenga una poblacin mayor de 2,500 "habitantes;--- II. Que lo soliciten las dos terceras "partes de sus vecinos;--- III. Que sea escuchado "el Ayuntamiento del Municipio a que pertenece;--- "Artculo 66.- Para el gobierno de los pueblos "habr Juntas Auxiliares, integradas por un "presidente y cuatro miembros propietarios y sus "respectivos suplentes.--- Artculo 70.- Las "Juntas Auxiliares tienen por objeto ayudar al "Ayuntamiento en el desempeo de sus funciones. "A este fin ejercern, dentro de los lmites de su "circunscripcin y bajo la vigilancia y direccin de "aqullos, las atribuciones siguientes:--- I. "Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos que "debern aplicarse a la satisfaccin de los gastos "pblicos del pueblo;--- II. Remitir al Ayuntamiento "con la oportunidad debida para su revisin y "aprobacin, los presupuestos de gastos del ao "siguiente;--- III. Procurar la debida prestacin de "los servicios pblicos y en general la buena "marcha de la administracin pblica e informar al "ayuntamiento sobre sus deficiencias;--- IV. "Procurar la seguridad y el orden pblicos del "pueblo;--- V. Promover ante el Ayuntamiento de "su jurisdiccin la construccin de las obras de "inters pblico o que estimare necesarias;--- VI. "Nombrar a propuesta del Presidente de la Junta, al "secretario, tesorero y comandante de polica de la "Junta Auxiliar los que son funcionarios de "confianza podrn ser removidos libremente.--- "Atento a lo expuesto en este apartado resulta "claro que ni los COPLADEMUNES ni las Juntas "Auxiliares tienen su origen o son creados al "amparo de la Ley para el Federalismo Hacendario "del Estado de Puebla.--- 1.2.2.- Ni los "COPLADEMUNES ni las Juntas Auxiliares "constituyen autoridades intermedias entre los "gobiernos municipales y el gobierno estatal, toda "vez que tanto los referidos Comits de Planeacin "como las Juntas Auxiliares, forman parte de la "estructura del gobierno municipal, segn se "expone en los apartados subsecuentes.--1.2.2.1.- "En primer lugar, resulta pertinente establecer qu "debe entenderse por autoridad.--- La palabra "autoridad (del latn auctorita-atis: prestigio, "garanta, ascendencia, potestad, de autor: "hacedor, autor, creador, a su vez de auge, ere: "realizar, conducir), significa dentro del lenguaje "ordinario: estima, ascendencia, influencia, fuerza "o poder de algo o de alguno, prerrogativa, "potestad, facultad. Los usos jurdicos de "autoridad reflejan esa compleja polivalencia.--- La "caracterstica esencial de una persona, ente u "organismo, para que sea tenido por autoridad, es "que desempee la funcin de imperio, que ordene "y se haga obedecer. En efecto cuando la "competencia otorgada a un rgano implica la "facultad de realizar actos de naturaleza jurdica "que afecten la esfera de los particulares y la de "imponer a stos sus determinaciones, es decir, "cuando el referido rgano est investido de "facultades de decisin y ejecucin, se est frente "a un rgano de autoridad.--- Lo anterior se "corrobora con la siguiente definicin de autoridad "que propone Ignacio Burgoa (El Juicio de Amparo, "Editorial Porra, Pg. 338), autoridad es aquel "rgano estatal, de facto o de jure investido con "facultades o poderes de decisin o ejecucin, "cuyo ejercicio crea, modifica o extingue "situaciones generales o concretas, de hecho o "jurdicas, con trascendencia particular y "determinada, de una manera imperativa, as "como con el criterio sustentado por los Tribunales "Federales, y que a continuacin se transcribe:--- "AUTORIDADES QUIENES LO SON.Este Tribunal "estima que para los efectos del amparo, son actos "de autoridad todos aqullos mediante los cuales "los funcionarios o empleados de organismos "estatales o descentralizados pretende imponer "dentro de su actuacin oficial, con base en la ley y "unilateralmente obligaciones a los particulares, o "modificar las existentes, o limitar sus derechos.--"- 1.2.2.2.- Para establecer qu debe entenderse por "autoridad intermedia entre el municipio y el "gobierno del Estado, en los trminos a que se "contrae el artculo 115, fraccin I, de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, resulta pertinente remitirnos a los "antecedentes histricos que dieron origen a la "prohibicin ordenada por el precepto jurdico "invocado, en los trminos que a continuacin se "exponen.--- La prohibicin de autoridad intermedia "entre Estado y Municipio, a que se refiere el "precepto constitucional de referencia, pretende "evitar la subsistencia de sistemas viciados que "elevaban a ciertas personas de confianza, como "los llamados jefes polticos, a la calidad de "intercesores que, validos de su influencia con los "gobernadores, predominaban sobre los "mandatarios electos popularmente en el "Municipio.--- El jefe poltico es una figura de "origen espaol; en nuestro pas tiene sus "antecedentes en los ordenamientos que a "continuacin se sealan:--- -Carta de Cdiz;--- -"Constitucin de mil ochocientos doce (artculo "309);--- -Constitucin de mil ochocientos treinta y "seis (artculos 1, 16, 18 y 19 de la Sexta Ley);---"Estatuto Provisional de la Repblica Mexicana de "quince de mayo de mil ochocientos cincuenta y "seis (artculos 120, 122 y 123).--- Los jefes "polticos estaban investidos de un gran cmulo de "facultades, obligaciones, responsabilidades y "honores; lo eran de toda clase segn relata la "historia y los propios antecedentes "constitucionales: ponan, controlaban y quitaban a "los presidentes municipales; neutralizaban a los "comandantes de la guardia nacional, sometan a "los caciques; dependan en su nombramiento del "gobernador del Estado; presidan, portando a la "bandera, los paseos o desfiles patrios; su "duracin era indefinida dependiendo de la "voluntad de quien los nombraba. As se reconoci "que por debajo del Gobierno estaban los jefes "polticos, que hacan cumplir sus rdenes y "servan para que la autoridad que representaban "tuviera medios inmediatos de accin y "centralizacin. Todo esto motiv su "cuestionamiento y que el Constituyente de mil "novecientos diecisiete finalmente los suprimiera "mediante la inclusin de la prohibicin de "autoridad intermedia a que se refiere la fraccin I "del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos.--- Tomando en "consideracin los antecedentes
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que llevaron al "Constituyente de mil novecientos diecisiete a "establecer la prohibicin antes sealada, puede "establecerse como premisa, que una autoridad, "ente, rgano o persona de que se trate, no debe "tener facultades o atribuciones que le permitan "actuar de manera independiente, unilateral y con "decisin, y cuya actuacin no sea resultado o "provenga de manera directa de los acuerdos o "decisiones tomadas entre los diferentes niveles de "gobierno dentro del mbito de sus respectivas "facultades, a efecto de impedir que la conducta de "stos se traduzca en actos o hechos que "interrumpan u obstaculicen la comunicacin "directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio o "que impliquen sustitucin o arrogacin de "facultades de alguno de stos.--- Felipe Tena "Ramrez, en su obra intitulada Derecho "Constitucional Mexicano, Editorial Porra, "(pginas 150 y 151), y en relacin con los "antecedentes que dieron origen a la fraccin I del "artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, expone lo que a "continuacin se transcribe:--- Para acentuar la "centralizacin y borrar toda autonoma municipal, "el gobierno del general Daz agrup a los "Ayuntamientos en divisiones administrativas "superiores que recibieron los nombres de partido, "distrito, prefectura o cantn. Los prefectos, de "origen centralista, pues fueron instituidos por la "Constitucin de 36 (art. 17 de la Ley VI), eran los "agentes del gobierno central acerca de la "poblacin de los distritos; no obedecan otras "rdenes que las del gobernador y los medios que "empleaban para conservar la paz y el orden eran "con frecuencia crueles e ilegales; su actuacin "hacase incompatible con cualquier asomo de "libertad municipal.--- El odio que despertaron "tales funcionarios fue uno de los motivos "inmediatos de la revolucin, la cual consagr "entre sus principales postulados la implantacin "del municipio libre. Los mismos partidos del "antiguo rgimen convinieron al cabo en que la "supresin de las jefaturas polticas en la "Repblica es uno de los progresos que, en "justicia, debemos acreditar a la revolucin; sin "discutir la utilidad administrativa de esas "magistraturas, tenemos que convenir en que ellas "fueron el ms eficaz instrumento de despotismo "gubernamental, por lo que llegaron a hacerse no "slo impopulares, sino odiosas.--- 1.2.2.3.- Por lo "que hace a los COPLADEMUNES, nuestra parte "manifiesta:--- Segn qued asentado en el "apartado 1.2.1.1.-, los Comits de Planeacin se "traducen en los medios de los que se vale el "Estado y los Municipios para cumplir con los "mandatos constitucionales invocados. Comits "que se identifican como instancias de planeacin, "y que se desenvuelven en el mbito de su "respectiva competencia.--- En la especie, los "COPLADEMUNES son instancias de planeacin "que tienden a promover la participacin social en "el mbito municipal, para la toma de decisiones en "la orientacin, definicin y jerarquizacin de los "programas, proyectos y obras pblicas que se "realizan a nivel municipal, sin que tengan "autoridad sobre el Ayuntamiento sino por el "contrario, forman parte de la estructura "administrativa de los Municipios.--Los "COPLADEMUNES nicamente se desenvuelven en "el mbito municipal. Ello se corrobora de los "trminos en los que la Ley para el Federalismo "Hacendario, en su artculo 14, prev su "integracin. De dicho precepto legal se advierte "que los COPLADEMUNES se integrarn por 1).- El "Ayuntamiento del municipio; 2).- El total de Juntas "Auxiliares de cada municipio; 3).- Los "representantes comunitarios de localidades, "barrios, colonias populares y de los comits de "obras del municipio; y 4).- Los representantes del "rgano de planeacin estatal.--- El citado artculo "14 de la Ley para el Federalismo Hacendario, es "congruente con el artculo 16 de la Ley Orgnica "Municipal para el Estado de Puebla, por lo "siguiente:--- -Conforme al artculo 16 de la Ley "Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, el "municipio, para su administracin interior, se "dividir en pueblos, rancheras, barrios y "secciones.---Los COPLADEMUNES se integran "entre todas aquellas comunidades en que se "divide la administracin interior del municipio, de "tal manera que no puede ni remotamente "considerarse que constituyen organismos o "autoridades intermedios. Lo nico que su "integracin revela, es que se pretenden recoger "las aspiraciones de los diversos sectores de la "poblacin, con el objeto de que los proyectos u "obras que se realicen beneficien a todas las "comunidades en forma equitativa.--- De lo antes "expuesto, se advierte lo siguiente:--- -Que los "COPLADEMUNES forman parte de la estructura "del Gobierno Municipal, dentro de la vertiente de "democracia participativa.--- -Que los "COPLADEMUNES no son autoridades pues no "renen las caractersticas que les son propias, al "carecer de la capacidad de ordenar y hacerse "obedecer.--- -La actuacin de los "COPLADEMUNES se limita a promover la "participacin social en la toma de decisiones en "los trminos ya descritos. Es decir, los "COPLADEMUNES no actan de manera "independiente, unilateral y con decisin, ya que "quienes de manera directa toman los acuerdos o "decisiones, son aquellos grupos sociales que los "integran. En esas circunstancias, no se puede "establecer que los COPLADEMUNES sean "autoridades intermedias, puesto que su actuacin "no interrumpe u obstaculiza la comunicacin "directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio "mxime que forman parte de la estructura "municipal.--- 1.2.2.4.- Por lo que se refiere a las "Juntas Auxiliares, y atendiendo a lo expuesto en "el apartado 1.2.1.2.-, nuestra parte manifiesta:--- "Como se ha mencionado, y as se desprende de la "Ley Orgnica Municipal, para su administracin "interior, los Municipios se dividen en pueblos, "rancheras, barrios y secciones.--- Los rganos "encargados de administrar a los pueblos, se "denominan Juntas Auxiliares, lo que tambin se "desprende de la Ley Orgnica Municipal.--- Como "se ha explicado, a lo largo de la historia de Mxico "se han reconocido jurdicamente a los gobiernos "de los pueblos, como rganos que sin ser ajenos "a la personalidad jurdica del Ayuntamiento, "propician que ste pueda cumplir el imperativo de "administrar en su territorio y prestar servicios.--- "La intervencin de Lizardi en los debates del "Constituyente de Quertaro, dej manifiesto que "la existencia de un Municipio requera de ciertas "condicionantes como la poblacin, dejando "entrever que en aquellos casos en que no "pudieran reunirse esas condicionantes, un pueblo "no poda alcanzar la categora de Municipio, "siendo que la historia documenta la existencia de "gobiernos en esos pueblos, que designados por "los Ayuntamientos lo auxiliaban en el ejercicio de "sus funciones. Es decir, se trataba de rganos que "enmarcados dentro de la administracin pblica "municipal, permitan que el Gobierno municipal "cumpliera con la obligacin a su cargo, de prestar "servicios en las comunidades que por diversas "caractersticas se encontraban separados de los "centros urbanos y poblaciones.--- De esta manera "las
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Juntas Auxiliares que existan como tales, en "la legislacin poblana desde el siglo diecinueve, "subsistieron al paso de mil novecientos diecisiete, "consignndose, atento al espritu constitucional, "que en los pueblos que no alcanzan la categora "de municipio gobernar una junta auxiliar, "caracterizada como una forma de organizacin de "la administracin pblica municipal que participa "de la personalidad jurdica de ese gobierno "Municipal, y en la que se depositan determinadas "competencias para la prestacin de servicios en el "mbito de su circunscripcin territorial y en la "jurisdiccin de los Ayuntamientos, lo que propicia "el descongestionamiento de la administracin "central, la que aprueba sus decisiones y de la que "reciben recursos.--- Del anlisis de las "Constituciones de Puebla y sus Leyes Orgnicas "Municipales podemos afirmar que las Juntas "Auxiliares han definido la competencia que "ejercen para la atencin especfica de los "servicios pblicos, a partir de su integracin en la "administracin pblica municipal.--- Para "corroborar que las Juntas Auxiliares son rganos "auxiliares, inmersos en la administracin pblica "municipal, cabe destacar que conforme a las "disposiciones legales aplicables, las funciones "que realizan las juntas auxiliares, y que a "continuacin se sealan, estn supeditadas a los "Ayuntamientos:--- -Las juntas sern designadas "de acuerdo con las bases que establezca la "convocatoria que expida el Ayuntamiento y con la "intervencin del Presidente Municipal.---Los "miembros electos de las Juntas Auxiliares "otorgarn la protesta de Ley ante el Presidente "Municipal.--- -Para el ejercicio de las funciones "que corresponden a las Juntas Auxiliares, stas "debern, entre otras cuestiones: 1.- Solicitar al "respectivo Ayuntamiento los recursos que "debern aplicarse a la satisfaccin de los gastos "pblicos del pueblo, 2.- Remitir al Ayuntamiento, "en forma anual, los presupuestos de gastos.--- -"Los acuerdos de las Juntas Auxiliares sern "revisados y aprobados por el Ayuntamiento "respectivo.--- De lo antes expuesto, claramente se "advierte que no puede considerarse que las "Juntas Auxiliares sean organismos intermedios "entre el Gobierno Municipal y el Gobierno Estatal, "ni que tengan autoridad sobre el Ayuntamiento, ya "que constituyen rganos de la administracin "pblica municipal, dentro de la vertiente de la "desconcentracin municipal.--- 1.2.3.- Por lo que "hace a la afirmacin que realizan los "Ayuntamientos actores en el sentido de que a las "Juntas Auxiliares y a los COPLADEMUNES se les "dota de atribuciones para administrar y determinar "el destino de los recursos municipales, nuestra "parte manifiesta:--- -Los nicos recursos que las "Juntas Auxiliares ejercen, son de ndole "municipal, por tratarse de rganos de la "administracin pblica municipal.--- -Conforme al "artculo 44 de la Ley para el Federalismo "Hacendario para el Estado de Puebla, las Juntas "Auxiliares debern aplicar los recursos que en "trminos de dicha ley se les distribuyen, en la "ejecucin de obras que hayan sido aprobadas en "los rganos de planeacin de los municipios. Es "decir, el ejercicio de los recursos que se les "distribuyen, est supeditado a las "determinaciones adoptadas por los "COPLADEMUNES, mismos que se integran por "los ayuntamientos y por todos los grupos sociales "en los que se encuentra dividida la administracin "interior de los Municipios. Una vez que la "instancia de planeacin municipal, esto es, el "COPLADEMUN jerarquiza las obras que se deben "ejecutar, en auxilio del desempeo del "Ayuntamiento y en el marco de la administracin "pblica municipal a la que pertenecen, las Juntas "Auxiliares aplicarn los recursos, informando al "Ayuntamiento y al Congreso del Estado de su "ejercicio, debiendo observar los criterios de "racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal "previstos en la Ley.--- -Contrariamente a lo que "afirman los Ayuntamientos actores, a los "COPLADEMUNES no se les dota de atribuciones "para administrar y determinar el destino de los "recursos municipales. Ello se advierte de lo "dispuesto por el artculo 13 de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "que determina con toda claridad a qu se contrae "la actividad de los COPLADEMUNES. Dicho "precepto legal, establece que los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, son "instancias de participacin social encargadas de "planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. Atento a lo "anterior, no puede considerarse que los citados "comits cuenten con facultades para administrar y "determinar el destino de recursos. Sobre este "particular, cabe mencionar que los recursos que "integran los fondos de aportaciones para la "infraestructura social municipal y de aportaciones "para el fortalecimiento de los municipios se "encuentra determinada desde los artculos 33 y 37 "de la Ley de Coordinacin Fiscal, disposiciones "que son retomadas en los artculos 73 y 79 de la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, lo que revela la falsedad con la que se "conducen los Ayuntamientos actores.--- Ahora "bien, para establecer que los COPLADEMUNES no "administran recursos, basta dar una lectura a los "artculos 69, 73, 80 y 81 de la Ley para el "Federalismo Hacendario, de donde se advierte que "los Ayuntamientos son quienes reciben los "recursos y ejecutan las obras y acciones a que se "encuentran destinados los mismos.--- 1.2.4.- "Contrariamente a lo que sostienen los Municipios "actores, la Ley para el Federalismo Hacendario del "Estado de Puebla, no afecta la libre administracin "de la hacienda municipal, segn se expone en los "apartados subsecuentes.--- 1.2.4.1.- Una de las "decisiones polticas fundamentales del pueblo de "Mxico fue la de constituirse en un estado federal. "El sistema federal mexicano se plasma en los "artculos 40 y 41, primer prrafo de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, "mismos que son del tenor literal siguiente:--- "Artculo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano "constituirse en una repblica representativa, "democrtica, federal, compuesta de estados libres "y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen "interior; pero unidos en una Federacin "establecida segn los principios de esta ley "fundamental.--- Artculo 41.- El pueblo ejerce su "soberana por medio de los Poderes de la Unin, "en los casos de competencia de stos, y por los "de los Estados, en lo que toca a sus regmenes "interiores, en los trminos respectivamente "establecidos por la presente Constitucin Federal "y las particulares de los Estados, las que en "ningn caso podrn contravenir las estipulaciones "del pacto federal--- De los preceptos legales "invocados se desprende: -Que el Estado Federal "Mexicano se compone de la federacin y los "estados miembros.--- -Que la Carta Magna "reconoce la autonoma de los estados miembros, "que se hace consistir en que cada estado tiene la "facultad de expedir su Constitucin, misma que en "todo caso debe ser congruente con los "lineamientos que
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establece la Constitucin "Federal. Derivado de su propia Constitucin, los "estados se dan sus propias normas jurdicas "dentro de los lmites que el orden constitucional "seala.--- La autonoma de los estados est "limitada por:--- -Adems de la limitacin antes "sealada, en el sentido de que las constituciones "particulares de los estados deben guardar "congruencia con la Constitucin General, se "establecen ciertas obligaciones y prohibiciones a "los Estados, tales como las que a continuacin se "sealan: 1).stos deben atenerse a las garantas "individuales y sociales y los fundamentos del "captulo econmico contenidos en los primeros 29 "artculos constitucionales y en el artculo 123; "deben, obligatoriamente, seguir las reglas que "respecto a su organizacin poltica establecen los "artculos 115 y 116; deben cumplir obligaciones "concretas que les imponen los artculos 119, 120 y "121 y tiene claras prohibiciones previstas en los "artculos 117 y 118.--- -Rige para los Estados, una "estricta definicin de competencias con la "Federacin, que se prev en el artculo 124 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en los trminos que se exponen en los "apartados subsecuentes.--- 1.2.4.2.- Atento a lo "anterior, se advierte que la Constitucin Federal "crea dos categoras de rdenes jurdico-polticos: "el de la Federacin y el de los Estados "componentes de la misma.--- El artculo 124 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, al que ha se hizo alusin, constituye la "pauta para establecer el mbito de competencia "entre la Federacin y los Estados, en los trminos "siguientes:--- Artculo 124.- Las facultades que no "estn expresamente concedidas por esta "Constitucin a los funcionarios federales se "entendern reservadas a los Estados.--- El "sistema que prev el precepto legal invocado es el "siguiente: La Constitucin seala expresamente, "cules son las facultades que corresponden a "cada uno de los rganos federales. Dichos "rganos slo podrn ejercer aqullas que "especficamente les asigne la propia Constitucin, "quedando el resto reservado a los Estados.--- "1.2.4.3.- De esta manera, entre la Federacin y los "Estados se establecen una serie de relaciones de "gobierno enmarcadas por sus respectivas "competencias, las que se desarrollan en "facultades expresas (implcitas y explcitas), "concurrentes, y en limitaciones expresas.--- "1.2.4.4.- De conformidad con el artculo 31, "fraccin IV de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, son obligaciones de "los mexicanos, contribuir para los gastos "pblicos, as de la Federacin, como del Distrito "Federal o del Estado y Municipio en que residan, "de la manera proporcional y equitativa que "dispongan las leyes.--- La obligacin a que se "refiere el artculo 31 de la Carta Magna, y que ha "quedado precisada, debe enmarcarse dentro de "nuestro sistema federal a efecto de poder precisar "su alcance y definir la relacin del contribuyente "con la autoridad competente para establecer la "contribucin correspondiente.--- De acuerdo con "lo dispuesto por el artculo 73, fraccin XXIX, de la "Constitucin General, existen contribuciones que "solamente puede establecer el Congreso de la "Unin respecto de los objetos que la propia "fraccin prev, por lo que son recursos federales "exclusivos, y en cuya relacin la ley secundaria "federal debe establecer la proporcin en que las "entidades federativas tienen derecho a participar "en el rendimiento de estas contribuciones "especiales, como lo ordena el prrafo final de la "propia fraccin. Las legislaturas locales tienen la "facultad de fijar el porcentaje que debe "corresponder a los municipios, en sus ingresos "por concepto del impuesto sobre energa "elctrica, como tambin lo ordena esta "disposicin constitucional. A estos recursos "federales exclusivos deben agregarse los "previstos por el artculo 131 constitucional, "generados por las mercancas que se importen o "exporten o que pasen de trnsito por el territorio "nacional y adems, deben tenerse en cuenta las "prohibiciones contenidas en las fracciones IV a VII "y IX del artculo 117 de la propia Constitucin.--- "La fraccin IV del artculo 115 de nuestra Carta "Magna dispone que las legislaturas locales "establecern las contribuciones sobre la "propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, "divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as "como las que tengan como base el cambio de "valor de los inmuebles, contribuciones que deben "integrar la hacienda de los municipios, por lo que "son recursos municipales exclusivos.--- Respecto "de cualquier otro objeto posible de contribucin, "existe una concurrencia competencial entre la "federacin y estados, por lo que en el pasado se "provoc el fenmeno de la doble imposicin, que "esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin en "diversas jurisprudencias determin, que no era "inconstitucional en virtud de que no exista "precepto constitucional alguno que lo prohibiera, "aun cuando no dej de reconocer que era "conveniente evitar la doble tributacin para "realizar una autntica justicia fiscal.--- 1.2.4.5.- "Atento a lo expuesto en el apartado 1.2.4.4.-, las "relaciones hacendarias entre la Federacin y los "Estados se inician con el ejercicio de las "facultades constitucionales impositivas que se "han mencionado, y las relaciones entre el Estado "y los municipios tambin se inician a partir del "ejercicio de la potestad impositiva de la legislatura "correspondiente.--1.2.4.6.- Dado que existe una "concurrencia competencial entre la Federacin y "los Estados, respecto de facultades impositivas "diversas a las exclusivas de la Federacin, se "gener el Sistema Nacional de Coordinacin "Fiscal, que constituye un instrumento del "federalismo fiscal y hacendario, cuyo propsito es "el de evitar la doble tributacin, que si bien es "constitucional, no propicia la justicia fiscal.--- La "coordinacin fiscal es un instrumento para dar "armona en el ejercicio de las facultades "impositivas y en las relaciones fiscales entre la "Federacin y los Estados, puesto que los Estados "tienen competencia impositiva coincidente con la "Federacin en todas aquellas materias que no le "estn reservadas a la Federacin en forma "exclusiva.--- La coordinacin fiscal tiene, en "primer trmino, que cumplir con el mandato del "ltimo prrafo de la fraccin XXIX del artculo 73 "de la Constitucin Federal, en el sentido de que la "Federacin participe a los Estados en el "rendimiento de los gravmenes exclusivos de ella, "y en segundo trmino, en los rendimientos de los "gravmenes de competencia impositiva "concurrente que obtenga la Federacin y respecto "de los cuales los Estados no pueden establecer "doble imposicin. Pero la naturaleza de la primera "clase de participaciones es distinta de la segunda, "pues la primera constituye participacin a los "Estados de recursos federales exclusivos, en "tanto que la segunda es la entrega por la "Federacin de recursos estatales -por existir "facultad impositiva a favor de los Congresos "locales- que la Federacin recauda por la "coordinacin fiscal establecida.--- El diseo y "establecimiento del Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal no se defini en un perodo "corto. Tuvieron
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que pasar muchos aos para que "la coordinacin fiscal se sistematizara. Los "primeros intentos para establecer el Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal, se presentaron "en las Convenciones Nacionales Fiscales de mil "novecientos veinticinco, mil novecientos treinta y "tres y mil novecientos cuarenta y siete. "Posteriormente, en mil novecientos cincuenta y "tres se promulga la primera Ley de Coordinacin "Fiscal entre la Federacin y los Estados; "finalmente, las caractersticas de la coordinacin "fiscal durante el perodo comprendido entre mil "novecientos setenta y tres y mil novecientos "setenta y nueve, que se desarroll mediante la "celebracin de convenios de colaboracin "administrativa en materia fiscal, constituye no "slo el antecedente ms inmediato sino tambin la "base de nuestro actual Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal.--- Despus de las etapas de "coordinacin fiscal que han quedado precisadas, "el Congreso de la Unin aprob la Ley de "Coordinacin Fiscal, publicada en el Diario Oficial "de la Federacin correspondiente al veintisiete de "diciembre de mil novecientos setenta y ocho, y "que entr en vigor el primero de enero de mil "novecientos ochenta, misma que sustituy a la ley "de mil novecientos cincuenta y tres.--- El objeto de "la Ley de Coordinacin Fiscal, es la de coordinar "el sistema fiscal nacional y regular las relaciones "entre la Federacin, los Estados, Municipios y el "Distrito Federal, estableciendo la participacin "que les corresponda a sus haciendas pblicas en "los ingresos que recauda la Federacin, pero sin "que este ordenamiento pueda o pretenda cambiar "la naturaleza de los recursos pblicos que la "propia Constitucin Federal establece en sus "disposiciones. Esta ley faculta a la Secretara de "Hacienda y Crdito Pblico para celebrar los "convenios con los Estados que soliciten adherirse "al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal y "regula los diversos fondos que para el efecto de "asignar las participaciones se consideran "necesarios para cumplir con los objetivos del "Estado Mexicanos.--- 1.2.4.7.- De lo expuesto en el "apartado inmediato anterior, se advierte que la Ley "de Coordinacin Fiscal tiene como principal "objeto, establecer la participacin que "corresponde a las haciendas pblicas de la "Federacin, Estados, Municipios y Distrito "Federal, en la recaudacin federal.--- 1.2.4.8.- Con "fecha trece de noviembre de mil novecientos "noventa y siete, el Ejecutivo Federal present "iniciativa ante la Cmara de Diputados por la que "se adiciona y reforma la Ley de Coordinacin "Fiscal.--- La iniciativa en cuestin propuso "adicionar un captulo a la Ley de Coordinacin "Fiscal, denominada De los Fondos de "Aportaciones Federales destinados "especficamente a coadyuvar a las siguientes "actividades de las entidades federativas y, en su "caso de los municipios: la educacin bsica; los "servicios de salud; y la infraestructura social "municipal.--- La adicin del captulo denominado "De los Fondos de Aportaciones Federales, tuvo "como finalidad, institucionalizar el apoyo que la "Federacin haba venido realizando como "complemento a los recursos que a las entidades "federativas y a los municipios les corresponde "como participacin en la recaudacin federal, "mediante los convenios de Descentralizacin en "Materia Educativa, Salud y Desarrollo Social.--- en "efecto, durante varios aos, y ante la insuficiencia "de recursos tributarios para las entidades "federativas y sus municipios, los Presupuestos de "Egresos Federales aprobados por la Cmara de "Diputados, han planteado programas de apoyo "federal a la satisfaccin de las necesidades ms "sentidas de la poblacin, principalmente la "educacin bsica, la atencin a la salud y el "desarrollo de la infraestructura bsica municipal.--"- 1.2.4.9.- En ejercicio de la facultad exclusiva que "conforme al artculo 74, fraccin IV de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, corresponde a la Cmara de "Diputados del H. Congreso de la Unin, el trece de "diciembre de mil novecientos noventa y siete, sta "expidi el Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil "novecientos noventa y ocho, publicado en el "Diario Oficial de la Federacin del veintinueve de "diciembre de mil novecientos noventa y siete; y "dentro de este mismo esquema el H. Congreso de "la Unin expidi Decreto por el que se adiciona y "reforma la Ley de Coordinacin Fiscal, publicada "en la misma fecha y en el mismo rgano.--"Derivado de lo anterior, se adicion el Captulo V "de la Ley de Coordinacin Fiscal, denominado de "De los Fondos de Aportaciones Federales, con "sustento en el ramo 33 del Presupuesto de "Egresos de la Federacin, que en los trminos de "la iniciativa correspondiente, descentraliza los "recursos en los fondos de aportaciones federales "para los rubros de educacin bsica y normal; "servicios de salud; infraestructura social; "construccin de escuelas; asistencia social; y "apoyo prioritario para el pago de obligaciones "financieras y necesidades de seguridad pblica de "los Municipios.--- 1.2.4.10.- Sentado lo anterior, y "contrariamente a lo que los municipios actores "plantean, la Ley para el Federalismo Hacendario "del Estado de Puebla, no afecta la libre "administracin de la hacienda municipal.--- En "efecto:--- -En los intensos debates de mil "novecientos diecisiete, el Constituyente de "Quertaro reconoci que el fortalecimiento "municipal slo sera posible si contaban con un "elemento que le era indispensable, es decir, con "autonoma financiera.--- Desde el primer debate "relativo al artculo 115 de la Constitucin Poltica "de los Estados Unidos Mexicanos, se depositaba "en el poder legislativo local, la potestad impositiva "en relacin a los ingresos municipales, sin "embargo en su fraccin II se prevea que la "recaudacin de todos los impuestos (estatales y "municipales) fuera realizada por el municipio, y "que ste contribuyera a los gastos del Estado en "la proporcin sealada por la legislatura.--- Lo "inadecuado del sistema que subordina la "administracin estatal a la recaudacin "independiente de cada municipio, llev a la "propuesta de Machorro Narvez y Arturo Mndez, "quienes propusieron clasificar concretamente los "ingresos que deban corresponder al Municipio. "Por su parte, Medina y Jara presentaron un voto "particular que propona que la hacienda de los "municipios se formara de las contribuciones "municipales necesarias para atender sus diversos "ramos y del tanto que asigne el Estado a cada "Municipio.--- La autonoma financiera del "municipio encontr su frmula final en las "sesiones de los ltimos das de enero de mil "novecientos diecisiete, cuando lleg el turno de "debate de la fraccin II del artculo 115 y al votar la "propuesta del Diputado Ugarte, se aprob por "ochenta y dos votos contra sesenta y dos que "Los Municipios administrarn libremente su "hacienda, la cual se formar de las contribuciones "que sealen las legislaturas de los Estados y que, "en su caso sern suficientes para atender sus "necesidades.--- En relacin con el texto de la "fraccin II del artculo 115 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en los "trminos aprobados por el Constituyente de "Quertaro, debe destacarse que se
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estableci la "facultad reguladora de los ingresos hacendarios "municipales, a favor del legislador local, a lo que "se suma el control legislativo del presupuesto, lo "que reduca la actividad financiera municipal a la "recaudacin y erogacin de ingresos.--- -El ocho "de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, se "aprob la trascendental reforma al artculo 115 de "la Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, que entr en vigor el tres de febrero "de mil novecientos ochenta y tres.--- Derivado de "la reforma de mrito, el texto de la fraccin IV del "artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, qued como a "continuacin se transcribe:--- Artculo 115.- "IV.- Los municipios administrarn libremente "su hacienda, la cual se formar de los "rendimientos de los bienes que les pertenezcan, "as como de las contribuciones y otros ingresos "que las legislaturas establezcan a su favor, y en "todo caso:--- a) Percibirn las contribuciones, "incluyendo tasas adicionales que establezcan los "Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su "fraccionamiento, divisin, consolidacin, "traslacin y mejora as como las que tengan por "base el cambio de valor de los inmuebles.--- Los "Municipios podrn celebrar convenios con el "Estado para que ste se haga cargo de algunas de "las funciones relacionadas con la administracin "de esas contribuciones.--- b) Las participaciones "federales, que sern cubiertas por la Federacin a "los municipios con arreglo a las bases, montos y "plazos que anualmente se determinen por las "legislaturas de los Estados.--- c) Los ingresos "derivados de la prestacin de servicios pblicos a "su cargo. Las leyes federales no limitarn la "facultad de los estados para establecer las "contribuciones a que se refieren los incisos a) y "c), ni concedern exenciones en relacin con las "mismas. Las leyes locales no establecern "exenciones o subsidios respecto de las "mencionadas contribuciones, en favor de "personas fsicas o morales, ni de instituciones "oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio "pblico de la Federacin, de los Estados o de los "Municipios estarn exentos de dichas "contribuciones.--- Las legislaturas de los Estados "aprobarn las leyes de ingresos de los "Ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. "Los presupuestos de egresos sern aprobados "por los Ayuntamientos con base en sus ingresos "disponibles.--- En la exposicin de motivos de "la iniciativa que dio origen a la reforma del artculo "115 de la Constitucin Poltica de los Estados "Unidos Mexicanos, y en lo relativo a la hacienda "municipal, se asent lo que a continuacin se "transcribe, por ser conducente:--- Por su amplia "reiteracin y sustentacin en toda la consulta "popular, se concluy en la necesaria "reestructuracin de la economa municipal, "entendiendo, como as tambin lo proclamaron los "Constituyentes de Quertaro, que no podr haber "cabal libertad poltica en los municipios, mientras "stos no cuenten con la autosuficiencia "econmica. Por ende, en este rengln, "fundamental para la subsistencia y desarrollo de "los municipios, consignamos en la fraccin IV de "la iniciativa, en primer trmino, como concepto "originario del artculo 115, la libre administracin "de su hacienda por parte de los municipios; pero "por otra parte, en una frmula de "descentralizacin, de correcta redistribucin de "competencias en materia fiscal, estimamos "conveniente asignar a las comunidades "municipales los impuestos o contribuciones, "inclusive con tasas adicionales que establezcan "los Estados sobre la propiedad inmobiliaria as "como de su fraccionamiento, divisin, "consolidacin, traslado y mejora y las que tengan "por base el cambio de valor de los inmuebles, "previendo en casos de carencia de capacidad para "la recaudacin y administracin de tales "contribuciones que los municipios podrn "celebrar convenios con los estados para que "stos se hagan cargo de las funciones "relacionadas con la mencionada administracin "contributiva.--- Por ltimo en esta rea "hacendaria, se elev a la categora de rango "constitucional el derecho de los municipios a "recibir las participaciones federales que en su "caso se les asignen, disponindose la obligacin "de las legislaturas locales de establecer "anualmente las bases, montos y plazos con "arreglo a los cuales la Federacin debe cubrir a "los municipios dichas participaciones--- En el "dictamen que emiten las Comisiones Unidas "Primera de Puntos Constitucionales, Segunda de "Gobernacin y Primera de Planeacin de "Desarrollo Econmico y Social de la Cmara de "Senadores respecto a la reforma del artculo 115 "en comento, al abordarse lo relativo a la fraccin "IV, se establecieron los vnculos de tres valiosos "conceptos constitucionales, tales como: "Autonoma Hacendaria, Potestad Legislativa y "Planeacin para el Desarrollo, en los trminos que "a continuacin se transcriben:--- Por principio en "esta fraccin se orienta lo que por origen ha "correspondido siempre a los municipios, o sea, su "facultad de administrar libremente la hacienda "municipal la que en trminos del proyecto se "enriquece notablemente al conformarla con "contribuciones y participaciones que el propio "texto enumera, mereciendo particular relevancia "las participaciones por contribuciones sobre la "propiedad inmobiliaria y su tasa adicional por "todos los conceptos.--- Qued entendido "asimismo que la distribucin de las "participaciones que la Federacin entrega a los "municipios habr de realizarse a travs de las "normas que expidan los Congresos locales, los "cuales se adecuarn en forma equitativa lo que "corresponda a cada uno de ellos con lo que se "eliminan arbitrariedades, caprichos y desrdenes. "Novedad que fortalece al Municipio es la "autorizacin para que con el Gobierno de su "estado concerte convenios de coordinacin y ste "ejecute algunas de las funciones relacionadas con "la administracin impositiva, necesidad de "organizacin compartida que no debe gravitar "sobre los recursos municipales ni entenderse "como forma perpetua, sino susceptible de "eliminarse en la medida en que la autosuficiencia "municipal acceda al campo de su capacidad "administrativa.--- Ligado con lo anterior, ha "quedado en el convencimiento de las "dictaminadoras que el manejo de la hacienda "municipal quedar sujeto en un ambiente de plena "libertad, a las reglas de planeacin, normas que "habrn de contemplarse en la Constitucin "General de la Repblica, en el texto de otros "preceptos que estn siendo estudiados en el "proceso legislativo federal y particularmente en la "Ley Federal de Planeacin que contendr las "bases para que sta sea democrtica y "participativa y se derive de acciones conjuntas "entre Municipios, Estados y Federacin.--- -En "congruencia con la normatividad constitucional "federal, la Constitucin Poltica del Estado de "Puebla, en su artculo 103, otorga al Congreso "Local la facultad para determinar los ingresos que "deben integrar la hacienda pblica municipal, "ingresos que se integran por las contribuciones "esencialmente municipales que ya se han
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"mencionado, por los ingresos derivados de la "prestacin de servicios pblicos a su cargo, por "las participaciones federales, y por cualquier otro "ingreso que la Legislatura del Estado establezca a "favor de aqullos, y el artculo 111 seala que las "participaciones que corresponden al Estado en "ingresos Federales y Municipales, sern las que "determinen las leyes y convenios que las "establezcan.--- -De lo antes expuesto, y "atendiendo al texto de los artculos 40, 41, 115 y "124 de la Constitucin Poltica de los Estados "Unidos Mexicanos, y de los artculos 103 y 111 de "la Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, se puede concluir lo siguiente:--- -Que "los ingresos municipales sern slo los "aprobados por el Congreso del Estado de Puebla.-"-- -Que corresponde a la legislacin del Estado de "Puebla, determinar el marco en que los municipios "manejarn su patrimonio.--- -Que adems de los "rendimientos y contribuciones, los municipios "contarn con otros ingresos que la legislatura del "Estado establezca. Entre ellos, se enumera "expresamente a las participaciones federales.--- -"Que las participaciones federales estn sometidas "a las bases, montos y plazos que fije el Congreso "del Estado de Puebla.---Que, establecida por la "Federacin una fuente de ingresos municipales, a "ttulo de participaciones federales o de "aportaciones federales, no podr aplicarse como "ingreso municipal sin la intervencin de la "legislatura del Estado de Puebla.--- -Que la "relacin financiera entre la Federacin y los "Municipios nicamente se establece a travs de "las autoridades estatales. Sobre este particular, "cabe sealar que la Federacin nunca entablar "una relacin directa con los municipios, ya que el "sistema federal se traduce en la relacin que "establece la Federacin con los Estados y stos "con sus municipios, segn se advierte de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en particular de lo dispuesto por su "artculo 116, fraccin VII. A este respecto, Teresita "Rendn en su obra intitulada Derecho Municipal, "expone que las participaciones federales que "corresponden a los municipios de acuerdo al "artculo 115, deben cubrirse a los municipios con "sujecin a lo previsto en la ley local, en cuanto a "bases, montos y plazos, sin que ello deba "interpretarse como que las ministraciones se "efecten directamente, y al efecto "categricamente manifiesta que Una "ministracin directa federacin-municipios "repugnara el espritu del pacto federal, pues la "relacin debe ser siempre a travs de los "Estados--- -Que el manejo de la hacienda "municipal queda sujeto a las reglas de planeacin "que establezcan los ordenamientos jurdicos "correspondientes.--- -Atento a lo expuesto en este "apartado, puede establecerse que la libre "administracin de la hacienda municipal no puede "entenderse como una libertad absoluta e "irrestricta, sino dentro del marco constitucional "federal y estatal, y en congruencia con las "facultades que ambas normas constitucionales "otorgan al Congreso del Estado de Puebla.--- En la "especie, la Ley para el Federalismo Hacendario del "Estado de Puebla, fue aprobada por el H. "Congreso del Estado de Puebla, en ejercicio de las "facultades que a ste le corresponden, mismas "que se derivan tanto de la Constitucin Poltica de "los Estados Unidos Mexicanos como de la "Constitucin Poltica del Estado de Puebla, en los "trminos que han quedado precisados, sin que "pueda considerarse que sus disposiciones "afecten en forma alguna la libre administracin de "la hacienda municipal.--- 1.3.- Lo expuesto en el "apartado 1.2.-, nos permite concluir que todos los "argumentos que los Ayuntamientos actores "formulan, deben desestimarse por infundados. Sin "perjuicio de ello, la controversia constitucional "que plantean debe declararse improcedente, en "trminos de lo dispuesto por el artculo 19, "fraccin VIII de la LEY REGLAMENTARIA, en "relacin con lo que dispone el artculo 1 de dicho "ordenamiento jurdico.--- En efecto:--- 1.3.1.- El "artculo 1 de la LEY REGLAMENTARIA, dispone:--"- ARTICULO 1.- La Suprema Corte de Justicia de "la Nacin conocer y resolver con base en las "disposiciones del presente Ttulo, las "controversias constitucionales y las acciones de "inconstitucionalidad a que se refieren las "fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. A falta "de disposicin expresa, se estar a las "prevenciones del Cdigo Federal de "Procedimientos Civiles.--- De lo dispuesto por el "artculo 1 de la citada ley, se advierte que esta H. "Suprema Corte de Justicia de la Nacin es "competente para conocer de las controversias "constitucionales a que se refiere la fraccin I del "artculo 105 dela Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos.--- De la iniciativa "correspondiente a la reforma del artculo 105 de la "Constitucin Federal, publicada en el Diario Oficial "de la Federacin en diciembre de mil novecientos "noventa y cuatro, se advierte que las "controversias constitucionales tienen por objeto "la conservacin del debido orden de "competencias entre los tres niveles de gobierno: "Federacin, Estados y Municipios, para el efecto "de que cuando dicho orden se vea alterado por "una invasin de competencias entre un nivel y "otro, la autoridad afectada acuda a la Suprema "Corte de Justicia de la Nacin, en el ejercicio de "una accin de controversia constitucional, para "que el ms Alto Tribunal de la Repblica, "determine y precise el orden de competencias "transgredido, a fin de conservar el equilibrio y la "paz sociales.--- Es decir, no todo acto podr ser "materia de controversia constitucional, puesto "que la especialidad de estos procedimientos "constitucionales tiende a preservar, "esencialmente, la distribucin de competencias "entre los diferentes niveles de gobierno con apego "a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, por lo que, atendiendo a la naturaleza "de estas acciones y de los fines que persigue, "slo cuando exista afectacin en este mbito es "que podr ejercitarse la accin de mrito.--- Para "corroborar lo antes expuesto, a continuacin se "transcribe la parte conducente de las "consideraciones que se contienen en la "Exposicin de Motivos que dio lugar a la reforma "al artculo 105 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, y de la Exposicin de "Motivos que dio lugar a la expedicin de la LEY "REGLAMENTARIA, en los siguientes trminos:--- "EXPOSICIN DE MOTIVOS DE LA REFORMA AL "ARTCULO 105 DE LA CONSTITUCIN POLTICA "DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:--- Una "de las demandas de nuestros das es la de arribar "a un renovado federalismo. Ello hace "indispensable encontrar las vas adecuadas para "solucionar las controversias que en su pleno "ejercicio puede suscitar. Por este motivo se "propone la modificacin del artculo 105, a fin de "prever en su fraccin I las bases generales de un "nuevo modelo para la solucin de las "controversias sobre la constitucionalidad de actos "que surjan entre la Federacin y un Estado o el "Distrito Federal; la Federacin y un Municipio; el "Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unin; aqul y "cualquiera de las Cmaras de ste
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o, en su caso, "la Comisin Permanente, sea como rganos "federales o del Distrito Federal; dos Estados; un "Estado y el Distrito Federal; el Distrito Federal y "un Municipio; dos Municipios de diversos "Estados; dos Poderes de un mismo Estado; un "Estado y uno de sus Municipios; y dos rganos "del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo "Estado. Con la modificacin propuesta, cuando "alguno de los rganos mencionados en el prrafo "anterior estime vulnerada su competencia por "actos concretos de autoridad o por disposiciones "generales provenientes de otro de esos rganos, "podr ejercitar las acciones necesarias para "plantear a la Suprema Corte la anulacin del acto "o disposicin general.--- EXPOSICIN DE "MOTIVOS DE LA INICIATIVA DE LA LEY "REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL "ARTCULO 105 DE LA CONSTITUCIN FEDERAL:--"- las nuevas atribuciones implican que la "Suprema Corte de Justicia pueda llegar a "determinar las competencias que correspondan a "los tres niveles de gobierno que caracterizan a "nuestro sistema federal, en tanto existe la "posibilidad de que aquellos poderes u rganos "que estimen que una de sus atribuciones fue "indebidamente invadida o restringida por la "actuacin de otros, puedan plantear la respectiva "controversia ante la Suprema Corte a fin de que la "misma determine a cul de ellos debe "corresponder. Si el deseo y aspiracin de todos "los mexicanos se dirige a lograr una sociedad en "la que impere el derecho y se reconozca y admita "la pluralidad y diversidad de opinin de sus "integrantes, los procedimientos previstos en el "artculo 105 constitucional constituyen un "importante elemento para lograrlo. En este "sentido, cuando un rgano cuenta con los "procedimientos para impugnar un acto o norma "emitido por otro rgano, se da la posibilidad de "que los conflictos entre ellos encuentren una va "jurdica de solucin y, por ende, que se mantenga "la paz social. La propia dinmica de las relaciones "polticas encuentra en muchas ocasiones "situaciones cuya resolucin puede llegar a "rebasar los marcos de la institucionalidad, de ah "que sea importante contar con procedimientos "mediante los cuales resulte factible resolverlos "jurdicamente.--- 1.3.2.- De la demanda materia de "este procedimiento se desprende lo siguiente:--- -"Que los Ayuntamientos actores, demandan la "invalidez de la Ley para el Federalismo Hacendario "del Estado de Puebla, publicada en el Peridico "Oficial del Estado el veintiocho de enero de mil "novecientos noventa y ocho, as como todos los "actos que son o lleguen a ser consecuencia de la "aplicacin concreta de los preceptos de la ley "impugnada.---De un anlisis de los conceptos de "invalidez que los actores formulan en su escrito "inicial de demanda, se advierte lo siguiente:--- -"Que por un lado, stos plantean una violacin "directa a la Constitucin Poltica de los Estados "Unidos Mexicanos.--- -Que por otro lado, plantean "la violacin de ordenamientos jurdicos "secundarios, tales como: la Constitucin Poltica "del Estado Libre y Soberano de Puebla, la Ley "Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, la "Ley de Hacienda Municipal para el Estado de "Puebla, el Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el ejercicio fiscal de mil "novecientos noventa y ocho y la Ley de "Coordinacin Fiscal.--- Es decir, no se actualiza "uno de los supuestos de procedencia de las "controversias constitucionales, al no existir un "planteamiento expreso de invasin de esferas "competenciales.--- 1.3.3.- Atento a lo anterior, "todos los argumentos que esgrimen los "municipios actores, son improcedentes en esta "controversia, puesto que:--- -Por lo que hace a los "argumentos que plantean los actores que se "refieren a la posible contradiccin entre la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla y algn precepto de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, son "improcedentes al ser planteados en una "controversia constitucional, en atencin a que "dicha cuestin es materia de la accin de "inconstitucionalidad prevista por el artculo 105, "fraccin II, de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, y los nicos "legitimados para promoverla seran el Procurador "General de la Repblica y el equivalente al treinta "y tres por ciento de los integrantes del H. "Congreso del Estado de Puebla.--- -Por lo que se "refiere a la posible contradiccin entre la Ley para "el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y "los ordenamientos jurdicos secundarios a que se "refieren los actores, esto es, la Constitucin "Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, la "Ley Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, "la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de "Puebla, el Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el ejercicio fiscal de mil "novecientos noventa y ocho y la Ley de "Coordinacin Fiscal, son improcedentes en el "ejercicio de una controversia constitucional, ya "que este tipo de acciones slo procede en "aquellos casos en los que se plantean violaciones "a disposiciones constitucionales del orden "federal.--- En apoyo de lo anterior a continuacin "se transcribe el criterio sustentado por esta H. "Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la tesis "nmero XLIV/96, que a continuacin se "transcribe:--- CONTROVERSIAS "CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO "DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE "SLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE "PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A "DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL "ORDEN FEDERAL. Para determinar los "planteamientos cuyo conocimiento corresponda a "esta suprema Corte propuestos mediante la "accin de controversia constitucional suscitada "entre un Estado y uno de sus municipios, debe "tomarse en consideracin que los artculos 105, "fraccin I, inciso i) de la Constitucin General de "la Repblica y 10, fraccin I de la Ley Orgnica del "Poder Judicial de la Federacin, limitan su "competencia a aquellas controversias que versen "sobre la constitucionalidad de los actos o "disposiciones generales impugnados, "desprendindose de ah que se trata de "violaciones a disposiciones constitucionales del "orden federal. Por lo tanto, carece de competencia "para dirimir aquellos planteamientos contra actos "a los que se atribuyan violaciones a la "Constitucin del Estado o a leyes locales, cuyo "remedio corresponde establecer al constituyente "local o a las legislaturas de los Estados.--- "Controversia constitucional 3/93.Ayuntamiento "de San Pedro Garza Garca.- 6 de noviembre de "1995.- Unanimidad de once votos.Ponente: Juan "Daz Romero.- Secretario: Jorge Carenzo Rivas.--- "1.3.4.- En virtud de lo anterior, la presente "controversia constitucional debe declararse "improcedente, en trminos de lo dispuesto por el "artculo 19, fraccin VIII de la LEY "REGLAMENTARIA, en relacin con lo que dispone "el artculo 1 de dicho ordenamiento jurdico.--- II.- "CONTESTACIN DE HECHOS.--- 2.1.- El hecho "primero de la demanda que se contesta es cierto. "Sin embargo cabe precisar que la iniciativa de Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, fue suscrita y presentada ante el H. "Congreso del Estado de Puebla,
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tanto por el titular "del Poder Ejecutivo del Estado, como por veintin "Diputados de los treinta y nueve que integran el "Congreso local.--- 2.2.- El hecho segundo de la "demanda que se contesta es cierto, sin embargo, "cabe hacer la aclaracin que la iniciativa en "cuestin fue turnada a las Comisiones Unidas de "Gobernacin, Justicia y Puntos Constitucionales y "de Hacienda Pblica y Patrimonio Estatal y "Municipal, y no como lo seala la parte actora, a "las Comisiones Unidas de Gobernacin, Justicia y "Puntos Constitucionales y de Hacienda y "Patrimonio Estatal y Municipal.--- 2.3.- El hecho "tercero de la demanda que se contesta es cierto.--- "2.4.- El hecho cuarto de la demanda que se "contesta es cierto.--- 2.5.- El hecho quinto de la "demanda que se contesta es falso por la forma y "trminos en los que la parte actora lo narra.--- "Habiendo negado el hecho, nuestra parte en "relacin al mismo manifiesta:--- 2.5.1.- En el hecho "que se contesta, los municipios actores "bsicamente sostienen:--- -Que a pesar de que la "ley cuya invalidez se reclama ya entr en vigor "an no se han creado los rganos que la misma "prev.--- -Que los rganos que la Ley prev, tienen "el carcter de autoridades intermedias prohibidas "por la Constitucin, como son los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal.--- 2.5.2.- "En relacin con lo asentado por la actora en el "hecho quinto que se contesta, nuestra parte "manifiesta:--- -Que es falso como lo sostienen los "Municipios actores en el sentido de que a pesar de "que la Ley impugnada ya entr en vigor, los "rganos que la misma prev an no se han "creado, puesto que como se ha reiterado, la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, no crea rgano alguno.--- -Por lo que se "refiere a las dems manifestaciones que se "contienen en el hecho que se contesta, las "mismas son igualmente falsas, habida cuenta de "que los rganos que supuestamente crea la Ley "que se combate, no constituyen autoridades "intermedias entre el Municipio y el Gobierno "Estatal.--- III.- CONCEPTOS DE INVALIDEZ.--- En "relacin con la exposicin que formulan los "municipios actores relativa a la evolucin que ha "tenido el Municipio desde la Constitucin de mil "novecientos diecisiete, con el objeto de entender "cul ha sido la tendencia de las diversas reformas "constitucionales en cuanto al Municipio, nuestra "parte manifiesta que la referida exposicin es "imprecisa, debindose estar, por lo que hace a los "antecedentes legislativos del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, a lo expuesto por mi parte en el "apartado 1.2.4.- de este escrito, que solicitamos "que en obvio de repeticiones se tenga por aqu "reproducido como si a la letra se insertara.--- 3.1.- "PRIMER CONCEPTO DE INVALIDEZ. Los "Municipios actores argumentan que se viola lo "dispuesto por el primer prrafo de la fraccin I del "artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos mexicanos, en virtud de que "estiman que diversos preceptos de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "crean autoridades intermedias entre el "Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.--- 3.1.1.- "Los Municipios actores argumentan que la "violacin de mrito se sustenta en lo siguiente:--- -"Que la Constitucin Poltica de los Estados "Unidos Mexicanos, en su artculo 115, fraccin I, "primer prrafo, establece que no habr autoridad "intermedia entre el Municipio y el Gobierno del "Estado.--- -Que la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla y los actos de su "aplicacin, contravienen de modo flagrante el "imperativo constitucional aludido. Ello en virtud "de que los Municipios actores estiman que los "preceptos de la Ley que se impugna y que de "alguna manera se refieren a dichas autoridades "intermedias, como son los llamados Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, "transgreden la disposicin constitucional a que se "refiere el primer concepto de invalidez, toda vez "que constituyen autoridades o entidades, "sobrepuestas al Municipio en la administracin de "los recursos que le son propios y que constituyen "parte fundamental de su patrimonio y su hacienda. "Los preceptos de la Ley impugnada, que los "Municipios actores estiman que son "inconstitucionales por las razones precisadas, "son los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer "prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, "30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98.--- -Que de las "disposiciones legales invocadas en el prrafo "anterior se desprende que se estn creando "autoridades intermedias entre los Ayuntamientos "y el Gobierno del Estado, denominados Comits "de Planeacin para el Desarrollo Municipal, "adems de las ya existentes Juntas Auxiliares, "con facultades que implican una contravencin a "la prohibicin constitucional mencionada, "vulnerndose con ello la libertad y autonoma "municipales, pues los municipios actores estiman "que se condiciona la actuacin de los municipios "en cuanto al libre manejo de su patrimonio y la "genuina administracin de su hacienda.--- -Que la "Ley que se combate otorga a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal facultades "para planear, discutir, analizar y seleccionar las "obras y acciones por realizar, as como para "aprobar los programas de obras de acciones del "fondo de aportaciones para la infraestructura "social, facultades stas que los Municipios "actores estiman que no son de mera coordinacin "y de apoyo a la administracin pblica municipal "sino poderes unilaterales de decisin y de "ejecucin, que las coloca por encima de los "Gobiernos Municipales, con supremaca frente a "las actividades y atribuciones que corresponden a "los Municipios.--- -Que igualmente resulta "inconstitucional el artculo 97 de la Ley que se "combate, pues dispone que en caso de que los "Ayuntamientos no ministren los recursos "correspondientes a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente.--- "-Que a travs de la fraccin VII del artculo 4 de la "Ley impugnada, se est obligando a los "Municipios a integrarse a los rganos "hacendarios, concretamente a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, lo que "estiman que es inconstitucional.--- 3.1.2.- Los "argumentos que los Ayuntamientos actores "esgrimen, que han quedado precisados, son "infundados y por ende, el primer concepto de "invalidez debe desestimarse, segn se expone a "continuacin.--- 3.1.2.1.- Segn qued precisado "en el apartado 1.2.1.- de este escrito, ni los "COPLADEMUNES ni las Juntas Auxiliares fueron "creados por la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla.--- 3.1.2.1.1.- Por "lo que se refiere a los COPLADEMUNES, se reitera "lo expuesto en el apartado 1.2.1.1.-, stos tienen "su origen y fundamento en los artculos 25 y 26 de "la Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos; 4 y 20 de la Ley de Planeacin; 107 y "108 de la Constitucin Poltica del Estado de "Puebla; y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla.--Sobre "este particular, y para corroborar que los "COPLADEMUNES no tienen su origen en la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, sino en las disposiciones legales "invocadas, se hace notar
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lo siguiente:--- Durante "varios aos, y ante la insuficiencia de recursos "tributarios para las entidades federativas y sus "Municipios, los Presupuestos de Egresos "Federales han planteado programas de apoyo "federal tendientes a satisfacer las necesidades "ms sentidas de la poblacin, principalmente la "educacin bsica, la atencin a la salud y el "desarrollo de la infraestructura bsica municipal.--"- Para instrumentar los programas de apoyo "federal antes precisados, por virtud de los cuales "la Federacin ha destinado recursos a las "entidades federativas y a los Municipios, para los "fines antes indicados, el Ejecutivo Federal y el "Ejecutivo del Estado de Puebla, desde el ao de "mil novecientos setenta y siete, han celebrado "anualmente un convenio. Hasta mil novecientos "ochenta y tres este documento se denomin "Convenio nico de Coordinacin (CUC), para "despus convertirse en Convenio nico de "Desarrollo (CUD) hasta el ao de mil novecientos "noventa y dos, ao en el cual se determin "nombrarlo Convenio de Desarrollo Social.--- El "diez de abril de mil novecientos noventa y siete, el "titular del Ejecutivo Federal y el titular del "Ejecutivo del Estado de Puebla, celebraron el "Convenio de Desarrollo Social 1997, por virtud del "cual la Federacin asign recursos al Estado de "Puebla hasta por $508150,500.00 (QUINIENTOS "OCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA MIL "QUINIENTOS PESOS 00/100 M. N.), para el Fondo "de Desarrollo Social Municipal.--- Resulta "pertinente transcribir la parte conducente de todas "aquellas clusulas de dicho convenio, que hacen "alusin a los Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal (COPLADEMUNES), en los "siguientes trminos:--- PRIMERA.- El Ejecutivo "Federal y el Ejecutivo del Estado de Puebla, "celebran el presente Convenio que tiene como "objeto coordinar la definicin y ejecucin de "acciones y la aplicacin de recursos para llevar a "cabo la Poltica para la Superacin de la Pobreza "en la entidad e impulsar el desarrollo regional y "urbano, fortalecer la participacin social en esas "acciones, vigorizar al Municipio y otorgar un "mayor dinamismo al Sistema Republicano Federal, "mediante la descentralizacin de programas de "desarrollo social y regional--SEGUNDA.- Los "Ejecutivos Federal y Estatal acuerdan fortalecer a "los municipios en la aplicacin y ejercicio de las "facultades que les otorga el artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos.--- Para tal efecto, las partes "fomentarn una mayor intervencin de los "municipios en la definicin, ejecucin, operacin, "control, seguimiento y evaluacin de los "programas y acciones de la Poltica para la "Superacin de la Pobreza; considerando los "programas de desarrollo regional, instituidos en la "Entidad, en un marco de una creciente, organizada "y democrtica participacin social, respetando la "pluralidad y particularidades sociales y culturales "de las comunidades, as como sus esquemas "tradicionales de organizacin.--- La articulacin "de los esfuerzos sociales e institucionales para la "definicin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de "los programas de alcance municipal, se dar en el "seno del ayuntamiento con la participacin de los "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal--- SPTIMA.- Los Ejecutivos Federal "y Estatal continuarn fortaleciendo la "participacin social en la planeacin del "desarrollo, mediante la constitucin y "consolidacin de los Comits de Planeacin para "el Desarrollo Municipal y su intervencin en la "planeacin, programacin, ejecucin, control, "seguimiento y evaluacin de los programas "financieros con recursos del Ramo 26 "Superacin de la Pobreza, en especial los "correspondientes al Fondo de Desarrollo Social "Municipal.--- OCTAVA.Con el propsito de "fortalecer la planeacin democrtica y, en "especial, para apoyar el desarrollo de una poltica "social ms eficiente, participativa y justa, el "Ejecutivo Estatal, a travs del COPLADE, se "compromete a continuar impulsando la creacin y "operacin del Sistema de Informacin para la "Planeacin, consolidando y profundizando los "avances logrados en 1996, as como a promover la "instrumentacin y desarrollo de ese Sistema en "cada municipio, a fin de que stos y los Comits "de Planeacin para el Desarrollo Municipal, "dispongan de instrumentos que eficienten la "planeacin y programacin de las acciones de la "poltica social--- DCIMA TERCERA.- Los "Ejecutivos Federal y Estatal promovern "estrategias y mecanismos que permitan la "consolidacin del Fondo de Desarrollo Social "Municipal. En ese sentido, el Ejecutivo Estatal se "compromete, en el tenor de lo establecido en el "presente Convenio, entre otras acciones, a "impulsar el proceso de organizacin y "participacin social en torno al Fondo; consolidar "los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal y los comits de obras y acciones; "revisar y promover la adecuacin del marco "jurdico para sustentar y apoyar el proceso "participativo de la sociedad y la existencia y "funcionamiento de los comits; definir e "instrumentar una vigorosa poltica de desarrollo "institucional para el fortalecimiento de las "capacidades de las administraciones municipales, "los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, comits y comunidades participantes, "eficientar el diseo y la aplicacin de la frmula y "mecanismos de distribucin de los recursos del "Fondo entre los municipios, para hacer ms "eficiente, transparente y equitativo su proceso de "asignacin; promover y difundir los objetivos y "estrategias del Fondo, y alentar el desarrollo de "una profunda poltica informativa por parte de los "municipios hacia la poblacin, de las acciones y "recursos que se realicen y apliquen dentro del "Fondo, e impulsar el Sistema de informacin para "la Planeacin a nivel municipal, para que apoye a "los municipios y comits en una ms eficiente y "justa programacin y orientacin de los recursos "del Fondo--- DCIMA CUARTA.- Los "Ejecutivos Federal y Estatal se comprometen a "que la planeacin, programacin, operacin, "control, seguimiento y evaluacin de las obras y/o "acciones del Fondo de Desarrollo Social "Municipal, se realizar por los ayuntamientos con "la participacin de los Comits de Planeacin para "el Desarrollo Social Municipal y hombres y "mujeres organizados en comits en un esquema "regional y microregional.--- DCIMA OCTAVA.- "Los municipios con la participacin de los "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal decidirn la orientacin de los recursos "del Fondo de Desarrollo Social Municipal, "considerando las orientaciones estratgicas y la "normatividad del fondo. En su caso, el Ejecutivo "estatal podr promover ante los ayuntamientos y "los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal la orientacin de las inversiones del "Fondo conforme a las metas de impacto "acordadas con la Secretara de Desarrollo Social y "de acuerdo con los objetivos y estrategias de la "Poltica para la Superacin de la Pobreza.--"CUADRAGSIMA SPTIMA.- Los Ejecutivos "Federal y Estatal se comprometen a definir e "instrumentar
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estrategias que fortalezcan u "eficienten la participacin social en la "formulacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de los programas que realicen en el "marco de este Convenio.--QUINCUAGSIMA.- "El Ejecutivo Federal, por conducto de las "Secretaras de Desarrollo Social y de Contralora y "Desarrollo Administrativo, se compromete a "apoyar los esfuerzos que realice el Ejecutivo "Estatal para la consolidacin, en este ejercicio, de "los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, para que sean la instancia de "programacin, operacin, control, seguimiento y "evaluacin, promocin de la participacin social "del Fondo de Desarrollo Social Municipal, as "como de los dems programas que se "descentralicen a los Municipios, para impulsar u "profundizar la participacin social en la "instrumentacin y desarrollo de los programas y "acciones para la superacin de la pobreza.--"QUINCUAGSIMA TERCERA.- El Ejecutivo "Estatal asume el compromiso de proponer las "reformas que requieran, a efecto de que se "incorpore a los ordenamientos jurdicos "correspondientes la figura de los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal y para "impulsar y enriquecer la participacin social en el "desarrollo e instrumentacin de las acciones para "superar la pobreza.--- QUINCUAGSIMA "OCTAVA.- Con objeto de apoyar a los municipios "para que logren una eficiente realizacin de las "funciones y acciones que se les transfieran, el "Ejecutivo Estatal en coordinacin con el Ejecutivo "Federal, a travs de la Secretara de Desarrollo "Social, se compromete a formular, instrumentar, "dar seguimiento y evaluar el Programa de "Desarrollo Institucional Municipal, cuyo objetivo "fundamental ser el de coadyuvar al desarrollo de "las capacidades tcnicas, administrativas, de "promocin y organizacin social de las "administraciones municipales.--- En dicho "Programa se incorporarn tambin acciones de "apoyo para los Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, comits y comunidades, a "fin de que cuenten con capacidades crecientes "para posibilitar su mejor participacin en la "instrumentacin y desarrollo de los programas y "acciones sociales--- Lo previsto en el Convenio "de Desarrollo Social 1997, en lo relativo a la "constitucin de los Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, fue acatado por los doce "Municipios que ahora promueven la presente "controversia constitucional, en la que "incongruentemente plantean, entre otras "cuestiones, que por virtud de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se "crean los referidos comits.--- A continuacin se "sealan las fechas en las que los Municipios "actores integraron los Comits de Planeacin para "el Desarrollo Municipal, para el ejercicio de los "recursos derivados del Convenio de Desarrollo "Social 1997, como sigue:--- -El Municipio de "Acajete el ocho de abril de mil novecientos "noventa y siete. Del acta que se levant en dicha "fecha se advierte que en el seno del "COPLADEMUN del Municipio de Acajete se "jerarquizaron treinta y tres obras, de las cuales se "aprobaron veintisiete.--- -El Municipio de Atlixco el "primero de abril de mil novecientos noventa y "siete. Del acta que se levant en dicha fecha se "advierte que en el seno del COPLADEMUN del "Municipio de Atlixco se jerarquizaron ciento "veinticinco obras, de las cuales se aprobaron "cincuenta y dos.--- -El Municipio de Chapulco el "primero de abril de mil novecientos noventa y "siete. Del acta que se levant en dicha fecha se "advierte que en el seno del COPLADEMUN del "Municipio de Chapulco se jerarquizaron veintiocho "obras, de las cuales se aprobaron diecisis.--- -El "Municipio de Nopalucan el primero de abril de mil "novecientos noventa y siete. Del acta que se "levant en dicha fecha se advierte que en el seno "del COPLADEMUN del Municipio de Nopalucan se "jerarquizaron diecisis obras, de las cuales se "aprobaron nueve.--- -El Municipio de Puebla el "diecisis de octubre de mil novecientos noventa y "siete. Del acta que se levant en dicha fecha se "advierte que en el seno del COPLADEMUN del "Municipio de Puebla se jerarquizaron doscientos "siete obras, de las cuales se aprobaron ciento "cuarenta y tres.--- -El Municipio de San Andrs "Cholula el siete de abril de mil novecientos "noventa y siete. Del acta que se levant en dicha "fecha se advierte que en el seno del "COPLADEMUN del Municipio de San Andrs "Cholula se jerarquizaron setenta obras, de las "cuales se aprobaron treinta y tres.--- -El Municipio "de San Gregorio Atzompa el nueve de abril de mil "novecientos noventa y siete. Del acta que se "levant en dicha fecha se advierte que en el seno "del COPLADEMUN del Municipio de San Gregorio "Atzompa se jerarquizaron diez obras, de las "cuales se aprobaron ocho.--- -El Municipio de San "Martn Texmelucan el nueve de mayo de mil "novecientos noventa y siete. Del acta que se "levant en dicha fecha se advierte que en el seno "del COPLADEMUN del Municipio de San Martn "Texmelucan se jerarquizaron setenta y ocho "obras, de las cuales se aprobaron treinta y tres.--- "-El Municipio de San Matas Tlalancaleca el dos de "abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta "que se levant en dicha fecha se advierte que en "el seno del COPLADEMUN del Municipio de San "Matas Tlalancaleca se jerarquizaron diecinueve "obras, de las cuales se aprobaron ocho.--- -El "Municipio de Tehuacn el doce de marzo de mil "novecientos noventa y siete. Del acta que se "levant en dicha fecha se advierte que en el seno "del COPLADEMUN del Municipio de Tehuacn se "jerarquizaron ciento veinticuatro obras, de las "cuales se aprobaron noventa y ocho.--- -El "Municipio de San Pedro Cholula el tres de abril de "mil novecientos noventa y siete. Del acta que se "levant en dicha fecha se advierte que en el seno "del COPLADEMUN del Municipio de San Pedro "Cholula se jerarquizaron cuarenta y dos obras, de "las cuales se aprobaron veintiocho.--- -El "Municipio de Santiago Miahuatlan el ocho de abril "de mil novecientos noventa y siete. Del acta que "se levant en dicha fecha se advierte que en el "seno del COPLADEMUN del Municipio de Santiago "Miahuatln se jerarquizaron veintin obras, de las "cuales se aprobaron catorce.--Con lo expuesto "en este apartado, se corrobora que los "COPLADEMUNES no tienen su origen en la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, sino en los artculos 25 y 26 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos; 4 y 20 de la Ley de Planeacin; 107 y "108 de la Constitucin Poltica del Estado de "Puebla; y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla, y que los "Municipios actores, se han beneficiado con la "actuacin de estos importantes rganos de "participacin social.--- 3.1.2.1.2.- La existencia de "las Juntas Auxiliares tampoco deriva de la Ley "cuya invalidez se reclama, sino de lo dispuesto "por los artculos 106 de la Constitucin Poltica "del Estado de Puebla, y 16, 67, 68, 69, 70, 71, 72, "73, 74 y 75 de la Ley Orgnica Municipal del "Estado de Puebla, mismos que fueron transcritos "en el apartado 1.2.1.2.- de este escrito.--- 3.1.2.2.- "No puede considerarse que los
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COPLADEMUNES "o las Juntas Auxiliares sean autoridades "intermedias entre los Gobiernos municipales, "como lo sostienen los Municipios actores.--- En "efecto:--- -Derivado de lo expuesto en los "apartados 1.2.1.1.- y 1.2.2.3.- se advierte con toda "claridad que los COPLADEMUNES se identifican "como instancias de planeacin, y se desenvuelven "en el mbito de competencia a que se refieren los "artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos; 4 y 20 de la Ley de "Planeacin; 107 y 108 de la Constitucin Poltica "del Estado de Puebla; y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de "Planeacin para el Estado de Puebla.--- Los "COPLADEMUNES son instancias de planeacin "que tienden a promover la participacin social en "el mbito municipal, para la toma de decisiones en "la orientacin, definicin y jerarquizacin de los "programas, proyectos y obras pblicas que se "realizan a nivel municipal.--- Los COPLADEMUNES "nicamente se desenvuelven en el mbito "municipal. Ello se corrobora de los trminos en "los que la Ley para el Federalismo Hacendario del "Estado de Puebla, en su artculo 14, prev su "integracin. De dicho precepto legal se advierte "que los COPLADEMUNES se integrarn por 1).- El "Ayuntamiento del municipio; 2).- El total de Juntas "Auxiliares de cada municipio; 3).- Los "representantes comunitarios de localidades, "barrios, colonias populares y de los comits de "obras del municipio; y 4).- Los representantes del "rgano de planeacin estatal.--- El citado artculo "14 de la Ley para el Federalismo Hacendario, es "congruente con el artculo 16 de la Ley Orgnica "Municipal para el Estado de Puebla, por lo "siguiente:--- -Conforme al artculo 16 de la Ley "Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, el "municipio, para su administracin interior, se "dividir en pueblos, rancheras, barrios y "secciones.--- -Los COPLADEMUNES se integran "entre todas aquellas comunidades en que se "divide la administracin interior del municipio, de "tal manera que no puede ni remotamente "considerarse que constituyen organismos o "autoridades intermedios. Lo nico que su "integracin revela, es que se pretenden recoger "las aspiraciones de los diversos sectores de la "poblacin, con el objeto de que los proyectos u "obras que se realicen beneficien a todas las "comunidades en forma equitativa.--- De lo antes "expuesto, se advierte lo siguiente:--- -Que los "COPLADEMUNES forman parte de la estructura "del Gobierno Municipal, dentro de la vertiente de "democracia participativa.--- -Que los "COPLADEMUNES no son autoridades pues no "renen las caractersticas que le son propias, al "carecer de la capacidad de ordenar y hacerse "obedecer.--- -La actuacin de los "COPLADEMUNES se limita a promover la "participacin social en la toma de decisiones en "los trminos ya descritos. Es decir, los "COPLADEMUNES no actan de manera "independiente, unilateral y con decisin, ya que "quienes de manera directa toman los acuerdos o "decisiones, son aquellos grupos sociales que los "integran. En esas circunstancias, no se puede "establecer que los COPLADEMUNES sean "autoridades intermedias, puesto que su actuacin "no interrumpe u obstaculiza la comunicacin "directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, "mxime que forman parte de la estructura "municipal.--- -Por lo que hace a las Juntas "Auxiliares, de la Ley Orgnica Municipal se "desprende que stas constituyen los rganos "encargados de administrar a los pueblos, es decir, "sus funciones encuadran dentro del mbito "Municipal.--- Del anlisis de las Constituciones de "Puebla y sus Leyes Orgnicas Municipales, "realizado en los apartados 1.2.1.2.- y 1.2.2.4.-, "resulta claro que las Juntas Auxiliares han "definido la competencia que ejercen para la "atencin especfica de los servicios pblicos, a "partir de su integracin en la administracin "pblica municipal.--- Para corroborar que las "Juntas Auxiliares son rganos auxiliares, "inmersos en la administracin pblica municipal, "cabe destacar que conforme a las disposiciones "legales aplicables, las funciones que realizan las "juntas auxiliares, y que a continuacin se sealan, "estn supeditadas a los Ayuntamientos:--- -Las "Juntas sern designadas de acuerdo con las "bases que establezca la convocatoria que expida "el Ayuntamiento y con la intervencin del "Presidente Municipal.--- -Los miembros electos de "las Juntas Auxiliares otorgarn la protesta de Ley "ante el Presidente Municipal.--- -Para el ejercicio "de las funciones que corresponden a las Juntas "Auxiliares, stas debern, entre otras cuestiones: "1.- Solicitar al respectivo Ayuntamiento los "recursos que debern aplicarse a la satisfaccin "de los gastos pblicos del pueblo, 2.- Remitir al "Ayuntamiento, en forma anual, los presupuestos "de gastos.--- -Los acuerdos de las Juntas "Auxiliares sern revisados y aprobados por el "Ayuntamiento respectivo.--- Luego entonces, no "puede afirmarse que las Juntas Auxiliares sean "autoridades intermedias entre el Estado y el "Municipio, sino que constituyen rganos de la "administracin pblica municipal, dentro de la "vertiente de la desconcentracin municipal.--- "3.1.2.3.La funcin de los COPLADEMUNES se "limita a planear, discutir, analizar y seleccionar las "obras y acciones a realizar, en congruencia con "los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo.--- No "puede ni remotamente considerarse que dichas "facultades constituyan poderes unilaterales de "decisin y de ejecucin, que coloque a los "COPLADEMUNES por encima de los Gobiernos "Municipales. Esto es as, por lo siguiente:--- -"Dichos comits se desenvuelven en el mbito "municipal; quienes los integran, son: el "Ayuntamiento, es decir, el rgano de "administracin del Municipio, las Juntas "Auxiliares, que como ya se ha expuesto "constituyen rganos desconcentrados de la "propia administracin pblica municipal, los "representantes de las comunidades en que se "divide el municipio para su administracin, y los "representantes del rgano de planeacin estatal; y "quienes los encabezan son los Ayuntamientos.---"Los COPLADEMUNES nicamente constituyen "instancias que promueven la participacin social "en la toma de decisiones, pero quienes toman las "decisiones en el seno de los COPLADEMUNES, y "quienes ejecutan las mismas, son quienes los "integran.--- -Los COPLADEMUNES tienen como "finalidad darle un mayor sentido de equidad, "eficacia y transparencia al gasto, al recoger todas "las demandas y aspiraciones de los grupos "sociales que integran a los Municipios.--- Lo que "revelan los Municipios actores, al pretender "desvirtuar las funciones que corresponden a los "COPLADEMUNES en su intencin de que los "recursos que corresponden a los Municipios sean "asignados a partir de decisiones administrativas "unilaterales y cupulares, que no tomen en "consideracin las legtimas demandas de la "comunidad.--- 3.1.2.4.- Lo previsto por el artculo "97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del "Estado de Puebla, que establece que en el caso de "que un Ayuntamiento no entregue participaciones "a las Juntas Auxiliares, el Estado podr "entregarlas directamente, no resulta "inconstitucional, y se justifica por el
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hecho de "que las Juntas Auxiliares requieren de la entrega "inmediata de recursos, con el objeto de estar en "posibilidad de prestar lo servicios y ejecutar las "acciones que les corresponden en el mbito de su "competencia.--- 3.1.2.5.- Contrariamente a lo que "sostienen los Municipios actores, el artculo 4, "fraccin VII de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, de ninguna "manera establece la obligacin a cargo de los "Municipios de integrarse a los rganos "hacendarios a que se refiere dicho ordenamiento "jurdico. Lo que el precepto legal en cita establece, "es que uno de los objetos de la Ley impugnada, es "la constitucin de los rganos en materia "hacendaria para el cumplimiento de los objetivos "de la misma.--- Es incorrecta la aseveracin de los "Municipios actores, en el sentido de que los "COPLADEMUNES sean rganos hacendarios, "sobre este particular se reitera, dichos Comits "son instancias de planeacin. Los nicos rganos "hacendarios que la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, prev en su "artculo 25, son los siguientes:--- -La Reunin de "Funcionarios hacendarios del Estado de Puebla;--- "-La Comisin Permanente de Funcionarios "Hacendarios del Estado de Puebla;---La "Comisin de Capacitacin y Asesora Hacendaria "del Estado de Puebla; y--- -Las dems instancias "que se decida crear para fortalecer la "Coordinacin Hacendaria.--- Sin perjuicio de lo "anterior, debe destacarse que en trminos de la "Ley para el Federalismo Hacendario, no se obliga "a los Municipios a participar en los "COPLADEMUNES. A este respecto, tambin se "reitera, que la obligacin de los Ayuntamientos de "integrarse a las instancias de planeacin, emana "del Concepto de planeacin democrtica, "sancionada en el artculo 26 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y lejos "de imponer una carga o una limitacin a las "atribuciones municipales, permite hacerlas "compatibles con el imperativo de participacin "social al que se refiri el Senado de la Repblica, "al considerar en la reforma al artculo 115 de la "Carta Magna, de mil novecientos ochenta y tres, "que el manejo libre de la hacienda municipal "queda sujeto, en un ambiente de plena libertad, a "las reglas de planeacin que ser democrtica y "participativa.--- En virtud e lo anterior, el primero "concepto de invalidez debe desestimarse, por "infundado.--- 3.2.- SEGUNDO CONCEPTO DE "INVALIDEZ. Los Municipios actores argumentan "que se viola lo dispuesto por la fraccin II y por el "inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en virtud de que estiman que diversos "preceptos de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, impiden que los "Municipios actores administren libremente, a "travs de los Ayuntamientos legtimamente "electos, las participaciones y aportaciones que la "Federacin les cubre, y que son parte de la "hacienda municipal.--3.2.1.- Los Municipios "actores argumentan que la violacin de mrito se "sustenta en lo siguiente:--- -Que con la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla de "ninguna manera se da cumplimiento al artculo "115 de la Constitucin Poltica de los Estados "Unidos Mexicanos, as como a diversas "disposiciones de la Constitucin Poltica del "Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla, "Ley Orgnica Municipal, Ley de Hacienda "Municipal del Estado de Puebla, Presupuesto de "Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal "de mil novecientos noventa y ocho y Ley de "Coordinacin Fiscal Federal.--- -Que el punto "medular de la controversia constitucional que "plantean, estriba en que se crean instancias "intermedias de autoridad, jerrquicamente "superiores a los propios Municipios, como los "multimencionados Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, as como las llamadas "Juntas Auxiliares, que ya funcionaban, pero "resultan inconstitucionales por las facultades que "se les estn confiriendo, lo que hace que "constituyan verdaderas instancias intermedias "creadas para determinar los destinos de los "recursos federales que se entregan a los "Municipios provenientes de las participaciones y "aportaciones que les correspondan, as como para "administrar y ejercer el gasto de dichos recursos.-"--Que la administracin de los recursos que "corresponden a los Municipios debe ser realizada "en forma directa por el mismo Municipio y no a "travs de autoridades u rganos intermedios.--- -"Que para reforzar lo anterior, los Municipios "actores destacan que conforme al ltimo prrafo "de la fraccin IV, del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, corresponde de manera exclusiva a "los Ayuntamientos, la aprobacin de sus "presupuestos de egresos, con base en sus "ingresos disponibles.---Que se transgrede lo "dispuesto por el primer prrafo de la fraccin II del "artculo 115 constitucional, pues estiman que la "Ley que se combate entraa una humillante "absorcin de la personalidad jurdica de los "Municipios y del manejo de su patrimonio.--- -Que "si los Municipios estn representados y ejercen "sus funciones a travs de sus Cabildos, la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, al asignar parte de esas funciones a los "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, desconoce la personalidad jurdica de "los Municipios e impide que stos manejen su "patrimonio.--- -Que los preceptos de la Ley "impugnada que por las razones que destacan en "el segundo concepto de invalidez, resultan "inconstitucionales, son los artculos 19, 20, 21, 22, "35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83 y 84. "En relacin con dichos preceptos legales, "sostienen que se advierte claramente la violacin "constitucional que invocan, pues se limita la "facultad autnoma de los Municipios para "administrar su hacienda, en funcin de lo "siguiente:--- -Se obliga a los Ayuntamientos a "coordinarse y coadyuvar con las Juntas Auxiliares "para la administracin, recaudacin, ejecucin, "aplicacin y supervisin de diversos ingresos.--- -"Se obliga a los Ayuntamientos a entregar a las "Juntas Auxiliares un determinado porcentaje de "los recursos provenientes de las participaciones y "aportaciones federales recibidas, cuyo porcentaje "se obtiene y se determina con base en datos "emitidos por un organismo descentralizado, "denominado Consejo Estatal de Poblacin.--- -Se "obliga a los Ayuntamientos a enterar una serie de "recursos, lo que se traduce en gastos que no "estn contemplados en el Presupuesto de "Egresos, el cual, debe ser aprobado "exclusivamente por los Ayuntamientos con base "en sus ingresos disponibles.--- -Se otorga a los "rganos de participacin social sealados en la "Ley que se combate, as como a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal y a las "Juntas Auxiliares, la facultad de intervenir en los "procesos relativos a la administracin y aplicacin "de los recursos que forman parte de la hacienda "municipal.--- -Se obliga a los Ayuntamientos a "formar parte de ese rgano o autoridad intermedia "de cada Municipio, llamado Comit de Planeacin "para el Desarrollo
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Municipal.--- -De una manera un "tanto confusa y obscura, los Municipios actores "manifiestan lo que a continuacin se transcribe:--- "10.- Ahora bien, no pasa desapercibida para los "promoventes la posibilidad de que, en un "momento determinado, pudiera pensarse que no "son reales sino aparentes las violaciones "constitucionales que sustentamos en el cuerpo de "este escrito.--- Efectivamente, tal hiptesis "partira del falso supuesto de que no hay violacin "constitucional, porque no se estn afectando "participaciones federales, sino aportaciones, en "cuyo caso se tratara de sostener que las "participaciones constituyen el gnero y una de "sus especies son las aportaciones.--- En ese "supuesto, deber concluirse que la misma carece "de fundamento lgico-jurdico, pues ms que "tratarse de un autntico silogismo, estaremos ante "un sofisma. Esto es as, en mrito de los "siguientes razonamientos:--- a). El inciso b) de la "fraccin IV del Artculo 115 constitucional, "establece que las participaciones federales "forman parte de la hacienda pblica Municipal, y "que dichas participaciones sern cubiertas por la "Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente "determinen las legislaturas de los Estados.--- b). "Las participaciones federales a que tal precepto "constitucional hace alusin, son las que "corresponden a las haciendas pblicas "Municipales en los ingresos federales, de "conformidad con los trminos previstos en la Ley "de Coordinacin Fiscal, cuyos ingresos pueden "ser los llamados ingresos fiscales tributarios que "son los que provienen del cobro de "contribuciones. Es decir, impuestos, derechos, "contribuciones de mejoras y aportaciones de "seguridad social, o pueden ser tambin los "llamados ingresos fiscales no tributarios, los "cuales son distintos de los anteriores.--- c). En "uno y otro casos, las participaciones federales "que provienen de los diversos ingresos que "obtiene la Federacin y que se entregan a los "Municipios para que pasen a formar parte de sus "respectivas haciendas, se convierten en recursos "que ya son propios de los Municipios y, por lo "mismo, ninguna ley puede sealar, restringir o "limitar las facultades de los Municipios para "administrar o determinar el destino que se dar a "tales recursos, sin importar que los mismos se "denominen participaciones o aportaciones, "toda vez que ambos conceptos configuran e "integran la recaudacin federal participable, que "se entrega y se distribuye entre los Estados, "Municipios y Distrito Federal, con base en la ya "citada Ley de Coordinacin Fiscal.--- "Consecuentemente, aun cuando se pretenda "alegar, con base en un simple cambio de "denominacin, que no hay violacin "constitucional alguna, en el fondo resulta evidente "que las disposiciones de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, a "que nos hemos referido en este segundo concepto "de invalidez, s son violatorias de la Constitucin "Federal, por transgredir la Fraccin IV inciso b) de "su Artculo 115, siendo igualmente "inconstitucionales todos los actos que se realicen "al amparo de tales conceptos.--- En este orden de "ideas, la ley impugnada sostiene en su Artculo 4, "que tiene por objeto establecer las bases de "operacin de carcter general y especfico a que "habrn de sujetarse los recursos fiscales que se "ejerzan en el Estado, por lo que involucra "aportaciones y participaciones, como tambin "expresamente lo seala el Artculo 5 de dicho "ordenamiento.--- -Que por las razones ya "sealadas, tambin resulta inconstitucional el "artculo 96 de la Ley que se combate, pues se "otorga al Gobierno del Estado de Puebla la "facultad de suspender la entrega a los "Ayuntamientos de las ministraciones de las "aportaciones para la infraestructura social y las "aportaciones para el fortalecimiento de los "Municipios, si no se justifica en la forma y "trminos establecidos, el avance y aplicacin de "tales recursos, o si se canalizan a fines distintos a "los aprobados por los rganos de planeacin "correspondientes.--- -Para concluir, los Municipios "actores argumentan que la Ley que se combate "viola flagrantemente el multicitado inciso b) de la "fraccin IV del artculo 115 constitucional, pues no "se limita a fijar bases, montos y plazos, segn la "facultad que le est conferida, sino que hace un "ejercicio desmedido, abusivo y desleal de dicha "facultad.--- 3.2.2.- El segundo concepto de "invalidez debe desestimarse, por lo siguiente:--- "3.2.2.1.- El incumplimiento a lo dispuesto por el "artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, que invocan los "Municipios actores, no puede ser materia de una "controversia constitucional. En todo caso, la "posible contradiccin entre la Constitucin "General y la Ley para el Federalismo Hacendario, "era susceptible de impugnarse mediante el "ejercicio de la accin de inconstitucionalidad, y "por conducto de los rganos a que se refiere la "fraccin II del artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.--- "3.2.2.2.- La contravencin a ordenamientos "jurdicos secundarios tales como la Constitucin "Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, la "Ley Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, "la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de "Puebla, el Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el ejercicio fiscal de mil "novecientos noventa y ocho y la Ley de "Coordinacin Fiscal, tampoco puede ser materia "de una controversia constitucional, puesto que "como ya se dijo, este tipo de acciones slo "proceden en aquellos casos en los que se "plantean violaciones a disposiciones "constitucionales del orden federal.--- 3.2.2.3.- El "artculo 115 fraccin IV, inciso b), que se invoca "como violado, no se refiere a aportaciones, sino a "las participaciones federales que corresponden a "los Estados y Municipios, en trminos de lo "dispuesto tanto por dicho mandato constitucional "como por los artculos 1 y 10 de la Ley de "Coordinacin Fiscal Federal, y 7 del Cdigo "Fiscal del Estado de Puebla.--Atendiendo a las "disposiciones legales invocadas en el prrafo "inmediato anterior, se puede establecer que las "participaciones corresponden a una forma de "compensacin que se entrega a los Estados por "limitar su potestad impositiva, mediante su "adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin "Fiscal.--- Las participaciones que recibe el Estado "de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal "Federal, se integran en los siguientes fondos:--- -"Fondo General de Participaciones.--- -Fondo de "Fomento Municipal.---Participaciones directas a "los Estados.--- -Reserva de compensacin.--- -"Puentes de peaje.---Rendimientos de "contribuciones participables a Municipios.--- Por "lo que hace a las aportaciones a que se refiere el "captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, stas "participan de una naturaleza jurdica diversa de "las participaciones. En efecto, las aportaciones "son recursos complementarios a aqullos que "corresponden a las entidades federativas y a los "Municipios como participacin en la recaudacin "federal, por virtud de los cuales la Federacin "apoya a los Estados y Municipios, para la "satisfaccin de
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las necesidades bsicas de la "poblacin, a saber: la educacin bsica, la "atencin de la salud y el desarrollo de la "infraestructura bsica municipal.--- Siendo que las "aportaciones no pueden identificarse con las "participaciones, es evidente que la disposicin "constitucional cuya violacin invocan los "Municipios actores, esto es, el artculo 115, "fraccin IV, inciso b), que se refiere a "participaciones federales, no es aplicable para el "caso de aportaciones. La regulacin de las "aportaciones, corresponde al Poder Legislativo "del Estado, en trminos de lo dispuesto por el "artculo 41, 115, fraccin IV y 124 de la Carta "Magna, y dems relativos y aplicables de la "Legislacin Estatal.--- 3.2.2.4.- Se reitera lo que se "ha venido asentando, en el sentido de que la Ley "impugnada no crea autoridades intermedias, "carcter ste que se atribuye a los "COPLADEMUNES y a las Juntas Auxiliares, y al "efecto me remito a lo expuesto sobre el "particular.--- 3.2.2.5.- La Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, no confiere "facultades ni a los COPLADEMUNES ni a las "Juntas Auxiliares, para que stos determinen el "destino de los recursos federales que se entregan "a los Municipios provenientes de las "participaciones y aportaciones que les "corresponden, as como para administrar y ejercer "el gasto de dichos recursos.--- En efecto:--- "3.2.2.5.1.- Por lo que se refiere a aportaciones, el "destino de stas ya est previsto en el captulo V "de la Ley de Coordinacin Fiscal, en sus artculos "33 y 37, que a continuacin se transcriben:--"Artculo 33.- Las aportaciones federales que con "cargo al Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social reciban los Estados y los "Municipios, se destinarn exclusivamente al "financiamiento de obras, acciones sociales "bsicas y a inversiones, que beneficien "directamente a sectores de su poblacin que se "encuentren en condiciones de rezago social y de "pobreza extrema, en los siguientes rubros: agua "potable, alcantarillado, drenaje y letrinas; "urbanizacin municipal; electrificacin rural y de "colonias pobres; infraestructura bsica de salud; "infraestructura bsica educativa; mejoramiento de "vivienda, caminos rurales; e infraestructura "productiva rural.--- En el caso de los Municipios, "stos podrn disponer de hasta un 2% del total de "los recursos del Fondo de Infraestructura Social "Municipal que les correspondan, para la "realizacin de un programa de desarrollo "institucional. Este programa ser convenido entre "el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de "Desarrollo Social, el gobierno estatal "correspondiente y el Municipio de que se trate-"-- Artculo 37.- Las aportaciones federales que "con cargo al fondo de aportaciones para el "fortalecimiento de los municipios y del Distrito "Federal reciban los Municipios a travs de los "Estados y del Distrito Federal se destinarn "exclusivamente a la satisfaccin de sus "requerimientos, dando prioridad al cumplimiento "de sus obligaciones financieras y a la atencin de "las necesidades directamente vinculadas a la "seguridad pblica de sus habitantes. Respecto a "las aportaciones que reciban con cargo al fondo a "que se refiere este artculo, los Municipios y el "Distrito Federal tendrn las mismas obligaciones a "que se refieren las fracciones I a III del artculo 33 "de esta ley.--- La Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, es coincidente "con la Ley de Coordinacin Fiscal, en cuanto al "destino de los fondos de aportaciones. Ello se "advierte de los artculos 69, 73, 79 y 81 de la Ley "cuya invalidez se reclama, disposiciones stas "que se refieren al destino de los Fondos de "Aportaciones para la Infraestructura Social y de "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios.--- En esas circunstancias, resulta "claro que la Ley es la que determina el destino de "los recursos. Por tal motivo, y contrariamente a lo "que sostienen los Municipios actores, no puede "vlidamente establecerse que los "COPLADEMUNES y las Juntas Auxiliares, "determinen el destino de las aportaciones, ya que, "en lo relativo al ejercicio de stas, nicamente "participan en las diversas fases del proceso de "planeacin en el seno de los COPLADEMUNES, "todo ello en cumplimiento con el mandato "constitucional que exige que la planeacin sea el "resultado de la concertacin social, en la que no "nada ms participe el ente pblico, sino tambin "todos los grupos sociales, con el objeto de "recoger sus demandas y aspiraciones.--- Quien "administra los fondos de aportaciones son los "Ayuntamientos, la participacin que los "COPLADEMUNES tienen con relacin a dichos "fondos, es la que se ha venido reiterando, es "decir, que dichos comits constituyen las "instancias de participacin social a nivel "municipal, cuyas funciones se limitan a planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar con dichos recursos. Por lo "que hace a las Juntas Auxiliares, y en lo relativo a "los fondos de aportaciones, stas se limitan a "participar en los COPLADEMUNES, por tratarse de "rganos de la administracin pblica municipal, "representativos de habitantes de los pueblos.--- "3.2.2.5.2.- Por lo que se refiere a las "participaciones, nuestra parte manifiesta:--- La "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla prev la entrega de las participaciones a "los rganos encargados de la administracin "pblica municipal, es decir, a los Ayuntamientos y "a los rganos auxiliares de stos, como lo son las "Juntas Auxiliares. En el primer caso, esto es, por "lo que se refiere a las participaciones que se "entregan al Ayuntamiento, el ordenamiento "jurdico invocado no establece destino alguno, ni "siquiera prev que en su ejercicio intervengan los "Comits de Planeacin. En el segundo caso, los "artculos 42, 43, 44, 45 y 46 de la Ley cuya "invalidez se reclama, textualmente establecen:--- "Artculo 42.- Las juntas auxiliares se coordinan "con los Ayuntamientos, a efecto de coadyuvar con "los mismos en las funciones que realizan en "materia de administracin, recaudacin, ejecucin "y supervisin a que se refiere esta Ley, as como "aqullas establecidas en la Ley Orgnica "Municipal y dems leyes aplicables.--- Artculo "43.- Para ejercer las funciones a que se refiere el "artculo anterior, las juntas auxiliares recibirn de "los Ayuntamientos, de los recursos provenientes "de las participaciones por lo menos:--- a) El 5% "cuando el municipio cuente con 1 y hasta 5 juntas "auxiliares.--- b) El 10% cuando el municipio "cuente con 6 y hasta con 10 juntas auxiliares.--- "c) El 15% cuando el municipio cuente con 11 o "ms juntas auxiliares.--Dichos recursos se "distribuirn en proporcin directa al nmero de "habitantes de cada Junta Auxiliar, de acuerdo con "los datos que para el efecto emita el Consejo "Estatal de Poblacin.--- Artculo 44.- Las juntas "auxiliares deber aplicar los recursos citados en "el artculo anterior en la ejecucin de obras que de "manera conjunta hayan sido aprobados en los "rganos de planeacin de los Municipios.--- "Artculo 45.- Las juntas auxiliares debern remitir "a los Ayuntamientos y stos a la Contadura "Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado, en "los plazos a que se refiere la Ley Orgnica "Municipal y para los efectos
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procedentes, los "informes del ejercicio de los recursos a que se "refiere este captulo.--- Artculo 46.- Las juntas "auxiliares debern observar en el ejercicio de los "recursos, los criterios de racionalidad, austeridad "y disciplina presupuestales que sealen las leyes "aplicables.--- -De las disposiciones antes "transcritas se advierte que:--- -Los recursos a que "se alude, son asignados por el Ayuntamiento.--- -"Dichos recursos debern destinarse a las "funciones que corresponde realizar a las Juntas "Auxiliares, as como a la ejecucin de obras "pblicas, es decir el destino de las participaciones "en comento, no queda al arbitrio de autoridad "alguna, sino que es determinado por la Ley.--- -"Los recursos en comento, cuando se destinen a la "ejecucin de obras, se requiere que stas hayan "sido aprobadas en los rganos de planeacin "municipales. Es decir, el ejercicio de los recursos "que se entregan a las Juntas Auxiliares, est "supeditado a las determinaciones adoptadas por "los COPLADEMUNES, que como se ha reiterado, "se integran por los Ayuntamientos y por todos los "grupos sociales en los que se encuentra dividida "la administracin interior de los municipios. Una "vez que la instancia de planeacin jerarquiza las "obras que se deben ejecutar, en auxilio de las "funciones del Ayuntamiento y en el marco de la "administracin pblica municipal, las Juntas "Auxiliares aplicarn los recursos informando al "Ayuntamiento y al Congreso del Estado de su "ejercicio, debiendo observar los criterios de "racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal "previstos en la Ley.--- En lo relativo a la "administracin de participaciones, nuestra parte "manifiesta que por las funciones que a los "COPLADEMUNES corresponde realizar, es "evidente que stos no administran recurso "alguno. Por lo que se refiere a las Juntas "Auxiliares, es obvio que stas administran los "recursos que han quedado precisados, sin "embargo con los lineamientos precisados. Ahora "bien, el hecho de que administren dichos recursos "no vulnera la autonoma financiera del municipio, "mxime que dichos rganos forman parte de la "propia administracin pblica municipal.--"3.2.2.6.- El hecho de que la Constitucin General "de la Repblica establezca que corresponde a los "Ayuntamientos, de forma exclusiva, la aprobacin "de sus presupuestos de egresos, con base en sus "ingresos disponibles, no refuerza los argumentos "que los Municipios actores formulan en el "segundo concepto de invalidez.--- En efecto:--- El "control de la administracin pblica es la fase que "mayor demanda tiene la comunidad, ya que cada "vez son ms los reclamos que sta realiza, en la "exigencia de evitar dispendios de recursos "pblicos.--- En el mbito municipal, dada la "ausencia de postestad legislativa de los "Ayuntamientos, la propia Constitucin General de "la Repblica, en su artculo 115 fraccin IV ltimo "prrafo, consagra que ser la legislatura local la "que revise o examine las cuentas pblicas de los "municipios. Esta obligacin es colateral a la "atribucin que se otorga a favor de los propios "Ayuntamiento de aprobar sus presupuestos de "gasto.--- De lo anterior se desprende que en el "mbito municipal los municipios pueden aprobar "sus propios presupuestos de gasto, de tal suerte "que al realizar su plan de actividades y su "programa de accin para un determinado ejercicio "fiscal, o la cuantificacin precisa de los costos de "dicho programa, compete nica y exclusivamente "a los Ayuntamientos la revisin de los mismos; "sin embargo, dicho presupuesto de egresos debe "aprobarse con base en los ingresos disponibles, "segn prev el texto Constitucional, y dichos "ingresos disponibles por disposicin expresa del "artculo 115 fraccin IV ltimo prrafo "Constitucional corresponde fijarlos a las "legislaturas locales; actividad que realiza el "Congreso en el momento de emitir la Ley de "Ingresos de los Municipios.--- Por otro lado, el "control de gasto pblico, lo deposita la propia "Constitucin General de la Repblica en manos de "las legislaturas locales, ya que sern sas quienes "recibirn y analizarn, aprobando o rechazando "segn sea el caso, la cuenta pblica de los "municipios por cada uno de los ejercicios fiscales, "verificando si las operaciones se realizaron con "apego a las Leyes de Ingresos, a los Presupuestos "de Egresos y dems ordenamientos aplicables.--- "En trminos de lo anterior, y segn lo sostuvo "esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al "resolver la controversia constitucional promovida "por el Ayuntamiento de San Pedro Garza Garca, "Estado de Nuevo Len, tramitada con el nmero "de expediente 3/93, los tres aspectos que "bsicamente integran la actividad financiera "pblica a saber: Ley de Ingresos, Presupuesto de "Egresos y Revisin de la Cuenta Pblica, estn "ntimamente relacionados entre s, de tal manera "que slo su apreciacin conjunta revela el estado "de las finanzas pblicas y permite discernir sobre "la justificacin del ejercicio, as como la toma de "decisiones consecuentes.--- Atento a lo anterior, "el hecho de que el Ayuntamiento tenga la facultad "de aprobar su presupuesto de egresos, no "refuerza en forma alguna los argumentos que sin "fundamento alguno formulan los Municipios "actores en el segundo concepto de invalidez. Esto "es as, precisamente porque la facultad que "corresponde a los Ayuntamientos de aprobar su "presupuesto de egresos, no es irrestricta, y no "puede concebirse aisladamente, sino que "necesariamente debe entenderse en correlacin "con los otros aspectos que integran la actividad "financiera, las cuales estn a cargo de la "legislatura local. Con ello, lo que se corrobora y "refuerza es que:--- -A la legislacin del Estado de "Puebla corresponde determinar el marco en que "los Municipios manejarn su patrimonio.--- -Que la "libre administracin de la hacienda municipal no "puede entenderse como una libertad absoluta e "irrestricta, sino dentro del marco constitucional "federal y estatal, y en congruencia con las "facultades que ambas normas constitucionales "otorgan al Congreso del Estado de Puebla.--- "3.2.2.7.- La Ley que se combate no entraa una "absorcin de la personalidad jurdica de los "Municipios y del manejo de su patrimonio, ni "tampoco asigna a los COPLADEMUNES, "funciones que corresponden a los Municipios.--- "En efecto, atento a todo lo que se ha expuesto a lo "largo de este escrito, la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, se expidi en "ejercicio de las facultades que corresponden al "Congreso del Estado de Puebla, dentro del marco "constitucional federal y local, no constituye un "ordenamiento que invada en forma alguna el "mbito de facultades que corresponde a los "Municipios actores, y su mayor trascendencia se "encuentra en prever la participacin de la "sociedad en forma por dems amplia.--- 3.2.2.8.- El "artculo 42 de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, transcrito en el "apartado 3.2.2.5.2.-, establece que las Juntas "Auxiliares deben coordinarse con los "Ayuntamientos en materia hacendaria para el "ejercicio de funciones tales como la recaudacin, "administracin, ejecucin y supervisin.--- Sobre "este aspecto
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de la Ley impugnada, cabe sealar "que las relaciones de coordinacin son las que "caracterizan la actuacin de la administracin "pblica y tienden a un eficiente y eficaz ejercicio "de sus funciones. Las dependencias encargadas "de la prestacin de servicios y acciones en "beneficio de una colectividad, se auxilian de "rganos en quienes se definen ciertas "responsabilidades, para que les auxilien en el "ejercicio de sus funciones, lo que no sera posible, "si entre ellos no existen relaciones de "coordinacin.--- Por disposicin legal, las Juntas "Auxiliares tienen como propsito, auxiliar al "Ayuntamiento en el ejercicio de sus funciones, "para lo cual reciben recursos del propio erario "municipal. En esas circunstancias, y "contrariamente a lo que manifiestan los "municipios actores, en ninguna parte de la Ley "que se combate, se obliga a un Ayuntamiento a "coordinarse con rganos integrantes de la propia "administracin pblica municipal, en forma ajena "al orden constitucional, que prev que la "administracin debe ser programada y "coordinada. A la anterior conclusin se llega de la "simple lectura de los artculos 25 y 26 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, 107 y 108 de la Constitucin Poltica "Local, cuyos principios puntualmente se "incorporan a la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla.--- Resulta lgico "establecer que, para el ejercicio de las funciones "que competen a las Juntas Auxiliares, stas deben "recibir recursos del propio Ayuntamiento, lo que "es coincidente con el espritu de la fraccin I del "artculo 72 de la ley Orgnica Municipal, que "dispone que las Juntas Auxiliares deben solicitar "al respectivo Ayuntamiento los recursos que "deben aplicarse a la satisfaccin de los gastos "pblicos del pueblo. En esos trminos, no se "puede considerar que la entrega de recursos del "Municipio a rganos desconcentrados de ste, es "decir, a los rganos encargados de su "administracin pblica, sea ilegal o violatoria de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos.--- 3.2.2.9.- Los nicos recursos que en "trminos de la Ley que se impugna, reciben las "Juntas Auxiliares, son participaciones, y no "aportaciones, como indebidamente lo asientan los "Municipios actores.--- Como se ha venido "reiterando, la entrega de recursos a las Juntas "Auxiliares, se justifica plenamente. Ahora bien, el "hecho de que el artculo 43 de la Ley para el "Federalismo Hacendario establezca que la "distribucin de recursos a las Juntas Auxiliares, "se efecte de acuerdo con los datos que para tal "efecto emita el Consejo Estatal de Poblacin, "nicamente revela que la disposicin en comento "es lgica. Esto es as, en razn de que si los "recursos se distribuirn en proporcin directa al "nmero de habitantes, no hay lugar a duda de que "se requiere la informacin relativa a los habitantes "de cada Junta Auxiliar, informacin sta que a "quien corresponde elaborar es precisamente al "Consejo Estatal de Poblacin.--- 3.2.2.10.- Por su "propia naturaleza los presupuestos de egresos "tienen una caracterstica de anualidad, que "significa que su vigencia inicia el primero de "enero y concluye el treinta y uno de diciembre de "cada ao y constituyen una mera estimacin de "ingresos y gastos.--- Es cierto que la Constitucin "Federal establece que cada Municipio emitir su "propio presupuesto, pero esta disposicin no es "ajena a otros mandatos emanados del propio "ordenamiento supremo, segn ha quedado "precisado con anterioridad.--- En efecto:--- Con "anterioridad se expuso que la frmula aprobada "en la sesin permanente del Constituyente de "Quertaro, relativa a la fraccin II del artculo 115 "constitucional, de los das veintinueve, treinta y "treinta y uno de enero de mil novecientos "diecisiete, propuesta por Ugarte, estableci que "Los Municipios administrarn libremente su "hacienda, la cual se formar de las contribuciones "que sealen las legislaturas de los Estados y que, "en su caso, sern suficientes para atender a sus "necesidades. De esto ltimo se advierte que "corresponde al legislador local, la facultad de "regular los ingresos hacendarios municipales, a lo "que se suma el control legislativo del "presupuesto, lo que reduce la actividad financiera "municipal a la recaudacin y erogacin de "ingresos.--- Tambin se expuso que la reforma del "proceso constitucional en comento, aprobada en "sesin ordinaria celebrada el ocho de diciembre "de mil novecientos ochenta y dos, reiter las "atribuciones de las legislaturas de los Estados, "para regular la hacienda municipal, al establecerse "que los Municipios administrarn libremente su "hacienda, la cual se formar de los rendimientos "de los bienes que les pertenezcan, as como de las "contribuciones y otros ingresos que las "legislaturas establezcan a su favor, entre las que "se encuentran las participaciones federales, que "sern cubiertas por la Federacin a los Municipios "con arreglo a las bases, montos y plazos que "anualmente se determinen por las legislaturas de "los Estados.--- En esas circunstancias, si la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla prev las bases y montos que el Municipio "destinar a sus rganos auxiliares, ello no resulta "violatorio de la Constitucin, pues se limita a "establecer la entrega de recursos al propio "Municipio a la vez que consigna su destino, "mismo que est preestablecido, desde la Ley de "Coordinacin Fiscal.--- Por otra parte resulta claro "que no es posible que los Municipios actores "consignaran los recursos derivados de los fondos "de aportaciones para la infraestructura social "municipal y de fortalecimiento municipal en sus "presupuestos, ni tampoco los fondos de "participaciones, pues la Ley para el Federalismo "Hacendario que establece los mecanismos para "su clculo y distribucin entr en vigor una vez "que se haba iniciado el ejercicio fiscal en curso, "es decir, el veintiocho de enero de mil novecientos "noventa y ocho.--- 3.2.2.11.- Los artculos 40, 41 y "124 de la Constitucin General, definen el mbito "de competencia que corresponde a la Federacin "y a los Estados, y establece una serie de "relaciones de gobierno enmarcadas por sus "respectivas competencias.--- Una de las "caractersticas esenciales del sistema federal "mexicano, que se deriva del contenido del propio "artculo 41 citado, origina la potestad legislativa "que le asiste, para regular todo lo referente a su "rgimen interno.--- En el momento en que el "Estado recibe aportaciones de la Federacin, y "stas se integran a su hacienda pblica, inicia su "responsabilidad y facultad para legislar lo relativo "a las bases para su distribucin y control hacia "los Municipios, sin que exista limitacin para ello "en la Constitucin Federal.--- Luego entonces "resulta evidente que la Legislatura Estatal, en "ejercicio de su facultad constitucional para "legislar todo lo relativo a su rgimen interno, "podr establecer los mecanismos que garanticen "que los recursos que le son transferidos por la "Federacin se apliquen a los fines previstos por la "ley, y a su vez que se cumpla con los fines "consignados en el artculo 26 de nuestra Carta "Magna, que dan origen a la participacin social en "la planeacin del desarrollo.--- En tal virtud, el
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"hecho de que la Ley que se reclama establezca "sanciones, que se hacen consistir en la retencin "de aportaciones para el caso de que no se "justifique el avance y su aplicacin, o si se "canalizan a fines diversos a aqullos que la Ley "prev, se encuentra ajustado a derecho.--- 3.3.- "TERCER CONCEPTO DE INVALIDEZ. Los "Municipios actores argumentan que se viola lo "dispuesto por el artculo 116 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en "virtud de que estiman que conforme a la Ley para "el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "el Poder Legislativo del Estado de Puebla, delega "facultades en favor del Gobernador del mismo "Estado.--- 3.3.1.- Los argumentos que los "Municipios actores formulan en el tercer concepto "de violacin, se hacen consistir en lo siguiente:--- "-Sostienen que la Ley impugnada pretende la "creacin y funcionamiento de rganos y "autoridades intermedias entre los Gobiernos "Municipales y Estatal y que para su integracin, el "artculo 14, fraccin III y el prrafo final de dicho "precepto, ordenan la eleccin de supuestos "representantes comunitarios de localidades, "barrios, colonias populares y de los comits de "obra del Municipio, a travs de supuestas "asambleas democrticas, que debern celebrarse "de conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado.--- -Que lo anterior implica que los "procesos electorales para la integracin de los "rganos de autoridad y gobierno, por lo que "concierne a los representantes comunitarios, "quedarn sujetos a una normatividad que, en "funcin de legislador, emite el Ejecutivo Estatal, "en flagrante violacin del artculo 116 de la Carta "Magna.--- 3.3.2.- El tercer concepto de invalidez "debe desestimarse, habida cuenta de que:--- En "primer trmino debe precisarse que no se trata de "procesos electorales, sino de un manual para la "eleccin de los representantes comunitarios, que "segn se expres no constituyen autoridades "intermedias, sino instancias de planeacin acorde "al artculo 26 constitucional. Tampoco se "arrogaron al Ejecutivo del Estado facultades "ajenas a su funcin ya que en ningn momento "pasa inadvertido el Principio de la Separacin de "Poderes y de la divisin de facultades que "consagra la Constitucin Poltica de los Estados "Unidos Mexicanos y la Constitucin Poltica del "Estado Libre y Soberano de Puebla, pues si bien "es cierto que la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, en su artculo "14, faculta al Ejecutivo del Estado a expedir el "Manual de Operaciones para el Federalismo "Hacendario en el Estado, esto obedece a las "facultades reglamentarias que la Constitucin "Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla en "su artculo 7, fraccin III concede al Ejecutivo del "Estado.--- 3.4.- CUARTO CONCEPTO DE "INVALIDEZ. Los Municipios actores argumentan "que se viola lo dispuesto por el artculo 133, de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en relacin con el artculo 120, de "dicho ordenamiento superior, por la no aplicacin "de la Ley de Coordinacin Fiscal, con motivo de la "expedicin de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla.--- 3.4.1.- Los "argumentos en que se sustenta el agravio no son "claros, pero suponiendo que se refieran a la falta "de coincidencia entre la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, y la Ley de "Coordinacin Fiscal, en cuanto a sus mecanismos "de distribucin, sera claramente improcedente "esta controversia constitucional por no ser el "medio idneo para confrontar una ley federal con "una ley estatal, pero concediendo la procedencia, "a continuacin se expone un comparativo de "ambos ordenamientos, en los siguientes "trminos:--- 3.4.1.1.FONDO DE APORTACIONES "PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL ESTATAL "(FISE).--- 3.4.1.1.1.- LEY DE COORDINACIN "FISCAL. El Artculo 34 de este ordenamiento "jurdico, a la letra dispone:--- El Ejecutivo "Federal, a travs de la Secretara de Desarrollo "Social, distribuir el Fondo de Aportaciones para "la Infraestructura Social entre los Estados, "considerando criterios de pobreza extrema, "conforme a la siguiente frmula y procedimientos: "I.- Frmula: "IGPJ=PJ1 B1+PJ2B2+PJ3B3+PJ4B4+PJ5B5 "En donde: "Pjw = Brecha respecto a la norma de pobreza "extrema de la necesidad bsica w para el hogar j "en estudio. "B15 = Ponderador asociado a la necesidad "bsica w. "J = Hogar en estudio. "Esta frmula representa el ndice global de "pobreza de un hogar, IGPj, el cual se conforma con "las brechas Pj1, Pj2, Pj3, Pj4 y Pj5 de las necesidades "bsicas a que se refiere la fraccin II; sus "correspondientes ponderadores son B1=0.4616, "B2=0.1250, B3=0.2386, B4=0.0608 y B5=0.1140.--- "II.Las necesidades bsicas, en el orden en el "que aparecen en la frmula anterior, son las "siguientes: "w1 = Ingreso per cpita del hogar; "w2 = Nivel educativo promedio por hogar; "w3 = Disponibilidad de espacio de la vivienda; "w4 = Disponibilidad de drenaje; "w5 = Disponibilidad de electricidad-"combustible para cocinar. "III.- Para cada hogar se estiman las cinco brechas "respecto a las normas de pobreza extrema que "corresponden a cada una de las necesidades "bsicas, con base en la siguiente frmula: "Pj=Zw - Xjw "Zw "En donde: "Zw = Norma establecida para la necesidad "bsica w; "Xjw = Valor observado en cada hogar j, para la "necesidad bsica w. "() "As, la distribucin del Fondo de Aportaciones "para la Infraestructura Social se realiza en funcin "de la proporcin que corresponda a cada Estado "de la pobreza extrema a nivel nacional segn lo "establecido.--Una vez determinada la "participacin de cada Estado dentro de este "fondo, el artculo 35 de la LEY DE COORDINACIN "FISCAL a la letra seala que:--- Los Estados "distribuirn entre los Municipios los
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recursos del "Fondo para la Infraestructura Social Municipal, "con una frmula igual a la sealada en el artculo "anterior, que enfatice el carcter redistributivo de "estas aportaciones hacia aquellos Municipios con "mayor magnitud y profundidad de pobreza "extrema. Para ello, utilizarn la informacin "estadstica ms reciente de las variables de "rezago social a que se refiere el artculo anterior "publicado por el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica. En aquellos casos en que "la disponibilidad de informacin no permita la "aplicacin de la frmula antes sealada, se "utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas "y ponderadas con igual peso cada una de ellas:--- "a) Poblacin ocupada del Municipio que perciba "menos de dos salarios mnimos respecto de la "poblacin del Estado en similar condicin.--- b) "Poblacin Municipal de 15 aos o ms que no "sepa leer y escribir respecto de la poblacin del "estado en igual situacin.--- c) Poblacin "Municipal que habite en viviendas particulares sin "disponibilidad de drenaje conectado a fosa "sptica o a la calle, respecto a la poblacin estatal "sin el mismo tipo de servicio.--- d) Poblacin "Municipal que habite en viviendas particulares sin "disponibilidad de electricidad, entre la poblacin "del Estado en igual condicin. ().--- 3.4.1.1.2.- "LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO. El "artculo 72 de este ordenamiento jurdico dispone "en cuanto a la distribucin del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, lo siguiente:--- "La distribucin de los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, se har de "conformidad con lo establecido en los artculos 34 "y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal.--- 3.4.1.2.- "FONDO DE APORTACIONES PARA EL "FORTALECIMIENTO DE LOS MUNICIPIOS Y EL D. "F. (FAFOM).--- 3.4.1.2.1.- LEY DE COORDINACIN "FISCAL. En los artculos 36 al 38 de la LEY DE "COORDINACIN FISCAL, se define el origen, "destino y distribucin del FAFOM, mismo que "bsicamente se distribuir en base al criterio de "poblacin. Al efecto, se transcribe el invocado "artculo 38:--- ARTICULO 38.- El Ejecutivo "Federal, a travs de la Secretara de Hacienda y "Crdito Pblico, distribuir el Fondo de "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal en proporcin "directa al nmero de habitantes con que cuente "cada entidad federativa, de acuerdo a la "informacin estadstica ms reciente que al efecto "emita el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica.--- Las entidades a su vez "distribuirn los recursos que correspondan a sus "Municipios, atendiendo estrictamente a los "mismos criterios a que se refiere el prrafo "anterior.--- 3.4.1.2.2.- LEY PARA EL "FEDERALISMO HACENDARIO. En el artculo 80 de "este ordenamiento jurdico se especifica "claramente que al FAFOM se distribuir con el "mismo criterio delineado en los prrafos "anteriores:--- ARTCULO 80.- La distribucin del "Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de "los Municipios, se realizar en proporcin directa "del nmero de habitantes de cada uno de ellos. "Los montos se calcularn con base en la "informacin oficial ms reciente publicada por el "Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e "Informtica y deber publicarse en el Peridico "Oficial del Estado a ms tardar el 31 de enero de "cada ejercicio fiscal.--- Este fondo se ministrar "en forma mensual y por partes iguales, atendiendo "a las normas establecidas en esta ley.--- 3.4.1.3.- "FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES.--- "3.4.1.3.1.- LEY DE COORDINACIN FISCAL. El "artculo 6 de la LEY DE COORDINACIN FISCAL "establece el lmite inferior de las participaciones "federales que habrn de llegar a los Municipios, "as como las facultades de la legislatura local para "determinar su distribucin, en congruencia con lo "previsto por el artculo 115, fraccin IV, inciso b), "de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en los trminos siguientes:--- "ARTCULO 6.- Las participaciones federales que "recibirn los Municipios del total del Fondo "General de Participaciones incluyendo sus "incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las "cantidades que correspondan al Estado, el cual "habr de cubrrselas. Las Legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general ().--"- 3.4.1.3.2.- LEY PARA EL FEDERALISMO "HACENDARIO. Los artculos 35 al 38 de este "ordenamiento jurdico detallan la forma en que el "Estado asignar los recursos del Fondo General "de Participaciones en los diversos Fondos de "Apoyo a los Municipios, como sigue:--- "ARTCULO 35.Los fondos participables que "integran el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios son:--- I.- Fondo "de Desarrollo Municipal cuya distribucin se "determinar en proporcin directa al nmero de "habitantes de cada municipio y a criterios de "equidad y marginacin; y--- II.- Fondo para "Incentivar y Estimular la Recaudacin Municipal.-"-- ARTCULO 36.- El Fondo de Desarrollo "Municipal se integrar con el 20% de las "participaciones que reciba el Estado del Fondo "General de Participaciones, establecido en la Ley "de Coordinacin Fiscal incluyendo sus "incrementos, as como de la recaudacin que se "realice en el Estado por concepto de los "Impuestos Sobre Tenencia o uso de Vehculos y "Automviles Nuevos, y de la participacin que "corresponda al Estado del impuesto Especial "sobre Produccin y Servicios aplicado a la "cerveza, bebidas alcohlicas y tabacos labrados.-"-- ARTCULO 37.El Fondo para Incentivar y "Estimular la Recaudacin Municipal se integrar "con el cien por ciento del Fondo de Fomento "Municipal establecido en la Ley de Coordinacin "Fiscal que ser entregado por el Estado a los "Municipios.--- ARTCULO 38.- El Fondo de "Desarrollo Municipal se distribuir entre los "Municipios de la siguiente forma:--- I.- El 50% se "distribuir en proporcin directa al nmero de "habitantes de cada Municipio; y--- II.- El 50% "restante, se distribuir tomando en cuenta los "elementos siguientes:--- a) Garanta: Que asegura "al Municipio recibir recursos financieros en "trminos nominales iguales a los del ejercicio "fiscal anterior, recibidos por el criterio de "marginacin.--- b) Equidad y Marginacin: Que "distribuye el aumento nominal directo del ejercicio "fiscal inmediato anterior, de este componente del "Fondo de Desarrollo Municipal, para los 217 "municipios, con base en lo establecido en el "artculo 71 de esta Ley. ().--- El artculo 71 de la "LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO, "establece el criterio de equidad y marginacin con "que habrn de distribuirse el 50% del Fondo de "Desarrollo Municipal, en los trminos siguientes:--"- Artculo 71.- Los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Estatal sern ejercidos por "el Gobierno del Estado, atendiendo "fundamentalmente a criterios de equilibrio "regional. El Comit de Planeacin para el "Desarrollo del Estado, como rgano de "participacin social, ser el encargado de analizar "y seleccionar las obras a realizar con los recursos "de este fondo. Para tal efecto, el Estado distribuir "entre los Municipios de alta y muy alta "marginacin estos
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recursos de conformidad con "la siguiente frmula:--- a) 25% de total de los "recursos se repartir en partes iguales entre el "total de los Municipios de alta y muy alta "marginacin de la entidad.--- b) El 75% restante, "conforme a la frmula establecida en el presente "artculo, la cual toma en cuenta las necesidades "bsicas y ponderadores siguientes: Necesidad Bsica Ponderador Ingreso por persona 55.0% Rezago educativo 15.0% Espacio de la vivienda 7.5% Disponibilidad de electricidad 15.0% Disponibilidad de drenaje 7.5% "Las necesidades bsicas establecidas "anteriormente tendrn ponderador cero para los "Municipios que no se encuentran en los estratos "de marginalidad alta y muy alta. ().--- Como "puede observarse, la LEY PARA EL "FEDERALISMO HACENDARIO establece, para la "distribucin de los fondos de participaciones que "el Estado est facultado para legislar, criterios "similares a los establecidos en los artculos 34 y "35 de la LEY DE COORDINACIN FISCAL, con lo "que la distribucin de stos es plenamente "consistente con lo dispuesto en la misma LEY DE "COORDINACIN FISCAL.--- De lo expuesto se "advierte que, la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla y la Ley de "Coordinacin Fiscal, son plenamente coincidentes "en cuanto a sus mecanismos de distribucin de "recursos.--- 3.4.2.- Los Municipios actores "formulan una exposicin relacionada con la "jerarqua de normas. En relacin con dicha "exposicin, nuestra parte manifiesta:--- La "afirmacin que formulan los Municipios actores en "el sentido de que existe supremaca de las leyes "federales sobre las leyes locales, es incorrecta. "Sobre este particular, debe destacarse que entre "las legislaciones federal y local existe igual "jerarqua.--- La jerarqua de la legislacin federal y "de la local en un estado federal corresponde a la "propia estructura jurdica y a la concepcin del "sistema federal, sustentado en los artculos 40 y "41 constitucionales. Este ltimo que consagra el "derecho de los Estados para regular su rgimen "interno y garantiza la autonoma de las entidades "federativas.--- La solucin a la problemtica "relativa a la jerarqua de normas federal y local, se "encuentra en el artculo 133 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, mismo "que se relaciona con lo previsto en su artculo "124.--- El artculo 124 constitucional establece la "pauta para separar el orden federal del de los "Estados, al prever que todo aquello que no est "expresamente otorgado a la Federacin es "atribucin de las entidades federativas. El vocablo "expresamente juega un papel relevante en el "mencionado precepto, que tiene su antecedente "en el artculo 6-2 de la Constitucin "Norteamericana.--Los artculos de la "Confederacin en los Estados Unidos de "Norteamrica determinaron que cada Estado "retena su soberana, libertad e independencia y "que la facultad que no estuviera expresamente "concedida a la confederacin se reservaba a los "Estados o al pueblo. La enmienda dcima a la "Constitucin Norteamericana admiti el precepto "anterior de la confederacin, pero suprimi la "palabra expresamente y esta omisin fue valorada "en el sentido de que el Gobierno Nacional puede "ejercer poderes incidentales, en adicin a aqullos "que le han sido expresamente otorgados.--- En "Mxico, el Constituyente de 1856-1857 acept la "palabra expresamente, lo que revela que no se "deseaba que se diera la misma interpretacin "adoptada en la Constitucin Norteamericana.--- La "importancia de la palabra expresamente reside en "que la Federacin slo puede actuar en aquellos "renglones que la Constitucin le seala y, que por "tanto son de su competencia, pero no puede "actuar ms all de su lmite jurdico, porque "entonces sus actos son invlidos.--- Si la "legislacin federal se introduce en la competencia "de las entidades federativas, esas normas son "inconstitucionales.--- La jerarqua de las normas "en el orden jurdico mexicano que se desprende "del ya mencionado artculo 133 es la siguiente: 1) "en la cspide del orden jurdico como suprema "est la Constitucin General o del Estado Federal, "2) despus las leyes constitucionales y los "tratados internacionales, 3) en otro escao "inferior, el derecho federal ordinario y el local.--- "Mario de la Cueva distingue entre leyes "constitucionales y derecho federal. Para l, las "primeras son las que tanto material como "formalmente emanan de la Constitucin; en "cambio, el segundo slo emana formalmente de "ella, lo que implica que las leyes constitucionales "son parte de la norma fundamental, son la "Constitucin misma que se ampla; que se "ramifica, que crece. Un ejemplo de ley "constitucional, en los trminos aludidos es la Ley "General de Asentamientos Humanos. En cambio, "el derecho federal nicamente deriva de la "Constitucin, en sentido formal, como ya se dijo.--"- De esta manera, en Mxico, el derecho federal y "el local tienen la misma jerarqua, el uno no priva "sobre el otro. En el supuesto de que existiera "alguna aparente contradiccin entre una norma "federal y una local, debe examinarse qu "autoridad es competente respecto a la materia de "que se trate. Es decir, no puede existir "contradiccin entre una norma federal y una local, "sino nicamente un problema de competencia.--"Tanto la legislacin federal como la local estn "subordinadas a las leyes constitucionales y a los "tratados internacionales y sobre todas ellas, la "nica norma suprema y base de todo el orden "jurdico: La Constitucin.--- En este sentido se ha "pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la "Nacin al expedir el siguiente criterio:--- "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE "ELLAS NO EXISTE RELACIN JERRQUICA, SINO "COMPETENCIA DETERMINADA POR LA "CONSTITUCIN.- El artculo 133 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no "establece ninguna relacin de jerarqua entre las "legislaciones federal y local, sino que en el caso "de una aparente contradiccin entre las "legislaciones mencionadas, sta debe resolverse "atendiendo a qu rgano es competente para "expedir esa ley de acuerdo con el sistema de "competencia que la norma fundamental establece "en su artculo 124. Esta interpretacin se refuerza "con los artculos 16 y 103 de la propia "Constitucin, el primero al sealar que la "actuacin por autoridad competente es una "garanta individual, y segundo, al establecer la "procedencia del juicio de amparo si la autoridad "local o federal acta ms all de su competencia "constitucional.--- Octava poca.- Amparo en "revisin 1838/89. Bufete Jurdico Fiscal, S. A. de "C.V. y otros.- 14 de mayo de 1990.- Cinco votos.--- "Amparo en revisin 3776/89. Carrancedo "Alimentos, S. A. de
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C. V.- 18 de junio de 1990.- "Unanimidad de cuatro votos.--- Amparo en "revisin 252/90. Direvex, S. A. de C. V.- 18 de junio "de 1990.- Unanimidad de cuatro votos.--- Amparo "en revisin 2118/89. Constructora Copan, S. A. de "C. V.- 6 de agosto de 1990.- Cinco votos.--- "Amparo en revisin 2010/90. Sales del Bajo, S. A. "de C.V.- 13 de agosto de 1990.- Cinco votos.--- "Tercera Sala, tesis 3/J.10/91, Gaceta nmero 39, "pg. 47; Semanario Judicial de la Federacin, "tomo VII-Marzo, pg. 56.--- En el caso que nos "ocupa, se reitera, no existe contradiccin entre la "Ley de Coordinacin Fiscal y la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. "Atento a todo lo expuesto en este apartado, se "puede concluir lo siguiente:--- -La Ley de "Coordinacin Fiscal establece los parmetros "para la determinacin y distribucin del monto de "aportaciones y participaciones asignadas a cada "entidad federativa. La regulacin de dichos "recursos es de competencia federal, hasta en "tanto los recursos presupuestados no ingresen a "las haciendas estatales.--- -Una vez que los "aludidos recursos ingresan a la hacienda pblica "de un Estado, el derecho que le asiste a partir del "artculo 41 constitucional, es el de regular todo lo "relativo a su rgimen interno, entre esto se "comprende la materia hacendaria. Sobre este "particular, cabe destacar que a este respecto la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos no contiene reserva alguna de "competencia para la Federacin, salvo los casos "en que a ste le asiste la facultad impositiva sobre "determinadas hiptesis de causacin, que no es el "caso que nos ocupa.--- -Luego entonces, tanto la "Ley de Coordinacin Fiscal como la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "estn emitidas en un amplio respeto a la "competencia que corresponde a cada nivel de "gobierno.--- En las circunstancias anotadas, el "cuarto y ltimo concepto de invalidez debe "desestimarse por ser infundado.--- IV.- RAZONES "Y FUNDAMENTOS JURDICOS CON BASE EN LOS "CUALES SE SOSTIENE LA VALIDEZ DE LA "NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE "RECLAMA.--- Las razones y fundamentos con "base en los cuales se sustenta la validez de la "norma general cuya invalidez se reclama, son "todos aqullos que se formularon en los "apartados I.-, II.- y III.-, de este escrito, por lo que "nuestra parte solicita se tengan aqu por "reproducidas todas las manifestaciones que se "contienen en dichos apartados, para todos los "efectos legales a que haya lugar.--- Lo expuesto "en los aludidos apartados nos permite concluir lo "siguiente:--4.1.- Tanto los Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, como las Juntas "Auxiliares no fueron creadas por la Ley para el "Federalismo Hacendario, puesto que:--- 4.1.1.- Los "Comits estn creados con fundamento en lo "dispuesto por los artculos 25 y 26 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos; 4 y 20 de la Ley de Planeacin; 107 y "108 de la Constitucin Poltica del Estado de "Puebla; y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin "para el Estado de Puebla, y no en la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.--- "4.1.2.- Las Juntas Auxiliares estn creadas por la "Constitucin Poltica del Estado de Puebla, y "reguladas por la Ley Orgnica Municipal del "Estado de Puebla.--- 4.2.Contrariamente a lo que "sostienen los Municipios actores, ni los Comits "de Planeacin para el Desarrollo Municipal, ni las "Juntas Auxiliares son autoridades intermedias "entre los gobiernos municipales y el gobierno "estatal, toda vez que tanto los referidos Comits "como las Juntas Auxiliares forman parte de la "estructura del gobierno municipal, los primeros "dentro de la vertiente de democracia participativa, "y los segundos dentro de la vertiente de la "desconcentracin municipal.--- 4.3.- La libre "administracin de la hacienda municipal no puede "entenderse como una libertad absoluta e "irrestricta, sino dentro del marco constitucional y "estatal y en congruencia con las facultades que "ambas normas constitucionales otorgan al "Congreso del Estado de Puebla.--- En la especie, "la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado "de Puebla, fue aprobada por el H. Congreso del "Estado de Puebla, en ejercicio de las facultades "que a ste le corresponden, mismas que se "derivan tanto de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos como de la "Constitucin Poltica del Estado de Puebla, en los "trminos que han quedado precisados, sin que "pueda considerarse que sus disposiciones "afecten en forma alguna la libre administracin de "la hacienda municipal.--- V.- Para todos los efectos "legales a que haya lugar, se hace notar a esta H. "Suprema Corte de Justicia de la Nacin que "dentro de la circunscripcin territorial del "Municipio de Santiago Miahuatln, no existen "Juntas Auxiliares. A pesar de ello, formula "conceptos de invalidez relacionados con dichos "rganos de la administracin pblica municipal.--- "Atendiendo a lo anterior, los conceptos de "invalidez que el Municipio de Santiago Miahuatln "formula, relativos a las Juntas Auxiliares deben "declararse inoperantes. SPTIMO.- Por oficio nmero PGR 250/98, presentado en la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin el siete de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el Procurador General de la Repblica en sntesis manifest: 1.- Respecto del primer concepto de invalidez: "Para poder determinar si los rganos a que hace "referencia la parte actora, constituyen una "autoridad intermedia entre el Municipio y el "Estado, es pertinente realizar un estudio sobre los "organismos que se contemplan en la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.--- "El primero, los denominados Comits para el "Desarrollo Municipal, previstos como "organismos de coordinacin entre el Estado y los "Municipios, cuya integracin y facultades se "encuentran contempladas en los siguientes "preceptos de la Ley controvertida:--- Artculo12.- "La coordinacin entre Estado y municipios tendr "como propsito principal, estimular el desarrollo "equilibrado e integral de las comunidades con "base en una amplia participacin social.--- "Artculo 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo.--Artculo 14.- "El Comit de Planeacin para el Desarrollo "Municipal se integrar por:--- I. El Ayuntamiento "del Municipio;--- II. El total de las juntas auxiliares "de cada municipio:--- III. Los representantes
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"comunitarios de localidades, barrios, colonias "populares y de los comits de obra del municipio; "y--- IV. Los representantes del rgano de "Planeacin Estatal.--- En todo caso, la eleccin "de los representantes comunitarios ante este "rgano de planeacin se llevar a cabo en "asambleas democrticas, de conformidad con el "Manual nico de Operacin para el Federalismo "Hacendario en el Estado de Puebla, que para el "efecto expida el Ejecutivo del Estado.--- De la "lectura de los artculos transcritos, se desprende "que los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal son instancias de participacin social "encargadas de planear, discutir y seleccionar las "obras y acciones a realizar para atender las "demandas de la poblacin, y estarn integrados "por el Ayuntamiento del Municipio, las Juntas "Auxiliares de cada Municipio, los representantes "comunitarios electos en asambleas democrticas "y por los representantes del rgano de Planeacin "Estatal.--- Es pertinente sealar que el objetivo de "los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, es realizar una serie de planes "tendientes al fortalecimiento del Municipio.--- La "actora estima que al establecerse dentro de estos "Comits la participacin social, a travs de la "representacin de los barrios, localidades y "colonias populares, en la planeacin, discusin, "anlisis y seleccin de obras y acciones para la "atencin de las demandas de la poblacin, se "conculca el artculo 115 de la Constitucin "General.--- El segundo rgano, de acuerdo con el "artculo 24 de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, es el Sistema "Estatal de Coordinacin Hacendaria, que tiene por "objeto establecer las bases para la coordinacin "de las haciendas pblicas en materia de ingresos, "funciones de gasto, patrimonio y deuda entre las "haciendas estatales y municipales, fijando "sistemas para la distribucin de las "participaciones a los Municipios. Dicho sistema se "integrar por los siguientes rganos: la Reunin "de Funcionarios Hacendarios del Estado de "Puebla, la Comisin Permanente de Funcionarios "Hacendarios del Estado de Puebla, la Comisin de "Capacitacin y Asesora Hacendaria del Estado de "Puebla y las dems instancias que se decidan "crear para fortalecer la coordinacin hacendaria.--- "Como tercera instancia, aparecen las Juntas "Auxiliares, que se encuentran contempladas en "la Ley Orgnica Municipal para el Estado de "Puebla, especficamente en el Captulo X De los "pueblos y su Gobierno, y en la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en "su Captulo III De las participaciones a Juntas "Auxiliares.--- En el primer ordenamiento legal de "los antes mencionados se les otorgan las "siguientes atribuciones:--- Artculo 72.- Las "Juntas Auxiliares tienen por objeto ayudar al "Ayuntamiento en el desempeo de sus funciones. "A este fin ejercern, dentro de los lmites de su "circunscripcin y bajo vigilancia y direccin de "aqullos, las atribuciones siguientes:--- I. "Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos que "debern aplicarse a la satisfaccin de los gastos "pblicos del pueblo;--- II. Remitir al Ayuntamiento "con la oportunidad debida para su revisin y "aprobacin, los presupuestos de gastos del ao "siguiente;--- III. Procurar la debida prestacin de "los servicios pblicos y, en general, la buena "marcha de la administracin pblica e informar al "Ayuntamiento de sus deficiencias;--- IV. Procurar "la seguridad y el orden pblicos del pueblo; (sic)--"- V. Promover ante el Ayuntamiento de su "jurisdiccin, la construccin de las obras de "inters pblico que estimare necesarias;--- VI. "Nombrar a propuesta del Presidente de la Junta, al "secretario, tesorero y comandante de la polica de "la Junta Auxiliar, los que son funcionarios de "confianza y podrn ser removidos libremente.--- "Estas Juntas Auxiliares, como ha quedado "especificado en prrafos precedentes, son "preexistentes a la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, y se encuentran "subordinadas al Ayuntamiento.--- Igualmente, se "puede observar que la Ley para el Federalismo "Hacendario, establece que estas Juntas se "coordinarn con los Ayuntamientos, a efecto de "coadyuvar con los mismos en las funciones que "realizan en materia de administracin, "recaudacin, ejecucin y supervisin a que se "refiere la Ley, as como en aqullas establecidas "en la Ley Orgnica Municipal y dems "ordenamientos aplicables.--- Una vez precisada la "integracin, funcionamiento y atribuciones de los "organismos que la parte actora seala que "transgreden a la Constitucin Federal, en lo "particular al multicitado artculo 115, en su "fraccin I, es menester citar diversas tesis "jurisprudenciales sostenidas por ese Mximo "Tribunal, en relacin con la definicin de lo que "constituye una autoridad intermedia.--"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL "INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO "MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA, NO ES "AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO "ESTATAL Y EL MUNICIPIO.- La prohibicin de "autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a "que se refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de "sistemas viciados que elevaban a ciertas "personas de confianza, como los llamados "jefes polticos, a la calidad de intercesores que, "validos de su influencia con los gobernadores, "predominaban sobre los mandatarios electos "popularmente en el Municipio. En el caso del "Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del "Estado de Oaxaca, de los artculos 1, 3 y 4 del "Decreto nmero 75 que lo cre, as como por las "dems disposiciones que lo integran, que prevn "su organizacin, objetivos y atribuciones, se "advierte que tal organismo no tiene una posicin "de supremaca frente a los Municipios, sino que, "por lo contrario, slo es de mera coordinacin y "apoyo, pues no se le otorgan facultades "unilaterales de decisin o ejecutividad que le "permitan actuar por encima de los Municipios; es, "bsicamente, un rgano descentralizado por "servicio que nicamente acta a instancia de "stos y aunque forma parte de la administracin "pblica paraestatal dentro de la esfera de "competencia del Poder Ejecutivo estatal, en "trminos de lo dispuesto por los artculos 2, 4 y "42 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, no "constituye autoridad intermedia entre el Estado y "el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del "Estado y por no contar con facultades unilaterales "de decisin que afecten o impidan la "comunicacin directa entre ambos niveles de "gobierno.--- Controversia constitucional 6/96.- "Alfonso Vzques Reyes y Margarito Solano Daz, "en su carcter de Presidente Municipal y Sndico "del Municipio de Asuncin Coyotepeji, Distrito de "Huajuapam, del Estado de Oaxaca, "respectivamente, contra el Gobernador, Secretario "General de Gobierno y Congreso Estatal del "propio Estado.- 10 de febrero de 1997.- "Unanimidad de diez votos (Ausente Mariano "Azuela Gitrn).- Ponente: Juan Daz Romero."Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz.--- "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. "AUTORIDADES
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INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO "Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS "JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CVICO Y "MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEN.- De "conformidad con lo dispuesto en los artculos 1 y "2 de la Ley que crea las Juntas de Mejoramiento "Moral, Cvico y Material en el Estado de Nuevo "Len, los fines que persiguen stas quedan "limitados a encauzar y fomentar la cooperacin de "los particulares en lo moral, cvico y material, y las "atribuciones que se les otorgan se reducen a "pugnar por inculcar un claro concepto de los "derechos y obligaciones de los ciudadanos para "que acten con justicia social, con nobleza y con "dignidad, as como para fomentar el culto a los "hroes que han forjado la patria. Atento a ello las "Juntas de Mejoramiento no constituyen autoridad "intermedia y, por ende, los preceptos citados no "transgreden lo dispuesto en la fraccin I del "artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les "permite actuar en forma independiente, unilateral "o con decisin que implique obstruccin u "obstaculizacin en la comunicacin directa entre "Gobierno y Municipio o que signifique "sometimiento, sustitucin o arrogacin de "facultades de alguno de estos niveles de "gobierno, ni invaden su esfera de competencia.--- "Controversia constitucional 2/95.- Jess Hinojosa "Tijerina, Jos Martnez Gonzlez y Miguel Gmez "Guerrero, en su carcter de Presidente Municipal, "Secretario y Sndico Segundo del Ayuntamiento "del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo "Len, respectivamente, contra el Gobernador, "Secretario General de Gobierno y Congreso "Estatal del propio Estado.- 13 de mayo de 1997.- "Unanimidad de diez votos (ausente Mariano "Azuela Gitrn).- Ponente: Genaro David Gngora "Pimentel.- Secretario: Osmar Armando Cruz "Quiroz.--- La parte actora, en su escrito inicial, "invoca la siguiente jurisprudencia emitida por el "Pleno de esa H. Suprema Corte de Justicia, la que "me permito hacer ma para los efectos de "demostrar que la existencia de una autoridad "intermedia entre el Municipio y el Estado, debe "cumplir con los elementos que sustenta ese "Mximo rgano Jurisdiccional.--- "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. "AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL "ARTCULO 115, FRACCIN I DE LA "CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS "UNIDOS MEXICANOS, CARCTERSTICAS "GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.- El "Constituyente de 1917 impuso la prohibicin de "autoridad intermedia a que se refiere la fraccin "I del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, en atencin a "situaciones de hecho, segn informa la historia, "en virtud de las cuales se creaban, por debajo de "los gobiernos estatales, personas conocidas "como jefes polticos que detentaban un poder "real y de hecho reconocido por el Gobernador, en "virtud del cual se cumplan las rdenes de ste y "serva para que la autoridad tuviera medios "inmediatos de accin y centralizacin. Tomando "en consideracin lo anterior debe establecerse "que una autoridad, ente, rgano o persona de que "se trate, no debe tener facultades o atribuciones "que le permitan actuar de manera independiente, "unilateral y con decisin que no sea resultado o "provenga de manera directa de los acuerdos o "decisiones tomadas por los diferentes niveles de "gobierno dentro del mbito de sus respectivas "facultades, a efecto de impedir que la conducta de "aqullos se traduzca en actos o hechos que "interrumpan u obstaculicen la comunicacin "directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o "que impliquen sustitucin o arrogacin de sus "facultades.--Controversia constitucional 2/95.- "Jess Hinojosa Tijerina, Jos Martnez Gonzlez y "Miguel Gmez Guerrero, en su carcter de "Presidente Municipal, Secretario y Sndico "Segundo del Ayuntamiento del Municipio de "Monterrey, Estado de Nuevo Len, "respectivamente, contra el Gobernador, Secretario "General de Gobierno y Congreso Estatal del "propio Estado.- 13 de mayo de 1997.- Unanimidad "de diez votos (ausente Mariano Azuela Gitrn).- "Ponente: Genaro David Gngora Pimentel.- "Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz.--- De los "criterios que ese Alto Tribunal ha sostenido en los "procedimientos de controversias constitucionales, "en relacin con lo que debe entenderse como una "autoridad intermedia, se deriva que para "considerar que un organismo la constituya, "necesariamente deber contar con facultades de "decisin, que repercutan en la esfera de "atribuciones y competencias de alguno de los "niveles de gobierno, generando impedimentos en "la libre comunicacin que debe de existir, en el "caso especfico, entre el Poder Ejecutivo Estatal y "el Municipio.--- Como se deriva tanto de las tesis "jurisprudenciales transcritas, como de las "atribuciones concedidas a los Comits para el "Desarrollo Municipal, y al Sistema Estatal de "Coordinacin Hacendaria se puede concluir que "no constituyen instancias intermedias de "autoridad, ya que los mismos no interfieren en las "polticas administrativas, econmicas o de "gobierno municipales, toda vez no estn "investidos con facultades de ejecucin ni de "mando, sino que tienen como objetivo, el primero "de ellos, la realizacin de una serie de planes "tendientes al fortalecimiento del Municipio y el "segundo, armonizar y coordinar el sistema "hacendario estatal y municipal.--- De los objetivos "que hemos distinguido, se infiere que tales "organismos persiguen el fortalecimiento de los "Ayuntamientos, as como que stos tengan "capacidad suficiente para prestar un mejor "servicio a su comunidad, a travs de mecanismos "de apoyo, fomento y coordinacin.--- Los "organismos contemplados en la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "actan a instancia de los propios Municipios y no "de manera unilateral, de modo que sus "actuaciones se traduzcan de sumisin de stos, "que anulen o diluyan sus derechos o atribuciones, "ya que con el apoyo de tales organismos o sin "ellos, los Municipios podrn seguir llevando a "cabo sus fines de acuerdo con su mbito "competencial y en uso de las atribuciones "tuteladas por el artculo 115 constitucional.--- Por "lo que hace a las Juntas Auxiliares, no "constituyen autoridades intermedias ya que "dependen del propio Ayuntamiento, es decir, "forman parte del mismo, siendo que el desarrollo "de sus funciones como su propio nombre lo indica "es el de auxiliar a los Municipios en el desarrollo "de sus actividades, en aquellas poblaciones que "no sean cabecera municipal, de acuerdo a lo "establecido en la legislacin local.--- Del anlisis "realizado a las atribuciones de los rganos que "contempla la Ley para el Federalismo Hacendario "y que la demandante afirma son autoridades "intermedias, no se desprende que estn "investidos con facultades de ejecucin o mando, "ni que invadan las facultades propias de los "Municipios, sino que la finalidad de los rganos "que supuestamente conculcan tal dispositivo "constitucional, es la de que los Ayuntamientos "tengan la suficiente capacidad para prestar un "mejor servicio a su comunidad, a travs de
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"mecanismos de apoyo, fomento y coordinacin, "independientemente al hecho de que estos entes "actan a instancia de los propios Municipios y no "de manera unilateral.--- Respecto a la afirmacin "de la actora, en cuanto a que la participacin "social, tanto en los Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, como en las consultas que "se lleguen a realizar con motivo de la formulacin "de programas y proyectos pblicos, configura una "autoridad intermedia entre el Municipio y el "Estado, no es cierta tal aseveracin, ya que como "qued apuntado en el prrafo precedente no "tienen actuacin independiente, unilateral o con "decisin que implique obstaculizacin en la "comunicacin entre el gobierno del Estado y el "Municipio, sino todo lo contrario, es un "mecanismo que permite conocer, de manera "directa, aquellas necesidades que resulta "apremiante solventar en las comunidades que "conforman los Municipios.--Independientemente "de lo anterior, la participacin social en la toma de "decisiones respecto de la orientacin, definicin y "jerarquizacin de los programas a que refiere la "Ley combatida, no violenta la fraccin I, del "artculo 115 constitucional que aduce la "demandante, toda vez que la participacin de los "diversos sectores sociales, no es mediante un "ente jurdico que est investido de personalidad "alguna, menos an de facultades de ejecucin "respecto de las consultas que tengan lugar.--- "Sobre el particular, cabe hacer referencia al "artculo 26 de la Constitucin Federal, que prev la "participacin de los diversos sectores sociales "para su incorporacin en los planes y programas "de desarrollo. Al respecto, la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla, seala "como obligacin del Ejecutivo Estatal, la "responsabilidad de llevar a cabo la planeacin del "desarrollo, fomentando la participacin de los "sectores econmico, social y privado de la "entidad, de lo que se desprende que la Ley que la "actora pretende sea declarada como "inconstitucional, da cumplimiento a lo dispuesto "por la Ley de Planeacin, y se ajusta a "ordenamientos de mayor jerarqua.--- Por todo lo "expuesto, en opinin del suscrito resulta "infundada la violacin que argumenta la parte "actora en relacin con la fraccin I del artculo 115 "de la Constitucin General, ya que los rganos "que los actores aluden como autoridades "intermedias, en la especie no lo son, puesto que "carecen de atribuciones que les permitan actuar "de manera independiente y no tienen facultad de "ejecucin 2.- Respecto del segundo concepto de invalidez: "A efecto de poder determinar si en la especie se "configura la violacin que la parte actora esgrime "en su segundo concepto de invalidez, es "necesario determinar la naturaleza de los recursos "a que se refiere la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, para poder "definir si se trata de los mismos recursos a que se "refiere el artculo 115 de la Constitucin Federal.--- "Es menester precisar, en primer trmino, que de la "lectura integral de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, no se observa "que se impida la libre administracin de la "hacienda municipal, en virtud de lo siguiente:--- "Los artculos 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47 y 48 de la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla que impugna la parte actora, no conculcan "lo dispuesto en la fraccin II y en el inciso b) de la "fraccin IV del artculo 115 constitucional, ya que "los mencionados artculos nicamente se refieren "a los mecanismos para la distribucin de los "recursos contenidos en el Captulo I de la Ley de "Coordinacin Fiscal, segn se establece en el "penltimo prrafo de su artculo 2-A en cuanto a "que los Estados entregarn a sus Municipios las "cantidades que reciban del Fondo de Fomento "Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las "legislaturas locales, y de acuerdo tambin a lo "estipulado en el primer prrafo del artculo sexto "que dispone que las legislaturas locales "establecern la distribucin de las participaciones "federales entre los Municipios mediante "disposiciones de carcter general.--- Artculo 2-"A. En el rendimiento de las contribuciones que a "continuacin se sealan, se realizarn de la forma "siguiente: Los Estados entregarn "ntegramente a sus municipios las cantidades que "reciban del Fondo de Fomento Municipal, de "acuerdo con lo que establezcan las legislaturas "locales,--- Artculo 6. Las participaciones "federales que recibirn los Municipios del total del "Fondo General de Participaciones incluyendo sus "incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las "cantidades que correspondan al Estado, el cual "habr de cubrrselas. Las legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general.--- "Por otra parte, considero necesario puntualizar "que los artculos a que se refieren los "Ayuntamientos actores respecto de los recursos "del Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal de "los Fondos de Aportaciones Federales, el propio "artculo 42 de este ordenamiento, establece que "dichas aportaciones sern administradas y "ejercidas por los gobiernos de las entidades "federativas y en su caso de los Municipios que las "reciban, de conformidad con la legislacin que les "sea aplicable.--- En tal virtud, considero que no se "viola la autonoma municipal ya que es "precisamente la legislacin federal la que "establece que tanto las participaciones como las "aportaciones federales se distribuirn de acuerdo "a lo que disponga la legislacin estatal, que en "este caso la constituye la Ley impugnada.--- Los "artculos de la Ley para el Federalismo Hacendario "del Estado de Puebla, que la parte actora objeta y "que hacen referencia a aqullos provenientes del "Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, son de naturaleza "diversa de aqullos que integran la hacienda "municipal, en virtud de lo siguiente:--- Decreto del "Presupuesto de Egresos de la Federacin para el "Ejercicio Fiscal de 1998.--- Artculo 19.- Las "erogaciones previstas para el ramo 33 "Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, en el ao de 1998, "importan la cantidad de El ejercicio de las "erogaciones a que se refiere este artculo deber "agregarse a la distribucin, condiciones y "trminos que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para "cubrir otras erogaciones con fines distintos a los "que ah se sealan. La administracin de los "recursos de este ramo estar a cargo de la "Secretara, la cual deber coordinarse, en su caso, "con las respectivas secretaras en cuyo sector se "distribuyan las aportaciones federales, para llevar "el seguimiento de dichos recursos.--- La "Contralora, en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio del "ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y
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Municipios. La Cmara y las "legislaturas locales, podrn celebrar convenios "para coordinarse en el seguimiento y evaluacin "del ejercicio de estos recursos, en los trminos "del prrafo segundo del artculo 27 de este "Decreto.--- Artculo 24.- La administracin y "ejercicio de los ramos; Aportaciones Federales "para Entidades Federativas y Municipios; a que "se refiere el presente Decreto, se encomiendan a "la Secretara.--- A mayor abundamiento, la "legislacin a la que el Decreto del Presupuesto de "Egresos para el Ejercicio Fiscal de 1998 hace "referencia, en relacin con los recursos del Ramo "33, es la Ley de Coordinacin Fiscal, que dispone "lo siguiente: Artculo 32.- El Fondo de "Aportaciones para la Infraestructura Social se "determinar anualmente en el Presupuesto de "Egresos de la Federacin con recursos "federales,--- Artculo 33.- Las aportaciones "federales que con cargo al Fondo de Aportaciones "para la Infraestructura Social reciban los Estados "y los Municipios, se destinarn exclusivamente al "financiamiento de--- Artculo 35.- Los Estados "distribuirn entre los Municipios los recursos del "Fondo para la Infraestructura Social Municipal, "con una frmula igual a la sealada en el artculo "anterior, que enfatice el carcter redistributivo de "estas aportaciones hacia aquellos Municipios con "mayor magnitud y profundidad de pobreza "extrema--- Artculo 36.- El Fondo de "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal se determinar "anualmente en el Presupuesto de Egresos de la "Federacin con recursos federales,--- Artculo "37.- Las aportaciones federales que con cargo al "Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de "los Municipios y del Distrito Federal reciban los "Municipios a travs de los Estados y el Distrito "Federal se destinarn exclusivamente--- "Artculo 38.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "distribuir el Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal en proporcin directa al nmero de "habitantes con que cuente cada entidad "federativa, de acuerdo a la informacin estadstica "ms reciente que al efecto emita el Instituto "Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.--- "Las entidades a su vez distribuirn los recursos "que correspondan a sus Municipios, atendiendo "nicamente a los mismos criterios a que se refiere "el prrafo anterior.--- Artculo 42.- Las "aportaciones que con cargo a los Fondos a que se "refiere este Captulo, reciban las entidades "federativas y en su caso los Municipios, y sus "accesorios no sern embargables, ni los "gobiernos correspondientes podrn, bajo ninguna "circunstancia, gravarlas, afectarlas en garanta, ni "destinarlas a fines distintos a los expresamente "previstos en los artculos 26, 29, 33, 37 y 40 de "esta ley.--- Dichas aportaciones sern "administradas y ejercidas por los gobiernos de las "entidades federativas y en su caso de los "Municipios que las reciban, de conformidad a la "legislacin que les sea aplicable. Las autoridades "de control y supervisin del ejercicio del gasto de "cada entidad federativa, sern responsables "exclusivas de ejercer la vigilancia directa que "corresponda, para constatar la correcta aplicacin "de los recursos que reciban de tales Fondos y de "fincar, en su caso, las responsabilidades "administrativas correspondientes.--- No obstante "lo sealado en el prrafo anterior, las "responsabilidades administrativas, civiles y "penales derivadas de afectaciones a la Hacienda "Pblica Federal en que, en su caso, incurran las "autoridades locales o municipales exclusivamente "por motivo de la desviacin de los recursos "recibidos de los Fondos sealados, para fines "distintos a los previstos en este Captulo, sern "sancionadas en trminos de la legislacin "federal.--- De lo anterior, se desprende que estos "recursos son de naturaleza eminentemente "federal. El propio Decreto de Presupuesto de "Egresos, prev que dichas erogaciones habrn de "ser cubiertas conforme a las disposiciones del "mismo y las contenidas en la Ley de Coordinacin "Fiscal, por lo tanto, no forman parte de la "hacienda municipal, en virtud de que los "ordenamientos a que se ha hecho referencia, "contemplan reglas especficas, para su aplicacin "y distribucin, a diferencia de aqullos que se "contemplan en el inciso b) de la fraccin IV del "artculo 115 de la Constitucin General, ya que "estos ltimos son cubiertos por la Federacin a "los Municipios, y pasan a formar parte de su "hacienda, pudiendo administrarlos libremente.--- "Asimismo, de la lectura de los anteriores artculos, "se desprende que en uso de las facultades que "confiere el artculo 74 de la Constitucin Federal a "la Cmara de Diputados, sta dispone en el "Decreto de Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el presente ejercicio, en particular "en su numeral 24, que el ejercicio de los recursos "contemplados en el ramo 33 Aportaciones "Federales para Entidades Federativas y "Municipios, corresponde a la Secretara de "Hacienda y Crdito Pblico, por lo que no es dable "la pretensin de la parte actora de que tales "recursos son parte de la hacienda municipal y en "consecuencia el Ayuntamiento debera tener libre "disponibilidad sobre su administracin, ya que "como ha quedado apuntado, existen reglas "especficas para el ejercicio de los mismos.--- Es "menester resaltar que el Municipio no puede "disponer a su libre arbitrio de la administracin de "los recursos a que hace referencia, ya que los "mismos estn destinados a fines especficos, "como se infiere difanamente de los numerales "citados con antelacin.--- El artculo 115 de la "Carta Magna, dispone que la hacienda municipal "se formar, entre otros conceptos, de las "participaciones federales, que sern cubiertas por "la Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las legislaturas de los Estados.--- "Las participaciones federales a que hace mencin, "como uno de los rubros que integran la hacienda "municipal, son una especie del gnero que "constituyen los recursos federales, mismos que "cuando la Federacin los cubra directamente a los "Municipios e ingresen a las arcas del "Ayuntamiento, formarn entonces parte de la "hacienda municipal, pudiendo en consecuencia "tener plena disponibilidad sobre los mismos, "como sucede con aqullos que sean establecidos "por las legislaturas de los Estados, segn lo "dispone la fraccin IV de este precepto.--- Cabe "resaltar que las legislaturas de los Estados no "establecieron dichos recursos a favor de los "Municipios, sino que fue la Federacin, como se "desprende del Decreto de Presupuesto de "Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal "de 1998 y de la Ley de Coordinacin Fiscal. En el "caso que nos ocupa, lo nico que hizo el "Congreso Local del Estado de Puebla, fue acatar "las disposiciones federales que dieron origen a "dichos recursos, en la forma y trminos "establecidos por el Congreso Federal.--- Como ha "quedado sealado, podemos inferir, que contrario "a lo que seala la parte actora, no se violenta la "autonoma y libertad municipal para manejar los "recursos que
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integran su hacienda pblica, "contemplados en el artculo 115 de la Constitucin "Federal, puesto que, los recursos que integran el "ramo 33, denominado Aportaciones Federales "para Entidades Federativas y Municipios, a la luz "del Decreto de Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1998 y de la "Ley de Coordinacin Fiscal, se establece "claramente la naturaleza Federal de los Fondos "que integran este ramo, sealando cmo habrn "de distribuirse, bajo qu condiciones y trminos, "estipulando que no podrn destinarse a fines "distintos de los determinados e indicando "imperativamente que la administracin y el "ejercicio de estos recursos sern a cargo de la "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.--- Por "otra parte, tambin se estipula que las "aportaciones sern administradas y ejercidas por "los gobiernos de las entidades federativas y, en su "caso, los municipios, de conformidad con la "legislacin que les sea aplicable, observando "estrictamente las reglas establecidas por la "legislacin federal para ello.--- Al respecto, cabe "precisar que el Presupuesto de Egresos, establece "lo siguiente:--Artculo 19. Las erogaciones "previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales "para Entidades Federativas y Municipios, en el "ao de 1998, importan la cantidad de y se "distribuyen de la siguiente manera:--- Fondo de "Aportaciones para la Educacin Bsica y "Normal Fondo de Aportaciones para los "Servicios de Salud Fondo de Aportaciones "para la Infraestructura Social Municipal Fondo "de Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal Fondo de "Aportaciones Mltiples--- El ejercicio de las "erogaciones a que se refiere este artculo deber "apegarse a la distribucin, condiciones y trminos "que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para "cubrir otras erogaciones con fines distintos a los "que ah se sealan. La administracin de los "recursos de este ramo estar a cargo de la "Secretara,--- En concordancia con el anterior "dispositivo la Ley de Coordinacin Fiscal, en su "Captulo V, denominado De los Fondos de "Aportaciones Federales, establece:--- Artculo "25. Con independencia de lo establecido en los "Captulos I a IV de esta Ley respecto de la "participacin de los Estados, Municipios y el "Distrito Federal en la recaudacin federal "participable, se constituirn en beneficio de "dichas entidades federativas y, en su caso, de los "Municipios con cargo a recursos de la Federacin, "los Fondos siguientes:--- I.- Fondo de "Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal;-"-- II.- Fondo de Aportaciones para los Servicios "de Salud;--- III.- Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social Municipal;--- IV.- Fondo de "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal; y--- V.- Fondo "de Aportaciones Mltiples.--- Dichos Fondos se "integrarn, distribuirn, administrarn, ejercern y "supervisarn, de acuerdo a lo dispuesto en el "presente Captulo.--- Con apego a los dos "ordenamientos federales antes citados, la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, establece lo siguiente:--- Artculo 53. De "acuerdo con lo establecido en el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y en el Decreto del "Presupuesto de Egresos de la Federacin, el "Estado recibir los recursos a que se refiere este "ttulo, para su administracin, ejercicio en los "casos que procesa y supervisin, clasificados en "los fondos siguientes:--- I.- De Aportaciones para "la Educacin Bsica y Normal;--- II.- Fondo de "Aportaciones para los Servicios de Salud;--- III.- "Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social Municipal;--- IV.- Fondo de Aportaciones "para el Fortalecimiento de los Municipios y del "Distrito Federal; y--- V.- Fondo de Aportaciones "Mltiples.--- Al quedar claramente sealado que "en lo que respecta a los recursos provenientes del "Captulo I de la Ley de Coordinacin Fiscal, por "disposicin expresa de la misma se distribuirn "de conformidad a lo que establezca la legislacin "que al efecto emitan los Congresos Locales y que "los recursos del ramo 33 Aportaciones Federales "para Entidades Federativas y Municipios se "crearon por objetivos especficos y son de "naturaleza diversa de aqullos que integran la "hacienda municipal, no se conculca el artculo 115 "de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, al no configurarse, en la especie, la "alegada violacin a la libertad municipal; por lo "que en opinin del suscrito, resulta infundado el "presente concepto de invalidez, ya que los "recursos que contempla la Ley que se combate, "no fueron establecidos por la legislatura local a "favor de los Municipios, sino por la Federacin, "para ser aplicados a los fines especficos "contemplados por la legislacin federal, y "consecuentemente, no podrn ser administrados "libremente por los Municipios, sino de acuerdo a "lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal, en "los rubros especficos que ella misma "preestablece. 3.- Respecto del tercer concepto de invalidez: "La parte demandante, estima que se estn "trasladando las facultades del Poder Legislativo a "la persona del Gobernador de la entidad, violando "en consecuencia lo dispuesto por el artculo 116 "de la Constitucin Federal, que establece:--- "Artculo 116.- El poder pblico de los Estados se "dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, "Legislativo y Judicial, y no podrn reunirse dos o "ms de estos poderes en una sola persona o "corporacin, ni depositarse el Legislativo en un "solo individuo.--- La violacin a que hace "referencia, deriva de la interpretacin que realiza "la actora del artculo 14 de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "que dispone:--- Artculo 14.- El Comit de "Planeacin para el Desarrollo Municipal se "integrar por:--- I. El Ayuntamiento del Municipio;--"- II. El total de juntas auxiliares de cada "municipio;--- III. Los representantes comunitarios "de localidades, barrios, colonias populares y de "los comits de obras de los municipios; y IV. Los "representantes del rgano de Planeacin Estatal.-"-- En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operaciones "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado.--- La parte actora argumenta que, la "delegacin de atribuciones, se configura al "facultar al Ejecutivo para expedir el Manual nico "de Operaciones para el Federalismo Hacendario "del Estado de Puebla.--- El Poder Legislativo, al "enviar al Ejecutivo para su promulgacin, el "Decreto que contiene la Ley que se combate, "ordena expresamente al Ejecutivo, en el numeral "14 de la misma, reglamentar, a travs de la "expedicin
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del Manual nico de Operacin para el "Federalismo en el Estado de Puebla, lo relativo a "la eleccin de los representantes comunitarios "previstos en dicho dispositivo.--- La expedicin "que el Ejecutivo local realice del Manual nico de "Operacin para el Federalismo en el Estado de "Puebla, ser en cumplimiento del mandato que se "encuentra contemplado en el artculo 14 antes "transcrito de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla.--- "Independientemente de la consideracin anterior, "la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, "otorga al Gobernador de la entidad la facultad "reglamentaria de acuerdo con el siguiente "precepto:--- Artculo 79.- Son facultades y "obligaciones del Gobernador del Estado:--- I. a "III --- IV.- Expedir reglamentos autnomos, "decretos, rdenes y circulares de carcter y "aplicacin general, en los diversos ramos de "Administracin Pblica.--- VII. a XXXIV.--- Del "anterior dispositivo, se desprende que adems de "que la propia Ley combatida establece que el "Ejecutivo expedir el Manual nico de Operacin "para el Federalismo en el Estado de Puebla, el "titular de este Poder, cuenta con las facultades "reglamentarias para ello.--- Tomando en "consideracin los preceptos legales invocados en "el presente concepto de invalidez no se puede "considerar que el Ejecutivo estatal est "incurriendo en invasin de competencia frente al "Poder Legislativo, toda vez, que por mandato "constitucional, el Gobernador tiene la obligacin "de cumplir y hacer cumplir las leyes del Congreso, "proveyendo en la esfera administrativa a su "exacta observancia, como suceder en su "oportunidad, al expedir el referido Manual nico "de Operacin para el Federalismo Hacendario en "el Estado de Puebla, el cual tendr como finalidad "establecer las reglas para la integracin de los "representantes comunitarios que se incorporarn "a los Comits de Planeacin.--- En mi opinin, "considero que no se configura un exceso del "Gobernador en el ejercicio de la facultad "reglamentaria, toda vez que, como ha quedado "precisado, el Ejecutivo estatal se limita "exclusivamente a hacer lo que la ley le permite, "que en el caso particular son dos ordenamientos, "la Constitucin Local, en la que se le concede la "facultad reglamentaria, y la propia Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, la "que expresamente le obliga a emitir el Manual "nico de Operacin, que ser el medio para que "tenga exacta observancia lo dispuesto por el "artculo 14 de la Ley que se combate.--- Por otra "parte, en el desarrollo que de este concepto de "invalidez realiza la actora, estima que, como "consecuencia de las asambleas democrticas a "travs de las cuales se elegirn a los "representantes comunitarios de las localidades, "barrios y colonias populares de los Municipios, a "efecto de que formen parte integrante del Comit "de Planeacin para el Desarrollo Municipal, se "crean autoridades intermedias entre los gobiernos "municipales y estatal, circunstancia que ya fue "considerada en el tratamiento del primer concepto "de invalidez, por lo que, en obvio de repeticiones, "solicito se tengan aqu por reproducidas.--- En "virtud de las consideraciones vertidas, en opinin "del suscrito, no existe violacin al artculo 116 de "la Constitucin General, puesto que a la luz de los "razonamientos expuestos, no se renen dos o "ms poderes del Estado en una sola persona o "corporacin, ni se est depositando la titularidad "del Poder Legislativo en un solo individuo, en "consecuencia, resulta infundado el presente "concepto de invalidez. 4.- Respecto del cuarto concepto de invalidez: "En relacin a la falta de aplicacin de la Ley de "Coordinacin Fiscal, como ha quedado apuntado "en el desarrollo que el suscrito realiz del "segundo concepto de invalidez, la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "constituye un mecanismo para la distribucin de "recursos federales, establecidos en el "presupuesto de Egresos de la Federacin para el "presente ejercicio fiscal, a travs del ramo 33 "denominado Aportaciones Federales para "Entidades Federativas y Municipios, "especficamente en el artculo 19 que seala lo "siguiente:--- Artculo 19.- Las erogaciones "previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales "para Entidades Federativas y Municipios, en el "ao de 1988, importan la cantidad de y se "distribuyen de la siguiente manera:--- Fondo de "Aportaciones para la Educacin Bsica y "Normal .--- Fondo de Aportaciones para los "Servicios de Salud .--- Fondo de Aportaciones "para la Infraestructura Social Municipal .--- "Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de "los Municipios y del Distrito Federal .--- Fondo "de Aportaciones Mltiples .--- El ejercicio de las "erogaciones a que se refiere este artculo deber "apegarse a la distribucin, condiciones y trminos "que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para "cubrir otras erogaciones con fines distintos a los "que ah se sealan.--- La Administracin de los "recursos de este ramo estar a cargo de la "Secretara, .--- Como se desprende claramente "del artculo 19 del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el ejercicio de dichos recursos deber "hacerse de conformidad con lo que establece la "Ley de Coordinacin Fiscal, la que seala en sus "artculos 6 y 42 lo siguiente:--- Artculo 6.- Las "participaciones federales que recibirn los "Municipios del total del Fondo General de "Participaciones, incluyendo sus incrementos, "nunca sern inferiores al 20% de las cantidades "que correspondan al Estado, el cual habr de "cubrrselas.--- Las legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general.--- "Artculo 42.- Las aportaciones que con cargo a "los Fondos a que se refiere este Captulo, reciban "las entidades federativas y en su caso los "Municipios, y sus accesorios no sern "embargables, ni los gobiernos correspondientes "podrn, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, "afectarlas en garanta, ni destinarlas a fines "distintos a los expresamente previstos en los "artculos 26, 29, 33, 37 y 40 de esta Ley.--- Dichas "aportaciones sern administradas y ejercidas por "los gobiernos de las entidades federativas y en su "caso de los Municipios que las reciban, de "conformidad a la legislacin que les sea aplicable. "Las autoridades de control y supervisin del "ejercicio de gasto de cada entidad federativa, "sern responsables exclusivas de ejercer la "vigilancia directa que corresponda, para constatar "la correcta aplicacin de los recursos que reciban "de tales Fondos y de fincar, en su caso, las "responsabilidades administrativas "correspondientes.--- No obstante lo sealado en el "prrafo anterior, las responsabilidades "administrativas, civiles y penales derivadas de "afectaciones a la Hacienda Pblica Federal en que, "en su caso, incurran las autoridades
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locales o "municipales exclusivamente por motivo de la "desviacin de los recursos recibidos de los "Fondos sealados, para fines distintos a los "previstos en este Captulo, sern sancionadas en "trminos de la legislacin federal.--- De la lectura "de los artculos transcritos, contrario a lo que "seala el actor, en relacin a que al promulgarse "la Ley que hoy se impugna, deja de tener "aplicacin la Ley de Coordinacin Fiscal, resulta "infundada tal afirmacin, en virtud de que, es "precisamente la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla la "materializacin de la legislacin aplicable a que "aluden los artculos 6 y 42 de la Ley de "Coordinacin Fiscal, ya que en dichos preceptos "se establece claramente tanto para las "participaciones contempladas en el Captulo I, "como en las aportaciones contenidas en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, que "las legislaturas locales establecern su "distribucin entre los Municipios mediante "disposiciones de carcter general, es decir, que "ser la legislacin local la que determine su "distribucin, por lo que no se deja de aplicar la "Legislacin Fiscal Federal, sino por el contrario, "se le da plena vigencia y observancia.--- Por lo "que respecta a los artculos constitucionales que "considera la actora se conculcan en su perjuicio, "stos establecen la obligacin de los "Gobernadores de los Estados de cumplir y hacer "cumplir las leyes federales y la Supremaca de la "Constitucin Federal y las leyes que de ella "emanen.--- Como se ha precisado, la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "expedida por el Congreso Local en uso de las "facultades que le son conferidas al Estado por la "Constitucin Federal, y en apego a los "dispositivos constitucionales que la parte actora "invoca como transgredidos, establece los "mecanismos mediante los cuales habrn de "distribuirse los recursos que se encuentran "contemplados en el Presupuesto de Egresos de la "Federacin y en la Ley de Coordinacin Fiscal.--- "A mayor abundamiento, la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, destaca que los "fondos contemplados por la Ley de Coordinacin "Fiscal, son retomados, en los mismos cinco "rubros, por la Ley que se combate.--- Contempla "este ltimo ordenamiento en acatamiento al "primero, las reuniones peridicas de autoridades "federales y estatales para que estas ltimas "informen del ejercicio del gasto del sector "educativo y que se puedan analizar frmulas a "efecto de incrementar la equidad en los recursos "para la educacin, provenientes del Fondo de "Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal.-"-- Respecto del Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social, en concordancia con la Ley "de Coordinacin Fiscal, la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, la destina a los "rubros especficos que se contemplan en la "legislacin federal, mismo tratamiento que se "hace respecto del 2% del total que por este Fondo "corresponda a los Municipios, al disponerse que "se entregarn a ellos para la realizacin de un "programa institucional.--Asimismo, respecto del "Fondo para la Infraestructura Social Municipal, "stos se distribuirn conforme a lo que establece "en su parte conducente la Ley de Coordinacin "Fiscal, satisfaciendo los requisitos que la misma "impone.--- En relacin con los recursos del Fondo "para la Infraestructura Social Municipal, "atendiendo a lo establecido por la Ley de "Coordinacin Fiscal, la norma que se pretende "impugnar, seala que se canalizarn a la "satisfaccin de los requerimientos de los "Municipios, prioritariamente al cumplimiento de "sus obligaciones financieras y a los programas de "gasto derivados de la seguridad pblica.--- "Finalmente, los recursos del Fondo de "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal, habrn de "distribuirse a travs de la Secretara de Hacienda "y Crdito Pblico, en proporcin directa al nmero "de habitantes de cada entidad federativa, de "acuerdo con los datos que para el efecto "proporcione el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica, realizada la anterior "distribucin, los Estados ministrarn con el "mismo criterio dichos recursos a los Municipios, "concordando la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla con las "disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal.--- "En virtud de lo expuesto en prrafos precedentes, "podemos concluir, que la Ley que la parte actora "impugna de inconstitucional por impedir la "aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal, es "precisamente la materializacin de la legislacin "aplicable a que se hace referencia en ese "ordenamiento federal, por lo que no solamente es "incorrecta la afirmacin de los Municipios actores, "sino que la Ley para el Federalismo Hacendario "del Estado de Puebla, retoma los lineamientos "establecidos por el H. Congreso de la Unin, en el "Decreto de Presupuesto de Egresos de la "Federacin y en la Ley de Coordinacin Fiscal, por "los argumentos vertidos, en opinin del suscrito, "resulta infundado el presente concepto de "invalidez. OCTAVO.- El da veintiocho de abril de mil novecientos noventa y nueve tuvo verificativo la audiencia prevista en los artculos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 Constitucional en la que se hizo relacin de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado en sus trminos el trmite respectivo, se pas el asunto al Ministro Ponente para la elaboracin del proyecto de resolucin respectivo. CONSIDERANDO: PRIMERO.- Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, en virtud de que se plantea un conflicto competencial entre un Estado y diversos municipios, concretamente el Estado de Puebla y doce de sus municipios (Puebla, Acajete, Atlixco, Chapulco, Nopalucan, San Andrs Cholula, San Gregorio Atxompa, San Martn Texmelucan, San Matas Tlalancaleca, Tehuacn, Santiago Miahuatln y San Pedro Cholula). SEGUNDO.- Previamente a cualquier otra cuestin, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente. Las disposiciones y los actos impugnados en el escrito inicial de demanda son los siguientes:
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a) Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla publicada en el Peridico Oficial del Estado el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho, especficamente los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13 al 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47 al 50, 53 al 57, 73 al 76, 81 al 84, y 95 al 98. b) Todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicacin concreta de la ley impugnada sobre todo por lo que hace a la creacin, organizacin y funcionamiento de los llamados Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y dems grupos supuestamente organizados de los diversos sectores que prev dicha ley, as como los actos de las Juntas Auxiliares, incluyendo en forma especfica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate otorga a dichas autoridades intermedias que se pretenden establecer. c) Todos los actos que tambin son o lleguen a ser consecuencia de la aplicacin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la administracin, distribucin, ejecucin, ejercicio y fiscalizacin de las participaciones y aportaciones federales que corresponden a los Municipios actores. El artculo 21, fraccin II de la Ley Reglamentaria de la Materia, seala: "ARTCULO 21.- El plazo para la interposicin de la "demanda ser: "II.- Tratndose de normas generales, de treinta "das contados a partir del da siguiente a la fecha "de su publicacin o del da siguiente al en que se "produzca el primer acto de aplicacin de la norma "que d lugar a la controversia, y. Conforme al precepto transcrito, el plazo para la presentacin de la demanda de controversia constitucional, ser de treinta das en tratndose de disposiciones generales y el plazo para su presentacin se computar a partir de su publicacin o de su primer acto de aplicacin. En el caso particular, la Ley impugnada no se combate con motivo de algn acto especfico de aplicacin, pues inclusive la demanda se endereza en contra de los actos que pudieran derivar de la entrada en vigor de la citada ley, por lo que, toda vez que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se public el mircoles veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho y, conforme a su artculo Primero Transitorio entr en vigor el mismo da de su publicacin, cabe concluir que la demanda se present dentro del plazo legal correspondiente. En efecto, si la norma impugnada fue publicada el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho y entr en vigor el mismo da, el plazo para la presentacin de la demanda corri del jueves veintinueve de enero al jueves doce de marzo de ese ao, debindose descontar del cmputo respectivo los das sbado treinta y uno de enero, domingo primero, jueves cinco, sbado siete, domingo ocho, sbado catorce, domingo quince, sbado veintiuno, domingo veintids y sbado veintiocho de febrero, domingo primero, sbado siete y domingo ocho de marzo, de mil novecientos noventa y nueve, por ser inhbiles de conformidad con lo dispuesto en los artculos 2 y 3, fracciones I y II, y 6 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal en relacin con el 163 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el veinte de febrero de mil novecientos noventa y ocho, esto es, al dcimo sexto da hbil, debe concluirse que fue promovida dentro del plazo legal para tal efecto. TERCERO.- Procede ahora estudiar la legitimacin de la parte actora por ser de orden pblico y de estudio preferente. Signan la demanda de controversia constitucional los Presidentes y Sndicos de los Municipios actores, quienes acreditaron contar con la personalidad que ostentan en trminos de las constancias que se acompaaron a su escrito inicial de demanda. Ahora bien, los artculos 40, fracciones XIII y XXXIX, 41, fraccin III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, disponen: "ARTCULO 40.- Son atribuciones de los "Ayuntamientos: "XIII.- Establecer las bases sobre las cuales el "Presidente Municipal pueda celebrar contratos, aprobarlos una vez celebrados y someterlos a la autorizacin del Ejecutivo y a la aprobacin del Congreso cuando la duracin de esos contratos excediera del perodo del ejercicio del Ayuntamiento; . "XXXIX.- Las dems que le confieran las Leyes. "ARTCULO 41.- Son facultades y obligaciones de "los Presidentes Municipales: "III.- Representar al Ayuntamiento y ejecutar sus "resoluciones, salvo que se designe una comisin "especial, o se trate de procedimientos judiciales, "en los que la representacin corresponde al "Sndico; "ARTCULO 44.- Son deberes y atribuciones de los "sndicos: "I.- Representar al Ayuntamiento ante toda clase de "autoridades, para lo cual tendr las facultades de "un mandatario judicial; "II.- Ejercitar las acciones y oponer las excepciones "de que sea titular el Municipio; "III.- Seguir por todos sus trmites los juicios en "que est interesado el Municipio;. De lo anterior se advierte que para la promocin de la presente controversia constitucional los Presidentes de los Municipios actores carecen de facultades para representar a los Ayuntamientos de dichos Municipios, pues en trminos del artculo 41, fraccin III, de
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la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla antes transcrito, slo pueden representar al Ayuntamiento siempre y cuando no se designe una comisin especial o se trate de procedimientos judiciales, por lo que, siendo que en el caso se trata de un juicio de controversia constitucional instaurado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, esto es, de un procedimiento judicial, cabe concluir que los Presidentes Municipales carecen de legitimacin para promoverlo. Por lo que hace a los Sndicos de los Ayuntamientos de los Municipios actores, conforme a los artculos 41, fraccin III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgnica Municipal de Puebla ya transcritos, a stos les corresponde la representacin del Ayuntamiento en procedimientos judiciales con facultades de mandatario judicial, as como para ejercitar las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio y seguir en todos sus trmites los juicios en que ste est interesado, por lo que, en estas condiciones y siendo que la controversia constitucional es un procedimiento de carcter judicial, se concluye que los Sndicos estn legitimados para promover a nombre y en representacin de los Municipios actores de conformidad con lo dispuesto por el artculo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Sirve de apoyo a lo anterior, por analoga, la jurisprudencia nmero 66/96, sustentada por este Tribunal Pleno, visible a fojas 326, Tomo IV, Noviembre de 1996, Novena poca, del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, que seala: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. "FUNCIONARIOS LEGITIMADOS PARA "PROMOVERLAS (CDIGO MUNICIPAL PARA EL "ESTADO DE TAMAULIPAS).- Del anlisis de los "artculos 53, 54, 57, 60, fraccin II, 61 y 67 del "referido ordenamiento, vigente al cinco de "diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se "infiere que la representacin legal para promover "controversias constitucionales por los Municipios "debe recaer, en primer lugar, en el sndico o "sndicos del Ayuntamiento y, excepcionalmente, "cuando tengan impedimento legal, en el "presidente municipal, con la aprobacin del "Ayuntamiento.--- En los trminos de los artculos "177 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la "Federacin y 43 de la Ley Reglamentaria de las "Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, esta "tesis es obligatoria para las Salas, Tribunales "Unitarios y colegiados de Circuito, Juzgados de "Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales "del orden comn de los Estados y del Distrito "Federal, y administrativos y del trabajo, sean "stos federales o locales. CUARTO.- Previo al anlisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin procede al anlisis de las causales de improcedencia que aleguen las partes o que de oficio advierta este Tribunal, por ser de orden pblico y de estudio preferente en trminos del artculo 19, ltimo prrafo, de la Ley Reglamentaria de la Materia. Las autoridades demandadas, plantean que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artculo 19, fraccin VIII, en relacin con el 1, ambos de la Ley Reglamentaria de la Materia, por considerar que de los conceptos de invalidez se advierte que se plantea la violacin a ordenamientos jurdicos secundarios y no un planteamiento expreso de invasin de competencias. Es infundado lo as manifestado. En primer lugar, debe destacarse que del anlisis integral del escrito de demanda, se advierte que, con independencia de las disposiciones secundarias que se sealen como infringidas, lo cierto es que existe planteamientos de inconstitucionalidad por contravencin a los artculos 115, fracciones I, II y IV, inciso b), 116, 120 y 133 de la Constitucin Federal, por lo que no puede alegarse que no exista cuestin de constitucionalidad. En segundo lugar, este Alto Tribunal ha considerado que la Constitucin Federal establece diversos instrumentos procesales con el objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mismo sea transgredido por un rgano de autoridad. Entre los medios de control constitucional est la controversia constitucional prevista en el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Federal. En cuanto a la tutela jurdica, en lo especfico, de las controversias constitucionales, del anlisis de su evolucin legislativa se colige que es un mecanismo procesal de rango constitucional, que tiene como finalidad el someter a su revisin los actos o disposiciones generales que se consideren son contrarios a la Carta Fundamental; asimismo y correlativamente con lo anterior, tiene como fin proteger el mbito de atribuciones constitucionales de los entes que se mencionan en el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Federal, como lo son, de manera genrica: la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios. Aunado a lo anterior, los artculos 1 y 10, fraccin II, de la Ley Reglamentaria de la Materia y 105, fraccin I, de la Constitucin Federal, disponen: "ARTCULO 1.- La Suprema Corte de Justicia de la "Nacin conocer y resolver con base en las "disposiciones del presente Ttulo, las "controversias constitucionales y las acciones de "inconstitucionalidad a que se refieren las "fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.. "ARTCULO 10.- Tendrn el carcter de parte en las "controversias constitucionales: "II.- Como demandado, la entidad, poder u "rgano que hubiere emitido y promulgado la "norma general o pronunciado el acto que sea "objeto de la controversia. "ARTCULO 105.- La Suprema Corte de Justicia de "la Nacin conocer, en los trminos que seale la "ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
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"I.- De las controversias constitucionales que, con "excepcin de las que se refieran a la materia "electoral, se susciten entre: "i).- Un Estado y uno de sus municipios, sobre la "constitucionalidad de sus actos o disposiciones "generales. Por otra parte, la iniciativa correspondiente a la reforma del Artculo 105 de la Constitucin Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, dice: "Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de "constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a "sus decisiones; exige ampliar su competencia "para emitir declaraciones sobre la "constitucionalidad de leyes que produzcan "efectos generales, para dirimir controversias entre "los tres niveles de gobierno y para fungir como "garante del federalismo.(foja III). LAS "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS "ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. "Aspectos generales y efectos de sus "resoluciones.Hoy se propone que, "adicionalmente, los rganos federales, estatales y "municipales, o algunos de ellos, puedan promover "las acciones necesarias para que la Suprema "Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, "sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad "de las normas impugnadas.Las controversias "constitucionales. El artculo 105 del texto original "de la Constitucin le otorga competencia "exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para "conocer de las controversias que se susciten "entre dos o ms estados, entre uno o ms estados "y el Distrito Federal; entre los poderes de un "mismo estado y entre rganos de gobierno del "Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus "actos. Los mencionados supuestos del artculo "105 no prevn muchos de los conflictos entre los "rganos federales, estatales y municipales que la "realidad cotidiana est planteando. --- Una de las "demandas de nuestros das es la de arribar a un "renovado federalismo. Ello hace indispensable "encontrar las vas adecuadas para solucionar las "controversias que en su pleno ejercicio pueda "suscitar. Por este motivo, se propone la "modificacin del artculo 105, a fin de prever en su "fraccin primera las bases generales de un nuevo "modelo para la solucin de las controversias "sobre la constitucionalidad de actos que surjan "entre la Federacin y un estado o el Distrito "Federal, la Federacin y un municipio; el Poder "Ejecutivo y el Congreso de la Unin, aqul y "cualquiera de las Cmaras de ste o, en su caso, "la Comisin Permanente, sea como rganos "federales o del Distrito Federal, dos estados, un "estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un "municipio; dos municipios de diversos estados; "dos poderes de un mismo estado; un estado y uno "de sus municipios; y dos rganos del Distrito "Federal o dos municipios de un mismo estado. --- "Con la modificacin propuesta, cuando alguno de "los rganos mencionados en el prrafo anterior "estime vulnerada su competencia por actos "concretos de autoridad o por disposiciones "generales provenientes de otro de esos rganos, "podr ejercitar las acciones necesarias para "plantear a la Suprema Corte la anulacin del acto "o disposicin general. El gran nmero de rganos "legitimados por la reforma para plantear las "controversias constitucionales es un "reconocimiento a la complejidad y pluralidad de "nuestro sistema federal. Todos los niveles de "gobierno sern beneficiados con estas reformas. Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente: " Mediante los procedimientos de controversia "constitucional y de acciones de "inconstitucionalidad ser posible garantizar "plenamente la supremaca de la Constitucin de "una manera general, y no como hasta ahora haba "acontecido en nuestro orden jurdico, slo por la "va del juicio de amparo en el caso de la violacin "de garantas individuales. La diferencia "fundamental entre los procedimientos de amparo "y del artculo 105 constitucional es muy clara: en "el juicio de amparo se tutelan intereses directos "de los gobernados y slo de manera indirecta se "protege a la Constitucin, mientras que los "procedimientos instituidos en las fracciones I y II "del artculo 105 constitucional se conciben como "instrumentos de proteccin directa de nuestra "Carta Magna. Igualmente, las nuevas "atribuciones implican que la Suprema Corte de "Justicia pueda llegar a determinar las "competencias que correspondan a los tres niveles "de gobierno que caracterizan a nuestro sistema "federal, en tanto existe la posibilidad de que "aquellos poderes u rganos que estimen que una "de sus atribuciones fue indebidamente invadida o "restringida por la actuacin de otros, puedan "plantear la respectiva controversia ante la "Suprema Corte a fin de que la misma determine a "cul de ellos debe corresponder. Atento a todo lo anterior, se concluye que en las controversias constitucionales pueden impugnarse actos y disposiciones generales, por contravencin a la Constitucin Federal; por lo que, en estos trminos, si en el caso concreto se impugnan disposiciones generales y actos que se dicen violentan disposiciones de la Constitucin Federal, con independencia de la posible transgresin o no de disposiciones secundarias, debe concluirse entonces que la controversia constitucional resulta procedente. Por las mismas razones dadas con anterioridad, debe decirse que no asiste la razn a las autoridades demandadas cuando aducen que el planteamiento de contradiccin entre la Ley impugnada y la Constitucin Federal en su caso debi plantearse en una accin de inconstitucionalidad y no por va de controversia constitucional. En efecto, como ya se precis, conforme al artculo 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Federal, la controversia constitucional es procedente con motivo de conflictos que se susciten entre un Estado y sus municipios con motivo de actos o disposiciones generales, por lo que, si en el caso, los Municipios actores impugnan la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, expedida y promulgada, respectivamente, por el Congreso y el Gobernador del Estado de Puebla, resulta claro que la controversia constitucional es procedente para dirimir dicho conflicto.
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No existiendo ninguna otra causal de improcedencia que aleguen las partes ni que de oficio advierta este Tribunal, se procede al anlisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer. QUINTO.- En los conceptos de invalidez, en sntesis, se aduce lo siguiente: 1.- Violacin a lo dispuesto por el primer prrafo de la fraccin I del artculo 115 constitucional, porque en virtud de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se crean autoridades intermedias entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. Concretamente se impugnan los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98. 2.- Violacin a lo dispuesto por la fraccin II y por el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional, debido a que la aplicacin de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, impide que los municipios actores administren libremente, a travs de los Ayuntamientos legtimamente electos, las participaciones y aportaciones federales que la Federacin les cubre, y que son parte de la Hacienda Municipal. Los artculos que expresamente se impugnan en este concepto de invalidez son: 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96. 3.- Violacin a lo dispuesto por el primer prrafo del artculo 116 constitucional, por la delegacin de facultades que conforme a la Ley que se combate, hace el Poder Legislativo del Estado de Puebla en favor del Gobernador del mismo Estado, al autorizarlo a expedir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. 4.- Violacin a lo dispuesto por el artculo 133 de la Constitucin Federal, en relacin con el artculo 120 de la misma Constitucin, por la no aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal con motivo de la expedicin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. SEXTO.- En los conceptos de invalidez se plantea la inconstitucionalidad de los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 75, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. Las citadas disposiciones legales sealan a la letra lo siguiente: "ARTCULO 4.- La presente Ley tiene por objeto: "VII.- Constituir los rganos en materia "hacendaria para el cumplimiento de los objetivos "de esta Ley as como de los convenios de "coordinacin y de colaboracin que se "celebren; "IX.- Promover la participacin social en los "mbitos estatal y municipal para la toma de "decisiones en la orientacin, definicin y "jerarquizacin de los programas y proyectos "pblicos, de acuerdo a las normas establecidas en "la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado "de Puebla. "ARTCULO 8.- Los recursos que la Federacin "transfiera al Estado derivados de programas "federales de descentralizacin del gasto y "aquellos que, por su naturaleza anloga puedan "ser considerados bajo este rubro, debern "sujetarse para su ejercicio, a las disposiciones de "esta Ley; "El Ejecutivo Estatal ser el responsable de "administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los "recursos materia de esta Ley se apliquen a los "fines aprobados. Para ello, el Estado promover "las acciones necesarias que garanticen la "transparente y oportuna asignacin de dichos "recursos de conformidad con esta Ley y sin "menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a "travs de sus dependencias y entidades "competentes, llevar a cabo la asignacin y "distribucin de los recursos de aportaciones para "la educacin bsica y normal; de aportaciones "para los servicios de salud; infraestructura social "estatal; y de aportaciones mltiples, con apego "tanto a los programas establecidos por la "Federacin, como a los estatales, regionales y "sociales que se instrumenten y que se aprueben "en el seno del rgano de planeacin. "ARTCULO 13.- Para efectos del artculo anterior, "los municipios contarn con Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal como las "instancias de participacin social encargadas de "planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "ARTCULO 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I.- El Ayuntamiento del municipio; "II.- El total de juntas auxiliares de cada municipio; "III.- Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y, "IV.- Los representantes del rgano de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. "ARTCULO 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente.
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"ARTCULO 16.- El Estado fortalecer la "participacin social en la planeacin del "desarrollo de la entidad, a travs de los rganos "creados por la Ley de Planeacin para el "Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que "intervengan en la planeacin, programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "los programas, y los convenios que con base en "esta Ley se establezcan. "ARTCULO 17.- La recepcin y anlisis de las "propuestas sobre inversin, la promocin de la "cooperacin y colaboracin de la participacin "social en las tareas de la planeacin del "desarrollo, y los convenios que con base en esta "Ley se celebren, se efectuarn bajo los "lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla. "ARTCULO 18.- Para propiciar el fortalecimiento "municipal el Estado deber: "I.- Impulsar programas de fortalecimiento de los "municipios, para hacer vigente su funcin como "instancias de gobierno directamente vinculadas a "las necesidades cotidianas de la poblacin; "II.- Ampliar los cauces para que las comunidades "participen activamente en la definicin de los "programas prioritarios de la gestin "gubernamental y cuenten con la capacidad de "decisin, ejecucin y evaluacin correspondiente, "dentro del marco del fortalecimiento a los "Ayuntamientos otorgndoles mayores "responsabilidades pblicas; "III.- Fomentar, bajo los principios de justicia social "y equidad, las capacidades y oportunidades para "que, en coordinacin con el Estado, los "Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de "los servicios indispensables para el desarrollo "social de su comunidad; "IV.- Promover la integracin y homogeneidad entre "las regiones, acelerando el desarrollo de las que "tienen menor crecimiento relativo y manteniendo "la dinmica de crecimiento de las que registren "mayor capacidad de respuesta productiva y ms "altos ndices de bienestar social; y, "V.- Las dems acciones que establezcan los "ordenamientos en la materia. "ARTCULO 19.- El Gobierno del Estado transferir "recursos y responsabilidades a los "Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de "coordinacin entre ambos para apoyar la poltica "social que asegure la prioridad en la atencin a "regiones y grupos sociales rezagados. "ARTCULO 20.- En la distribucin de los recursos "a que se refiere esta Ley, el Estado establecer "criterios de equidad mediante la aplicacin de "frmulas que procuren la integracin al desarrollo, "de las regiones que conforman el territorio, "mismos que harn nfasis en el combate a la "pobreza y en la superacin de los rezagos "sociales tanto rurales como urbanos. "ARTCULO 21.- La poltica de equidad municipal "deber atacar los desequilibrios entre las distintas "regiones, a travs de la canalizacin de recursos y "la creacin de condiciones adecuadas para la "inversin productiva. "ARTCULO 22.- La coordinacin entre el Estado y "municipios deber encauzarse a la armonizacin "en los procesos de planeacin, administracin, "gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa "distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a "los municipios de la entidad. "ARTCULO 24.- El Sistema Estatal de Coordinacin "Hacendaria tiene por objeto: "III.- Fijar el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios; "V.- Constituir los rganos de coordinacin "hacendaria; y. "ARTCULO 30.- El Estado de Puebla percibir las "participaciones correspondientes de los ingresos "federales, de conformidad con lo dispuesto en la "Ley de Coordinacin Fiscal. "Los municipios percibirn las participaciones en "ingresos federales atendiendo a lo que sealan "los Artculos 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitucin "local, la propia Ley de Coordinacin Fiscal y la "presente Ley. "ARTCULO 35.- Los fondos participables que "integran el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios son: "I.- Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribucin se determinar en proporcin directa al nmero de habitantes de cada municipio y a criterios de equidad y marginacin; y, "II.- Fondo para Incentivar y Estimular la "Recaudacin Municipal. "ARTCULO 36.- El Fondo de Desarrollo Municipal "se integrar con el 20% de las participaciones que "reciba el Estado del Fondo General de "Participaciones, establecido en la Ley de "Coordinacin Fiscal incluyendo sus incrementos, "as como de la recaudacin que se realice en el "Estado por concepto de los impuestos Sobre "Tenencia o Uso de Vehculos y Automviles "Nuevos, y de la participacin que corresponda al "Estado del Impuesto Especial Sobre Produccin y "Servicios aplicado a la cerveza, bebidas "alcohlicas y tabacos labrados. "ARTCULO 42.- Las Juntas Auxiliares se "coordinarn con los Ayuntamientos, a efecto de "coadyuvar con los mismos en las funciones que "realizan en materia de administracin, "recaudacin, ejecucin y supervisin a que se "refiere esta Ley, as como aquellas establecidas "en la Ley Orgnica Municipal y dems leyes "aplicables.
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"ARTCULO 43.- Para ejercer las funciones a que se "refiere el artculo anterior, las Juntas Auxiliares "recibirn de los Ayuntamientos, de los recursos "provenientes de las participaciones por lo menos: "a) El 5% cuando el municipio cuente con 1 y hasta "5 Juntas Auxiliares "b) El 10% cuando el municipio cuente con 6 y "hasta 10 Juntas Auxiliares "c) El 15% cuando el municipio cuente con 11 "ms Juntas Auxiliares. "Dichos recursos se distribuirn en proporcin "directa al nmero de habitantes de cada Junta "Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el "efecto emita el Consejo Estatal de Poblacin. "ARTCULO 44.- Las Juntas Auxiliares debern "aplicar los recursos citados en el artculo anterior "en la ejecucin de obras que de manera conjunta "hayan sido aprobadas en los rganos de "planeacin de los Municipios. "ARTCULO 47.- El Estado y los municipios podrn "coordinarse en materia de gasto pblico con el "objeto de realizar programas que busquen "satisfacer las necesidades colectivas, mediante la "realizacin de obras y prestacin de servicios "pblicos que demande la colectividad. "ARTCULO 48.- Dentro de sus respectivas esferas "de competencia y atribuciones, el Estado y los "municipios involucrados realizarn la "coordinacin en gasto pblico a travs del "cumplimiento de normas de orden pblico, "acuerdos y convenios. "ARTCULO 49.- El Gobierno del Estado revisar y "aprobar la evaluacin socioeconmica de los "proyectos de inversin para el Estado y los "municipios, procurando que dichos proyectos se "apeguen a los objetivos de los Planes Nacional, "Estatal y municipales de Desarrollo, as como a "los programas sectoriales y regionales derivados "de los mismos. "ARTCULO 50.- El H. Congreso del Estado "establecer normas que aseguren que el ejercicio "del gasto se realice conforme a criterios de "oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan "cumplir con las condiciones tcnicas de los "proyectos y que atiendan a las prioridades del "desarrollo. "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este Ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda, y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes: "I.- De Aportaciones para la Educacin Bsica y "Normal; "II.- De Aportaciones para los Servicios de Salud; "III.- De Aportaciones para la Infraestructura Social; "IV.- De Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios; y "V.- De Aportaciones Mltiples. "ARTCULO 54.- Los fondos a que se refiere este "Ttulo se entregarn en la forma y tiempos "establecidos en esta Ley y para tales efectos no "procedern anticipos. "ARTCULO 55.- El Estado podr convenir con los "municipios el destinar el 2% del monto total de los "fondos a que se refieren las fracciones III y IV del "artculo 53 de esta Ley, para el control, la "vigilancia y la supervisin de los mismos. "ARTCULO 56.- Cuando los recursos a que se "refiere este Ttulo sean administrados y ejercidos "por el Estado, ste deber observar las "disposiciones contenidas en esta Ley; la Ley de "Obras Pblicas del Estado; Ley de Adquisiciones, "Arrendamientos y Prestacin de Servicios del "Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, "Contabilidad y Gasto Pblico y dems "disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se "observarn los criterios de racionalidad, "austeridad y disciplina presupuestales "establecidos en la Ley de Egresos del Estado. "Cuando estos recursos sean administrados y "ejercidos por los Ayuntamientos, stos debern "ajustarse en lo procedente, a lo dispuesto en el "prrafo anterior. "ARTCULO 57.- Cuando los recursos de los fondos "a que se refiere este Ttulo se destinen a obras "pblicas, el Gobierno del Estado y los "Ayuntamientos presentarn ante las dependencias "competentes, para su anlisis y aprobacin, los "expedientes tcnicos de las obras autorizadas por "sus comits de planeacin debiendo sujetarse, "adems de lo dispuesto por el artculo anterior, a "la normatividad, supervisin tcnica y asesora "que para tales efectos emitan dichas "dependencias. "ARTCULO 73.- El Gobierno del Estado ministrar "en forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos; dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. "Para tales efectos, previamente los municipios "presentarn al Gobierno del Estado, sus "programas de obras y acciones aprobadas en el "seno de los comits de planeacin para el "desarrollo municipal.
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"ARTCULO 74.- Los Ayuntamientos presentarn "ante el Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "ARTCULO 75.- Una vez aprobados los "expedientes tcnicos por el Gobierno del Estado, "ste proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley. "ARTCULO 76.- Para continuar con la ministracin "de los recursos por parte del Gobierno del Estado, "los Ayuntamientos comprobarn con la "documentacin correspondiente, la aplicacin de "los recursos a que se refiere este captulo. "ARTCULO 81.- Para el ptimo aprovechamiento "de los recursos, los municipios aplicarn los "recursos de este fondo de la siguiente manera: "I.- Prioritariamente para la amortizacin de "emprstitos contrados; "II.- Podrn convenir con el Estado el destinar "cuando menos el 10% de este fondo para el pago "de sus necesidades vinculadas a la seguridad "pblica en el marco del Sistema Nacional de "Seguridad Pblica; y, "III.- Canalizar el remanente a la realizacin de obra "fsica en Juntas Auxiliares y en colonias "populares, dando prioridad al mantenimiento y "reparacin de espacios educativos. Dichas obras "sern consensadas y aprobadas en el seno del "rgano municipal de planeacin. "En cualquier caso los municipios debern "presentar los presupuestos con cargo a este "fondo a la Contadura Mayor del H. Congreso del "Estado, para efectos de la revisin a que se refiere "el tercer prrafo del inciso c) de la fraccin IV, del "artculo 115 Constitucional. "ARTCULO 82.- Los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. "ARTCULO 83.- Para la aplicacin de los recursos "a que se refiere la fraccin III del artculo 81 del "presente ordenamiento, se estar a lo dispuesto "por los artculos del 74 al 76 de esta Ley. "ARTCULO 84.- Los municipios debern reportar al "Gobierno del Estado a travs de la Secretara de "Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y "de manera permanente, la deuda directa y "contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus "organismos pblicos descentralizados, con el "objeto de programar el saneamiento de su deuda, "estableciendo el tiempo y formas de pago. "ARTCULO 95.- Las infracciones en que incurran "los servidores pblicos estatales o municipales a "las disposiciones de esta Ley y su "reglamentacin, se sancionarn por los rganos "de control y supervisin del Estado de "conformidad con la Ley de Responsabilidades de "los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Ley "Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor "de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y "dems ordenamientos estatales aplicables. "ARTCULO 96.- El Gobierno del Estado podr "suspender a los Ayuntamientos las ministraciones "de los recursos a que se refieren las fracciones III "y IV del artculo 53 de esta Ley, si stos no "justifican en forma y tiempos establecidos el "avance y aplicacin de los mismos, o si se "canalizan a fines distintos a los aprobados en los "rganos de planeacin. "ARTCULO 97.- En caso de que los Ayuntamientos "no ministren los recursos que conforme a esta "Ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "ARTCULO 98.- Las autoridades estatales y "municipales que incurran en responsabilidades "civiles y penales con motivo de la desviacin de "los recursos a que se refiere esta Ley, sern "sancionados en trminos de la legislacin "aplicable. SPTIMO.- Por mtodo, en primer trmino se procede al anlisis del segundo concepto de invalidez en el que se plantea que los preceptos de la Ley impugnada atentan en contra del libre manejo del patrimonio y de la libre administracin hacendaria que en trminos del artculo 115, fraccin II y IV, inciso b), de la Constitucin Federal, tienen los Municipios actores. Los artculos expresamente impugnados en este concepto de invalidez son: 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. A efecto de resolver la cuestin planteada, es necesario interpretar y precisar previamente los alcances del artculo 115 constitucional, en cuanto al rgimen de libre administracin hacendaria que prev, a efecto de estar en posibilidad de determinar si las disposiciones impugnadas contravienen dicha disposicin fundamental. El artculo 115, fracciones II, primer prrafo y IV, de la Constitucin Federal, disponen:
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"ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el Municipio "Libre, conforme a las bases siguientes: II.- (primer prrafo).- Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la ley; "IV.- Los municipios administrarn libremente su "hacienda, la cual se formar de los rendimientos "de los bienes que les pertenezcan, as como de las "contribuciones y otros ingresos que las "legislaturas establezcan a su favor, y en todo "caso: "a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas "adicionales, que establezcan los Estados sobre la "propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, "divisin, consolidacin, traslacin y mejora as "como las que tengan por base el cambio de valor "de los inmuebles. "Los municipios podrn celebrar convenios con el "Estado para que ste se haga cargo de algunas de "las funciones relacionadas con la administracin "de esas contribuciones. "b) Las participaciones federales, que sern "cubiertas por la Federacin a los Municipios con "arreglo a las bases, montos y plazos que "anualmente se determinen por las Legislaturas de "los Estados. "c) Los ingresos derivados de la prestacin de "servicios pblicos a su cargo. "Las leyes federales no limitarn la facultad de los "Estados para establecer las contribuciones a que "se refieren los incisos a) y c), ni concedern "exenciones en relacin con las mismas. Las leyes "locales no establecern exenciones o subsidios "respecto de las mencionadas contribuciones, en "favor de personas fsicas o morales, ni de "instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes "del dominio pblico de la Federacin, de los "Estados o de los Municipios estarn exentos de "dichas contribuciones. "Las legislaturas de los Estados aprobarn las "leyes de ingresos de los Ayuntamientos y "revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos "de egresos sern aprobados por los "ayuntamientos con base en sus ingresos "disponibles. De la disposicin constitucional destacan los siguientes contenidos: a) Los Municipios manejaran su patrimonio conforme a la ley y administrarn libremente su hacienda. b) La forma en que se integra la citada hacienda municipal. c) Los casos en que las leyes federales no pueden establecer contribuciones sobre los conceptos que corresponden a los municipios; y la prohibicin para que en las leyes locales no se establezcan exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones. d) La facultad de las legislaturas estatales para aprobar las leyes de ingresos de los ayuntamientos y para revisar sus cuentas pblicas, y la facultad de los ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos. Para interpretar la disposicin constitucional en lo que interesa para el caso concreto, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por rgimen de libre administracin hacendaria y si toda la hacienda municipal o slo parte de sta se sujeta bajo dicho rgimen. La hacienda municipal est comprendida dentro de lo que es la hacienda pblica, la que se ha definido de la siguiente manera: a) Diccionario Jurdico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurdicas, Editorial Porra, Dcima Edicin, Mxico 1997. HACIENDA PBLICA. I. La hacienda pblica es "el conjunto de ingresos, propiedades y gastos de los entes "pblicos y constituye un factor de gran importancia en el "volumen de la renta nacional y su distribucin entre los "grupos sociales. b) Diccionario de Derecho Fiscal. Hugo Carrasco Iriarte. Editorial Oxford. Primera Edicin, Mxico 1998. HACIENDA "PBLICA. Es el conjunto de bienes que una entidad pblica "(Federacin, Distrito Federal, estados, municipios) posee en "un momento dado para la realizacin de sus atribuciones, "as como de las deudas a su cargo.. c) Diccionario Jurdico Harla. Derecho Constitucional. Elisur Arteaga Nava. Editorial Harla. Mxico 1995. HACIENDA "MUNICIPAL. Se integra por cuatro rubros principales: las "contribuciones, las participaciones federales, los ingresos "provenientes de los servicios que tienen a su cargo los "municipios y rendimiento de los bienes que les pertenecen; "existen otros rubros que pudieran calificarse de menores, "como son los ingresos que pueden tener por concepto de "donativos y herencias. Atendiendo a las anteriores definiciones puede decirse, en principio, que, en trminos generales, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los municipios. Precisado lo anterior, debe sealarse ahora lo que es la libre administracin hacendaria. La libre administracin hacendaria debe entenderse como un rgimen que estableci el Poder Reformador de la Constitucin y que ha sido motivo de mltiples reformas constitucionales, a efecto de fortalecer la autonoma y autosuficiencia econmica de los municipios, con el fin de que stos puedan tener libre disposicin y aplicacin de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los trminos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines pblicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo stos los que de mejor manera y en forma ms cercana las conocen, puedan priorizar la aplicacin de sus recursos sin que se vean efectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razn, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.
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Al respecto destaca la iniciativa de reforma al artculo 115 constitucional de 1983, que dice: " Por su amplia reiteracin y sustentacin en "toda la consulta popular, se concluy en la "necesaria reestructuracin de la economa "municipal, entendiendo, como as tambin lo "proclamaron los Constituyentes de Quertaro, que "no podr haber cabal libertad poltica en los "Municipios mientras stos no cuenten con "autosuficiencia econmica. Por ende, en este "rengln, fundamental para la subsistencia y "desarrollo de los Municipios, consignamos en la "Fraccin IV de la iniciativa, en primer trmino, "como concepto originario del Artculo 115 la libre "administracin de su hacienda por parte de los "Municipios, pero por otra parte, en una frmula de "descentralizacin, de correcta redistribucin de "competencias en materia fiscal, estimamos "conveniente asignar a las comunidades "municipales los impuestos o contribuciones, "inclusive con tasas adicionales, que establezcan "los Estados sobre la propiedad inmobiliaria as "como de su fraccionamiento, divisin, "consolidacin, traslado y mejora y las que tengan "por base el cambio de valor de los inmuebles, "previendo en casos de carencia de capacidad para "la recaudacin y administracin de tales "contribuciones que los Municipios podrn "celebrar convenios con los Estados para que "stos se hagan cargo de algunas de las funciones "relacionadas con la mencionada administracin "contributiva. --- Se atribuyen igualmente a los "Municipios los rendimientos de sus bienes "propios, as como de las otras contribuciones y "los otros ingresos que las Legislaturas "establezcan a su favor, y fundamentalmente "tambin los ingresos provenientes de la "prestacin de los servicios pblicos a su cargo. --- "Por ltimo, en esta rea hacendaria, se elev a la "categora de rango constitucional el derecho de "los Municipios a recibir las participaciones "federales que en su caso se les asignen, "disponindose la obligacin de las Legislaturas "locales de establecer anualmente las bases, "montos y plazos con arreglo a los cuales la "Federacin debe cubrir a los Municipios dichas "participaciones. --Como una disposicin "importante para la seguridad de los ingresos "municipales, se consigna la obligacin del pago "de sus contribuciones para toda persona fsica o "moral o instituciones oficiales o privadas, sin "exenciones o subsidios, evitando de esta manera "a nivel constitucional las prcticas de exentar a "diversas personas o empresas del sector "pblicos, de estas contribuciones que son "consubstanciales para la vida de los Municipios.--- "Sin embargo, por imperativas razones de orden "pblico, que por s solas se explican, se exceptu "de estas reglas a los bienes del dominio pblico "de la Federacin, Estados y Municipios. En razn de lo anterior es que se instituy como una prerrogativa constitucional a favor de los municipios, el que stos manejen su patrimonio conforme a la ley y administren libremente su hacienda, como lo establece el artculo 115, fracciones II y IV, de la Constitucin Federal. Por otro lado, atendiendo a las dos cuestiones antes mencionadas, hacienda municipal y libre administracin hacendaria, es necesario precisar si la totalidad de la primera o slo una parte de ella entra dentro de dicho rgimen de libre administracin hacendaria. El artculo 115, fraccin IV, de la Constitucin Federal, anteriormente transcrito, establece cmo se integra la hacienda municipal, sealando al efecto que se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. De lo anterior se sigue que, de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, slo a los que se refiere la disposicin constitucional son los que estarn sujetos al rgimen de libre administracin hacendaria. En estas condiciones, los conceptos que prev la disposicin constitucional como aqullos que conforman la hacienda municipal estn sealados de manera limitativa, en cuanto que no considera otros elementos que, por su naturaleza, constituyen tambin parte de la hacienda municipal, tal es el caso de las deudas de los municipios y los ingresos que por diferentes conceptos tambin pueden llegar a las arcas municipales como pueden ser, por ejemplo, las donaciones, las aportaciones federales u otros; sin embargo, esto es para delimitar los rubros respecto de los cules el municipio tiene libertad de administracin, excluyendo aqullos que, por diversas razones, no pueden ser ejercidos libremente. Atento a todo lo anterior e interpretando armnica, sistemtica y teleolgicamente la disposicin constitucional de referencia, debe concluirse que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aqullos conceptos de sta que quedan sujetos al rgimen de libre administracin hacendaria, toda vez que, por una parte, como qued expuesto con anterioridad, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposicin constitucional y que evidentemente forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera econmica como ingresos, activos o como pasivos; y, en segundo lugar, destaca que la disposicin fundamental lo que instituye, ms que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de sta que entran dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, es decir, la norma tutela dicho rgimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos bajo el mismo, y no que establezca limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo. Precisados los alcances del artculo 115 constitucional, concretamente respecto de su fraccin IV con relacin a la libre administracin hacendaria, se pasa al anlisis de las participaciones federales y de las aportaciones federales, por ser esta la materia del concepto de invalidez que se analiza en este considerando.
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1.- PARTICIPACIONES FEDERALES. Estos recursos tienen su razn de ser en virtud de que el Congreso de la Unin y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes en virtud de una facultad concurrente, por lo que el legislador ide la celebracin de convenios de Coordinacin Fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravmenes sobre las materias que tambin prevn las leyes Federales, podrn beneficiarse de un Fondo General de Participaciones formado con el 13% de la recaudacin federal total que se incrementar con el por ciento que representen en dicho ingreso de la Federacin la recaudacin de gravmenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. La distribucin de estos recursos se regula en el Presupuesto de Egresos de la Federacin que considera las participaciones federales en el ramo 00028 y en la Ley de Coordinacin Fiscal. La caracterstica particular de estos recursos, es que, tanto la Federacin como los Estados, pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se d una doble tributacin y los ingresos que se obtengan se entregan a la Federacin quien a su vez los redistribuye, participando as de dichos recursos. Dentro de las participaciones federales se encuentran los rendimientos sobre contribuciones especiales de energa elctrica segn lo dispone el artculo 73, fraccin XXIX-A, ltimo prrafo de la Constitucin Federal y el 10, ltimo prrafo, de la Ley de Coordinacin Fiscal, en donde se establece que las legislaturas de los Estados deben fijar el porcentaje que de ellas corresponda a los Municipios. Tales disposiciones dicen: "Art. 73.- El Congreso tiene facultad: XXIX-A. "Para establecer contribuciones: 5. Especiales "sobre: a) Energa elctrica, --- Las entidades "federativas participarn en el rendimiento de estas "contribuciones especiales, en la proporcin que la "ley secundaria federal determine. Las legislaturas "locales fijarn el porcentaje correspondiente a los "Municipios en sus ingresos por concepto del "impuesto sobre energa elctrica. "Art. 10.- Los Estados que deseen adherirse al "Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para "recibir las participaciones que establezca esta "Ley, lo harn mediante convenio que celebren con "la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que "deber ser autorizado o aprobado por su "Legislatura. Tambin, con autorizacin de la "Legislatura podrn dar por terminado el convenio. " --- La adhesin al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal deber llevarse a cabo "integralmente y no slo en relacin con algunos "de los ingresos de la Federacin. --- Los "Estados que no deseen adherirse al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal, participarn en "los impuestos especiales a que se refiere el inciso "5o. de la fraccin XXIX, del artculo 73 "constitucional, en los trminos que establecen las "leyes respectivas. Por otra parte, tambin constituyen participaciones federales, las que seala el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal (Captulo I, De las Participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en Ingresos Federales), que dice: "Art. 1.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el "sistema fiscal de la Federacin con los de los "Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer "la participacin que corresponda a sus haciendas "pblicas en los ingresos federales; distribuir entre "ellos dichas participaciones; fijar reglas de "colaboracin administrativa entre las diversas "autoridades fiscales; constituir los organismos en "materia de coordinacin fiscal y dar las bases de "su organizacin y funcionamiento --- La "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico "celebrar convenio con los Estados que soliciten "adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin "Fiscal que establece esta Ley. Dichos Estados y el "Distrito Federal participarn en el total de "impuestos federales y en los otros ingresos que "seale esta Ley mediante la distribucin de los "fondos que en la misma se establecen. Estas participaciones se distribuirn entre los municipios conforme lo determinen las Legislaturas Estatales, de conformidad con el artculo 6 de la Ley de Coordinacin Fiscal, que dispone: "Art. 6.- Las participaciones federales que "recibirn los Municipios del total del Fondo "General de Participaciones incluyendo sus "incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las "cantidades que correspondan al Estado, el cual "habr de cubrrselas. Las legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general. 2.- APORTACIONES FEDERALES. Estos recursos provienen de la partida federal autorizada para los poderes, dependencias y entidades de la Federacin, es decir, se trata de recursos federales, los cuales se destinan para los estados y municipios. Esta partida se crea para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades especficas. Este apoyo de la Federacin a los Estados y Municipios es independiente a los recursos que estos reciben va participaciones federales, como se demuestra de la exposicin hecha con anterioridad respecto a las participaciones. Por lo anterior, las autoridades federales mediante Convenios de Desarrollo Social celebrados con los ejecutivos locales determinan el monto, forma y tiempo en que debern ser ejercidos estos recursos, y en caso de incumplimiento pueden suspender las ministraciones respectivas e inclusive solicitar la devolucin de los citados recursos.
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La distribucin de estos recursos se regulaba en el ramo 0026 del Presupuesto de Egresos y a partir de mil novecientos noventa y ocho en el ramo 0033 de dicho presupuesto y en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. En efecto, hasta 1998, la Federacin entregaba recursos federales a los municipios, considerados en el ramo 00026, para la superacin de la pobreza, a travs de convenios que la Federacin celebraba con los Estados. A diferencia de las participaciones (comprendidas en el ramo 00028), estos recursos no se prevn para evitar la doble tributacin sobre la misma fuente ante facultades concurrentes de la Federacin y los Estados para gravar ciertas materias, sino que, las aportaciones, son recursos originarios de la Federacin que sta enva para materias especficas de inters comn con los Estados y Municipios. En la Ley de Coordinacin Fiscal hasta antes de su reforma para 1998 no se estableca un captulo expreso para regular el ramo 00026 o las aportaciones federales, sino que es hasta este ao en que se institucionalizan estos recursos en la Ley de Coordinacin Fiscal, aunque dentro del ramo 00033. Anteriormente slo se prevea en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y en los convenios que al efecto celebraban las entidades con la Federacin y, como consecuencia de dicho Presupuesto y convenios, los Estados, como en el caso concreto sucede, legislan en su rgimen interior para la aplicacin de dichos recursos acorde a lo convenido. Al respecto, el artculo 25 de la Ley de Coordinacin Fiscal vigente, establece: "Art. 25.- Con independencia de lo establecido en "los captulos I a IV de esta Ley, respecto de la "participacin de los Estados, Municipios y el "Distrito Federal en la recaudacin federal "participable, se establecen las aportaciones "federales, como recursos que la Federacin "transfiere a las haciendas pblicas de los Estados, "Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, "condicionando su gasto a la consecucin y "cumplimiento de los objetivos que para cada tipo "de aportacin establece este Ley, para los Fondos "siguientes:. De tal disposicin se aprecia el reconocimiento expreso de la existencia de las aportaciones federales que se venan dando con anterioridad a la Ley de Coordinacin Fiscal de 1998, que ahora se institucionalizan y se regulan expresamente en esta Ley, lo que se corrobora tambin de la exposicin de motivos de la misma, que al efecto dice: "La iniciativa de reformas y adiciones que someto a "la consideracin de esa Soberana, tiene por "objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de "las haciendas locales e inclusive municipales en "dos mbitos: el presupuestario a travs de la "institucionalizacin de la provisin de recursos "federales en apoyo a actividades especficas; y en "el tributario mediante la asignacin a los "municipios del 50% de la recaudacin que se "obtenga a partir del 1 de enero de 1998, respecto "de las personas ahora ubicadas en la economa "informal, que se incorporen al Registro Federal de "Contribuyentes. --- Con esta primera parte de la "Iniciativa, se propone a esa Soberana "institucionalizar el apoyo que la Federacin ofrece "como complemento a los recursos que a las "entidades federativas y a los municipios les "corresponden como participacin en la "recaudacin federal. --- As pues, en adicin y con "independencia al referido concepto de "recaudacin federal participable, se propone dar "permanencia a los recursos que la Federacin "aporta para el mejor desarrollo de las actividades "que se han descentralizado a las entidades en los "ltimos aos. Con tal motivo, propongo la adicin "a la Ley de Coordinacin Fiscal de un nuevo "captulo el V, que se denomine De los Fondos de "Aportaciones Federales destinados "especficamente a coadyuvar a las siguientes "actividades de las entidades federativas y, en su "caso, de los municipios: --La Iniciativa que "someto a la consideracin de esa Soberana, "introduce al rgimen jurdico de aportaciones "federales, las erogaciones destinadas al Fondo de "Aportaciones para la Infraestructura Social "Municipal, que han venido siendo reguladas por el "Presupuesto de Egresos de la Federacin, como "parte de los recursos del Ramo 26, Superacin "de la Pobreza --- Cabe sealar que estas "aportaciones son independientes y adicionales a "las participaciones de los estados y municipios en "la recaudacin federal participable, ya que "constituyen recursos federales diferentes. Precisadas las caractersticas esenciales de las participaciones federales y de las aportaciones federales, se pasa a un examen ms detallado para determinar si ambas se ubican dentro del rgimen de libre administracin hacendaria municipal. Como qued expuesto, las participaciones federales que sern cubiertas por la Federacin a los Municipios en trminos del inciso b) de la fraccin IV, del artculo 115 de la Constitucin Federal, se refieren a los rendimientos sobre contribuciones especiales de energa elctrica que contempla el artculo 73, fraccin XXIX, ltimo prrafo de la propia Constitucin. Debe destacarse que aun en este aspecto en acatamiento de lo dispuesto por el propio artculo 73, fraccin XXIX y 115, fraccin IV, Constitucionales, est a cargo de la legislatura local fijar las bases, montos, plazo y el porcentaje de cada municipio corresponder de dichas contribuciones especiales. Del mismo modo en su caso integran las participaciones federales que corresponden a los municipios, los recursos derivados de los convenios de coordinacin fiscal celebrados entre los Estados de la Repblica con la Federacin regulados en los captulos I al IV de la Ley de Coordinacin Fiscal. Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Estas participaciones federales a los Estados y Municipios que en trminos de la fraccin IV, inciso b) del artculo 115 Constitucional forman parte de las haciendas municipales, estn previstas en el ramo 00028 del Presupuesto de Egresos Federal y dichos recursos, los municipios podrn administrarlos libremente una vez que la legislatura local en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) lo determine, y por ende formen parte de su hacienda, como se desprende del texto del artculo 6 de la Ley de Coordinacin Fiscal que conviene volver a transcribir:
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"ARTCULO 6.- Las participaciones federales que "recibirn los Municipios del total del Fondo "General de Participaciones incluyendo sus "incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las "cantidades que correspondan al Estado, el cual "habr de cubrrselas. Las legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general. "La Federacin entregar las participaciones a los "municipios por conducto de los Estados, dentro "de los cinco das siguientes a aqul en que el "Estado las reciba; el retraso dar lugar al pago de "intereses, a la tasa de recargos que establece el "Congreso de la Unin para los casos de pago a "plazos de contribucin; en caso de "incumplimiento la Federacin har la entrega "directa a los Municipios descontando la "participacin del monto que corresponda al "Estado, previa opinin de la Comisin Permanente "de Funcionarios Fiscales. "Los municipios recibirn como mnimo el 20% de "la recaudacin que corresponda al Estado en los "trminos del penltimo y ltimo prrafos del "artculo 2 de esta Ley. "Las participaciones sern cubiertas en efectivo, "no en obra, sin condicionamiento alguno y no "podrn ser objeto de deducciones, salvo lo "dispuesto en el artculo 9 de esta Ley. Los "Gobiernos de los Estados publicarn, cuando "menos una vez al ao en el Diario Oficial de la "entidad, y en uno de los peridicos de mayor "circulacin de la misma, las participaciones que "correspondan, durante un ao, a cada uno de sus "Municipios. Cabe precisar que las partidas presupuestales del ramo 00028 que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federacin corresponden a las entidades federativas y municipios, tienen su origen en el sistema de Coordinacin Fiscal previsto por la Ley de Coordinacin Fiscal por virtud del cual segn la exposicin de motivos de la citada ley, los Estados de la Repblica, en ejercicio "de su soberana, podrn solicitar adherirse al Sistema Nacional "de Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, la Secretara de Hacienda "celebrar con ellos, un convenio de coordinacin fiscal que les "dar derecho a participar en un Fondo General de "Participaciones formado con el 13.0% de la recaudacin federal "total que se incrementar con el por ciento que represente en "dicho ingreso de la Federacin la recaudacin de gravmenes "locales o municipales que las entidades convengan en derogar o "dejar en suspenso. Dicho fondo ser distribuido entre los "Estados conforme a las bases establecidas en la Ley que se "propone y que se desarrollen en los citados convenios. A cambio "de esta participacin, los Estados no impondrn gravmenes o "los mantendrn en suspenso, sobre las materias establecidas en "las leyes federales relativas a impuestos participables, "modalidad que no se hace extensiva en relacin a otros impuestos en los cuales no ha existido participacin a los Estados, es decir, dicha partida obra en el Presupuesto de Egresos Federal y no en el de cada Entidad Federativa por tratarse de una redistribucin de los ingresos que perciben los municipios, los Estados y la Federacin por virtud de los Convenios de Coordinacin Fiscal previstos en la ley en cita. Tal afirmacin se corrobora del texto del artculo 10 de la Ley de Coordinacin Fiscal ya transcrito. Del mismo modo, confirma lo anterior que en la exposicin de motivos de la Ley de Coordinacin Fiscal se estableciera lo siguiente: "Los Estados de la Repblica, si as lo prefieren, "pueden no adherirse al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, podrn "establecer libremente los impuestos que estimen "convenientes, salvo los sealados en la fraccin "XXIX del artculo 73 constitucional, en relacin "con los cuales seguirn recibiendo las "participaciones sealadas en las leyes federales. Ahora bien, el Presupuesto de Egresos de la Federacin tiene su fundamento Constitucional en el artculo 74, fraccin IV de la Constitucin Federal que establece: "ARTCULO 74.- Son facultades exclusivas de la "Cmara de Diputados: "IV.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el "Presupuesto de Egresos de la Federacin, "discutiendo primero las contribuciones que, a su "juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como "revisar la Cuenta Pblica del ao anterior. "El Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara la "iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de "Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms "tardar el da 15 del mes de noviembre o hasta el 15 "de diciembre cuando inicie su encargo, en la fecha "prevista por el artculo 83, debiendo comparecer el "Secretario del Despacho correspondiente a dar "cuenta de los mismos. "No podr haber otras partidas secretas, fuera de "las que se consideren necesarias, con ese "carcter, en el mismo presupuesto; las que "emplearn los secretarios por acuerdo escrito del "Presidente de la Repblica. "La revisin de la Cuenta Pblica tendr por objeto "conocer los resultados de la gestin financiera, "comprobar si se ha ajustado a los criterios "sealados por el Presupuesto y el cumplimiento "de los objetivos contenidos en los programas. "Si el examen que realice la Contadura Mayor de "Hacienda aparecieran discrepancias entre las "cantidades gastadas y las partidas respectivas del "Presupuesto o no existiera exactitud o "justificacin en los gastos hechos, se "determinarn las responsabilidades de acuerdo "con la ley. "La Cuenta Pblica del ao anterior deber ser "presentada a la Cmara de Diputados del H. "Congreso de la Unin dentro de los diez primeros "das del mes de junio. "Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de "la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de "Presupuesto de Egresos, as como de la Cuenta "Pblica, cuando medie solicitud del Ejecutivo "suficientemente justificada a juicio de la Cmara o "de la Comisin Permanente, debiendo comparecer "en todo caso el Secretario del Despacho "correspondiente a informar de las razones que lo "motiven;.
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De lo anterior se advierte que corresponde exclusivamente a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en el que se establecer el ejercicio que ha de realizarse de los ingresos federales que el Congreso de la Unin en trminos del artculo 73, fracciones XXIX y VII determin para cubrirlo. Lo anterior se corrobora del texto del artculo 1 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho que seala: "ARTCULO 1.- El ejercicio y control del gasto "pblico federal para el ao de 1998, se realizar "conforme a las disposiciones de este Decreto y a "las dems aplicables en la materia. Ahora bien, los artculos 25, y 73, fracciones XXV, XXIX-D, XXIX-E y XXX de la Constitucin Federal disponen: "ARTCULO 25.- Corresponde al Estado la rectora "del desarrollo nacional para garantizar que ste "sea integral, que fortalezca la Soberana de la "Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante "el fomento del crecimiento econmico y el empleo "y una ms justa distribucin del ingreso y la "riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y "la dignidad de los individuos, grupos y clases "sociales, cuya seguridad protege esta "Constitucin. "El Estado planear, conducir, coordinar y "orientar la actividad econmica nacional, y "llevar al cabo la regulacin y fomento de las "actividades que demande el inters general en el "marco de libertades que otorga esta Constitucin. "Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con "responsabilidad social, el sector pblico, el sector "social y el sector privado, sin menoscabo de otras "formas de actividad econmica que contribuyan al "desarrollo de la Nacin. "El sector pblico tendr a su cargo, de manera "exclusiva, las reas estratgicas que se sealan "en el Artculo 28, prrafo cuarto de la "Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno "Federal la propiedad y el control sobre los "organismos que en su caso se establezcan. "Asimismo podr participar por s o con los "sectores social y privado, de acuerdo con la ley, "para impulsar y organizar las reas prioritarias del "desarrollo. "Bajo criterios de equidad social y productividad se "apoyar e impulsar a las empresas de los "sectores social y privado de la economa, "sujetndolos a las modalidades que dicte el "inters pblico y al uso, en beneficio general, de "los recursos productivos, cuidando su "conservacin y el medio ambiente. "La ley establecer los mecanismos que faciliten la "organizacin y la expansin de la actividad "econmica del sector social: de los ejidos, "organizaciones de trabajadores, cooperativas, "comunidades, empresas que pertenezcan "mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, "en general, de todas las formas de organizacin "social para la produccin, distribucin y consumo "de bienes y servicios socialmente necesarios. "La ley alentar y proteger la actividad econmica "que realicen los particulares y proveer las "condiciones para que el desenvolvimiento del "sector privado contribuya al desarrollo econmico "nacional, en los trminos que establece esta "Constitucin. "ARTCULO 73.- El Congreso tiene facultad: "XXV.- Para establecer, organizar y sostener en "toda la Repblica escuelas rurales, elementales, "superiores, secundarias y profesionales; de "investigacin cientfica, de bellas artes y de "enseanza tcnica; escuelas prcticas de "agricultura y de minera, de artes y oficios, "museos, bibliotecas, observatorios y dems "institutos concernientes a la cultura general de los "habitantes de la nacin y legislar en todo lo que se "refiere a dichas instituciones; para legislar sobre "monumentos arqueolgicos, artsticos e "histricos, cuya conservacin sea de inters "nacional; as como para dictar las leyes "encaminadas a distribuir convenientemente entre "la Federacin, los Estados y los Municipios el "ejercicio de la funcin educativa y las "aportaciones econmicas correspondientes a ese "servicio pblico, buscando unificar y coordinar la "educacin en toda la Repblica. Los ttulos que se "expidan por los establecimientos de que se trata "surtirn sus efectos en toda la Repblica; "XXIX-D.- Para expedir leyes sobre planeacin "nacional del desarrollo econmico y social. "XXIX-E.- Para expedir leyes para la programacin, "promocin, concertacin y ejecucin de acciones "de orden econmico, especialmente las referentes "al abasto y otras que tengan como fin la "produccin suficiente y oportuna de bienes y "servicios, social y nacionalmente necesarios. "XXX.- Para expedir todas las leyes que sean "necesarias, a objeto de hacer efectivas las "facultades anteriores, y todas las otras "concedidas por esta Constitucin a los Poderes "de la Unin. De los citados preceptos, se advierte que corresponde a la Federacin en el mbito de sus respectivos poderes la Coordinacin del Desarrollo Nacional, y legislar en materias que tengan como fin distribuir convenientemente entre la Federacin, Entidades Federativas y Municipios, los servicios educativos, pblicos y econmicos socialmente necesarios con el fin de hacer una distribucin ms justa de la riqueza. Estos preceptos constitucionales, son la base del destino que la Cmara de Diputados Federal determin para los recursos federales del ramo 0033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, previsto en el artculo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho. Asimismo, debe precisarse que los artculos 3 y 4 y prrafo tercero del artculo 19 del Presupuesto de Egresos en estudio, as como los artculos 32, 34, primer prrafo, 35, prrafo sexto, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal, sealan:
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"ARTCULO 3.- En la ejecucin del gasto pblico "federal, las dependencias y entidades debern "realizar sus actividades con sujecin a los "objetivos y metas de los programas aprobados en "este Presupuesto, que correspondan a las "prioridades del Plan Nacional de Desarrollo. "ARTCULO 4.- La Secretara estar facultada para "interpretar las disposiciones del presente Decreto "para efectos administrativos y establecer las "medidas conducentes a su correcta aplicacin, as "como para establecer y, en su caso, recomendar "medidas conducentes a homogeneizar, "racionalizar y ejercer un mejor control del gasto "pblico federal en las dependencias, entidades y dems ejecutores de gasto. "(prrafo tercero del artculo 19).- El ejercicio de "las erogaciones a que se refiere este artculo "deber apegarse a la distribucin, condiciones y "trminos que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para "cubrir otras erogaciones con fines distintos a los "que ah se sealan. La administracin de los "recursos de este ramo estar a cargo de la "Secretara, la cual deber coordinarse, en su caso, "con las respectivas secretaras en cuyo sector se "distribuyan las aportaciones federales, para llevar "el seguimiento de dichos recursos. "ARTCULO 32.- El Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social se determinar anualmente "en el Presupuesto de Egresos de la Federacin "con recursos federales, por un monto equivalente, "slo para efectos de referencia, al 2.5% de la "recaudacin federal participable a que se refiere el "artculo 2 de esta Ley, segn estimacin que de la "misma se realice en el propio Presupuesto, con "base en lo que al efecto establezca la Ley de "Ingresos de la Federacin para ese ejercicio. Del "total de la recaudacin federal participable el "0.303% corresponder al Fondo para la "Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo "para la Infraestructura Social Municipal. "Los Fondos se enterarn mensualmente por "partes iguales a los Estados por conducto de la "Federacin y a los Municipios a travs de los "Estados, sin que para este efecto procedan los "anticipos a que se refiere el segundo prrafo del "artculo 7 de esta Ley. "ARTCULO 34.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Desarrollo Social, distribuir el "Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social entre los Estados, considerando criterios "de pobreza extrema, conforme a la siguiente "frmula y procedimientos:. "ARTCULO 35.- Los Estados distribuirn entre los "Municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la sealada en el artculo anterior, que "enfatice el carcter redistributivo de estas "aportaciones hacia aquellos Municipios con "mayor magnitud y profundidad de pobreza "extrema. Para ello, utilizarn la informacin "estadstica ms reciente de las variables de "rezago social a que se refiere el artculo anterior "publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica. En aquellos casos en que "la disponibilidad de informacin no permita la "aplicacin de la frmula antes sealada, se "utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas "y ponderadas con igual peso cada una de ellas: "(prrafo sexto).- Con objeto de apoyar a los "Estados en la aplicacin de sus frmulas, la "Secretara de Desarrollo Social publicar en el "Diario Oficial de la Federacin, en los primeros "quince das del ejercicio fiscal de que se trate, las "variables y fuentes de informacin disponibles a "nivel municipal para cada Estado. "ARTCULO 36.- El Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal se determinar anualmente en el "Presupuesto de Egresos de la Federacin con "recursos federales, por un monto equivalente, "slo para efectos de referencia, al 2.5% de la "recaudacin federal participable a que se refiere el "artculo 2 de esta Ley, segn estimacin que de la "misma se realice en el propio presupuesto, con "base en lo que al efecto establezca la Ley de "Ingresos de la Federacin para ese ejercicio. Este "Fondo se enterar mensualmente por partes "iguales a los Municipios, por conducto de los "Estados, y al Distrito Federal, sin que para este "efecto procedan los anticipos a que se refiere el "segundo prrafo del artculo 7 de esta Ley. "ARTCULO 37.- Las aportaciones federales que "con cargo al Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal reciban los Municipios, a travs de los "Estados y el Distrito Federal se destinarn "exclusivamente a la satisfaccin de sus "requerimientos, dando prioridad al cumplimiento "de sus obligaciones financieras y a la atencin de "las necesidades directamente vinculadas a la "seguridad pblica de sus habitantes. Respecto de "las aportaciones que reciban con cargo al Fondo a "que se refiere este artculo, los municipios y el "Distrito Federal tendrn las mismas obligaciones a "que se refieren las fracciones I a III del artculo 33 "de esta Ley. "ARTCULO 38.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "distribuir el Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal en proporcin directa al nmero de "habitantes con que cuente cada entidad "federativa, de acuerdo a la informacin estadstica "ms reciente que al efecto emita el Instituto "Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. "Las entidades a su vez distribuirn los recursos "que correspondan a sus Municipios, atendiendo "estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el prrafo anterior. De lo anterior se advierte que en principio la ejecucin del gasto pblico federal (recursos federales) corresponde a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y especficamente en tratndose de los recursos correspondientes al ramo
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0033, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en coordinacin con las dems secretaras cuyo sector est involucrado en la distribucin de los citados recursos en especial la Secretara de Desarrollo Social. Lo anterior se confirma del texto de los artculos 31, fracciones XXIII y XXV y 32, fracciones I y II de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que seala: "ARTCULO 31.- A la Secretara de Hacienda y "Crdito Pblico corresponde el despacho de los "siguientes asuntos: "XXIII.- Vigilar el cumplimiento de las "obligaciones derivadas de las disposiciones en "materia de planeacin nacional, as como de "programacin, presupuestacin, contabilidad y "evaluacin; "XXV.- Los dems que le atribuyan expresamente "las leyes y reglamentos. "ARTCULO 32.- A la Secretara de Desarrollo "Social corresponde el despacho de los siguientes "asuntos: "I.- Formular, conducir y evaluar la poltica general "de desarrollo social para el combate efectivo a la "pobreza; en particular, la de asentamientos "humanos, desarrollo urbano y vivienda; "II.- Proyectar y coordinar, con la participacin que "corresponda a los gobiernos estatales y "municipales, la planeacin regional; . Por lo anterior, conforme a lo dispuesto en los artculos 34 y 35, prrafo sexto de la Ley de Coordinacin Fiscal, y 32, fracciones I y II de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el Secretario de Desarrollo Social elabor el Acuerdo mediante el cual se dan a conocer las variables y fuentes de informacin para la distribucin entre los municipios de las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el dos de enero de mil novecientos noventa y ocho, y que en lo que al caso interesa seala: "CONSIDERANDO--- Que de conformidad con "lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal, los "estados distribuirn entre los municipios las "aportaciones federales del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la prevista para la distribucin entre los "estados de acuerdo a lo sealado en el "considerando anterior.--- Que la propia Ley de "Coordinacin Fiscal dispone que, con el objeto de "apoyar a los estados en la aplicacin de las "frmulas con base en las cuales distribuirn entre "los municipios respectivos las aportaciones "federales del Fondo para la Infraestructura Social "Municipal, la Secretara de Desarrollo Social "publicar en el Diario Oficial de la Federacin, en "los primeros quince das del ejercicio fiscal, las "variables y fuentes de informacin disponibles a "nivel municipal para cada estado, he tenido a bien "expedir el siguiente ACUERDO---CUARTO.- "Conforme a lo establecido en el artculo 35 de la "Ley de Coordinacin Fiscal, previo convenio con "la Secretara de Desarrollo Social, los estados "calcularn la distribucin del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal entre sus "municipios, debiendo publicarla en sus "respectivos rganos oficiales de difusin a ms "tardar el 31 de enero del presente ejercicio fiscal, "as como la frmula y su correspondiente "metodologa, justificando cada elemento. Ahora bien, los artculos 35, prrafo sptimo de la Ley de Coordinacin Fiscal, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, disponen: "ARTCULO 35.- (prrafo sptimo).- Los Estados, "con base en los lineamientos "convenio con la Secretara de Desarrollo Social, "calcularn las distribuciones "Infraestructura Social Municipal correspondiente a "sus Municipios, debiendo "respectivos rganos oficiales de difusin a ms "tardar el 31 de enero del ejercicio como la frmula y su respectiva metodologa, "justificando cada elemento. anteriores y previo del Fondo para la publicarlas en sus fiscal aplicable, "as
"ARTCULO 22.- El Presidente de los Estados "Unidos Mexicanos podr celebrar convenios de "coordinacin de acciones con los Gobiernos "Estatales, y con su participacin, en los casos "necesarios, con los Municipios, satisfaciendo las "formalidades legales que en cada caso procedan, "a fin de favorecer el desarrollo integral de las "propias entidades federativas. "ARTCULO 32.- A la Secretara de Desarrollo "Social corresponde el despacho de los siguientes "asuntos: "II.- Proyectar y coordinar, con la participacin "que corresponda a los gobiernos estatales y "municipales, la planeacin regional; "III.- Coordinar las acciones que incidan en el "combate a la pobreza fomentando un mejor nivel "de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga "con los gobiernos estatales y municipales, "buscando en todo momento propiciar la "simplificacin de los procedimientos y el "establecimiento de medidas de seguimiento y "control; "V.- Evaluar la aplicacin de las transferencias de "fondos en favor de estados y municipios, y de los "sectores social y privado que se deriven de las "acciones e inversiones convenidas, en los "trminos de las fracciones anteriores; "XVII.- Los dems que se fijen expresamente las "leyes y reglamentos; . "ARTCULO 116.- El poder pblico de los estados "se dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, "Legislativo y Judicial, y no podrn reunirse dos o "ms de estos poderes en una sola persona o "corporacin, ni depositarse el legislativo en un "solo individuo.
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"Los poderes de los Estados se organizarn "conforme a la Constitucin de cada uno de ellos, "con sujecin a las siguientes normas: "VII.- La Federacin y los Estados, en los "trminos de ley, podrn convenir la asuncin por "parte de stos del ejercicio de sus funciones, la "ejecucin y operacin de obras y la prestacin de "servicios pblicos, cuando el desarrollo "econmico y social lo haga necesario. "Los Estados estarn facultados para celebrar esos "convenios con sus Municipios, a efecto de que "stos asuman la prestacin de los servicios o la "atencin de las funciones a las que se refiere el prrafo anterior. Con base en dichos dispositivos legales, el Ejecutivo Federal celebra con los Ejecutivos de los diversos Estados los Convenios de Desarrollo Social, con objeto de que los Gobiernos estatales por conducto de los municipios integrantes de los Estados asuman la ejecucin y operacin de las obras y servicios pblicos que acorde con las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal se deben realizar en la ejecucin de los recursos federales entre otros los referentes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033. En este punto, cabe precisar que toda vez que el objeto de los citados convenios es la asuncin por parte de los Estados por conducto de sus municipios de la ejecucin de recursos federales en trminos del artculo 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, los citados convenios se celebran con los ejecutivos Estatales sin que en modo alguno participen los Congresos Estatales en su determinacin por no referirse a recursos locales. Del mismo modo, del artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal ya transcrito, se advierte que tambin por lo que hace al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, corresponde a la autoridad federal en este caso a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico distribuir los recursos federales del ramo 0033 a los Estados quienes bajo los mismos lineamientos a su vez deben distribuirlos a los Municipios, por tratarse de recursos federales. A mayor abundamiento, debe precisarse que el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, denominado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, aparece por primera vez en el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho. El artculo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, que contiene el ramo 0033, seala: "ARTCULO 19.- Las erogaciones previstas para el "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, en el ao de 1998, "importan la cantidad de $98849598,400.00 y se "distribuyen de la siguiente manera: "Fondo de Aportaciones para la "Educacin Bsica y Normal $67512647,000.00 "Fondo de Aportaciones para los "Servicios de Salud $10546151,400.00 "Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social, cantidad "que se distribuye en: $10403400,000.00 "Fondo para la Infraestructura "Social Estatal $ 1261100,000.00 "Fondo para la Infraestructura "Social Municipal $ 9142300,000.00 "Fondo de aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios "y del Distrito Federal $ 6732100,000.00 "Fondo de Aportaciones "Mltiples $ 3655300,000.00 "El ejercicio de las erogaciones a que se refiere "este artculo deber apegarse a la distribucin, "condiciones y trminos que establece el Captulo "V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn "aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines "distintos a los que ah se sealan. La "administracin de los recursos de este ramo "estar a cargo de la Secretara, la cual deber "coordinarse, en su caso, con las respectivas "secretaras en cuyo sector se distribuyan las "aportaciones federales, para llevar el seguimiento "de dichos recursos. "El Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud, incluye la cantidad de $99128,701.00 para "promover la equidad de los servicios entre las "entidades federativas, conforme a lo dispuesto en "la fraccin IV del artculo 30 de la Ley de "Coordinacin Fiscal. "En lo que se refiere al Fondo de Aportaciones para "la Infraestructura Social, las obras, acciones "sociales bsicas y las inversiones a las que el "mismo se destinen por estados y municipios, "procurarn que las acciones sean compatibles "con la preservacin y proteccin del medio "ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable. "Los recursos del Fondo de Aportaciones Mltiples "se debern destinar a los programas para "proporcionar exclusivamente desayunos "escolares, apoyos alimentarios y asistencia social "a la poblacin en pobreza, apoyos a la poblacin "en desamparo, y a la construccin, equipamiento "y rehabilitacin de la infraestructura fsica de los "niveles de educacin bsica y superior, en su "modalidad universitaria.
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"Los recursos que integran los Fondos de "Aportaciones para la Infraestructura Social, de "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal, y de "Aportaciones Mltiples, se distribuyen conforme a "lo dispuesto en el tomo que corresponda al Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios. "La Contralora, en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio del "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios. La Cmara y las "legislaturas locales, podrn celebrar convenios "para coordinarse en el seguimiento y evaluacin "del ejercicio de estos recursos, en los trminos "del prrafo segundo del artculo 27 de este "Decreto. En general, el citado precepto contiene las siguientes prevenciones: a) El rubro en comento regula las Aportaciones Federales (sobre recursos federales) para Entidades Federativas y Municipios. b) Los fondos que integran el citado ramo son los siguientes: "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal de Aportaciones para los Servicios de "Salud. de Aportaciones para la Infraestructura "Social compuesto por: para la Infraestructura Social Estatal. para la Infraestructura Social Municipal. de aportaciones para el Fortalecimiento de "los Municipios y del Distrito Federal. de Aportaciones Mltiples.
c) Las erogaciones de este ramo se distribuirn en los trminos del captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. d) La administracin de los recursos estar a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la cual se coordinar en su caso con las diversas secretaras federales en cuyo sector se distribuyan los recursos (Educacin, Salud, Desarrollo Social) para llevar el seguimiento de los mismos. e) El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud se establece para promover la equidad de estos servicios entre las entidades federativas. f) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, busca financiar, obras, acciones sociales bsicas e inversiones destinadas a los Estados y Municipios bsicamente para la preservacin y proteccin del medio ambiente y para impulsar el desarrollo sustentable. g) El Fondo de Aportaciones Mltiples se constituye exclusivamente para proporcionar desayunos escolares, apoyos alimentarios y asistencia social a la poblacin en pobreza, apoyos a la poblacin en desamparo, y a la construccin, equipamiento y rehabilitacin de la infraestructura fsica de los niveles de educacin bsica y superior, en su modalidad universitaria. h) Los recursos correspondientes a los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social, de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, y de Aportaciones Mltiples se distribuirn conforme a lo dispuesto en el tomo que corresponda al Ramo 0033. i) La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo ser la encargada de realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio de estos recursos. j) La Cmara de Diputados Federal y las legislaturas locales, podrn celebrar convenios para coordinarse en el seguimiento y evaluacin del ejercicio de estos recursos. Ahora bien, en este punto es necesario hacer referencia a diversos preceptos del propio Presupuesto de Egresos que se relacionan con el ramo 0033 y que son los siguientes: "ARTCULO 8.- Las erogaciones previstas para las "dependencias, en el ao de 1998, importan la "cantidad de $208910182,700.00 y se distribuyen "de la siguiente manera: "12 Salud $15768933,600.00 "De las erogaciones a que se refiere este artculo "para el Ramo 12 Salud, se destinar, en el ao de "1998, la cantidad de $1558400,000.00 para dar "cumplimiento a lo dispuesto en las fracciones II y "III del artculo 30 de la Ley de Coordinacin Fiscal. "Las erogaciones a que se refiere el prrafo "anterior, constituyen la totalidad de los recursos "previstos en este Presupuesto para sufragar las "medidas salariales y econmicas que resulten en "materia de incrementos salariales, as como las "erogaciones que se deriven del cumplimiento de "otras obligaciones laborales, de las prestaciones, "de las aportaciones por seguridad social, y de los "impuestos federales. Igualmente, con dichos "recursos se cubrirn aquellas medidas que se "requieran para la cobertura del sistema de salud y "el mejoramiento de su calidad, y la creacin de "plazas. Las medidas salariales y econmicas que "se acuerden conforme a lo que establece este "prrafo sern transferidas a las entidades "federativas a travs del Ramo 33 Aportaciones "Federales para Entidades Federativas y "Municipios. "La Secretara de Salud, con cargo a los recursos "del Ramo 12 Salud y de conformidad con las "disposiciones aplicables, podr asumir el gasto de "operacin, equipamiento o dotacin de la plantilla
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"necesaria para el funcionamiento de nuevas "unidades de atencin a la salud, construidas por "los gobiernos estatales o municipales, siempre y "cuando exista acuerdo previo con dichos "gobiernos. "Las erogaciones que se ejerzan a travs del Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios debern aplicarse "conforme a lo dispuesto por el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y este Decreto. La "Contralora, en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio "que del Ramo 12 Salud realice la Federacin. "ARTCULO 16.- Las erogaciones previstas para el "Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los "Sistemas de Educacin Bsica y Normal, en el ao "de 1998, importan la cantidad de "$20399547,500.00 y se distribuyen de la siguiente "manera: "Previsiones para Servicios Personales para el "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal $12132872,000.00 "Aportaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal $8266675,500.00 "Las previsiones para servicios personales a que "se refiere el primer prrafo de este artculo, "constituyen la totalidad de los recursos previstos "en este Presupuesto para sufragar las medidas "salariales y econmicas que resulten en materia "de incrementos salariales, as como las "erogaciones que se deriven del cumplimiento de "otras obligaciones laborales, de las prestaciones, "de las aportaciones por seguridad social, y de los "impuestos federales. Igualmente, con dichos "recursos se cubrirn aquellas medidas que se "requieran para la cobertura del sistema educativo "y el mejoramiento de su calidad, y la creacin de "plazas. Las medidas salariales y econmicas que "se acuerden conforme a lo que establece este "prrafo sern transferidas en el caso de los "estados, a travs del Ramo 33 Aportaciones "Federales para Entidades Federativas y "Municipios y, en el caso del Distrito Federal, por "medio del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones "para los Sistemas de Educacin Bsica y Normal. "Las erogaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal a que se refiere el "primer prrafo de este artculo se ejercern a "travs del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones "para los Sistemas de Educacin Bsica y Normal, "y su administracin estar a cargo de la Secretara "de Educacin Pblica. "Las erogaciones que se ejerzan a travs del Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios debern aplicarse "conforme a lo dispuesto por el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y este Decreto. La "Contralora en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio "que del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para "los Sistemas de Educacin Bsica y Normal "realice la Federacin en lo que concierne a las "aportaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal. "ARTCULO 27.- Para el control, evaluacin, "inspeccin y vigilancia de los recursos federales "que se reasignen a las entidades federativas, la "Secretara en coordinacin con las dependencias "que participen en dicha reasignacin y la "Contralora, en el mbito de sus respectivas "competencias, y de acuerdo con lo que establece "el artculo 25 de este Decreto, podrn incluir en "los convenios en la materia con los gobiernos "estatales los indicadores de desempeo para "elevar la calidad del gasto, as como lograr un "ejercicio ms eficiente y eficaz, a travs de un "seguimiento transparente de los recursos "pblicos. "La Cmara y las legislaturas locales, podrn "celebrar convenios a travs de sus respectivos "rganos tcnicos de vigilancia con el objeto de "coordinar acciones para el seguimiento del "ejercicio de los recursos que se reasignen y los "correspondientes a las aportaciones federales a "que se refiere el artculo 19 de este Decreto, a "travs de mecanismos de informacin que "faciliten la evaluacin de los resultados, permitan "incorporar stos en las cuentas pblicas "respectivas y promuevan la rendicin "transparente y oportuna de cuentas, de acuerdo a "la estructura programtica estatal y a los "indicadores de desempeo convenidos. "ARTCULO 44.- El Ejecutivo Federal, por conducto "de la Secretara, podr autorizar erogaciones "adicionales para aplicarlas a programas y "proyectos estratgicos o prioritarios del sector "pblico federal conforme a lo siguiente: "II.- De los excedentes de los ingresos "tributarios, conforme a lo establecido en el inciso "a) de la fraccin I de este artculo se destinar, "una vez descontadas las participaciones federales "que correspondan a las entidades federativas y "municipios de acuerdo con la Ley de Coordinacin "Fiscal, hasta el equivalente al 1% de los ingresos "tributarios correspondientes a los enteros que se "realicen en los primeros nueve meses del "ejercicio, conforme a lo siguiente: "a) El 33.4% al Fondo para la Infraestructura Social "Municipal; "b) El 33.3% para apoyar los programas de "desarrollo rural autorizados en el Presupuesto "preferente en proyectos productivos de desarrollo "agropecuario; "c) El 33.3% para apoyar los programas de "construccin, mantenimiento y modernizacin de "infraestructura carretera autorizados en el "Presupuesto. "Las erogaciones adicionales que en su caso, "resulten y se autoricen con base en esta fraccin, "se distribuirn a ms tardar el ltimo da del mes "de mayo y el 15 de noviembre, y no podrn "tomarse en cuenta para determinar la distribucin "de aportaciones federales, conforme a lo que "establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin "Fiscal. "El monto que rebase, en su caso, el equivalente al "1% de los ingresos tributarios a que se refiere el "primer prrafo de esta fraccin y aquellos "excedentes de ingresos ordinarios que se enteren "en los ltimos tres meses del ejercicio fiscal, "debern aplicarse a la amortizacin de la deuda "pblica, y. "SPTIMO.- Al concluir la Federacin el proceso de "transferencia de los servicios de educacin bsica "con el Gobierno del Distrito Federal, las "aportaciones para los servicios de educacin "bsica en el
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Distrito Federal a que se refiere el "artculo 16 de este Decreto, debern canalizarse a "travs del Ramo 33 Aportaciones Federales para "Entidades Federativas y Municipios, conforme a lo "que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal. "OCTAVO.- Al concluir la Federacin el proceso de "transferencia de los servicios de salud con el "Estado de Baja California, las aportaciones para "los servicios de salud a que se refiere el artculo 8 "de este Decreto, debern canalizarse a travs del "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, conforme a lo que "establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin "Fiscal. Del texto de los preceptos transcritos anteriormente se advierte lo siguiente: a) Por lo que hace al ramo 0012 del Presupuesto referente a Salud, lo relativo a las erogaciones para sufragar medidas salariales y econmicas en materia de incrementos salariales, cumplimiento de obligaciones laborales, prestaciones, aportaciones de seguridad social, impuestos federales, cobertura del sistema de salud, mejoramiento de su calidad y creacin de plazas, debern canalizarse a travs del ramo 0033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en los trminos previstos por el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. b) Respecto del ramo 0025, las previsiones para servicios personales para el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica se establece para sufragar las medidas salariales y econmicas resultantes de incrementos salariales, cumplimiento de otras obligaciones laborales, prestaciones, aportaciones de seguridad social, e impuestos federales, medidas para la cobertura del sistema educativo y el mejoramiento de su calidad as como la creacin de plazas tambin debern ser transferidas en los trminos ya precisados. c) La Cmara de Diputados y las legislaturas locales podrn celebrar convenios a travs de sus rganos tcnicos de vigilancia para dar seguimiento a los recursos que se distribuyan conforme al ramo 0033. d) Los servicios de educacin bsica en el Distrito Federal contenidos en el ramo 0025 debern canalizarse conforme lo previene el ramo 0033. Ahora bien, en este punto debe precisarse que la finalidad de los recursos de este ramo presupuestario es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales mediante la provisin de recursos federales en apoyo a actividades especficas. As, se advierte de la exposicin de motivos que el Ejecutivo Federal formul, respecto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para mil novecientos noventa y ocho que en lo conducente seala: "Para impulsar decididamente el nuevo "federalismo, en forma simultnea a la "presentacin del Proyecto de Presupuesto de "Egresos, someto a la consideracin del Honorable "Congreso de la Unin una propuesta de reforma a "la Ley de Coordinacin Fiscal. De ser aprobada "esta propuesta, quedara institucionalizada la "figura aportaciones federales a las entidades "federativas y los municipios. Estas aportaciones "complementaran las participaciones, lo que "permitira incrementar los recursos, fortalecer las "responsabilidades de los gobiernos locales. La "propuesta consiste en crear tres fondos, cada uno "con un destino especfico: el primero, para la "atencin de educacin bsica y normal en las "entidades federativas; el segundo, para los "servicios de salud, y el tercero, para atender las "necesidades de inversin en infraestructura social "bsica en los municipios, dando especial atencin "a aquellos con los niveles de marginacin ms "altos. Como se detallar en el captulo VII de la "Exposicin de Motivos, el propsito de esta "reforma es fortalecer la seguridad jurdica sobre "disponibilidad de recursos pblicos para las "entidades federativas y los municipios, precisar "las responsabilidades que tienen las tres rdenes "de gobierno en la ejecucin, vigilancia y rendicin "de cuentas sobre la aplicacin de los mismos.--- "El Proyecto de Presupuesto de Egresos incluye un "nuevo Ramo presupuestario, denominado "Aportaciones Federales a Entidades y Municipios, "en que se presupuestarn los recursos de los tres "fondos ya descritos. Con la incorporacin de este "Ramo, la Honorable Cmara de Diputados podr "conocer con mayor precisin y claridad los "recursos que se propone destinar a los fines "mencionados. De este modo y, adems, mediante "el fortalecimiento sustancial de otros programas "descentralizados de gasto contenidos en este "Proyecto de Presupuesto de Egresos, podremos "hacer ms estrecho el vnculo entre la poblacin y "los responsables inmediatos de la prestacin de "los citados servicios pblicos, quienes "dispondrn de recursos para atender las "demandas ciudadanas. Al fortalecer la "cooperacin y la coordinacin recproca entre los "tres rdenes de gobierno, estas acciones "contribuirn a vigorizar el Pacto Federal y el "avance integral de la Repblica. Del mismo modo, de la citada exposicin de motivos, se aprecia que estas aportaciones federales se crearon para complementar las participaciones federales (ramo 0028) que reciben los Estados y Municipios bajo un esquema totalmente diverso que se desarrollar ms adelante. En efecto, en primer lugar debe precisarse que la Ley de Coordinacin Fiscal se public en el Diario Oficial de la Federacin el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho y su ltima reforma se public el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho sin embargo para el presente estudio slo se atender a la Ley reformada hasta el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete. Las circunstancias bsicas que se tomaron en cuenta para la elaboracin de la citada ley, segn la exposicin de motivos formulada por el Ejecutivo Federal son las siguientes:
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"La Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos no ha separado las fuentes de "tributacin que deban corresponder a cada uno de "los niveles de gobierno, con la sola excepcin de "la fraccin XXIX del artculo 73 que se adicion a "la Carta Fundamental y que reserv algunas "fuentes que se decidi quedaran gravadas "exclusivamente por la Federacin; pero en dicha "fraccin no quedan comprendidos los principales "impuestos federales y, por otra parte, nuestra "Carta Fundamental no establece impuestos "reservados en forma exclusiva a los Estados, ni a "los municipios. "La circunstancia de que los textos "constitucionales no delimitan campos impositivos "federales; estatales y municipales, determina que "tanto el Congreso de la Unin, como las "Legislaturas de los Estados, puedan establecer "contribuciones sobre las mismas fuentes. Cuando "ello ocurre se da lugar a la doble o mltiple "tributacin interior, consecuencia de la "concurrencia o coincidencia en el ejercicio de "facultades impositivas de Federacin y Estado. "La prudencia de los Legisladores federales y "estatales los ha llevado incluso a buscar acuerdos "para que slo una u otros graven determinada "materia, compartiendo el producto de su "recaudacin y estableciendo las bases de "colaboracin administrativa en determinados "impuestos de inters comn para Federacin y "Estados. Surgi as el procedimiento de "participaciones en impuestos, expresamente "reconocido en la Constitucin Poltica, que ha "constituido uno de los principales alivios a los "problemas derivados de la concurrencia "impositiva. "El acuerdo entre Federacin y Estados no se ha "limitado a las fuentes de impuestos sealadas en "la Constitucin, sino que se ha extendido a otras "contribuciones federales en las cuales los "Estados y los Municipios reciben participacin a "cambio de abstenerse de gravar la misma fuente. "Esta abstencin no constituye una restriccin o "limitacin que vulnere la soberana de los "Estados; por el contrario, dicha soberana se "manifiesta y se ejerce cuando una entidad "federativa decide dejar en suspenso la aplicacin "de sus propias leyes o no dictarlas, a cambio de "recibir participacin en el impuesto establecido "por la Federacin. "Paralelamente y en muy diversas materias, los "Estados se han venido acogiendo a "participaciones otorgadas por las leyes federales, "abstenindose de gravar las mismas materias en "los trminos previstos en aquellas leyes; pero "como el sistema de participaciones se desarroll "histricamente en diversas etapas y conforme a "diferentes criterios, resulta que el conjunto del "sistema tributario federal, falta racionalmente en "cuanto a la determinacin de los impuestos en "que s se otorgan participaciones y aquellos otros "cuya recaudacin se destina exclusivamente a la "Federacin. Falta tambin uniformidad y armona "en cuanto al monto y procedimiento para distribuir "las participaciones entre las diversas entidades federativas. "Los Estados de la Repblica, en ejercicio de su "soberana, podrn solicitar adherirse al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, la "Secretara de Hacienda celebrar con ellos, un "convenio de coordinacin fiscal que les dar "derecho a participar en un Fondo General de "Participaciones formado con el 13.0% de la "recaudacin federal total que se incrementar con "el porciento que represente en dicho ingreso de la "Federacin la recaudacin de gravmenes locales "o municipales que las entidades convengan en "derogar o dejar en suspenso. Dicho fondo ser "distribuido entre los Estados conforme a las "bases establecidas en la Ley que se propone y "que se desarrollen en los citados convenios. A "cambio de esta participacin, los Estados no "impondrn gravmenes o los mantendrn en "suspenso, sobre las materias establecidas en las "leyes federales relativas a impuestos "participables, modalidad que no se hace extensiva "en relacin a otros impuestos en los cuales no ha "existido participacin a los Estados. "El acto de adhesin por convenio al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal tiene importancia "relevante para los Estados, ya que deja en "suspenso, mientras dura el convenio, algunos de "los impuestos establecidos por su Legislatura o "impone abstencin al propio Estado, por todo lo "cual el convenio se rodea de formalidades "especiales, debiendo ser aprobado, segn lo "dispongan las normas locales, por la Legislatura "de cada entidad. "Los Estados de la Repblica, si as lo prefieren, "pueden no adherirse al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, podrn "establecer libremente los impuestos que estimen "convenientes, salvo los sealados en la fraccin "XXIX del artculo 73 constitucional, en relacin "con los cuales seguirn recibiendo las "participaciones sealadas en las leyes federales. "Como el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, "que se basar en las leyes y se desarrollar en "convenios que celebren los Estados y la "Federacin, implica que los Estados no graven las "fuentes en relacin con las cuales reciben "participaciones, en convenio, si se busca "preservar dicho Sistema y facilitar su "desenvolvimiento futuro, que se establezcan "procedimientos para resolver los problemas que "pudieren presentarse y mantener las relaciones "entre la Federacin y las Entidades en un plano "constante de entendimiento. "La colaboracin administrativa de los Estados con "la Federacin para realizar tareas de recaudacin, "fiscalizacin y en general de administracin de "impuestos federales, ha sido una fecunda "experiencia que ha demostrado un amplio grado "de desarrollo de la capacidad administrativa de las "entidades federativas. Esta colaboracin ha hecho "posible, en los ltimos aos, obtener un "importante aumento en
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la recaudacin del "impuesto federal sobre ingresos mercantiles y de "otros impuestos de la Federacin. Por esta razn "la Iniciativa propone institucionalizar los "convenios entre la Federacin y los Estados para "realizar de comn acuerdo tareas de "administracin fiscal. En el caso del Departamento "del Distrito Federal y dado su carcter de rgano "de la administracin pblica federal, la "colaboracin administrativa se realizar con base "en acuerdos que dicte el Ejecutivo de la Unin. As pues, de lo expuesto se advierte que la Ley de Coordinacin Fiscal en un principio se elabor con la finalidad de coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los Estados, Municipios y Distrito Federal, con el objeto de establecer la participacin que correspondera a las haciendas pblicas de los citados entes en los ingresos federales, con base en una redistribucin de los ingresos que perciben por medio de Convenios de Coordinacin Fiscal. Lo anterior se corrobora de lo dispuesto en el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal, que para mayor comprensin del asunto se vuelve a transcribir: "ARTCULO 1.- Esta ley tiene por objeto coordinar "el sistema fiscal de la Federacin con los de los "Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer "la participacin que corresponda a sus haciendas "pblicas en los ingresos federales; distribuir entre "ellos dichas participaciones; fijar reglas de "colaboracin administrativa entre las diversas "autoridades fiscales; constituir los organismos en "materia de coordinacin fiscal y dar las bases de "su organizacin y funcionamiento. "Cuando en esta Ley se utilice la expresin "entidades, sta se referir a los Estados y al "Distrito Federal. "La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico "celebrar convenio con los Estados que soliciten "adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin "Fiscal que establece esta Ley. Dichos Estados y el "Distrito Federal participarn en el total de "impuestos federales y en los otros ingresos que "seale esta Ley mediante la distribucin de los "fondos que en la misma se establecen. Ahora bien, dichos recursos referentes a las participaciones federales, como ya se precis se regulan en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos, por lo que, como se seal anteriormente, los recursos del ramo 0033 se instauraron en apoyo a las referidas participaciones, pero con una naturaleza enteramente distinta. As pues, hasta antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, la Ley de Coordinacin Fiscal en sus cuatro captulos regulaba lo concerniente al Sistema de Coordinacin Fiscal por virtud del cual los Estados y municipios reciben las participaciones contempladas en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Ahora bien, a partir de la citada reforma se adicion el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal que regula precisamente las aportaciones federales que se encuentran contenidas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos citada y que se reitera, se trata de recursos federales que se establecen para el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales en apoyo a actividades especficas. De la exposicin de motivos de la multireferida reforma destaca, lo siguiente: "La Iniciativa de reformas y adiciones que someto a "la consideracin de esa Soberana, tiene por "objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de "las haciendas locales e inclusive municipales en "dos mbitos: el presupuestario a travs de la "institucionalizacin de la provisin de recursos "federales en apoyo a actividades especficas; y en "el tributario mediante la asignacin a los "municipios del 50% de la recaudacin que se "obtenga a partir del 1 de enero de 1998, respecto "de las personas ahora ubicadas en la economa "informal, que se incorporen al Registro Federal de "Contribuyentes. "Con esta primera parte de la Iniciativa, se propone "a esa Soberana institucionalizar el apoyo que la "Federacin ofrece como complemento a los "recursos que a las entidades federativas y a los "municipios les corresponden como participacin "en la recaudacin federal. "As pues, en adicin y con independencia al "referido concepto de recaudacin federal "participable, se propone dar permanencia a los "recursos que la Federacin aporta para el mejor "desarrollo de las actividades que se han "descentralizado a las entidades en los ltimos "aos. Con tal motivo, propongo la adicin a la Ley "de Coordinacin Fiscal de un nuevo captulo el V, "que se denomine De los Fondos de Aportaciones "Federales destinados especficamente a "coadyuvar a las siguientes actividades de las "entidades federativas y, en su caso, de los "municipios: "1.- La Educacin Bsica; "2.- Los Servicios de Salud; y "3.- La Infraestructura Social Municipal. "En consonancia con esta Iniciativa, y en atencin "a la demanda de fortalecer el nuevo Federalismo, "el Ejecutivo a mi cargo ha sometido a la "consideracin de la H. Cmara de Diputados, "como parte del Proyecto de Presupuesto de "Egresos de la Federacin para el ejercicio de 1998, "la incorporacin de un nuevo ramo -el 33- por "medio del cual se transferirn los recursos para la "constitucin de sendos Fondos de recursos de "origen federal. "Los recursos que hasta ahora han sido "canalizados de acuerdo a los Presupuestos de "Egresos de la Federacin por la va del ramo 25, "se ubicaran en el nuevo ramo 33, conformando el "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica, "cuya creacin propongo con la presente Iniciativa, "exclusivo para la operacin de los servicios de "educacin bsica y normal, en los trminos de los "artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin, "Por su parte, los recursos necesarios para las "funciones que la propia Ley reserva a la "Federacin en materia de educacin bsica, "seguirn siendo asignados al ramo 11.
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"Una caracterstica destacada del Fondo de "Aportaciones para los Servicios de Salud de las "entidades, que se propone en esta Iniciativa y "cuyo soporte presupuestario lo constituira "tambin el nuevo ramo 33 del Presupuesto de "Egresos de la Federacin, al que ya he hecho "referencia, es la transparencia de la distribucin "presupuestaria. Es por ello que, el monto de las "aportaciones para dicho Fondo, parte de la "premisa de preservar la capacidad operativa de "las entidades y, posteriormente, busca una mayor "equidad del gasto pblico al distribuir los "recursos remanentes mediante una frmula de "asignacin. "Conviene ahora que se otorgue a la transferencia "de recursos el mismo rango que se dio a los "mbitos de competencias, mediante su expresin "en un nuevo captulo de la Ley de Coordinacin "Fiscal. "Reitero que en el proyecto de Presupuesto que "estoy presentando a la H. Cmara de Diputados, "dentro del ya mencionado nuevo ramo 33, se "consideran tambin los recursos que inicialmente "constituirn el Fondo de Aportaciones para los "Servicios de Salud, en una mecnica equivalente a "lo ya descrito en esta exposicin de motivos. "La Iniciativa que someto a la consideracin de esa "Soberana, introduce al rgimen jurdico de "aportaciones federales, las erogaciones "destinadas al Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social Municipal, que han venido "siendo reguladas por el Presupuesto de Egresos "de la Federacin, como parte de los recursos del "Ramo 26, Superacin de la Pobreza. "En esta Iniciativa se propone que en los "Presupuestos de Egresos de la Federacin, se "determinen anualmente recursos federales por un "monto equivalente, slo para efectos de "referencia, al 2.037% de la recaudacin federal "participable, a efecto de contar con un marco que "servir de base para la determinacin del monto "de las aportaciones federales que anualmente "integrarn el Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social Municipal. Cabe sealar que "estas aportaciones son independientes y "adicionales a las participaciones de los estados y "municipios en la recaudacin federal participable, "ya que constituyen recursos federales diferentes. "A efecto de garantizar el cumplimiento de los "objetivos y estrategias de la poltica de desarrollo "social y de superacin de la pobreza, se propone "que los recursos del Fondo de Aportaciones para "la Infraestructura Social Municipal que reciban los "municipios, se destinen exclusivamente a "financiar obras, acciones sociales bsicas e "inversiones que beneficien directamente a "sectores de su poblacin en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema, en los rubros "que expresamente se sealan, destinndose hasta "un 2% de dichos recursos al desarrollo "institucional municipal, a travs de la formulacin "de programas especficos que sern convenidos "entre el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara "de Desarrollo Social, el gobierno estatal "correspondiente y el municipio de que se trate. "A fin de que los recursos que integran este Fondo "se distribuyan equitativamente entre las entidades "federativas, conforme a la situacin de pobreza "extrema prevaleciente en cada una de ellas, se "incorpora una frmula que permite identificar los "ndices de pobreza extrema de cada entidad "federativa, mediante criterios definidos y "transparentes, en razn de necesidades bsicas "definidas por ingreso por persona, nivel educativo "promedio por hogar, disponibilidad de espacio de "la vivienda, disponibilidad de electricidad-"combustible para cocinar y disponibilidad de "drenaje, que sirven para comparar la situacin de "pobreza de cada familia, para traducirla a niveles "de pobreza extrema federativa a nivel nacional. "Al efecto, la Iniciativa prev que las normas y "criterios aplicables a esta frmula sean "establecidos por la Secretara de Desarrollo "Social, conforme a la competencia que le "determina el artculo 32 de la Ley Orgnica de la "Administracin Pblica Federal. "Sin embargo, el esfuerzo descentralizado no sera "eficiente si en razn del origen federal de los "recursos que originalmente constituyen tales "fondos, su operacin, manejo y supervisin se "sujetara a disposiciones federales, "anteponindolas a la legislacin aplicable en cada "entidad federativa y, en su caso, municipal. "En tal virtud, como corolario del nuevo captulo "que propongo incorporar a la Ley de Coordinacin "Fiscal, planteo la conveniencia de establecer de "manera expresa con el fin de vincular de manera "ms eficiente los recursos aportados por la "Federacin, con sus beneficiarios, y "responsabilizarlos de su utilizacin, que los "mismos sern administrados y ejercidos por los "gobiernos de las propias entidades federativas y, "en su caso, de los municipios, que los reciban, de "acuerdo a la legislacin que en cada uno de ellos "resulte aplicable; asimismo, que las aportaciones "que con cargo a los fondos ya descritos reciban "las entidades federativas y, en su caso, los "municipios, as como sus correspondientes "accesorios, no podrn ser embargados, gravados, "ni afectos en garanta, por parte de los gobiernos "que los reciban, quienes tampoco podrn "destinarlos a fines diversos a los que, para cada "Fondo limita la Ley. De dicha exposicin de motivos se advierte, lo siguiente: a) La finalidad de dichas aportaciones es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales. b) La reforma busca institucionalizar el apoyo que la Federacin ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los municipios les corresponden como participacin en la recaudacin federal (ramo 0028). c) Las aportaciones federales estarn contenidas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin y se trata de recursos de origen federal. d) Los recursos que anteriormente se canalizaban por va del ramo 0025 del Presupuesto de Egresos Federal, con la reforma se integran dentro del ramo 0033 el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica con la finalidad exclusiva de operar los servicios de educacin bsica y normal.
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e) El monto de las aportaciones para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud busca preservar la capacidad operativa de las autoridades y, posteriormente lograr una mejor equidad del gasto pblico al distribuir los recursos remanentes mediante una frmula de asignacin. f) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal hasta antes de la reforma se contenan en el ramo 0026 del Presupuesto de Egresos Federal. g) Las aportaciones federales son independientes y adicionales a las participaciones de los estados y municipios en la recaudacin federal participable (ramo 0028), por constituir recursos federales diversos. h) Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal que reciban los Municipios debern destinarse a financiar obras, acciones sociales bsicas e inversiones que beneficien directamente sectores de su poblacin en condiciones de rezago social y de pobreza extrema en los rubros que expresamente se sealan. i) Se deber destinar hasta un 2% de los recursos precisados anteriormente al desarrollo institucional municipal, a travs de la formulacin de programas especficos que sern convenidos entre el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Desarrollo Social, el gobierno estatal correspondiente y el municipio de que se trate. Estos convenios tienen como fundamento el artculo 116, fraccin VII de la Constitucin Federal que como ya se precis anteriormente permite que la Federacin convenga con los Estados y estos con los Municipios la asuncin por parte de estos ltimos del ejercicio de funciones, la ejecucin y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos, cuando el desarrollo econmico y social lo hagan necesario, que en principio corresponde a la Federacin, como es el caso del ejercicio de los recursos federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del ramo 0033. j) Para la distribucin del referido fondo se incorpora una frmula que permite identificar los ndices de pobreza extrema de cada entidad federativa, mediante criterios definidos y transparentes. k) Las normas y criterios aplicables a la citada frmula sern establecidos por la Secretara de Desarrollo Social. Debe sealarse que el multicitado captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal conforme al cual se distribuyen los recursos del citado Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033, retoma los principios de distribucin de recursos que hasta antes del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, se contemplaba exclusivamente para distribuir los recursos correspondientes al ramo 0026 Superacin de la Pobreza. Con la inclusin del citado captulo V a la Ley de Coordinacin Fiscal, se institucionalizan diversas figuras que anteriormente se plasmaban en el propio Presupuesto de Egresos slo respecto al ramo 0026, como son: a) Los Fondos que integran el ramo 0033. b) Se precisan los elementos con base en los cuales se distribuirn los recursos de los diversos fondos que integran este rubro. c) Se establece claramente la actuacin tanto de las autoridades Federales, locales y municipales en la planeacin de la aplicacin de los recursos. d) Se precisa la frmula actuarial conforme a la cual se asignaron los recursos para promover la equidad en los servicios de salud. e) Se proporcionan los porcentajes y parmetros conforme a los cuales se determinar el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. f) Se precisa el destino que deber darse a las aportaciones federales que integran el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social de Estados y Municipios. g) Se establecen las obligaciones que nacen para los Estados y Municipios respecto de dichas aportaciones, como son: hacer del conocimiento de sus habitantes de los montos que reciban, obras y acciones a realizar, metas, beneficiarios, etc.. h) Se faculta al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Desarrollo Social para distribuir el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y a determinar la frmula actuarial para tal efecto. i) Se precisa la obligacin que tiene el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Desarrollo Social para publicar en el Diario Oficial de la Federacin las normas establecidas para necesidades bsicas y valores para el clculo de la frmula y la estimacin de los porcentajes de participacin porcentual que se asignar a cada estado. j) Se determina la forma en que los recursos del Fondo para la Infraestructura Social sern distribuidos por lo Estados a los Municipios, bsicamente con base en una frmula igual a la empleada para distribuir los recursos entre los Estados. k) Se seala la obligacin de la Secretara de Desarrollo Social para publicar en el Diario Oficial de la Federacin en los primeros quince das del ejercicio fiscal de que se trate y en apoyo de los Estados en la aplicacin de sus frmulas, las variables y fuentes de informacin disponibles a nivel municipal para cada Estado.
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l) Se establece que los Estados con base en lineamientos dados por la ley y previo convenio con la Secretara de Desarrollo Social, calcularn las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal de sus municipios, la cual junto con la frmula y su respectiva metodologa deber ser publicada en sus respectivos rganos oficiales de difusin a ms tardar el treinta y uno de enero del ejercicio fiscal aplicable. m) Se instituye la obligacin que tienen los Estados de enterar a sus respectivos municipios los recursos que les correspondan, conforme al calendario de enteros en que la Federacin lo hace en favor de los Estados. n) Se establece la forma en que deber determinarse el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal y los rubros a los que deber destinarse. o) Se determina la obligacin a cargo del Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para distribuir el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal tomando como base el nmero de habitantes con que cuente cada entidad federativa, as como la obligacin de las entidades federativas de hacer lo propio respecto de los Municipios. p) Se da la pauta para determinar el monto de los recursos del Fondo de Aportaciones Mltiples y los rubros en que deber ejercerse. q) Se remite al Presupuesto de Egresos correspondiente para conocer las asignaciones y reglas para la distribucin del Fondo de Aportaciones Mltiples entre las entidades federativas. r) Se prev que los gobiernos de los Estados y en su caso los Municipios, administrarn y ejercern los recursos correspondientes de conformidad con la legislacin local que les sea aplicable, as como la responsabilidad de las autoridades de control y supervisin del ejercicio del gasto en cada entidad federativa, de ejercer la vigilancia directa que le corresponda, para constatar la correcta aplicacin de los recursos que reciban de tales fondos y de fincar, en su caso, las responsabilidades administrativas correspondientes. Esta remisin que se hace a la legislacin local para la administracin y ejercicio de estos recursos, slo se refiere a la administracin interna (Estado) que se realizar de los recursos que previamente se determinen tanto en el convenio correspondiente celebrado entre el Ejecutivo Federal y los Estados, como los que sean determinados por las diversas dependencias federales involucradas, pues por tratarse del ejercicio de recursos federales stos debern regirse necesariamente tanto por el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal como por lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos correspondiente. Del mismo modo, la responsabilidad administrativa por el manejo de estos fondos a que se refiere esta disposicin se basa en la legislacin local pero como se ver en el prrafo siguiente con independencia de esta responsabilidad por tratarse de recursos federales proceder tambin fincar responsabilidad administrativa, civil y penal conforme a la Legislacin Federal, e inclusive poltica en trminos del artculo 110, prrafo segundo de la Constitucin Federal. s) Se seala que no obstante lo anterior, las responsabilidades administrativas, civiles y penales derivados de afectaciones a la Hacienda Pblica Federal en que, en su caso, incurran las autoridades locales o municipales exclusivamente con motivo de la desviacin de los recursos recibidos de los Fondos integrantes del ramo 0033, para fines distintos a los previstos en la ley, sern sancionados en trminos de la legislacin federal. En adicin a lo anterior, debe sealarse que los artculos 26, 29 y 40 de la Ley de Coordinacin Fiscal, sealan: "ARTCULO 26.- Con cargo a las aportaciones del "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal que les correspondan, los Estados y el "Distrito Federal recibirn los recursos econmicos "complementarios que les apoyen para ejercer las "atribuciones que de manera exclusiva se les "asignan, respectivamente, en los artculos 13 y 16 "de la Ley General de Educacin. "ARTCULO 29.- Con cargo a las aportaciones que "del Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud, les correspondan, los Estados y el Distrito "Federal recibirn los recursos econmicos que los "apoyen para ejercer las atribuciones que en los "trminos de los artculos 3, 13 y 18 de la Ley "General de Salud les competan. "ARTCULO 40.- Las aportaciones federales que "con cargo al Fondo de Aportaciones Mltiples "reciban los Estados de la Federacin y el Distrito "Federal se destinarn exclusivamente al "otorgamiento de desayunos escolares, apoyos "alimentarios y de asistencia social a la poblacin "en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la "poblacin en desamparo, as como a la "construccin, equipamiento y rehabilitacin de "infraestructura fsica de los niveles de educacin "bsica y superior en su modalidad universitaria. De lo anterior, se advierte que los Fondos de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, de Aportaciones para los Servicios de Salud y de Aportaciones Mltiples, se disearon para ser distribuidos entre los Estados y el Distrito Federal y no as para los Municipios. De lo expuesto con anterioridad, se concluye que toda vez que la partida presupuestaria del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, se refiere a recursos federales, cuya ejecucin corresponde a las autoridades federales en trminos de los artculos 3 y 19 del propio Presupuesto de Egresos de la Federacin y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31 y 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, adems atendiendo a que dichos recursos
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no fueron determinados como ingresos del Municipio actor por la legislatura local quien es la nica facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los municipios en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin General de la Repblica, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresan a la hacienda municipal, no estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin hacendaria. De todo lo expuesto, podemos concluir lo siguiente: a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin Federal, estn previstas en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos Federal y estn regulados en los captulos primero al cuarto de la Ley de Coordinacin Fiscal. b) Las citadas participaciones federales, integrarn las haciendas municipales, y por ende podrn ser administradas libremente una vez que las legislaturas locales mediante disposiciones generales determinen las bases, montos y plazos para ello. c) La finalidad de los recursos del ramo 0033, es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales mediante la provisin de recursos federales en apoyo a actividades especficas. d) Las aportaciones federales previstas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos Federal se crearon para complementar las participaciones federales (ramo 0028) que reciben los Estados y Municipios bajo un esquema totalmente diferente. e) Las aportaciones federales previstas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, estn regulados en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. f) Conforme a los artculos 35, prrafo sptimo de la Ley de Coordinacin Fiscal, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, el Ejecutivo Federal celebra con los ejecutivos de los Estados los Convenios de Desarrollo Social con objeto de que los Gobiernos Estatales por conducto de los municipios integrantes de los Estados asuman la ejecucin y operacin de obras y servicios pblicos que acorde con las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal se deben realizar en la ejecucin de los recursos federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033. g) Toda vez que el objeto de los citados convenios es la asuncin por parte de los Estados por conducto de sus municipios de la ejecucin de recursos federales, los citados convenios se celebran con los ejecutivos locales sin que en modo alguno participen los Congresos Estatales en su determinacin por no referirse a ingresos locales. h) El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos Federal en trminos del artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31, fracciones XXIII y XV de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal son distribuidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a los Estados y estos a los Municipios en los trminos precisados por la Ley de Coordinacin Fiscal por tratarse de recursos federales. Precisado todo lo anterior y considerando que las participaciones federales s forman parte del rgimen de libre administracin hacendaria, y no as las aportaciones federales, procede ahora entrar el estudio de cada una de las disposiciones impugnadas a efecto de determinar si contravienen dicho rgimen tutelado por el artculo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitucin Federal. Los artculos de la Ley impugnada que expresamente se combaten en el presente concepto de invalidez, son: 19 al 22, 35, 36, 47, 48, 53 al 56, 74 al 76, 81, 83, 84 y 96. Los artculos 19 al 22 de la Ley combatida, pertenecen al Ttulo Tercero, Captulo nico, DEL FORTALECIMIENTO Y LA EQUIDAD MUNICIPAL. Dichas disposiciones establecen: "ARTCULO 19.- El Gobierno del Estado transferir "recursos y responsabilidades a los "Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de "coordinacin entre ambos para apoyar la poltica "social que asegure la prioridad en la atencin a "regiones y grupos sociales rezagados. "ARTCULO 20.- En la distribucin de los recursos "a que se refiere esta Ley, el Estado establecer "criterios de equidad mediante la aplicacin de "frmulas que procuren la integracin al desarrollo, "de las regiones que conforman el territorio, "mismos que harn nfasis en el combate a la "pobreza y en la superacin de los rezagos "sociales tanto rurales como urbanos. "ARTCULO 21.- La poltica de equidad municipal "deber atacar los desequilibrios entre las distintas "regiones, a travs de la canalizacin de recursos y "la creacin de condiciones adecuadas para la "inversin productiva. "ARTCULO 22.- La coordinacin entre el Estado y "municipios deber encauzarse a la armonizacin "en los procesos de planeacin, administracin, "gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa "distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a "los municipios de la entidad. De las disposiciones transcritas puede advertirse que no se impone obligacin alguna a los Ayuntamientos que pueda implicar contravencin al rgimen de libre administracin hacendaria o afectacin al libre manejo de su patrimonio, y tampoco establecen prohibicin alguna que impida el ejercicio de tales derechos constitucionales, pues nicamente lo que prevn son lineamientos generales a travs de los cuales se busca garantizar el fortalecimiento y equidad municipal.
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En efecto, las disposiciones de referencia establecen que el Gobierno del Estado debe transferir recursos y responsabilidades a los Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de coordinacin entre ambos para apoyar la poltica social que asegure la prioridad en la atencin a regiones y grupos sociales rezagados (artculo 19); que en la distribucin de los recursos que prev la Ley impugnada, el Estado establecer criterios de equidad mediante la aplicacin de frmulas que procuren la integracin al desarrollo, el combate a la pobreza y la superacin de los rezagos sociales (artculo 20); que la poltica de equidad municipal debe atacar los desequilibrios entre las distintas regiones mediante la canalizacin de recursos y creacin de condiciones para la inversin productiva (artculo 21); y, que la coordinacin entre el Estado y municipios debe encauzarse a la armonizacin en los procesos de planeacin, administracin, gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a los municipios de la entidad (artculo 22). Como se aprecia, las disposiciones citadas efectivamente no establecen prohibiciones u obligaciones a cargo de los municipios que delimiten su facultad de libre manejo de su patrimonio o de libre administracin hacendaria, pues nicamente establecen criterios generales a los que debe atenderse para el fortalecimiento y equidad municipal, como parte de una poltica social para dar atencin a regiones y grupos sociales rezagados mediante la asignacin de los recursos correspondientes que deben ser asignados en forma justa y equitativa entre los municipios de la entidad. Por otra parte, los artculos 35 y 36 forman parte del Ttulo cuarto, DE LA COORDINACIN HACENDARIA, Captulo II DE LA COORDINACIN EN INGRESOS Y DEL SISTEMA PARA LA DISTRIBUCIN DE PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS, Seccin II DEL SISTEMA PARA LA DISTRIBUCIN DE PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS. Tales preceptos disponen: "ARTCULO 35.- Los fondos participables que "integran el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios son: "I.- Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribucin se determinar en proporcin directa al nmero de habitantes de cada municipio y a criterios de equidad y marginacin; y, "II.- Fondo para Incentivar y Estimular la "Recaudacin Municipal. "ARTCULO 36.- El Fondo de Desarrollo Municipal "se integrar con el 20% de las participaciones que "reciba el Estado del Fondo General de "Participaciones, establecido en la Ley de "Coordinacin Fiscal incluyendo sus incrementos, "as como de la recaudacin que se realice en el "Estado por concepto de los impuestos Sobre "Tenencia o Uso de Vehculos y Automviles "Nuevos, y de la participacin que corresponda al "Estado del Impuesto Especial Sobre Produccin y "Servicios aplicado a la cerveza, bebidas "alcohlicas y tabacos labrados. Las disposiciones de mrito establecen cules son los fondos participables que integran el sistema para la distribucin de participaciones a los municipios, as como la forma en que se determina la distribucin e integracin del Fondo de Desarrollo Municipal. Como se aprecia, tales disposiciones no afectan en forma alguna las prerrogativas municipales anteriormente mencionadas, ya que no se limita o impone obligacin alguna a los municipios, que afecte su derecho a manejar libremente su patrimonio o de administrar libremente su hacienda, ya que nicamente precisan, dentro del rubro de participaciones federales, los fondos participables que integran el sistema para la distribucin de participaciones a los municipios, y la forma de distribucin e integracin del Fondo de Desarrollo Municipal. Los artculos 47 y 48, correspondientes al mismo Ttulo DE LA COORDINACIN HACENDARIA, Captulo IV DE LA COORDINACIN EN GASTO Y PATRIMONIO, disponen: "ARTCULO 47.- El Estado y los municipios podrn "coordinarse en materia de gasto pblico con el "objeto de realizar programas que busquen "satisfacer las necesidades colectivas, mediante la "realizacin de obras y prestacin de servicios "pblicos que demande la colectividad. "ARTCULO 48.- Dentro de sus respectivas esferas "de competencia y atribuciones, el Estado y los "municipios involucrados realizarn la "coordinacin en gasto pblico a travs del "cumplimiento de normas de orden pblico, "acuerdos y convenios. Como se advierte de las disposiciones transcritas, en stas tampoco se impone obligacin o prohibicin a los municipios que afecte sus garantas de libre manejo de su patrimonio o de libre administracin hacendaria, ya que tan slo prevn la coordinacin que pueden establecer el Estado y los municipios en materia de gasto pblico. Respecto de los dems artculos que se impugnan en el presente concepto de invalidez, concretamente el 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96, todos stos forman parte del Ttulo Quinto de la Ley impugnada DE LOS FONDOS DE APORTACIONES FEDERALES. Tales disposiciones establecen: "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este Ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda, y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes: "I.- De Aportaciones para la Educacin Bsica y "Normal; "II.- De Aportaciones para los Servicios de Salud; "III.- De Aportaciones para la Infraestructura Social; "IV.- De Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios; y "V.- De Aportaciones Mltiples.
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"ARTCULO 54.- Los fondos a que se refiere este "Ttulo se entregarn en la forma y tiempos "establecidos en esta Ley y para tales efectos no "procedern anticipos. "ARTCULO 55.- El Estado podr convenir con los "municipios el destinar el 2% del monto total de los "fondos a que se refieren las fracciones III y IV del "artculo 53 de esta Ley, para el control, la "vigilancia y la supervisin de los mismos. "ARTCULO 56.- Cuando los recursos a que se "refiere este Ttulo sean administrados y ejercidos "por el Estado, ste deber observar las "disposiciones contenidas en esta Ley; la Ley de "Obras Pblicas del Estado; Ley de Adquisiciones, "Arrendamientos y Prestacin de Servicios del "Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, "Contabilidad y Gasto Pblico y dems "disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se "observarn los criterios de racionalidad, "austeridad y disciplina presupuestales "establecidos en la Ley de Egresos del Estado. "Cuando estos recursos sean administrados y "ejercidos por los Ayuntamientos, stos debern "ajustarse en lo procedente, a lo dispuesto en el "prrafo anterior. "ARTCULO 74.- Los Ayuntamientos presentarn "ante el Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "ARTCULO 75.- Una vez aprobados los "expedientes tcnicos por el Gobierno del Estado, "ste proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley. "ARTCULO 76.- Para continuar con la ministracin "de los recursos por parte del Gobierno del Estado, "los Ayuntamientos comprobarn con la "documentacin correspondiente, la aplicacin de "los recursos a que se refiere este captulo. "ARTCULO 81.- Para el ptimo aprovechamiento "de los recursos, los municipios aplicarn los "recursos de este fondo de la siguiente manera: "I.- Prioritariamente para la amortizacin de "emprstitos contrados; "II.- Podrn convenir con el Estado el destinar "cuando menos el 10% de este fondo para el pago "de sus necesidades vinculadas a la seguridad "pblica en el marco del Sistema Nacional de "Seguridad Pblica; y, "III.- Canalizar el remanente a la realizacin de obra "fsica en Juntas Auxiliares y en colonias "populares, dando prioridad al mantenimiento y "reparacin de espacios educativos. Dichas obras "sern consensadas y aprobadas en el seno del "rgano municipal de planeacin. "En cualquier caso los municipios debern "presentar los presupuestos con cargo a este "fondo a la Contadura Mayor del H. Congreso del "Estado, para efectos de la revisin a que se refiere "el tercer prrafo del inciso c) de la fraccin IV, del "artculo 115 Constitucional. "ARTCULO 83.- Para la aplicacin de los recursos "a que se refiere la fraccin III del artculo 81 del "presente ordenamiento, se estar a lo dispuesto "por los artculos del 74 al 76 de esta Ley. "ARTCULO 84.- Los municipios debern reportar al "Gobierno del Estado a travs de la Secretara de "Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y "de manera permanente, la deuda directa y "contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus "organismos pblicos descentralizados, con el "objeto de programar el saneamiento de su deuda, "estableciendo el tiempo y formas de pago. "ARTCULO 96.- El Gobierno del Estado podr "suspender a los Ayuntamientos las ministraciones "de los recursos a que se refieren las fracciones III "y IV del artculo 53 de esta Ley, si stos no "justifican en forma y tiempos establecidos el "avance y aplicacin de los mismos, o si se "canalizan a fines distintos a los aprobados en los "rganos de planeacin. Como se aprecia de las disposiciones de referencia, stas regulan cuestiones propias de las aportaciones federales, las que, como ya qued expuesto con anterioridad, a diferencia de las participaciones federales, no forman parte de la hacienda municipal que entre dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, por constituir recursos federales que tienen una regulacin propia conforme al Presupuesto de Egresos de la Federacin y de la Ley de Coordinacin Fiscal, en virtud de la cual los Municipios no tienen libre disposicin de los recursos correspondientes. Por lo tanto, respecto a los fondos que integran las aportaciones federales previstas en el Ttulo Quinto de la Ley impugnada, se concluye que toda vez que de la partida presupuestaria del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, y del captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal que regula dichos recursos, se advierte que stos son recursos federales, cuya aplicacin corresponde a las autoridades federales en trminos de los artculos 3 y 19 del propio Presupuesto de Egresos de la Federacin, 35 y 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31 y 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, adems atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados por la legislatura local quien es la nica facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los municipios en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin General de la Repblica, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresen en la hacienda municipal, no entran dentro del rgimen de libre administracin hacendaria y, por ende, las disposiciones de la Ley impugnada que regulan los citados recursos federales no violan dicho rgimen y, consecuentemente, no existe invasin a la esfera competencial de la parte actora. No es bice a lo anterior que el Congreso local precisamente en la Ley impugnada regule las citadas aportaciones federales para que stas pudieran considerarse como parte de la hacienda municipal sujeta al rgimen de libre administracin hacendaria, pues el
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artculo 53 de la ley en cita corrobora lo ya sealado en el sentido de que se trata de recursos federales cuya ejecucin corresponde en principio a las autoridades federales, al sealar que: "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes:. Las dems cuestiones que se alegan en el segundo concepto de invalidez, referentes a las facultades de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y de las Juntas Auxiliares, se analizarn conjuntamente con el primer concepto de invalidez, ya que se relacionan directamente. OCTAVO.- En el primer concepto de invalidez y en la parte conducente del segundo, se alega violacin al artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, ya que en la Ley impugnada se crean autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, y con facultades que limitan las correspondientes de estos ltimos. Los artculos expresamente impugnados en este aspecto son: 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13 al 18, 24, fracciones III y V, 30, 42 al 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. A efecto de dilucidar la cuestin planteada, es necesario determinar previamente lo que debe entenderse por autoridad intermedia para los efectos del artculo 115, fraccin I, constitucional, ya que dicha figura no se encuentra expresamente definida en el texto constitucional y, por ello, su determinacin resulta compleja. El citado dispositivo fundamental en su fraccin I establece: "ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el municipio "libre, conforme a las bases siguientes: "I.- Cada Municipio ser administrado por un "ayuntamiento de eleccin popular directa y no "habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el "gobierno del Estado. De la disposicin constitucional transcrita se advierte que cada Municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del Estado. La prohibicin de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la disposicin fundamental de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas de confianza, como los llamados jefes polticos o prefectos, a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. Los antecedentes constitucionales, legislativos e histricos de los que se tiene conocimiento sobre la autoridad intermedia, a saber, son los siguientes: Segn apunta la historia, la institucin de los Jefes Polticos tuvo su origen en la Constitucin Gaditana de mil ochocientos doce, la que a su vez sigui el modelo francs de la poca napolenica. El antecedente francs consagr, en la poca moderna, ese rgimen que intercepta las relaciones entre la vida local y la autoridad central, mediante una autoridad intermedia, colocada sobre el Ayuntamiento y bajo la dependencia directa del Gobierno. Napolen Bonaparte haba realizado esta centralizacin administrativa, con una variante que se ha conocido como organizacin descentralizada. El Estado ejerce el control y el Ayuntamiento conserva su autonoma bajo tales limitaciones. El sistema fue implantado por Napolen al crear la institucin de las Prefecturas, por las cuales el Prefecto, como delegado del poder ejecutivo, administraba el Departamento y el Subprefecto, como delegado del Prefecto, administraba el Distrito. La Carta Constitucional, dada por Luis XVIII en mil ochocientos catorce, confirm la existencia del rgimen de prefecturas en Francia y haba de dar lugar a la expedicin de instrucciones a los prefectos, como las que se dictaron en mil ochocientos quince y mil ochocientos diecisis. En el Imperio Espaol, la Constitucin de Cdiz, al introducir las Jefaturas Polticas, copi el modelo francs, regulando la organizacin y funcionamiento de los Ayuntamientos por el Captulo I del Ttulo IV que lleva la denominacin siguiente: Del Gobierno y Administracin de los Pueblos. En la Constitucin expedida por las Cortes Espaolas, dispona la existencia de Ayuntamientos para el gobierno interior de los pueblos, debiendo integrarse por alcaldes, regidores, un procurador y un sndico, presididos por el Jefe Poltico donde lo hubiese o, en su defecto, por el alcalde. Cada provincia estaba a cargo de un Jefe Poltico y de la Diputacin respectiva, compuesta de su presidente, que lo era el Jefe Poltico, del Intendente y de siete individuos. Las funciones de la Diputacin adems de polticas, eran de naturaleza predominantemente hacendaria y en el caso de la provincia de Mxico, tanto el Jefe Poltico como los diputados provinciales, residan en la Capital. As se desprende de la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola de marzo dieciocho de mil ochocientos doce, en sus artculos 46, 67, 81, 309, 324, 325, 332 y 337. La figura del Jefe Poltico se instituye en nuestro pas con motivo de la Constitucin de Cdiz, y que sirve de antecedente y base para la emisin de los siguientes ordenamientos en que se reglamenta dicha figura y que son: decreto de veintitrs de mayo de mil ochocientos doce relativo a la Formacin de los ayuntamientos constitucionales (artculo VII); orden nmero 105 de Los jefes polticos no
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tienen voto en los ayuntamientos; pero s los alcaldes y procuradores sndicos; e, Instruccin para el gobierno econmico-poltico de las provincias, decretada por las Cortes Generales y Extraordinarias (artculos 2, 3, 6, 7, 9, 11, 16, 17, 18, 19, 22, 23 y 24 y Captulo III, artculos I al XXXV) de veintitrs de junio de mil ochocientos trece. De los ordenamientos antes citados destaca lo siguiente: En un principio el gobierno poltico de las provincias resida en el Jefe Superior nombrado por el Rey en cada una de ellas, y en cada provincia haba una diputacin llamada provincial presidida por ese Jefe Superior ante quien tomaban protesta del cargo los alcaldes, quien tambin deba atender el orden, seguridad de las personas y de sus bienes, de la ejecucin de las leyes y rdenes del gobierno y en general todo lo relativo al orden pblico y prosperidad de la provincia. Asimismo, para el gobierno interior de los pueblos se prevean los ayuntamientos compuestos por el alcalde o alcaldes, regidores y procurador sndico, quienes estaban presididos por el Jefe Poltico; los jefes polticos tenan diversas funciones, entre otras las de tomar protesta a los integrantes de los ayuntamientos (salvo la de los alcaldes que corresponda al Jefe Superior) y de los miembros de las diputaciones provinciales, presidir las juntas de parroquia con asistencia del cura o prroco, as como presidir las juntas electorales de partido. Adems, tocante a los jefes polticos de provincia, en la Instruccin para el gobierno poltico-econmico de las provincias, se establecan ciertas obligaciones a cargo de los Ayuntamientos que constituan, correlativamente, facultades de los citados jefes polticos, entre otras, las siguientes: los Ayuntamientos tenan obligacin de enviarles peridicamente una nota relativa a informacin del registro civil (nacidos, casados y fallecimientos), as como en caso de enfermedades reinantes o epidmicas para que el Jefe Poltico tomara las medidas pertinentes; tena que informrsele tambin lo inherente a caminos, calzadas, acueductos u otras cualesquiera obras pblicas de la provincia para su conocimiento y atencin para el conveniente remedio; los Ayuntamientos tendran a su cargo aqulla intervencin que le asignara el Jefe Poltico en esta materia; se le tena que dar aviso, para su remedio, de los abusos que se dieran en cuanto a hospitales y casas de expsitos o de beneficencia a cargo de los ayuntamientos; en caso de que stos tuvieran necesidad de recursos econmicos adicionales a los que les eran asignados, para gastos pblicos o de utilidad comn, deberan acudir al Jefe Poltico quien lo comunicara a la diputacin provincial; los informes de cuentas anuales de los ayuntamientos, del estado en que se hallen los objetos puestos a su cuidado y de la renovacin de sus integrantes, deban informarse directamente al Jefe Poltico; los vecinos que se sintieran agraviados por providencias econmicas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento deban acudir al Jefe Poltico para su resolucin; todo lo relativo a bagajes, alojamientos y dems suministros para la tropa deban hacerse siguiendo las rdenes del Jefe Poltico Superior o del subalterno. Sumado a todo lo anterior, en caso de amenaza los jefes polticos podan tener temporalmente, adems del mando poltico, el mando militar; tenan el carcter de Seora u otro mayor o de Excelencia; podan continuar en el mando por tiempo indeterminado, y slo podan ser removidos o trasladados a voluntad y juicio del gobierno; tena que cuidar del legal nombramiento de los ayuntamientos y de las elecciones relativas; presida el ayuntamiento pero sin voto, salvo en casos de empate; como presidente de la diputacin provincial tena que cuidar que se guardara el orden en la provincia para los negocios y para el cumplimiento de las obligaciones y encargos; el Jefe Poltico era el nico conducto de comunicacin entre los ayuntamientos y la diputacin provincial y entre sta y el gobierno; slo el Jefe Poltico poda circular las leyes y decretos del gobierno; eran considerados como primeros agentes del gobierno en las provincias pudiendo ejercer incluso algunas facultades del rey; le competa remitir al gobierno la informacin del registro civil de las provincias, de los problemas de sanidad que se gestaran y de los que se suscitaren con motivo de las elecciones en los ayuntamientos; le corresponda aprobar ciertas cuentas pblicas de los ayuntamientos con el visto bueno de la diputacin provincial y, en su caso, dar cuenta al gobierno con ellas; deba proponer al gobierno los planes convenientes para el fomento de la agricultura, industria, comercio y todo lo que estimara conveniente para el beneficio de la provincia; le corresponda visar, y expedir los pasaportes en las provincias fronterizas y lo inherente a la salida y entrada de nacionales y extranjeros; cuidar del plan estadstico de la provincia que l deba remitir al gobierno; el Jefe Poltico tena la facultad de presidir todas las funciones pblicas. Posteriormente a los ordenamientos antes sealados, con motivo de las Leyes Constitucionales de mil ochocientos treinta y seis, particularmente la Ley Sexta, se instituy que la Repblica se divida en Departamentos, stos en distritos y finalmente stos en partidos, y que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores con sujecin al gobierno general, los distritos a cargo de los prefectos y los partidos a cargo de los subprefectos. Con esta reforma constitucional se introduce la figura del Prefecto y del Subprefecto, que se reglamenta, en lo que interesa, en los artculos 1, 4, 7, 16, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 29 y 31, de la Sexta Ley. Conforme a estas disposiciones el Gobernador tena la facultad de nombrar a los prefectos y de aprobar el nombramiento de los subprefectos del Departamento. A los prefectos corresponda cuidar en su distrito del orden y tranquilidad pblica, con entera sujecin al gobernador; de cumplir y hacer cumplir las rdenes del gobierno particular del Departamento; y, velar sobre el cumplimiento de las obligaciones de los ayuntamientos, y en general, sobre todo lo concerniente al ramo de polica. Las funciones del subprefecto en el partido, eran las mismas que las del prefecto en el Distrito, pero con sujecin a ste y, por su medio, al gobernador. Se prevean los ayuntamientos en las capitales de Departamento, cuya integracin se fijaba por las juntas departamentales respectivas y con acuerdo del gobernador. En esta poca los ayuntamientos tenan a su cargo cuidar de las crceles, hospitales y casas de beneficencia pblicas, escuelas de primera enseanza, construccin y reparacin de puentes, calzadas y caminos, y de ciertas recaudaciones, as como promover la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y orden pblico del vecindario. Los alcaldes tenan facultades judiciales pero con sujecin a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas.
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Los jueces de paz eran propuestos por los subprefectos, nombrados por el prefecto y aprobados por el gobernador; estos jueces deban actuar con sujecin a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas. Con la Ley de veinte de marzo de mil ochocientos treinta y siete, que contiene el Reglamento provisional para el gobierno interior de los Departamentos, concretamente en sus artculos 1, 3, 8, 17, 61 al 109, 134, 141, 143, 157, 159 y 164, se dispuso que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores, juntas departamentales, prefectos, subprefectos, ayuntamientos, alcaldes y jueces de paz. A los gobernadores corresponda nombrar a los prefectos y aprobar el nombramiento de los subprefectos del Departamento, y confirmar el de los jueces de paz y remover a cualquiera de estos funcionarios. Los gobernadores eran el conducto ordinario de comunicacin entre los supremos poderes de la Nacin y las Juntas Departamentales, y entre stas y las autoridades de los Departamentos. A los prefectos corresponda cuidar en su Distrito del orden y tranquilidad pblica, con entera sujecin al gobernador; publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos del congreso que reciba del gobernador y circularlos oportunamente a las poblaciones del Distrito, por medio de los subprefectos; y, cumplir y hacer cumplir los decretos y rdenes del gobierno general, las disposiciones de la Junta Departamental y del respectivo gobernador. Tambin los prefectos podan imponer multas; recibir las quejas en contra de los funcionarios del gobierno del Distrito; resolver gubernativamente dudas sobre las elecciones de ayuntamientos y admitir o no las renuncias de sus miembros o de los jueces de paz; expedir orden de cateo; destinar a los vagos, ociosos y sin oficio conocido, previa anuencia del gobernador, a los establecimientos respectivos o a los obrajes o haciendas de labor; excitar a los tribunales para la pronta y recta administracin de justicia; procurar que no falten escuelas y que haya asistencia puntual de los nios, as como cuidar de la buena conducta y moral de los maestros; concedan o negaban la licencia a menores para contraer matrimonio; proponer al gobernador cuantas medidas se estimaran necesarias para el fomento de la agricultura, industria, instruccin y beneficencia pblica, y para la ejecucin de obras de utilidad comn y de reparacin; arreglar gubernativamente el repartimiento de tierras comunes en los pueblos del Distrito; cuidar que los subprefectos, ayuntamientos y jueces de paz cumplieran con sus obligaciones; vigilar la administracin e inversin de ciertos fondos de los pueblos; dictaban las providencias necesarias para proporcionar bagajes, alojamientos y dems suministros que deban hacerse a las tropas; visitar sus Distritos e informar sobre su estado al gobernador pudiendo tomar por s las medidas convenientes para corregir los abusos que noten; presidir en las asistencias pblicas a todas las autoridades del Distrito; presidir, sin voto, el ayuntamiento, pero podrn decidir en caso de empate; eran el conducto ordinario de comunicacin entre el gobernador y las autoridades subalternas del Distrito. Los subprefectos deban actuar con sujecin al gobernador pero por medio del prefecto; los ayuntamientos tenan a su cargo diversas materias pero con sujecin al subprefecto y por su medio con sujecin al prefecto y al gobernador; los ayuntamientos tenan que dar aviso a los subprefectos de enfermedades reinantes en la demarcacin para que por su medio se ministraran los auxilios necesarios, y deban remitir peridicamente al mismo datos del registro civil para que se hicieran llegar al gobernador; los alcaldes deban rendir juramento ante los prefectos. Por otro lado, conforme al Reglamento del cuerpo de polica municipal de vigilantes diurnos, en sus artculos 2, 4, 5, 6, 27 y 28, publicado el siete de abril de mil ochocientos treinta y ocho, y el ordenamiento Sobre que toca los prefectos conceder licencias temporales a los jueces de paz de fecha treinta de octubre de mil ochocientos treinta y ocho, a los prefectos corresponda nombrar a los policas municipales y determinar en general todo lo inherente a este cuerpo de seguridad, y otorgar las licencias a los jueces de paz. De las disposiciones anteriormente destacadas se retomaron diversas cuestiones en ordenamientos posteriores, como lo es en el Decreto de Gobierno del once de mayo de mil ochocientos cincuenta y tres, sobre las facultades de los gobernadores de los Estados, en el que, en su artculo I, fracciones XVII, XXI a XXIII, en lo conducente y a propsito de los llamados Jefes Polticos, se dispona que stos tenan ciertas facultades para suspender y remover a los ayuntamientos y a sus individuos, as como nombrarlos en determinadas circunstancias, correspondindoles adems admitir o no las renuncias de los integrantes de los ayuntamientos y aprobar los contratos que estos ltimos celebraran, sin cuyo requisito carecan de todo valor, y autorizar los gastos extraordinarios que aqullos requirieran. Asimismo, tocante a los Prefectos, en el Estatuto Orgnico Provisional de mil ochocientos cincuenta y seis, en sus artculos 28, 29, 33 al 38, tambin se reglamentaron sus facultades, concretamente y en lo que interesa para el presente estudio, se dispona que los Prefectos eran los delegados del emperador para administrar los departamentos cuyo gobierno se les encomendaba; contaban con un consejo de gobierno departamental compuesto del funcionario judicial ms caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o industrial; estos prefectos eran nombrados por el emperador; contaban con subprefectos que eran sus representantes en su respectivo Departamento; se dispona que los alcaldes que estaban a cargo de la administracin municipal eran nombrados y removidos por el emperador, pero los dems integrantes del ayuntamiento por el prefecto del Departamento respectivo. Teniendo como premisas todas las disposiciones antes sealadas, se emitieron diversos ordenamientos de carcter local, tanto en el Distrito Federal como en los Estados de la Repblica, en los que se prevea de una u otra manera la figura del Jefe Poltico o Prefecto, en otros casos como Intendentes, con similares facultades y funciones de las anteriormente precisadas que se contienen en las disposiciones que se han venido detallado en la presente resolucin. As, por ejemplo, en el Distrito Federal se expidieron numerosas disposiciones; en lo que respecta a la integracin del poder municipal, con fecha cuatro de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, se expidi un Decreto sobre elecciones, que dispona que el Ayuntamiento de la Capital estuviera compuesto por veinte regidores y dos procuradores de la ciudad, presidido por el Primer Regidor y, en su defecto, por el que le siguiera en orden de numeracin. Las dems poblaciones del Distrito, cuyo censo fuera no menor de cuatro mil habitantes, deban contar tambin con sus respectivos Ayuntamientos, integrados por siete regidores y un procurador.
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El territorio del Distrito Federal, por decreto de seis de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, qued dividido en las siguientes secciones: 1.- Municipalidad de Mxico. 2.- Partido de Guadalupe Hidalgo. 3.- Partido de Xochimilco. 4.- Partido de Tlalpan. 5.- Partido de Tacubaya. En cada uno de estos Partidos haba Prefectos. El Gobernador del Distrito, con amplsimas atribuciones, demarcaba las poblaciones, villas y barrios correspondientes a cada Partido, les formaba sus presupuestos, nombraba y remova a los Prefectos y en la Municipalidad de Mxico desempeaba las funciones de autoridad local. El Prefecto de cada Partido era presidente nato de su respectivo Ayuntamiento y Jefe de la Polica. Asimismo, en el Estado de Aguascalientes haba la Ley Orgnica para la Divisin Territorial y Rgimen Interior del Estado, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, en la que, en sus artculos 52, 53, 58, fracciones I, II y III, y 62, se prevea la existencia de los jefes polticos, establecindose sus facultades, entre las que destacaba que stos eran el conducto indispensable de comunicacin entre los municipios del partido bajo su mando, para con el gobierno. De igual manera se cita como ejemplo el Estado de Chiapas, en el que igualmente se reglamentaba la existencia y atribuciones de los jefes polticos, concretamente en los artculos 47, fraccin I, y 52 de su Constitucin Poltica de quince de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artculo nico de la Ley de trece de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artculo 1 de la Ley de veintinueve de diciembre de mil ochocientos noventa y tres; artculos 1, 2 y 3, fracciones I, II y III, de la Ley Reglamentaria de la Administracin Poltica de los Departamentos y Municipios de quince de enero de mil ochocientos sesenta y dos. Adems de las anteriores disposiciones, en el Estado de Chiapas existan otras que reglamentaron la figura de los jefes polticos, a saber: reformas a la Ley de quince de enero de mil ochocientos setenta y cuatro; decreto de diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y cinco; Ley de treinta de octubre de mil ochocientos setenta y tres; Ley de veintisiete de noviembre de mil ochocientos sesenta; Ley de veinticuatro de diciembre de mil ochocientos ochenta y ocho; y otras leyes y circulares. Conforme a todos estos antecedentes histricos, constitucionales y legislativos, desde la Constitucin de Cdiz hasta la Constitucin de mil novecientos diecisiete, se instituy y tuvo vigencia la figura del Jefe Poltico o Prefecto, en quienes recaa un cmulo crecido de facultades, funciones, obligaciones y responsabilidades, que lo distinguan y ponan en un plano de superioridad frente a todas las autoridades de carcter local que existan o que fueron dndose durante el perodo que enmarcan las constituciones citadas. Por una parte, estos funcionarios eran nombrados directamente, segn la etapa histrica, por el rey, por los gobernadores o por el emperador, a quien deban obediencia plena y rendan informe de los gobiernos interiores de las regiones que se les encomendaban, que, segn tambin la poca y la forma en que el territorio se divida para su gobierno, a los jefes polticos y prefectos correspondan las provincias, distritos o departamentos. Dentro de este esquema de supra-subordinacin que los jefes polticos y prefectos tenan con relacin a quien los nombraba, tenan la obligacin y responsabilidad de gobernar aquellas regiones que les eran asignadas y respecto de las cuales tenan que rendir informe a su superior que los designaba, y de quien reciban rdenes para llevar a cabo las polticas de cualquier ndole en las zonas en que ejercan autoridad, de tal manera que constituan la autoridad inmediata para la ejecucin y aplicacin de las rdenes del rey, gobernador o emperador, en cada una de las regiones. As pues, en este patrn piramidal, estos ltimos lograban centralizar las decisiones y polticas que deban aplicarse en las provincias, distritos o departamentos y, as, consecuentemente, en todo el territorio en general. En esas circunstancias, las jefaturas y prefecturas se identifican de manera destacada en los regmenes centralistas, en los que la toma de decisiones y planes de ejecucin surgan precisamente del poder central y se llevaban a su trmino a travs de estas figuras, que permitan efectivamente un control directo del gobierno de todas las regiones del pas, sujetos as a un mando central. Por otro lado, los Jefes Polticos y Prefectos, contaban con amplsimas facultades, tanto de carcter poltico, gubernativo, social, administrativo, hacendario, religioso, electoral, y de toda ndole, que no se limitaba a una cuestin propia o interna de la jefatura o prefectura, sino que abarcaba todo lo inherente al gobierno interno de la provincia, distrito o departamento, segn el caso, y que, dada esa amplitud de atribuciones y consecuentemente de funciones, implicaba en esos mbitos de gobierno a las autoridades locales y particularmente a la de los ayuntamientos, de tal manera que las atribuciones de estos ltimos se vean de tal forma limitadas que no podan actuar o realizar mayores funciones sin la supervisin, consenso o conocimiento previo del Jefe Poltico o Prefecto, de tal forma que los ayuntamientos slo poda llevar de manera autnoma funciones menores. Lo anterior se identifica claramente, pues, por una parte, estos jefes o prefectos, presidan toda clase de juntas o eventos, fueran de ndole religioso, social, electoral, poltico y otros, dado que, siendo la autoridad mxima inmediata del lugar, los ordenamientos les reconocan una preeminencia frente a cualquier autoridad y exiga ese reconocimiento, y en esos mismos trminos se les reconoca la facultad para dirigir y presidir cualquier junta o evento en esas materias. Tales atribuciones no se limitaban a una simple direccin y presidencia, pues adquiran tales caractersticas que podan y deban decidir en un amplio contexto todo lo relativo a las provincias, distritos o departamentos, en lo que se consideraba lo ms importante, y en lo de menor trascendencia, de cualquier manera reciban informes y autorizaban en su generalidad las actuaciones de las autoridades locales como lo eran los ayuntamientos.
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Las cosas estaban dadas de tal forma, que los ayuntamientos estaban casi en su totalidad sujetos al gobierno de estos Jefes Polticos o Prefectos y, por tanto, no podan acceder directamente a los poderes supremos sino que esto era nicamente por conducto de aqullos. En estos trminos, se reconoci que por debajo del Gobierno estaban los jefes polticos o prefectos, que hacan cumplir sus rdenes y servan para que la autoridad que representaban tuvieran medios inmediatos de accin y centralizacin. Todo esto motiv su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusin de la prohibicin de autoridad intermedia a que se refiere la fraccin I del artculo 115 Constitucional. Sobre este tema el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ha emitido las tesis jurisprudenciales nmeros 26/97, 48/97 y 50/97, visibles a fojas 133, 395 y 343, respectivamente, del Tomo V correspondiente a los meses de abril y junio de 1997, Novena poca, del Semanario Judicial de la Federacin, que dicen: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL "INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO "MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES "AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO "ESTATAL Y EL MUNICIPIO. La prohibicin de "autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a "que se refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de "sistemas viciados que elevaban a ciertas "personas de confianza, como los llamados "jefes polticos, a la calidad de intercesores que, "validos de su influencia con los gobernadores, "predominaban sobre los mandatarios electos "popularmente en el Municipio. En el caso del "Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del "Estado de Oaxaca, de los artculos 1., 3. Y 4. Del "Decreto Nmero 75 que lo cre, as como de las "dems disposiciones que lo integran, que prevn "su organizacin, objetivos y atribuciones, se "advierte que tal organismo no tiene una posicin "de supremaca frente a los Municipios, sino que, "por lo contrario, slo es de mera coordinacin y "apoyo, pues no se le otorgan facultades "unilaterales de decisin o ejecutividad que le "permitan actuar por encima de los Municipios; es, "bsicamente, un rgano descentralizado por "servicio, que nicamente acta a instancia de "stos y aunque forma parte de la administracin "pblica paraestatal dentro de la esfera de "competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en "trminos de lo dispuesto por los artculos 2., 4. Y "42 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, no "constituye autoridad intermedia entre el Estado y "el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del "Estado y por no contar con facultades unilaterales "de decisin que afecten o impidan la "comunicacin directa entre ambos niveles de "gobierno. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. "AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO "Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS "JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CVICO Y "MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEN. De "conformidad con lo dispuesto en los artculos 1. "Y 2. De la Ley que crea las Juntas de "Mejoramiento Moral, Cvico y Material en el Estado "de Nuevo Len, los fines que persiguen stas "quedan limitados a encauzar y fomentar la "cooperacin de los particulares en lo moral, cvico "y material, y las atribuciones que se les otorgan se "reducen a pugnar por inculcar un claro concepto "de los derechos y obligaciones de los ciudadanos "para que acten con justicia social, con nobleza y "con dignidad, as como para fomental el culto a "los hroes que han forjado la patria. Atento a ello, "las Juntas de Mejoramiento no constituyen "autoridad intermedia y, por ende, los preceptos "citados no transgreden lo dispuesto en la fraccin "I del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les "permite actuar en forma independiente, unilateral "o con decisin que implique obstruccin u "obstaculizacin en la comunicacin directa entre "Gobierno y Municipio, o que signifique "sometimiento, sustitucin o arrogacin de "facultades de alguno de estos niveles de "gobierno, ni invaden su esfera de competencia. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD "INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTCULO 115, "FRACCIN I, DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE "LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. "CARACTERSTICAS GENERALES QUE LA "IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la "prohibicin de autoridad intermedia a que se "refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en atencin a situaciones de hecho, "segn informa la historia, en virtud de las cuales "se creaban, por debajo de los Gobiernos "Estatales, personas conocidas como jefes "polticos que detentaban un poder real y de "hecho reconocido por el gobernador, en virtud del "cual se cumplan las rdenes de ste y serva para "que la autoridad tuviera medios inmediatos de "accin y centralizacin. Tomando en "consideracin lo anterior, debe establecerse que "una autoridad, ente, rgano o persona de que se "trate, no debe tener facultades o atribuciones que "le permitan actuar de manera independiente, "unilateral y con decisin, que no sea resultado o "provenga de manera directa de los acuerdos o "decisiones tomados por los diferentes niveles de "gobierno dentro del mbito de sus respectivas "facultades, a efecto de impedir que la conducta de "aqullos se traduzca en actos o hechos que "interrumpan u obstaculicen la comunicacin "directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o "que impliquen sustitucin o arrogacin de sus "facultades. Atento a todo lo anteriormente expuesto y reexaminando los criterios sustentados por este Alto Tribunal, se pasa a realizar un anlisis interpretativo de la disposicin fundamental de referencia, a efecto de determinar los alcances de la prohibicin constitucional sobre la autoridad intermedia. El artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, dispone:
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"ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el municipio "libre, conforme a las bases siguientes: "I.- Cada Municipio ser administrado por un "ayuntamiento de eleccin popular directa y no "habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el "gobierno del Estado. Los elementos normativos de la disposicin fundamental que destacan para efectos del presente estudio, son los siguientes: Conforme al primer prrafo del artculo 115 Constitucional: a) En su rgimen interior los Estados tendrn una divisin territorial. b) En su rgimen interior los Estados tendrn una organizacin poltica y administrativa. c) La base de los dos puntos anteriores ser el municipio libre. d) Las bases del municipio libre son las que se instituyen en las diferentes fracciones del precepto. Conforme a la fraccin I del artculo 115 Constitucional: a) Cada Municipio ser administrado por un ayuntamiento. b) Los ayuntamientos sern de eleccin popular directa. c) No habr autoridad intermedia entre los ayuntamientos y el gobierno del Estado. Como se observa del primer prrafo de la disposicin Constitucional, en ste se instituye al municipio libre como base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa del Estado; por otra parte establece que dicha institucin se sustentar en las bases que se fijan en las diferentes fracciones del propio precepto fundamental. De lo anterior se sigue que, por una parte, se fija el elemento substancial, que es precisamente el municipio libre; por otra, se anuncian las bases a las que se sujetar dicha institucin, al remitir a las diversas fracciones del aludido artculo, y que, dados los trminos del primer prrafo del precepto, las vincula esencialmente a la cuestin poltica y administrativa. Entendido as, las bases contenidas en las ocho fracciones del artculo, tienden a precisar, fundamentalmente, los lineamientos generales en que se sustenta el municipio libre poltica y administrativamente hablando. Ahora bien, en trminos de la fraccin I del referido artculo 115, claramente se advierte que seala en ese mbito poltico y administrativo dos cuestiones especficas: que la eleccin de los ayuntamientos debe ser popular y directa, y que la administracin de los municipios corresponde a los ayuntamientos. Sin embargo, tambin la fraccin I de mrito se refiere a que no debe haber autoridad intermedia entre los municipios y el gobierno del Estado. Si se atiende a los antecedentes histricos, constitucionales y legislativos anteriormente precisados, y que motivaron la prohibicin de mrito, tal disposicin que introdujo el Constituyente de mil novecientos diecisiete obedeci a la existencia previa de los llamados Jefes Polticos o Prefectos, que poltica y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los ayuntamientos, y que tenan amplias facultades con respecto a estos ltimos. Todo esto puede llevar a dar diversas interpretaciones respecto de la autoridad intermedia, en tanto que, en trminos de la disposicin constitucional y de los antecedentes que se tienen, podra decirse que la prohibicin se refiere a que, fuera del gobierno estatal y el municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de stos; o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominacin, lesiona la autonoma municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o, finalmente, que la prohibicin nicamente pretenda impedir que dentro de la relacin que debe existir entre el gobierno del estado y el municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un rgano intermedio que impida la comunicacin directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace o que pueda interrumpir esa comunicacin. Para analizar tales cuestiones, es conveniente determinar previamente lo que debe entenderse por gobierno del Estado para efectos de la aludida fraccin I del artculo 115 Constitucional, para lo cual se precisan previamente algunas generalidades de los conceptos de gobierno y de Estado. En el Diccionario Jurdico Mexicano, del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, se define el vocablo gobierno como: Del latn gubernatio-onis, de gubernare, gobernar. En el lenguaje usual es sinnimo de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar, etc. Es el agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la direccin o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo. El propio diccionario, al referirse al Estado, dice: Dentro de la teora del derecho y en la jurisprudencia dogmtica el concepto de Estado es bastante controvertido, sin embargo es posible hacer una caracterizacin y proporcionar una breve descripcin de sus caractersticas jurdicas fundamentales. Bsicamente se concibe al Estado como "una corporacin, como
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una persona jurdica. Esta "corporacin es una corporacin territorial, esto es, acta y "se manifiesta en un espacio, una determinada "circunscripcin territorial. Otra de las caractersticas del "Estado, igualmente esencial, es que acta, se conduce, de "forma autnoma e independiente. Este ltimo dato se "describe como poder originario, autoridad soberana o, "simplemente como la soberana. De ah la ampliamente "compartida nocin del Estado como corporacin territorial "dotada de un poder de mando originario. La caracterizacin "anterior ha sido persistente en la doctrina jurdica a travs "de los aos y tiene antecedentes remotos. Por otra parte, la doctrina reconoce que, al hablar de gobierno, generalmente se le vincula con vocablos tales como: autoridad poltica, rgimen poltico, conjunto de rganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, direccin del Estado, parte del Estado, etctera, todo lo cual en trminos generales se refiere al gobierno; de tal forma que puede considerarse a ste como la accin y efecto de la conduccin poltica, que agrupa al conjunto de rganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurdico denominado Estado. Asimismo, al hablar de Estado la doctrina, en trminos generales, lo caracteriza como la organizacin jurdico-potestativa de una comunidad humana, tendiente a concretar en modo sistemtico y efectivo la ordenacin de la vida social en las condiciones y dentro del mbito territorial determinados por factores histricos. Conforme a lo expuesto, puede decirse que el Estado tiene como elementos constitutivos la poblacin, el territorio y la organizacin poltica, mientras que el gobierno no es ms que este ltimo elemento, entendido como el ordenamiento de un conjunto de normas y de actos. Ahora bien, estas ideas generales de gobierno y Estado doctrinalmente se conciben en un sentido amplio; sin embargo, para efectos de la disposicin constitucional en estudio, debemos ahora precisar que, conforme al artculo 43 de la Constitucin Federal, al referirse la fraccin I del artculo 115 Constitucional al Estado, alude a ste como alguna de las entidades federativas que integran a la Federacin. En estas condiciones, se concluye que el gobierno del Estado a que se refiere esta ltima disposicin, es precisamente la organizacin poltica del ente (uno de los que integran a la Federacin) que se caracteriza por reunir sus elementos constitutivos que lo distinguen de otros consistentes en una poblacin, territorio y organizacin poltica determinados. Por lo que, siguiendo este orden de ideas, resta precisar si el gobierno a que alude la fraccin I del artculo 115 Constitucional, se refiere al poder ejecutivo del Estado, o bien a todos sus componentes, especficamente tanto al poder ejecutivo como al legislativo y judicial. Frecuentemente se llega a identificar al gobierno como la parte de la administracin pblica propia del poder ejecutivo; sin embargo, en los trminos que apunta la doctrina y siguiendo los conceptos antes precisados, el trmino gobierno no se refiere de manera especfica a un poder u rgano pblico determinado, concretamente al poder ejecutivo, o a un conjunto limitado de acciones o actos del Estado de carcter esencialmente administrativos. Por otra parte y atendiendo a la fraccin I del artculo 115 Constitucional, tampoco puede limitarse la expresin gobierno a aquella actividad del Estado de carcter administrativo y propia del poder ejecutivo, ya que, por una parte, tomando en consideracin los antecedentes de los jefes polticos y de los prefectos, es claro que tenan amplias facultades en muchas materias, de las cuales algunas que podran calificarse como de carcter legislativo y judicial, como son, entre otras, presidir las diputaciones provinciales, resolver algunos conflictos que se suscitaran entre los gobernados y los ayuntamientos, suspender a los miembros de stos, etctera, facultades stas que en la actualidad son competencia de los poderes legislativos y judiciales de los Estados. Adems, el texto vigente del artculo 115 de la Constitucin Federal, en algunos apartados s alude a un poder especfico, por ejemplo cuando atae a ciertas facultades de las legislaturas para fijar los derechos tributarios de los ayuntamientos o para suspender a los miembros de stos (fracciones I, tercer prrafo, y IV); pero igualmente hace alusin al Estado en forma genrica dirigindose no al poder ejecutivo en particular, sino a otro de sus poderes, como es el caso de la fraccin IV, inciso c), segundo prrafo, que se refiere a que las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), en donde evidentemente se advierte que, al hablar de Estado, lo hace en forma genrica pero aludiendo a la legislatura y no al poder ejecutivo, pues es claro que la fijacin de contribuciones corresponde al poder legislativo. De lo anterior se concluye que la prohibicin de autoridad intermedia, al referirse al gobierno del Estado, no est limitada al poder ejecutivo de la entidad federativa, pues, dadas las competencias que en la actualidad tienen los diferentes poderes de los Estados y que antes podan incidir en el jefe poltico o prefecto, y toda vez que la terminologa que al respecto utiliza la disposicin constitucional se hace en forma genrica y no referida exclusivamente al poder ejecutivo, debe entenderse que comprende no slo a este ltimo poder en cita, sino tambin a los otros poderes, frente a los cuales eventualmente podra gestarse tambin una autoridad intermedia con relacin a los ayuntamientos. No pasa inadvertido que, conforme al prrafo primero del artculo 115 Constitucional, los lineamientos generales que se instituyen en las bases contenidas en sus diferentes fracciones, tienen por esencia fijar los principios rectores en materia municipal que esencialmente se identifican con cuestiones polticas y administrativas, cuya competencia corresponde al poder ejecutivo en el mbito estatal; sin embargo, por las razones antes dadas, actualmente y dentro del mbito de atribuciones de los poderes judicial y legislativo de los Estados, tambin tienen relacin en ciertas materias con los municipios, como en los casos antes apuntados, en los que tambin podra evaluarse un caso en que se instituyera una autoridad intermedia que afectara a los municipios, como por ejemplo sera si el municipio tuviera que acudir ante un ente diverso para proponer su presupuesto de egresos, para que ste lo autorizara o diera su aprobacin y posteriormente fuera quien lo propusiera ante la Legislatura.
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Precisado lo anterior, se pasa al anlisis del caso concreto a la luz de las tres posturas que dan una distinta interpretacin de lo que debe entenderse por autoridad intermedia, en la inteligencia de que tal anlisis versar respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y de las Juntas Auxiliares que prev la Ley impugnada. 1.- PRIMERA POSTURA. Respecto a que la prohibicin de autoridad intermedia se refiere a que, fuera del gobierno estatal y el municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de stos. A) De los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal: Los artculos 13 y 14 de la Ley impugnada establece: "Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "Art. 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I. El Ayuntamiento del Municipio; "II. El total de juntas auxiliares de cada municipio; "III. Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y "IV. Los representantes del Organo de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. Estos Comits si bien se califican como de Desarrollo Municipal, tambin lo es que su forma de integracin est dada de tal manera que no puede calificarse como parte del gobierno del Estado o del Municipio. En efecto, estos Comits se integran por el Ayuntamiento del Municipio, por el total de juntas auxiliares de cada municipio, por los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comits de obra del municipio, y por los representantes del Organo de Planeacin Estatal. Como se aprecia, dichos Comits se conforman tanto con autoridades municipales como estatales, as como por representantes de la poblacin. En tales condiciones, aunque dichos organismos se califiquen como municipales y se integren, entre otros, por autoridades municipales y estatales, evidentemente no pueden catalogarse como rganos municipales o estatales. Es cierto que la forma de su integracin no es lo que determina la naturaleza municipal o estatal del mismo, pero tambin lo es que no existe disposicin expresa que lo considere orgnicamente en uno u otro. En consecuencia, debe considerarse que dichos Comits constituyen una autoridad al margen del gobierno del Estado y de los Municipios, por lo que, conforme a la postura que se analiza, deben considerarse como autoridades intermedias. No pasa inadvertida la manifestacin de la parte demandada, en el sentido de que los Comits de Planeacin tienen su sustento en los artculos 25 y 26 de la Constitucin Federal, 4 y 20 de la Ley de Planeacin, 107 y 108 de la Constitucin del Estado de Puebla, y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin para el Desarrollo de Puebla; sin embargo, tales disposiciones no prevn la forma de integracin y conformacin de los Comits que ahora se analizan, pues nicamente se refieren a la concurrencia para el desarrollo econmico de los sectores pblico, social y privado, as como a las instancias de planeacin y coordinacin de dichos sectores, y no as a la forma de su integracin y menos an respecto de los municipales. B) De las Juntas Auxiliares: Dichos organismos no pueden catalogarse como autoridades intermedias en trminos de esta primera postura, toda vez que estas Juntas s se encuentran consideradas orgnicamente dentro de los Municipios. En efecto, los artculos 16 y 67 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, dicen: "Art. 16.- El Municipio, para su administracin "interior, se dividir en pueblos, rancheras, barrios "y secciones. "Art. 67.- Para el Gobierno de los pueblos habr "Juntas Auxiliares, integradas por un Presidente y "cuatro miembros propietarios, y sus respectivos "suplentes. 2.- SEGUNDA POSTURA. Interpretacin en el sentido de que autoridad intermedia es aqulla que, cualquiera que sea su origen o denominacin, lesiona la autonoma municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento. A) Respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal. El artculo 13 de la Ley impugnada dispone:
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"Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. De conformidad con la disposicin transcrita, los aludidos Comits constituyen instancias de participacin social, encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin. De conformidad con el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, cada Municipio ser administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el Gobierno del Estado. Los artculos 13 y 40 de la Ley Orgnica Municipal disponen: "Art. 13.- Cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, "integrado por los miembros de la Planilla que haya "obtenido el mayor nmero de votos, y no habr "ninguna autoridad intermedia entre el "Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. "Art. 40.- Son atribuciones de los Ayuntamientos: " "IV.- Expedir bandos de polica y buen gobierno, "reglamentos, circulares y disposiciones "administrativas de observancia general, referentes "a su organizacin, funcionamiento, servicios "pblicos que deban prestar y dems asuntos de "su competencia, sujetndose a las bases "normativas establecidas por la fraccin III del "artculo 105 de la Constitucin Poltica del Estado. " "XII.- Promover cuanto estime conveniente para el "progreso del Municipio y acordar la realizacin de "las obras pblicas que fueren necesarias; "XXX.- Formular y aprobar, de acuerdo con las "leyes federales y estatales, la zonificacin y "planos de desarrollo urbano municipal;. De las disposiciones transcritas se desprende, por una parte, que la mxima autoridad administrativa de los municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aqullas disposiciones relativas a su organizacin, funcionamiento, servicios pblicos y otros de su competencia, as como promover y autorizar la realizacin de obras pblicas y lo inherente a su desarrollo urbano. Lo anterior se relaciona directamente con las atribuciones que se le reconocen a los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal a que se refiere el artculo 13 de la Ley impugnada, en tanto que stos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin. Acorde con lo anterior, es evidente que los referidos Comits se constituyen en autoridades intermedias conforme a la segunda postura que se analiza, ya que se les dota de facultades tales que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos, que son la mxima autoridad administrativa de los Municipios, y que, por tal razn, son los que deberan planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin. No debe soslayarse que, considerando la naturaleza propia de estos organismos de planeacin, su funcin debe limitarse a apoyar y coordinar a las autoridades estatales y municipales, as como a los particulares, para que los sectores pblicos, sociales y privados concurran en el desarrollo social de los municipios, pero no para la toma de decisiones en estas materias, cuya competencia es exclusiva en el mbito municipal de los Ayuntamientos, quienes si bien estn obligados a dar intervencin a cada sector, ello ni implica darles poder de decisin y ejecucin, pues de otra manera el Ayuntamiento se constituira en mero ejecutor de las decisiones de dichos Comits, con lo que se hace nugatoria la garanta constitucional que reserva la administracin municipal a los Ayuntamientos. B) Respecto de las Juntas Auxiliares: Los artculos 16, 67 y 72 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, dispone: "ARTCULO 16.- El Municipio, para su "administracin interior, se dividir en pueblos, "rancheras, barrios y secciones. "ARTCULO 67.- Para el Gobierno de los pueblos "habr Juntas Auxiliares, integradas por un "Presidente y cuatro miembros propietarios, y sus "respectivos suplentes. "ARTCULO 72.- Las Juntas Auxiliares tienen por "objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeo "de sus funciones. A este fin ejercern, dentro de "los lmites de su circunscripcin y bajo la "vigilancia y direccin de aqullos, las atribuciones "siguientes: "I.- Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos "que debern aplicarse a la satisfaccin de los "gastos pblicos del pueblo; "II.- Remitir al Ayuntamiento con la oportunidad "debida para su revisin y aprobacin, los "presupuestos de gastos del ao siguiente; "III.- Procurar la debida prestacin de los servicios "pblicos y, en general, la buena marcha de la "administracin pblica e informar al Ayuntamiento "sobre sus deficiencias; "IV.- Procurar la seguridad y el orden pblico del "pueblo; "V.- Promover ante el Ayuntamiento de su "jurisdiccin, la construccin de las obras de "inters pblico que estimare necesarias;
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"VI.- Nombrar a propuesta del Presidente de la "Junta, al secretario, tesorero y comandante de "polica de la Junta Auxiliar, los que son "funcionarios de confianza y podrn ser removidos "libremente. De los preceptos transcritos se desprende que los Municipios se dividen, para su administracin interior, en pueblos y otros, y que para el gobierno de stos se integran las Juntas Auxiliares, cuyas facultades no transgreden las de los Ayuntamientos como rganos superiores de administracin de los Municipios, a los que deben sujetarse las propias Juntas. De esto se sigue que las referidas Juntas Auxiliares no afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos y, consecuentemente, no constituyen autoridad intermedia en trminos de la segunda postura que se analiza. 3.- TERCERA POSTURA. Son autoridades intermedias la que impiden la comunicacin directa entre el Municipio y el gobierno del Estado. A) Respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal: Los artculos 13, 44, 57, 59, fraccin IV, 67, 73, 74, 81, fraccin III, y 82, fraccin II, de la Ley impugnada, disponen: "Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "Art. 44.- Las juntas auxiliares debern aplicar los "recursos citados en el artculo anterior en la "ejecucin de obras que de manera conjunta hayan "sido aprobadas en los rganos de planeacin de "los Municipios. "Art. 57.- Cuando los recursos de los fondos a que "se refiere este ttulo se destinen a obras pblicas, "el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos "presentarn ante las dependencias competentes, "para su anlisis y aprobacin, los expedientes "tcnicos de las obras autorizadas por sus comits "de planeacin debiendo sujetarse, adems de lo "dispuesto por el artculo anterior, a la "normatividad, supervisin tcnica y asesora que "para tales efectos emitan dichas dependencias. "Art. 59.- Para cumplir con lo dispuesto en el "artculo anterior, el Gobierno del Estado a travs "de sus dependencias ejercer las siguientes "acciones: " IV. Promover y fortalecer la participacin social "en las actividades educativas que correspondan al "Estado, a travs de los rganos de planeacin de "los municipios y agrupaciones o consejos, para la "conservacin, mejoramiento y equipamiento de "los servicios y dems proyectos de desarrollo "educativo en sus respectivas jurisdicciones;. "Art. 67.- El Gobierno del Estado recibir los "recursos presupuestales a que se refiere este "Captulo que le transfiera la Federacin, y los "programar y presupuestar entre los Municipios "de la entidad, de acuerdo a las directrices "establecidas a nivel federal en materia de salud y "segn las necesidades que hayan sido "debidamente jerarquizadas con los mismos en el "seno de los rganos de planeacin. "Art. 73.- El Gobierno del Estado ministrar en "forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos; dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. --Para tales "efectos, previamente los municipios presentarn "ante el Gobierno del Estado, sus programas de "obras y acciones aprobadas en el seno de los "comits de planeacin para el desarrollo "municipal. "Art. 74.- Los Ayuntamientos presentarn ante el "Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "Art. 81.- Para el ptimo aprovechamiento de los "recursos, los municipios aplicarn los recursos de "este fondo de la siguiente manera: III. Canalizar "el remanente a la realizacin de obra fsica en "Juntas Auxiliares y en colonias populares, dando "prioridad al mantenimiento y reparacin de "espacios educativos. Dichas obras sern "consensadas y aprobadas en el seno del rgano "municipal de planeacin. "Art. 82.- Los Municipios debern: "II. Promover la participacin de las "comunidades beneficiarias en el seno del Comit "de Planeacin para el Desarrollo Municipal, en su "destino, aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; "y. De las disposiciones transcritas puede advertirse que los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, no slo constituyen rganos de planeacin y coordinacin, sino que se les dota de facultades que van ms all que implican el sometimiento del Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de tal forma que, para que stos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto, deben contar con los planes, programas y jerarquizacin de obras y acciones autorizadas por los referidos Comits.
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Lo anterior demuestra que, conforme a la tercera postura que se analiza, los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal constituyen autoridad intermedia, en la medida que interrumpen la comunicacin directa que debe existir entre el gobierno del Estado y los Municipios, ya que sin la intervencin de aqullos, como ente de enlace entre estos dos niveles de gobierno, los municipios estarn obstaculizados para coordinarse con el Estado para llevar a cabo las atribuciones que en materia comunes tienen ambos niveles de gobierno.
B)
Respecto de las Juntas Auxiliares:
De conformidad con los artculos 67 y 72 de la Ley Orgnica Municipal anteriormente transcritos, que prevn las Juntas Auxiliares y sus atribuciones, se concluye que no constituyen autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y los Municipios conforme a esta tercer postura, ya que no interfieren en forma alguna en la comunicacin directa que deben tener ambos niveles de gobierno, pues en todos los casos dichas Juntas deben sujetarse a los lineamientos que establezcan los Ayuntamientos. No pasa inadvertido que en el escrito de demanda tambin se aduce que los grupos organizados que prev la Ley impugnada tambin constituyen autoridad intermedia. El artculo 15 de la Ley, dispone: "Art. 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente. De la disposicin transcrita puede apreciarse que los referidos grupos organizados constituyen tan slo rganos de consulta permanente, pero sin reconocerles ninguna facultad de decisin, por lo que, dada la naturaleza que les da la Ley y al no constituir autoridad estatal o municipal, en cualquiera de los casos no puede reconocrsele como una autoridad de las prohibidas por el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal. Atento a todo lo expuesto en el presente considerando, es de concluirse que las Juntas Auxiliares municipales no constituyen autoridad intermedia, pero, por cuanto hace a los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, stos s constituyen autoridad intermedia conforme a las tres interpretaciones dadas, en contravencin a lo dispuesto por el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal. Consecuentemente, procede declarar la inconstitucionalidad de los artculos 13 y 14 que prevn dichos Comits y sus atribuciones. NOVENO.- Respecto de los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95, 97 y 98 de la Ley impugnada, que se combaten expresamente en el segundo concepto de invalidez por constituir autoridades intermedias, se considera lo siguiente: "ARTCULO 4.- La presente Ley tiene por objeto: "VII.- Constituir los rganos en materia "hacendaria para el cumplimiento de los objetivos "de esta Ley as como de los convenios de "coordinacin y de colaboracin que se "celebren; "IX.- Promover la participacin social en los "mbitos estatal y municipal para la toma de "decisiones en la orientacin, definicin y "jerarquizacin de los programas y proyectos "pblicos, de acuerdo a las normas establecidas en "la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado "de Puebla. "ARTCULO 8.- Los recursos que la Federacin "transfiera al Estado derivados de programas "federales de descentralizacin del gasto y "aquellos que, por su naturaleza anloga puedan "ser considerados bajo este rubro, debern "sujetarse para su ejercicio, a las disposiciones de "esta Ley; "El Ejecutivo Estatal ser el responsable de "administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los "recursos materia de esta Ley se apliquen a los "fines aprobados. Para ello, el Estado promover "las acciones necesarias que garanticen la "transparente y oportuna asignacin de dichos "recursos de conformidad con esta Ley y sin "menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a "travs de sus dependencias y entidades "competentes, llevar a cabo la asignacin y "distribucin de los recursos de aportaciones para "la educacin bsica y normal; de aportaciones "para los servicios de salud; infraestructura social "estatal; y de aportaciones mltiples, con apego "tanto a los programas establecidos por la "Federacin, como a los estatales, regionales y "sociales que se instrumenten y que se aprueben "en el seno del rgano de planeacin. "ARTCULO 13.- Para efectos del artculo anterior, "los municipios contarn con Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal como las "instancias de participacin social encargadas de "planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "ARTCULO 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I.- El Ayuntamiento del municipio; "II.- El total de juntas auxiliares de cada municipio;
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"III.- Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y, "IV.- Los representantes del rgano de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. "ARTCULO 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente. "ARTCULO 16.- El Estado fortalecer la "participacin social en la planeacin del "desarrollo de la entidad, a travs de los rganos "creados por la Ley de Planeacin para el "Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que "intervengan en la planeacin, programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "los programas, y los convenios que con base en "esta Ley se establezcan. "ARTCULO 17.- La recepcin y anlisis de las "propuestas sobre inversin, la promocin de la "cooperacin y colaboracin de la participacin "social en las tareas de la planeacin del "desarrollo, y los convenios que con base en esta "Ley se celebren, se efectuarn bajo los "lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla. "ARTCULO 18.- Para propiciar el fortalecimiento "municipal el Estado deber: "I.- Impulsar programas de fortalecimiento de los "municipios, para hacer vigente su funcin como "instancias de gobierno directamente vinculadas a "las necesidades cotidianas de la poblacin; "II.- Ampliar los cauces para que las comunidades "participen activamente en la definicin de los "programas prioritarios de la gestin "gubernamental y cuenten con la capacidad de "decisin, ejecucin y evaluacin correspondiente, "dentro del marco del fortalecimiento a los "Ayuntamientos otorgndoles mayores "responsabilidades pblicas; "III.- Fomentar, bajo los principios de justicia social "y equidad, las capacidades y oportunidades para "que, en coordinacin con el Estado, los "Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de "los servicios indispensables para el desarrollo "social de su comunidad; "IV.- Promover la integracin y homogeneidad entre "las regiones, acelerando el desarrollo de las que "tienen menor crecimiento relativo y manteniendo "la dinmica de crecimiento de las que registren "mayor capacidad de respuesta productiva y ms "altos ndices de bienestar social; y, "V.- Las dems acciones que establezcan los "ordenamientos en la materia. "ARTCULO 24.- El Sistema Estatal de Coordinacin "Hacendaria tiene por objeto: "III.- Fijar el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios; "V.- Constituir los rganos de coordinacin "hacendaria; y. "ARTCULO 30.- El Estado de Puebla percibir las "participaciones correspondientes de los ingresos "federales, de conformidad con lo dispuesto en la "Ley de Coordinacin Fiscal. "Los municipios percibirn las participaciones en "ingresos federales atendiendo a lo que sealan "los Artculos 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitucin "local, la propia Ley de Coordinacin Fiscal y la "presente Ley. "ARTCULO 42.- Las Juntas Auxiliares se "coordinarn con los Ayuntamientos, a efecto de "coadyuvar con los mismos en las funciones que "realizan en materia de administracin, "recaudacin, ejecucin y supervisin a que se "refiere esta Ley, as como aquellas establecidas "en la Ley Orgnica Municipal y dems leyes "aplicables. "ARTCULO 43.- Para ejercer las funciones a que se "refiere el artculo anterior, las Juntas Auxiliares "recibirn de los Ayuntamientos, de los recursos "provenientes de las participaciones por lo menos: "a) El 5% cuando el municipio cuente con 1 y hasta "5 Juntas Auxiliares "b) El 10% cuando el municipio cuente con 6 y "hasta 10 Juntas Auxiliares "c) El 15% cuando el municipio cuente con 11 "ms Juntas Auxiliares. "Dichos recursos se distribuirn en proporcin "directa al nmero de habitantes de cada Junta "Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el "efecto emita el Consejo Estatal de Poblacin. "ARTCULO 44.- Las Juntas Auxiliares debern "aplicar los recursos citados en el artculo anterior "en la ejecucin de obras que de manera conjunta "hayan sido aprobadas en los rganos de "planeacin de los Municipios. "ARTCULO 49.- El Gobierno del Estado revisar y "aprobar la evaluacin socioeconmica de los "proyectos de inversin para el Estado y los "municipios, procurando que dichos proyectos se "apeguen a los objetivos de los Planes Nacional, "Estatal y municipales de Desarrollo, as como a "los programas sectoriales y regionales derivados "de los mismos.
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"ARTCULO 50.- El H. Congreso del Estado "establecer normas que aseguren que el ejercicio "del gasto se realice conforme a criterios de "oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan "cumplir con las condiciones tcnicas de los "proyectos y que atiendan a las prioridades del "desarrollo. "ARTCULO 57.- Cuando los recursos de los fondos "a que se refiere este Ttulo se destinen a obras "pblicas, el Gobierno del Estado y los "Ayuntamientos presentarn ante las dependencias "competentes, para su anlisis y aprobacin, los "expedientes tcnicos de las obras autorizadas por "sus comits de planeacin debiendo sujetarse, "adems de lo dispuesto por el artculo anterior, a "la normatividad, supervisin tcnica y asesora "que para tales efectos emitan dichas "dependencias. "ARTCULO 82.- Los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. "ARTCULO 95.- Las infracciones en que incurran "los servidores pblicos estatales o municipales a "las disposiciones de esta Ley y su "reglamentacin, se sancionarn por los rganos "de control y supervisin del Estado de "conformidad con la Ley de Responsabilidades de "los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Ley "Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor "de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y "dems ordenamientos estatales aplicables. "ARTCULO 97.- En caso de que los Ayuntamientos "no ministren los recursos que conforme a esta "Ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "ARTCULO 98.- Las autoridades estatales y "municipales que incurran en responsabilidades "civiles y penales con motivo de la desviacin de "los recursos a que se refiere esta Ley, sern "sancionados en trminos de la legislacin "aplicable. En la fraccin VII del artculo 4, no se establece disposicin que implique constitucin de autoridades intermedias, ya que slo prev el que se procure la coordinacin en materia de gasto. En la fraccin IX del propio artculo nicamente se prev el que se promueva la participacin social en los mbitos estatal y municipal, pero sin que se instituyan tampoco autoridades intermedias. Cabe aclarar que, el que se promueva la participacin social en los mbitos estatal y municipal para la toma de decisiones en la orientacin, definicin y jerarquizacin de los programas y proyectos pblicos, no afecta en s mismo las facultades de los Ayuntamientos, siempre y cuando las decisiones corran a cargo de los Ayuntamientos, cuestin que dicha disposicin no limita. El tercer prrafo del artculo 8 de la Ley impugnada, tampoco prev autoridades intermedias, pues nicamente se refiere a la facultad del Ejecutivo Estatal como responsable de administrar, distribuir, ejercer y supervisar los recursos materia de la Ley para que se apliquen a los fines aprobados, adems de que dispone que esto ser sin menoscabo de la libertad municipal. El artculo 15 que prev los grupos organizados como rganos de consulta, tampoco instituye autoridades intermedias, por tratarse de rganos de consulta sin alguna otra atribucin. El artculo 16 tampoco contraviene la disposicin fundamental, pues se refiere a la participacin social en la planeacin del desarrollo de la entidad a travs de los rganos creados por la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla; esto es, no se refiere a los rganos de planeacin municipales cuyas facultades se establecen en la Ley que ahora se combate. El artculo 17 tampoco instituye autoridades intermedias, ya que nicamente prev que deber estarse a los lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla para efectos de la recepcin y anlisis de las propuestas sobre inversin, la promocin de la cooperacin y colaboracin de la participacin social en las tareas de la planeacin del desarrollo, y para la celebracin de convenios. El artculo 18 tampoco vulnera la prohibicin de autoridad intermedia, en tanto que nicamente establece lineamientos generales para propiciar el fortalecimiento municipal. El artculo 24, fracciones III y V, tampoco violenta la disposicin constitucional que se aduce violada, ya que tan slo establece el objeto del Sistema Estatal de Coordinacin Hacendaria. El artculo 30 tampoco violenta la disposicin constitucional, ya que se refiere a que el Estado percibir las participaciones correspondientes de los ingresos federales de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal. El artculo 42 tampoco instituye autoridades intermedias, ya que solamente prev que las Juntas Auxiliares se coordinarn con los Ayuntamientos para coadyuvar en las funciones que realizan en materia de administracin, recaudacin, ejecucin y supervisin a que se refiere la Ley y dems aplicables. El artculo 43 prev los porcentajes mnimos que por concepto de participaciones debern recibir las Juntas Auxiliares, con lo cual no se crean autoridades intermedias.
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El artculo 49 tampoco infringe la disposicin fundamental sealada, en cuanto a que regula la revisin y aprobacin que har el Gobierno del Estado de la evaluacin sosioeconmica de los proyectos de inversin para el Estado y los municipios. El artculo 50 tampoco vulnera el artculo 115, fraccin I, constitucional, pues slo prev que el Congreso Estatal establecer normas que aseguren que el ejercicio del gasto se realice conforme a criterios de oportunidad, calidad y eficiencia. Los artculos 95 y 98 tampoco violentan la disposicin constitucional de referencia, ya que regulan cuestiones propias de responsabilidades y sanciones, sin que instituyan de ninguna forma autoridades intermedias. En efecto, el artculo 95 establece las sanciones que por incumplimiento de la Ley podrn hacerse acreedores los servidores pblicos estatales o municipales y para tales efectos remiten a las diversas Leyes de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor de Hacienda del Congreso del propio Estado y dems ordenamientos estatales aplicables, y el artculo 98 se refiere a las responsabilidades civiles y penales en que pueden incurrir las autoridades estatales y municipales al desviar los recursos que contempla la citada ley y para ello remite a la legislacin aplicable. Lo anterior es acorde con el texto constitucional y no invade las atribuciones de los Municipios actores por lo siguiente: Los artculos 108, primero y cuarto prrafos, y 109, primer prrafo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sealan: "ARTCULO 108.- Para los efectos de las "responsabilidades a que alude este Ttulo se "reputarn como servidores pblicos a los "representantes de eleccin popular, a los "miembros del Poder Judicial Federal y del Poder "Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y "empleados, y, en general, a toda persona que "desempee un empleo, cargo o comisin de "cualquier naturaleza en la Administracin Pblica "Federal o en el Distrito Federal, as como a los "servidores del Instituto Federal Electoral, quienes "sern responsables por los actos u omisiones en "que incurran en el desempeo de sus respectivas "funciones; "Las Constituciones de los Estados de la "Repblica precisarn, en los mismos trminos del "primer prrafo de este artculo y para los efectos "de sus responsabilidades, el carcter de "servidores pblicos de quienes desempeen "empleo, cargo o comisin en los Estados y en los "Municipios. "ARTCULO 109.- El Congreso de la Unin y las "Legislaturas de los Estados, dentro de los mbitos "de sus respectivas competencias, expedirn las "leyes de responsabilidades de los servidores "pblicos y las dems normas conducentes a "sancionar a quienes, teniendo este carcter, "incurran en responsabilidad, de conformidad con "las siguientes prevenciones:. De lo anterior, se advierte que las legislaturas locales estn facultadas para expedir las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Pblicos Estatales y Municipales. Del mismo modo, el artculo 115, fraccin IV, inciso c), ltimo prrafo, faculta a las legislaturas locales para revisar las cuentas pblicas de los Ayuntamientos. Por lo expuesto, se puede concluir que el artculo 95 de la Ley impugnada al remitir a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, a la Ley Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor de Hacienda del Congreso del citado Estado y a los dems ordenamientos estatales aplicables para la determinacin de las infracciones en que pudieran incurrir los servidores pblicos estatales y municipales, en la aplicacin de la Ley impugnada, es acorde con las facultades constitucionales que posee el Congreso local. Lo mismo cabe concluir del artculo 98, pues lo nico que establece es la remisin a la legislacin aplicable en caso de que exista una desviacin de los recursos de la Ley por parte de las autoridades estatales o municipales, lo que de ninguna forma vulnera ninguna facultad de los Municipios actores. En otro aspecto, se considera que los artculos 13, 14, 44, 57, 82, fraccin II, y 97 de la Ley impugnada, s violan la fraccin I del artculo 115 de la Constitucin Federal, en virtud de lo siguiente: Dichas disposiciones son contrarias a la disposicin constitucional en cita, por las mismas razones dadas en el considerando que antecede, toda vez que integran los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y les otorgan facultades de tal manera que afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos, pues supeditan sus facultades a las decisiones de dichos Comits. Finalmente, respecto del artculo 97 de la Ley impugnada, al establecer la posibilidad de que el Estado entere recursos de las participaciones federales directamente a las Juntas Auxiliares sin tomar en cuenta a los Ayuntamientos a quienes constitucionalmente les corresponde la facultad de administrar los recursos de la hacienda municipal, afecta las facultades constitucionales que tienen estos ltimos, con lo que se transgrede el artculo 105, fracciones I y IV, inciso b), constitucional, en cuanto que establece que los Ayuntamientos son a los que corresponde administrar el Municipio y que, por ende, son los que llevan a cabo la libre administracin hacendaria municipal, por lo que la facultad que se otorga al Gobierno del Estado para entregar los recursos directamente a las Juntas Auxiliares en caso de que los Ayuntamientos no los ministren resulta inconstitucional. Cabe sealar que an ante una situacin anmala de parte del Ayuntamiento que motive la falta de entrega de los recursos que correspondan a las Juntas, es una cuestin que ser responsabilidad del propio Ayuntamiento y de las consecuencias legales correspondientes, pero no puede justificar que el Gobierno se sustituya en las atribuciones que constitucionalmente les son propias a los Ayuntamientos.
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Atento a todo lo expuesto en el presente considerando y en el anterior, adems de la inconstitucionalidad decretada de los artculos 13 y 14, procede tambin declarar inconstitucionales los artculos 44, 57, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. DCIMO.- En el tercer concepto de invalidez se alega violacin al artculo 116 constitucional, por la delegacin de facultades que se hace en la Ley impugnada en favor del Gobernador del Estado para expedir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. Es infundado el concepto de invalidez expuesto. La parte relativa del artculo 116 constitucional que se aduce violada, dispone: "Art. 116.- El poder pblico de los Estados se "dividir para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo "y Judicial, y no podrn reunirse dos o ms de "estos poderes en una sola persona o corporacin, "ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. El ltimo prrafo del artculo 14 de la Ley impugnada, dispone: "Art. 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: --- En "todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. Como se aprecia del artculo impugnado, no existe contravencin a la disposicin constitucional de referencia, ya que con dicho precepto no se provoca que se renan dos o ms de los poderes pblicos en una sola persona o corporacin, ni se deposita el Legislativo en un solo individuo. En efecto, la disposicin combatida nicamente reserva al Poder Ejecutivo Estatal, la facultad de emitir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, a efecto de establecer la forma en que deber llevarse a cabo la asamblea democrtica para la eleccin de los representantes comunitarios ante el rgano de planeacin, lo que debe considerarse como la facultad que tiene para proveer en la esfera administrativa para el cumplimiento de las leyes que emita la Legislatura Estatal. DCIMO PRIMERO.- En el cuarto concepto de invalidez se aduce violacin al artculo 133 de la Constitucin Federal, en relacin con el 120 de la propia Carta Fundamental, por la no aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal con motivo de la expedicin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. En esencia, la parte actora alega que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto de la Ley de Coordinacin Fiscal, en virtud de que la facultad que tienen los estados a travs de sus respectivos rganos legislativos, de fijar las bases, montos y plazos de la distribucin de participaciones y aportaciones, innegablemente puede ser ejercida siempre cuando el ejercicio de dicha facultad quede sujeto y se condicione a lo que la Ley de Coordinacin Fiscal establezca al respecto. Es parcialmente fundado el concepto de invalidez expuesto. Para dilucidar la cuestin planteada debe analizarse por separado lo relativo a las participaciones federales y por otra las aportaciones federales. Con relacin a las participaciones federales se considera lo siguiente: En primer lugar debe precisarse que, contrariamente a lo considerado por los municipios actores, el artculo 133 de la Constitucin Federal no establece ninguna jerarqua entre las legislaciones federal y local, sino un mbito de competencias diverso el cual se deriva del texto del artculo 124 de la propia Norma Fundamental. Sirve de apoyo a lo anterior, la Jurisprudencia 10/91, sustentada por la Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin, visible a fojas 56, Tomo VII-Marzo, Octava poca del Semanario Judicial de la Federacin que a la letra seala: "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE "ELLAS NO EXISTE RELACIN JERRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA "CONSTITUCIN.- El artculo 133 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no "establece ninguna relacin de jerarqua entre las "legislaciones federal y local, sino que en el caso "de una aparente contradiccin entre las "legislaciones mencionadas, sta se debe resolver "atendiendo a qu rganos es competente para "expedir esa ley de acuerdo con el sistema de "competencia que la norma fundamental establece "en su artculo 124. Esta interpretacin se refuerza "con los artculos 16 y 103 de la propia "Constitucin: el primero al sealar que la "actuacin por autoridad competente es una "garanta individual, y el segundo, al establecer la "procedencia del juicio de amparo si la autoridad "local o federal acta ms all de su competencia "constitucional. Por lo que respecta a las participaciones federales, como ya se ha precisado en el presente fallo, esta materia es de coordinacin entre la Federacin y los Estados en tanto que se trata de una redistribucin de los ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federacin por virtud de los Convenios de Coordinacin Fiscal previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 115, fraccin IV, inciso b), y ltimo prrafo, de la Constitucin Federal, las participaciones federales, como parte de la hacienda municipal, sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo
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a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por la legislaturas de los Estados, las que aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. De lo anterior se sigue que las legislaturas estatales, en su respectivo mbito de competencia, por disposicin constitucional, tienen facultades para regular el rubro de participaciones federales y concretamente sobre las bases, montos y plazos. En consecuencia, debe desestimarse el concepto de invalidez en el que se alega que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal en cuanto a las bases, montos y plazos correspondientes a las participaciones federales, pues esto es una facultad de la Legislatura en su mbito de competencias. Respecto a que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal en lo relativo a las bases, montos y plazos en materia de aportaciones federales, cabe considerar lo siguiente: Previamente resulta pertinente aclarar que, tratndose de las aportaciones federales, siendo recursos de los que los municipios deben beneficiarse en trminos del Presupuesto de Egresos de la Federacin y de la Ley de Coordinacin Fiscal, esto legitima en la causa a los municipios actores para cuestionar en esta va la constitucionalidad de la Ley que ahora se impugna, toda vez que en sta se establecen los supuestos normativos en virtud de los cuales tiene que hacerse la distribucin y asignacin de los recursos respectivos a los municipios. En efecto, como qued expuesto en considerandos anteriores, son recursos de naturaleza federal que destinan y supervisan las autoridades federales, que se rigen por disposiciones de carcter federal, que se entregan a los estados previo convenio con la Federacin y en el que no participan los municipios, que, aunque finalmente llegan a ingresar a la hacienda municipal, no forman parte del rgimen de libre administracin hacendaria, y que los municipios nicamente ejecutan la aplicacin de dichos recursos en los rubros previamente determinados por las disposiciones federales; sin embargo, en estos casos, los municipios tienen especial inters en que los recursos correspondientes se reciban oportuna y eficazmente en trminos de las disposiciones legales respectivas, para los fines para los cuales se les destinan, por lo que, si en el caso se aduce que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal que establece los lineamientos generales al efecto en contravencin a la Constitucin Federal, es evidente que debe reconocerse que los municipios estn legitimados en la causa para acudir en esta va a plantear la inconstitucionalidad de la Ley impugnada si se considera que contraviene a la Constitucin Federal. A efecto de determinar si la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se ajusta a las disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal en materia de aportaciones federales para los municipios, es conveniente atender, en primer lugar, a lo que establece el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ao de mil novecientos noventa y ocho; y, en segundo lugar, a las disposiciones relativas de la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal. De conformidad con lo dispuesto por el artculo 19 del citado Presupuesto de Egresos de la Federacin, las erogaciones previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios para el ao de mil novecientos noventa y ocho, se distribuye entre los siguientes fondos: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. En este ltimo Fondo los recursos se distribuyen entre los siguientes rubros: Fondo para la Infraestructura Social Estatal. Fondo para la Infraestructura Social Municipal. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal. Fondo de Aportaciones Mltiples. La disposicin en cita tambin establece que el ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artculo deber apegarse a la distribucin, condiciones y trminos que establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ah se sealan. En el captulo V de la citada Ley de Coordinacin Fiscal, en el que se regula lo relativo a las aportaciones federales, se contienen diversos preceptos en los que expresamente se reglamenta la forma y trminos para la asignacin de estos recursos que estn destinados a los municipios. A continuacin se procede a realizar el comparativo entre las disposiciones relativas que interesan para el caso concreto de la Ley de Coordinacin Fiscal, con las respectivas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. En el artculo 32, penltimo prrafo, y el 35, ltimo prrafo, de la Ley de Coordinacin Fiscal, con relacin a las Aportaciones para la Infraestructura Social, dispone: "Art. 32.- Del total de la recaudacin federal "participable el 0.303% corresponder al Fondo "para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al "Fondo para Infraestructura Social Municipal. --- "Este fondo se enterar mensualmente en los "primero diez meses del ao por partes iguales a "los Estados por conducto de la Federacin y a los "Municipios a travs de los Estados, de manera gil "directa, sin ms limitaciones ni restricciones, "incluyendo las de carcter administrativo, que las "correspondientes a los fines que se establecen en "el artculo 33 de esta Ley.
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"Art. 35.- Los Estados distribuirn entre los "municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, (ltimo "prrafo) Los Estados debern entregar a sus "respectivos municipios los recursos que les "corresponden conforme al calendario de enteros "en que la Federacin lo haga a los Estados, en los "trminos del penltimo prrafo del artculo 32 de "la presente Ley. Al efecto, los artculo 73, 74 y 75 de la Ley impugnada, correspondientes al captulo del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, disponen: "Art. 73.- El Gobierno del Estado ministrar en "forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos: dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. --Para tales "efectos, previamente los municipios presentarn "al Gobierno del Estado, sus programas de obras y "acciones aprobadas en el seno de los comits de "planeacin para el desarrollo municipal. "Art. 74.- Los Ayuntamientos presentarn ante el "Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "Art. 75.- Una vez aprobados los expedientes "tcnicos por el Gobierno del Estado, ste "proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley. De los preceptos transcritos se advierte que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley impugnada, no se ajustan a los lineamientos generales previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal, en tanto que no prevn el mismo plazo para el suministro de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en tanto que esta ltima dispone que deber enterarse mensualmente en los primeros diez meses del ao, sin ms limitaciones ni restricciones; mientras que los citados artculos de la Ley combatida establecen que sern ministrados los recursos de dicho Fondo mensualmente y condicionado a que los municipios cuenten con la aprobacin de los comits de planeacin para el desarrollo municipal de los programas de obras y acciones para que el Gobierno del Estado apruebe los expedientes tcnicos para proceder a la ministracin de los recursos a los Ayuntamientos. Por otra parte, el artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en lo que se refiere a los municipios, establece: "Art. 33.- Las aportaciones federales que con cargo "al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social reciban los Estados y los Municipios, se "destinarn exclusivamente al financiamiento de "obras, acciones sociales bsicas y a inversiones "que beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y pobreza extrema en los siguientes "rubros: "a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social Municipal: agua potable, alcantarillado, "drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, "electrificacin rural y de colonias pobres, "infraestructura bsica de salud, infraestructura "bsica educativa, mejoramiento de vivienda, "caminos rurales, e infraestructura productiva "rural, y "b) "En caso de los municipios, stos podrn disponer "de hasta un 2% del total de recursos del Fondo "para la Infraestructura Social Municipal que les "correspondan para la realizacin de un programa "de desarrollo institucional. Este programa ser "convenido entre el Ejecutivo Federal a travs de la "Secretara de Desarrollo Social, el Gobierno "Estatal correspondiente y el Municipio de que se "trate. "Adicionalmente, los Estados y Municipios podrn "destinar hasta el 3% de los recursos "correspondiente en cada caso, para ser aplicados "como gastos indirectos a las obras sealadas en "el presente artculo. Respecto de dichas "aportaciones, los Estados y los municipios "debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes, los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en su destino, aplicacin y "vigilancia, as como en la programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "las obras y acciones que se vayan a realizar; "III.- Informar a sus habitantes, al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados; "IV.- Proporcionar a la Secretara de Desarrollo "Social, la informacin que sobre la utilizacin del "Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social le sea requerida. En el caso de los "municipios lo harn por conducto de los Estados, "y "V.- Procurar que las obras que realicen con los "recursos de los Estados sean compatibles con la "preservacin y proteccin del medio ambiente y "que impulsen el desarrollo sustentable. Al respecto, el artculo 69 de la Ley impugnada dispone: "Art. 69.- Corresponde al Gobierno del Estado y a "los Municipios financiar obras y realizar acciones "sociales bsicas e inversiones que beneficien "directamente a la poblacin que se encuentre en "condiciones de rezago social y de pobreza "extrema. Para ello, en cada uno de los rubros "mencionados a continuacin debern en materia "de: "I.- Agua potable, drenaje, letrinas, alcantarillado y "tratamiento residual: "II.- Electrificacin rural y de colonias populares: "III.- Infraestructura bsica de salud y educativa: "IV.- Mejoramiento de vivienda:
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"V.- Caminos rurales: "VI.- Infraestructura productiva rural: "VII.- Las dems que establezcan las leyes y dems "ordenamientos aplicables. De esta ltima disposicin se advierte que hay coincidencia entre lo previsto en la Ley impugnada y el primer prrafo, inciso a), del artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otra parte, el artculo 77 de la Ley combatida dispone: "Art. 77.- Los municipios podrn disponer de hasta "un 2% del total de recursos del fondo para "infraestructura social municipal que les "correspondan, para la realizacin de un programa "de desarrollo institucional. Este programa ser "convenido entre el Ejecutivo Federal, el Gobierno "del Estado y los municipios. Este artculo 77 es coincidente con lo dispuesto en el cuarto prrafo del artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otro lado, el artculo 78 de la Ley que se combate, establece: "Art. 78.- El Estado y los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en su destino, aplicacin y "vigilancia, as como en la programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "las obras y acciones que se vayan a realizar; "III.- Detonar el desarrollo de las regiones "identificadas en los programas regionales y "especiales; y "IV.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. Este precepto es coincidente con lo dispuesto por las fracciones I, II y III del citado artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en lo referente al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social municipal, pero debe destacarse que la Ley impugnada es omisa en cuanto a los lineamientos generales establecidos en el prrafo quinto (destino del 3% para gastos indirectos) y en las fracciones IV y V del citado artculo 33 (informar a la Secretara de Desarrollo Social sobre la utilizacin del Fondo y por conducto de los Estados en el caso de los municipios, y que las obras realizadas con dicho Fondo sean compatibles con el medio ambiente e impulsen el desarrollo sustentable). En otro aspecto, el artculo 35 de la Ley de Corrdinacin Fiscal, con relacin al Fondo para la Infraestructura Social Municipal, dispone: "Art. 35.- Los Estados distribuirn entre los "municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la sealada en el artculo anterior, que "enfatice el carcter redistributivo de estas "aportaciones hacia aquellos Municipios con "mayor magnitud y profundidad de pobreza "extrema. Para ello, utilizarn la informacin "estadstica ms reciente de las variables de "rezago social a que se refiere el artculo anterior "publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica. En aquellos casos en que "la disponibilidad de informacin no permita la "aplicacin de la frmula antes sealada, se "utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas "y ponderadas con igual peso cada una de ellas: ". Por su parte, el artculo 72 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, dispone: "Art. 72.- La distribucin de los recursos del Fondo "para la Infraestructura Social Municipal, se har de "conformidad con lo establecido en los artculos 34 "y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal. En virtud de la remisin que hace el artculo 72 de la Ley impugnada a los artculos 34 y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal para efectos de las frmulas que deben aplicarse para la distribucin de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, se advierte que existe total coincidencia entre ambos ordenamientos legales. Con relacin al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, el artculo 37 de la Ley de Coordinacin Fiscal dispone: "Art. 37.- Las aportaciones federales que con cargo "al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios, reciban los mismos a travs de "los Estados, se destinarn exclusivamente a la "satisfaccin de sus requerimientos, dando "prioridad al cumplimiento de sus obligaciones "financieras y a la atencin de las necesidades "directamente vinculadas a la seguridad pblica de "sus habitantes. Respecto de las aportaciones que "reciban con cargo al Fondo a que se refiere este "artculo, los municipios tendrn las mismas "obligaciones a que se refieren las fracciones I a III "del artculo 33 de esta Ley. Al respecto, los artculos 79 y 82 de la Ley impugnada, contenidos en el captulo del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, disponen: "Art. 79.- Los recursos provenientes del fondo de "aportaciones para el fortalecimiento de los "municipios debern ser canalizados a la "satisfaccin de sus requerimientos, para lo cual "se dar prioridad al
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cumplimiento de las "obligaciones financieras y a los programas de "gasto derivados de la seguridad pblica. "Art. 82.- Los Municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. De las disposiciones transcritas de la Ley impugnada, se aprecia que se ajusta a lo dispuesto por el artculo 37 en relacin con el 33, fracciones I a III, de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otro lado, el artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal, establece: "Art. 38.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "distribuir el Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios en proporcin "directa al nmero de habitantes con que cuente "cada Estado, de acuerdo a la informacin "estadstica ms reciente que al efecto emita el "Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e "Informtica. --- Los Estados a su vez distribuirn "los recursos que correspondan a sus municipios, "atendiendo estrictamente a los mismos criterios a "que se refiere el prrafo anterior. Con relacin a este precepto, el artculo 80 de la Ley combatida establece: "Art. 80.- La distribucin del fondo de aportaciones "para el fortalecimiento de los municipios, se "realizar en proporcin directa del nmero de "habitantes de cada uno de ellos. Los montos se "calcularn con base en la informacin oficial ms "reciente publicada por el Instituto Nacional de "Estadstica, Geografa e Informtica y deber "publicarse en el Peridico Oficial del Estado a ms "tardar el 31 de enero de cada ejercicio fiscal. De este ltimo precepto se aprecia que en esencia existe coincidencia con lo dispuesto por el artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal. De lo expuesto se concluye que, con relacin a lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal respecto de aportaciones federales que deben suministrarse a los municipios, los artculos 73, 74 y 75 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se apartan de lo dispuesto en aqulla. Lo anterior es violatorio de la Constitucin Federal, aunque por contravencin a preceptos distintos de los que seala la parte actora. En efecto, en el concepto de invalidez que se analiza se sealan como violados los artculos 120 y 133 de la Constitucin Federal. Tales disposiciones establecen: "Art. 120.- Los gobernadores de los Estados estn "obligados a publicar y hacer cumplir las leyes "federales." "Artculo 133.- Esta Constitucin, las leyes del "Congreso de la Unin que emanen de ella y todos "los tratados que estn de acuerdo con la misma, "celebrados y que se celebren por el Presidente de "la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la "Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada "Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y "tratados a pesar de las disposiciones en contrario "que pueda haber en las Constituciones o leyes de "los Estados. La contradiccin existente entre los artculos sealados de la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal, no contraviene lo dispuesto por el artculo 120 de la Constitucin Federal, toda vez que este precepto nicamente establece la obligacin a cargo de los gobernadores de los Estados de publicar y hacer cumplir las leyes federales, pero no el que los Congresos Estatales deban legislar conforme a las leyes federales. Tampoco la aludida contradiccin entre la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal contraviene al artculo 133 de la Constitucin Federal, ya que, como qued expuesto en el presente considerando, en esta disposicin constitucional no se establece un sistema de jerarqua de normas entre las legislaciones federal y locales sino mbitos determinados de competencia, por lo que la contradiccin planteada entre una y otra ley no pueden implicar contravencin al referido precepto fundamental. Pese a lo anterior y a efecto de resolver la cuestin efectivamente planteada, con apoyo en lo dispuesto por los artculos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, procede suplir la deficiencia de la queja y tener como preceptos constitucionales violados los artculos 124, 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, por contravencin a las facultades que tiene la Federacin para administrar su hacienda pblica y para destinar y regular sus recursos federales como son las aportaciones federales.
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En primer lugar es necesario establecer el principio general de administracin pblica hacendaria que rige para los Municipios, los Estados, el Distrito Federal y la Federacin. Como ya qued expuesto en la presente resolucin, la hacienda municipal se prev en el artculo 115, fraccin IV, de la Constitucin Federal, en la que se establece como prerrogativa de los municipios el rgimen de libre administracin hacendaria. De una interpretacin armnica, sistemtica y teleolgica de la citada disposicin constitucional, se lleg a la conclusin de que la hacienda municipal comprende la totalidad de los ingresos, activos y pasivos de los municipios, pero slo determinados conceptos quedan comprendidos dentro del rgimen de libre disposicin hacendaria que son los que expresamente seala la fraccin IV de la referida norma fundamental. Sobre estos conceptos los municipios pueden disponer libremente de su hacienda para los fines pblicos establecidos en las leyes, de tal manera que los municipios pueden ejercer y aplicar los recursos que integran su hacienda y que estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, en la forma y trminos que consideren convenientes, siempre y cuando se ajusten a las disposiciones legales que los rigen y para los fines pblicos para los cuales deben destinarse. De igual manera debe reconocerse que con relacin a las entidades federativas, incluyendo el Distrito Federal, rige el principio de libre administracin hacendaria, en tanto que, al contar con una hacienda pblica integrada por diversos conceptos y que debe destinarse a satisfacer sus necesidades, deben gozar de libertad para administrar y disponer de sus recursos econmicos a efecto de ejercerlos y aplicarlos para los fines pblicos para los cuales deben destinarse. Por su parte, la Federacin tambin cuenta con una hacienda pblica federal, que le corresponde administrar y disponer conforme a las disposiciones que la rigen, por lo que, respecto de los recursos econmicos que la integran, tiene facultad de ejercerlos y aplicarlos para los fines pblicos en que deben destinarse conforme a las disposiciones legales aplicables. En este orden de ideas, considerando los diferentes niveles de gobierno en que se divide nuestro sistema federal, que comprende un mbito de competencia determinado en el que cada nivel ejerce sus facultades, y considerando que cada uno cuenta con una hacienda pblica integrada por diversos conceptos y que respectivamente se rige por sus propias disposiciones, debe concluirse que el principio de libre administracin de la hacienda pblica, inmerso en nuestra Carta Fundamental, rige para los municipios, los estados, el Distrito Federal y la Federacin, los que, acorde con sus respectivos mbitos de competencia y conforme a las disposiciones que a cada uno les es aplicable, deben administrar sus haciendas pblicas a efecto de poder ejercer y aplicar los recursos econmicos que les corresponden para sus fines pblicos. Lo anterior es acorde con el sistema federal que consagra el artculo 124 de la Constitucin Federal, en virtud del cual las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados, por lo que, tratndose de la hacienda pblica, la Federacin tiene facultades expresas para administrar sus recursos, y en lo tocante a las haciendas estatales y del Distrito Federal, deben entenderse reservadas dichas facultades a favor de cada entidad federativa, as como para los municipios; en estas condiciones, cada nivel de gobierno es el competente para disponer y ejercer sus propios recursos pblicos para la satisfaccin de sus necesidades en trminos de las leyes correspondientes. Ahora bien, sin perjuicio del respectivo mbito de competencia de cada nivel de gobierno y del principio de libre administracin hacendaria que rige para cada uno en lo individual, es el caso que determinados recursos de un nivel de gobierno, en aras de dicho principio y consecuentemente en funcin de su libre disposicin y aplicacin, se destinan a favor de otro nivel de gobierno para su fortalecimiento y para coadyuvar en determinadas materias especficas; sin embargo, en este tipo de recursos, aunque pasan a formar parte de la hacienda pblica del ente al que se beneficia, prevalecen las disposiciones del que los destina para tal efecto, de tal manera que para esos recursos continan rigiendo las disposiciones legales que originariamente los prevn y que son las que establecen dicho destino y aplicacin, por lo que en estos casos los beneficiarios de los mismos no pueden disponer libremente de los recursos sino en estricta aplicacin para los fines que prevn las leyes que los regulan. En efecto, sea que se trate de entidades federadas o de la Federacin, la actividad financiera se desarrolla no slo por el gobierno federal, sino tambin por los gobiernos locales (Estados, Distrito Federal o Municipios), cada uno en su respectivo mbito de competencias, lo que eventualmente genera problemas de coordinacin entre la actividad de cada nivel de gobierno, que puede referirse tanto a la coordinacin entre la prestacin del servicio y al monto de los gravmenes necesarios para prestarlo, como al control del nivel conjunto de gastos pblicos y de la recaudacin tributaria, para evitar que la superposicin de varios sistemas fiscales conduzca a una excesiva presin impositiva, y en el caso de gobiernos federales, impedir que la poltica financiera local obstaculice la poltica financiera del gobierno federal. Esto ha motivado el establecimiento de sistemas de coordinacin, mediante la celebracin de convenios acorde con las disposiciones que rigen los recursos respectivos, para que cada nivel de gobierno pueda disponer de sus recursos y cuando stos se destinan a otro nivel de gobierno se ajusten a las disposiciones legales del primero para su correcta y eficaz aplicacin y destino para coadyuvar en materias especficas de inters comn. Lo anterior se evidencia claramente tratndose de las aportaciones federales que, como qued expuesto en considerandos anteriores, son recursos federales, que destinan y supervisan las autoridades federales para los estados y los municipios y que, por su naturaleza, se rigen por disposiciones federales, por lo que, aunque pasan a formar parte de las haciendas estatales y municipales, no estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin de estos ltimos, pues es la Federacin la que autoriza su destino y aplicacin, de ah que los otros niveles de gobierno no puedan disponer libremente de dichos recursos y, por el contrario, deben estarse a las disposiciones federales y convenios de coordinacin respectivos para su aplicacin. Al respecto cabe citar lo expuesto en la exposicin de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal, de fecha trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, relativa al Decreto que reforma la Ley de Coordinacin Fiscal, que dice: "...La iniciativa presentada en esa oportunidad fue "enriquecida por las aportaciones sustantivas de "esa honorable Representacin, de forma tal que, "adems de los Fondos de Aportaciones Federales "inicialmente propuestos para la Educacin Bsica, "los Servicios de Salud y la Infraestructura Social
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"Municipal, esa entidad soberana incluy los "Fondos de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios y el Distrito Federal, as como el "de Aportaciones Mltiples. Ahora bien, en atencin a lo expuesto, se considera que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que se oponen a lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal, son violatorios de los artculos 124, 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, toda vez que establece reglas distintas en materia de aportaciones federales que, por su naturaleza y por las razones dadas en la presente resolucin, deben regularse conforme a las disposiciones que al efecto prev la citada Ley de Coordinacin Fiscal. En efecto, siendo recursos federales que se rigen por disposiciones federales, respecto de los cuales la Federacin dispone su destino en su respectivo mbito de competencia conforme al principio de libre administracin pblica hacendaria, los estados no pueden establecer reglas distintas sobre sus montos, bases y plazos, por lo que, las disposiciones citadas de la Ley impugnada, como qued demostrado con anterioridad, al contrariar los lineamientos generales establecidos por la Ley de Coordinacin Fiscal, contravienen el mbito de facultades de la Federacin. Los artculos 134, primero y cuarto prrafos, y 74, fraccin IV, de la Carta Magna, disponen: "Art. 134.- Los recursos econmicos de que "dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del "Distrito Federal, as como sus respectivas "administraciones pblicas paraestatales, se "administrarn con eficiencia, eficacia y honradez "para satisfacer los objetivos a los que estn "destinados... (cuarto prrafo) El manejo de "recursos econmicos federales se sujetar a las "bases de este artculo. "Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cmara "de Diputados: ...IV. Examinar, discutir y aprobar "anualmente el Presupuesto de Egresos de la "Federacin, discutiendo primero las "contribuciones que, a su juicio, deben decretarse "para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica "del ao anterior. De conformidad con las disposiciones constitucionales transcritas, el Gobierno Federal deber administrar los recursos de que disponga de tal manera que satisfaga los objetivos para los cuales estn destinados; y, por otra parte, compete a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin el examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin. De lo anterior se sigue que los recursos econmicos de que puede disponer el Gobierno Federal y los rubros en los que deben aplicarse, los establece la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en el que se prevn, en su artculo 19, las aportaciones federales para las entidades federativas y los municipios que ya fueron materia de anlisis en la presente resolucin. Por su parte, el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en su citado artculo 19, dispone que el ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artculo deber apegarse a la distribucin, condiciones y trminos que establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ah se sealan. En este orden de ideas, si la Federacin debe ejercer sus recursos econmicos en trminos del Presupuesto de Egresos de la Federacin el que a su vez, en materia de aportaciones federales, remite a lo establecido en el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, es de concluirse que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en cuanto a sus disposiciones que regulan lo relativo a las aportaciones federales, debe ajustarse a los lineamientos generales establecidos en el referido Presupuesto y Ley de Coordinacin Fiscal. En consecuencia, si la parte actora aduce que la Ley impugnada se opone a lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal en cuanto a los plazos, bases y montos en materia de aportaciones federales, y si del anlisis comparativo correspondiente se consider que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley combatida se contraponen a las disposiciones relativas de la referida Ley de Coordinacin Fiscal, es de concluirse que aqullos resultan violatorios del artculo 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, en tanto que afectan el principio de libre administracin pblica hacendaria federal respecto de los recursos sealados que slo compete a la Federacin su regulacin. Atento a todo lo expuesto en la presente ejecutoria, al haber resultado parcialmente fundados los conceptos de invalidez expuestos, procede declarar la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y reconocer la validez de los dems preceptos impugnados. Esta sentencia producir plenos efectos a partir del da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, por lo que las disposiciones declaradas invlidas ya no podrn aplicarse a partir de entonces. En virtud de la invalidez de preceptos que regulan cuestiones propias de las aportaciones federales, las autoridades debern ajustarse a las disposiciones federales sobre la materia. Debe precisarse que, toda vez que los municipios actores en va de consecuencia impugnan los actos de aplicacin de la Ley combatida, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 41, fraccin IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, procede tambin declarar la invalidez de los actos que hayan sido emitidos como consecuencia de la aplicacin de las normas declaradas invlidas as como de los actos que con apoyo en dichos preceptos se emitan con anterioridad a la publicacin de esta sentencia, los que no podrn continuar produciendo efecto legal alguno a partir de dicha publicacin; lo anterior en la inteligencia de que si dichos actos ya produjeron algunos efectos nicamente respecto de stos ya no operar la invalidez decretada, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 45, prrafo segundo, de la citada Ley Reglamentaria, que dispone que la declaracin de invalidez de las sentencias no tendr efectos retroactivos.
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Finalmente, conforme a los artculos 105, fraccin I, penltimo y ltimo prrafos, de la Constitucin Federal y 42 de su Ley Reglamentaria, la citada declaratoria de invalidez, por tratarse de una Ley Estatal impugnada por los municipios actores, slo surtir efectos entre las partes. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Ayuntamientos de los Municipios precisados en el primer resultando de esta ejecutoria. SEGUNDO.- Los Presidentes Municipales de los Ayuntamientos de los Municipios actores carecen de legitimacin para promover la presente controversia constitucional en trminos del considerando tercero de este fallo. TERCERO.- Se declara la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y de los actos de aplicacin de dichas disposiciones en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. CUARTO.- Se reconoce la validez de las dems disposiciones impugnadas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria. QUINTO.- Esta ejecutoria surtir plenos efectos al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. SEXTO.- Publquese esta resolucin en el Diario Oficial de la Federacin, en el Peridico Oficial del Estado de Puebla y en el Semanario Judicial de la Federacin. Notifquese; hacindolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archvese el expediente. As lo resolvi la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los seores Ministros Aguirre Anguiano, Castro y Castro, Daz Romero, Aguinaco Alemn, Ortiz Mayagoitia, Romn Palacios, Snchez Cordero, Silva Meza y Presidente Gngora Pimentel. No asistieron los seores Ministros Jos de Jess Gudio Pelayo, por licencia concedida y Mariano Azuela Gitrn, previo aviso a la Presidencia. Fue ponente en este asunto el seor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Firman los seores Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe. MINISTRO PRESIDENTE: GENARO DAVID GNGORA PIMENTEL. MINISTRO PONENTE: SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO. EL SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: LIC. JOS JAVIER AGUILAR DOMNGUEZ. Esta hoja forma parte de la controversia constitucional 4/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla, y otros del mismo Estado. Fallada el diez de febrero de dos mil, en el sentido siguiente: PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Ayuntamientos de los Municipios precisados en el primer resultando de esta ejecutoria. SEGUNDO.- Los Presidentes Municipales de los Ayuntamientos de los Municipios actores carecen de legitimacin para promover la presente controversia constitucional en trminos del considerando tercero de este fallo. TERCERO.- Se declara la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y de los actos de aplicacin de dichas disposiciones en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. CUARTO.- Se reconoce la validez de las dems disposiciones impugnadas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria. QUINTO.- Esta ejecutoria surtir plenos efectos al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. SEXTO.- Publquese esta resolucin en el Diario Oficial de la Federacin, en el Peridico Oficial del Estado de Puebla y en el Semanario Judicial de la Federacin.- Conste.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 6/98 ACTOR: AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE ALJOJUCA, PUEBLA Y OTROS MUNICIPIOS DE LA MISMA ENTIDAD. PONENTE: MINISTRO GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA.
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SECRETARIO: OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ.
Mxico, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, correspondiente al da catorce de marzo de dos mil. VISTOS; y RESULTANDO: PRIMERO.- Por escrito presentado en la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, Toms E. de Jernimo Aniceto y Damin Corts Guzmn en su carcter, respectivamente, de Presidente Municipal y Sndico del Municipio de Aljojuca, Agustn Torres Romero y Porfirio Castro Ramrez en su carcter, respectivamente, de Presidente Municipal y Sndico del Municipio de Nealtican, y Roberto Crisstomo Bruno y Juventino Santiago Desiderio en su carcter, respectivamente, de Presidente Municipal y Sndico del Municipio de Altepexi, Municipios todos ellos del Estado de Puebla, promovieron en representacin de sus respectivos municipios controversia constitucional en contra de los actos y autoridades que a continuacin se sealan: "RGANOS DEMANDADOS Y SU DOMICILIO.--- a). "El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano "de Puebla, constituido por el Congreso "Constitucional del Estado, con domicilio en el "Recinto Oficial de dicho Poder en la Ciudad de "Puebla, Estado de Puebla, llamado Palacio "Legislativo y bien conocido en dicha localidad.--- "b). El Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano "de Puebla, cuyo titular es el C. Gobernador "Constitucional de dicho Estado, Lic. Manuel "Bartlett Daz, con domicilio en el Palacio de "Gobierno del Estado de Puebla, ubicado en la "Ciudad de Puebla e igualmente bien conocido en "dicha localidad.--- NORMA GENERAL Y ACTOS "CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA Y MEDIO OFICIAL "EN EL QUE SE PUBLIC TAL NORMA GENERAL "DE LA CUAL DERIVAN LOS ACTOS QUE SE "IMPUGNAN.--- 1.- La norma general cuya invalidez "se demanda es la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, aprobada por el "Congreso del Estado de Puebla el da 27 de enero "de 1998, promulgada y publicada en el peridico "oficial del Estado el da 28 de enero de 1998, la "cual entr en vigor el mismo da de su "publicacin. De esa ley se impugna todo el "sentido general que su contenido revela, as como "especficamente las disposiciones de aplicacin "generales contenidas en los siguientes artculos "de la misma ley impugnada:--- Artculos 4, "fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, "17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, "36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, "74, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98.--- 2.- Tambin "se impugnan, por carecer de validez "constitucional, todos los actos que son o lleguen "a ser consecuencia de la aplicacin concreta de "los preceptos antes mencionados de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "sobre todo por lo que hace a la creacin, "organizacin y funcionamiento de los llamados "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal y dems grupos supuestamente "organizados de los diversos sectores que prev "dicha ley, as como los actos de las Juntas "Auxiliares, incluyendo en forma especfica los "actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y "funciones que la ley que se combate otorga a "dichas autoridades intermedias que pretende "establecer en los preceptos antes sealados.--- "Asimismo, se combaten todos los actos que "tambin son o lleguen a ser consecuencia de la "aplicacin de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la "administracin, distribucin, ejecucin, ejercicio y "fiscalizacin de las participaciones y aportaciones "federales que corresponden a los Municipios "actores. Funciones que la ley impugnada pretende "atribuir inconstitucionalmente a las autoridades "que trata de establecer, en tanto que la Ley "Fundamental y Suprema de toda la Unin atribuye "incuestionablemente las mismas funciones a otras "autoridades legtimamente establecidas, entre ellas a las autoridades Municipales. SEGUNDO.- Los antecedentes del caso son los siguientes: "HECHOS QUE CONSTITUYEN LOS "ANTECEDENTES DE LA NORMA GENERAL Y DE "LOS ACTOS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA.--- 1.- "El titular del Ejecutivo del Estado de Puebla envi "al Congreso Local la iniciativa de Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.--- "2.- Dicha iniciativa fue turnada a las Comisiones "Unidas de Gobernacin, Justicia y Puntos "Constitucionales, y de Hacienda y Patrimonio "Estatal y Municipal, para su estudio y dictamen.--- "3.- Las Comisiones Unidas mencionadas "sometieron al H. Congreso del Estado de Puebla el "dictamen correspondiente con minuta de ley, la "cual fue aprobada por mayora con fecha 27 de "enero de 1998.--- 4.- La Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla as aprobada, "fue turnada al Ejecutivo del Estado para los "efectos constitucionales de su promulgacin y "publicacin, habiendo sido publicada en el "peridico oficial del Estado de Puebla, nmero 12, "Segunda Seccin, el 28 de enero de 1998, para "entrar en vigor el da de su publicacin, atento a lo "dispuesto en su Artculo Primero Transitorio.--- 5.- "A pesar de que la ley que se combate ya entr en "vigor, an no se han creado los rganos que la "misma prev, que tienen el carcter de "autoridades intermedias prohibidas por la "Constitucin, como son los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, razn por "la cual por este medio se combaten y se impugnan "no solamente la ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla en s misma, "especficamente por lo que hace a los Artculos ya "sealados, sino tambin todos los actos que son o "lleguen a ser consecuencia directa e inmediata de "su aplicacin: la integracin y la atribucin de "funciones de los Comits ya referidos; la "participacin en los actos relacionados con el "ejercicio de las funciones de las Juntas Auxiliares, "as como la expedicin de verdaderas normas de "observancia general, inconstitucionalmente "delegada por el Poder Legislativo al Gobernador "del Estado, pues le encomienda en la ley que se "combate la emisin de
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un pretendido Manual "nico de Operacin para el Federalismo "Hacendario.--- La Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla es "inconstitucional por las razones a que ms "adelante haremos referencia y, por tal motivo, es "el cuerpo normativo general que constituye uno "de los actos en contra de los cuales se promueve "esta Controversia Constitucional, especficamente "por lo que hace a sus Artculos 4, fracciones VII y "IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, "21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, "47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 76, 81, 82, "83, 84, 95, 96, 97 y 98. Esta Controversia "Constitucional tambin se promueve en contra de "los actos que se realicen o pretendan realizarse "como consecuencia directa de la aplicacin de "dicha ley, especficamente con fundamento en los "mencionados artculos, cuyos actos en forma "lgica y necesaria tambin devienen en "inconstitucionales.--- Con la finalidad de facilitar el "ejercicio de la funcin jurisdiccional de ese H. "Tribunal Supremo en la presente Controversia "Constitucional, especficamente por lo que toca a "la consulta general y total o parcial, o especfica "de la ley que se impugna, como ya se ha dicho, "los promoventes adjuntamos a este escrito como "Anexo 10 del mismo, un ejemplar original del ya "mencionado rgano oficial del Gobierno del "Estado de Puebla, tomo CCLXXIII, nmero 12, "segunda seccin, publicado en H. Puebla de Z. "El mircoles 28 de enero de 1998. TERCERO.- Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes: "CONCEPTOS DE INVALIDEZ.--- Antes de expresar "los conceptos de invalidez de las disposiciones "generales de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla y de los actos "que se combaten a travs de esta Controversia "Constitucional, es conveniente hacer una breve "sinopsis de la evolucin que ha tenido la figura "del municipio, desde la Constitucin de 1917, para "el efecto de entender cul ha sido la tendencia de "las diversas reformas constitucionales en cuanto "a esa forma de organizacin poltico-"administrativa del Estado, como lo es "precisamente el Municipio.--- Desde el "Constituyente de 1917, al elaborar el Artculo 115 "Constitucional, surgieron con motivo de la "Revolucin Mexicana diversas ideas en cuanto a "la forma de administracin de la Hacienda "Municipal. A este respecto, haba en ese Congreso "Constituyente dos posiciones:--- La primera, que "defenda la intervencin del Ejecutivo Federal en "materia de recaudacin de impuestos, al "argumentar que los Municipios tenan la "obligacin de sujetarse a las Leyes que dictaran "las legislaturas locales, pues sostena que los "Municipios no eran entidades totalmente "independientes y autnomas, toda vez que tenan "que ver con el Estado en cuyo territorio se "encontrara su asiento y demarcacin.--- La "segunda, defenda la libertad municipal y la "autonoma del Ayuntamiento, con el argumento de "que el Municipio debera tener su hacienda propia, "porque desde el momento que tuviese "intervencin del Estado o de la Federacin o de "ambos, aqul dejara de subsistir.--- De la anterior "discusin se denota la gran preocupacin que "habra de dar a los Municipios mayor libertad para "lograr as la autonoma municipal. De esta manera "se buscaba que los Municipios fueran la primera "clula de la organizacin democrtica del Pas y el "primer rgano de representacin poltica del "individuo dentro de la sociedad. Despus de "varias sesiones, el Constituyente consagr la "libertad municipal en el Artculo 115 de la Carta "Magna, establecindose en la parte conducente, "que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, "administrando libremente su hacienda, la cual se "formar de las contribuciones que sealen las "legislaturas de los Estados y que, en todo caso, "sern las suficientes para atender a las "necesidades municipales.--- Igualmente, en "relacin con la autonoma municipal, el "Constituyente de 1917 plasm en la Fraccin I del "Artculo 115 Constitucional, la prohibicin expresa "y terminante de la existencia de una autoridad "intermedia entre los Municipios y los Gobiernos "de los Estados, para tratar de resolver as "diversas situaciones, de hecho, que "histricamente se haban presentado, en virtud de "las cuales se creaban, por debajo de los "gobiernos de los Estados, diversas figuras o "entidades que constituan factores reales de "poder, que de facto eran reconocidas inclusive "por los Gobernadores, toda vez que en algunos "casos cumplan las rdenes de stos. As se "socavaba la libertad y autonoma de las que "necesariamente deben gozar los Municipios.--- "Posteriormente, hubo una serie de reformas "constitucionales referentes a la institucin del "Municipio. Una de las ms importantes y "trascendentes es la efectuada en el ao de 1982, "por iniciativa del Presidente Miguel de la Madrid "Hurtado, que, en lo referente al patrimonio de los "Municipios, estableca lo siguiente:--- a). Elevar a "rango constitucional el derecho de los Municipios "a recibir las participaciones federales que, en su "caso, se les asignen, obligando a las legislaturas "locales a establecer anualmente las bases "correspondientes.--- b). Que los presupuestos de "egresos de los Municipios deben ser aprobados "slo por los Ayuntamientos, con base en los "ingresos disponibles.--- c). Por ltimo, se incluye "la facultad para la celebracin de convenios, "considerada pertinente, a fin de homologar en el "orden constitucional la celebracin de convenios "que hasta esa fecha se haba efectuado entre la "Federacin y los Estados.--- Dicha iniciativa fue "aprobada por el rgano revisor de la Constitucin "General de la Repblica a que alude el Artculo "135 de la misma. El Decreto de Reformas "Constitucionales correspondiente se public en el "Diario Oficial de la Federacin el da 3 de febrero "de 1983.--- Con lo anterior, de manera muy "general, queda clara la tendencia de considerar al "Municipio como una organizacin poltico-"administrativa autnoma, que debe ser "administrada por un Ayuntamiento de eleccin "popular directa, no permitindose, por mandato "Constitucional, que exista autoridad intermedia "alguna entre el Ayuntamiento y el Gobierno del "Estado. Igualmente, en lo referente a su "patrimonio, se le otorga al Municipio la libre "administracin de su hacienda, facultad que es "eminente y evidentemente irrenunciable y, por "ello, indelegable en favor de los Gobiernos "Estatales o, con mayor razn, en favor de "cualesquiera autoridades intermedias que dichos "Gobiernos o an el Federal, pretendan crear o "establecer.--- Como consecuencia de lo ya "sealado, el Artculo 115 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, "especficamente en sus fracciones I y IV, y sus "correlativos de la Constitucin del Estado de "Puebla, que son los artculos 1, 2 y
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102, en "relacin con los artculos 13, 50, fraccin III, 51 y "52 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de "Puebla, establecen claramente lo siguiente:--- Que "no puede haber autoridad intermedia alguna entre "el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.--- Que "los Municipios manejarn su patrimonio conforme "a la ley, administrando libremente su hacienda, la "cual se formar de los rendimientos de los bienes "que les pertenezcan, as como de las "contribuciones y otros ingresos que las "legislaturas establezcan a su favor, y en todo "caso:--- i). Percibirn las contribuciones, "incluyendo tasas adicionales que establezcan los "estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su "fraccionamiento, divisin, consolidacin, "traslacin y mejora, as como las que tengan por "base el cambio de valor de los inmuebles.--- Los "Municipios podrn celebrar convenios con el "Estado para que ste se haga cargo de algunas de "las funciones relacionadas con la administracin "de esas contribuciones.--- ii). Las participaciones "federales, que sern cubiertas por la Federacin a "los Municipios con arreglo a las bases, montos y "plazos que anualmente se determinen por las "legislaturas de los Estados.--- iii). Los ingresos "derivados de la prestacin de servicios pblicos a "su cargo.--- Expuesto lo anterior, pasamos a "expresar los siguientes Conceptos de Invalidez:--"PRIMERO. VIOLACIN A LO DISPUESTO POR EL "PRIMER PRRAFO DE LA FRACCIN I DEL "ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL, PORQUE, EN "VIRTUD DE DIVERSOS PRECEPTOS DE LA LEY "PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL "ESTADO DE PUEBLA, SE CREAN AUTORIDADES "INTERMEDIAS ENTRE EL AYUNTAMIENTO Y EL "GOBIERNO DEL ESTADO.--- 1.- El artculo 115 "Constitucional, fraccin I, primer prrafo, "establece, en la parte conducente, que el "Municipio Libre constituye la base de la divisin "territorial y de la organizacin poltica y "administrativa de los Estados; que cada Municipio "ser administrado por un Ayuntamiento de "eleccin popular directa y que no habr autoridad "intermedia alguna entre ste y el Gobierno del "Estado.--- 2.- En el mismo sentido, se hallan los "siguientes preceptos de la Constitucin Poltica "del Estado Libre y Soberano de Puebla:--- Artculo "1, que establece que el Estado de Puebla es una "entidad jurdica y poltica, organizada conforme a "los principios establecidos por la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en "vigor.--- Artculo 2, que seala que el Estado "adopta para su rgimen interior la forma de "gobierno republicano, representativo y popular, "teniendo como base de su organizacin poltica y "administrativa el Municipio Libre.--- Artculo 102, "que dispone en su primer prrafo, en congruencia "con lo anterior, que el Municipio Libre constituye "la base de la divisin territorial y de la "organizacin poltica y administrativa del Estado, "y que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, sin "que haya ninguna autoridad intermedia entre el "Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.--- 3.- De "manera correcta, lo anterior tambin es "reconfirmado por la Ley Orgnica Municipal del "Estado de Puebla, en cuyo Artculo 13 igualmente "se establece que cada Municipio ser "administrado por un Ayuntamiento de eleccin "popular directa, y no habr ninguna autoridad "intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno "del Estado.--- 4.- Ahora bien, la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y "todos los actos que son consecuencia directa e "inmediata de su aplicacin, contravienen de modo "flagrante el imperativo constitucional que "establece: no habr ninguna autoridad intermedia "entre el Ayuntamiento de cada Municipio y el "Gobierno del Estado.--- Efectivamente, todos los "preceptos de la ley que se impugna y que de "alguna manera se refieren a dichas autoridades "intermedias, como son los llamados Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, "transgreden la disposicin constitucional a que se "refiere este primer concepto de invalidez, toda vez "que constituyen autoridades o entidades, "sobrepuestas al Municipio en la administracin de "los recursos que le son propios y que constituyen "parte fundamental de su patrimonio y su "hacienda.--- Los preceptos de la ley que se "combate, que por esta razn en particular resultan "inconstitucionales, son los artculos 4, fracciones "VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, "fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y "98.--- Como se desprende de la lectura de tales "disposiciones de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, se estn "creando autoridades intermedias entre los "Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, "denominados Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, adems de las ya existentes "Juntas Auxiliares, con facultades que implican "una contravencin a la prohibicin constitucional "multimencionada. Ello vulnera y socava la libertad "y autonoma municipales, pues a travs de tales "autoridades intermedias se condiciona la "actuacin de los Municipios en cuanto al libre "manejo de su patrimonio y la genuina "administracin de su hacienda.--- 5.- Esto es as, "toda vez que en la ley que se combate se otorgan "a los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal facultades para planear, discutir, "analizar y seleccionar las obras y acciones por "realizar, para atender las demandas de la "poblacin, as como para aprobar los programas "de obras de acciones del Fondo de Aportaciones "para la Infraestructura Social. Sin embargo, tales "facultades no son de mera coordinacin y de "apoyo a la Administracin Pblica Municipal, sino "poderes unilaterales de decisin y de ejecucin, "que las coloca por encima de los Gobiernos "Municipales, con supremaca y supraordenacin "frente a las actividades y atribuciones que la "Constitucin y la ley les confieren a los "Municipios, en detrimento y en perjuicio de su "libertad y autonoma.--- Sirva para confirmar el "anterior criterio, la tesis de jurisprudencia que se "transcribe a continuacin:--CONTROVERSIA "CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA "PROHIBIDA EN EL ARTCULO 115, FRACCIN I, "DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS "ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. "CARACTERSTICAS GENERALES QUE LA "IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la "prohibicin de autoridad intermedia a que se "refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en atencin a situaciones de hecho, "segn informa la historia, en virtud de las cuales "se creaban, por debajo de los Gobiernos "Estatales, personas conocidas como jefes "polticos que detentaban un poder real de hecho "reconocido por el gobernador, en virtud del cual "se cumplan las rdenes de ste y serva para que "la autoridad tuviera medios inmediatos de accin "y centralizacin. Tomando en consideracin lo "anterior, debe establecerse que una autoridad, "ente, rgano o persona de que se trate, no debe "tener facultades o atribuciones que le permitan "actuar de manera independiente, unilateral y con "decisin, que no sea resultado o provenga de "manera directa de los
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acuerdos o decisiones "tomados por los diferentes niveles de gobierno "dentro del mbito de sus respectivas facultades, a "efecto de impedir que la conducta de aquellos se "traduzca en actos o hechos que interrumpan u "obstaculicen la comunicacin directa entre el "Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen "sustitucin o arrogacin de sus facultades.--- "Controversia Constitucional 2/95. Jess Hinojosa "Tijerina, Jos Martnez Gonzlez y Miguel Gmez "Guerrero, en su carcter de Presidente Municipal, "Secretario y Sndico Segundo del Ayuntamiento "del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo "Len, respectivamente, contra el Gobernador, "Secretario General de Gobierno y Congreso "Estatal del propio Estado. 13 de mayo de 1977. "Unanimidad de diez votos. Ausente: Mariano "Azuela Gitrn. Ponente: Genaro David Gngora "Pimentel. Secretario: Osmar Armando Cruz "Quiroz.--- El Tribunal Pleno, en su sesin privada "celebrada el dos de junio de mil novecientos "noventa y siete, aprob, con el nmero 50/1997, la "tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, "Distrito Federal, a dos junio de mil novecientos "noventa y siete.--- Novena poca. Instancia: Pleno. "Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su "Gaceta. Tomo: V, junio de 1997. Tesis: P./J: 50/97. "Pgina: 343..--- 6.- Igualmente, resulta "inconstitucional por ser consecuencia directa e "inmediata de lo anterior, el artculo 97 de la ley "que se combate, pues dispone que en caso de que "los Ayuntamientos no ministren los recursos "correspondientes a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "Tal acto por ser consecuencia de la aplicacin de "la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado "de Puebla, tambin es claramente "inconstitucional.--- 7.- Finalmente, conviene "resaltar que a travs de la Fraccin VII del artculo "4 de la ley que se combate, se est obligando a los "Municipios a integrarse a los rganos "hacendarios, concretamente a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal. Ello es "claramente inconstitucional puesto que el "Municipio tiene la autonoma plena en sus "funciones y en el manejo de su hacienda. Por "tanto, no puede ser obligado a formar parte de un "rgano intermedio, superior al Municipio, que "disponga de sus recursos fiscales.--- Con base en "lo anterior, lo procedente conforme a Derecho es "declarar fundada la presente demanda de "Controversia Constitucional y, consecuentemente, "declarar la inconstitucionalidad de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, por "lo que hace a los preceptos especficos sealados "en este primer concepto de invalidez.--"SEGUNDO. HAY VIOLACIN A LO DISPUESTO "POR LA FRACCIN II Y POR EL INCISO B) DE LA "FRACCIN IV DEL ARTCULO 115 "CONSTITUCIONAL. DEBIDO A QUE LA "APLICACIN DE DIVERSOS PRECEPTOS DE LA "LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL "ESTADO DE PUEBLA, IMPIDEN QUE LOS "MUNICIPIOS ACTORES ADMINISTREN "LIBREMENTE, A TRAVS DE LOS "AYUNTAMIENTOS LEGTIMAMENTE ELECTOS. "LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES "FEDERALES QUE LA FEDERACIN LES CUBRE, Y QUE SON PARTE DE LA HACIENDA MUNICIPAL.- "Antes de entrar en el desarrollo de este segundo "concepto de invalidez, es menester sealar que se "encuentra estrechamente vinculado con el "primero, razn por la cual finalmente ambos "conceptos de invalidez deben ser considerados en "forma conjunta y armnica para decretar la "inconstitucionalidad de la ley y de los actos que "se combaten.--- 1.- El artculo 115 Constitucional, "fraccin IV, inciso b), establece que los Municipios "administrarn libremente su hacienda, la cual se "formar de los rendimientos de los bienes que les "pertenezcan, as como de las contribuciones y "otros ingresos que las legislaturas establezcan en "su favor, y en todo caso de las participaciones y "aportaciones federales, que sern cubiertas por la "Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las legislaturas de los Estados, y "de conformidad con lo establecido por las "recientes modificaciones a la Ley de Coordinacin "Fiscal, que en su nuevo Captulo V, referente a las "aportaciones federales a los Municipios, establece "dos nuevos fondos en el artculo 25 de dicha ley.--"- 2.- En el mismo sentido encontramos el Artculo "103, fraccin II de la Constitucin Poltica del "Estado Libre y Soberano de Puebla, que dispone "que los Municipios tienen personalidad jurdica, "con patrimonio propio que los Ayuntamientos "manejarn conforme a la ley y administrarn "libremente su hacienda la cual se formar, entre "otros conceptos, de las participaciones y "aportaciones federales.--- 3.- En forma congruente "con lo antes sealado, es conveniente citar los "siguientes preceptos de la Ley Orgnica "Municipal:--- Artculo 50, fraccin III, que establece "que la hacienda municipal se formar con: Las "participaciones federales.--Artculo 51, que "dispone que los Ayuntamientos manejarn "conforme a la ley el patrimonio del Municipio.--- "Artculo 52, que establece que los Ayuntamientos "administrarn eficaz y libremente la Hacienda "Municipal.--- Artculo 55, que seala la forma en "que se distribuirn los fondos municipales, a "saber:--- I. Gastos de Educacin Pblica;--- II. "Polica y Trnsito;--- III. Alimentacin de presos y "sostenimiento de hospitales;--- IV. Gastos de "conservacin de edificio y obras municipales;--- V. "Servicios Pblicos;--- VI. Obras de utilidad general "para el Municipio, como caminos, redes "telefnicas, puentes, etc.;--- VII. Gastos para el "fomento de la Agricultura, Comercio e Industria;--- "VIII. Sueldos de los funcionarios y empleados del "Ayuntamiento conforme lo dispongan los "presupuestos respectivos.--- 4.Por su parte, la "Ley de Hacienda Municipal del Estado de Puebla "dispone en sus artculos 1 y 46 lo siguiente:--- "Artculo 1.- La Hacienda Pblica para atender los "gastos de los Municipios del Estado de Puebla, "percibir en cada ejercicio las contribuciones, "productos, aprovechamientos, participaciones "federales y estatales; ingresos extraordinarios y "en su caso, las donaciones herencias, legados y "reintegros que se hicieren en su favor.--- Artculo "46.- Las participaciones que correspondan a los "Municipios del Estado, en ingresos federales, se "ingresarn con arreglo a las disposiciones y "cuotas de las Leyes que lo establecen y, en su "caso, la Ley de Coordinacin Fiscal Federal, la Ley "de Coordinacin Fiscal del Estado de Puebla, el "Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal y de Colaboracin "Administrativa en Materia Fiscal y Federal.--- 5.- "Igualmente, el Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el ejercicio fiscal de 1998, en el "ltimo prrafo de su Artculo 8 y en su Artculo 19, "dispone lo siguiente:--- Artculo 8 (ltimo prrafo).- "Las erogaciones que se ejerzan a travs del Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios debern aplicarse "conforme a lo dispuesto por el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y este Decreto --- "Artculo 19.- Este
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precepto bsicamente establece "la manera en que se distribuirn las erogaciones "previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales "para Entidades Federativas y Municipios, en el "ao de 1998, como sigue:--Fondo de "Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal;-"-- Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud;--- Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social, tanto Estatal como "Municipal;--- Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal; y --- Fondo de Aportaciones Mltiples.--- "6.- Los anteriores preceptos deben entenderse "relacionados con los siguientes artculos de la "Ley de Coordinacin Fiscal, segn la misma fue "reformada mediante Decreto publicado en el "Diario Oficial de la Federacin el da 29 de "diciembre de 1997, cuyos artculos forman parte "del nuevo Captulo V de esta ley denominado De "los Fondos de Aportaciones Federales.--- "Artculo 25.- Dispone que, con independencia de "lo establecido en los Captulos del I al IV de la "propia ley, respecto de la participacin de los "Estados, Municipios y Distrito Federal en la "recaudacin federal participable, los mismos "fondos ya mencionados, es decir, el de "Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, "el de Aportaciones para los Servicios de Salud, el "de Aportaciones para la Infraestructura Social, el "de Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal, y el de "Aportaciones Mltiples, se constituirn en "beneficio de las entidades federativas y, en su "caso, de los Municipios con cargo a recursos de la "Federacin.--- Artculo 34. Establece la frmula y "los procedimientos conforme a los cuales el "Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de "Desarrollo Social, distribuir el Fondo de "Aportaciones para la Infraestructura Social entre "los Estados, considerando criterios de pobreza "extrema.--- Artculo 35.- Establece la frmula "conforme a la cual los Estados distribuirn entre "los Municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, considerando los "criterios de magnitud de los Municipios y la "profundidad de su pobreza extrema. Tambin se "establece que si de la informacin disponible no "es posible aplicar la frmula sealada, referida en "el Artculo 34 de la misma ley, se utilizarn las "cuatro variables que ah se precisan, a saber:--- "Poblacin ocupada del Municipio que perciba "menos de dos salarios mnimos respecto de la "poblacin del Estado en similar condicin.--"Poblacin municipal de 15 aos o ms que no "sepa leer o escribir respecto de la poblacin del "Estado en igual situacin.--- Poblacin municipal "que habite viviendas particulares sin "disponibilidad de drenaje conectado a fosa "sptica o a la calle, respecto de la poblacin "estatal sin el mismo tipo de servicio.--Poblacin "municipal que habite en viviendas particulares sin "disponibilidad de electricidad, entre la poblacin "del Estado en igual condicin.--- Artculo 36.- "Establece el monto conforme al cual se "determinar anualmente, en el Presupuesto de "Egresos de la Federacin con recursos federales, "el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios y del Distrito Federal.--- Artculo "37.Establece los fines a los que se destinarn las "aportaciones federales que reciban los "Municipios, a travs de los Estados y el Distrito "Federal, con cargo al Fondo de Aportaciones para "el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal, precisando que dentro de los fines "mencionados, debe darse prioridad al "cumplimiento de las obligaciones financieras del "Municipio y a la atencin de las necesidades de "seguridad pblica de sus habitantes.--- Artculo "38.- Este precepto seala que el Ejecutivo Federal, "a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito "Pblico, distribuir el Fondo de Aportaciones para "el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal, en proporcin directa al nmero de "habitantes con que cuente cada entidad "federativa, en el entendido de que dichas "entidades, a su vez, distribuirn los recursos que "correspondan a sus Municipios, conforme al "mismo criterio.--- 7.- Con la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de "ninguna manera se est dando cumplimiento a las "disposiciones legales antes referidas, incluyendo "las relativas al marco general del nuevo Captulo V "de la ley de Coordinacin Fiscal.--- Efectivamente, "el punto medular de esta Controversia "Constitucional, estriba en que se crean instancias "intermedias de autoridad, jerrquicamente "superiores a los propios Municipios, como los "multimencionados Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, as como las llamadas "Juntas Auxiliares, que ya funcionaban, pero "resultan inconstitucionales por las facultades que "se les estn confiriendo. Ello hace que "constituyan verdaderas instancias intermedias "creadas para determinar los destinos de los "recursos federales que se entregan a los "Municipios provenientes de las participaciones y "aportaciones que les corresponden, as como para "administrar y ejercer el gasto de esos recursos.--- "Lo anterior obviamente es muy grave, debido a "que los preceptos de la ley que se combate, "sealados como inconstitucionales, contravienen "el precepto constitucional que establece que los "Municipios administrarn libremente su hacienda, "la cual se formar de los conceptos que se "establecen en los diversos incisos de la Fraccin IV del artculo 115 de nuestra Carta Magna, dentro de los cuales se incluyen las participaciones y "aportaciones federales que sern cubiertas por la "Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las legislaturas de los Estados, de "conformidad con lo establecido en el nuevo "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, el "cual, como ya se ha dicho, incluye como novedad "a las aportaciones que ah se mencionan.--- "Efectivamente, todos los preceptos de la ley que "se combate y todos los actos que de manera "directa o indirecta limitan y restringen la facultad, "libertad y autonoma con que deben contar los "Ayuntamientos Municipales para administrar su "hacienda y para manejar su patrimonio, implican "una flagrante violacin a la norma constitucional a "que se refiere este segundo concepto de invalidez "en razn de que la autonoma que "constitucionalmente gozan los Municipios, no "debe entenderse como una soberana, habida "cuenta de que los Gobiernos Municipales deben "ceirse, en cuanto a la administracin directa de "los recursos propios que les corresponden, a las "disposiciones legales aplicables, dentro de las "que destacan las normas de la Ley de "Coordinacin Fiscal. Sin embargo, se insiste en "que la administracin de tales recursos propios "que corresponden a los Municipios, debe ser "realizada en forma directa por el mismo Municipio "y no a travs de autoridades u rganos "intermedios.--- Para reforzar lo anterior, conviene "recordar que conforme al ltimo prrafo de la "Fraccin IV del artculo 115 Constitucional "corresponde de manera exclusiva a los "Ayuntamientos de los Municipios, la aprobacin "de sus presupuestos de egresos, con base en sus "ingresos disponibles.--- Igualmente, resulta claro "que
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la ley que se combate y los actos que tambin "se impugnan, que son o pueden llegar a ser "consecuencia de la aplicacin de la misma, "transgreden lo dispuesto por el primer prrafo de "la Fraccin II del artculo 115 Constitucional. "Dicho prrafo dispone lo siguiente:--- Los "municipios estarn investidos de personalidad "jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la "ley.--- La ley que se impugna, en sus preceptos "ya mencionados, resulta flagrantemente "inconstitucional, pues entraa una humillante "absorcin de la personalidad jurdica de los "Municipios y del manejo de su patrimonio, "aspectos que son expresamente reconocidos por "la citada disposicin de la Ley Fundamental.--- "Adems, si los Municipios estn representados y "ejercen sus funciones a travs de sus cabildos, la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, al asignar parte de esas funciones a los "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, de hecho desconoce la personalidad "jurdica de los Municipios e impide que stos "manejen su patrimonio.--- 8.- Los preceptos de la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla que por esta otra razn resultan "inconstitucionales, son los Artculos 19, 20, 21, 22, "35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75. 76, 81, 83, y 84. "Por ende, de manera lgica y natural todos los "actos que pretendan realizarse de dichos "artculos, tambin sern inconstitucionales.--- De "la lectura de las mencionadas disposiciones de la "ley que se combate se advierte, claramente, la "violacin constitucional a que se refiere este "segundo concepto de invalidez, pues se limita la "facultad autnoma de los Municipios para "administrar libremente su hacienda, en funcin de "lo siguiente:--- a). Se obliga a los Ayuntamientos a "coordinarse y coadyuvar con las Juntas Auxiliares "para la administracin, recaudacin, ejecucin, "aplicacin y supervisin de diversos ingresos.--- "b). Se obliga a los Ayuntamientos a entregar a las "Juntas Auxiliares un determinado porcentaje de "los recursos provenientes de las participaciones y "aportaciones federales recibidas, cuyo porcentaje "se obtiene y se determina con base en datos "emitidos por un organismo descentralizado, "denominado Consejo Estatal de Poblacin.--- c). "Se obliga a los Ayuntamientos a enterar una serie "de recursos, lo que se traduce en gastos que no "estn contemplados en el Presupuesto de "Egresos, el cual, como ya se ha dicho, debe ser "aprobado exclusivamente por los Ayuntamientos "con base en sus ingresos disponibles, tal y como "lo ordena el ltimo prrafo de la Fraccin IV del "artculo 115 Constitucional.--- d).- Se otorga a los "rganos de participacin social sealados en la "Ley que se combate, as como a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal y a las "Juntas Auxiliares, la facultad de intervenir en los "procesos relativos a la administracin y aplicacin "de los recursos que forman parte de la hacienda "Municipal, que, como se ha dicho, con base en "nuestra Carta Magna debe ser libremente "administrada por cada Municipio, con exclusin "de cualquier otro rgano o autoridad, ms an si "es intermedia.--- e). Se obliga a los Ayuntamientos "Municipales a formar parte de ese rgano o "autoridad intermedia de cada Municipio, llamado "Comit de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, al que la ley que se impugna le confiere "facultades que la Constitucin otorga "exclusivamente a los Municipios para que las "ejerzan a travs de sus Ayuntamientos.--- 9.- Con "motivo de la expedicin de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "contrario al Derecho, se est afectando la libre "administracin de los recursos econmicos "destinados a los Municipios, que por lo mismo, le "corresponden por ser parte de su hacienda, lo "cual, insistimos, es violatorio de la Fraccin IV del "artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, de los dems "preceptos de la Constitucin Poltica del Estado "Libre y Soberano del Estado de Puebla, as como "de las otras leyes secundarias locales y federales "a que hemos hecho alusin con anterioridad en "este segundo concepto de invalidez.--- Sobre el "particular, cabe citar el siguiente precedente, "aplicable por analoga al caso concreto, por "tratarse de una ejecutoria dictada en un juicio de "amparo que se tramit y se resolvi cuando an "no se haban reformado las Fracciones I y II del "artculo 105 Constitucional y, por ende, ni siquiera "se haba expedido su Ley Reglamentaria:--- "MUNICIPIOS, LIBRE ADMINISTRACIN DE LOS "BIENES POR LOS.- Es de estimarse "inconstitucional el acto del Gobernador de un "Estado, por el cual se incauta de los arbitrios "municipales, pues el constituyente ha querido que "los Ayuntamientos, como expresin directa de la "voluntad del pueblo, sean los administradores de "sus intereses, y constituyan la base de una "organizacin poltica y administrativa de todo "punto independiente; todo lo cual indica que no se "les puede privar de su derecho para administrar "los bienes municipales. Adems cualquiera ley en "que se apoye un gobernante para substituirse en "las atribuciones administrativas de los "Ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional "y no debe ser obedecida, por ser contraria al "artculo 115 constitucional, que sienta las bases "de la organizacin poltica de Mxico, sobre los "principios del respeto al Municipio Libre y de la "administracin de sus bienes, sin intervencin de "ninguna otra autoridad. Por tanto, debe "concederse el amparo contra el acto del "Gobernador, por ser ste violatorio de garantas, y "asimismo, respecto a las autoridades ejecutoras, "pues se trata de una ejecucin inminente, que "constituye una amenaza trascendental para las "instituciones y para los derechos consagrados a "favor de los municipios.--- TOMO LXI, Pg. 5202.- "Amparo en Revisin 4600/39, Sec. 2,. "Ayuntamiento de lamo Temapache, Ver.- 29 de "septiembre de 1939.- Mayora de cuatro votos.- "Quinta poca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: "Semanario Judicial de la Federacin. Tomo: LXI. "Pgina: 5202.--- 10.- Ahora bien, no pasa "desapercibida para los promoventes la posibilidad "de que, en un momento determinado, pudiera "pensarse que no son reales sino aparentes las "violaciones constitucionales que sustentamos en "el cuerpo de este escrito.--- Cabra la posibilidad "de que la contraparte alegue en su favor. "Efectivamente, tal hiptesis partira del falso "supuesto de que no hay violacin constitucional, "porque no se estn afectando participaciones "federales, sino aportaciones, en cuyo caso se "tratara de sostener que las participaciones "constituyen el gnero y una de sus especies son "las aportaciones.--- En ese supuesto, deber "concluirse que la misma carece de fundamento "lgico-jurdico, pues ms que tratarse de un "autntico silogismo, estaremos ante un sofisma. "Esto es as, en mrito de los siguientes "razonamientos:--- a). El inciso b) de la Fraccin IV "del Artculo 115 Constitucional, establece que las "participaciones federales forman parte de la "Hacienda Pblica Municipal, y que dichas "participaciones sern cubiertas por la Federacin "a los Municipios con arreglo a las bases, montos y "plazos que anualmente determinen las legislaturas "de los
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Estados.--- b). Las participaciones federales "a que tal precepto constitucional hace alusin, "son las que corresponden a las Haciendas "Pblicas Municipales en los ingresos federales, de "conformidad con los trminos previstos en la Ley "de Coordinacin Fiscal, cuyos ingresos pueden "ser los llamados ingresos fiscales tributarios, que "son los que provienen del cobro de "contribuciones. Es decir, impuestos, derechos, "contribuciones de mejoras y aportaciones de "seguridad social, o pueden ser tambin los "llamados ingresos fiscales no tributarios, los "cuales son distintos de los anteriores.--- c). En "uno y otro casos, las participaciones federales "que provienen de los diversos ingresos que "obtiene la Federacin y que se entregan a los "Municipios para que pasen a formar parte de sus "respectivas haciendas, se convierten en recursos "que ya son propios de los Municipios y, por lo "mismo, ninguna ley puede sealar, restringir o "limitar las facultades de los Municipios para "administrar o determinar el destino que se dar a "tales recursos, sin importar que los mismos se "denominen participaciones o aportaciones, "toda vez que ambos conceptos configuren e "integran la recaudacin federal participable, que "se entrega y se distribuye entre los Estados, "Municipios y Distrito Federal, con base en la ya "citada Ley de Coordinacin Fiscal.--- "Consecuentemente, an cuando se pretenda "alegar, con base en un simple cambio de "denominacin, que no hay violacin "constitucional alguna, en el fondo resulta evidente "que las disposiciones de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, a "que nos hemos referido en este segundo concepto "de invalidez, s son violatorias de la Constitucin "Federal, por transgredir la Fraccin IV, inciso b), "de su artculo 115, siendo igualmente "inconstitucionales todos los actos que se realicen "al amparo de tales preceptos.--- En este orden de "ideas, la ley impugnada sostiene en su Artculo 4, "que tiene por objeto establecer las bases de "operacin de carcter general y especfico a que "habrn de sujetarse los recursos fiscales que se "ejerzan en el Estado, por lo que involucra "aportaciones y participaciones, como tambin "expresamente lo seala el Artculo 5 de dicho "ordenamiento.--- 11.- Por las mismas razones ya "sealadas, tambin resulta inconstitucional, por "ser consecuencia directa e inmediata de lo "anterior, el Artculo 96 de la ley que se impugna, "pues se otorga al Gobierno del Estado de Puebla "la facultad de suspender la entrega a los "Ayuntamientos de las ministraciones de las "Aportaciones para la Infraestructura Social y las "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios, si no se justifica en la forma y tiempos "establecidos, el avance y aplicacin de tales "recursos, o si se canalizan a fines distintos a los "aprobados por los rganos de planeacin "previstos en tal ley.--- No est por dems "manifestar, para concluir este segundo concepto "de invalidez, que la ley que se combate viola "flagrantemente el multicitado inciso b) de la "Fraccin IV del artculo 115 Constitucional, pues "no se limita a fijar bases, montos y plazos, segn "la facultad que le est conferida, sino que hace un "ejercicio desmedido, abusivo y desleal de dicha "facultad, rompiendo claramente con el rgimen de "facultades limitadas y expresas, admitido y "consagrado por el constitucionalismo moderno. Al "respecto, habra que recordar el apotegma de Don "Emilio Rabasa, tantos veces recordado por Don "Manuel Herrera y Lasso y tambin citado en la "ctedra por el iuspublicista Don Gustavo R. "Velasco que dice:--- Cuando la Constitucin "prohibe a los particulares, prohibe lo mnimo; "cuando la Constitucin faculta a las autoridades, "faculta lo mximo.--- En tal virtud, se reitera que "lo procedente conforme a Derecho es declarar "fundada la presente demanda y, "consecuentemente, declarar la "inconstitucionalidad de los multicitados artculos "de la Ley para el Federalismo Hacendario del "Estado de Puebla y de todos los actos que son o "resulten consecuencia de su aplicacin.--- "TERCERO. HAY VIOLACIN A LO DISPUESTO "POR EL PRIMER PRRAFO DEL ARTCULO 116 "CONSTITUCIONAL, POR LA DELEGACIN DE "FACULTADES QUE CONFORME A LA LEY QUE SE "COMBATE, HACE EL PODER LEGISLATIVO DEL "ESTADO DE PUEBLA EN FAVOR DEL "GOBERNADOR DEL MISMO ESTADO.--- El primer "prrafo del Artculo 116 de la Constitucin Poltica "de los Estados Unidos Mexicanos, textualmente "dispone lo siguiente:--- Artculo 116.- El poder "pblico de los Estados se dividir para su "ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no "podrn reunirse dos o ms de estos poderes en "una sola persona o corporacin, ni depositarse el "Legislativo en un solo individuo.--- El segundo "prrafo del mismo precepto Constitucional, "dispone que Los Poderes de los Estados se "organizarn conforme a la Constitucin de cada "uno de ellos.--- 2.- En forma congruente con lo "anterior, encontramos que los Artculos 28 y 29 de "la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, a su "vez disponen lo siguiente:--- Artculo 28.- El "Poder Pblico del Estado dimana del pueblo, se "instituye en beneficio del pueblo mismo y para su "ejercicio se divide en Legislativo, Ejecutivo y "Judicial.--- Artculo 29.- Cada uno de los Poderes "Pblicos del Estado se organizar en la forma que "establece esta Constitucin y no podr reunirse "en una sola persona, o corporacin, el ejercicio de "dos o ms de ellos.--- 3.- La ley que se combate, "viola de manera manifiesta los preceptos antes "mencionados de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, como tambin los de "la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, al "delegar el Poder Legislativo de Puebla sus "facultades en una sola persona que es el "Gobernador del mismo Estado, al autorizarlo a "expedir el Manual nico de Operacin para el "Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. "Con ello el Poder Legislativo fue depositado, para "los efectos del caso, en la persona del "Gobernador.--- 4.- En tal contexto, la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla "pretende la creacin y funcionamiento de rganos "y autoridades intermedias entre los Gobiernos "Municipales y el Estatal y, para su integracin, "ordena en el Artculo 14, fraccin III y en el prrafo "final del mismo precepto, la eleccin de supuestos "representantes comunitarios de localidades, "barrios, colonias populares y de los comits de "obra del Municipio. A travs de supuestas "asambleas democrticas, que debern "celebrarse de conformidad con el Manual nico "de Operacin para el Federalismo Hacendario en "el Estado de Puebla que para el efecto expida el "Ejecutivo del Estado.--- Lo anterior implica que "los procesos electorales para la integracin de los "rganos de autoridad y gobierno, por lo que "concierne a los representantes comunitarios, "quedarn sujetos a una normatividad que, en "funcin de legislador, emita el Ejecutivo Estatal, "en flagrante violacin del Artculo 116 de nuestra "Carta Magna.--- CUARTO.- HAY VIOLACIN A LO "DISPUESTO POR EL ARTCULO 133 DE LA "CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS "UNIDOS MEXICANOS, EN RELACIN
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CON EL "ARTCULO 120 DE LA MISMA CARTA MAGNA, "POR LA NO APLICACIN DE LA LEY DE "COORDINACIN FISCAL CON MOTIVO DE LA "EXPEDICIN DE LA LEY PARA EL FEDERALISMO "HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA.--- El "artculo 120 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos obliga a los "Gobernadores de los Estados a publicar y hacer "cumplir las leyes federales; es decir, los obliga a "ejecutar las leyes federales.--- Se entiende que "slo ejecutan leyes federales de acuerdo con la "interpretacin que sobre dicho precepto "constitucional ha dado esa H. Suprema Corte de "Justicia de la Nacin, tratndose de leyes marco "que por disposicin constitucional tiene una "jerarqua superior a la de las leyes locales, como "son las leyes coincidentes de condicionamiento "federal superior al local que regulan las materias "de asentamientos humanos, salud, educacin, "proteccin al ambiente y de preservacin y "restauracin del equilibrio ecolgico.--- En tales "casos, se entiende que las leyes federales son "superiores a las leyes locales como una "excepcin al principio de distribucin de "competencias entre las autoridades locales y las "autoridades federales que consagra el Artculo "124 Constitucional.--- Lo mismo ocurre en el caso "particular por lo que se refiere a la materia fiscal "relativa a aquellos supuestos especficos a que "alude el ltimo prrafo de la Fraccin XXIXa del "Artculo 73 Constitucional, en que la Federacin "participa a las Entidades Federativas y stas a su "vez participan a los Municipios, al igual que en "aquellos casos en que existe convencin fiscal "entre la Federacin y las Entidades Federativas, "conforme a los cuales las Entidades Federativas "participan a los Municipios de las participaciones "federales, incluyendo naturalmente las "disposiciones del nuevo Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, que se refiere a "aportaciones.--- Dicha Ley de Coordinacin Fiscal, "que tambin es Federal, obliga a los Estados a "cumplirla y a acatarla, de donde se desprende que "tiene una jerarqua superior a la de las leyes "locales, de conformidad con el principio de "supremaca de la Constitucin que establece el "Artculo 133 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos.--- Por tanto, la "facultad que tiene los Estados a travs de sus "respectivos rganos legislativos, de fijar las "bases, montos y plazos de la distribucin de "participaciones y aportaciones, innegablemente "puede ser ejercitada, siempre y cuando el ejercicio "de dicha facultad quede sujeta y se condicione a "lo que la Ley de Coordinacin Fiscal establezca al "respecto.--- Consecuentemente, conforme a "Derecho, procede declarar fundada la presente "demanda y declarar la inconstitucionalidad de "todos los preceptos de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla a que ya nos "hemos referido, as como la inconstitucionalidad "de todos los actos que son o vayan a ser consecuencia de su aplicacin. CUARTO.- Los preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 115, fracciones I, II y IV, inciso b), 116, 120 y 133. QUINTO.- Por acuerdo de fecha veintisis de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el Presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Ministro Juventino V. Castro y Castro orden formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y se design como instructor al Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Por auto de veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor tuvo a los promoventes con la personalidad que ostentan y por admitida la demanda de controversia constitucional; orden emplazar a las autoridades demandadas para la formulacin de su respectiva contestacin de demanda; correr traslado al Procurador General de la Repblica para que manifestara lo que a su representacin correspondiera; y tuvo como pruebas de la actora las documentales que adjunt a su demanda. SEXTO.- El Gobernador, Secretario de Gobernacin y Procurador General de Justicia, en representacin del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla y el Presidente y Secretario ambos de la Gran Comisin, as como Presidente y Secretario de la Comisin Permanente del Congreso del Estado de Puebla, todos ellos en representacin de este ltimo, al formular su contestacin de demanda en sntesis manifestaron lo siguiente: 1) Que ni los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUNES), ni las Juntas Auxiliares fueron creados por la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 2) Que los COMPLADEMUNES tienen su fundamento en los artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 4 y 20 de la Ley de Planeacin; 107 y 108 de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla; y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla, y no en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 3) Que los Comits de Planeacin se traducen en los medios de los que se vale el Estado y los Municipios para cumplir con los mandatos de los artculos 25 y 26 de la Constitucin Federal. 4) Que la existencia de las Juntas Auxiliares deriva de lo dispuesto por los artculos 106 de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, y 16, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, y no de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 5) Que los COPLADEMUNES y las Juntas Auxiliares no constituyen autoridades intermedias entre los gobiernos municipales y el gobierno estatal, toda vez que tanto los referidos Comits de Planeacin como las Juntas Auxiliares, forman parte de la estructura del gobierno municipal. 6) Que los COPLADEMUNES son instancias de planeacin que tienden a promover la participacin social en el mbito municipal, para la toma de decisiones en la orientacin, definicin y jerarquizacin de los programas, proyectos y obras pblicos que se realizan a nivel municipal, sin que tengan autoridad sobre el Ayuntamiento sino por el contrario, forman parte de la estructura administrativa de los Municipios.
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7) Que los COPLADEMUNES nicamente se desenvuelven en el mbito municipal. Ello se corrobora de los trminos en los que la Ley para el Federalismo Hacendario, en su artculo 14, prev su integracin. De dicho precepto legal se advierte que los COPLADEMUNES se integrarn por 1).- El Ayuntamiento del municipio; 2).- El total de Juntas Auxiliares de cada municipio; 3).- Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comits de obras del municipio; y 4).- Los representantes del rgano de planeacin estatal. 8) Que el artculo 14 de la Ley para el Federalismo Hacendario, es congruente con el artculo 16 de la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, ya que el citado artculo 16 seala que el municipio para su administracin interior, se dividir en pueblos, rancheras, barrios y secciones, por lo que, los COPLADEMUNES se integran entre todas aquellas comunidades en que se divide la administracin interior del municipio, de tal manera que no puede ni remotamente considerarse que constituyen organismos o autoridades intermedios. Lo nico que su integracin revela, es que pretende recoger las aspiraciones de los diversos sectores de la poblacin, con el objeto de que los proyectos u obras que se realicen beneficien a todas las comunidades en forma equitativa. 9) Que los COPLADEMUNES no son autoridades pues no renen las caractersticas que les son propias, al carecer de la capacidad de ordenar y hacerse obedecer. 10) Que los COPLADEMUNES no actan de manera independiente, unilateral y con decisin, ya que quienes de manera directa toman los acuerdos o decisiones, son aquellos grupos sociales que los integran. En esas circunstancias, no se puede establecer que los COPLADEMUNES sean autoridades intermedias, puesto que su actuacin no interrumpe u obstaculiza la comunicacin directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, mxime que forman parte de la estructura municipal. 11) Que conforme a la Ley Orgnica Municipal, los Municipios para su administracin interior se dividen en pueblos, rancheras, barrios y secciones, y los rganos encargados de administrar a los pueblos se denominan Juntas Auxiliares, lo que tambin se desprende de la Ley Orgnica Municipal. 12) Que a lo largo de la historia de Mxico se han reconocido jurdicamente a los gobiernos de los pueblos, como rganos que sin ser ajenos a la personalidad jurdica del Ayuntamiento, propician que sta pueda cumplir el imperativo de administrar en su territorio y prestar servicios. 13) Que las Juntas Auxiliares que existan como tales, en la legislacin poblana desde el siglo diecinueve, subsistieron al paso de mil novecientos diecisiete, consignndose, atento al espritu constitucional, que en los pueblos que no alcanzan la categora de municipio gobernar una junta auxiliar, caracterizada como una forma de organizacin de la administracin pblica municipal que participa de la personalidad jurdica de ese gobierno Municipal, y en la que se depositan determinadas competencias para la prestacin de servicios en el mbito de su circunscripcin territorial y en la jurisdiccin de los Ayuntamientos, lo que propicia el descongestionamiento de la administracin central, la que aprueba sus decisiones y de la que reciben recursos. 14) Que del anlisis de las Constituciones de Puebla y sus Leyes Orgnicas Municipales podemos afirmar que las Juntas Auxiliares han definido la competencia que ejercen para la atencin especfica de los servicios pblicos, a partir de su integracin en la administracin pblica municipal. 15) Que las Juntas Auxiliares son rganos auxiliares, inmersos en la administracin pblica municipal, conforme a las funciones que realizan, como son las siguientes: -Las juntas sern designadas de acuerdo con las bases que establezca la convocatoria que expida el Ayuntamiento y con la intervencin del Presidente Municipal. -Los miembros electos de las Juntas Auxiliares otorgarn la protesta de Ley ante el Presidente Municipal. -Para el ejercicio de las funciones que corresponden a las Juntas Auxiliares, stas debern, entre otras cuestiones: 1.- Solicitar al respectivo Ayuntamiento los recursos que debern aplicarse a la satisfaccin de los gastos pblicos del pueblo, 2.- Remitir al Ayuntamiento, en forma anual, los presupuestos de gastos. -Los acuerdos de las Juntas Auxiliares sern revisados y aprobados por el Ayuntamiento respectivo. 16) Que no puede considerarse que las Juntas Auxiliares sean organismos intermedios entre el Gobierno Municipal y el Gobierno Estatal, ni que tengan autoridad sobre el Ayuntamiento, ya que constituyen rganos de la administracin pblica municipal, dentro de la vertiente de la desconcentracin municipal. 17) Que los nicos recursos que las Juntas Auxiliares ejercen, son de ndole municipal, por tratarse de rganos de la administracin pblica municipal. 18) Que conforme al artculo 44 de la Ley para el Federalismo Hacendario para el Estado de Puebla, las Juntas Auxiliares debern aplicar los recursos que en trminos de dicha ley se les distribuyen, en la ejecucin de obras que hayan sido aprobadas en los rganos de planeacin de los municipios, es decir, el ejercicio de los recursos que se les distribuyen est supeditado a las determinaciones adoptadas por los COPLADEMUNES, mismos que se integran por los Ayuntamientos y por todos los grupos sociales en los que se encuentra dividida la administracin interior de los Municipios. As, una vez que la instancia de planeacin municipal, esto es, el COPLADEMUN jerarquiza las obras que se deben ejecutar, en auxilio del desempeo del Ayuntamiento y en el marco de la administracin pblica municipal a la que pertenecen, las Juntas Auxiliares aplicarn los recursos, informando al Ayuntamiento y al Congreso del Estado de su ejercicio, debiendo observar los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal previstos en la Ley. 19) A los COPLADEMUNES no se les dota de atribuciones para administrar y determinar el destino de los recursos municipales. Ello se advierte de lo dispuesto por el artculo 13 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que establece que los
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Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, son instancias de participacin social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo. Atento a lo anterior, no puede considerarse que los citados Comits cuenten con facultades para administrar y determinar el destino de recursos. Sobre este particular, cabe mencionar que los recursos que integran los fondos de aportaciones para la infraestructura social municipal y de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios se encuentra determinada desde los artculos 33 y 37 de la Ley de Coordinacin Fiscal, disposiciones que son retomadas en los artculos 73 y 79 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 20) Que para establecer que los COPLADEMUNES no administran recursos, basta dar una lectura a los artculos 69, 73, 80 y 81 de la Ley para el Federalismo Hacendario, de donde se advierte que los Ayuntamientos son quienes reciben los recursos y ejecutan las obras y acciones a que se encuentran destinados los mismos. 21) Que atendiendo al texto de los artculos 40, 41, 115 y 124 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artculos 103 y 111 de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, se puede concluir lo siguiente: -Que los ingresos municipales sern slo los aprobados por el Congreso del Estado de Puebla. -Que corresponde a la legislacin del Estado de Puebla, determinar el marco en que los municipios manejarn su patrimonio. -Que adems de los rendimientos y contribuciones, los municipios contarn con otros ingresos que la legislatura del Estado establezca. Entre ellos, se enumera expresamente a las participaciones federal. -Que las participaciones federales estn sometidas a las bases, montos y plazos que fije el Congreso del Estado de Puebla. -Que, establecida por la Federacin una fuente de ingresos municipales, a ttulo de participaciones federales o de aportaciones federales, no podr aplicarse como ingreso municipal sin la intervencin de la legislatura del Estado de Puebla. -Que la relacin financiera entre la Federacin y los Municipios nicamente se establece a travs de las autoridades estatales. Sobre este particular, cabe sealar que la Federacin nunca entablar una relacin directa con los municipios, ya que el sistema federal se traduce en la relacin que establece la Federacin con los Estados y stos con sus municipios, segn se advierte de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en particular de lo dispuesto por su artculo 116, fraccin VII. A este respecto, Teresita Rendn en su obra intitulada Derecho Municipal, expone que las participaciones federales que corresponden a los municipios de acuerdo al artculo 115, deben cubrirse a los municipios con sujecin a lo previsto en la ley local, en cuanto a bases, montos y plazos, sin que ello deba interpretarse como que las ministraciones se efecten directamente, y al efecto categricamente manifiesta que Una ministracin directa federacin-municipios repugnara el espritu del pacto federal, pues la relacin debe ser siempre a travs de los Estados. -Que el manejo de la hacienda municipal queda sujeto a las reglas de planeacin que establezcan los ordenamientos jurdicos correspondientes. -Que puede establecerse que la libre administracin de la hacienda municipal no puede entenderse como una libertad absoluta e irrestricta, sino dentro del marco constitucional federal y estatal, y en congruencia con las facultades que ambas normas constitucionales otorgan al Congreso del Estado de Puebla. 22) Que la controversia constitucional que se plantea debe declararse improcedente, en trminos de los dispuesto por el artculo 19, fraccin VIII, de la Ley Reglamentaria, en relacin con lo que dispone el artculo 1 de dicho ordenamiento jurdico, ya que, no se actualiza uno de los supuestos de procedencia de las controversias constitucionales, al no existir un planteamiento expreso de invasin de esferas competenciales. 23) Que por lo que hace a los argumentos que plantean los actores que se refieren a la posible contradiccin entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y algn precepto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, son improcedentes al ser planteados en una controversia constitucional, en atencin a que dicha cuestin es materia de la accin de inconstitucionalidad prevista por el artculo 105, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y los nicos legitimados para promoverla seran el Procurador General de la Repblica y el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso del Estado de Puebla. 24) Que por lo que se refiere a la posible contradiccin entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y los ordenamientos jurdicos secundarios a que se refieren los actores, esto es, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de Puebla, el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho y la Ley de Coordinacin Fiscal, son improcedentes en el ejercicio de una controversia constitucional, ya que este tipo de acciones slo proceden en aquellos casos en los que se plantean violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. 25) Que el diez de abril de mil novecientos noventa y siete, el titular del Ejecutivo Federal y el titular del Ejecutivo del Estado de Puebla, celebraron el Convenio de Desarrollo Social mil novecientos noventa y siete, por virtud del cual la Federacin asign recursos al Estado de Puebla hasta por $508150,500.00 (QUINIENTOS OCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA MIL QUINIENTOS PESOS 00/100 M.N.), para el Fondo de Desarrollo Social Municipal, y lo relativo a la constitucin de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, fue acatado por los doce Municipios que ahora promueven la presente controversia constitucional, en la que incongruentemente plantean, entre otras cuestiones, que por virtud de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se crean los referidos comits. 26) Que del anlisis de la Constitucin de Puebla y su Ley Orgnica Municipal, resulta claro que las Juntas Auxiliares han definido la competencia que ejercen para la atencin especfica de los servicios pblicos, a partir de su integracin en la administracin pblica municipal. 27) Que la funcin de los COPLADEMUNES se limita a planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar, en congruencia con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo.
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28) Que no puede considerarse que las facultades de COPLADEMUNES constituyen poderes unilaterales de decisin y de ejecucin que los coloque por encima de los Gobiernos Municipales, por lo siguiente: -Dichos comits se desenvuelven en el mbito municipal; quienes los integran, son: el Ayuntamiento, es decir, el rgano de administracin del Municipio, las Juntas Auxiliares, que como ya se ha expuesto constituyen rganos desconcentrados de la propia administracin pblica municipal, los representantes de las comunidades en que se divide el municipio para su administracin, y los representantes del rgano de planeacin estatal y quienes los encabezan son los Ayuntamiento. -Los COPLADEMUNES nicamente constituyen instancias que promueven la participacin social en la toma de decisiones, pero quienes toman las decisiones en el seno de los COPLADEMUNES, y quienes ejecutan las mismas, son quienes los integran. -Los COPLADEMUNES tienen como finalidad darle un mayor sentido de equidad, eficacia y transparencia al gasto, al recoger todas las demandas y aspiraciones de los grupos sociales que integran a los Municipios. 29) Que lo previsto por el artculo 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que establece que en el caso de que un Ayuntamiento no entregue participaciones a las Juntas Auxiliares, el Estado podr entregarlas directamente, no resulta inconstitucional, y se justifica por el hecho de que las Juntas Auxiliares requieren de la entrega inmediata de recursos, con el objeto de estar en posibilidad de prestar los servicios y ejecutar las acciones que les corresponden en el mbito de su competencia. 30) Que contrariamente a lo que sostienen los Municipios actores, el artculo 4, fraccin VII, de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de ninguna manera establece la obligacin a cargo de los Municipios, de integrarse a los rganos hacendarios a que se refiere dicho ordenamiento jurdico. Lo que el precepto legal en cita establece, es que uno de los objetos de la Ley impugnada, es la constitucin de los rganos en materia hacendaria para el cumplimiento de los objetivos de la misma. 31) Que es incorrecta la aseveracin de los Municipios actores, en el sentido de que los COPLADEMUNES sean rganos hacendarios, sobre este particular se reitera, dichos Comits son instancias de planeacin. Los nicos rganos hacendarios que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla prev en su artculo 25, son los siguientes: -La Reunin de Funcionarios Hacendarios del Estado de Puebla; -La Comisin Permanente de Funcionarios Hacendarios del Estado de Puebla; -La Comisin de Capacitacin y Asesora Hacendaria del Estado de Puebla; y -Las dems instancias que se decida crear para fortalecer la Coordinacin Hacendaria. 32) Que con la Ley para el Federalismo Hacendario, no se obliga a los Municipios a participar en los COPLADEMUNES. A ese respecto, tambin se reitera, que la obligacin de los Ayuntamiento de integrarse a las instancias de planeacin, emana del concepto de planeacin democrtica, sancionado en el artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y lejos de imponer una carga o una limitacin a las atribuciones municipales, permite hacerlas compatibles con el imperativo de participacin social al que se refiri el Senado de la Repblica, al considerar en la reforma al artculo 115 de la Carta Magna, de mil novecientos ochenta y tres, que el manejo libre de la hacienda municipal queda sujeto, en un ambiente de plena libertad, a las reglas de planeacin, que ser democrtica y participativa. 33) Que el artculo 115, fraccin IV, inciso b), constitucional, que se invoca como violado, no se refiere a aportaciones, sino a las participaciones federales que corresponden a los Estados y Municipios, en trminos de lo dispuesto tanto por dicho mandato constitucional como por los artculos 1 y 10 de la Ley de Coordinacin Fiscal Federal, y 7 del Cdigo Fiscal del Estado de Puebla. 34) Que las participaciones corresponden a una forma de compensacin que se entrega a los Estados por limitar su potestad impositiva, mediante su adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. 35) Que Las participaciones que recibe el Estado de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal Federal, se integran en los siguientes Fondos: -General de Participaciones. -Fomento Municipal. -Participaciones Directas a los Estados. -Reserva de Compensacin. -Puentes de Peaje. -Rendimientos de Contribuciones Participables a Municipios. 36) Que las aportaciones a que se refiere el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, stas participan de una naturaleza jurdica diversa de las participaciones. En efecto, las aportaciones son recursos complementarios a aqullos que corresponden a las entidades federativas y a los Municipios como participacin en la recaudacin federal, por virtud de los cuales la Federacin apoya a los Estados y Municipios, para la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, a saber: la educacin bsica, la atencin de la salud y el desarrollo de la infraestructura bsica Municipal. 37) Que siendo que las aportaciones no pueden identificarse con las participaciones, es evidente que la disposicin constitucional cuya violacin invoca a los Municipios actores, esto es, el artculo 115, fraccin IV, inciso b), que se refiere a participaciones federales, no es aplicable para el caso de aportaciones. La regulacin de las aportaciones, corresponde al Poder Legislativo del Estado, en trminos de lo dispuesto por el artculo 41, 115, fraccin IV y 124 de la Carta Magna, y dems relativos y aplicables de la Legislacin Estatal. 38) Que por lo que se refiere a aportaciones, el destino de stas ya est previsto en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, en sus artculos 33 y 37.
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39) Que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, es coincidente con la Ley de Coordinacin Fiscal, en cuanto al destino de los fondos de aportaciones. Ello se advierte de los artculos 69, 73, 79 y 81 de la Ley cuya invalidez se reclama, disposiciones stas que se refieren al destino de los Fondos de Aportaciones para el Infraestructura Social y de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. 40) Que quien administra los fondos de aportaciones son los Ayuntamientos, la participacin que los COPLADEMUNES tienen con relacin a dichos fondos, es la que se ha venido reiterando, es decir, que dichos comits constituyen las instancias de participacin social a nivel municipal, cuyas funciones se limitan a planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar con dichos recursos. Por lo que hace a las Juntas Auxiliares, y en lo relativo a los fondos de aportaciones, stas se limitan a participar en los COPLADEMUNES, por tratarse de rganos de la administracin pblica municipal, representativos de habitantes de los pueblos. 41) Que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla prev la entrega de las participaciones a los rganos encargados de la administracin pblica municipal, es decir, a los Ayuntamientos y a los rganos auxiliares de stos, como lo son las Juntas Auxiliares. En el primer caso, esto es, por lo que se refiere a las participaciones que se entregan al Ayuntamiento, el ordenamiento jurdico invocado no establece destino alguno, ni siquiera prev que en su ejercicio intervengan los Comits de Planeacin. En el segundo caso, los artculos 42, 43, 44, 45 y 46 de la Ley cuya invalidez se reclama, sealan que: -Los recursos a que se alude, son asignados por el Ayuntamiento. -Dichos recursos debern destinarse a las funciones que corresponde realizar a las Juntas Auxiliares, as como a la ejecucin de obras pblicas, es decir el destino de las participaciones en comento, no queda el arbitrio de autoridad alguna, sino que es determinado por la Ley. -Los recursos en comento, cuando se destinen a la ejecucin de obra, se requiere que stas hayan sido aprobadas en los rganos de planeacin municipales. Es decir, el ejercicio de los recursos que se entregan a las Juntas Auxiliares, est supeditado a las determinaciones adoptadas por los COPLADEMUNES, como se ha reiterado, se integran por los Ayuntamientos y por todos los grupos sociales en los que se encuentra dividida la administracin interior de los municipios. Una vez que la instancia de planeacin jerarquiza las obras que se deben ejecutar, en auxilio de las funciones del Ayuntamiento y en el marco de la administracin pblica municipal, las Juntas auxiliares aplicaran los recursos informando al Ayuntamiento y al Congreso del Estado de su ejercicio, debiendo observar los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal previstos en la Ley. 42) Que en lo relativo a la administracin de participaciones, nuestra parte manifiesta que por las funciones que a los COPLADEMUNES corresponde realizar, es evidente que stos no administran recurso alguno. Por lo que se refiere a las Juntas Auxiliares, es obvio que stas administran los recursos que han quedado precisados, sin embargo con los lineamientos establecidos. Ahora bien, el hecho de que administren dichos recursos no vulnera la autonoma financiera del municipio, mxime que dichos rganos forman parte de la propia administracin pblica. 43) Que en el mbito municipal los municipios pueden aprobar sus propios presupuestos de gasto, de tal suerte que al realizar su plan de actividades y su programa de accin para un determinado ejercicio fiscal, o la cuantificacin precisa de los costos de dicho programa, compete nica y exclusivamente a los Ayuntamiento la revisin de los mismos; sin embargo, dicho presupuesto de egresos debe aprobarse con base en los ingresos disponibles, segn prev el texto constitucional, y dichos ingresos, por disposicin expresa del artculo 115, fraccin IV, ltimo prrafo, Constitucional corresponde fijarlos a las legislaturas locales; actividad que realiza el Congreso en el momento de emitir la Ley de Ingresos de los Municipios. 44) Que por disposicin legal, las Juntas Auxiliares tienen como propsito auxiliar al Ayuntamiento en el ejercicio de sus funciones, para lo cual reciben recursos del propio erario municipal. En esas circunstancias, y contrariamente a lo que manifiestan los municipios actores, en ninguna parte de la Ley que se combate, se obliga a un Ayuntamiento a coordinarse con rganos integrantes de la propia administracin pblica municipal, en forma ajena al orden constitucional, que prev que la administracin debe ser programada y coordinada. A la anterior conclusin se llega de la simple lectura de los artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 107 y 108 de la Constitucin Poltica Local, cuyos principios puntualmente se incorporan a la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 45) Que para el ejercicio de las funciones que competen a las Juntas Auxiliares, stas deben recibir recursos del propio Ayuntamiento, lo que es coincidente con el espritu de la fraccin I del artculo 72 de la Ley Orgnica Municipal, que dispone que las Juntas Auxiliares deben solicitar al respectivo Ayuntamiento los recursos que deben aplicarse a la satisfaccin de los gastos pblicos del pueblo. En esos trminos, no se puede considerar que la entrega de recursos del Municipio a rganos desconcentrados de ste, es decir, a los rganos encargados de su administracin pblica, sea ilegal o violatoria de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 46) Que los nicos recursos que en trminos de la Ley que se impugna, reciben las Juntas Auxiliares, son participaciones, y no aportaciones, como indebidamente lo asientan los Municipios actores. 47) Que el hecho de que el artculo 43 de la Ley para el Federalismo Hacendario establezca que la distribucin de recursos a las Juntas Auxiliares, se efecte de acuerdo con los datos que para tal efecto emita el Consejo Estatal de Planeacin, nicamente revela que la disposicin en comento es lgica. Esto es as, en razn de que si los recursos se distribuirn en proporcin directa al nmero de habitantes, no hay lugar a duda de que se requiera la informacin relativa a los habitantes de cada Junta Auxiliar, informacin sta que a quien corresponde elaborar es precisamente al Consejo Estatal de Poblacin. 48) Que si la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla prev las bases y montos que el Municipio destinar a sus rganos auxiliares, ello no resulta violatorio de la Constitucin, pues se limita a establecer la entrega de recursos al propio Municipio a la vez que consigna su destino, mismo que est preestablecido, desde la Ley de Coordinacin Fiscal.
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49) Que no es posible que los Municipios actores consignaran los recursos derivados de los fondos de aportaciones para la infraestructura social municipal y de fortalecimiento municipal en sus presupuestos, ni tampoco los fondos de participaciones, pues la Ley para el Federalismo Hacendario que establece los mecanismos para su clculo y distribucin entr en vigor una vez que se haba iniciado el ejercicio fiscal en curso, es decir, el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho. 50) Que en el momento en que el Estado recibe aportaciones de la Federacin, y stas se integran a su hacienda pblica, inicia su responsabilidad y facultad para legislar lo relativo a las bases para su distribucin y control hacia los Municipios, sin que exista limitacin para ello en la Constitucin Federal. 51) Que la Legislatura Estatal, en ejercicio de su facultad constitucional para legislar todo lo relativo a su rgimen interno, podr establecer los mecanismos que garanticen que los recursos que le son transferidos por la Federacin se apliquen a los fines previstos por la ley, y a su vez que se cumpla con los fines consignados en el artculo 26 de nuestra Carta Magna, que dan origen a la participacin social en la planeacin del desarrollo. 52) Que el hecho de que la Ley que se reclama establezca sanciones, que se hacen consistir en la retencin de aportaciones para el caso de que no se justifique el avance y su aplicacin, o si se canalizan a fines diversos a aqullos que la Ley prev, se encuentra ajustado a derecho. 53) Que por lo que hace al argumento de que la Ley impugnada pretende la creacin y funcionamiento de rganos y autoridades intermedias entre los Gobiernos Municipales y Estatales, ya que para su integracin el artculo 14, fraccin III y prrafo final de dicho precepto, ordenan la eleccin de supuestos representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comits de obra del Municipio, a travs de asambleas democrticas, que debern celebrarse de conformidad con el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado, lo que implica que los procesos para la integracin de los rganos de autoridad y gobierno, por lo que concierne a los representantes comunitarios, quedarn sujetos a una normatividad que, en funciones de legislar, emite el Ejecutivo Estatal, en flagrante violacin del artculo 116 de la Carta Magna. Debe precisarse que no se trata de procesos electorales, sino de un manual para la eleccin de los representantes comunitarios, que segn se expres no constituyen autoridades intermedias, sino instancias de planeacin acorde al artculo 26 constitucional. Tampoco se arrogaron al Ejecutivo del Estado facultades ajenas a su funcin ya que en ningn momento pasa inadvertido el principio de la separacin de poderes y de la divisin de facultades que consagra la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, pues si bien es cierto que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en su artculo 14, faculta al Ejecutivo del Estado a expedir el Manual de Operaciones para el "Federalismo Hacendario en el Estado, esto obedece a las facultades reglamentarias que la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla en su artculo 79, fraccin III, concede al Ejecutivo de Estado. 54) Que por lo que hace a la falta de coincidencia entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y la Ley de Coordinacin Fiscal, en cuanto a sus mecanismos de distribucin, la controversia constitucional es improcedente por no ser el medio idneo para confrontar una ley federal con una ley estatal. 55) Que la Ley para el Federalismo Hacendario establece, para la distribucin de los fondos de participaciones que el Estado est facultado para legislar, criterios similares a los establecidos en los artculos 34 y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal, con lo que la distribucin de estos es plenamente consistente con lo dispuesto en la misma Ley de Coordinacin Fiscal. 56) Que la Ley de Coordinacin Fiscal establece los parmetros para la determinacin y distribucin del monto de aportaciones y participaciones asignadas a cada entidad federativa. La regulacin de dichos recursos es de competencia federal, hasta en tanto los recursos presupuestados no ingresen a las haciendas estatales. 57) Que una vez que los aludidos recursos ingresan a la Hacienda Pblica de un Estado, el derecho que le asiste a partir del artculo 41 Constitucional, es el de regular todo lo relativo a su rgimen interno, entre esto se comprende la materia hacendaria. Sobre este particular, cabe destacar que a este respecto la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no contiene reserva alguna de competencia para la Federacin, salvo los casos en que a sta le asiste la facultad impositiva sobre determinadas hiptesis de causacin, que no es el caso que nos ocupa. 58) Que tanto la Ley de Coordinacin Fiscal como la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, estn emitidas conforme a la competencia que corresponde a cada nivel de gobierno. 59) Que dentro de la circunscripcin territorial de los Municipios de Altepexi y de Nealtican, no existen Juntas Auxiliares. A pesar de ello, stos formulan conceptos de invalidez relacionados con dichos rganos de la administracin pblica municipal, por lo que dichos conceptos deben declararse inoperantes. SPTIMO.- Por oficio nmero PGR 249/98, presentado en la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin el doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el Procurador General de la Repblica, en sntesis, manifest lo siguiente: 1) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, en atencin a lo dispuesto por los artculos 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 1 de su Ley Reglamentaria, y, 10, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, por lo que se debe concluir que la admisin de la demanda por parte de este Tribunal es procedente, toda vez que se refiere a un conflicto entre un Estado y sus Municipios, actualizndose as la hiptesis contenida en el artculo constitucional citado, ya que los actores demandan la expedicin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de la cual consideran que diversos artculos conculcan disposiciones de nuestra Constitucin Federal.
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2) Que el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho, se public en el Peridico Oficial del Estado de Puebla, la Ley para el Federalismo Hacendario para esa entidad, entrando en vigor el mismo da de su publicacin. Los demandantes interponen la controversia constitucional en contra de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, el diecinueve de febrero del ao en curso, misma que se present el veinticinco del mismo mes y ao ante la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal. El plazo para interponer la demanda de controversia constitucional, tratndose de normas generales, de acuerdo con la fraccin II del numeral 21 de la Ley Reglamentaria del artculo 105 constitucional, es de treinta das, contados a partir del da siguiente de la fecha de su publicacin, por lo que dicho trmino venca el doce de marzo del ao en curso, por lo tanto, el escrito de demanda fue presentado dentro del plazo establecido para ello. 3) Que en los artculos 41, fraccin III, y 44, fracciones I y III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, se encuentra el fundamento legal de la legitimacin de los promoventes, ya que toda vez que en Sesiones Solemnes los Cabildos de los Ayuntamientos confieren facultades expresas a los Presidentes Municipales para que promuevan la presente controversia, por otra parte tambin se infiere que son facultades propias de los sndicos municipales la representacin judicial del Ayuntamiento, consecuentemente se encuentran legitimados para promover la presente controversia constitucional. 4) Que el Gobernador, Secretario General de Gobierno y el Procurador General de Justicia todos del Estado de Puebla, de conformidad con la Constitucin Local, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Puebla y el artculo 11 de la Ley Reglamentaria del artculo 105 constitucional, cuentan con legitimacin procesal para comparecer en la presente controversia constitucional. 5) Que por lo que hace al Presidente y Secretario de la Gran Comisin del Congreso y Presidente y Secretario de la Comisin Permanente del Congreso, la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado no seala a persona alguna como representante de ese Poder, por lo que en todo caso se debe presumir la representacin en atencin a lo dispuesto en la parte final del primer prrafo del artculo 11 de la Ley Reglamentaria del artculo 105 constitucional. 6) Que no se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fraccin VIII del artculo 19 de la Ley Reglamentaria del artculo 105 constitucional, que hacen valer las autoridades demandadas en su contestacin de demanda, en virtud de tratarse de un conflicto entre un Estado y sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, atento a lo previsto por el artculo 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Federal. 7) Que de las atribuciones concedidas a los Comits para el Desarrollo Municipal y al Sistema Estatal de Coordinacin Hacendaria, se puede concluir que no constituyen instancias intermedias de autoridad, ya que los mismos no interfieren en las polticas administrativas, econmicas o de gobierno municipales, toda vez que no estn investidos con facultades de ejecucin ni de mando, sino que tienen como objetivo, el primero de ellos, la realizacin de una serie de planes tendientes al fortalecimiento del Municipio y, el segundo, armonizar y coordinar el sistema hacendario estatal y municipal. 8) Que los organismos contemplados en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, actan a instancia de los propios Municipios y no de manera unilateral, de modo que sus actuaciones se traduzcan en sumisin de stos, que anulen o diluyan sus derechos o atribuciones, ya que con el apoyo de tales organismos o sin ellos, los Municipios podrn seguir llevando a cabo sus fines de acuerdo con su mbito competencial y en uso de las atribuciones tuteladas por el artculo 115 constitucional. 9) Que por lo que hace a las Juntas Auxiliares, no constituyen autoridades intermedias ya que dependen del propio Ayuntamiento, es decir, forman parte del mismo, siendo que el desarrollo de sus funciones como su propio nombre lo indica es el de auxiliar a los Municipios en el desarrollo de sus actividades, en aquellas poblaciones que no sean cabecera municipal de acuerdo a lo establecido en la legislacin local. 10) Que del anlisis realizado a las atribuciones de los rganos que contempla la Ley para el Federalismo Hacendario y que la demandante afirma son autoridades intermedias, no se desprende que estn investidos con facultades de ejecucin o mando, ni que invadan las facultades propias de los Municipios, sino que la finalidad de los rganos que supuestamente conculcan tal dispositivo constitucional, es la de que los Ayuntamientos tengan la suficiente capacidad para prestar un mejor servicio a su comunidad, a travs de mecanismos de apoyo, fomento y coordinacin, independientemente al hecho de que estos entes actan a instancia de los propios Municipios y no de manera unilateral. 11) Que respecto a la afirmacin de la actora, en cuanto a que la participacin social, tanto en los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, como en las consultas que se lleguen a realizar con motivo de la formulacin de programas y proyectos pblicos, configuran una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, no es cierta tal aseveracin, ya que no tienen actuacin independiente, unilateral o con decisin que implique obstaculizacin en la comunicacin entre el gobierno del Estado y el Municipio, sino todo lo contrario, es un mecanismo que permite conocer, de manera directa, aquellas necesidades que resulta apremiante solventar en las comunidades que conforman los Municipios. 12) Que la participacin social en la toma de decisiones respecto de la orientacin, definicin y jerarquizacin de los programas a que se refiere la Ley combatida, no violenta la fraccin I del artculo 115 constitucional que aduce la demandante, toda vez que la participacin de los diversos sectores sociales no es mediante un ente jurdico que est investido de personalidad alguna, menos an de facultades de ejecucin respecto de las consultas que tengan lugar. 13) Que el artculo 26 de la Constitucin Federal prev la participacin de los diversos sectores sociales para su incorporacin en los planes y programas de desarrollo; al respecto, la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla seala como obligacin del Ejecutivo Estatal llevar a cabo la planeacin del desarrollo, fomentando la participacin de los sectores econmico, social y privado de
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la entidad, de lo que se desprende que la Ley que la actora pretende sea declarada como inconstitucional, da cumplimiento a lo dispuesto por la Ley de Planeacin y se ajusta a ordenamientos de mayor jerarqua. 14) Que de la lectura integral de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, no se observa que le impida la libre administracin de la hacienda municipal. 15) Que los artculos 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47 y 48 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla que impugna la parte actora, no conculcan lo dispuesto en la fraccin II y en el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional, ya que los mencionados artculos nicamente se refieren a los mecanismos para la distribucin de los recursos contenidos en el Captulo I de la Ley de Coordinacin Fiscal, segn se establece en el penltimo prrafo de su artculo 2-A, en cuanto a que los Estados entregarn a los Municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal de acuerdo con lo que establezcan las legislaturas locales, y de acuerdo tambin a lo estipulado en el primer prrafo del artculo sexto que dispone que las legislaturas locales establecern la distribucin de las participaciones federales entre los Municipios mediante disposiciones de carcter general. 16) Que los artculos a que se refieren los Ayuntamientos actores respecto de los recursos del Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal de los Fondos de Aportaciones Federales, el propio artculo 42 de este ordenamiento, establece que dichas aportaciones sern administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y en su caso de los Municipios que las reciban, de conformidad con la legislacin que les sea aplicable, por lo que, no se viola la autonoma municipal ya que es precisamente la legislacin federal la que establece que tanto las participaciones como las aportaciones federales se distribuirn de acuerdo a lo que disponga la legislacin estatal, que en este caso la constituye la Ley impugnada. 17) Que los artculos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que la parte actora objeta y que hacen referencia a aqullos provenientes del Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, son de naturaleza diversa de aqullos que integran la hacienda municipal, en virtud de que los artculos 19 y 24 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 42, de la Ley de Coordinacin Fiscal, sealan que son recursos de naturaleza eminentemente federal. 18) Que el propio Decreto de Presupuesto de Egresos, prev que dichas erogaciones habrn de ser cubiertas conforme a las disposiciones del mismo y las contenidas en la Ley de Coordinacin Fiscal, por lo tanto, no forman parte de la hacienda municipal, en virtud de que los ordenamientos a que se ha hecho referencia contemplan reglas especficas para su aplicacin y distribucin, a diferencia de aquellos que se contemplan en el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 de la Constitucin General, ya que estos ltimos son cubiertos por la Federacin a los Municipios, y pasan a formar parte de su hacienda, pudiendo administrarlos libremente. 19) Que en uso de las facultades que confiere el artculo 74 de la Constitucin Federal a la Cmara de Diputados, sta dispone en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el presente ejercicio, en particular en su numeral 24, que el ejercicio de los recursos contemplados en el ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, por lo que no es dable la pretensin de la parte actora de que tales recursos son parte de la hacienda municipal y, en consecuencia, que el Ayuntamiento debera tener libre disponibilidad sobre su administracin, ya que como ha quedado apuntado, existen reglas especficas para el ejercicio de los mismos. 20) Que las participaciones federales son uno de los rubros que integran la hacienda municipal, son una especie del gnero que constituyen los recursos federales, mismos que cuando la Federacin los cubra directamente a los Municipios e ingresen a las arcas del Ayuntamiento, formarn entonces parte de la hacienda municipal, pudiendo en consecuencia tener plena disponibilidad sobre los mismos, como sucede con aquellos que sean establecidos por las legislaturas de los Estados, segn lo dispone la fraccin IV del artculo 115 Constitucional. 21) Que las legislaturas de los Estados no establecieron dichos recursos a favor de los Municipios, sino que fue la Federacin, como se desprende del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho y de la Ley de Coordinacin Fiscal. En el caso que nos ocupa, lo nico que hizo el Congreso Local del Estado de Puebla, fue acatar las disposiciones federales que dieron origen a dichos recursos, en la forma y trminos establecidos por el Congreso Federal. 22) Que contrario a lo que seala la parte actora, no se violenta la autonoma y libertad municipal para manejar los recursos que integran su hacienda pblica, contemplados en el artculo 115 de la Constitucin Federal, puesto que, los recursos que integran el ramo 33, denominado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a la luz del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho y de la Ley de Coordinacin Fiscal, se establece claramente la naturaleza Federal de los Fondos que integran este ramo, sealando cmo habrn de distribuirse, bajo qu condiciones y trminos, estipulando que no podrn destinarse a fines distintos de los determinados e indicando imperativamente que la administracin y el ejercicio de estos recursos sern a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 23) Que las aportaciones sern administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, los municipios, de conformidad con la legislacin que les sea aplicable, observando estrictamente las reglas establecidas por la legislacin federal para ello. 24) Que al quedar claramente sealado que en lo que respecta a los recursos provenientes del Captulo I de la Ley de Coordinacin Fiscal, por disposicin expresa de la misma se distribuirn de conformidad a lo que establezca la legislacin que al efecto emitan los Congresos Locales y que los recursos del ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios se crearon para objetivos especficos y son de naturaleza diversa de aquellos que integran la hacienda municipal, no se conculca el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, al no configurarse, en la especie, la alegada violacin a la libertad municipal.
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25) Que los recursos que contempla la Ley que se combate, no fueron establecidos por la Legislatura Local a favor de los Municipios, sino por la Federacin, para ser aplicados a los fines especficos contemplados por la legislacin federal, y consecuentemente, no podrn ser administrados libremente por los Municipios, sino de acuerdo a lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal, en los rubros especficos que ella misma preestablece. 26) Que conforme a lo dispuesto por los artculos 16, de la Constitucin Federal, 14 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y 79, fraccin IV, de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, no se puede considerar que el Ejecutivo estatal est incurriendo en invasin de competencia frente al Poder Legislativo, toda vez que, por mandato constitucional, el Gobernador tiene la obligacin de cumplir y hacer cumplir las leyes del Congreso, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, como suceder en su oportunidad, al expedir el referido Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, el cual tendr como finalidad establecer las reglas para la integracin de los representantes comunitarios que se incorporarn a los Comits de Planeacin. 27) Que no se configura un exceso del Gobernador en el ejercicio de la facultad reglamentaria, toda vez que, como ha quedado precisado, el Ejecutivo Estatal se limita exclusivamente a hacer lo que la ley le permite, que en el caso particular son dos ordenamientos, la Constitucin Local, en la que se le concede la facultad reglamentaria, y la propia Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, la que expresamente le obliga a emitir el Manual nico de Operacin, que ser el medio para que tenga exacta observancia lo dispuesto por el artculo 14 de la Ley que se combate, y por tanto, no existe violacin al artculo 116 de la Constitucin General, puesto que no se renen dos o ms poderes del Estado en una sola persona o corporacin, ni se est depositando la titularidad del Poder Legislativo en un slo individuo, en consecuencia, resulta infundado el presente concepto de invalidez. 28) Que por lo que hace a la violacin que se alega a los artculos 133 y 120 de la Constitucin Federal, de los artculos 19 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, y 6 y 42 de la Ley de Coordinacin Fiscal, se advierte que contrario a lo que seala el actor, en relacin a que al promulgarse la Ley que hoy se impugna deja de tener aplicacin la Ley de Coordinacin Fiscal, resulta infundada tal afirmacin, en virtud de que, es precisamente la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla la materializacin de la legislacin aplicable a que aluden los artculos 6 y 42 de la Ley de Coordinacin Fiscal, ya que en dichos preceptos se establece claramente tanto para las participaciones contempladas en el Captulo I, como en las aportaciones contenidas en el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, que las Legislaturas locales establecern su distribucin entre los Municipios mediante disposiciones de carcter general, es decir, que ser la legislacin local la que determine su distribucin, por lo que no se deja de aplicar la Legislacin Fiscal Federal, sino por el contrario, se le da plena vigencia y observancia. 29) Que en relacin con los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, atendiendo a lo establecido por la Ley de Coordinacin Fiscal, la norma que se pretende impugnar seala que se canalizarn a la satisfaccin de los requerimientos de los Municipios, prioritariamente al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a los programas de gasto derivados de la seguridad pblica. 30) Que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, habrn de distribuirse a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en proporcin directa al nmero de habitantes de cada entidad federativa, de acuerdo con los datos que para el efecto proporcione el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica; realizada la anterior distribucin, los Estados ministrarn con el mismo criterio dichos recursos a los Municipios, concordando la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla con las disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal. 31) Que la Ley que la parte actora impugna de inconstitucional por impedir la aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal, es precisamente la materializacin de la legislacin aplicable a que se hace referencia en ese ordenamiento federal, por lo que no solamente es incorrecta la afirmacin de los Municipios actores, sino que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, retoma los lineamientos establecidos por el Congreso de la Unin, en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y en la Ley de Coordinacin Fiscal. OCTAVO.- Con fecha doce de mayo de mil novecientos noventa y nueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artculos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, en la que se hizo relacin de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos; agotado el procedimiento respectivo, se pas el asunto al Ministro Ponente para la elaboracin del proyecto de resolucin respectivo. CONSIDERANDO: PRIMERO.- Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, en virtud de que se plantea un conflicto competencial entre un Estado y diversos municipios, concretamente entre el Estado de Puebla y tres de sus municipios (Aljojuca, Nealtican y Altepexi). SEGUNDO.- Previamente a cualquier otra cuestin, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente. Las disposiciones y los actos impugnados en el escrito inicial de demanda son los siguientes: a) Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla publicada en el Peridico Oficial del Estado el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho, especficamente los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13 al 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47 al 50, 53 al 57, 73 al 76, 81 al 84, y 95 al 98.
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b) Todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicacin concreta de la ley impugnada sobre todo por lo que hace a la creacin, organizacin y funcionamiento de los llamados Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y dems grupos supuestamente organizados de los diversos sectores que prev dicha ley, as como los actos de las Juntas Auxiliares, incluyendo en forma especfica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate otorga a dichas autoridades intermedias que se pretenden establecer. c) Todos los actos que tambin son o lleguen a ser consecuencia de la aplicacin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la administracin, distribucin, ejecucin, ejercicio y fiscalizacin de las participaciones y aportaciones federales que corresponden a los Municipios actores. El artculo 21, fraccin II de la Ley Reglamentaria de la Materia, seala: "ARTCULO 21.- El plazo para la interposicin de la "demanda ser: "II.- Tratndose de normas generales, de treinta "das contados a partir del da siguiente a la fecha "de su publicacin o del da siguiente al en que se "produzca el primer acto de aplicacin de la norma "que d lugar a la controversia, y. Conforme al precepto transcrito, el plazo para la presentacin de la demanda de controversia constitucional, ser de treinta das en tratndose de disposiciones generales y el plazo para su presentacin se computar a partir de su publicacin o de su primer acto de aplicacin. En el caso particular, la Ley impugnada no se combate con motivo de algn acto especfico de aplicacin, pues inclusive la demanda se endereza en contra de los actos que pudieran derivar de la entrada en vigor de la citada ley, por lo que, toda vez que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se public el mircoles veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho y, conforme a su artculo Primero Transitorio entr en vigor el mismo da de su publicacin, por lo que cabe concluir que la demanda se present dentro del plazo legal correspondiente. En efecto, si la norma impugnada fue publicada el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho y entr en vigor el mismo da, el plazo para la presentacin de la demanda corri del jueves veintinueve de enero al jueves doce de marzo de ese ao, debindose descontar del cmputo respectivo los das sbado treinta y uno de enero, domingo primero, jueves cinco, sbado siete, domingo ocho, sbado catorce, domingo quince, sbado veintiuno, domingo veintids y sbado veintiocho de febrero, domingo primero, sbado siete y domingo ocho de marzo, de mil novecientos noventa y nueve, por ser inhbiles de conformidad con lo dispuesto en los artculos 2 y 3, fracciones I y II, y 6 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal en relacin con el 163 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, esto es, al dcimo octavo da hbil, debe concluirse que fue promovida dentro del plazo legal para tal efecto. TERCERO.- Procede ahora estudiar la legitimacin de la parte actora por ser de orden pblico y de estudio preferente. Signan la demanda de controversia constitucional los Presidentes y Sndicos de los Municipios actores, quienes acreditaron contar con la personalidad que ostentan en trminos de las constancias que se acompaaron a su escrito inicial de demanda. Ahora bien, los artculos 40, fracciones XIII y XXXIX, 41, fraccin III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, disponen: "ARTCULO 40.- Son atribuciones de los "Ayuntamientos: "XIII.- Establecer las bases sobre las cuales el "Presidente Municipal pueda celebrar contratos, aprobarlos una vez celebrados y someterlos a la autorizacin del Ejecutivo y a la aprobacin del Congreso cuando la duracin de esos contratos excediera del perodo del ejercicio del Ayuntamiento; . "XXXIX.- Las dems que le confieran las Leyes. "ARTCULO 41.- Son facultades y obligaciones de "los Presidentes Municipales: "III.- Representar al Ayuntamiento y ejecutar sus "resoluciones, salvo que se designe una comisin "especial, o se trate de procedimientos judiciales, "en los que la representacin corresponde al "Sndico; "ARTCULO 44.- Son deberes y atribuciones de los "sndicos: "I.- Representar al Ayuntamiento ante toda clase de "autoridades, para lo cual tendr las facultades de "un mandatario judicial; "II.- Ejercitar las acciones y oponer las excepciones "de que sea titular el Municipio; "III.- Seguir por todos sus trmites los juicios en "que est interesado el Municipio;. De lo anterior se advierte que para la promocin de la presente controversia constitucional los Presidentes de los Municipios actores carecen de facultades para representar a los Ayuntamientos de dichos Municipios, pues en trminos del artculo 41, fraccin III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla antes transcrito, slo pueden representar al Ayuntamiento siempre y cuando no se designe una comisin especial o se trate de procedimientos judiciales, por lo que, siendo que en el caso se trata de un juicio de controversia constitucional instaurado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, esto es, de un procedimiento judicial, cabe concluir que los Presidentes Municipales carecen de legitimacin para promoverlo.
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Por lo que hace a los Sndicos de los Ayuntamientos de los Municipios actores, conforme a los artculos 41, fraccin III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgnica Municipal de Puebla ya transcritos, a stos les corresponde la representacin del Ayuntamiento en procedimientos judiciales con facultades de mandatario judicial, as como para ejercitar las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio y seguir en todos sus trmites los juicios en que ste est interesado, por lo que, en estas condiciones y siendo que la controversia constitucional es un procedimiento de carcter judicial, se concluye que los Sndicos estn legitimados para promover a nombre y en representacin de los Municipios actores de conformidad con lo dispuesto por el artculo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Sirve de apoyo a lo anterior, por analoga, la jurisprudencia nmero 4/2000, sustentada por este Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que seala: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. "LEGITIMACIN PROCESAL PARA PROMOVERLA. "LA TIENEN LOS SNDICOS EN REPRESENTACIN "DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS "DEL ESTADO DE PUEBLA. De conformidad con "los artculos 41, fraccin III, y 44, fracciones I, II y "III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de "Puebla, los Sndicos tienen la representacin de "los Ayuntamientos en procedimientos judiciales "con facultades de mandatario judicial, as como "para ejercer las acciones y oponer las "excepciones de que sea titular el Municipio y "seguir en todos sus trmites los juicios en que "ste tenga inters; por lo que, en estas "condiciones y siendo que la controversia "constitucional es un procedimiento de carcter "judicial, se concluye que los Sndicos estn "legitimados para promover a nombre y en "representacin de los Ayuntamientos de los "Municipios del Estado de Puebla una controversia "constitucional en trminos de lo dispuesto por el "artculo 11 de la Ley Reglamentaria de las "Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. CUARTO.- Previo al anlisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer, procede al anlisis de las causales de improcedencia alegadas por las partes o que de oficio advierta este Alto Tribunal, por ser una cuestin de orden pblico y, por ende, de estudio preferente en trminos del artculo 19, ltimo prrafo, de la Ley Reglamentaria de la Materia. Las autoridades demandadas, plantean que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artculo 19, fraccin VIII, en relacin con el 1, ambos de la Ley Reglamentaria de la Materia, por considerar que de los conceptos de invalidez se advierte que se plantea la violacin a ordenamientos jurdicos secundarios y no un planteamiento expreso de invasin de competencias. Es infundado lo as manifestado. En primer lugar, debe destacarse que del anlisis integral del escrito de demanda, se advierte que, con independencia de las disposiciones secundarias que se sealen como infringidas, lo cierto es que existe planteamientos de inconstitucionalidad por contravencin a los artculos 115, fracciones I, II y IV, inciso b), 116, 120 y 133 de la Constitucin Federal, por lo que no puede alegarse que no exista cuestin de constitucionalidad. En segundo lugar, este Alto Tribunal ha considerado que la Constitucin Federal establece diversos instrumentos procesales con el objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mismo sea transgredido por un rgano de autoridad. Entre los medios de control constitucional est la controversia constitucional prevista en el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Federal. En cuanto a la tutela jurdica, en lo especfico, de las controversias constitucionales, del anlisis de su evolucin legislativa se colige que es un mecanismo procesal de rango constitucional, que tiene como finalidad el someter a su revisin los actos o disposiciones generales que se consideren son contrarios a la Carta Fundamental; asimismo y correlativamente con lo anterior, tiene como fin proteger el mbito de atribuciones constitucionales de los entes que se mencionan en el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Federal, como lo son, de manera genrica: la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios. Aunado a lo anterior, los artculos 1 y 10, fraccin II, de la Ley Reglamentaria de la Materia y 105, fraccin I, de la Constitucin Federal, disponen: "ARTCULO 1.- La Suprema Corte de Justicia de la "Nacin conocer y resolver con base en las "disposiciones del presente Ttulo, las "controversias constitucionales y las acciones de "inconstitucionalidad a que se refieren las "fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.. "ARTCULO 10.- Tendrn el carcter de parte en las "controversias constitucionales: "II.- Como demandado, la entidad, poder u "rgano que hubiere emitido y promulgado la "norma general o pronunciado el acto que sea "objeto de la controversia. "ARTCULO 105.- La Suprema Corte de Justicia de "la Nacin conocer, en los trminos que seale la "ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: "I.- De las controversias constitucionales que, con "excepcin de las que se refieran a la materia "electoral, se susciten entre: "i).- Un Estado y uno de sus municipios, sobre la "constitucionalidad de sus actos o disposiciones "generales.
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Por otra parte, la iniciativa correspondiente a la reforma del Artculo 105 de la Constitucin Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, dice: "Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de "constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a "sus decisiones; exige ampliar su competencia "para emitir declaraciones sobre la "constitucionalidad de leyes que produzcan "efectos generales, para dirimir controversias entre "los tres niveles de gobierno y para fungir como "garante del federalismo.(foja III). LAS "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS "ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. "Aspectos generales y efectos de sus "resoluciones.Hoy se propone que, "adicionalmente, los rganos federales, estatales y "municipales, o algunos de ellos, puedan promover "las acciones necesarias para que la Suprema "Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, "sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad "de las normas impugnadas.Las controversias "constitucionales. El artculo 105 del texto original "de la Constitucin le otorga competencia "exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para "conocer de las controversias que se susciten "entre dos o ms estados, entre uno o ms estados "y el Distrito Federal; entre los poderes de un "mismo estado y entre rganos de gobierno del "Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus "actos. Los mencionados supuestos del artculo "105 no prevn muchos de los conflictos entre los "rganos federales, estatales y municipales que la "realidad cotidiana est planteando. --- Una de las "demandas de nuestros das es la de arribar a un "renovado federalismo. Ello hace indispensable "encontrar las vas adecuadas para solucionar las "controversias que en su pleno ejercicio pueda "suscitar. Por este motivo, se propone la "modificacin del artculo 105, a fin de prever en su "fraccin primera las bases generales de un nuevo "modelo para la solucin de las controversias "sobre la constitucionalidad de actos que surjan "entre la Federacin y un estado o el Distrito "Federal, la Federacin y un municipio; el Poder "Ejecutivo y el Congreso de la Unin, aqul y "cualquiera de las Cmaras de ste o, en su caso, "la Comisin Permanente, sea como rganos "federales o del Distrito Federal, dos estados, un "estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un "municipio; dos municipios de diversos estados; "dos poderes de un mismo estado; un estado y uno "de sus municipios; y dos rganos del Distrito "Federal o dos municipios de un mismo estado. --- "Con la modificacin propuesta, cuando alguno de "los rganos mencionados en el prrafo anterior "estime vulnerada su competencia por actos "concretos de autoridad o por disposiciones "generales provenientes de otro de esos rganos, "podr ejercitar las acciones necesarias para "plantear a la Suprema Corte la anulacin del acto "o disposicin general. El gran nmero de rganos "legitimados por la reforma para plantear las "controversias constitucionales es un "reconocimiento a la complejidad y pluralidad de "nuestro sistema federal. Todos los niveles de "gobierno sern beneficiados con estas reformas. Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente: " Mediante los procedimientos de controversia "constitucional y de acciones de "inconstitucionalidad ser posible garantizar "plenamente la supremaca de la Constitucin de "una manera general, y no como hasta ahora haba "acontecido en nuestro orden jurdico, slo por la "va del juicio de amparo en el caso de la violacin "de garantas individuales. La diferencia "fundamental entre los procedimientos de amparo "y del artculo 105 constitucional es muy clara: en "el juicio de amparo se tutelan intereses directos "de los gobernados y slo de manera indirecta se "protege a la Constitucin, mientras que los "procedimientos instituidos en las fracciones I y II "del artculo 105 constitucional se conciben como "instrumentos de proteccin directa de nuestra "Carta Magna. Igualmente, las nuevas "atribuciones implican que la Suprema Corte de "Justicia pueda llegar a determinar las "competencias que correspondan a los tres niveles "de gobierno que caracterizan a nuestro sistema "federal, en tanto existe la posibilidad de que "aquellos poderes u rganos que estimen que una "de sus atribuciones fue indebidamente invadida o "restringida por la actuacin de otros, puedan "plantear la respectiva controversia ante la "Suprema Corte a fin de que la misma determine a "cul de ellos debe corresponder. Atento a todo lo anterior, se concluye que en las controversias constitucionales pueden impugnarse actos y disposiciones generales, por contravencin a la Constitucin Federal; por lo que, en estos trminos, si en el caso concreto se impugnan disposiciones generales y actos que se dicen violentan disposiciones de la Constitucin Federal, con independencia de la posible transgresin o no de disposiciones secundarias, debe concluirse entonces que la controversia constitucional resulta procedente. Por las mismas razones dadas con anterioridad, debe decirse que no asiste la razn a las autoridades demandadas cuando aducen que el planteamiento de contradiccin entre la Ley impugnada y la Constitucin Federal en su caso debi plantearse en una accin de inconstitucionalidad y no por va de controversia constitucional. En efecto, como ya se precis, conforme al artculo 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Federal, la controversia constitucional es procedente con motivo de conflictos que se susciten entre un Estado y sus municipios con motivo de actos o disposiciones generales, por lo que, si en el caso, los Municipios actores impugnan la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, expedida y promulgada, respectivamente, por el Congreso y el Gobernador del Estado de Puebla, resulta claro que la controversia constitucional es procedente para dirimir dicho conflicto. No existiendo ninguna otra causal de improcedencia que aleguen las partes ni que de oficio advierta este Tribunal, se procede al anlisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer. QUINTO.- En los conceptos de invalidez, en sntesis, se aduce lo siguiente:
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1.- Violacin a lo dispuesto por el primer prrafo de la fraccin I del artculo 115 constitucional, porque en virtud de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se crean autoridades intermedias entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. Concretamente se impugnan los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98. 2.- Violacin a lo dispuesto por la fraccin II y por el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional, debido a que la aplicacin de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, impide que los municipios actores administren libremente, a travs de los Ayuntamientos legtimamente electos, las participaciones y aportaciones federales que la Federacin les cubre, y que son parte de la Hacienda Municipal. Los artculos que expresamente se impugnan en este concepto de invalidez son: 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96. 3.- Violacin a lo dispuesto por el primer prrafo del artculo 116 constitucional, por la delegacin de facultades que conforme a la Ley que se combate, hace el Poder Legislativo del Estado de Puebla en favor del Gobernador del mismo Estado, al autorizarlo a expedir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. 4.- Violacin a lo dispuesto por el artculo 133 de la Constitucin Federal, en relacin con el artculo 120 de la misma Constitucin, por la no aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal con motivo de la expedicin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. SEXTO.- En los conceptos de invalidez se plantea la inconstitucionalidad de los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 75, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. Las citadas disposiciones legales sealan a la letra lo siguiente: "ARTCULO 4.- La presente Ley tiene por objeto: "VII.- Constituir los rganos en materia "hacendaria para el cumplimiento de los objetivos "de esta Ley as como de los convenios de "coordinacin y de colaboracin que se "celebren; "IX.- Promover la participacin social en los "mbitos estatal y municipal para la toma de "decisiones en la orientacin, definicin y "jerarquizacin de los programas y proyectos "pblicos, de acuerdo a las normas establecidas en "la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado "de Puebla. "ARTCULO 8.- Los recursos que la Federacin "transfiera al Estado derivados de programas "federales de descentralizacin del gasto y "aquellos que, por su naturaleza anloga puedan "ser considerados bajo este rubro, debern "sujetarse para su ejercicio, a las disposiciones de "esta Ley; "El Ejecutivo Estatal ser el responsable de "administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los "recursos materia de esta Ley se apliquen a los "fines aprobados. Para ello, el Estado promover "las acciones necesarias que garanticen la "transparente y oportuna asignacin de dichos "recursos de conformidad con esta Ley y sin "menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a "travs de sus dependencias y entidades "competentes, llevar a cabo la asignacin y "distribucin de los recursos de aportaciones para "la educacin bsica y normal; de aportaciones "para los servicios de salud; infraestructura social "estatal; y de aportaciones mltiples, con apego "tanto a los programas establecidos por la "Federacin, como a los estatales, regionales y "sociales que se instrumenten y que se aprueben "en el seno del rgano de planeacin. "ARTCULO 13.- Para efectos del artculo anterior, "los municipios contarn con Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal como las "instancias de participacin social encargadas de "planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "ARTCULO 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I.- El Ayuntamiento del municipio; "II.- El total de juntas auxiliares de cada municipio; "III.- Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y, "IV.- Los representantes del rgano de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. "ARTCULO 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente. "ARTCULO 16.- El Estado fortalecer la "participacin social en la planeacin del "desarrollo de la entidad, a travs de los rganos "creados por la Ley de Planeacin para el "Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que "intervengan en la planeacin, programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "los programas, y los convenios que con base en "esta Ley se establezcan.
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"ARTCULO 17.- La recepcin y anlisis de las "propuestas sobre inversin, la promocin de la "cooperacin y colaboracin de la participacin "social en las tareas de la planeacin del "desarrollo, y los convenios que con base en esta "Ley se celebren, se efectuarn bajo los "lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla. "ARTCULO 18.- Para propiciar el fortalecimiento "municipal el Estado deber: "I.- Impulsar programas de fortalecimiento de los "municipios, para hacer vigente su funcin como "instancias de gobierno directamente vinculadas a "las necesidades cotidianas de la poblacin; "II.- Ampliar los cauces para que las comunidades "participen activamente en la definicin de los "programas prioritarios de la gestin "gubernamental y cuenten con la capacidad de "decisin, ejecucin y evaluacin correspondiente, "dentro del marco del fortalecimiento a los "Ayuntamientos otorgndoles mayores "responsabilidades pblicas; "III.- Fomentar, bajo los principios de justicia social "y equidad, las capacidades y oportunidades para "que, en coordinacin con el Estado, los "Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de "los servicios indispensables para el desarrollo "social de su comunidad; "IV.- Promover la integracin y homogeneidad entre "las regiones, acelerando el desarrollo de las que "tienen menor crecimiento relativo y manteniendo "la dinmica de crecimiento de las que registren "mayor capacidad de respuesta productiva y ms "altos ndices de bienestar social; y, "V.- Las dems acciones que establezcan los "ordenamientos en la materia. "ARTCULO 19.- El Gobierno del Estado transferir "recursos y responsabilidades a los "Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de "coordinacin entre ambos para apoyar la poltica "social que asegure la prioridad en la atencin a "regiones y grupos sociales rezagados. "ARTCULO 20.- En la distribucin de los recursos "a que se refiere esta Ley, el Estado establecer "criterios de equidad mediante la aplicacin de "frmulas que procuren la integracin al desarrollo, "de las regiones que conforman el territorio, "mismos que harn nfasis en el combate a la "pobreza y en la superacin de los rezagos "sociales tanto rurales como urbanos. "ARTCULO 21.- La poltica de equidad municipal "deber atacar los desequilibrios entre las distintas "regiones, a travs de la canalizacin de recursos y "la creacin de condiciones adecuadas para la "inversin productiva. "ARTCULO 22.- La coordinacin entre el Estado y "municipios deber encauzarse a la armonizacin "en los procesos de planeacin, administracin, "gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa "distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a "los municipios de la entidad. "ARTCULO 24.- El Sistema Estatal de Coordinacin "Hacendaria tiene por objeto: "III.- Fijar el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios; "V.- Constituir los rganos de coordinacin "hacendaria; y. "ARTCULO 30.- El Estado de Puebla percibir las "participaciones correspondientes de los ingresos "federales, de conformidad con lo dispuesto en la "Ley de Coordinacin Fiscal. "Los municipios percibirn las participaciones en "ingresos federales atendiendo a lo que sealan "los Artculos 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitucin "local, la propia Ley de Coordinacin Fiscal y la "presente Ley. "ARTCULO 35.- Los fondos participables que "integran el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios son: "I.- Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribucin se determinar en proporcin directa al nmero de habitantes de cada municipio y a criterios de equidad y marginacin; y, "II.- Fondo para Incentivar y Estimular la "Recaudacin Municipal. "ARTCULO 36.- El Fondo de Desarrollo Municipal "se integrar con el 20% de las participaciones que "reciba el Estado del Fondo General de "Participaciones, establecido en la Ley de "Coordinacin Fiscal incluyendo sus incrementos, "as como de la recaudacin que se realice en el "Estado por concepto de los impuestos Sobre "Tenencia o Uso de Vehculos y Automviles "Nuevos, y de la participacin que corresponda al "Estado del Impuesto Especial Sobre Produccin y "Servicios aplicado a la cerveza, bebidas "alcohlicas y tabacos labrados. "ARTCULO 42.- Las Juntas Auxiliares se "coordinarn con los Ayuntamientos, a efecto de "coadyuvar con los mismos en las funciones que "realizan en materia de administracin, "recaudacin, ejecucin y supervisin a que se "refiere esta Ley, as como aquellas establecidas "en la Ley Orgnica Municipal y dems leyes "aplicables. "ARTCULO 43.- Para ejercer las funciones a que se "refiere el artculo anterior, las Juntas Auxiliares "recibirn de los Ayuntamientos, de los recursos "provenientes de las participaciones por lo menos: "a) El 5% cuando el municipio cuente con 1 y hasta "5 Juntas Auxiliares "b) El 10% cuando el municipio cuente con 6 y "hasta 10 Juntas Auxiliares
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"c) El 15% cuando el municipio cuente con 11 "ms Juntas Auxiliares. "Dichos recursos se distribuirn en proporcin "directa al nmero de habitantes de cada Junta "Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el "efecto emita el Consejo Estatal de Poblacin. "ARTCULO 44.- Las Juntas Auxiliares debern "aplicar los recursos citados en el artculo anterior "en la ejecucin de obras que de manera conjunta "hayan sido aprobadas en los rganos de "planeacin de los Municipios. "ARTCULO 47.- El Estado y los municipios podrn "coordinarse en materia de gasto pblico con el "objeto de realizar programas que busquen "satisfacer las necesidades colectivas, mediante la "realizacin de obras y prestacin de servicios "pblicos que demande la colectividad. "ARTCULO 48.- Dentro de sus respectivas esferas "de competencia y atribuciones, el Estado y los "municipios involucrados realizarn la "coordinacin en gasto pblico a travs del "cumplimiento de normas de orden pblico, "acuerdos y convenios. "ARTCULO 49.- El Gobierno del Estado revisar y "aprobar la evaluacin socioeconmica de los "proyectos de inversin para el Estado y los "municipios, procurando que dichos proyectos se "apeguen a los objetivos de los Planes Nacional, "Estatal y municipales de Desarrollo, as como a "los programas sectoriales y regionales derivados "de los mismos. "ARTCULO 50.- El H. Congreso del Estado "establecer normas que aseguren que el ejercicio "del gasto se realice conforme a criterios de "oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan "cumplir con las condiciones tcnicas de los "proyectos y que atiendan a las prioridades del "desarrollo. "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este Ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda, y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes: "I.- De Aportaciones para la Educacin Bsica y "Normal; "II.- De Aportaciones para los Servicios de Salud; "III.- De Aportaciones para la Infraestructura Social; "IV.- De Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios; y "V.- De Aportaciones Mltiples. "ARTCULO 54.- Los fondos a que se refiere este "Ttulo se entregarn en la forma y tiempos "establecidos en esta Ley y para tales efectos no "procedern anticipos. "ARTCULO 55.- El Estado podr convenir con los "municipios el destinar el 2% del monto total de los "fondos a que se refieren las fracciones III y IV del "artculo 53 de esta Ley, para el control, la "vigilancia y la supervisin de los mismos. "ARTCULO 56.- Cuando los recursos a que se "refiere este Ttulo sean administrados y ejercidos "por el Estado, ste deber observar las "disposiciones contenidas en esta Ley; la Ley de "Obras Pblicas del Estado; Ley de Adquisiciones, "Arrendamientos y Prestacin de Servicios del "Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, "Contabilidad y Gasto Pblico y dems "disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se "observarn los criterios de racionalidad, "austeridad y disciplina presupuestales "establecidos en la Ley de Egresos del Estado. "Cuando estos recursos sean administrados y "ejercidos por los Ayuntamientos, stos debern "ajustarse en lo procedente, a lo dispuesto en el "prrafo anterior. "ARTCULO 57.- Cuando los recursos de los fondos "a que se refiere este Ttulo se destinen a obras "pblicas, el Gobierno del Estado y los "Ayuntamientos presentarn ante las dependencias "competentes, para su anlisis y aprobacin, los "expedientes tcnicos de las obras autorizadas por "sus comits de planeacin debiendo sujetarse, "adems de lo dispuesto por el artculo anterior, a "la normatividad, supervisin tcnica y asesora "que para tales efectos emitan dichas "dependencias. "ARTCULO 73.- El Gobierno del Estado ministrar "en forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos; dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. "Para tales efectos, previamente los municipios "presentarn al Gobierno del Estado, sus "programas de obras y acciones aprobadas en el "seno de los comits de planeacin para el "desarrollo municipal. "ARTCULO 74.- Los Ayuntamientos presentarn "ante el Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "ARTCULO 75.- Una vez aprobados los "expedientes tcnicos por el Gobierno del Estado, "ste proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley.
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"ARTCULO 76.- Para continuar con la ministracin "de los recursos por parte del Gobierno del Estado, "los Ayuntamientos comprobarn con la "documentacin correspondiente, la aplicacin de "los recursos a que se refiere este captulo. "ARTCULO 81.- Para el ptimo aprovechamiento "de los recursos, los municipios aplicarn los "recursos de este fondo de la siguiente manera: "I.- Prioritariamente para la amortizacin de "emprstitos contrados; "II.- Podrn convenir con el Estado el destinar "cuando menos el 10% de este fondo para el pago "de sus necesidades vinculadas a la seguridad "pblica en el marco del Sistema Nacional de "Seguridad Pblica; y, "III.- Canalizar el remanente a la realizacin de obra "fsica en Juntas Auxiliares y en colonias "populares, dando prioridad al mantenimiento y "reparacin de espacios educativos. Dichas obras "sern consensadas y aprobadas en el seno del "rgano municipal de planeacin. "En cualquier caso los municipios debern "presentar los presupuestos con cargo a este "fondo a la Contadura Mayor del H. Congreso del "Estado, para efectos de la revisin a que se refiere "el tercer prrafo del inciso c) de la fraccin IV, del "artculo 115 Constitucional. "ARTCULO 82.- Los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. "ARTCULO 83.- Para la aplicacin de los recursos "a que se refiere la fraccin III del artculo 81 del "presente ordenamiento, se estar a lo dispuesto "por los artculos del 74 al 76 de esta Ley. "ARTCULO 84.- Los municipios debern reportar al "Gobierno del Estado a travs de la Secretara de "Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y "de manera permanente, la deuda directa y "contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus "organismos pblicos descentralizados, con el "objeto de programar el saneamiento de su deuda, "estableciendo el tiempo y formas de pago. "ARTCULO 95.- Las infracciones en que incurran "los servidores pblicos estatales o municipales a "las disposiciones de esta Ley y su "reglamentacin, se sancionarn por los rganos "de control y supervisin del Estado de "conformidad con la Ley de Responsabilidades de "los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Ley "Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor "de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y "dems ordenamientos estatales aplicables. "ARTCULO 96.- El Gobierno del Estado podr "suspender a los Ayuntamientos las ministraciones "de los recursos a que se refieren las fracciones III "y IV del artculo 53 de esta Ley, si stos no "justifican en forma y tiempos establecidos el "avance y aplicacin de los mismos, o si se "canalizan a fines distintos a los aprobados en los "rganos de planeacin. "ARTCULO 97.- En caso de que los Ayuntamientos "no ministren los recursos que conforme a esta "Ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "ARTCULO 98.- Las autoridades estatales y "municipales que incurran en responsabilidades "civiles y penales con motivo de la desviacin de "los recursos a que se refiere esta Ley, sern "sancionados en trminos de la legislacin "aplicable. SPTIMO.- Para resolver las cuestiones planteadas en la presente controversia constitucional, deber atenderse a lo resuelto por este Alto Tribunal en la controversia constitucional 4/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, y otros de la misma entidad federativa, en la que se impugnaron las mismas disposiciones legales y actos, y en la que existe identidad en los conceptos de invalidez propuestos (la controversia constitucional en cita fue resuelta por unanimidad de nueve votos, en sesin del diez de febrero del ao dos mil, siendo ponente el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano). Por lo tanto, para dar contestacin a los conceptos de invalidez planteados en la presente controversia, se reproducen las consideraciones dadas en el precedente de referencia y se citan las tesis jurisprudenciales aprobadas con motivo de dicha resolucin que son aplicables al caso concreto. Por mtodo, en primer trmino se procede al anlisis del segundo concepto de invalidez en el que se plantea que los preceptos de la Ley impugnada atentan en contra del libre manejo del patrimonio y de la libre administracin hacendaria que en trminos del artculo 115, fraccin II y IV, inciso b), de la Constitucin Federal, tienen los Municipios actores. Los artculos expresamente impugnados en este concepto de invalidez son: 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. A efecto de resolver la cuestin planteada, es necesario interpretar y precisar previamente los alcances del artculo 115 constitucional, en cuanto al rgimen de libre administracin hacendaria que prev, a efecto de estar en posibilidad de determinar si las disposiciones impugnadas contravienen dicha disposicin fundamental. El artculo 115, fracciones II, primer prrafo y IV, de la Constitucin Federal, disponen:
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"ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el Municipio "Libre, conforme a las bases siguientes: II.- (primer prrafo).- Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la ley; "IV.- Los municipios administrarn libremente su "hacienda, la cual se formar de los rendimientos "de los bienes que les pertenezcan, as como de las "contribuciones y otros ingresos que las "legislaturas establezcan a su favor, y en todo "caso: "a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas "adicionales, que establezcan los Estados sobre la "propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, "divisin, consolidacin, traslacin y mejora as "como las que tengan por base el cambio de valor "de los inmuebles. "Los municipios podrn celebrar convenios con el "Estado para que ste se haga cargo de algunas de "las funciones relacionadas con la administracin "de esas contribuciones. "b) Las participaciones federales, que sern "cubiertas por la Federacin a los Municipios con "arreglo a las bases, montos y plazos que "anualmente se determinen por las Legislaturas de "los Estados. "c) Los ingresos derivados de la prestacin de "servicios pblicos a su cargo. "Las leyes federales no limitarn la facultad de los "Estados para establecer las contribuciones a que "se refieren los incisos a) y c), ni concedern "exenciones en relacin con las mismas. Las leyes "locales no establecern exenciones o subsidios "respecto de las mencionadas contribuciones, en "favor de personas fsicas o morales, ni de "instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes "del dominio pblico de la Federacin, de los "Estados o de los Municipios estarn exentos de "dichas contribuciones. "Las legislaturas de los Estados aprobarn las "leyes de ingresos de los Ayuntamientos y "revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos "de egresos sern aprobados por los "ayuntamientos con base en sus ingresos "disponibles. De la disposicin constitucional destacan los siguientes contenidos: a) Los Municipios manejarn su patrimonio conforme a la ley y administrarn libremente su hacienda. b) La forma en que se integra la citada hacienda municipal. c) Los casos en que las leyes federales no pueden establecer contribuciones sobre los conceptos que corresponden a los municipios; y la prohibicin para que en las leyes locales no se establezcan exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones. d) La facultad de las legislaturas estatales para aprobar las leyes de ingresos de los ayuntamientos y para revisar sus cuentas pblicas, y la facultad de los ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos. Para interpretar la disposicin constitucional en lo que interesa para el caso concreto, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por rgimen de libre administracin hacendaria y si toda la hacienda municipal o slo parte de sta se sujeta bajo dicho rgimen. La hacienda municipal est comprendida dentro de lo que es la hacienda pblica, la que se ha definido de la siguiente manera: a) Diccionario Jurdico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurdicas, Editorial Porra, Dcima Edicin, Mxico 1997. HACIENDA PBLICA. I. La hacienda pblica es "el conjunto de ingresos, propiedades y gastos de los entes "pblicos y constituye un factor de gran importancia en el "volumen de la renta nacional y su distribucin entre los "grupos sociales. b) Diccionario de Derecho Fiscal. Hugo Carrasco Iriarte. Editorial Oxford. Primera Edicin, Mxico 1998. HACIENDA "PBLICA. Es el conjunto de bienes que una entidad pblica "(Federacin, Distrito Federal, estados, municipios) posee en "un momento dado para la realizacin de sus atribuciones, "as como de las deudas a su cargo.. c) Diccionario Jurdico Harla. Derecho Constitucional. Elisur Arteaga Nava. Editorial Harla. Mxico 1995. HACIENDA "MUNICIPAL. Se integra por cuatro rubros principales: las "contribuciones, las participaciones federales, los ingresos "provenientes de los servicios que tienen a su cargo los "municipios y rendimiento de los bienes que les pertenecen; "existen otros rubros que pudieran calificarse de menores, "como son los ingresos que pueden tener por concepto de "donativos y herencias. Atendiendo a las anteriores definiciones puede decirse, en principio, que, en trminos generales, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los municipios. Precisado lo anterior, debe sealarse ahora lo que es la libre administracin hacendaria. La libre administracin hacendaria debe entenderse como un rgimen que estableci el Poder Reformador de la Constitucin y que ha sido motivo de mltiples reformas constitucionales, a efecto de fortalecer la autonoma y autosuficiencia econmica de los municipios, con el fin de que stos puedan tener libre disposicin y aplicacin de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los trminos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines pblicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo stos los que de mejor manera y en forma ms cercana las conocen, puedan priorizar la aplicacin de sus recursos sin que se vean efectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razn, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.
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Al respecto destaca la iniciativa de reforma al artculo 115 constitucional de 1983, que dice: " Por su amplia reiteracin y sustentacin en "toda la consulta popular, se concluy en la "necesaria reestructuracin de la economa "municipal, entendiendo, como as tambin lo "proclamaron los Constituyentes de Quertaro, que "no podr haber cabal libertad poltica en los "Municipios mientras stos no cuenten con "autosuficiencia econmica. Por ende, en este "rengln, fundamental para la subsistencia y "desarrollo de los Municipios, consignamos en la "Fraccin IV de la iniciativa, en primer trmino, "como concepto originario del Artculo 115 la libre "administracin de su hacienda por parte de los "Municipios, pero por otra parte, en una frmula de "descentralizacin, de correcta redistribucin de "competencias en materia fiscal, estimamos "conveniente asignar a las comunidades "municipales los impuestos o contribuciones, "inclusive con tasas adicionales, que establezcan "los Estados sobre la propiedad inmobiliaria as "como de su fraccionamiento, divisin, "consolidacin, traslado y mejora y las que tengan "por base el cambio de valor de los inmuebles, "previendo en casos de carencia de capacidad para "la recaudacin y administracin de tales "contribuciones que los Municipios podrn "celebrar convenios con los Estados para que "stos se hagan cargo de algunas de las funciones "relacionadas con la mencionada administracin "contributiva. --- Se atribuyen igualmente a los "Municipios los rendimientos de sus bienes "propios, as como de las otras contribuciones y "los otros ingresos que las Legislaturas "establezcan a su favor, y fundamentalmente "tambin los ingresos provenientes de la "prestacin de los servicios pblicos a su cargo. --- "Por ltimo, en esta rea hacendaria, se elev a la "categora de rango constitucional el derecho de "los Municipios a recibir las participaciones "federales que en su caso se les asignen, "disponindose la obligacin de las Legislaturas "locales de establecer anualmente las bases, "montos y plazos con arreglo a los cuales la "Federacin debe cubrir a los Municipios dichas "participaciones. --Como una disposicin "importante para la seguridad de los ingresos "municipales, se consigna la obligacin del pago "de sus contribuciones para toda persona fsica o "moral o instituciones oficiales o privadas, sin "exenciones o subsidios, evitando de esta manera "a nivel constitucional las prcticas de exentar a "diversas personas o empresas del sector "pblico, de estas contribuciones que son "consubstanciales para la vida de los Municipios.--- "Sin embargo, por imperativas razones de orden "pblico, que por s solas se explican, se exceptu "de estas reglas a los bienes del dominio pblico "de la Federacin, Estados y Municipios. En razn de lo anterior, es que se instituy como una prerrogativa constitucional a favor de los municipios, el que stos manejen su patrimonio conforme a la ley y administren libremente su hacienda, como lo establece el artculo 115, fracciones II y IV, de la Constitucin Federal. Por otro lado, atendiendo a las dos cuestiones antes mencionadas, hacienda municipal y libre administracin hacendaria, es necesario precisar si la totalidad de la primera o slo una parte de ella entra dentro de dicho rgimen de libre administracin hacendaria. El artculo 115, fraccin IV, de la Constitucin Federal, anteriormente transcrito, establece cmo se integra la hacienda municipal, sealando al efecto que se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. De lo anterior se sigue que, de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, slo a los que se refiere la disposicin constitucional son los que estarn sujetos al rgimen de libre administracin hacendaria. En estas condiciones, los conceptos que prev la disposicin constitucional como aqullos que conforman la hacienda municipal estn sealados de manera limitativa, en cuanto que no considera otros elementos que, por su naturaleza, constituyen tambin parte de la hacienda municipal, tal es el caso de las deudas de los municipios y los ingresos que por diferentes conceptos tambin pueden llegar a las arcas municipales como pueden ser, por ejemplo, las donaciones, las aportaciones federales u otros; sin embargo, esto es para delimitar los rubros respecto de los cules el municipio tiene libertad de administracin, excluyendo aqullos que, por diversas razones, no pueden ser ejercidos libremente. Atento a todo lo anterior e interpretando armnica, sistemtica y teleolgicamente la disposicin constitucional de referencia, debe concluirse que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aqullos conceptos de sta que quedan sujetos al rgimen de libre administracin hacendaria, toda vez que, por una parte, como qued expuesto con anterioridad, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposicin constitucional y que evidentemente forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera econmica como ingresos, activos o como pasivos; y, en segundo lugar, destaca que la disposicin fundamental lo que instituye, ms que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de sta que entran dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, es decir, la norma tutela dicho rgimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos bajo el mismo, y no que establezca limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo. Sirven de apoyo a todo lo anterior, las tesis jurisprudenciales nmeros 5/2000 y 6/2000, del Tribunal Pleno, pendientes de publicacin, que dicen:
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"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE "ADMINISTRACIN HACENDARIA. SUS "DIFERENCIAS (ARTCULO 115, FRACCIN IV, DE "LA CONSTITUCIN FEDERAL). En trminos "generales puede considerarse que la hacienda "municipal se integra por los ingresos, activos y "pasivos de los Municipios; por su parte, la libre "administracin hacendaria debe entenderse como "el rgimen que estableci el Poder Reformador de "la Constitucin a efecto de fortalecer la autonoma "y autosuficiencia econmica de los Municipios, "con el fin de que stos puedan tener libre "disposicin y aplicacin de sus recursos y "satisfacer sus necesidades, todo esto en los "trminos que fijen las leyes y para el cumplimiento "de sus fines pblicos. "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS "AL RGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIN "HACENDARIA (ARTCULO 115, FRACCIN IV, DE "LA CONSTITUCIN FEDERAL). El artculo 115, "fraccin IV, de la Constitucin Federal, establece "que la hacienda municipal se formar de los "rendimientos de los bienes que les pertenezcan, "as como de las contribuciones y otros ingresos "que las legislaturas establezcan a su favor, y en "todo caso: a) Percibirn las contribuciones, "incluyendo tasas adicionales, que establezcan los "Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su "fraccionamiento, divisin, consolidacin, "traslacin y mejora as como las que tengan por "base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las "participaciones federales, que sern cubiertas por "la Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las legislaturas de los Estados; y, "c) Los ingresos derivados de la prestacin de "servicios pblicos a su cargo. De una "interpretacin armnica, sistemtica y teleolgica "de la disposicin constitucional, se concluye que "la misma no tiende a establecer la forma en que "puede integrarse la totalidad de la hacienda "municipal, sino a precisar en lo particular aquellos "conceptos de la misma que quedan sujetos al "rgimen de libre administracin hacendaria, toda "vez que, por una parte, la hacienda municipal "comprende un universo de elementos que no se "incluyen en su totalidad en la disposicin "constitucional y que tambin forman parte de la "hacienda municipal y, por otra, la disposicin "fundamental lo que instituye, ms que la forma en "que se integra la hacienda municipal, son los "conceptos de sta que quedan comprendidos en "el aludido rgimen de libre administracin "hacendaria. Precisados los alcances del artculo 115 constitucional, concretamente respecto de su fraccin IV con relacin a la libre administracin hacendaria, se pasa al anlisis de las participaciones federales y de las aportaciones federales, por ser sta la materia del concepto de invalidez que se analiza en este considerando. 1.- PARTICIPACIONES FEDERALES. Estos recursos tienen su razn de ser, en virtud de que el Congreso de la Unin y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes en razn de una facultad concurrente, por lo que el legislador ide la celebracin de convenios de Coordinacin Fiscal por los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravmenes sobre las materias que tambin prevn las leyes Federales, podrn beneficiarse de un Fondo General de Participaciones formado con el 13% de la recaudacin federal total que se incrementar con el por ciento que representen en dicho ingreso de la Federacin la recaudacin de gravmenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. La distribucin de estos recursos se regula en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, que considera las participaciones federales en el ramo 00028 y en la Ley de Coordinacin Fiscal. La caracterstica particular de estos recursos, es que, tanto la Federacin como los Estados, pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se d una doble tributacin y los ingresos que se obtengan se entregan a la Federacin quien a su vez los redistribuye, participando as de dichos recursos. Dentro de las participaciones federales se encuentran los rendimientos sobre contribuciones especiales de energa elctrica segn lo dispone el artculo 73, fraccin XXIX-A, ltimo prrafo de la Constitucin Federal y el 10, ltimo prrafo, de la Ley de Coordinacin Fiscal, en donde se establece que las legislaturas de los Estados deben fijar el porcentaje que de ellas corresponda a los Municipios. Tales disposiciones dicen: "Art. 73.- El Congreso tiene facultad: XXIX-A. "Para establecer contribuciones: 5. Especiales "sobre: a) Energa elctrica, --- Las entidades "federativas participarn en el rendimiento de estas "contribuciones especiales, en la proporcin que la "ley secundaria federal determine. Las legislaturas "locales fijarn el porcentaje correspondiente a los "Municipios en sus ingresos por concepto del "impuesto sobre energa elctrica. "Art. 10.- Los Estados que deseen adherirse al "Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para "recibir las participaciones que establezca esta "Ley, lo harn mediante convenio que celebren con "la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que "deber ser autorizado o aprobado por su "Legislatura. Tambin, con autorizacin de la "Legislatura podrn dar por terminado el convenio. " --- La adhesin al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal deber llevarse a cabo "integralmente y no slo en relacin con algunos "de los ingresos de la Federacin. --- Los "Estados que no deseen adherirse al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal, participarn en "los impuestos especiales a que se refiere el inciso "5o. de la fraccin XXIX, del artculo 73 "constitucional, en los trminos que establecen las "leyes respectivas. Por otra parte, tambin constituyen participaciones federales, las que seala el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal (Captulo I, De las Participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en Ingresos Federales), que dice:
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"Art. 1.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el "Sistema Fiscal de la Federacin con los de los "Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer "la participacin que corresponda a sus haciendas "pblicas en los ingresos federales; distribuir entre "ellos dichas participaciones; fijar reglas de "colaboracin administrativa entre las diversas "autoridades fiscales; constituir los organismos en "materia de coordinacin fiscal y dar las bases de "su organizacin y funcionamiento --- La "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico "celebrar convenio con los Estados que soliciten "adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin "Fiscal que establece esta Ley. Dichos Estados y el "Distrito Federal participarn en el total de "impuestos federales y en los otros ingresos que "seale esta Ley mediante la distribucin de los "fondos que en la misma se establecen. Estas participaciones se distribuirn entre los municipios conforme lo determinen las Legislaturas Estatales, de conformidad con el artculo 6 de la Ley de Coordinacin Fiscal, que dispone: "Art. 6.- Las participaciones federales que "recibirn los Municipios del total del Fondo "General de Participaciones incluyendo sus "incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las "cantidades que correspondan al Estado, el cual "habr de cubrrselas. Las legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general. Sirve de apoyo a lo expuesto, la tesis de jurisprudencia nmero 7/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "PARTICIPACIONES FEDERALES. "CARACTERSTICAS. La caracterstica particular "de estos ingresos consiste en que tanto la "Federacin como los Estados pueden gravar la "misma fuente, pero convienen para que no se d "una doble tributacin; los montos que se "obtengan se entregan a la Federacin quien a su "vez los redistribuye, participando as de ellos. Por "lo mismo, como el Congreso de la Unin y las "Legislaturas de los Estados pueden establecer "contribuciones sobre las mismas fuentes por "tener facultades concurrentes, el legislador "estableci la celebracin de convenios de "coordinacin fiscal por virtud de los cuales los "Estados, a cambio de abstenerse de imponer "gravmenes sobre las materias que tambin "prevn las leyes federales, podrn beneficiarse de "un porcentaje del Fondo General de "Participaciones formado con la recaudacin de "gravmenes locales o municipales que las "entidades convengan con la Federacin, en "trminos de lo dispuesto por la Ley de "Coordinacin Fiscal y del Presupuesto de Egresos "de la Federacin. A las legislaturas locales "corresponde establecer su distribucin entre los "municipios mediante disposiciones de carcter "general. 2.- APORTACIONES FEDERALES. Estos recursos provienen de la partida federal autorizada para los poderes, dependencias y entidades de la Federacin, es decir, se trata de recursos federales, los cuales se destinan para los estados y municipios. Esta partida se crea para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades especficas. Este apoyo de la Federacin, a los Estados y Municipios es independiente a los recursos que stos reciben va participaciones federales, como se demuestra de la exposicin hecha con anterioridad respecto a las participaciones. Por lo anterior, las autoridades federales mediante Convenios de Desarrollo Social celebrados con los ejecutivos locales, determinan el monto, forma y tiempo en que debern ser ejercidos estos recursos, y en caso de incumplimiento pueden suspender las ministraciones respectivas e inclusive solicitar la devolucin de los citados recursos. La distribucin de estos recursos se regulaba en el ramo 0026 del Presupuesto de Egresos y a partir de mil novecientos noventa y ocho en el ramo 0033 de dicho presupuesto y en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. En efecto, hasta 1998, la Federacin entregaba recursos federales a los municipios, considerados en el ramo 00026, para la superacin de la pobreza, a travs de convenios que la Federacin celebraba con los Estados. A diferencia de las participaciones (comprendidas en el ramo 00028), estos recursos no se prevn para evitar la doble tributacin sobre la misma fuente ante facultades concurrentes de la Federacin y los Estados para gravar ciertas materias, sino que, las aportaciones, son recursos originarios de la Federacin que sta enva para materias especficas de inters comn con los Estados y Municipios. En la Ley de Coordinacin Fiscal hasta antes de su reforma para 1998 no se estableca un captulo expreso para regular el ramo 00026 o las aportaciones federales, sino que es hasta este ao en que se institucionalizan estos recursos en la Ley de Coordinacin Fiscal, aunque dentro del ramo 00033. Anteriormente slo se prevea en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y en los convenios que al efecto celebraban las entidades con la Federacin y, como consecuencia de dicho Presupuesto y convenios, los Estados, como en el caso concreto sucede, legislan en su rgimen interior para la aplicacin de dichos recursos acorde a lo convenido. Al respecto, el artculo 25 de la Ley de Coordinacin Fiscal vigente, establece: "Art. 25.- Con independencia de lo establecido en "los captulos I a IV de esta Ley, respecto de la "participacin de los Estados, Municipios y el "Distrito Federal en la recaudacin federal "participable, se establecen las aportaciones "federales, como recursos que la Federacin "transfiere a las haciendas pblicas de los Estados, "Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, "condicionando su gasto a la consecucin y "cumplimiento de los objetivos que para cada tipo "de aportacin establece esta Ley, para los Fondos "siguientes:.
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De tal disposicin se aprecia el reconocimiento expreso de la existencia de las aportaciones federales que se venan dando con anterioridad a la Ley de Coordinacin Fiscal de 1998, que ahora se institucionalizan y se regulan expresamente en esta Ley, lo que se corrobora tambin de la exposicin de motivos de la misma, que al efecto dice: "La iniciativa de reformas y adiciones que someto a "la consideracin de esa Soberana, tiene por "objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de "las haciendas locales e inclusive municipales en "dos mbitos: el presupuestario a travs de la "institucionalizacin de la provisin de recursos "federales en apoyo a actividades especficas; y en "el tributario mediante la asignacin a los "municipios del 50% de la recaudacin que se "obtenga a partir del 1 de enero de 1998, respecto "de las personas ahora ubicadas en la economa "informal, que se incorporen al Registro Federal de "Contribuyentes. --- Con esta primera parte de la "Iniciativa, se propone a esa Soberana "institucionalizar el apoyo que la Federacin ofrece "como complemento a los recursos que a las "entidades federativas y a los municipios les "corresponden como participacin en la "recaudacin federal. --- As pues, en adicin y con "independencia al referido concepto de "recaudacin federal participable, se propone dar "permanencia a los recursos que la Federacin "aporta para el mejor desarrollo de las actividades "que se han descentralizado a las entidades en los "ltimos aos. Con tal motivo, propongo la adicin "a la Ley de Coordinacin Fiscal de un nuevo "captulo el V, que se denomine De los Fondos de "Aportaciones Federales destinados "especficamente a coadyuvar a las siguientes "actividades de las entidades federativas y, en su "caso, de los municipios: --La Iniciativa que "someto a la consideracin de esa Soberana, "introduce al rgimen jurdico de aportaciones "federales, las erogaciones destinadas al Fondo de "Aportaciones para la Infraestructura Social "Municipal, que han venido siendo reguladas por el "Presupuesto de Egresos de la Federacin, como "parte de los recursos del Ramo 26, Superacin "de la Pobreza --- Cabe sealar que estas "aportaciones son independientes y adicionales a "las participaciones de los estados y municipios en "la recaudacin federal participable, ya que "constituyen recursos federales diferentes. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia nmero 8/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "APORTACIONES FEDERALES. "CARACTERSTICAS. Estos fondos son de "naturaleza federal y corresponden a una partida "que la Federacin destina para coadyuvar al "fortalecimiento de los Estados y Municipios en "apoyo de actividades especficas; se prevn en el "Presupuesto de Egresos de la Federacin, "regulndose en el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, resultando independientes "de los que se destinan a los Estados y Municipios "por concepto de participaciones federales. Precisadas las caractersticas esenciales de las participaciones federales y de las aportaciones federales, se pasa a un examen ms detallado para determinar si ambas se ubican dentro del rgimen de libre administracin hacendaria municipal. Como qued expuesto, las participaciones federales que sern cubiertas por la Federacin a los Municipios en trminos del inciso b) de la fraccin IV, del artculo 115 de la Constitucin Federal, se refieren a los rendimientos sobre contribuciones especiales de energa elctrica que contempla el artculo 73, fraccin XXIX, ltimo prrafo de la propia Constitucin. Debe destacarse que aun en este aspecto en acatamiento de lo dispuesto por el propio artculo 73, fraccin XXIX y 115, fraccin IV, Constitucionales, est a cargo de la legislatura local fijar las bases, montos, plazo y el porcentaje de cada municipio corresponder de dichas contribuciones especiales. Del mismo modo en su caso integran las participaciones federales que corresponden a los municipios, los recursos derivados de los convenios de coordinacin fiscal celebrados entre los Estados de la Repblica con la Federacin regulados en los captulos I al IV de la Ley de Coordinacin Fiscal. Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Estas participaciones federales a los Estados y Municipios que en trminos de la fraccin IV, inciso b) del artculo 115 Constitucional forman parte de las haciendas municipales, estn previstas en el ramo 00028 del Presupuesto de Egresos Federal y dichos recursos, los municipios podrn administrarlos libremente una vez que la legislatura local en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) lo determine, y por ende formen parte de su hacienda, como se desprende del texto del artculo 6 de la Ley de Coordinacin Fiscal que conviene volver a transcribir: "ARTCULO 6.- Las participaciones federales que "recibirn los Municipios del total del Fondo "General de Participaciones incluyendo sus "incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las "cantidades que correspondan al Estado, el cual "habr de cubrrselas. Las legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general. "La Federacin entregar las participaciones a los "municipios por conducto de los Estados, dentro "de los cinco das siguientes a aqul en que el "Estado las reciba; el retraso dar lugar al pago de "intereses, a la tasa de recargos que establece el "Congreso de la Unin para los casos de pago a "plazos de contribucin; en caso de "incumplimiento la Federacin har la entrega "directa a los Municipios descontando la "participacin del monto que corresponda al "Estado, previa opinin de la Comisin Permanente "de Funcionarios Fiscales. "Los municipios recibirn como mnimo el 20% de "la recaudacin que corresponda al Estado en los "trminos del penltimo y ltimo prrafos del "artculo 2 de esta Ley. "Las participaciones sern cubiertas en efectivo, "no en obra, sin condicionamiento alguno y no "podrn ser objeto de deducciones, salvo lo "dispuesto en el artculo 9 de esta Ley. Los "Gobiernos de los Estados publicarn, cuando "menos una vez al ao en el Diario Oficial de la "entidad, y en uno de los peridicos de
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mayor "circulacin de la misma, las participaciones que "correspondan, durante un ao, a cada uno de sus "Municipios. Cabe precisar que las partidas presupuestales del ramo 00028 que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federacin corresponden a las entidades federativas y municipios, tienen su origen en el sistema de Coordinacin Fiscal previsto por la Ley de Coordinacin Fiscal por virtud del cual segn la exposicin de motivos de la citada ley, los Estados de la Repblica, en "ejercicio de su soberana, podrn solicitar adherirse al "Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, la "Secretara de Hacienda celebrar con ellos, un convenio de "coordinacin fiscal que les dar derecho a participar en un "Fondo General de Participaciones formado con el 13.0% de "la recaudacin federal total que se incrementar con el por "ciento que represente en dicho ingreso de la Federacin la "recaudacin de gravmenes locales o municipales que las "entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. "Dicho fondo ser distribuido entre los Estados conforme a "las bases establecidas en la Ley que se propone y que se "desarrollen en los citados convenios. A cambio de esta "participacin, los Estados no impondrn gravmenes o los "mantendrn en suspenso, sobre las materias establecidas "en las leyes federales relativas a impuestos participables, "modalidad que no se hace extensiva en relacin a otros "impuestos en los cuales no ha existido participacin a los "Estados, es decir, dicha partida obra en el Presupuesto de Egresos Federal y no en el de cada Entidad Federativa por tratarse de una redistribucin de los ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federacin por virtud de los Convenios de Coordinacin Fiscal previstos en la ley en cita. Tal afirmacin se corrobora del texto del artculo 10 de la Ley de Coordinacin Fiscal ya transcrito. Del mismo modo, confirma lo anterior que en la exposicin de motivos de la Ley de Coordinacin Fiscal se estableciera lo siguiente: "Los Estados de la Repblica, si as lo prefieren, "pueden no adherirse al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, podrn "establecer libremente los impuestos que estimen "convenientes, salvo los sealados en la fraccin "XXIX del artculo 73 constitucional, en relacin "con los cuales seguirn recibiendo las "participaciones sealadas en las leyes federales. Ahora bien, el Presupuesto de Egresos de la Federacin tiene su fundamento Constitucional en el artculo 74, fraccin IV de la Constitucin Federal que establece: "ARTCULO 74.- Son facultades exclusivas de la "Cmara de Diputados: "IV.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el "Presupuesto de Egresos de la Federacin, "discutiendo primero las contribuciones que, a su "juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como "revisar la Cuenta Pblica del ao anterior. "El Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara la "iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de "Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms "tardar el da 15 del mes de noviembre o hasta el 15 "de diciembre cuando inicie su encargo, en la fecha "prevista por el artculo 83, debiendo comparecer el "Secretario del Despacho correspondiente a dar "cuenta de los mismos. "No podr haber otras partidas secretas, fuera de "las que se consideren necesarias, con ese "carcter, en el mismo presupuesto; las que "emplearn los secretarios por acuerdo escrito del "Presidente de la Repblica. "La revisin de la Cuenta Pblica tendr por objeto "conocer los resultados de la gestin financiera, "comprobar si se ha ajustado a los criterios "sealados por el Presupuesto y el cumplimiento "de los objetivos contenidos en los programas. "Si el examen que realice la Contadura Mayor de "Hacienda aparecieran discrepancias entre las "cantidades gastadas y las partidas respectivas del "Presupuesto o no existiera exactitud o "justificacin en los gastos hechos, se "determinarn las responsabilidades de acuerdo "con la ley. "La Cuenta Pblica del ao anterior deber ser "presentada a la Cmara de Diputados del H. "Congreso de la Unin dentro de los diez primeros "das del mes de junio. "Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de "la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de "Presupuesto de Egresos, as como de la Cuenta "Pblica, cuando medie solicitud del Ejecutivo "suficientemente justificada a juicio de la Cmara o "de la Comisin Permanente, debiendo comparecer "en todo caso el Secretario del Despacho "correspondiente a informar de las razones que lo "motiven;. De lo anterior se advierte que corresponde exclusivamente a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en el que se establecer el ejercicio que ha de realizarse de los ingresos federales que el Congreso de la Unin en trminos del artculo 73, fracciones XXIX y VII determin para cubrirlo. Lo anterior se corrobora del texto del artculo 1 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho que seala: "ARTCULO 1.- El ejercicio y control del gasto "pblico federal para el ao de 1998, se realizar "conforme a las disposiciones de este Decreto y a "las dems aplicables en la materia. Ahora bien, los artculos 25, y 73, fracciones XXV, XXIX-D, XXIX-E y XXX de la Constitucin Federal disponen: "ARTCULO 25.- Corresponde al Estado la rectora "del desarrollo nacional para garantizar que ste "sea integral, que fortalezca la Soberana de la "Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante "el fomento del crecimiento econmico y el empleo "y una ms justa distribucin del ingreso y la "riqueza, permita el
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pleno ejercicio de la libertad y "la dignidad de los individuos, grupos y clases "sociales, cuya seguridad protege esta "Constitucin. "El Estado planear, conducir, coordinar y "orientar la actividad econmica nacional, y "llevar al cabo la regulacin y fomento de las "actividades que demande el inters general en el "marco de libertades que otorga esta Constitucin. "Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con "responsabilidad social, el sector pblico, el sector "social y el sector privado, sin menoscabo de otras "formas de actividad econmica que contribuyan al "desarrollo de la Nacin. "El sector pblico tendr a su cargo, de manera "exclusiva, las reas estratgicas que se sealan "en el Artculo 28, prrafo cuarto de la "Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno "Federal la propiedad y el control sobre los "organismos que en su caso se establezcan. "Asimismo podr participar por s o con los "sectores social y privado, de acuerdo con la ley, "para impulsar y organizar las reas prioritarias del "desarrollo. "Bajo criterios de equidad social y productividad se "apoyar e impulsar a las empresas de los "sectores social y privado de la economa, "sujetndolos a las modalidades que dicte el "inters pblico y al uso, en beneficio general, de "los recursos productivos, cuidando su "conservacin y el medio ambiente. "La ley establecer los mecanismos que faciliten la "organizacin y la expansin de la actividad "econmica del sector social: de los ejidos, "organizaciones de trabajadores, cooperativas, "comunidades, empresas que pertenezcan "mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, "en general, de todas las formas de organizacin "social para la produccin, distribucin y consumo "de bienes y servicios socialmente necesarios. "La ley alentar y proteger la actividad econmica "que realicen los particulares y proveer las "condiciones para que el desenvolvimiento del "sector privado contribuya al desarrollo econmico "nacional, en los trminos que establece esta "Constitucin. "ARTCULO 73.- El Congreso tiene facultad: "XXV.- Para establecer, organizar y sostener en "toda la Repblica escuelas rurales, elementales, "superiores, secundarias y profesionales; de "investigacin cientfica, de bellas artes y de "enseanza tcnica; escuelas prcticas de "agricultura y de minera, de artes y oficios, "museos, bibliotecas, observatorios y dems "institutos concernientes a la cultura general de los "habitantes de la nacin y legislar en todo lo que se "refiere a dichas instituciones; para legislar sobre "monumentos arqueolgicos, artsticos e "histricos, cuya conservacin sea de inters "nacional; as como para dictar las leyes "encaminadas a distribuir convenientemente entre "la Federacin, los Estados y los Municipios el "ejercicio de la funcin educativa y las "aportaciones econmicas correspondientes a ese "servicio pblico, buscando unificar y coordinar la "educacin en toda la Repblica. Los ttulos que se "expidan por los establecimientos de que se trata "surtirn sus efectos en toda la Repblica; "XXIX-D.- Para expedir leyes sobre planeacin "nacional del desarrollo econmico y social. "XXIX-E.- Para expedir leyes para la programacin, "promocin, concertacin y ejecucin de acciones "de orden econmico, especialmente las referentes "al abasto y otras que tengan como fin la "produccin suficiente y oportuna de bienes y "servicios, social y nacionalmente necesarios. "XXX.- Para expedir todas las leyes que sean "necesarias, a objeto de hacer efectivas las "facultades anteriores, y todas las otras "concedidas por esta Constitucin a los Poderes "de la Unin. De los citados preceptos, se advierte que corresponde a la Federacin, en el mbito de sus respectivos poderes, la Coordinacin del Desarrollo Nacional y legislar en materias que tengan como fin distribuir convenientemente entre la Federacin, Entidades Federativas y Municipios, los servicios educativos, pblicos y econmicos socialmente necesarios con el fin de hacer una distribucin ms justa de la riqueza. Estos preceptos constitucionales, son la base del destino que la Cmara de Diputados Federal determin para los recursos federales del ramo 0033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, previsto en el artculo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho. Asimismo, debe precisarse que los artculos 3 y 4 y prrafo tercero del artculo 19 del Presupuesto de Egresos en estudio, as como los artculos 32, 34, primer prrafo, 35, prrafo sexto, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal, sealan: "ARTCULO 3.- En la ejecucin del gasto pblico "federal, las dependencias y entidades debern "realizar sus actividades con sujecin a los "objetivos y metas de los programas aprobados en "este Presupuesto, que correspondan a las "prioridades del Plan Nacional de Desarrollo. "ARTCULO 4.- La Secretara estar facultada para "interpretar las disposiciones del presente Decreto "para efectos administrativos y establecer las "medidas conducentes a su correcta aplicacin, as "como para establecer y, en su caso, recomendar "medidas conducentes a homogeneizar, "racionalizar y ejercer un mejor control del gasto "pblico federal en las dependencias, entidades y dems ejecutores de gasto. "(prrafo tercero del artculo 19).- El ejercicio de "las erogaciones a que se refiere este artculo "deber apegarse a la distribucin, condiciones y "trminos que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para "cubrir otras erogaciones con fines distintos a los "que ah se sealan. La administracin de los "recursos de este ramo estar a cargo de la "Secretara, la cual deber coordinarse, en su caso, "con las respectivas secretaras en cuyo sector se "distribuyan las aportaciones federales, para llevar "el seguimiento de dichos recursos.
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"ARTCULO 32.- El Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social se determinar anualmente "en el Presupuesto de Egresos de la Federacin "con recursos federales, por un monto equivalente, "slo para efectos de referencia, al 2.5% de la "recaudacin federal participable a que se refiere el "artculo 2 de esta Ley, segn estimacin que de la "misma se realice en el propio Presupuesto, con "base en lo que al efecto establezca la Ley de "Ingresos de la Federacin para ese ejercicio. Del "total de la recaudacin federal participable el "0.303% corresponder al Fondo para la "Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo "para la Infraestructura Social Municipal. "Los Fondos se enterarn mensualmente por "partes iguales a los Estados por conducto de la "Federacin y a los Municipios a travs de los "Estados, sin que para este efecto procedan los "anticipos a que se refiere el segundo prrafo del "artculo 7 de esta Ley. "ARTCULO 34.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Desarrollo Social, distribuir el "Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social entre los Estados, considerando criterios "de pobreza extrema, conforme a la siguiente "frmula y procedimientos:. "ARTCULO 35.- Los Estados distribuirn entre los "Municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la sealada en el artculo anterior, que "enfatice el carcter redistributivo de estas "aportaciones hacia aquellos Municipios con "mayor magnitud y profundidad de pobreza "extrema. Para ello, utilizarn la informacin "estadstica ms reciente de las variables de "rezago social a que se refiere el artculo anterior "publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica. En aquellos casos en que "la disponibilidad de informacin no permita la "aplicacin de la frmula antes sealada, se "utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas "y ponderadas con igual peso cada una de ellas: "(prrafo sexto).- Con objeto de apoyar a los "Estados en la aplicacin de sus frmulas, la "Secretara de Desarrollo Social publicar en el "Diario Oficial de la Federacin, en los primeros "quince das del ejercicio fiscal de que se trate, las "variables y fuentes de informacin disponibles a "nivel municipal para cada Estado. "ARTCULO 36.- El Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal se determinar anualmente en el "Presupuesto de Egresos de la Federacin con "recursos federales, por un monto equivalente, "slo para efectos de referencia, al 2.5% de la "recaudacin federal participable a que se refiere el "artculo 2 de esta Ley, segn estimacin que de la "misma se realice en el propio presupuesto, con "base en lo que al efecto establezca la Ley de "Ingresos de la Federacin para ese ejercicio. Este "Fondo se enterar mensualmente por partes "iguales a los Municipios, por conducto de los "Estados, y al Distrito Federal, sin que para este "efecto procedan los anticipos a que se refiere el "segundo prrafo del artculo 7 de esta Ley. "ARTCULO 37.- Las aportaciones federales que "con cargo al Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal reciban los Municipios, a travs de los "Estados y el Distrito Federal se destinarn "exclusivamente a la satisfaccin de sus "requerimientos, dando prioridad al cumplimiento "de sus obligaciones financieras y a la atencin de "las necesidades directamente vinculadas a la "seguridad pblica de sus habitantes. Respecto de "las aportaciones que reciban con cargo al Fondo a "que se refiere este artculo, los municipios y el "Distrito Federal tendrn las mismas obligaciones a "que se refieren las fracciones I a III del artculo 33 "de esta Ley. "ARTCULO 38.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "distribuir el Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal en proporcin directa al nmero de "habitantes con que cuente cada entidad "federativa, de acuerdo a la informacin estadstica "ms reciente que al efecto emita el Instituto "Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. "Las entidades a su vez distribuirn los recursos "que correspondan a sus Municipios, atendiendo "estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el prrafo anterior. De lo anterior, se advierte que en principio la ejecucin del gasto pblico federal (recursos federales) corresponde a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y especficamente en tratndose de los recursos correspondientes al ramo 0033, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en coordinacin con las dems secretaras cuyo sector est involucrado en la distribucin de los citados recursos en especial la Secretara de Desarrollo Social. Lo expuesto se confirma del texto de los artculos 31, fracciones XXIII y XXV y 32, fracciones I y II de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que sealan: "ARTCULO 31.- A la Secretara de Hacienda y "Crdito Pblico corresponde el despacho de los "siguientes asuntos: "XXIII.- Vigilar el cumplimiento de las "obligaciones derivadas de las disposiciones en "materia de planeacin nacional, as como de "programacin, presupuestacin, contabilidad y "evaluacin; "XXV.- Los dems que le atribuyan expresamente "las leyes y reglamentos. "ARTCULO 32.- A la Secretara de Desarrollo "Social corresponde el despacho de los siguientes "asuntos: "I.- Formular, conducir y evaluar la poltica general "de desarrollo social para el combate efectivo a la "pobreza; en particular, la de asentamientos "humanos, desarrollo urbano y vivienda;
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"II.- Proyectar y coordinar, con la participacin que "corresponda a los gobiernos estatales y "municipales, la planeacin regional; . Por lo anterior, conforme a lo dispuesto en los artculos 34 y 35, prrafo sexto de la Ley de Coordinacin Fiscal, y 32, fracciones I y II de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el Secretario de Desarrollo Social elabor el Acuerdo mediante el cual se dan a conocer las variables y fuentes de informacin para la distribucin entre los municipios de las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el dos de enero de mil novecientos noventa y ocho, y que en lo que al caso interesa seala: "CONSIDERANDO--- Que de conformidad con "lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal, los "estados distribuirn entre los municipios las "aportaciones federales del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la prevista para la distribucin entre los "estados de acuerdo a lo sealado en el "considerando anterior.--- Que la propia Ley de "Coordinacin Fiscal dispone que, con el objeto de "apoyar a los estados en la aplicacin de las "frmulas con base en las cuales distribuirn entre "los municipios respectivos las aportaciones "federales del Fondo para la Infraestructura Social "Municipal, la Secretara de Desarrollo Social "publicar en el Diario Oficial de la Federacin, en "los primeros quince das del ejercicio fiscal, las "variables y fuentes de informacin disponibles a "nivel municipal para cada estado, he tenido a bien "expedir el siguiente ACUERDO---CUARTO.- "Conforme a lo establecido en el artculo 35 de la "Ley de Coordinacin Fiscal, previo convenio con "la Secretara de Desarrollo Social, los estados "calcularn la distribucin del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal entre sus "municipios, debiendo publicarla en sus "respectivos rganos oficiales de difusin a ms "tardar el 31 de enero del presente ejercicio fiscal, "as como la frmula y su correspondiente "metodologa, justificando cada elemento. Ahora bien, los artculos 35, prrafo sptimo de la Ley de Coordinacin Fiscal, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, disponen: "ARTCULO 35.- (prrafo sptimo).- Los Estados, "con base en los lineamientos "convenio con la Secretara de Desarrollo Social, "calcularn las distribuciones "Infraestructura Social Municipal correspondiente a "sus Municipios, debiendo "respectivos rganos oficiales de difusin a ms "tardar el 31 de enero del ejercicio como la frmula y su respectiva metodologa, "justificando cada elemento. anteriores y previo del Fondo para la publicarlas en sus fiscal aplicable, "as
"ARTCULO 22.- El Presidente de los Estados "Unidos Mexicanos podr celebrar convenios de "coordinacin de acciones con los Gobiernos "Estatales, y con su participacin, en los casos "necesarios, con los Municipios, satisfaciendo las "formalidades legales que en cada caso procedan, "a fin de favorecer el desarrollo integral de las "propias entidades federativas. "ARTCULO 32.- A la Secretara de Desarrollo "Social corresponde el despacho de los siguientes "asuntos: "II.- Proyectar y coordinar, con la participacin "que corresponda a los gobiernos estatales y "municipales, la planeacin regional; "III.- Coordinar las acciones que incidan en el "combate a la pobreza fomentando un mejor nivel "de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga "con los gobiernos estatales y municipales, "buscando en todo momento propiciar la "simplificacin de los procedimientos y el "establecimiento de medidas de seguimiento y "control; "V.- Evaluar la aplicacin de las transferencias de "fondos en favor de estados y municipios, y de los "sectores social y privado que se deriven de las "acciones e inversiones convenidas, en los "trminos de las fracciones anteriores; "XVII.- Los dems que se fijen expresamente las "leyes y reglamentos; . "ARTCULO 116.- El poder pblico de los estados "se dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, "Legislativo y Judicial, y no podrn reunirse dos o "ms de estos poderes en una sola persona o "corporacin, ni depositarse el legislativo en un "solo individuo. "Los poderes de los Estados se organizarn "conforme a la Constitucin de cada uno de ellos, "con sujecin a las siguientes normas: "VII.- La Federacin y los Estados, en los "trminos de ley, podrn convenir la asuncin por "parte de stos del ejercicio de sus funciones, la "ejecucin y operacin de obras y la prestacin de "servicios pblicos, cuando el desarrollo "econmico y social lo haga necesario. "Los Estados estarn facultados para celebrar esos "convenios con sus Municipios, a efecto de que "stos asuman la prestacin de los servicios o la "atencin de las funciones a las que se refiere el prrafo anterior. Con base en dichos dispositivos legales, el Ejecutivo Federal celebra con los Ejecutivos de los diversos Estados los Convenios de Desarrollo Social, con objeto de que los Gobiernos estatales por conducto de los municipios integrantes de los Estados asuman la ejecucin y operacin de las obras y servicios pblicos que acorde con las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal se deben realizar en la ejecucin de los recursos federales entre otros los referentes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033.
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En este punto, cabe precisar que toda vez que el objeto de los citados convenios es la asuncin por parte de los Estados por conducto de sus municipios de la ejecucin de recursos federales en trminos del artculo 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, los citados convenios se celebran con los ejecutivos Estatales sin que en modo alguno participen los Congresos Estatales en su determinacin por no referirse a recursos locales. Del mismo modo, del artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal ya transcrito, se advierte que tambin por lo que hace al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, corresponde a la autoridad federal en este caso a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico distribuir los recursos federales del ramo 0033 a los Estados quienes bajo los mismos lineamientos a su vez deben distribuirlos a los Municipios, por tratarse de recursos federales. A mayor abundamiento, debe precisarse que el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, denominado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, aparece por primera vez en el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho. El artculo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, que contiene el ramo 0033, seala: "ARTCULO 19.- Las erogaciones previstas para el "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, en el ao de 1998, "importan la cantidad de $98849598,400.00 y se "distribuyen de la siguiente manera: "Fondo de Aportaciones para la "Educacin Bsica y Normal $67512647,000.00 "Fondo de Aportaciones para los "Servicios de Salud $10546151,400.00 "Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social, cantidad "que se distribuye en: $10403400,000.00 "Fondo para la Infraestructura "Social Estatal $ 1261100,000.00 "Fondo para la Infraestructura "Social Municipal $ 9142300,000.00 "Fondo de aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios "y del Distrito Federal $ 6732100,000.00 "Fondo de Aportaciones "Mltiples $ 3655300,000.00 "El ejercicio de las erogaciones a que se refiere "este artculo deber apegarse a la distribucin, "condiciones y trminos que establece el Captulo "V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn "aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines "distintos a los que ah se sealan. La "administracin de los recursos de este ramo "estar a cargo de la Secretara, la cual deber "coordinarse, en su caso, con las respectivas "secretaras en cuyo sector se distribuyan las "aportaciones federales, para llevar el seguimiento "de dichos recursos. "El Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud, incluye la cantidad de $99128,701.00 para "promover la equidad de los servicios entre las "entidades federativas, conforme a lo dispuesto en "la fraccin IV del artculo 30 de la Ley de "Coordinacin Fiscal. "En lo que se refiere al Fondo de Aportaciones para "la Infraestructura Social, las obras, acciones "sociales bsicas y las inversiones a las que el "mismo se destinen por estados y municipios, "procurarn que las acciones sean compatibles "con la preservacin y proteccin del medio "ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable. "Los recursos del Fondo de Aportaciones Mltiples "se debern destinar a los programas para "proporcionar exclusivamente desayunos "escolares, apoyos alimentarios y asistencia social "a la poblacin en pobreza, apoyos a la poblacin "en desamparo, y a la construccin, equipamiento "y rehabilitacin de la infraestructura fsica de los "niveles de educacin bsica y superior, en su "modalidad universitaria. "Los recursos que integran los Fondos de "Aportaciones para la Infraestructura Social, de "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal, y de "Aportaciones Mltiples, se distribuyen conforme a "lo dispuesto en el tomo que corresponda al Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios. "La Contralora, en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio del "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios. La Cmara y las "legislaturas locales, podrn celebrar convenios "para coordinarse en el seguimiento y evaluacin "del ejercicio de estos recursos, en los trminos "del prrafo segundo del artculo 27 de este "Decreto. En general, el citado precepto contiene las siguientes prevenciones: a) El rubro en comento regula las Aportaciones Federales (sobre recursos federales) para Entidades Federativas y Municipios. b) Los fondos que integran el citado ramo son los siguientes: "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal
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"Fondo "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud. de Aportaciones para la Infraestructura "Social compuesto por: para la Infraestructura Social Estatal. para la Infraestructura Social Municipal. de aportaciones para el Fortalecimiento de "los Municipios y del Distrito Federal. de Aportaciones Mltiples.
c) Las erogaciones de este ramo se distribuirn en los trminos del captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. d) La administracin de los recursos estar a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la cual se coordinar en su caso con las diversas secretaras federales en cuyo sector se distribuyan los recursos (Educacin, Salud, Desarrollo Social) para llevar el seguimiento de los mismos. e) El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud se establece para promover la equidad de estos servicios entre las entidades federativas. f) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, busca financiar, obras, acciones sociales bsicas e inversiones destinadas a los Estados y Municipios bsicamente para la preservacin y proteccin del medio ambiente y para impulsar el desarrollo sustentable. g) El Fondo de Aportaciones Mltiples se constituye exclusivamente para proporcionar desayunos escolares, apoyos alimentarios y asistencia social a la poblacin en pobreza, apoyos a la poblacin en desamparo, y a la construccin, equipamiento y rehabilitacin de la infraestructura fsica de los niveles de educacin bsica y superior, en su modalidad universitaria. h) Los recursos correspondientes a los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social, de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, y de Aportaciones Mltiples se distribuirn conforme a lo dispuesto en el tomo que corresponda al Ramo 0033. i) La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo ser la encargada de realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio de estos recursos. j) La Cmara de Diputados Federal y las legislaturas locales, podrn celebrar convenios para coordinarse en el seguimiento y evaluacin del ejercicio de estos recursos. Ahora bien, en este punto es necesario hacer referencia a diversos preceptos del propio Presupuesto de Egresos que se relacionan con el ramo 0033 y que son los siguientes: "ARTCULO 8.- Las erogaciones previstas para las "dependencias, en el ao de 1998, importan la "cantidad de $208910182,700.00 y se distribuyen "de la siguiente manera: "12 Salud $15768933,600.00 "De las erogaciones a que se refiere este artculo "para el Ramo 12 Salud, se destinar, en el ao de "1998, la cantidad de $1558400,000.00 para dar "cumplimiento a lo dispuesto en las fracciones II y "III del artculo 30 de la Ley de Coordinacin Fiscal. "Las erogaciones a que se refiere el prrafo "anterior, constituyen la totalidad de los recursos "previstos en este Presupuesto para sufragar las "medidas salariales y econmicas que resulten en "materia de incrementos salariales, as como las "erogaciones que se deriven del cumplimiento de "otras obligaciones laborales, de las prestaciones, "de las aportaciones por seguridad social, y de los "impuestos federales. Igualmente, con dichos "recursos se cubrirn aquellas medidas que se "requieran para la cobertura del sistema de salud y "el mejoramiento de su calidad, y la creacin de "plazas. Las medidas salariales y econmicas que "se acuerden conforme a lo que establece este "prrafo sern transferidas a las entidades "federativas a travs del Ramo 33 Aportaciones "Federales para Entidades Federativas y "Municipios. "La Secretara de Salud, con cargo a los recursos "del Ramo 12 Salud y de conformidad con las "disposiciones aplicables, podr asumir el gasto de "operacin, equipamiento o dotacin de la plantilla "necesaria para el funcionamiento de nuevas "unidades de atencin a la salud, construidas por "los gobiernos estatales o municipales, siempre y "cuando exista acuerdo previo con dichos "gobiernos. "Las erogaciones que se ejerzan a travs del Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios debern aplicarse "conforme a lo dispuesto por el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y este Decreto. La "Contralora, en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio "que del Ramo 12 Salud realice la Federacin. "ARTCULO 16.- Las erogaciones previstas para el "Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los "Sistemas de Educacin Bsica y Normal, en el ao "de 1998, importan la cantidad de "$20399547,500.00 y se distribuyen de la siguiente "manera: "Previsiones para Servicios Personales para el "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal $12132872,000.00 "Aportaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal $8266675,500.00 "Las previsiones para servicios personales a que "se refiere el primer prrafo de este artculo, "constituyen la totalidad de los recursos previstos "en este Presupuesto para sufragar las medidas "salariales y econmicas que resulten en materia "de incrementos salariales, as como las "erogaciones que se deriven del cumplimiento de "otras obligaciones laborales, de las prestaciones, "de las aportaciones por seguridad
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social, y de los "impuestos federales. Igualmente, con dichos "recursos se cubrirn aquellas medidas que se "requieran para la cobertura del sistema educativo "y el mejoramiento de su calidad, y la creacin de "plazas. Las medidas salariales y econmicas que "se acuerden conforme a lo que establece este "prrafo sern transferidas en el caso de los "estados, a travs del Ramo 33 Aportaciones "Federales para Entidades Federativas y "Municipios y, en el caso del Distrito Federal, por "medio del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones "para los Sistemas de Educacin Bsica y Normal. "Las erogaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal a que se refiere el "primer prrafo de este artculo se ejercern a "travs del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones "para los Sistemas de Educacin Bsica y Normal, "y su administracin estar a cargo de la Secretara "de Educacin Pblica. "Las erogaciones que se ejerzan a travs del Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios debern aplicarse "conforme a lo dispuesto por el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y este Decreto. La "Contralora en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio "que del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para "los Sistemas de Educacin Bsica y Normal "realice la Federacin en lo que concierne a las "aportaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal. "ARTCULO 27.- Para el control, evaluacin, "inspeccin y vigilancia de los recursos federales "que se reasignen a las entidades federativas, la "Secretara en coordinacin con las dependencias "que participen en dicha reasignacin y la "Contralora, en el mbito de sus respectivas "competencias, y de acuerdo con lo que establece "el artculo 25 de este Decreto, podrn incluir en "los convenios en la materia con los gobiernos "estatales los indicadores de desempeo para "elevar la calidad del gasto, as como lograr un "ejercicio ms eficiente y eficaz, a travs de un "seguimiento transparente de los recursos "pblicos. "La Cmara y las legislaturas locales, podrn "celebrar convenios a travs de sus respectivos "rganos tcnicos de vigilancia con el objeto de "coordinar acciones para el seguimiento del "ejercicio de los recursos que se reasignen y los "correspondientes a las aportaciones federales a "que se refiere el artculo 19 de este Decreto, a "travs de mecanismos de informacin que "faciliten la evaluacin de los resultados, permitan "incorporar stos en las cuentas pblicas "respectivas y promuevan la rendicin "transparente y oportuna de cuentas, de acuerdo a "la estructura programtica estatal y a los "indicadores de desempeo convenidos. "ARTCULO 44.- El Ejecutivo Federal, por conducto "de la Secretara, podr autorizar erogaciones "adicionales para aplicarlas a programas y "proyectos estratgicos o prioritarios del sector "pblico federal conforme a lo siguiente: "II.- De los excedentes de los ingresos "tributarios, conforme a lo establecido en el inciso "a) de la fraccin I de este artculo se destinar, "una vez descontadas las participaciones federales "que correspondan a las entidades federativas y "municipios de acuerdo con la Ley de Coordinacin "Fiscal, hasta el equivalente al 1% de los ingresos "tributarios correspondientes a los enteros que se "realicen en los primeros nueve meses del "ejercicio, conforme a lo siguiente: "a) El 33.4% al Fondo para la Infraestructura Social "Municipal; "b) El 33.3% para apoyar los programas de "desarrollo rural autorizados en el Presupuesto "preferente en proyectos productivos de desarrollo "agropecuario; "c) El 33.3% para apoyar los programas de "construccin, mantenimiento y modernizacin de "infraestructura carretera autorizados en el "Presupuesto. "Las erogaciones adicionales que en su caso, "resulten y se autoricen con base en esta fraccin, "se distribuirn a ms tardar el ltimo da del mes "de mayo y el 15 de noviembre, y no podrn "tomarse en cuenta para determinar la distribucin "de aportaciones federales, conforme a lo que "establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin "Fiscal. "El monto que rebase, en su caso, el equivalente al "1% de los ingresos tributarios a que se refiere el "primer prrafo de esta fraccin y aquellos "excedentes de ingresos ordinarios que se enteren "en los ltimos tres meses del ejercicio fiscal, "debern aplicarse a la amortizacin de la deuda "pblica, y. "SPTIMO.- Al concluir la Federacin el proceso de "transferencia de los servicios de educacin bsica "con el Gobierno del Distrito Federal, las "aportaciones para los servicios de educacin "bsica en el Distrito Federal a que se refiere el "artculo 16 de este Decreto, debern canalizarse a "travs del Ramo 33 Aportaciones Federales para "Entidades Federativas y Municipios, conforme a lo "que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal. "OCTAVO.- Al concluir la Federacin el proceso de "transferencia de los servicios de salud con el "Estado de Baja California, las aportaciones para "los servicios de salud a que se refiere el artculo 8 "de este Decreto, debern canalizarse a travs del "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, conforme a lo que "establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin "Fiscal. Del texto de los preceptos transcritos anteriormente se advierte lo siguiente: a) Por lo que hace al ramo 0012 del Presupuesto referente a Salud, lo relativo a las erogaciones para sufragar medidas salariales y econmicas en materia de incrementos salariales, cumplimiento de obligaciones laborales, prestaciones, aportaciones de seguridad social, impuestos federales, cobertura del sistema de salud, mejoramiento de su calidad y creacin de plazas, debern canalizarse a travs del ramo 0033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en los trminos previstos por el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal.
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b) Respecto del ramo 0025, las previsiones para servicios personales para el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica se establece para sufragar las medidas salariales y econmicas resultantes de incrementos salariales, cumplimiento de otras obligaciones laborales, prestaciones, aportaciones de seguridad social, e impuestos federales, medidas para la cobertura del sistema educativo y el mejoramiento de su calidad as como la creacin de plazas tambin debern ser transferidas en los trminos ya precisados. c) La Cmara de Diputados y las legislaturas locales podrn celebrar convenios a travs de sus rganos tcnicos de vigilancia para dar seguimiento a los recursos que se distribuyan conforme al ramo 0033. d) Los servicios de educacin bsica en el Distrito Federal contenidos en el ramo 0025 debern canalizarse conforme lo previene el ramo 0033. Ahora bien, en este punto debe precisarse que la finalidad de los recursos de este ramo presupuestario es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales mediante la provisin de recursos federales en apoyo a actividades especficas. As, se advierte de la exposicin de motivos que el Ejecutivo Federal formul, respecto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para mil novecientos noventa y ocho que en lo conducente seala: "Para impulsar decididamente el nuevo "federalismo, en forma simultnea a la "presentacin del Proyecto de Presupuesto de "Egresos, someto a la consideracin del Honorable "Congreso de la Unin una propuesta de reforma a "la Ley de Coordinacin Fiscal. De ser aprobada "esta propuesta, quedara institucionalizada la "figura aportaciones federales a las entidades "federativas y los municipios. Estas aportaciones "complementaran las participaciones, lo que "permitira incrementar los recursos, fortalecer las "responsabilidades de los gobiernos locales. La "propuesta consiste en crear tres fondos, cada uno "con un destino especfico: el primero, para la "atencin de educacin bsica y normal en las "entidades federativas; el segundo, para los "servicios de salud, y el tercero, para atender las "necesidades de inversin en infraestructura social "bsica en los municipios, dando especial atencin "a aquellos con los niveles de marginacin ms "altos. Como se detallar en el captulo VII de la "Exposicin de Motivos, el propsito de esta "reforma es fortalecer la seguridad jurdica sobre "disponibilidad de recursos pblicos para las "entidades federativas y los municipios, precisar "las responsabilidades que tienen las tres rdenes "de gobierno en la ejecucin, vigilancia y rendicin "de cuentas sobre la aplicacin de los mismos.--- "El Proyecto de Presupuesto de Egresos incluye un "nuevo Ramo presupuestario, denominado "Aportaciones Federales a Entidades y Municipios, "en que se presupuestarn los recursos de los tres "fondos ya descritos. Con la incorporacin de este "Ramo, la Honorable Cmara de Diputados podr "conocer con mayor precisin y claridad los "recursos que se propone destinar a los fines "mencionados. De este modo y, adems, mediante "el fortalecimiento sustancial de otros programas "descentralizados de gasto contenidos en este "Proyecto de Presupuesto de Egresos, podremos "hacer ms estrecho el vnculo entre la poblacin y "los responsables inmediatos de la prestacin de "los citados servicios pblicos, quienes "dispondrn de recursos para atender las "demandas ciudadanas. Al fortalecer la "cooperacin y la coordinacin recproca entre los "tres rdenes de gobierno, estas acciones "contribuirn a vigorizar el Pacto Federal y el "avance integral de la Repblica. Del mismo modo, de la citada exposicin de motivos, se aprecia que estas aportaciones federales se crearon para complementar las participaciones federales (ramo 0028) que reciben los Estados y Municipios bajo un esquema totalmente diverso que se desarrollar ms adelante. En efecto, en primer lugar debe precisarse que la Ley de Coordinacin Fiscal se public en el Diario Oficial de la Federacin el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho y su ltima reforma se public el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho; sin embargo, para el presente estudio slo se atender a la Ley reformada hasta el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete. Las circunstancias bsicas que se tomaron en cuenta para la elaboracin de la citada ley, segn la exposicin de motivos formulada por el Ejecutivo Federal son las siguientes: "La Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos no ha separado las fuentes de "tributacin que deban corresponder a cada uno de "los niveles de gobierno, con la sola excepcin de "la fraccin XXIX del artculo 73 que se adicion a "la Carta Fundamental y que reserv algunas "fuentes que se decidi quedaran gravadas "exclusivamente por la Federacin; pero en dicha "fraccin no quedan comprendidos los principales "impuestos federales y, por otra parte, nuestra "Carta Fundamental no establece impuestos "reservados en forma exclusiva a los Estados, ni a "los municipios. "La circunstancia de que los textos "constitucionales no delimitan campos impositivos "federales; estatales y municipales, determina que "tanto el Congreso de la Unin, como las "Legislaturas de los Estados, puedan establecer "contribuciones sobre las mismas fuentes. Cuando "ello ocurre se da lugar a la doble o mltiple "tributacin interior, consecuencia de la "concurrencia o coincidencia en el ejercicio de "facultades impositivas de Federacin y Estado. "La prudencia de los Legisladores federales y "estatales los ha llevado incluso a buscar acuerdos "para que slo una u otros graven determinada "materia, compartiendo el producto de su "recaudacin y estableciendo las bases de "colaboracin administrativa en determinados "impuestos de inters comn para Federacin y "Estados. Surgi as el procedimiento de "participaciones en impuestos, expresamente
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"reconocido en la Constitucin Poltica, que ha "constituido uno de los principales alivios a los "problemas derivados de la concurrencia "impositiva. "El acuerdo entre Federacin y Estados no se ha "limitado a las fuentes de impuestos sealadas en "la Constitucin, sino que se ha extendido a otras "contribuciones federales en las cuales los "Estados y los Municipios reciben participacin a "cambio de abstenerse de gravar la misma fuente. "Esta abstencin no constituye una restriccin o "limitacin que vulnere la soberana de los "Estados; por el contrario, dicha soberana se "manifiesta y se ejerce cuando una entidad "federativa decide dejar en suspenso la aplicacin "de sus propias leyes o no dictarlas, a cambio de "recibir participacin en el impuesto establecido "por la Federacin. "Paralelamente y en muy diversas materias, los "Estados se han venido acogiendo a "participaciones otorgadas por las leyes federales, "abstenindose de gravar las mismas materias en "los trminos previstos en aquellas leyes; pero "como el sistema de participaciones se desarroll "histricamente en diversas etapas y conforme a "diferentes criterios, resulta que el conjunto del "sistema tributario federal, falta racionalmente en "cuanto a la determinacin de los impuestos en "que s se otorgan participaciones y aquellos otros "cuya recaudacin se destina exclusivamente a la "Federacin. Falta tambin uniformidad y armona "en cuanto al monto y procedimiento para distribuir "las participaciones entre las diversas entidades federativas. "Los Estados de la Repblica, en ejercicio de su "soberana, podrn solicitar adherirse al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, la "Secretara de Hacienda celebrar con ellos, un "convenio de coordinacin fiscal que les dar "derecho a participar en un Fondo General de "Participaciones formado con el 13.0% de la "recaudacin federal total que se incrementar con "el porciento que represente en dicho ingreso de la "Federacin la recaudacin de gravmenes locales "o municipales que las entidades convengan en "derogar o dejar en suspenso. Dicho fondo ser "distribuido entre los Estados conforme a las "bases establecidas en la Ley que se propone y "que se desarrollen en los citados convenios. A "cambio de esta participacin, los Estados no "impondrn gravmenes o los mantendrn en "suspenso, sobre las materias establecidas en las "leyes federales relativas a impuestos "participables, modalidad que no se hace extensiva "en relacin a otros impuestos en los cuales no ha "existido participacin a los Estados. "El acto de adhesin por convenio al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal tiene importancia "relevante para los Estados, ya que deja en "suspenso, mientras dura el convenio, algunos de "los impuestos establecidos por su Legislatura o "impone abstencin al propio Estado, por todo lo "cual el convenio se rodea de formalidades "especiales, debiendo ser aprobado, segn lo "dispongan las normas locales, por la Legislatura "de cada entidad. "Los Estados de la Repblica, si as lo prefieren, "pueden no adherirse al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, podrn "establecer libremente los impuestos que estimen "convenientes, salvo los sealados en la fraccin "XXIX del artculo 73 constitucional, en relacin "con los cuales seguirn recibiendo las "participaciones sealadas en las leyes federales. "Como el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, "que se basar en las leyes y se desarrollar en "convenios que celebren los Estados y la "Federacin, implica que los Estados no graven las "fuentes en relacin con las cuales reciben "participaciones, en convenio, si se busca "preservar dicho Sistema y facilitar su "desenvolvimiento futuro, que se establezcan "procedimientos para resolver los problemas que "pudieren presentarse y mantener las relaciones "entre la Federacin y las Entidades en un plano "constante de entendimiento. "La colaboracin administrativa de los Estados con "la Federacin para realizar tareas de recaudacin, "fiscalizacin y en general de administracin de "impuestos federales, ha sido una fecunda "experiencia que ha demostrado un amplio grado "de desarrollo de la capacidad administrativa de las "entidades federativas. Esta colaboracin ha hecho "posible, en los ltimos aos, obtener un "importante aumento en la recaudacin del "impuesto federal sobre ingresos mercantiles y de "otros impuestos de la Federacin. Por esta razn "la Iniciativa propone institucionalizar los "convenios entre la Federacin y los Estados para "realizar de comn acuerdo tareas de "administracin fiscal. En el caso del Departamento "del Distrito Federal y dado su carcter de rgano "de la administracin pblica federal, la "colaboracin administrativa se realizar con base "en acuerdos que dicte el Ejecutivo de la Unin. As pues, de lo expuesto se advierte que la Ley de Coordinacin Fiscal en un principio se elabor con la finalidad de coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los Estados, Municipios y Distrito Federal, con el objeto de establecer la participacin que correspondera a las haciendas pblicas de los citados entes en los ingresos federales, con base en una redistribucin de los ingresos que perciben por medio de Convenios de Coordinacin Fiscal. Lo anterior se corrobora de lo dispuesto en el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal, que para mayor comprensin del asunto se vuelve a transcribir: "ARTCULO 1.- Esta ley tiene por objeto coordinar "el sistema fiscal de la Federacin con los de los "Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer "la participacin que corresponda a sus haciendas "pblicas en los ingresos federales; distribuir entre "ellos dichas participaciones; fijar reglas de
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"colaboracin administrativa entre las diversas "autoridades fiscales; constituir los organismos en "materia de coordinacin fiscal y dar las bases de "su organizacin y funcionamiento. "Cuando en esta Ley se utilice la expresin "entidades, sta se referir a los Estados y al "Distrito Federal. "La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico "celebrar convenio con los Estados que soliciten "adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin "Fiscal que establece esta Ley. Dichos Estados y el "Distrito Federal participarn en el total de "impuestos federales y en los otros ingresos que "seale esta Ley mediante la distribucin de los "fondos que en la misma se establecen. Ahora bien, dichos recursos referentes a las participaciones federales, como ya se precis se regulan en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos, por lo que, como se seal anteriormente, los recursos del ramo 0033 se instauraron en apoyo a las referidas participaciones, pero con una naturaleza enteramente distinta. As pues, hasta antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, la Ley de Coordinacin Fiscal en sus cuatro captulos regulaba lo concerniente al Sistema de Coordinacin Fiscal por virtud del cual los Estados y municipios reciben las participaciones contempladas en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Ahora bien, a partir de la citada reforma se adicion el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal que regula precisamente las aportaciones federales que se encuentran contenidas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos citada y que se reitera, se trata de recursos federales que se establecen para el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales en apoyo a actividades especficas. De la exposicin de motivos de la multireferida reforma destaca, lo siguiente: "La Iniciativa de reformas y adiciones que someto a "la consideracin de esa Soberana, tiene por "objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de "las haciendas locales e inclusive municipales en "dos mbitos: el presupuestario a travs de la "institucionalizacin de la provisin de recursos "federales en apoyo a actividades especficas; y en "el tributario mediante la asignacin a los "municipios del 50% de la recaudacin que se "obtenga a partir del 1 de enero de 1998, respecto "de las personas ahora ubicadas en la economa "informal, que se incorporen al Registro Federal de "Contribuyentes. "Con esta primera parte de la Iniciativa, se propone "a esa Soberana institucionalizar el apoyo que la "Federacin ofrece como complemento a los "recursos que a las entidades federativas y a los "municipios les corresponden como participacin "en la recaudacin federal. "As pues, en adicin y con independencia al "referido concepto de recaudacin federal "participable, se propone dar permanencia a los "recursos que la Federacin aporta para el mejor "desarrollo de las actividades que se han "descentralizado a las entidades en los ltimos "aos. Con tal motivo, propongo la adicin a la Ley "de Coordinacin Fiscal de un nuevo captulo el V, "que se denomine De los Fondos de Aportaciones "Federales destinados especficamente a "coadyuvar a las siguientes actividades de las "entidades federativas y, en su caso, de los "municipios: "1.- La Educacin Bsica; "2.- Los Servicios de Salud; y "3.- La Infraestructura Social Municipal. "En consonancia con esta Iniciativa, y en atencin "a la demanda de fortalecer el nuevo Federalismo, "el Ejecutivo a mi cargo ha sometido a la "consideracin de la H. Cmara de Diputados, "como parte del Proyecto de Presupuesto de "Egresos de la Federacin para el ejercicio de 1998, "la incorporacin de un nuevo ramo -el 33- por "medio del cual se transferirn los recursos para la "constitucin de sendos Fondos de recursos de "origen federal. "Los recursos que hasta ahora han sido "canalizados de acuerdo a los Presupuestos de "Egresos de la Federacin por la va del ramo 25, "se ubicaran en el nuevo ramo 33, conformando el "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica, "cuya creacin propongo con la presente Iniciativa, "exclusivo para la operacin de los servicios de "educacin bsica y normal, en los trminos de los "artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin, "Por su parte, los recursos necesarios para las "funciones que la propia Ley reserva a la "Federacin en materia de educacin bsica, "seguirn siendo asignados al ramo 11. "Una caracterstica destacada del Fondo de "Aportaciones para los Servicios de Salud de las "entidades, que se propone en esta Iniciativa y "cuyo soporte presupuestario lo constituira "tambin el nuevo ramo 33 del Presupuesto de "Egresos de la Federacin, al que ya he hecho "referencia, es la transparencia de la distribucin "presupuestaria. Es por ello que, el monto de las "aportaciones para dicho Fondo, parte de la "premisa de preservar la capacidad operativa de "las entidades y, posteriormente, busca una mayor "equidad del gasto pblico al distribuir los "recursos remanentes mediante una frmula de "asignacin. "Conviene ahora que se otorgue a la transferencia "de recursos el mismo rango que se dio a los "mbitos de competencias, mediante su expresin "en un nuevo captulo de la Ley de Coordinacin "Fiscal. "Reitero que en el proyecto de Presupuesto que "estoy presentando a la H. Cmara de Diputados, "dentro del ya mencionado nuevo ramo 33, se "consideran tambin los recursos que inicialmente "constituirn el Fondo de Aportaciones para los "Servicios de Salud, en una mecnica equivalente a "lo ya descrito en esta exposicin de motivos. "La Iniciativa que someto a la consideracin de esa "Soberana, introduce al rgimen jurdico de "aportaciones federales, las erogaciones "destinadas al Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social Municipal, que han venido "siendo reguladas por el Presupuesto de Egresos "de la Federacin, como parte de los recursos del "Ramo 26, Superacin de la Pobreza.
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"En esta Iniciativa se propone que en los "Presupuestos de Egresos de la Federacin, se "determinen anualmente recursos federales por un "monto equivalente, slo para efectos de "referencia, al 2.037% de la recaudacin federal "participable, a efecto de contar con un marco que "servir de base para la determinacin del monto "de las aportaciones federales que anualmente "integrarn el Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social Municipal. Cabe sealar que "estas aportaciones son independientes y "adicionales a las participaciones de los estados y "municipios en la recaudacin federal participable, "ya que constituyen recursos federales diferentes. "A efecto de garantizar el cumplimiento de los "objetivos y estrategias de la poltica de desarrollo "social y de superacin de la pobreza, se propone "que los recursos del Fondo de Aportaciones para "la Infraestructura Social Municipal que reciban los "municipios, se destinen exclusivamente a "financiar obras, acciones sociales bsicas e "inversiones que beneficien directamente a "sectores de su poblacin en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema, en los rubros "que expresamente se sealan, destinndose hasta "un 2% de dichos recursos al desarrollo "institucional municipal, a travs de la formulacin "de programas especficos que sern convenidos "entre el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara "de Desarrollo Social, el gobierno estatal "correspondiente y el municipio de que se trate. "A fin de que los recursos que integran este Fondo "se distribuyan equitativamente entre las entidades "federativas, conforme a la situacin de pobreza "extrema prevaleciente en cada una de ellas, se "incorpora una frmula que permite identificar los "ndices de pobreza extrema de cada entidad "federativa, mediante criterios definidos y "transparentes, en razn de necesidades bsicas "definidas por ingreso por persona, nivel educativo "promedio por hogar, disponibilidad de espacio de "la vivienda, disponibilidad de electricidad-"combustible para cocinar y disponibilidad de "drenaje, que sirven para comparar la situacin de "pobreza de cada familia, para traducirla a niveles "de pobreza extrema federativa a nivel nacional. "Al efecto, la Iniciativa prev que las normas y "criterios aplicables a esta frmula sean "establecidos por la Secretara de Desarrollo "Social, conforme a la competencia que le "determina el artculo 32 de la Ley Orgnica de la "Administracin Pblica Federal. "Sin embargo, el esfuerzo descentralizado no sera "eficiente si en razn del origen federal de los "recursos que originalmente constituyen tales "fondos, su operacin, manejo y supervisin se "sujetara a disposiciones federales, "anteponindolas a la legislacin aplicable en cada "entidad federativa y, en su caso, municipal. "En tal virtud, como corolario del nuevo captulo "que propongo incorporar a la Ley de Coordinacin "Fiscal, planteo la conveniencia de establecer de "manera expresa con el fin de vincular de manera "ms eficiente los recursos aportados por la "Federacin, con sus beneficiarios, y "responsabilizarlos de su utilizacin, que los "mismos sern administrados y ejercidos por los "gobiernos de las propias entidades federativas y, "en su caso, de los municipios, que los reciban, de "acuerdo a la legislacin que en cada uno de ellos "resulte aplicable; asimismo, que las aportaciones "que con cargo a los fondos ya descritos reciban "las entidades federativas y, en su caso, los "municipios, as como sus correspondientes "accesorios, no podrn ser embargados, gravados, "ni afectos en garanta, por parte de los gobiernos "que los reciban, quienes tampoco podrn "destinarlos a fines diversos a los que, para cada "Fondo limita la Ley. De dicha exposicin de motivos se advierte, lo siguiente: a) La finalidad de dichas aportaciones es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales. b) La reforma busca institucionalizar el apoyo que la Federacin ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los municipios les corresponden como participacin en la recaudacin federal (ramo 0028). c) Las aportaciones federales estarn contenidas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin y se trata de recursos de origen federal. d) Los recursos que anteriormente se canalizaban por va del ramo 0025 del Presupuesto de Egresos Federal, con la reforma se integran dentro del ramo 0033 el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica con la finalidad exclusiva de operar los servicios de educacin bsica y normal. e) El monto de las aportaciones para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud busca preservar la capacidad operativa de las autoridades y, posteriormente lograr una mejor equidad del gasto pblico al distribuir los recursos remanentes mediante una frmula de asignacin. f) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal hasta antes de la reforma se contenan en el ramo 0026 del Presupuesto de Egresos Federal. g) Las aportaciones federales son independientes y adicionales a las participaciones de los estados y municipios en la recaudacin federal participable (ramo 0028), por constituir recursos federales diversos. h) Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal que reciban los Municipios debern destinarse a financiar obras, acciones sociales bsicas e inversiones que beneficien directamente sectores de su poblacin en condiciones de rezago social y de pobreza extrema en los rubros que expresamente se sealan.
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i) Se deber destinar hasta un 2% de los recursos precisados anteriormente al desarrollo institucional municipal, a travs de la formulacin de programas especficos que sern convenidos entre el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Desarrollo Social, el gobierno estatal correspondiente y el municipio de que se trate. Estos convenios tienen como fundamento el artculo 116, fraccin VII de la Constitucin Federal que como ya se precis anteriormente permite que la Federacin convenga con los Estados y estos con los Municipios la asuncin por parte de estos ltimos del ejercicio de funciones, la ejecucin y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos, cuando el desarrollo econmico y social lo hagan necesario, que en principio corresponde a la Federacin, como es el caso del ejercicio de los recursos federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del ramo 0033. j) Para la distribucin del referido fondo se incorpora una frmula que permite identificar los ndices de pobreza extrema de cada entidad federativa, mediante criterios definidos y transparentes. k) Las normas y criterios aplicables a la citada frmula sern establecidos por la Secretara de Desarrollo Social. Debe sealarse que el multicitado captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal conforme al cual se distribuyen los recursos del citado Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033, retoma los principios de distribucin de recursos que hasta antes del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, se contemplaba exclusivamente para distribuir los recursos correspondientes al ramo 0026 Superacin de la Pobreza. Con la inclusin del citado captulo V a la Ley de Coordinacin Fiscal, se institucionalizan diversas figuras que anteriormente se plasmaban en el propio Presupuesto de Egresos slo respecto al ramo 0026, como son: a) Los Fondos que integran el ramo 0033. b) Se precisan los elementos con base en los cuales se distribuirn los recursos de los diversos fondos que integran este rubro. c) Se establece claramente la actuacin tanto de las autoridades Federales, locales y municipales en la planeacin de la aplicacin de los recursos. d) Se precisa la frmula actuarial conforme a la cual se asignaron los recursos para promover la equidad en los servicios de salud. e) Se proporcionan los porcentajes y parmetros conforme a los cuales se determinar el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. f) Se precisa el destino que deber darse a las aportaciones federales que integran el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social de Estados y Municipios. g) Se establecen las obligaciones que nacen para los Estados y Municipios respecto de dichas aportaciones, como son: hacer del conocimiento de sus habitantes de los montos que reciban, obras y acciones a realizar, metas, beneficiarios, etc.. h) Se faculta al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Desarrollo Social para distribuir el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y a determinar la frmula actuarial para tal efecto. i) Se precisa la obligacin que tiene el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Desarrollo Social para publicar en el Diario Oficial de la Federacin las normas establecidas para necesidades bsicas y valores para el clculo de la frmula y la estimacin de los porcentajes de participacin porcentual que se asignar a cada estado. j) Se determina la forma en que los recursos del Fondo para la Infraestructura Social sern distribuidos por lo Estados a los Municipios, bsicamente con base en una frmula igual a la empleada para distribuir los recursos entre los Estados. k) Se seala la obligacin de la Secretara de Desarrollo Social para publicar en el Diario Oficial de la Federacin en los primeros quince das del ejercicio fiscal de que se trate y en apoyo de los Estados en la aplicacin de sus frmulas, las variables y fuentes de informacin disponibles a nivel municipal para cada Estado. l) Se establece que los Estados con base en lineamientos dados por la ley y previo convenio con la Secretara de Desarrollo Social, calcularn las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal de sus municipios, la cual junto con la frmula y su respectiva metodologa deber ser publicada en sus respectivos rganos oficiales de difusin a ms tardar el treinta y uno de enero del ejercicio fiscal aplicable. m) Se instituye la obligacin que tienen los Estados de enterar a sus respectivos municipios los recursos que les correspondan, conforme al calendario de enteros en que la Federacin lo hace en favor de los Estados. n) Se establece la forma en que deber determinarse el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal y los rubros a los que deber destinarse. o) Se determina la obligacin a cargo del Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para distribuir el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal tomando como base el nmero de
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habitantes con que cuente cada entidad federativa, as como la obligacin de las entidades federativas de hacer lo propio respecto de los Municipios. p) Se da la pauta para determinar el monto de los recursos del Fondo de Aportaciones Mltiples y los rubros en que deber ejercerse. q) Se remite al Presupuesto de Egresos correspondiente para conocer las asignaciones y reglas para la distribucin del Fondo de Aportaciones Mltiples entre las entidades federativas. r) Se prev que los gobiernos de los Estados y en su caso los Municipios, administrarn y ejercern los recursos correspondientes de conformidad con la legislacin local que les sea aplicable, as como la responsabilidad de las autoridades de control y supervisin del ejercicio del gasto en cada entidad federativa, de ejercer la vigilancia directa que le corresponda, para constatar la correcta aplicacin de los recursos que reciban de tales fondos y de fincar, en su caso, las responsabilidades administrativas correspondientes. Esta remisin que se hace a la legislacin local para la administracin y ejercicio de estos recursos, slo se refiere a la administracin interna (Estado) que se realizar de los recursos que previamente se determinen tanto en el convenio correspondiente celebrado entre el Ejecutivo Federal y los Estados, como los que sean determinados por las diversas dependencias federales involucradas, pues por tratarse del ejercicio de recursos federales stos debern regirse necesariamente tanto por el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal como por lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos correspondiente. Del mismo modo, la responsabilidad administrativa por el manejo de estos fondos a que se refiere esta disposicin se basa en la legislacin local pero como se ver en el prrafo siguiente con independencia de esta responsabilidad por tratarse de recursos federales proceder tambin fincar responsabilidad administrativa, civil y penal conforme a la Legislacin Federal, e inclusive poltica en trminos del artculo 110, prrafo segundo de la Constitucin Federal. s) Se seala que no obstante lo anterior, las responsabilidades administrativas, civiles y penales derivados de afectaciones a la Hacienda Pblica Federal en que, en su caso, incurran las autoridades locales o municipales exclusivamente con motivo de la desviacin de los recursos recibidos de los Fondos integrantes del ramo 0033, para fines distintos a los previstos en la ley, sern sancionados en trminos de la legislacin federal. En adicin a lo anterior, debe sealarse que los artculos 26, 29 y 40 de la Ley de Coordinacin Fiscal, sealan: "ARTCULO 26.- Con cargo a las aportaciones del "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal que les correspondan, los Estados y el "Distrito Federal recibirn los recursos econmicos "complementarios que les apoyen para ejercer las "atribuciones que de manera exclusiva se les "asignan, respectivamente, en los artculos 13 y 16 "de la Ley General de Educacin. "ARTCULO 29.- Con cargo a las aportaciones que "del Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud, les correspondan, los Estados y el Distrito "Federal recibirn los recursos econmicos que los "apoyen para ejercer las atribuciones que en los "trminos de los artculos 3, 13 y 18 de la Ley "General de Salud les competan. "ARTCULO 40.- Las aportaciones federales que "con cargo al Fondo de Aportaciones Mltiples "reciban los Estados de la Federacin y el Distrito "Federal se destinarn exclusivamente al "otorgamiento de desayunos escolares, apoyos "alimentarios y de asistencia social a la poblacin "en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la "poblacin en desamparo, as como a la "construccin, equipamiento y rehabilitacin de "infraestructura fsica de los niveles de educacin "bsica y superior en su modalidad universitaria. De lo anterior, se advierte que los Fondos de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, de Aportaciones para los Servicios de Salud y de Aportaciones Mltiples, se disearon para ser distribuidos entre los Estados y el Distrito Federal y no as para los Municipios. De lo expuesto con anterioridad, se concluye que toda vez que la partida presupuestaria del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, se refiere a recursos federales, cuya ejecucin corresponde a las autoridades federales en trminos de los artculos 3 y 19 del propio Presupuesto de Egresos de la Federacin y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31 y 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, adems atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados como ingresos de los municipios actores por la legislatura local quien es la nica facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los municipios en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin General de la Repblica, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresan a la hacienda municipal, no estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin hacendaria. De todo lo expuesto, podemos concluir lo siguiente: a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin Federal, estn previstas en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos Federal y estn regulados en los captulos primero al cuarto de la Ley de Coordinacin Fiscal. b) Las citadas participaciones federales, integrarn las haciendas municipales, y por ende podrn ser administradas libremente una vez que las legislaturas locales mediante disposiciones generales determinen las bases, montos y plazos para ello.
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c) La finalidad de los recursos del ramo 0033, es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales mediante la provisin de recursos federales en apoyo a actividades especficas. d) Las aportaciones federales previstas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos Federal se crearon para complementar las participaciones federales (ramo 0028) que reciben los Estados y Municipios bajo un esquema totalmente diferente. e) Las aportaciones federales previstas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, estn regulados en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. f) Conforme a los artculos 35, prrafo sptimo de la Ley de Coordinacin Fiscal, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, el Ejecutivo Federal celebra con los ejecutivos de los Estados los Convenios de Desarrollo Social con objeto de que los Gobiernos Estatales por conducto de los municipios integrantes de los Estados asuman la ejecucin y operacin de obras y servicios pblicos que acorde con las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal se deben realizar en la ejecucin de los recursos federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033. g) Toda vez que el objeto de los citados convenios, es la asuncin por parte de los Estados por conducto de sus municipios de la ejecucin de recursos federales, dichos convenios se celebran con los ejecutivos locales sin que en modo alguno participen los Congresos Estatales en su determinacin por no referirse a ingresos locales. h) El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos Federal en trminos del artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31, fracciones XXIII y XV de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal son distribuidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a los Estados y estos a los Municipios en los trminos precisados por la Ley de Coordinacin Fiscal por tratarse de recursos federales. Precisado todo lo anterior y considerando que las participaciones federales s forman parte del rgimen de libre administracin hacendaria, y no as las aportaciones federales, procede ahora entrar el estudio de cada una de las disposiciones impugnadas a efecto de determinar si contravienen dicho rgimen tutelado por el artculo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitucin Federal. Sirve de apoyo a todo lo expuesto, la tesis de jurisprudencia nmero 9/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y "APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE "DE AQULLA, PERO SLO LAS PRIMERAS "QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RGIMEN DE "LIBRE ADMINISTRACIN HACENDARIA. Las "participaciones y aportaciones federales son "recursos que ingresan a la hacienda municipal, "pero nicamente las primeras quedan "comprendidas dentro del rgimen de libre "administracin hacendaria de los Municipios "conforme a lo dispuesto por el artculo 115, "fraccin IV, inciso b), de la Constitucin Federal; "por su parte, las aportaciones federales no estn "sujetas a dicho rgimen, dado que son recursos "netamente federales que se rigen por "disposiciones federales. Los artculos de la Ley impugnada que expresamente se combaten en el presente concepto de invalidez, son: 19 al 22, 35, 36, 47, 48, 53 al 56, 74 al 76, 81, 83, 84 y 96. Los artculos 19 al 22 de la Ley combatida, pertenecen al Ttulo Tercero, Captulo nico, DEL FORTALECIMIENTO Y LA EQUIDAD MUNICIPAL. Dichas disposiciones establecen: "ARTCULO 19.- El Gobierno del Estado transferir "recursos y responsabilidades a los "Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de "coordinacin entre ambos para apoyar la poltica "social que asegure la prioridad en la atencin a "regiones y grupos sociales rezagados. "ARTCULO 20.- En la distribucin de los recursos "a que se refiere esta Ley, el Estado establecer "criterios de equidad mediante la aplicacin de "frmulas que procuren la integracin al desarrollo, "de las regiones que conforman el territorio, "mismos que harn nfasis en el combate a la "pobreza y en la superacin de los rezagos "sociales tanto rurales como urbanos. "ARTCULO 21.- La poltica de equidad municipal "deber atacar los desequilibrios entre las distintas "regiones, a travs de la canalizacin de recursos y "la creacin de condiciones adecuadas para la "inversin productiva. "ARTCULO 22.- La coordinacin entre el Estado y "municipios deber encauzarse a la armonizacin "en los procesos de planeacin, administracin, "gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa "distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a "los municipios de la entidad. De las disposiciones transcritas puede advertirse que no se impone obligacin alguna a los Ayuntamientos que pueda implicar contravencin al rgimen de libre administracin hacendaria o afectacin al libre manejo de su patrimonio, y tampoco establecen prohibicin alguna que impida el ejercicio de tales derechos constitucionales, pues nicamente lo que prevn son lineamientos generales a travs de los cuales se busca garantizar el fortalecimiento y equidad municipal.
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En efecto, las disposiciones de referencia establecen que el Gobierno del Estado debe transferir recursos y responsabilidades a los Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de coordinacin entre ambos para apoyar la poltica social que asegure la prioridad en la atencin a regiones y grupos sociales rezagados (artculo 19); que en la distribucin de los recursos que prev la Ley impugnada, el Estado establecer criterios de equidad mediante la aplicacin de frmulas que procuren la integracin al desarrollo, el combate a la pobreza y la superacin de los rezagos sociales (artculo 20); que la poltica de equidad municipal debe atacar los desequilibrios entre las distintas regiones mediante la canalizacin de recursos y creacin de condiciones para la inversin productiva (artculo 21); y, que la coordinacin entre el Estado y municipios debe encauzarse a la armonizacin en los procesos de planeacin, administracin, gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a los municipios de la entidad (artculo 22). Como se aprecia, las disposiciones citadas efectivamente no establecen prohibiciones u obligaciones a cargo de los municipios que delimiten su facultad de libre manejo de su patrimonio o de libre administracin hacendaria, pues nicamente establecen criterios generales a los que debe atenderse para el fortalecimiento y equidad municipal, como parte de una poltica social para dar atencin a regiones y grupos sociales rezagados mediante la asignacin de los recursos correspondientes que deben ser asignados en forma justa y equitativa entre los municipios de la entidad. Por otra parte, los artculos 35 y 36 forman parte del Ttulo cuarto, DE LA COORDINACIN HACENDARIA, Captulo II DE LA COORDINACIN EN INGRESOS Y DEL SISTEMA PARA LA DISTRIBUCIN DE PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS, Seccin II DEL SISTEMA PARA LA DISTRIBUCIN DE PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS. Tales preceptos disponen: "ARTCULO 35.- Los fondos participables que "integran el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios son: "I.- Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribucin se determinar en proporcin directa al nmero de habitantes de cada municipio y a criterios de equidad y marginacin; y, "II.- Fondo para Incentivar y Estimular la "Recaudacin Municipal. "ARTCULO 36.- El Fondo de Desarrollo Municipal "se integrar con el 20% de las participaciones que "reciba el Estado del Fondo General de "Participaciones, establecido en la Ley de "Coordinacin Fiscal incluyendo sus incrementos, "as como de la recaudacin que se realice en el "Estado por concepto de los impuestos Sobre "Tenencia o Uso de Vehculos y Automviles "Nuevos, y de la participacin que corresponda al "Estado del Impuesto Especial Sobre Produccin y "Servicios aplicado a la cerveza, bebidas "alcohlicas y tabacos labrados. Las disposiciones de mrito establecen cules son los fondos participables que integran el sistema para la distribucin de participaciones a los municipios, as como la forma en que se determina la distribucin e integracin del Fondo de Desarrollo Municipal. Como se aprecia, tales disposiciones no afectan en forma alguna las prerrogativas municipales anteriormente mencionadas, ya que no se limita o impone obligacin alguna a los municipios, que afecte su derecho a manejar libremente su patrimonio o de administrar libremente su hacienda, ya que nicamente precisan, dentro del rubro de participaciones federales, los fondos participables que integran el sistema para la distribucin de participaciones a los municipios, y la forma de distribucin e integracin del Fondo de Desarrollo Municipal. Los artculos 47 y 48, correspondientes al mismo Ttulo DE LA COORDINACIN HACENDARIA, Captulo IV DE LA COORDINACIN EN GASTO Y PATRIMONIO, disponen: "ARTCULO 47.- El Estado y los municipios podrn "coordinarse en materia de gasto pblico con el "objeto de realizar programas que busquen "satisfacer las necesidades colectivas, mediante la "realizacin de obras y prestacin de servicios "pblicos que demande la colectividad. "ARTCULO 48.- Dentro de sus respectivas esferas "de competencia y atribuciones, el Estado y los "municipios involucrados realizarn la "coordinacin en gasto pblico a travs del "cumplimiento de normas de orden pblico, "acuerdos y convenios. Como se advierte de las disposiciones transcritas, en stas tampoco se impone obligacin o prohibicin a los municipios que afecte sus garantas de libre manejo de su patrimonio o de libre administracin hacendaria, ya que tan slo prevn la coordinacin que pueden establecer el Estado y los municipios en materia de gasto pblico. Respecto de los dems artculos que se impugnan en el presente concepto de invalidez, concretamente el 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96, todos stos forman parte del Ttulo Quinto de la Ley impugnada DE LOS FONDOS DE APORTACIONES FEDERALES. Tales disposiciones establecen: "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este Ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda, y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes: "I.- De Aportaciones para la Educacin Bsica y "Normal; "II.- De Aportaciones para los Servicios de Salud; "III.- De Aportaciones para la Infraestructura Social; "IV.- De Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios; y "V.- De Aportaciones Mltiples.
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"ARTCULO 54.- Los fondos a que se refiere este "Ttulo se entregarn en la forma y tiempos "establecidos en esta Ley y para tales efectos no "procedern anticipos. "ARTCULO 55.- El Estado podr convenir con los "municipios el destinar el 2% del monto total de los "fondos a que se refieren las fracciones III y IV del "artculo 53 de esta Ley, para el control, la "vigilancia y la supervisin de los mismos. "ARTCULO 56.- Cuando los recursos a que se "refiere este Ttulo sean administrados y ejercidos "por el Estado, ste deber observar las "disposiciones contenidas en esta Ley; la Ley de "Obras Pblicas del Estado; Ley de Adquisiciones, "Arrendamientos y Prestacin de Servicios del "Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, "Contabilidad y Gasto Pblico y dems "disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se "observarn los criterios de racionalidad, "austeridad y disciplina presupuestales "establecidos en la Ley de Egresos del Estado. "Cuando estos recursos sean administrados y "ejercidos por los Ayuntamientos, stos debern "ajustarse en lo procedente, a lo dispuesto en el "prrafo anterior. "ARTCULO 74.- Los Ayuntamientos presentarn "ante el Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "ARTCULO 75.- Una vez aprobados los "expedientes tcnicos por el Gobierno del Estado, "ste proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley. "ARTCULO 76.- Para continuar con la ministracin "de los recursos por parte del Gobierno del Estado, "los Ayuntamientos comprobarn con la "documentacin correspondiente, la aplicacin de "los recursos a que se refiere este captulo. "ARTCULO 81.- Para el ptimo aprovechamiento "de los recursos, los municipios aplicarn los "recursos de este fondo de la siguiente manera: "I.- Prioritariamente para la amortizacin de "emprstitos contrados; "II.- Podrn convenir con el Estado el destinar "cuando menos el 10% de este fondo para el pago "de sus necesidades vinculadas a la seguridad "pblica en el marco del Sistema Nacional de "Seguridad Pblica; y, "III.- Canalizar el remanente a la realizacin de obra "fsica en Juntas Auxiliares y en colonias "populares, dando prioridad al mantenimiento y "reparacin de espacios educativos. Dichas obras "sern consensadas y aprobadas en el seno del "rgano municipal de planeacin. "En cualquier caso los municipios debern "presentar los presupuestos con cargo a este "fondo a la Contadura Mayor del H. Congreso del "Estado, para efectos de la revisin a que se refiere "el tercer prrafo del inciso c) de la fraccin IV, del "artculo 115 Constitucional. "ARTCULO 83.- Para la aplicacin de los recursos "a que se refiere la fraccin III del artculo 81 del "presente ordenamiento, se estar a lo dispuesto "por los artculos del 74 al 76 de esta Ley. "ARTCULO 84.- Los municipios debern reportar al "Gobierno del Estado a travs de la Secretara de "Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y "de manera permanente, la deuda directa y "contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus "organismos pblicos descentralizados, con el "objeto de programar el saneamiento de su deuda, "estableciendo el tiempo y formas de pago. "ARTCULO 96.- El Gobierno del Estado podr "suspender a los Ayuntamientos las ministraciones "de los recursos a que se refieren las fracciones III "y IV del artculo 53 de esta Ley, si stos no "justifican en forma y tiempos establecidos el "avance y aplicacin de los mismos, o si se "canalizan a fines distintos a los aprobados en los "rganos de planeacin. Como se aprecia de las disposiciones de referencia, stas regulan cuestiones propias de las aportaciones federales, las que, como ya qued expuesto con anterioridad, a diferencia de las participaciones federales, no forman parte de la hacienda municipal que entre dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, por constituir recursos federales que tienen una regulacin propia conforme al Presupuesto de Egresos de la Federacin y de la Ley de Coordinacin Fiscal, en virtud de la cual los Municipios no tienen libre disposicin de los recursos correspondientes. Por lo tanto, respecto a los fondos que integran las aportaciones federales previstas en el Ttulo Quinto de la Ley impugnada, se concluye que toda vez que de la partida presupuestaria del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, y del captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal que regula dichos recursos, se advierte que stos son recursos federales, cuya aplicacin corresponde a las autoridades federales en trminos de los artculos 3 y 19 del propio Presupuesto de Egresos de la Federacin, 35 y 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31 y 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, adems atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados por la legislatura local quien es la nica facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los municipios en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin General de la Repblica, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresen en la hacienda municipal, no entran dentro del rgimen de libre administracin hacendaria y, por ende, las disposiciones de la Ley impugnada que regulan los citados recursos federales no violan dicho rgimen y, consecuentemente, no existe invasin a la esfera competencial de la parte actora. No es bice a lo anterior que el Congreso local precisamente en la Ley impugnada regule las citadas aportaciones federales para que stas pudieran considerarse como parte de la hacienda municipal sujeta al rgimen de libre administracin hacendaria, pues el
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artculo 53 de la ley en cita corrobora lo ya sealado en el sentido de que se trata de recursos federales cuya ejecucin corresponde en principio a las autoridades federales, al sealar que: "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes:. Las dems cuestiones que se alegan en el segundo concepto de invalidez, referentes a las facultades de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y de las Juntas Auxiliares, se analizarn conjuntamente con el primer concepto de invalidez, ya que se relacionan directamente. OCTAVO.- En el primer concepto de invalidez y en la parte conducente del segundo, se alega violacin al artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, ya que en la Ley impugnada se crean autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, y con facultades que limitan las correspondientes de estos ltimos. Los artculos expresamente impugnados en este aspecto son: 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13 al 18, 24, fracciones III y V, 30, 42 al 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. A efecto de dilucidar la cuestin planteada, es necesario determinar previamente lo que debe entenderse por autoridad intermedia para los efectos del artculo 115, fraccin I, constitucional, ya que dicha figura no se encuentra expresamente definida en el texto constitucional y, por ello, su determinacin resulta compleja. El citado dispositivo fundamental en su fraccin I establece: "ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el municipio "libre, conforme a las bases siguientes: "I.- Cada Municipio ser administrado por un "ayuntamiento de eleccin popular directa y no "habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el "gobierno del Estado. De la disposicin constitucional transcrita se advierte que cada Municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del Estado. La prohibicin de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la disposicin fundamental de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas de confianza, como los llamados jefes polticos o prefectos, a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. Los antecedentes constitucionales, legislativos e histricos de los que se tiene conocimiento sobre la autoridad intermedia, a saber, son los siguientes: Segn apunta la historia, la institucin de los Jefes Polticos tuvo su origen en la Constitucin Gaditana de mil ochocientos doce, la que a su vez sigui el modelo francs de la poca napolenica. El antecedente francs consagr, en la poca moderna, ese rgimen que intercepta las relaciones entre la vida local y la autoridad central, mediante una autoridad intermedia, colocada sobre el Ayuntamiento y bajo la dependencia directa del Gobierno. Napolen Bonaparte haba realizado esta centralizacin administrativa, con una variante que se ha conocido como organizacin descentralizada. El Estado ejerce el control y el Ayuntamiento conserva su autonoma bajo tales limitaciones. El sistema fue implantado por Napolen al crear la institucin de las Prefecturas, por las cuales el Prefecto, como delegado del poder ejecutivo, administraba el Departamento y el Subprefecto, como delegado del Prefecto, administraba el Distrito. La Carta Constitucional, dada por Luis XVIII en mil ochocientos catorce, confirm la existencia del rgimen de prefecturas en Francia y haba de dar lugar a la expedicin de instrucciones a los prefectos, como las que se dictaron en mil ochocientos quince y mil ochocientos diecisis. En el Imperio Espaol, la Constitucin de Cdiz, al introducir las Jefaturas Polticas, copi el modelo francs, regulando la organizacin y funcionamiento de los Ayuntamientos por el Captulo I del Ttulo IV que lleva la denominacin siguiente: Del Gobierno y Administracin de los Pueblos. En la Constitucin expedida por las Cortes Espaolas, dispona la existencia de Ayuntamientos para el gobierno interior de los pueblos, debiendo integrarse por alcaldes, regidores, un procurador y un sndico, presididos por el Jefe Poltico donde lo hubiese o, en su defecto, por el alcalde. Cada provincia estaba a cargo de un Jefe Poltico y de la Diputacin respectiva, compuesta de su presidente, que lo era el Jefe Poltico, del Intendente y de siete individuos. Las funciones de la Diputacin adems de polticas, eran de naturaleza predominantemente hacendaria y en el caso de la provincia de Mxico, tanto el Jefe Poltico como los diputados provinciales, residan en la Capital. As se desprende de la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola de marzo dieciocho de mil ochocientos doce, en sus artculos 46, 67, 81, 309, 324, 325, 332 y 337. La figura del Jefe Poltico se instituye en nuestro pas con motivo de la Constitucin de Cdiz, y que sirve de antecedente y base para la emisin de los siguientes ordenamientos en que se reglamenta dicha figura y que son: decreto de veintitrs de mayo de mil ochocientos doce relativo a la Formacin de los ayuntamientos constitucionales (artculo VII); orden nmero 105 de Los jefes polticos no
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tienen voto en los ayuntamientos; pero s los alcaldes y procuradores sndicos; e, Instruccin para el gobierno econmico-poltico de las provincias, decretada por las Cortes Generales y Extraordinarias (artculos 2, 3, 6, 7, 9, 11, 16, 17, 18, 19, 22, 23 y 24 y Captulo III, artculos I al XXXV) de veintitrs de junio de mil ochocientos trece. De los ordenamientos antes citados destaca lo siguiente: En un principio el gobierno poltico de las provincias resida en el Jefe Superior nombrado por el Rey en cada una de ellas, y en cada provincia haba una diputacin llamada provincial presidida por ese Jefe Superior ante quien tomaban protesta del cargo los alcaldes, quien tambin deba atender el orden, seguridad de las personas y de sus bienes, de la ejecucin de las leyes y rdenes del gobierno y en general todo lo relativo al orden pblico y prosperidad de la provincia. Asimismo, para el gobierno interior de los pueblos se prevean los ayuntamientos compuestos por el alcalde o alcaldes, regidores y procurador sndico, quienes estaban presididos por el Jefe Poltico; los Jefes Polticos tenan diversas funciones, entre otras las de tomar protesta a los integrantes de los ayuntamientos (salvo la de los alcaldes que corresponda al Jefe Superior) y de los miembros de las diputaciones provinciales, presidir las juntas de parroquia con asistencia del cura o prroco, as como presidir las juntas electorales de partido. Adems, tocante a los jefes polticos de provincia, en la Instruccin para el gobierno poltico-econmico de las provincias, se establecan ciertas obligaciones a cargo de los Ayuntamientos que constituan, correlativamente, facultades de los citados jefes polticos, entre otras, las siguientes: los Ayuntamientos tenan obligacin de enviarles peridicamente una nota relativa a informacin del registro civil (nacidos, casados y fallecimientos), as como en caso de enfermedades reinantes o epidmicas para que el Jefe Poltico tomara las medidas pertinentes; tena que informrsele tambin lo inherente a caminos, calzadas, acueductos u otras cualesquiera obras pblicas de la provincia para su conocimiento y atencin para el conveniente remedio; los Ayuntamientos tendran a su cargo aqulla intervencin que le asignara el Jefe Poltico en esta materia; se le tena que dar aviso, para su remedio, de los abusos que se dieran en cuanto a hospitales y casas de expsitos o de beneficencia a cargo de los ayuntamientos; en caso de que stos tuvieran necesidad de recursos econmicos adicionales a los que les eran asignados, para gastos pblicos o de utilidad comn, deberan acudir al Jefe Poltico quien lo comunicara a la diputacin provincial; los informes de cuentas anuales de los ayuntamientos, del estado en que se hallen los objetos puestos a su cuidado y de la renovacin de sus integrantes, deban informarse directamente al Jefe Poltico; los vecinos que se sintieran agraviados por providencias econmicas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento deban acudir al Jefe Poltico para su resolucin; todo lo relativo a bagajes, alojamientos y dems suministros para la tropa deban hacerse siguiendo las rdenes del Jefe Poltico Superior o del subalterno. Sumado a todo lo anterior, en caso de amenaza los jefes polticos podan tener temporalmente, adems del mando poltico, el mando militar; tenan el carcter de Seora u otro mayor o de Excelencia; podan continuar en el mando por tiempo indeterminado, y slo podan ser removidos o trasladados a voluntad y juicio del gobierno; tena que cuidar del legal nombramiento de los ayuntamientos y de las elecciones relativas; presida el ayuntamiento pero sin voto, salvo en casos de empate; como presidente de la diputacin provincial tena que cuidar que se guardara el orden en la provincia para los negocios y para el cumplimiento de las obligaciones y encargos; el Jefe Poltico era el nico conducto de comunicacin entre los ayuntamientos y la diputacin provincial y entre sta y el gobierno; slo el Jefe Poltico poda circular las leyes y decretos del gobierno; eran considerados como primeros agentes del gobierno en las provincias pudiendo ejercer incluso algunas facultades del rey; le competa remitir al gobierno la informacin del registro civil de las provincias, de los problemas de sanidad que se gestaran y de los que se suscitaren con motivo de las elecciones en los ayuntamientos; le corresponda aprobar ciertas cuentas pblicas de los ayuntamientos con el visto bueno de la diputacin provincial y, en su caso, dar cuenta al gobierno con ellas; deba proponer al gobierno los planes convenientes para el fomento de la agricultura, industria, comercio y todo lo que estimara conveniente para el beneficio de la provincia; le corresponda visar, y expedir los pasaportes en las provincias fronterizas y lo inherente a la salida y entrada de nacionales y extranjeros; cuidar del plan estadstico de la provincia que l deba remitir al gobierno; el Jefe Poltico tena la facultad de presidir todas las funciones pblicas. Posteriormente a los ordenamientos antes sealados, con motivo de las Leyes Constitucionales de mil ochocientos treinta y seis, particularmente la Ley Sexta, se instituy que la Repblica se divida en Departamentos, stos en distritos y finalmente stos en partidos, y que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores con sujecin al gobierno general, los distritos a cargo de los prefectos y los partidos a cargo de los subprefectos. Con esta reforma constitucional se introduce la figura del Prefecto y del Subprefecto, que se reglamenta, en lo que interesa, en los artculos 1, 4, 7, 16, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 29 y 31, de la Sexta Ley. Conforme a estas disposiciones el Gobernador tena la facultad de nombrar a los prefectos y de aprobar el nombramiento de los subprefectos del Departamento. A los prefectos corresponda cuidar en su distrito del orden y tranquilidad pblica, con entera sujecin al gobernador; de cumplir y hacer cumplir las rdenes del gobierno particular del Departamento; y, velar sobre el cumplimiento de las obligaciones de los ayuntamientos, y en general, sobre todo lo concerniente al ramo de polica. Las funciones del subprefecto en el partido, eran las mismas que las del prefecto en el Distrito, pero con sujecin a ste y, por su medio, al gobernador. Se prevean los ayuntamientos en las capitales de Departamento, cuya integracin se fijaba por las juntas departamentales respectivas y con acuerdo del gobernador. En esta poca los ayuntamientos tenan a su cargo cuidar de las crceles, hospitales y casas de beneficencia pblicas, escuelas de primera enseanza, construccin y reparacin de puentes, calzadas y caminos, y de ciertas recaudaciones, as como promover la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y orden pblico del vecindario. Los alcaldes tenan facultades judiciales pero con sujecin a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas.
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Los jueces de paz eran propuestos por los subprefectos, nombrados por el prefecto y aprobados por el gobernador; estos jueces deban actuar con sujecin a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas. Con la Ley de veinte de marzo de mil ochocientos treinta y siete, que contiene el Reglamento provisional para el gobierno interior de los Departamentos, concretamente en sus artculos 1, 3, 8, 17, 61 al 109, 134, 141, 143, 157, 159 y 164, se dispuso que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores, juntas departamentales, prefectos, subprefectos, ayuntamientos, alcaldes y jueces de paz. A los gobernadores corresponda nombrar a los prefectos y aprobar el nombramiento de los subprefectos del Departamento, y confirmar el de los jueces de paz y remover a cualquiera de estos funcionarios. Los gobernadores eran el conducto ordinario de comunicacin entre los supremos poderes de la Nacin y las Juntas Departamentales, y entre stas y las autoridades de los Departamentos. A los prefectos corresponda cuidar en su Distrito del orden y tranquilidad pblica, con entera sujecin al gobernador; publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos del congreso que reciba del gobernador y circularlos oportunamente a las poblaciones del Distrito, por medio de los subprefectos; y, cumplir y hacer cumplir los decretos y rdenes del gobierno general, las disposiciones de la Junta Departamental y del respectivo gobernador. Tambin los prefectos podan imponer multas; recibir las quejas en contra de los funcionarios del gobierno del Distrito; resolver gubernativamente dudas sobre las elecciones de ayuntamientos y admitir o no las renuncias de sus miembros o de los jueces de paz; expedir orden de cateo; destinar a los vagos, ociosos y sin oficio conocido, previa anuencia del gobernador, a los establecimientos respectivos o a los obrajes o haciendas de labor; excitar a los tribunales para la pronta y recta administracin de justicia; procurar que no falten escuelas y que haya asistencia puntual de los nios, as como cuidar de la buena conducta y moral de los maestros; concedan o negaban la licencia a menores para contraer matrimonio; proponer al gobernador cuantas medidas se estimaran necesarias para el fomento de la agricultura, industria, instruccin y beneficencia pblica, y para la ejecucin de obras de utilidad comn y de reparacin; arreglar gubernativamente el repartimiento de tierras comunes en los pueblos del Distrito; cuidar que los subprefectos, ayuntamientos y jueces de paz cumplieran con sus obligaciones; vigilar la administracin e inversin de ciertos fondos de los pueblos; dictaban las providencias necesarias para proporcionar bagajes, alojamientos y dems suministros que deban hacerse a las tropas; visitar sus Distritos e informar sobre su estado al gobernador pudiendo tomar por s las medidas convenientes para corregir los abusos que noten; presidir en las asistencias pblicas a todas las autoridades del Distrito; presidir, sin voto, el ayuntamiento, pero podrn decidir en caso de empate; eran el conducto ordinario de comunicacin entre el gobernador y las autoridades subalternas del Distrito. Los subprefectos deban actuar con sujecin al gobernador pero por medio del prefecto; los ayuntamientos tenan a su cargo diversas materias pero con sujecin al subprefecto y por su medio con sujecin al prefecto y al gobernador; los ayuntamientos tenan que dar aviso a los subprefectos de enfermedades reinantes en la demarcacin para que por su medio se ministraran los auxilios necesarios, y deban remitir peridicamente al mismo datos del registro civil para que se hicieran llegar al gobernador; los alcaldes deban rendir juramento ante los prefectos. Por otro lado, conforme al Reglamento del cuerpo de polica municipal de vigilantes diurnos, en sus artculos 2, 4, 5, 6, 27 y 28, publicado el siete de abril de mil ochocientos treinta y ocho, y el ordenamiento Sobre que toca a los prefectos conceder licencias temporales a los jueces de paz de fecha treinta de octubre de mil ochocientos treinta y ocho, a los prefectos corresponda nombrar a los policas municipales y determinar en general todo lo inherente a este cuerpo de seguridad, y otorgar las licencias a los jueces de paz. De las disposiciones anteriormente destacadas se retomaron diversas cuestiones en ordenamientos posteriores, como lo es en el Decreto de Gobierno del once de mayo de mil ochocientos cincuenta y tres, sobre las facultades de los gobernadores de los Estados, en el que, en su artculo I, fracciones XVII, XXI a XXIII, en lo conducente y a propsito de los llamados Jefes Polticos, se dispona que stos tenan ciertas facultades para suspender y remover a los ayuntamientos y a sus individuos, as como nombrarlos en determinadas circunstancias, correspondindoles adems admitir o no las renuncias de los integrantes de los ayuntamientos y aprobar los contratos que estos ltimos celebraran, sin cuyo requisito carecan de todo valor, y autorizar los gastos extraordinarios que aqullos requirieran. Asimismo, tocante a los Prefectos, en el Estatuto Orgnico Provisional de mil ochocientos cincuenta y seis, en sus artculos 28, 29, 33 al 38, tambin se reglamentaron sus facultades, concretamente y en lo que interesa para el presente estudio, se dispona que los Prefectos eran los delegados del emperador para administrar los departamentos cuyo gobierno se les encomendaba; contaban con un consejo de gobierno departamental compuesto del funcionario judicial ms caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o industrial; estos prefectos eran nombrados por el emperador; contaban con subprefectos que eran sus representantes en su respectivo Departamento; se dispona que los alcaldes que estaban a cargo de la administracin municipal eran nombrados y removidos por el emperador, pero los dems integrantes del ayuntamiento por el prefecto del Departamento respectivo. Teniendo como premisas todas las disposiciones antes sealadas, se emitieron diversos ordenamientos de carcter local, tanto en el Distrito Federal como en los Estados de la Repblica, en los que se prevea de una u otra manera la figura del Jefe Poltico o Prefecto, en otros casos como Intendentes, con similares facultades y funciones de las anteriormente precisadas que se contienen en las disposiciones que se han venido detallado en la presente resolucin. As, por ejemplo, en el Distrito Federal se expidieron numerosas disposiciones; en lo que respecta a la integracin del poder municipal, con fecha cuatro de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, se expidi un Decreto sobre elecciones, que dispona que el Ayuntamiento de la Capital estuviera compuesto por veinte regidores y dos procuradores de la ciudad, presidido por el Primer Regidor y, en su defecto, por el que le siguiera en orden de numeracin. Las dems poblaciones del Distrito, cuyo censo fuera no menor de cuatro mil habitantes, deban contar tambin con sus respectivos Ayuntamientos, integrados por siete regidores y un procurador.
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El territorio del Distrito Federal, por decreto de seis de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, qued dividido en las siguientes secciones: 1.- Municipalidad de Mxico. 2.- Partido de Guadalupe Hidalgo. 3.- Partido de Xochimilco. 4.- Partido de Tlalpan. 5.- Partido de Tacubaya. En cada uno de estos Partidos haba Prefectos. El Gobernador del Distrito, con amplsimas atribuciones, demarcaba las poblaciones, villas y barrios correspondientes a cada Partido, les formaba sus presupuestos, nombraba y remova a los Prefectos y en la Municipalidad de Mxico desempeaba las funciones de autoridad local. El Prefecto de cada Partido era presidente nato de su respectivo Ayuntamiento y Jefe de la Polica. Asimismo, en el Estado de Aguascalientes haba la Ley Orgnica para la Divisin Territorial y Rgimen Interior del Estado, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, en la que, en sus artculos 52, 53, 58, fracciones I, II y III, y 62, se prevea la existencia de los jefes polticos, establecindose sus facultades, entre las que destacaba que stos eran el conducto indispensable de comunicacin entre los municipios del partido bajo su mando, para con el gobierno. De igual manera se cita como ejemplo el Estado de Chiapas, en el que igualmente se reglamentaba la existencia y atribuciones de los jefes polticos, concretamente en los artculos 47, fraccin I, y 52 de su Constitucin Poltica de quince de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artculo nico de la Ley de trece de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artculo 1 de la Ley de veintinueve de diciembre de mil ochocientos noventa y tres; artculos 1, 2 y 3, fracciones I, II y III, de la Ley Reglamentaria de la Administracin Poltica de los Departamentos y Municipios de quince de enero de mil ochocientos sesenta y dos. Adems de las anteriores disposiciones, en el Estado de Chiapas existan otras que reglamentaron la figura de los jefes polticos, a saber: reformas a la Ley de quince de enero de mil ochocientos setenta y cuatro; decreto de diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y cinco; Ley de treinta de octubre de mil ochocientos setenta y tres; Ley de veintisiete de noviembre de mil ochocientos sesenta; Ley de veinticuatro de diciembre de mil ochocientos ochenta y ocho; y otras leyes y circulares. Conforme a todos estos antecedentes histricos, constitucionales y legislativos, desde la Constitucin de Cdiz hasta la Constitucin de mil novecientos diecisiete, se instituy y tuvo vigencia la figura del Jefe Poltico o Prefecto, en quienes recaa un cmulo crecido de facultades, funciones, obligaciones y responsabilidades, que lo distinguan y ponan en un plano de superioridad frente a todas las autoridades de carcter local que existan o que fueron dndose durante el perodo que enmarcan las constituciones citadas. Por una parte, estos funcionarios eran nombrados directamente, segn la etapa histrica, por el rey, por los gobernadores o por el emperador, a quien deban obediencia plena y rendan informe de los gobiernos interiores de las regiones que se les encomendaban, que, segn tambin la poca y la forma en que el territorio se divida para su gobierno, a los jefes polticos y prefectos correspondan las provincias, distritos o departamentos. Dentro de este esquema de supra-subordinacin que los jefes polticos y prefectos tenan con relacin a quien los nombraba, tenan la obligacin y responsabilidad de gobernar aquellas regiones que les eran asignadas y respecto de las cuales tenan que rendir informe a su superior que los designaba, y de quien reciban rdenes para llevar a cabo las polticas de cualquier ndole en las zonas en que ejercan autoridad, de tal manera que constituan la autoridad inmediata para la ejecucin y aplicacin de las rdenes del rey, gobernador o emperador, en cada una de las regiones. As pues, en este patrn piramidal, estos ltimos lograban centralizar las decisiones y polticas que deban aplicarse en las provincias, distritos o departamentos y, as, consecuentemente, en todo el territorio en general. En esas circunstancias, las jefaturas y prefecturas se identifican de manera destacada en los regmenes centralistas, en los que la toma de decisiones y planes de ejecucin surgan precisamente del poder central y se llevaban a su trmino a travs de estas figuras, que permitan efectivamente un control directo del gobierno de todas las regiones del pas, sujetos as a un mando central. Por otro lado, los Jefes Polticos y Prefectos, contaban con amplsimas facultades, tanto de carcter poltico, gubernativo, social, administrativo, hacendario, religioso, electoral, y de toda ndole, que no se limitaba a una cuestin propia o interna de la jefatura o prefectura, sino que abarcaba todo lo inherente al gobierno interno de la provincia, distrito o departamento, segn el caso, y que, dada esa amplitud de atribuciones y consecuentemente de funciones, implicaba en esos mbitos de gobierno a las autoridades locales y particularmente a la de los ayuntamientos, de tal manera que las atribuciones de estos ltimos se vean de tal forma limitadas que no podan actuar o realizar mayores funciones sin la supervisin, consenso o conocimiento previo del Jefe Poltico o Prefecto, de tal forma que los ayuntamientos slo poda llevar de manera autnoma funciones menores. Lo anterior se identifica claramente, pues, por una parte, estos jefes o prefectos, presidan toda clase de juntas o eventos, fueran de ndole religioso, social, electoral, poltico y otros, dado que, siendo la autoridad mxima inmediata del lugar, los ordenamientos les reconocan una preeminencia frente a cualquier autoridad y exiga ese reconocimiento, y en esos mismos trminos se les reconoca la facultad para dirigir y presidir cualquier junta o evento en esas materias. Tales atribuciones no se limitaban a una simple direccin y presidencia, pues adquiran tales caractersticas que podan y deban decidir en un amplio contexto todo lo relativo a las provincias, distritos o departamentos, en lo que se consideraba lo ms importante, y en lo de menor trascendencia, de cualquier manera reciban informes y autorizaban en su generalidad las actuaciones de las autoridades locales como lo eran los ayuntamientos.
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Las cosas estaban dadas de tal forma, que los ayuntamientos estaban casi en su totalidad sujetos al gobierno de estos Jefes Polticos o Prefectos y, por tanto, no podan acceder directamente a los poderes supremos sino que esto era nicamente por conducto de aqullos. En estos trminos, se reconoci que por debajo del Gobierno estaban los jefes polticos o prefectos, que hacan cumplir sus rdenes y servan para que la autoridad que representaban tuvieran medios inmediatos de accin y centralizacin. Todo esto motiv su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusin de la prohibicin de autoridad intermedia a que se refiere la fraccin I del artculo 115 Constitucional. Sobre este tema el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ha emitido las tesis jurisprudenciales nmeros 26/97, 48/97 y 50/97, visibles a fojas 133, 395 y 343, respectivamente, del Tomo V correspondiente a los meses de abril y junio de 1997, Novena poca, del Semanario Judicial de la Federacin, que dicen: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL "INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO "MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES "AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO "ESTATAL Y EL MUNICIPIO. La prohibicin de "autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a "que se refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de "sistemas viciados que elevaban a ciertas "personas de confianza, como los llamados "jefes polticos, a la calidad de intercesores que, "validos de su influencia con los gobernadores, "predominaban sobre los mandatarios electos "popularmente en el Municipio. En el caso del "Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del "Estado de Oaxaca, de los artculos 1., 3. Y 4. Del "Decreto Nmero 75 que lo cre, as como de las "dems disposiciones que lo integran, que prevn "su organizacin, objetivos y atribuciones, se "advierte que tal organismo no tiene una posicin "de supremaca frente a los Municipios, sino que, "por lo contrario, slo es de mera coordinacin y "apoyo, pues no se le otorgan facultades "unilaterales de decisin o ejecutividad que le "permitan actuar por encima de los Municipios; es, "bsicamente, un rgano descentralizado por "servicio, que nicamente acta a instancia de "stos y aunque forma parte de la administracin "pblica paraestatal dentro de la esfera de "competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en "trminos de lo dispuesto por los artculos 2., 4. Y "42 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, no "constituye autoridad intermedia entre el Estado y "el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del "Estado y por no contar con facultades unilaterales "de decisin que afecten o impidan la "comunicacin directa entre ambos niveles de "gobierno. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. "AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO "Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS "JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CVICO Y "MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEN. De "conformidad con lo dispuesto en los artculos 1. "Y 2. De la Ley que crea las Juntas de "Mejoramiento Moral, Cvico y Material en el Estado "de Nuevo Len, los fines que persiguen stas "quedan limitados a encauzar y fomentar la "cooperacin de los particulares en lo moral, cvico "y material, y las atribuciones que se les otorgan se "reducen a pugnar por inculcar un claro concepto "de los derechos y obligaciones de los ciudadanos "para que acten con justicia social, con nobleza y "con dignidad, as como para fomental el culto a "los hroes que han forjado la patria. Atento a ello, "las Juntas de Mejoramiento no constituyen "autoridad intermedia y, por ende, los preceptos "citados no transgreden lo dispuesto en la fraccin "I del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les "permite actuar en forma independiente, unilateral "o con decisin que implique obstruccin u "obstaculizacin en la comunicacin directa entre "Gobierno y Municipio, o que signifique "sometimiento, sustitucin o arrogacin de "facultades de alguno de estos niveles de "gobierno, ni invaden su esfera de competencia. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD "INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTCULO 115, "FRACCIN I, DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE "LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. "CARACTERSTICAS GENERALES QUE LA "IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la "prohibicin de autoridad intermedia a que se "refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en atencin a situaciones de hecho, "segn informa la historia, en virtud de las cuales "se creaban, por debajo de los Gobiernos "Estatales, personas conocidas como jefes "polticos que detentaban un poder real y de "hecho reconocido por el gobernador, en virtud del "cual se cumplan las rdenes de ste y serva para "que la autoridad tuviera medios inmediatos de "accin y centralizacin. Tomando en "consideracin lo anterior, debe establecerse que "una autoridad, ente, rgano o persona de que se "trate, no debe tener facultades o atribuciones que "le permitan actuar de manera independiente, "unilateral y con decisin, que no sea resultado o "provenga de manera directa de los acuerdos o "decisiones tomados por los diferentes niveles de "gobierno dentro del mbito de sus respectivas "facultades, a efecto de impedir que la conducta de "aqullos se traduzca en actos o hechos que "interrumpan u obstaculicen la comunicacin "directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o "que impliquen sustitucin o arrogacin de sus "facultades. Atento a todo lo anteriormente expuesto y reexaminando los criterios sustentados por este Alto Tribunal, se pasa a realizar un anlisis interpretativo de la disposicin fundamental de referencia, a efecto de determinar los alcances de la prohibicin constitucional sobre la autoridad intermedia. El artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, dispone:
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"ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el municipio "libre, conforme a las bases siguientes: "I.- Cada Municipio ser administrado por un "ayuntamiento de eleccin popular directa y no "habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el "gobierno del Estado. Los elementos normativos de la disposicin fundamental que destacan para efectos del presente estudio, son los siguientes: Conforme al primer prrafo del artculo 115 Constitucional: a) En su rgimen interior los Estados tendrn una divisin territorial. b) En su rgimen interior los Estados tendrn una organizacin poltica y administrativa. c) La base de los dos puntos anteriores ser el municipio libre. d) Las bases del municipio libre son las que se instituyen en las diferentes fracciones del precepto. Conforme a la fraccin I del artculo 115 Constitucional: a) Cada Municipio ser administrado por un ayuntamiento. b) Los ayuntamientos sern de eleccin popular directa. c) No habr autoridad intermedia entre los ayuntamientos y el gobierno del Estado. Como se observa del primer prrafo de la disposicin Constitucional, en ste se instituye al municipio libre como base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa del Estado; por otra parte establece que dicha institucin se sustentar en las bases que se fijan en las diferentes fracciones del propio precepto fundamental. De lo anterior se sigue que, por una parte, se fija el elemento substancial, que es precisamente el municipio libre; por otra, se anuncian las bases a las que se sujetar dicha institucin, al remitir a las diversas fracciones del aludido artculo, y que, dados los trminos del primer prrafo del precepto, las vincula esencialmente a la cuestin poltica y administrativa. Entendido as, las bases contenidas en las ocho fracciones del artculo, tienden a precisar, fundamentalmente, los lineamientos generales en que se sustenta el municipio libre poltica y administrativamente hablando. Ahora bien, en trminos de la fraccin I del referido artculo 115, claramente se advierte que seala en ese mbito poltico y administrativo dos cuestiones especficas: que la eleccin de los ayuntamientos debe ser popular y directa, y que la administracin de los municipios corresponde a los ayuntamientos. Sin embargo, tambin la fraccin I de mrito se refiere a que no debe haber autoridad intermedia entre los municipios y el gobierno del Estado. Si se atiende a los antecedentes histricos, constitucionales y legislativos anteriormente precisados, y que motivaron la prohibicin de mrito, tal disposicin que introdujo el Constituyente de mil novecientos diecisiete obedeci a la existencia previa de los llamados Jefes Polticos o Prefectos, que poltica y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los ayuntamientos, y que tenan amplias facultades con respecto a estos ltimos. Todo esto puede llevar a dar diversas interpretaciones respecto de la autoridad intermedia, en tanto que, en trminos de la disposicin constitucional y de los antecedentes que se tienen, podra decirse que la prohibicin se refiere a que, fuera del gobierno estatal y el municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de stos; o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominacin, lesiona la autonoma municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o, finalmente, que la prohibicin nicamente pretenda impedir que dentro de la relacin que debe existir entre el gobierno del estado y el municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un rgano intermedio que impida la comunicacin directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace o que pueda interrumpir esa comunicacin. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia nmero 10/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIN DE "LA FRACCIN I DEL ARTCULO 115 DE LA "CONSTITUCIN FEDERAL. El artculo 115, "fraccin I, de la Constitucin Federal, establece "que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento y no habr ninguna autoridad "intermedia entre ste y el gobierno del Estado. El "anlisis de los antecedentes histricos, "constitucionales y legislativos que motivaron la "prohibicin de la autoridad intermedia introducida "por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, "lo cual obedeci a la existencia previa de los "llamados Jefes Polticos o Prefectos, que poltica "y administrativamente se ubicaban entre el "gobierno y los Ayuntamientos y tenan amplias "facultades con respecto a estos ltimos, puede "llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en "la actualidad puede constituir una autoridad de "esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que "puede darse dicha figura son los siguientes: a) "Cuando fuera del gobierno estatal y del municipal "se instituye una autoridad
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distinta o ajena a "alguno de stos; b) Cuando dicha autoridad, "cualquiera que sea su origen o denominacin, "lesione la autonoma municipal, suplantando o "mediatizando sus facultades constitucionales o "invadiendo la esfera competencial del "Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se "instituye como un rgano intermedio de enlace "entre el gobierno del Estado y del Municipio, "impidiendo o interrumpiendo la comunicacin "directa que debe haber entre ambos niveles de "gobierno. Para analizar tales cuestiones, es conveniente determinar previamente lo que debe entenderse por gobierno del Estado para efectos de la aludida fraccin I del artculo 115 Constitucional, para lo cual se precisan previamente algunas generalidades de los conceptos de gobierno y de Estado. En el Diccionario Jurdico Mexicano, del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, se define el vocablo gobierno como: Del latn gubernatio-onis, de gubernare, gobernar. En el lenguaje usual es sinnimo de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar, etc. Es el agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la direccin o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo. El propio diccionario, al referirse al Estado, dice: Dentro de la teora del derecho y en la jurisprudencia dogmtica el concepto de Estado es bastante controvertido, sin embargo es posible hacer una caracterizacin y proporcionar una breve descripcin de sus caractersticas jurdicas fundamentales. Bsicamente se concibe al Estado como "una corporacin, como una persona jurdica. Esta "corporacin es una corporacin territorial, esto es, acta y "se manifiesta en un espacio, una determinada "circunscripcin territorial. Otra de las caractersticas del "Estado, igualmente esencial, es que acta, se conduce, de "forma autnoma e independiente. Este ltimo dato se "describe como poder originario, autoridad soberana o, "simplemente como la soberana. De ah la ampliamente "compartida nocin del Estado como corporacin territorial "dotada de un poder de mando originario. La caracterizacin "anterior ha sido persistente en la doctrina jurdica a travs "de los aos y tiene antecedentes remotos. Por otra parte, la doctrina reconoce que, al hablar de gobierno, generalmente se le vincula con vocablos tales como: autoridad poltica, rgimen poltico, conjunto de rganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, direccin del Estado, parte del Estado, etctera, todo lo cual en trminos generales se refiere al gobierno; de tal forma que puede considerarse a ste como la accin y efecto de la conduccin poltica, que agrupa al conjunto de rganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurdico denominado Estado. Asimismo, al hablar de Estado la doctrina, en trminos generales, lo caracteriza como la organizacin jurdico-potestativa de una comunidad humana, tendiente a concretar en modo sistemtico y efectivo la ordenacin de la vida social en las condiciones y dentro del mbito territorial determinados por factores histricos. Conforme a lo expuesto, puede decirse que el Estado tiene como elementos constitutivos la poblacin, el territorio y la organizacin poltica, mientras que el gobierno no es ms que este ltimo elemento, entendido como el ordenamiento de un conjunto de normas y de actos. Ahora bien, estas ideas generales de gobierno y Estado doctrinalmente se conciben en un sentido amplio; sin embargo, para efectos de la disposicin constitucional en estudio, debemos ahora precisar que, conforme al artculo 43 de la Constitucin Federal, al referirse la fraccin I del artculo 115 Constitucional al Estado, alude a ste como alguna de las entidades federativas que integran a la Federacin. En estas condiciones, se concluye que el gobierno del Estado a que se refiere esta ltima disposicin, es precisamente la organizacin poltica del ente (uno de los que integran a la Federacin) que se caracteriza por reunir sus elementos constitutivos que lo distinguen de otros consistentes en una poblacin, territorio y organizacin poltica determinados. Por lo que, siguiendo este orden de ideas, resta precisar si el gobierno a que alude la fraccin I del artculo 115 Constitucional, se refiere al poder ejecutivo del Estado, o bien a todos sus componentes, especficamente tanto al poder ejecutivo como al legislativo y judicial. Frecuentemente se llega a identificar al gobierno como la parte de la administracin pblica propia del poder ejecutivo; sin embargo, en los trminos que apunta la doctrina y siguiendo los conceptos antes precisados, el trmino gobierno no se refiere de manera especfica a un poder u rgano pblico determinado, concretamente al poder ejecutivo, o a un conjunto limitado de acciones o actos del Estado de carcter esencialmente administrativos. Por otra parte y atendiendo a la fraccin I del artculo 115 Constitucional, tampoco puede limitarse la expresin gobierno a aquella actividad del Estado de carcter administrativo y propia del poder ejecutivo, ya que, por una parte, tomando en consideracin los antecedentes de los jefes polticos y de los prefectos, es claro que tenan amplias facultades en muchas materias, de las cuales algunas que podran calificarse como de carcter legislativo y judicial, como son, entre otras, presidir las diputaciones provinciales, resolver algunos conflictos que se suscitaran entre los gobernados y los ayuntamientos, suspender a los miembros de stos, etctera, facultades stas que en la actualidad son competencia de los poderes legislativos y judiciales de los Estados. Adems, el texto vigente del artculo 115 de la Constitucin Federal, en algunos apartados s alude a un poder especfico, por ejemplo cuando atae a ciertas facultades de las legislaturas para fijar los derechos tributarios de los ayuntamientos o para suspender a los miembros de stos (fracciones I, tercer prrafo, y IV); pero igualmente hace alusin al Estado en forma genrica dirigindose no al poder ejecutivo en particular, sino a otro de sus poderes, como es el caso de la fraccin IV, inciso c), segundo prrafo, que se refiere a que las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), en donde evidentemente se advierte que, al hablar de Estado, lo hace en forma genrica pero aludiendo a la legislatura y no al poder ejecutivo, pues es claro que la fijacin de contribuciones corresponde al poder legislativo.
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De lo anterior se concluye que la prohibicin de autoridad intermedia, al referirse al gobierno del Estado, no est limitada al poder ejecutivo de la entidad federativa, pues, dadas las competencias que en la actualidad tienen los diferentes poderes de los Estados y que antes podan incidir en el jefe poltico o prefecto, y toda vez que la terminologa que al respecto utiliza la disposicin constitucional se hace en forma genrica y no referida exclusivamente al poder ejecutivo, debe entenderse que comprende no slo a este ltimo poder en cita, sino tambin a los otros poderes, frente a los cuales eventualmente podra gestarse tambin una autoridad intermedia con relacin a los ayuntamientos. No pasa inadvertido que, conforme al prrafo primero del artculo 115 Constitucional, los lineamientos generales que se instituyen en las bases contenidas en sus diferentes fracciones, tienen por esencia fijar los principios rectores en materia municipal que esencialmente se identifican con cuestiones polticas y administrativas, cuya competencia corresponde al poder ejecutivo en el mbito estatal; sin embargo, por las razones antes dadas, actualmente y dentro del mbito de atribuciones de los poderes judicial y legislativo de los Estados, tambin tienen relacin en ciertas materias con los municipios, como en los casos antes apuntados, en los que tambin podra evaluarse un caso en que se instituyera una autoridad intermedia que afectara a los municipios, como por ejemplo sera si el municipio tuviera que acudir ante un ente diverso para proponer su presupuesto de egresos, para que ste lo autorizara o diera su aprobacin y posteriormente fuera quien lo propusiera ante la Legislatura. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial nmero 11/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIN DE "LA VOZ GOBIERNO DEL ESTADO, UTILIZADA "EN LA FRACCIN I DEL ARTCULO 115 DE LA "CONSTITUCIN FEDERAL. El artculo 115, "fraccin I, de la Constitucin Federal establece "que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento y no habr ninguna autoridad "intermedia entre ste y el Gobierno del Estado. El "trmino Gobierno del Estado, no est limitado al "poder ejecutivo de la entidad federativa, pues "dadas las competencias actuales de los diferentes "poderes de los Estados y que antes podan incidir "en el jefe poltico o prefecto (antecedente de la "autoridad intermedia ahora prohibida), y como la "terminologa utilizada por la disposicin "constitucional se hace en forma genrica y no "referida exclusivamente al Poder Ejecutivo, debe "entenderse que dicha expresin comprende tanto "al Poder Ejecutivo como a los otros poderes "estatales, frente a los cuales, eventualmente, "tambin podra darse una autoridad intermedia "con relacin a los Ayuntamientos. Precisado lo anterior, se pasa al anlisis del caso concreto a la luz de las tres posturas que dan una distinta interpretacin de lo que debe entenderse por autoridad intermedia, en la inteligencia de que tal anlisis versar respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y de las Juntas Auxiliares que prev la Ley impugnada. 1.- PRIMERA POSTURA. Respecto a que la prohibicin de autoridad intermedia se refiere a que, fuera del gobierno estatal y el municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de stos. A) De los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal: Los artculos 13 y 14 de la Ley impugnada establece: "Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "Art. 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I. El Ayuntamiento del Municipio; "II. El total de juntas auxiliares de cada municipio; "III. Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y "IV. Los representantes del Organo de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. Estos Comits si bien se califican como de Desarrollo Municipal, tambin lo es que su forma de integracin est dada de tal manera que no puede calificarse como parte del gobierno del Estado o del Municipio. En efecto, estos Comits se integran por el Ayuntamiento del Municipio, por el total de juntas auxiliares de cada municipio, por los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comits de obra del municipio, y por los representantes del Organo de Planeacin Estatal. Como se aprecia, dichos Comits se conforman tanto con autoridades municipales como estatales, as como por representantes de la poblacin. En tales condiciones, aunque dichos organismos se califiquen como municipales y se integren, entre otros, por autoridades municipales y estatales, evidentemente no pueden catalogarse como rganos municipales o estatales. Es cierto que la forma de su integracin no es lo que determina la naturaleza municipal o estatal del mismo, pero tambin lo es que no existe disposicin expresa que lo considere orgnicamente en uno u otro.
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En consecuencia, debe considerarse que dichos Comits constituyen una autoridad al margen del gobierno del Estado y de los Municipios, por lo que, conforme a la postura que se analiza, deben considerarse como autoridades intermedias. No pasa inadvertida la manifestacin de la parte demandada, en el sentido de que los Comits de Planeacin tienen su sustento en los artculos 25 y 26 de la Constitucin Federal, 4 y 20 de la Ley de Planeacin, 107 y 108 de la Constitucin del Estado de Puebla, y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin para el Desarrollo de Puebla; sin embargo, tales disposiciones no prevn la forma de integracin y conformacin de los Comits que ahora se analizan, pues nicamente se refieren a la concurrencia para el desarrollo econmico de los sectores pblico, social y privado, as como a las instancias de planeacin y coordinacin de dichos sectores, y no as a la forma de su integracin y menos an respecto de los municipales. B) De las Juntas Auxiliares: Dichos organismos no pueden catalogarse como autoridades intermedias en trminos de esta primera postura, toda vez que estas Juntas s se encuentran consideradas orgnicamente dentro de los Municipios. En efecto, los artculos 16 y 67 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, dicen: "Art. 16.- El Municipio, para su administracin "interior, se dividir en pueblos, rancheras, barrios "y secciones. "Art. 67.- Para el Gobierno de los pueblos habr "Juntas Auxiliares, integradas por un Presidente y "cuatro miembros propietarios, y sus respectivos "suplentes. 2.- SEGUNDA POSTURA. Interpretacin en el sentido de que autoridad intermedia es aqulla que, cualquiera que sea su origen o denominacin, lesiona la autonoma municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento. A) Respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal. El artculo 13 de la Ley impugnada dispone: "Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. De conformidad con la disposicin transcrita, los aludidos Comits constituyen instancias de participacin social, encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin. De conformidad con el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, cada Municipio ser administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el Gobierno del Estado. Los artculos 13 y 40 de la Ley Orgnica Municipal disponen: "Art. 13.- Cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, "integrado por los miembros de la Planilla que haya "obtenido el mayor nmero de votos, y no habr "ninguna autoridad intermedia entre el "Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. "Art. 40.- Son atribuciones de los Ayuntamientos: " "IV.- Expedir bandos de polica y buen gobierno, "reglamentos, circulares y disposiciones "administrativas de observancia general, referentes "a su organizacin, funcionamiento, servicios "pblicos que deban prestar y dems asuntos de "su competencia, sujetndose a las bases "normativas establecidas por la fraccin III del "artculo 105 de la Constitucin Poltica del Estado. " "XII.- Promover cuanto estime conveniente para el "progreso del Municipio y acordar la realizacin de "las obras pblicas que fueren necesarias; "XXX.- Formular y aprobar, de acuerdo con las "leyes federales y estatales, la zonificacin y "planos de desarrollo urbano municipal;. De las disposiciones transcritas se desprende, por una parte, que la mxima autoridad administrativa de los municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aqullas disposiciones relativas a su organizacin, funcionamiento, servicios pblicos y otros de su competencia, as como promover y autorizar la realizacin de obras pblicas y lo inherente a su desarrollo urbano. Lo anterior se relaciona directamente con las atribuciones que se le reconocen a los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal a que se refiere el artculo 13 de la Ley impugnada, en tanto que stos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin. Acorde con lo anterior, es evidente que los referidos Comits se constituyen en autoridades intermedias conforme a la segunda postura que se analiza, ya que se les dota de facultades tales que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos, que son la mxima autoridad administrativa de los Municipios, y que, por tal razn, son los que deberan planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin.
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No debe soslayarse que, considerando la naturaleza propia de estos organismos de planeacin, su funcin debe limitarse a apoyar y coordinar a las autoridades estatales y municipales, as como a los particulares, para que los sectores pblicos, sociales y privados concurran en el desarrollo social de los municipios, pero no para la toma de decisiones en estas materias, cuya competencia es exclusiva en el mbito municipal de los Ayuntamientos, quienes si bien estn obligados a dar intervencin a cada sector, ello ni implica darles poder de decisin y ejecucin, pues de otra manera el Ayuntamiento se constituira en mero ejecutor de las decisiones de dichos Comits, con lo que se hace nugatoria la garanta constitucional que reserva la administracin municipal a los Ayuntamientos. B) Respecto de las Juntas Auxiliares: Los artculos 16, 67 y 72 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, dispone: "ARTCULO 16.- El Municipio, para su "administracin interior, se dividir en pueblos, "rancheras, barrios y secciones. "ARTCULO 67.- Para el Gobierno de los pueblos "habr Juntas Auxiliares, integradas por un "Presidente y cuatro miembros propietarios, y sus "respectivos suplentes. "ARTCULO 72.- Las Juntas Auxiliares tienen por "objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeo "de sus funciones. A este fin ejercern, dentro de "los lmites de su circunscripcin y bajo la "vigilancia y direccin de aqullos, las atribuciones "siguientes: "I.- Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos "que debern aplicarse a la satisfaccin de los "gastos pblicos del pueblo; "II.- Remitir al Ayuntamiento con la oportunidad "debida para su revisin y aprobacin, los "presupuestos de gastos del ao siguiente; "III.- Procurar la debida prestacin de los servicios "pblicos y, en general, la buena marcha de la "administracin pblica e informar al Ayuntamiento "sobre sus deficiencias; "IV.- Procurar la seguridad y el orden pblico del "pueblo; "V.- Promover ante el Ayuntamiento de su "jurisdiccin, la construccin de las obras de "inters pblico que estimare necesarias; "VI.- Nombrar a propuesta del Presidente de la "Junta, al secretario, tesorero y comandante de "polica de la Junta Auxiliar, los que son "funcionarios de confianza y podrn ser removidos "libremente. De los preceptos transcritos se desprende que los Municipios se dividen, para su administracin interior, en pueblos y otros, y que para el gobierno de stos se integran las Juntas Auxiliares, cuyas facultades no transgreden las de los Ayuntamientos como rganos superiores de administracin de los Municipios, a los que deben sujetarse las propias Juntas. De esto se sigue que las referidas Juntas Auxiliares no afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos y, consecuentemente, no constituyen autoridad intermedia en trminos de la segunda postura que se analiza. 3.- TERCERA POSTURA. Son autoridades intermedias la que impiden la comunicacin directa entre el Municipio y el gobierno del Estado. A) Respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal: Los artculos 13, 44, 57, 59, fraccin IV, 67, 73, 74, 81, fraccin III, y 82, fraccin II, de la Ley impugnada, disponen: "Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "Art. 44.- Las juntas auxiliares debern aplicar los "recursos citados en el artculo anterior en la "ejecucin de obras que de manera conjunta hayan "sido aprobadas en los rganos de planeacin de "los Municipios. "Art. 57.- Cuando los recursos de los fondos a que "se refiere este ttulo se destinen a obras pblicas, "el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos "presentarn ante las dependencias competentes, "para su anlisis y aprobacin, los expedientes "tcnicos de las obras autorizadas por sus comits "de planeacin debiendo sujetarse, adems de lo "dispuesto por el artculo anterior, a la "normatividad, supervisin tcnica y asesora que "para tales efectos emitan dichas dependencias. "Art. 59.- Para cumplir con lo dispuesto en el "artculo anterior, el Gobierno del Estado a travs "de sus dependencias ejercer las siguientes "acciones: " IV. Promover y fortalecer la participacin social "en las actividades educativas que correspondan al "Estado, a travs de los rganos de planeacin de "los municipios y agrupaciones o consejos, para la "conservacin, mejoramiento y equipamiento de "los servicios y dems proyectos de desarrollo "educativo en sus respectivas jurisdicciones;. "Art. 67.- El Gobierno del Estado recibir los "recursos presupuestales a que se refiere este "Captulo que le transfiera la Federacin, y los "programar y presupuestar entre los Municipios "de la entidad, de acuerdo
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a las directrices "establecidas a nivel federal en materia de salud y "segn las necesidades que hayan sido "debidamente jerarquizadas con los mismos en el "seno de los rganos de planeacin. "Art. 73.- El Gobierno del Estado ministrar en "forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos; dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. --Para tales "efectos, previamente los municipios presentarn "ante el Gobierno del Estado, sus programas de "obras y acciones aprobadas en el seno de los "comits de planeacin para el desarrollo "municipal. "Art. 74.- Los Ayuntamientos presentarn ante el "Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "Art. 81.- Para el ptimo aprovechamiento de los "recursos, los municipios aplicarn los recursos de "este fondo de la siguiente manera: III. Canalizar "el remanente a la realizacin de obra fsica en "Juntas Auxiliares y en colonias populares, dando "prioridad al mantenimiento y reparacin de "espacios educativos. Dichas obras sern "consensadas y aprobadas en el seno del rgano "municipal de planeacin. "Art. 82.- Los Municipios debern: "II. Promover la participacin de las "comunidades beneficiarias en el seno del Comit "de Planeacin para el Desarrollo Municipal, en su "destino, aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; "y. De las disposiciones transcritas puede advertirse que los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, no slo constituyen rganos de planeacin y coordinacin, sino que se les dota de facultades que van ms all y que implican el sometimiento del Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de tal forma que, para que stos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto, deben contar con los planes, programas y jerarquizacin de obras y acciones autorizadas por los referidos Comits. Lo anterior demuestra que, conforme a la tercera postura que se analiza, los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal constituyen autoridad intermedia, en la medida que interrumpen la comunicacin directa que debe existir entre el gobierno del Estado y los Municipios, ya que sin la intervencin de aqullos, como ente de enlace entre estos dos niveles de gobierno, los municipios estarn obstaculizados para coordinarse con el Estado para llevar a cabo las atribuciones que en materia comunes tienen ambos niveles de gobierno.
C)
De conformidad con los artculos 67 y 72 de la Ley Orgnica Municipal anteriormente transcritos, que prevn las Juntas Auxiliares y sus atribuciones, se concluye que no constituyen autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y los Municipios conforme a esta tercer postura, ya que no interfieren en forma alguna en la comunicacin directa que deben tener ambos niveles de gobierno, pues en todos los casos dichas Juntas deben sujetarse a los lineamientos que establezcan los Ayuntamientos. No pasa inadvertido que en el escrito de demanda tambin se aduce que los grupos organizados que prev la Ley impugnada tambin constituyen autoridad intermedia. El artculo 15 de la Ley, dispone: "Art. 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente. De la disposicin transcrita puede apreciarse que los referidos grupos organizados constituyen tan slo rganos de consulta permanente, pero sin reconocerles ninguna facultad de decisin, por lo que, dada la naturaleza que les da la Ley y al no constituir autoridad estatal o municipal, en cualquiera de los casos no puede reconocrsele como una autoridad de las prohibidas por el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal. Atento a todo lo expuesto en el presente considerando, es de concluirse que las Juntas Auxiliares municipales y los grupos organizados no constituyen autoridad intermedia, pero, por cuanto hace a los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, stos s constituyen autoridad intermedia conforme a las tres interpretaciones dadas, en contravencin a lo dispuesto por el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal. Consecuentemente, procede declarar la inconstitucionalidad de los artculos 13 y 14 que prevn dichos Comits y sus atribuciones. Sirven de apoyo a lo anteriormente considerado, las tesis jurisprudenciales nmeros 12/2000, 13/2000 y 14/2000, del Tribunal Pleno, pendientes de publicacin, que respectivamente dicen:
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"AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE "CARCTER LOS COMITS DE PLANEACIN "PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO "DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO "HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA). Los "artculos 13, 14, 44, 57 y 82, fraccin II, de la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, son violatorios de la fraccin I del artculo "115 de la Constitucin Poltica de los Estados "Unidos Mexicanos que prohibe las autoridades "intermedias entre el Gobierno del Estado y los "Ayuntamientos de los Municipios. Lo anterior en "virtud de lo siguiente: a) Los citados preceptos de "la Ley prevn los Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal como autoridades que no "pertenecen orgnicamente al Estado ni a los "Municipios, aunque se integran con autoridades "de ambos; b) De conformidad con los artculos "115, fraccin I, de la Constitucin Federal, y 13 y "40 de la Ley Orgnica Municipal de aquella "entidad, entre otros, la mxima autoridad "administrativa de los Municipios lo es el "Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas "aquellas disposiciones relativas a su "organizacin, funcionamiento, servicios pblicos "y otros de su competencia, as como promover y "autorizar la realizacin de obras pblicas y lo "inherente a su desarrollo urbano, lo cual se "relaciona directamente con las atribuciones que "se le otorgan a los Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, en tanto que stos "constituyen instancias encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, facultades que invaden la esfera de "competencia de los Ayuntamientos que, por tal "razn, son los que deberan realizarlas; c) Dichos "comits no slo son rganos de planeacin y "coordinacin sino que se les dota de facultades "tales que implican el sometimiento del "Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de "forma que, para que stos puedan desarrollar sus "funciones y percibir los recursos que les "corresponden para tal efecto conforme a la ley "citada, deben contar con los planes, programas y "jerarquizacin de obras y acciones autorizadas "por los referidos Comits; y d) Adems, "interrumpen la comunicacin directa que debe "existir entre el Gobierno del Estado y los "Municipios, ya que con la intervencin de dichos "Comits, los Municipios estarn obstaculizados "para coordinarse directamente con el Gobierno "del Estado para llevar a cabo sus atribuciones "sobre aquellas materias que en comn tienen "ambos niveles. "AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE "CARCTER LOS GRUPOS ORGANIZADOS QUE "PREV EL ARTCULO 15 DE LA LEY PARA EL "FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE "PUEBLA. De conformidad con el artculo 15 de la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, en la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta. De esta "disposicin se desprende que los referidos "grupos organizados constituyen tan slo rganos "de consulta permanente, pero sin reconocerles "ninguna facultad de decisin, por lo que no son "autoridades intermedias, prohibidas por el artculo "115, fraccin I, de la Constitucin Federal. "AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE "CARCTER LAS JUNTAS AUXILIARES DE LOS "MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA. De "conformidad con los artculos 16, 67 y 72 de la Ley "Orgnica Municipal del Estado de Puebla, los "Municipios se dividen, para su administracin "interior, entre otras formas de organizacin social, "en pueblos, y para el gobierno de stos se "integran las Juntas Auxiliares, cuyas facultades "se sujetan a las determinaciones de los "Ayuntamientos como rganos superiores de "administracin de los Municipios; por lo tanto, las "Juntas Auxiliares al formar parte de la "organizacin de los Municipios, y atento a sus "facultades, no afectan la esfera de competencia de "los Ayuntamientos ni obstaculizan en forma "alguna la comunicacin directa que debe haber "entre el Gobierno del Estado y sus Municipios. NOVENO.- Respecto de los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95, 97 y 98 de la Ley impugnada, que se combaten expresamente en el segundo concepto de invalidez por constituir autoridades intermedias, se considera lo siguiente: "ARTCULO 4.- La presente Ley tiene por objeto: "VII.- Constituir los rganos en materia "hacendaria para el cumplimiento de los objetivos "de esta Ley as como de los convenios de "coordinacin y de colaboracin que se "celebren; "IX.- Promover la participacin social en los "mbitos estatal y municipal para la toma de "decisiones en la orientacin, definicin y "jerarquizacin de los programas y proyectos "pblicos, de acuerdo a las normas establecidas en "la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado "de Puebla. "ARTCULO 8.- Los recursos que la Federacin "transfiera al Estado derivados de programas "federales de descentralizacin del gasto y "aquellos que, por su naturaleza anloga puedan "ser considerados bajo este rubro, debern "sujetarse para su ejercicio, a las disposiciones de "esta Ley; "El Ejecutivo Estatal ser el responsable de "administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los "recursos materia de esta Ley se apliquen a los "fines aprobados. Para ello, el Estado promover "las acciones necesarias que garanticen la "transparente y oportuna asignacin de dichos "recursos de conformidad con esta Ley y sin "menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a "travs de sus dependencias y entidades "competentes, llevar a cabo la asignacin y "distribucin de los recursos de aportaciones para "la educacin bsica y normal; de aportaciones "para los servicios de salud; infraestructura social "estatal; y de aportaciones mltiples, con apego "tanto a los programas establecidos
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por la "Federacin, como a los estatales, regionales y "sociales que se instrumenten y que se aprueben "en el seno del rgano de planeacin. "ARTCULO 13.- Para efectos del artculo anterior, "los municipios contarn con Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal como las "instancias de participacin social encargadas de "planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "ARTCULO 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I.- El Ayuntamiento del municipio; "II.- El total de juntas auxiliares de cada municipio; "III.- Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y, "IV.- Los representantes del rgano de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. "ARTCULO 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente. "ARTCULO 16.- El Estado fortalecer la "participacin social en la planeacin del "desarrollo de la entidad, a travs de los rganos "creados por la Ley de Planeacin para el "Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que "intervengan en la planeacin, programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "los programas, y los convenios que con base en "esta Ley se establezcan. "ARTCULO 17.- La recepcin y anlisis de las "propuestas sobre inversin, la promocin de la "cooperacin y colaboracin de la participacin "social en las tareas de la planeacin del "desarrollo, y los convenios que con base en esta "Ley se celebren, se efectuarn bajo los "lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla. "ARTCULO 18.- Para propiciar el fortalecimiento "municipal el Estado deber: "I.- Impulsar programas de fortalecimiento de los "municipios, para hacer vigente su funcin como "instancias de gobierno directamente vinculadas a "las necesidades cotidianas de la poblacin; "II.- Ampliar los cauces para que las comunidades "participen activamente en la definicin de los "programas prioritarios de la gestin "gubernamental y cuenten con la capacidad de "decisin, ejecucin y evaluacin correspondiente, "dentro del marco del fortalecimiento a los "Ayuntamientos otorgndoles mayores "responsabilidades pblicas; "III.- Fomentar, bajo los principios de justicia social "y equidad, las capacidades y oportunidades para "que, en coordinacin con el Estado, los "Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de "los servicios indispensables para el desarrollo "social de su comunidad; "IV.- Promover la integracin y homogeneidad entre "las regiones, acelerando el desarrollo de las que "tienen menor crecimiento relativo y manteniendo "la dinmica de crecimiento de las que registren "mayor capacidad de respuesta productiva y ms "altos ndices de bienestar social; y, "V.- Las dems acciones que establezcan los "ordenamientos en la materia. "ARTCULO 24.- El Sistema Estatal de Coordinacin "Hacendaria tiene por objeto: "III.- Fijar el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios; "V.- Constituir los rganos de coordinacin "hacendaria; y. "ARTCULO 30.- El Estado de Puebla percibir las "participaciones correspondientes de los ingresos "federales, de conformidad con lo dispuesto en la "Ley de Coordinacin Fiscal. "Los municipios percibirn las participaciones en "ingresos federales atendiendo a lo que sealan "los Artculos 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitucin "local, la propia Ley de Coordinacin Fiscal y la "presente Ley. "ARTCULO 42.- Las Juntas Auxiliares se "coordinarn con los Ayuntamientos, a efecto de "coadyuvar con los mismos en las funciones que "realizan en materia de administracin, "recaudacin, ejecucin y supervisin a que se "refiere esta Ley, as como aquellas establecidas "en la Ley Orgnica Municipal y dems leyes "aplicables. "ARTCULO 43.- Para ejercer las funciones a que se "refiere el artculo anterior, las Juntas Auxiliares "recibirn de los Ayuntamientos, de los recursos "provenientes de las participaciones por lo menos: "a) El 5% cuando el municipio cuente con 1 y hasta "5 Juntas Auxiliares "b) El 10% cuando el municipio cuente con 6 y "hasta 10 Juntas Auxiliares "c) El 15% cuando el municipio cuente con 11 "ms Juntas Auxiliares.
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"Dichos recursos se distribuirn en proporcin "directa al nmero de habitantes de cada Junta "Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el "efecto emita el Consejo Estatal de Poblacin. "ARTCULO 44.- Las Juntas Auxiliares debern "aplicar los recursos citados en el artculo anterior "en la ejecucin de obras que de manera conjunta "hayan sido aprobadas en los rganos de "planeacin de los Municipios. "ARTCULO 49.- El Gobierno del Estado revisar y "aprobar la evaluacin socioeconmica de los "proyectos de inversin para el Estado y los "municipios, procurando que dichos proyectos se "apeguen a los objetivos de los Planes Nacional, "Estatal y municipales de Desarrollo, as como a "los programas sectoriales y regionales derivados "de los mismos. "ARTCULO 50.- El H. Congreso del Estado "establecer normas que aseguren que el ejercicio "del gasto se realice conforme a criterios de "oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan "cumplir con las condiciones tcnicas de los "proyectos y que atiendan a las prioridades del "desarrollo. "ARTCULO 57.- Cuando los recursos de los fondos "a que se refiere este Ttulo se destinen a obras "pblicas, el Gobierno del Estado y los "Ayuntamientos presentarn ante las dependencias "competentes, para su anlisis y aprobacin, los "expedientes tcnicos de las obras autorizadas por "sus comits de planeacin debiendo sujetarse, "adems de lo dispuesto por el artculo anterior, a "la normatividad, supervisin tcnica y asesora "que para tales efectos emitan dichas "dependencias. "ARTCULO 82.- Los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. "ARTCULO 95.- Las infracciones en que incurran "los servidores pblicos estatales o municipales a "las disposiciones de esta Ley y su "reglamentacin, se sancionarn por los rganos "de control y supervisin del Estado de "conformidad con la Ley de Responsabilidades de "los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Ley "Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor "de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y "dems ordenamientos estatales aplicables. "ARTCULO 97.- En caso de que los Ayuntamientos "no ministren los recursos que conforme a esta "Ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "ARTCULO 98.- Las autoridades estatales y "municipales que incurran en responsabilidades "civiles y penales con motivo de la desviacin de "los recursos a que se refiere esta Ley, sern "sancionados en trminos de la legislacin "aplicable. En la fraccin VII del artculo 4, no se establece disposicin que implique constitucin de autoridades intermedias, ya que slo prev el que se procure la coordinacin en materia de gasto. En la fraccin IX del propio artculo nicamente se prev el que se promueva la participacin social en los mbitos estatal y municipal, pero sin que se instituyan tampoco autoridades intermedias. Cabe aclarar que, el que se promueva la participacin social en los mbitos estatal y municipal para la toma de decisiones en la orientacin, definicin y jerarquizacin de los programas y proyectos pblicos, no afecta en s mismo las facultades de los Ayuntamientos, siempre y cuando las decisiones corran a cargo de los Ayuntamientos, cuestin que dicha disposicin no limita. El tercer prrafo del artculo 8 de la Ley impugnada, tampoco prev autoridades intermedias, pues nicamente se refiere a la facultad del Ejecutivo Estatal como responsable de administrar, distribuir, ejercer y supervisar los recursos materia de la Ley para que se apliquen a los fines aprobados, adems de que dispone que esto ser sin menoscabo de la libertad municipal. El artculo 15 que prev los grupos organizados como rganos de consulta, tampoco instituye autoridades intermedias, por tratarse de rganos de consulta sin alguna otra atribucin. El artculo 16 tampoco contraviene la disposicin fundamental, pues se refiere a la participacin social en la planeacin del desarrollo de la entidad a travs de los rganos creados por la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla; esto es, no se refiere a los rganos de planeacin municipales cuyas facultades se establecen en la Ley que ahora se combate. El artculo 17 tampoco instituye autoridades intermedias, ya que nicamente prev que deber estarse a los lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla para efectos de la recepcin y anlisis de las propuestas sobre inversin, la promocin de la cooperacin y colaboracin de la participacin social en las tareas de la planeacin del desarrollo, y para la celebracin de convenios. El artculo 18 tampoco vulnera la prohibicin de autoridad intermedia, en tanto que nicamente establece lineamientos generales para propiciar el fortalecimiento municipal.
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El artculo 24, fracciones III y V, tampoco violenta la disposicin constitucional que se aduce violada, ya que tan slo establece el objeto del Sistema Estatal de Coordinacin Hacendaria. El artculo 30 tampoco violenta la disposicin constitucional, ya que se refiere a que el Estado percibir las participaciones correspondientes de los ingresos federales de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal. El artculo 42 tampoco instituye autoridades intermedias, ya que solamente prev que las Juntas Auxiliares se coordinarn con los Ayuntamientos para coadyuvar en las funciones que realizan en materia de administracin, recaudacin, ejecucin y supervisin a que se refiere la Ley y dems aplicables. El artculo 43 prev los porcentajes mnimos que por concepto de participaciones debern recibir las Juntas Auxiliares, con lo cual no se crean autoridades intermedias. El artculo 49 tampoco infringe la disposicin fundamental sealada, en cuanto a que regula la revisin y aprobacin que har el Gobierno del Estado de la evaluacin sosioeconmica de los proyectos de inversin para el Estado y los municipios. El artculo 50 tampoco vulnera el artculo 115, fraccin I, constitucional, pues slo prev que el Congreso Estatal establecer normas que aseguren que el ejercicio del gasto se realice conforme a criterios de oportunidad, calidad y eficiencia. Los artculos 95 y 98 tampoco violentan la disposicin constitucional de referencia, ya que regulan cuestiones propias de responsabilidades y sanciones, sin que instituyan de ninguna forma autoridades intermedias. En efecto, el artculo 95 establece las sanciones que por incumplimiento de la Ley podrn hacerse acreedores los servidores pblicos estatales o municipales y para tales efectos remiten a las diversas Leyes de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor de Hacienda del Congreso del propio Estado y dems ordenamientos estatales aplicables, y el artculo 98 se refiere a las responsabilidades civiles y penales en que pueden incurrir las autoridades estatales y municipales al desviar los recursos que contempla la citada ley y para ello remite a la legislacin aplicable. Lo anterior es acorde con el texto constitucional y no invade las atribuciones de los Municipios actores por lo siguiente: Los artculos 108, primero y cuarto prrafos, y 109, primer prrafo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sealan: "ARTCULO 108.- Para los efectos de las "responsabilidades a que alude este Ttulo se "reputarn como servidores pblicos a los "representantes de eleccin popular, a los "miembros del Poder Judicial Federal y del Poder "Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y "empleados, y, en general, a toda persona que "desempee un empleo, cargo o comisin de "cualquier naturaleza en la Administracin Pblica "Federal o en el Distrito Federal, as como a los "servidores del Instituto Federal Electoral, quienes "sern responsables por los actos u omisiones en "que incurran en el desempeo de sus respectivas "funciones; "Las Constituciones de los Estados de la "Repblica precisarn, en los mismos trminos del "primer prrafo de este artculo y para los efectos "de sus responsabilidades, el carcter de "servidores pblicos de quienes desempeen "empleo, cargo o comisin en los Estados y en los "Municipios. "ARTCULO 109.- El Congreso de la Unin y las "Legislaturas de los Estados, dentro de los mbitos "de sus respectivas competencias, expedirn las "leyes de responsabilidades de los servidores "pblicos y las dems normas conducentes a "sancionar a quienes, teniendo este carcter, "incurran en responsabilidad, de conformidad con "las siguientes prevenciones:. De lo anterior, se advierte que las legislaturas locales estn facultadas para expedir las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Pblicos Estatales y Municipales. Del mismo modo, el artculo 115, fraccin IV, inciso c), ltimo prrafo, faculta a las legislaturas locales para revisar las cuentas pblicas de los Ayuntamientos. Por lo expuesto, se puede concluir que el artculo 95 de la Ley impugnada al remitir a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, a la Ley Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor de Hacienda del Congreso del citado Estado y a los dems ordenamientos estatales aplicables para la determinacin de las infracciones en que pudieran incurrir los servidores pblicos estatales y municipales, en la aplicacin de la Ley impugnada, es acorde con las facultades constitucionales que posee el Congreso local. Lo mismo cabe concluir del artculo 98, pues lo nico que establece es la remisin a la legislacin aplicable en caso de que exista una desviacin de los recursos de la Ley por parte de las autoridades estatales o municipales, lo que de ninguna forma vulnera ninguna facultad de los Municipios actores. En otro aspecto, se considera que los artculos 13, 14, 44, 57, 82, fraccin II, y 97 de la Ley impugnada, s violan la fraccin I del artculo 115 de la Constitucin Federal, en virtud de lo siguiente:
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Dichas disposiciones son contrarias a la disposicin constitucional en cita, por las mismas razones dadas en el considerando que antecede, toda vez que integran los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y les otorgan facultades de tal manera que afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos, pues supeditan sus facultades a las decisiones de dichos Comits. Finalmente, respecto del artculo 97 de la Ley impugnada, al establecer la posibilidad de que el Estado entere recursos de las participaciones federales directamente a las Juntas Auxiliares sin tomar en cuenta a los Ayuntamientos a quienes constitucionalmente les corresponde la facultad de administrar los recursos de la hacienda municipal, afecta las facultades constitucionales que tienen estos ltimos, con lo que se transgrede el artculo 105, fracciones I y IV, inciso b), constitucional, en cuanto que establece que los Ayuntamientos son a los que corresponde administrar el Municipio y que, por ende, son los que llevan a cabo la libre administracin hacendaria municipal, por lo que la facultad que se otorga al Gobierno del Estado para entregar los recursos directamente a las Juntas Auxiliares en caso de que los Ayuntamientos no los ministren resulta inconstitucional. Cabe sealar que an ante una situacin anmala de parte del Ayuntamiento que motive la falta de entrega de los recursos que correspondan a las Juntas, es una cuestin que ser responsabilidad del propio Ayuntamiento y de las consecuencias legales correspondientes, pero no puede justificar que el Gobierno se sustituya en las atribuciones que constitucionalmente les son propias a los Ayuntamientos. Atento a todo lo expuesto en el presente considerando y en el anterior, adems de la inconstitucionalidad decretada de los artculos 13 y 14, procede tambin declarar inconstitucionales los artculos 44, 57, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. DCIMO.- En el tercer concepto de invalidez se alega violacin al artculo 116 constitucional, por la delegacin de facultades que se hace en la Ley impugnada en favor del Gobernador del Estado para expedir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. Es infundado el concepto de invalidez expuesto. La parte relativa del artculo 116 constitucional que se aduce violada, dispone: "Art. 116.- El poder pblico de los Estados se "dividir para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo "y Judicial, y no podrn reunirse dos o ms de "estos poderes en una sola persona o corporacin, "ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. El ltimo prrafo del artculo 14 de la Ley impugnada, dispone: "Art. 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: --- En "todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. Como se aprecia del artculo impugnado, no existe contravencin a la disposicin constitucional de referencia, ya que con dicho precepto no se provoca que se renan dos o ms de los poderes pblicos en una sola persona o corporacin, ni se deposita el Legislativo en un solo individuo. En efecto, la disposicin combatida nicamente reserva al Poder Ejecutivo Estatal, la facultad de emitir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, a efecto de establecer la forma en que deber llevarse a cabo la asamblea democrtica para la eleccin de los representantes comunitarios ante el rgano de planeacin, lo que debe considerarse como la facultad que tiene para proveer en la esfera administrativa para el cumplimiento de las leyes que emita la Legislatura Estatal. DCIMO PRIMERO.- En el cuarto concepto de invalidez se aduce violacin al artculo 133 de la Constitucin Federal, en relacin con el 120 de la propia Carta Fundamental, por la no aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal con motivo de la expedicin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. En esencia, la parte actora alega que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto de la Ley de Coordinacin Fiscal, en virtud de que la facultad que tienen los estados a travs de sus respectivos rganos legislativos, de fijar las bases, montos y plazos de la distribucin de participaciones y aportaciones, innegablemente puede ser ejercida siempre cuando el ejercicio de dicha facultad quede sujeto y se condicione a lo que la Ley de Coordinacin Fiscal establezca al respecto. Es parcialmente fundado el concepto de invalidez expuesto. Para dilucidar la cuestin planteada debe analizarse por separado lo relativo a las participaciones federales y por otra las aportaciones federales. Con relacin a las participaciones federales se considera lo siguiente: En primer lugar debe precisarse que, contrariamente a lo considerado por los municipios actores, el artculo 133 de la Constitucin Federal no establece ninguna jerarqua entre las legislaciones federal y local, sino un mbito de competencias diverso el cual se deriva del texto del artculo 124 de la propia Norma Fundamental. Sirve de apoyo a lo anterior, la Jurisprudencia 10/91, sustentada por la Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin, visible a fojas 56, Tomo VII-Marzo, Octava poca del Semanario Judicial de la Federacin que a la letra seala: "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE "ELLAS NO EXISTE RELACIN JERRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA "CONSTITUCIN.- El artculo 133 de la Constitucin "Poltica de los
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Estados Unidos Mexicanos no "establece ninguna relacin de jerarqua entre las "legislaciones federal y local, sino que en el caso "de una aparente contradiccin entre las "legislaciones mencionadas, sta se debe resolver "atendiendo a qu rganos es competente para "expedir esa ley de acuerdo con el sistema de "competencia que la norma fundamental establece "en su artculo 124. Esta interpretacin se refuerza "con los artculos 16 y 103 de la propia "Constitucin: el primero al sealar que la "actuacin por autoridad competente es una "garanta individual, y el segundo, al establecer la "procedencia del juicio de amparo si la autoridad "local o federal acta ms all de su competencia "constitucional. Por lo que respecta a las participaciones federales, como ya se ha precisado en el presente fallo, esta materia es de coordinacin entre la Federacin y los Estados en tanto que se trata de una redistribucin de los ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federacin por virtud de los Convenios de Coordinacin Fiscal previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 115, fraccin IV, inciso b), y ltimo prrafo, de la Constitucin Federal, las participaciones federales, como parte de la hacienda municipal, sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por la legislaturas de los Estados, las que aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. De lo anterior se sigue que las legislaturas estatales, en su respectivo mbito de competencia, por disposicin constitucional, tienen facultades para regular el rubro de participaciones federales y concretamente sobre las bases, montos y plazos. En consecuencia, debe desestimarse el concepto de invalidez en el que se alega que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal en cuanto a las bases, montos y plazos correspondientes a las participaciones federales, pues esto es una facultad de la Legislatura en su mbito de competencias. Respecto a que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal en lo relativo a las bases, montos y plazos en materia de aportaciones federales, cabe considerar lo siguiente: Previamente resulta pertinente aclarar que, tratndose de las aportaciones federales, siendo recursos de los que los municipios deben beneficiarse en trminos del Presupuesto de Egresos de la Federacin y de la Ley de Coordinacin Fiscal, esto legitima en la causa a los municipios actores para cuestionar en esta va la constitucionalidad de la Ley que ahora se impugna, toda vez que en sta se establecen los supuestos normativos en virtud de los cuales tiene que hacerse la distribucin y asignacin de los recursos respectivos a los municipios. En efecto, como qued expuesto en considerandos anteriores, son recursos de naturaleza federal que destinan y supervisan las autoridades federales, que se rigen por disposiciones de carcter federal, que se entregan a los estados previo convenio con la Federacin y en el que no participan los municipios, que, aunque finalmente llegan a ingresar a la hacienda municipal, no forman parte del rgimen de libre administracin hacendaria, y que los municipios nicamente ejecutan la aplicacin de dichos recursos en los rubros previamente determinados por las disposiciones federales; sin embargo, en estos casos, los municipios tienen especial inters en que los recursos correspondientes se reciban oportuna y eficazmente en trminos de las disposiciones legales respectivas, para los fines para los cuales se les destinan, por lo que, si en el caso se aduce que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal que establece los lineamientos generales al efecto en contravencin a la Constitucin Federal, es evidente que debe reconocerse que los municipios estn legitimados en la causa para acudir en esta va a plantear la inconstitucionalidad de la Ley impugnada si se considera que contraviene a la Constitucin Federal. A efecto de determinar si la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se ajusta a las disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal en materia de aportaciones federales para los municipios, es conveniente atender, en primer lugar, a lo que establece el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ao de mil novecientos noventa y ocho; y, en segundo lugar, a las disposiciones relativas de la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal. De conformidad con lo dispuesto por el artculo 19 del citado Presupuesto de Egresos de la Federacin, las erogaciones previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios para el ao de mil novecientos noventa y ocho, se distribuye entre los siguientes fondos: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. En este ltimo Fondo los recursos se distribuyen entre los siguientes rubros: Fondo para la Infraestructura Social Estatal. Fondo para la Infraestructura Social Municipal. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal. Fondo de Aportaciones Mltiples. La disposicin en cita tambin establece que el ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artculo deber apegarse a la distribucin, condiciones y trminos que establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ah se sealan.
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En el captulo V de la citada Ley de Coordinacin Fiscal, en el que se regula lo relativo a las aportaciones federales, se contienen diversos preceptos en los que expresamente se reglamenta la forma y trminos para la asignacin de estos recursos que estn destinados a los municipios. A continuacin se procede a realizar el comparativo entre las disposiciones relativas que interesan para el caso concreto de la Ley de Coordinacin Fiscal, con las respectivas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. En el artculo 32, penltimo prrafo, y el 35, ltimo prrafo, de la Ley de Coordinacin Fiscal, con relacin a las Aportaciones para la Infraestructura Social, dispone: "Art. 32.- Del total de la recaudacin federal "participable el 0.303% corresponder al Fondo "para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al "Fondo para Infraestructura Social Municipal. --- "Este fondo se enterar mensualmente en los "primero diez meses del ao por partes iguales a "los Estados por conducto de la Federacin y a los "Municipios a travs de los Estados, de manera gil "directa, sin ms limitaciones ni restricciones, "incluyendo las de carcter administrativo, que las "correspondientes a los fines que se establecen en "el artculo 33 de esta Ley. "Art. 35.- Los Estados distribuirn entre los "municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, (ltimo "prrafo) Los Estados debern entregar a sus "respectivos municipios los recursos que les "corresponden conforme al calendario de enteros "en que la Federacin lo haga a los Estados, en los "trminos del penltimo prrafo del artculo 32 de "la presente Ley. Al efecto, los artculo 73, 74 y 75 de la Ley impugnada, correspondientes al captulo del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, disponen: "Art. 73.- El Gobierno del Estado ministrar en "forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos: dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. --Para tales "efectos, previamente los municipios presentarn "al Gobierno del Estado, sus programas de obras y "acciones aprobadas en el seno de los comits de "planeacin para el desarrollo municipal. "Art. 74.- Los Ayuntamientos presentarn ante el "Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "Art. 75.- Una vez aprobados los expedientes "tcnicos por el Gobierno del Estado, ste "proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley. De los preceptos transcritos se advierte que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley impugnada, no se ajustan a los lineamientos generales previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal, en tanto que no prevn el mismo plazo para el suministro de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en tanto que esta ltima dispone que deber enterarse mensualmente en los primeros diez meses del ao, sin ms limitaciones ni restricciones; mientras que los citados artculos de la Ley combatida establecen que sern ministrados los recursos de dicho Fondo mensualmente y condicionado a que los municipios cuenten con la aprobacin de los comits de planeacin para el desarrollo municipal de los programas de obras y acciones para que el Gobierno del Estado apruebe los expedientes tcnicos para proceder a la ministracin de los recursos a los Ayuntamientos. Por otra parte, el artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en lo que se refiere a los municipios, establece: "Art. 33.- Las aportaciones federales que con cargo "al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social reciban los Estados y los Municipios, se "destinarn exclusivamente al financiamiento de "obras, acciones sociales bsicas y a inversiones "que beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y pobreza extrema en los siguientes "rubros: "a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social Municipal: agua potable, alcantarillado, "drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, "electrificacin rural y de colonias pobres, "infraestructura bsica de salud, infraestructura "bsica educativa, mejoramiento de vivienda, "caminos rurales, e infraestructura productiva "rural, y "b) "En caso de los municipios, stos podrn disponer "de hasta un 2% del total de recursos del Fondo "para la Infraestructura Social Municipal que les "correspondan para la realizacin de un programa "de desarrollo institucional. Este programa ser "convenido entre el Ejecutivo Federal a travs de la "Secretara de Desarrollo Social, el Gobierno "Estatal correspondiente y el Municipio de que se "trate. "Adicionalmente, los Estados y Municipios podrn "destinar hasta el 3% de los recursos "correspondiente en cada caso, para ser aplicados "como gastos indirectos a las obras sealadas en "el presente artculo. Respecto de dichas "aportaciones, los Estados y los municipios "debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes, los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en su destino, aplicacin y "vigilancia, as como en la programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "las obras y acciones que se vayan a realizar; "III.- Informar a sus habitantes, al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados;
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"IV.- Proporcionar a la Secretara de Desarrollo "Social, la informacin que sobre la utilizacin del "Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social le sea requerida. En el caso de los "municipios lo harn por conducto de los Estados, "y "V.- Procurar que las obras que realicen con los "recursos de los Estados sean compatibles con la "preservacin y proteccin del medio ambiente y "que impulsen el desarrollo sustentable. Al respecto, el artculo 69 de la Ley impugnada dispone: "Art. 69.- Corresponde al Gobierno del Estado y a "los Municipios financiar obras y realizar acciones "sociales bsicas e inversiones que beneficien "directamente a la poblacin que se encuentre en "condiciones de rezago social y de pobreza "extrema. Para ello, en cada uno de los rubros "mencionados a continuacin debern en materia "de: "I.- Agua potable, drenaje, letrinas, alcantarillado y "tratamiento residual: "II.- Electrificacin rural y de colonias populares: "III.- Infraestructura bsica de salud y educativa: "IV.- Mejoramiento de vivienda: "V.- Caminos rurales: "VI.- Infraestructura productiva rural: "VII.- Las dems que establezcan las leyes y dems "ordenamientos aplicables. De esta ltima disposicin se advierte que hay coincidencia entre lo previsto en la Ley impugnada y el primer prrafo, inciso a), del artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otra parte, el artculo 77 de la Ley combatida dispone: "Art. 77.- Los municipios podrn disponer de hasta "un 2% del total de recursos del fondo para "infraestructura social municipal que les "correspondan, para la realizacin de un programa "de desarrollo institucional. Este programa ser "convenido entre el Ejecutivo Federal, el Gobierno "del Estado y los municipios. Este artculo 77 es coincidente con lo dispuesto en el cuarto prrafo del artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otro lado, el artculo 78 de la Ley que se combate, establece: "Art. 78.- El Estado y los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en su destino, aplicacin y "vigilancia, as como en la programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "las obras y acciones que se vayan a realizar; "III.- Detonar el desarrollo de las regiones "identificadas en los programas regionales y "especiales; y "IV.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. Este precepto es coincidente con lo dispuesto por las fracciones I, II y III del citado artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en lo referente al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social municipal, pero debe destacarse que la Ley impugnada es omisa en cuanto a los lineamientos generales establecidos en el prrafo quinto (destino del 3% para gastos indirectos) y en las fracciones IV y V del citado artculo 33 (informar a la Secretara de Desarrollo Social sobre la utilizacin del Fondo y por conducto de los Estados en el caso de los municipios, y que las obras realizadas con dicho Fondo sean compatibles con el medio ambiente e impulsen el desarrollo sustentable). En otro aspecto, el artculo 35 de la Ley de Corrdinacin Fiscal, con relacin al Fondo para la Infraestructura Social Municipal, dispone: "Art. 35.- Los Estados distribuirn entre los "municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la sealada en el artculo anterior, que "enfatice el carcter redistributivo de estas "aportaciones hacia aquellos Municipios con "mayor magnitud y profundidad de pobreza "extrema. Para ello, utilizarn la informacin "estadstica ms reciente de las variables de "rezago social a que se refiere el artculo anterior "publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica. En aquellos casos en que "la disponibilidad de informacin no permita la "aplicacin de la frmula antes sealada, se "utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas "y ponderadas con igual peso cada una de ellas: ". Por su parte, el artculo 72 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, dispone: "Art. 72.- La distribucin de los recursos del Fondo "para la Infraestructura Social Municipal, se har de "conformidad con lo establecido en los artculos 34 "y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal. En virtud de la remisin que hace el artculo 72 de la Ley impugnada a los artculos 34 y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal para efectos de las frmulas que deben aplicarse para la distribucin de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, se advierte que existe total coincidencia entre ambos ordenamientos legales.
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Con relacin al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, el artculo 37 de la Ley de Coordinacin Fiscal dispone: "Art. 37.- Las aportaciones federales que con cargo "al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios, reciban los mismos a travs de "los Estados, se destinarn exclusivamente a la "satisfaccin de sus requerimientos, dando "prioridad al cumplimiento de sus obligaciones "financieras y a la atencin de las necesidades "directamente vinculadas a la seguridad pblica de "sus habitantes. Respecto de las aportaciones que "reciban con cargo al Fondo a que se refiere este "artculo, los municipios tendrn las mismas "obligaciones a que se refieren las fracciones I a III "del artculo 33 de esta Ley. Al respecto, los artculos 79 y 82 de la Ley impugnada, contenidos en el captulo del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, disponen: "Art. 79.- Los recursos provenientes del fondo de "aportaciones para el fortalecimiento de los "municipios debern ser canalizados a la "satisfaccin de sus requerimientos, para lo cual "se dar prioridad al cumplimiento de las "obligaciones financieras y a los programas de "gasto derivados de la seguridad pblica. "Art. 82.- Los Municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. De las disposiciones transcritas de la Ley impugnada, se aprecia que se ajusta a lo dispuesto por el artculo 37 en relacin con el 33, fracciones I a III, de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otro lado, el artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal, establece: "Art. 38.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "distribuir el Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios en proporcin "directa al nmero de habitantes con que cuente "cada Estado, de acuerdo a la informacin "estadstica ms reciente que al efecto emita el "Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e "Informtica. --- Los Estados a su vez distribuirn "los recursos que correspondan a sus municipios, "atendiendo estrictamente a los mismos criterios a "que se refiere el prrafo anterior. Con relacin a este precepto, el artculo 80 de la Ley combatida establece: "Art. 80.- La distribucin del fondo de aportaciones "para el fortalecimiento de los municipios, se "realizar en proporcin directa del nmero de "habitantes de cada uno de ellos. Los montos se "calcularn con base en la informacin oficial ms "reciente publicada por el Instituto Nacional de "Estadstica, Geografa e Informtica y deber "publicarse en el Peridico Oficial del Estado a ms "tardar el 31 de enero de cada ejercicio fiscal. De este ltimo precepto se aprecia que en esencia existe coincidencia con lo dispuesto por el artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal. De lo expuesto se concluye que, con relacin a lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal respecto de aportaciones federales que deben suministrarse a los municipios, los artculos 73, 74 y 75 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se apartan de lo dispuesto en aqulla. Lo anterior es violatorio de la Constitucin Federal, aunque por contravencin a preceptos distintos de los que seala la parte actora. En efecto, en el concepto de invalidez que se analiza se sealan como violados los artculos 120 y 133 de la Constitucin Federal. Tales disposiciones establecen: "Art. 120.- Los gobernadores de los Estados estn "obligados a publicar y hacer cumplir las leyes "federales." "Artculo 133.- Esta Constitucin, las leyes del "Congreso de la Unin que emanen de ella y todos "los tratados que estn de acuerdo con la misma, "celebrados y que se celebren por el Presidente de "la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la "Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada "Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y "tratados a pesar de las disposiciones en contrario "que pueda haber en las Constituciones o leyes de "los Estados.
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La contradiccin existente entre los artculos sealados de la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal, no contraviene lo dispuesto por el artculo 120 de la Constitucin Federal, toda vez que este precepto nicamente establece la obligacin a cargo de los gobernadores de los Estados de publicar y hacer cumplir las leyes federales, pero no el que los Congresos Estatales deban legislar conforme a las leyes federales. Tampoco la aludida contradiccin entre la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal contraviene al artculo 133 de la Constitucin Federal, ya que, como qued expuesto en el presente considerando, en esta disposicin constitucional no se establece un sistema de jerarqua de normas entre las legislaciones federal y locales sino mbitos determinados de competencia, por lo que la contradiccin planteada entre una y otra ley no pueden implicar contravencin al referido precepto fundamental. Pese a lo anterior y a efecto de resolver la cuestin efectivamente planteada, con apoyo en lo dispuesto por los artculos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, procede suplir la deficiencia de la queja y tener como preceptos constitucionales violados los artculos 124, 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, por contravencin a las facultades que tiene la Federacin para administrar su hacienda pblica y para destinar y regular sus recursos federales como son las aportaciones federales. En primer lugar es necesario establecer el principio general de administracin pblica hacendaria que rige para los Municipios, los Estados, el Distrito Federal y la Federacin. Como ya qued expuesto en la presente resolucin, la hacienda municipal se prev en el artculo 115, fraccin IV, de la Constitucin Federal, en la que se establece como prerrogativa de los municipios el rgimen de libre administracin hacendaria. De una interpretacin armnica, sistemtica y teleolgica de la citada disposicin constitucional, se lleg a la conclusin de que la hacienda municipal comprende la totalidad de los ingresos, activos y pasivos de los municipios, pero slo determinados conceptos quedan comprendidos dentro del rgimen de libre disposicin hacendaria que son los que expresamente seala la fraccin IV de la referida norma fundamental. Sobre estos conceptos los municipios pueden disponer libremente de su hacienda para los fines pblicos establecidos en las leyes, de tal manera que los municipios pueden ejercer y aplicar los recursos que integran su hacienda y que estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, en la forma y trminos que consideren convenientes, siempre y cuando se ajusten a las disposiciones legales que los rigen y para los fines pblicos para los cuales deben destinarse. De igual manera debe reconocerse que con relacin a las entidades federativas, incluyendo el Distrito Federal, rige el principio de libre administracin hacendaria, en tanto que, al contar con una hacienda pblica integrada por diversos conceptos y que debe destinarse a satisfacer sus necesidades, deben gozar de libertad para administrar y disponer de sus recursos econmicos a efecto de ejercerlos y aplicarlos para los fines pblicos para los cuales deben destinarse. Por su parte, la Federacin tambin cuenta con una hacienda pblica federal, que le corresponde administrar y disponer conforme a las disposiciones que la rigen, por lo que, respecto de los recursos econmicos que la integran, tiene facultad de ejercerlos y aplicarlos para los fines pblicos en que deben destinarse conforme a las disposiciones legales aplicables. En este orden de ideas, considerando los diferentes niveles de gobierno en que se divide nuestro sistema federal, que comprende un mbito de competencia determinado en el que cada nivel ejerce sus facultades, y considerando que cada uno cuenta con una hacienda pblica integrada por diversos conceptos y que respectivamente se rige por sus propias disposiciones, debe concluirse que el principio de libre administracin de la hacienda pblica, inmerso en nuestra Carta Fundamental, rige para los municipios, los estados, el Distrito Federal y la Federacin, los que, acorde con sus respectivos mbitos de competencia y conforme a las disposiciones que a cada uno les es aplicable, deben administrar sus haciendas pblicas a efecto de poder ejercer y aplicar los recursos econmicos que les corresponden para sus fines pblicos. Lo anterior es acorde con el sistema federal que consagra el artculo 124 de la Constitucin Federal, en virtud del cual las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados, por lo que, tratndose de la hacienda pblica, la Federacin tiene facultades expresas para administrar sus recursos, y en lo tocante a las haciendas estatales y del Distrito Federal, deben entenderse reservadas dichas facultades a favor de cada entidad federativa, as como para los municipios; en estas condiciones, cada nivel de gobierno es el competente para disponer y ejercer sus propios recursos pblicos para la satisfaccin de sus necesidades en trminos de las leyes correspondientes. Ahora bien, sin perjuicio del respectivo mbito de competencia de cada nivel de gobierno y del principio de libre administracin hacendaria que rige para cada uno en lo individual, es el caso que determinados recursos de un nivel de gobierno, en aras de dicho principio y consecuentemente en funcin de su libre disposicin y aplicacin, se destinan a favor de otro nivel de gobierno para su fortalecimiento y para coadyuvar en determinadas materias especficas; sin embargo, en este tipo de recursos, aunque pasan a formar parte de la hacienda pblica del ente al que se beneficia, prevalecen las disposiciones del que los destina para tal efecto, de tal manera que para esos recursos continan rigiendo las disposiciones legales que originariamente los prevn y que son las que establecen dicho destino y aplicacin, por lo que en estos casos los beneficiarios de los mismos no pueden disponer libremente de los recursos sino en estricta aplicacin para los fines que prevn las leyes que los regulan. En efecto, sea que se trate de entidades federadas o de la Federacin, la actividad financiera se desarrolla no slo por el gobierno federal, sino tambin por los gobiernos locales (Estados, Distrito Federal o Municipios), cada uno en su respectivo mbito de competencias, lo que eventualmente genera problemas de coordinacin entre la actividad de cada nivel de gobierno, que puede referirse tanto a la coordinacin entre la prestacin del servicio y al monto de los gravmenes necesarios para prestarlo, como al control del nivel conjunto de gastos pblicos y de la recaudacin tributaria, para evitar que la superposicin de varios sistemas fiscales conduzca a una excesiva presin impositiva, y en el caso de gobiernos federales, impedir que la poltica financiera local obstaculice la poltica financiera del gobierno federal. Esto ha motivado el establecimiento de sistemas de coordinacin, mediante la celebracin de convenios acorde con las disposiciones que rigen los recursos respectivos, para que cada nivel de gobierno pueda disponer de sus recursos y cuando stos se
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destinan a otro nivel de gobierno se ajusten a las disposiciones legales del primero para su correcta y eficaz aplicacin y destino para coadyuvar en materias especficas de inters comn. Lo anterior se evidencia claramente tratndose de las aportaciones federales que, como qued expuesto en considerandos anteriores, son recursos federales, que destinan y supervisan las autoridades federales para los estados y los municipios y que, por su naturaleza, se rigen por disposiciones federales, por lo que, aunque pasan a formar parte de las haciendas estatales y municipales, no estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin de estos ltimos, pues es la Federacin la que autoriza su destino y aplicacin, de ah que los otros niveles de gobierno no puedan disponer libremente de dichos recursos y, por el contrario, deben estarse a las disposiciones federales y convenios de coordinacin respectivos para su aplicacin. Al respecto cabe citar lo expuesto en la exposicin de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal, de fecha trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, relativa al Decreto que reforma la Ley de Coordinacin Fiscal, que dice: "...La iniciativa presentada en esa oportunidad fue "enriquecida por las aportaciones sustantivas de "esa honorable Representacin, de forma tal que, "adems de los Fondos de Aportaciones Federales "inicialmente propuestos para la Educacin Bsica, "los Servicios de Salud y la Infraestructura Social "Municipal, esa entidad soberana incluy los "Fondos de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios y el Distrito Federal, as como el "de Aportaciones Mltiples. Ahora bien, en atencin a lo expuesto, se considera que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que se oponen a lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal, son violatorios de los artculos 124, 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, toda vez que establece reglas distintas en materia de aportaciones federales que, por su naturaleza y por las razones dadas en la presente resolucin, deben regularse conforme a las disposiciones que al efecto prev la citada Ley de Coordinacin Fiscal. En efecto, siendo recursos federales que se rigen por disposiciones federales, respecto de los cuales la Federacin dispone su destino en su respectivo mbito de competencia conforme al principio de libre administracin pblica hacendaria, los estados no pueden establecer reglas distintas sobre sus montos, bases y plazos, por lo que, las disposiciones citadas de la Ley impugnada, como qued demostrado con anterioridad, al contrariar los lineamientos generales establecidos por la Ley de Coordinacin Fiscal, contravienen el mbito de facultades de la Federacin. Los artculos 134, primero y cuarto prrafos, y 74, fraccin IV, de la Carta Magna, disponen: "Art. 134.- Los recursos econmicos de que "dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del "Distrito Federal, as como sus respectivas "administraciones pblicas paraestatales, se "administrarn con eficiencia, eficacia y honradez "para satisfacer los objetivos a los que estn "destinados... (cuarto prrafo) El manejo de "recursos econmicos federales se sujetar a las "bases de este artculo. "Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cmara "de Diputados: ...IV. Examinar, discutir y aprobar "anualmente el Presupuesto de Egresos de la "Federacin, discutiendo primero las "contribuciones que, a su juicio, deben decretarse "para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica "del ao anterior. De conformidad con las disposiciones constitucionales transcritas, el Gobierno Federal deber administrar los recursos de que disponga de tal manera que satisfaga los objetivos para los cuales estn destinados; y, por otra parte, compete a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin el examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin. De lo anterior se sigue que los recursos econmicos de que puede disponer el Gobierno Federal y los rubros en los que deben aplicarse, los establece la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en el que se prevn, en su artculo 19, las aportaciones federales para las entidades federativas y los municipios que ya fueron materia de anlisis en la presente resolucin. Por su parte, el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en su citado artculo 19, dispone que el ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artculo deber apegarse a la distribucin, condiciones y trminos que establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ah se sealan. En este orden de ideas, si la Federacin debe ejercer sus recursos econmicos en trminos del Presupuesto de Egresos de la Federacin el que a su vez, en materia de aportaciones federales, remite a lo establecido en el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, es de concluirse que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en cuanto a sus disposiciones que regulan lo relativo a las aportaciones federales, debe ajustarse a los lineamientos generales establecidos en el referido Presupuesto y Ley de Coordinacin Fiscal. En consecuencia, si la parte actora aduce que la Ley impugnada se opone a lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal en cuanto a los plazos, bases y montos en materia de aportaciones federales, y si del anlisis comparativo correspondiente se consider que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley combatida se contraponen a las disposiciones relativas de la referida Ley de Coordinacin Fiscal, es de concluirse que aqullos resultan violatorios del artculo 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, en tanto que afectan el principio de libre administracin pblica hacendaria federal respecto de los recursos sealados que slo compete a la Federacin su regulacin.
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Atento a todo lo expuesto en la presente ejecutoria, al haber resultado parcialmente fundados los conceptos de invalidez expuestos, procede declarar la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y reconocer la validez de los dems preceptos impugnados. Esta sentencia producir plenos efectos a partir del da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, por lo que las disposiciones declaradas invlidas ya no podrn aplicarse a partir de entonces. En virtud de la invalidez de preceptos que regulan cuestiones propias de las aportaciones federales, las autoridades debern ajustarse a las disposiciones federales sobre la materia. Debe precisarse que, toda vez que los municipios actores en va de consecuencia impugnan los actos de aplicacin de la Ley combatida, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 41, fraccin IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, procede tambin declarar la invalidez de los actos que hayan sido emitidos como consecuencia de la aplicacin de las normas declaradas invlidas as como de los actos que con apoyo en dichos preceptos se emitan con anterioridad a la publicacin de esta sentencia, los que no podrn continuar produciendo efecto legal alguno a partir de dicha publicacin; lo anterior en la inteligencia de que si dichos actos ya produjeron algunos efectos nicamente respecto de stos ya no operar la invalidez decretada, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 45, prrafo segundo, de la citada Ley Reglamentaria, que dispone que la declaracin de invalidez de las sentencias no tendr efectos retroactivos. Finalmente, conforme a los artculos 105, fraccin I, penltimo y ltimo prrafos, de la Constitucin Federal y 42 de su Ley Reglamentaria, la citada declaratoria de invalidez, por tratarse de una Ley Estatal impugnada por los municipios actores, slo surtir efectos entre las partes. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Ayuntamientos de los Municipios precisados en el primer resultando de esta ejecutoria. SEGUNDO.- Los Presidentes Municipales de los Ayuntamientos de los Municipios actores carecen de legitimacin para promover la presente controversia constitucional en trminos del considerando tercero de este fallo. TERCERO.- Se declara la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y de los actos de aplicacin de dichas disposiciones en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. CUARTO.- Se reconoce la validez de las dems disposiciones impugnadas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria. QUINTO.- Esta ejecutoria surtir plenos efectos al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. SEXTO.- Publquese esta resolucin en el Diario Oficial de la Federacin, en el Peridico Oficial del Estado de Puebla y en el Semanario Judicial de la Federacin. Notifquese; hacindolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archvese el expediente. As lo resolvi la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en Pleno, por unanimidad de diez votos de los seores Ministros Aguirre Anguiano, Castro y Castro, Daz Romero, Aguinaco Alemn, Gudio Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Romn Palacios, Snchez Cordero, Silva Meza y Presidente Gngora Pimentel. Estuvo ausente en la votacin el seor Ministro Mariano Azuela Gitrn. Fue ponente en este asunto el seor Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Firman los seores Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe. MINISTRO PRESIDENTE: GENARO DAVID GNGORA PIMENTEL. MINISTRO PONENTE: GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA. EL SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: LIC. JOS JAVIER AGUILAR DOMNGUEZ. Esta hoja forma parte de la controversia constitucional 6/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Aljojuca, Puebla y otros Municipios de la misma entidad. Fallada el da catorce de marzo del ao dos mil, en el sentido siguiente: PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Ayuntamientos de los Municipios precisados en el primer resultando de esta ejecutoria. SEGUNDO.- Los Presidentes Municipales de los Ayuntamientos de los Municipios actores carecen de legitimacin para promover la presente controversia constitucional en trminos del considerando tercero de este fallo. TERCERO.- Se declara la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y de los actos
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de aplicacin de dichas disposiciones en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. CUARTO.- Se reconoce la validez de las dems disposiciones impugnadas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria. QUINTO.- Esta ejecutoria surtir plenos efectos al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. SEXTO.- Publquese esta resolucin en el Diario Oficial de la Federacin, en el Peridico Oficial del Estado de Puebla y en el Semanario Judicial de la Federacin.- Conste.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 6/98 ACTOR: AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE ALJOJUCA, PUEBLA Y OTROS MUNICIPIOS DE LA MISMA ENTIDAD. PONENTE: MINISTRO GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA. SECRETARIO: OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ.
Mxico, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, correspondiente al da catorce de marzo de dos mil. VISTOS; y RESULTANDO: PRIMERO.- Por escrito presentado en la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, Toms E. de Jernimo Aniceto y Damin Corts Guzmn en su carcter, respectivamente, de Presidente Municipal y Sndico del Municipio de Aljojuca, Agustn Torres Romero y Porfirio Castro Ramrez en su carcter, respectivamente, de Presidente Municipal y Sndico del Municipio de Nealtican, y Roberto Crisstomo Bruno y Juventino Santiago Desiderio en su carcter, respectivamente, de Presidente Municipal y Sndico del Municipio de Altepexi, Municipios todos ellos del Estado de Puebla, promovieron en representacin de sus respectivos municipios controversia constitucional en contra de los actos y autoridades que a continuacin se sealan: "RGANOS DEMANDADOS Y SU DOMICILIO.--- a). "El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano "de Puebla, constituido por el Congreso "Constitucional del Estado, con domicilio en el "Recinto Oficial de dicho Poder en la Ciudad de "Puebla, Estado de Puebla, llamado Palacio "Legislativo y bien conocido en dicha localidad.--- "b). El Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano "de Puebla, cuyo titular es el C. Gobernador "Constitucional de dicho Estado, Lic. Manuel "Bartlett Daz, con domicilio en el Palacio de "Gobierno del Estado de Puebla, ubicado en la "Ciudad de Puebla e igualmente bien conocido en "dicha localidad.--- NORMA GENERAL Y ACTOS "CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA Y MEDIO OFICIAL "EN EL QUE SE PUBLIC TAL NORMA GENERAL "DE LA CUAL DERIVAN LOS ACTOS QUE SE "IMPUGNAN.--- 1.- La norma general cuya invalidez "se demanda es la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, aprobada por el "Congreso del Estado de Puebla el da 27 de enero "de 1998, promulgada y publicada en el peridico "oficial del Estado el da 28 de enero de 1998, la "cual entr en vigor el mismo da de su "publicacin. De esa ley se impugna todo el "sentido general que su contenido revela, as como "especficamente las disposiciones de aplicacin "generales contenidas en los siguientes artculos "de la misma ley impugnada:--- Artculos 4, "fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, "17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, "36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, "74, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98.--- 2.- Tambin "se impugnan, por carecer de validez "constitucional, todos los actos que son o lleguen "a ser consecuencia de la aplicacin concreta de "los preceptos antes mencionados de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "sobre todo por lo que hace a la creacin, "organizacin y funcionamiento de los llamados "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal y dems grupos supuestamente "organizados de los diversos sectores que prev "dicha ley, as como los actos de las Juntas "Auxiliares, incluyendo en forma especfica los "actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y "funciones que la ley que se combate otorga a "dichas autoridades intermedias que pretende "establecer en los preceptos antes sealados.--- "Asimismo, se combaten todos los actos que "tambin son o lleguen a ser consecuencia de la "aplicacin de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la "administracin, distribucin, ejecucin, ejercicio y "fiscalizacin de las participaciones y aportaciones "federales que corresponden a los Municipios "actores. Funciones que la ley impugnada pretende "atribuir inconstitucionalmente a las autoridades "que trata de establecer, en tanto que la Ley "Fundamental y Suprema de toda la Unin atribuye "incuestionablemente las mismas funciones a otras "autoridades legtimamente establecidas, entre ellas a las autoridades Municipales. SEGUNDO.- Los antecedentes del caso son los siguientes: "HECHOS QUE CONSTITUYEN LOS "ANTECEDENTES DE LA NORMA GENERAL Y DE "LOS ACTOS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA.--- 1.- "El titular del Ejecutivo del Estado de Puebla envi "al Congreso Local la iniciativa de Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.--- "2.- Dicha iniciativa fue turnada a las Comisiones "Unidas de Gobernacin, Justicia y Puntos "Constitucionales, y de Hacienda y Patrimonio
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"Estatal y Municipal, para su estudio y dictamen.--- "3.- Las Comisiones Unidas mencionadas "sometieron al H. Congreso del Estado de Puebla el "dictamen correspondiente con minuta de ley, la "cual fue aprobada por mayora con fecha 27 de "enero de 1998.--- 4.- La Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla as aprobada, "fue turnada al Ejecutivo del Estado para los "efectos constitucionales de su promulgacin y "publicacin, habiendo sido publicada en el "peridico oficial del Estado de Puebla, nmero 12, "Segunda Seccin, el 28 de enero de 1998, para "entrar en vigor el da de su publicacin, atento a lo "dispuesto en su Artculo Primero Transitorio.--- 5.- "A pesar de que la ley que se combate ya entr en "vigor, an no se han creado los rganos que la "misma prev, que tienen el carcter de "autoridades intermedias prohibidas por la "Constitucin, como son los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, razn por "la cual por este medio se combaten y se impugnan "no solamente la ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla en s misma, "especficamente por lo que hace a los Artculos ya "sealados, sino tambin todos los actos que son o "lleguen a ser consecuencia directa e inmediata de "su aplicacin: la integracin y la atribucin de "funciones de los Comits ya referidos; la "participacin en los actos relacionados con el "ejercicio de las funciones de las Juntas Auxiliares, "as como la expedicin de verdaderas normas de "observancia general, inconstitucionalmente "delegada por el Poder Legislativo al Gobernador "del Estado, pues le encomienda en la ley que se "combate la emisin de un pretendido Manual "nico de Operacin para el Federalismo "Hacendario.--- La Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla es "inconstitucional por las razones a que ms "adelante haremos referencia y, por tal motivo, es "el cuerpo normativo general que constituye uno "de los actos en contra de los cuales se promueve "esta Controversia Constitucional, especficamente "por lo que hace a sus Artculos 4, fracciones VII y "IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, "21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, "47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 76, 81, 82, "83, 84, 95, 96, 97 y 98. Esta Controversia "Constitucional tambin se promueve en contra de "los actos que se realicen o pretendan realizarse "como consecuencia directa de la aplicacin de "dicha ley, especficamente con fundamento en los "mencionados artculos, cuyos actos en forma "lgica y necesaria tambin devienen en "inconstitucionales.--- Con la finalidad de facilitar el "ejercicio de la funcin jurisdiccional de ese H. "Tribunal Supremo en la presente Controversia "Constitucional, especficamente por lo que toca a "la consulta general y total o parcial, o especfica "de la ley que se impugna, como ya se ha dicho, "los promoventes adjuntamos a este escrito como "Anexo 10 del mismo, un ejemplar original del ya "mencionado rgano oficial del Gobierno del "Estado de Puebla, tomo CCLXXIII, nmero 12, "segunda seccin, publicado en H. Puebla de Z. "El mircoles 28 de enero de 1998. TERCERO.- Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes: "CONCEPTOS DE INVALIDEZ.--- Antes de expresar "los conceptos de invalidez de las disposiciones "generales de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla y de los actos "que se combaten a travs de esta Controversia "Constitucional, es conveniente hacer una breve "sinopsis de la evolucin que ha tenido la figura "del municipio, desde la Constitucin de 1917, para "el efecto de entender cul ha sido la tendencia de "las diversas reformas constitucionales en cuanto "a esa forma de organizacin poltico-"administrativa del Estado, como lo es "precisamente el Municipio.--- Desde el "Constituyente de 1917, al elaborar el Artculo 115 "Constitucional, surgieron con motivo de la "Revolucin Mexicana diversas ideas en cuanto a "la forma de administracin de la Hacienda "Municipal. A este respecto, haba en ese Congreso "Constituyente dos posiciones:--- La primera, que "defenda la intervencin del Ejecutivo Federal en "materia de recaudacin de impuestos, al "argumentar que los Municipios tenan la "obligacin de sujetarse a las Leyes que dictaran "las legislaturas locales, pues sostena que los "Municipios no eran entidades totalmente "independientes y autnomas, toda vez que tenan "que ver con el Estado en cuyo territorio se "encontrara su asiento y demarcacin.--- La "segunda, defenda la libertad municipal y la "autonoma del Ayuntamiento, con el argumento de "que el Municipio debera tener su hacienda propia, "porque desde el momento que tuviese "intervencin del Estado o de la Federacin o de "ambos, aqul dejara de subsistir.--- De la anterior "discusin se denota la gran preocupacin que "habra de dar a los Municipios mayor libertad para "lograr as la autonoma municipal. De esta manera "se buscaba que los Municipios fueran la primera "clula de la organizacin democrtica del Pas y el "primer rgano de representacin poltica del "individuo dentro de la sociedad. Despus de "varias sesiones, el Constituyente consagr la "libertad municipal en el Artculo 115 de la Carta "Magna, establecindose en la parte conducente, "que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, "administrando libremente su hacienda, la cual se "formar de las contribuciones que sealen las "legislaturas de los Estados y que, en todo caso, "sern las suficientes para atender a las "necesidades municipales.--- Igualmente, en "relacin con la autonoma municipal, el "Constituyente de 1917 plasm en la Fraccin I del "Artculo 115 Constitucional, la prohibicin expresa "y terminante de la existencia de una autoridad "intermedia entre los Municipios y los Gobiernos "de los Estados, para tratar de resolver as "diversas situaciones, de hecho, que "histricamente se haban presentado, en virtud de "las cuales se creaban, por debajo de los "gobiernos de los Estados, diversas figuras o "entidades que constituan factores reales de "poder, que de facto eran reconocidas inclusive "por los Gobernadores, toda vez que en algunos "casos cumplan las rdenes de stos. As se "socavaba la libertad y autonoma de las que "necesariamente deben gozar los Municipios.--- "Posteriormente, hubo una serie de reformas "constitucionales referentes a la institucin del "Municipio. Una de las ms importantes y "trascendentes es la efectuada en el ao de 1982, "por iniciativa del Presidente Miguel de la Madrid "Hurtado, que, en lo referente al patrimonio de los "Municipios, estableca lo siguiente:--- a). Elevar a "rango constitucional el derecho de los Municipios "a recibir las participaciones federales que, en su "caso, se les asignen, obligando a las legislaturas "locales a establecer anualmente las bases "correspondientes.--- b). Que los
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presupuestos de "egresos de los Municipios deben ser aprobados "slo por los Ayuntamientos, con base en los "ingresos disponibles.--- c). Por ltimo, se incluye "la facultad para la celebracin de convenios, "considerada pertinente, a fin de homologar en el "orden constitucional la celebracin de convenios "que hasta esa fecha se haba efectuado entre la "Federacin y los Estados.--- Dicha iniciativa fue "aprobada por el rgano revisor de la Constitucin "General de la Repblica a que alude el Artculo "135 de la misma. El Decreto de Reformas "Constitucionales correspondiente se public en el "Diario Oficial de la Federacin el da 3 de febrero "de 1983.--- Con lo anterior, de manera muy "general, queda clara la tendencia de considerar al "Municipio como una organizacin poltico-"administrativa autnoma, que debe ser "administrada por un Ayuntamiento de eleccin "popular directa, no permitindose, por mandato "Constitucional, que exista autoridad intermedia "alguna entre el Ayuntamiento y el Gobierno del "Estado. Igualmente, en lo referente a su "patrimonio, se le otorga al Municipio la libre "administracin de su hacienda, facultad que es "eminente y evidentemente irrenunciable y, por "ello, indelegable en favor de los Gobiernos "Estatales o, con mayor razn, en favor de "cualesquiera autoridades intermedias que dichos "Gobiernos o an el Federal, pretendan crear o "establecer.--- Como consecuencia de lo ya "sealado, el Artculo 115 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, "especficamente en sus fracciones I y IV, y sus "correlativos de la Constitucin del Estado de "Puebla, que son los artculos 1, 2 y 102, en "relacin con los artculos 13, 50, fraccin III, 51 y "52 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de "Puebla, establecen claramente lo siguiente:--- Que "no puede haber autoridad intermedia alguna entre "el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.--- Que "los Municipios manejarn su patrimonio conforme "a la ley, administrando libremente su hacienda, la "cual se formar de los rendimientos de los bienes "que les pertenezcan, as como de las "contribuciones y otros ingresos que las "legislaturas establezcan a su favor, y en todo "caso:--- i). Percibirn las contribuciones, "incluyendo tasas adicionales que establezcan los "estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su "fraccionamiento, divisin, consolidacin, "traslacin y mejora, as como las que tengan por "base el cambio de valor de los inmuebles.--- Los "Municipios podrn celebrar convenios con el "Estado para que ste se haga cargo de algunas de "las funciones relacionadas con la administracin "de esas contribuciones.--- ii). Las participaciones "federales, que sern cubiertas por la Federacin a "los Municipios con arreglo a las bases, montos y "plazos que anualmente se determinen por las "legislaturas de los Estados.--- iii). Los ingresos "derivados de la prestacin de servicios pblicos a "su cargo.--- Expuesto lo anterior, pasamos a "expresar los siguientes Conceptos de Invalidez:--"PRIMERO. VIOLACIN A LO DISPUESTO POR EL "PRIMER PRRAFO DE LA FRACCIN I DEL "ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL, PORQUE, EN "VIRTUD DE DIVERSOS PRECEPTOS DE LA LEY "PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL "ESTADO DE PUEBLA, SE CREAN AUTORIDADES "INTERMEDIAS ENTRE EL AYUNTAMIENTO Y EL "GOBIERNO DEL ESTADO.--- 1.- El artculo 115 "Constitucional, fraccin I, primer prrafo, "establece, en la parte conducente, que el "Municipio Libre constituye la base de la divisin "territorial y de la organizacin poltica y "administrativa de los Estados; que cada Municipio "ser administrado por un Ayuntamiento de "eleccin popular directa y que no habr autoridad "intermedia alguna entre ste y el Gobierno del "Estado.--- 2.- En el mismo sentido, se hallan los "siguientes preceptos de la Constitucin Poltica "del Estado Libre y Soberano de Puebla:--- Artculo "1, que establece que el Estado de Puebla es una "entidad jurdica y poltica, organizada conforme a "los principios establecidos por la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en "vigor.--- Artculo 2, que seala que el Estado "adopta para su rgimen interior la forma de "gobierno republicano, representativo y popular, "teniendo como base de su organizacin poltica y "administrativa el Municipio Libre.--- Artculo 102, "que dispone en su primer prrafo, en congruencia "con lo anterior, que el Municipio Libre constituye "la base de la divisin territorial y de la "organizacin poltica y administrativa del Estado, "y que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, sin "que haya ninguna autoridad intermedia entre el "Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.--- 3.- De "manera correcta, lo anterior tambin es "reconfirmado por la Ley Orgnica Municipal del "Estado de Puebla, en cuyo Artculo 13 igualmente "se establece que cada Municipio ser "administrado por un Ayuntamiento de eleccin "popular directa, y no habr ninguna autoridad "intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno "del Estado.--- 4.- Ahora bien, la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y "todos los actos que son consecuencia directa e "inmediata de su aplicacin, contravienen de modo "flagrante el imperativo constitucional que "establece: no habr ninguna autoridad intermedia "entre el Ayuntamiento de cada Municipio y el "Gobierno del Estado.--- Efectivamente, todos los "preceptos de la ley que se impugna y que de "alguna manera se refieren a dichas autoridades "intermedias, como son los llamados Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal, "transgreden la disposicin constitucional a que se "refiere este primer concepto de invalidez, toda vez "que constituyen autoridades o entidades, "sobrepuestas al Municipio en la administracin de "los recursos que le son propios y que constituyen "parte fundamental de su patrimonio y su "hacienda.--- Los preceptos de la ley que se "combate, que por esta razn en particular resultan "inconstitucionales, son los artculos 4, fracciones "VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, "fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y "98.--- Como se desprende de la lectura de tales "disposiciones de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla, se estn "creando autoridades intermedias entre los "Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, "denominados Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, adems de las ya existentes "Juntas Auxiliares, con facultades que implican "una contravencin a la prohibicin constitucional "multimencionada. Ello vulnera y socava la libertad "y autonoma municipales, pues a travs de tales "autoridades intermedias se condiciona la "actuacin de los Municipios en cuanto al libre "manejo de su patrimonio y la genuina "administracin de su hacienda.--- 5.- Esto es as, "toda vez que en la ley que se combate se otorgan "a los Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal facultades para planear, discutir, "analizar y seleccionar las obras y acciones por "realizar, para atender las demandas de la "poblacin, as como para aprobar los programas "de obras de acciones del Fondo de Aportaciones "para la Infraestructura Social. Sin embargo, tales
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"facultades no son de mera coordinacin y de "apoyo a la Administracin Pblica Municipal, sino "poderes unilaterales de decisin y de ejecucin, "que las coloca por encima de los Gobiernos "Municipales, con supremaca y supraordenacin "frente a las actividades y atribuciones que la "Constitucin y la ley les confieren a los "Municipios, en detrimento y en perjuicio de su "libertad y autonoma.--- Sirva para confirmar el "anterior criterio, la tesis de jurisprudencia que se "transcribe a continuacin:--CONTROVERSIA "CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA "PROHIBIDA EN EL ARTCULO 115, FRACCIN I, "DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS "ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. "CARACTERSTICAS GENERALES QUE LA "IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la "prohibicin de autoridad intermedia a que se "refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en atencin a situaciones de hecho, "segn informa la historia, en virtud de las cuales "se creaban, por debajo de los Gobiernos "Estatales, personas conocidas como jefes "polticos que detentaban un poder real de hecho "reconocido por el gobernador, en virtud del cual "se cumplan las rdenes de ste y serva para que "la autoridad tuviera medios inmediatos de accin "y centralizacin. Tomando en consideracin lo "anterior, debe establecerse que una autoridad, "ente, rgano o persona de que se trate, no debe "tener facultades o atribuciones que le permitan "actuar de manera independiente, unilateral y con "decisin, que no sea resultado o provenga de "manera directa de los acuerdos o decisiones "tomados por los diferentes niveles de gobierno "dentro del mbito de sus respectivas facultades, a "efecto de impedir que la conducta de aquellos se "traduzca en actos o hechos que interrumpan u "obstaculicen la comunicacin directa entre el "Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen "sustitucin o arrogacin de sus facultades.--- "Controversia Constitucional 2/95. Jess Hinojosa "Tijerina, Jos Martnez Gonzlez y Miguel Gmez "Guerrero, en su carcter de Presidente Municipal, "Secretario y Sndico Segundo del Ayuntamiento "del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo "Len, respectivamente, contra el Gobernador, "Secretario General de Gobierno y Congreso "Estatal del propio Estado. 13 de mayo de 1977. "Unanimidad de diez votos. Ausente: Mariano "Azuela Gitrn. Ponente: Genaro David Gngora "Pimentel. Secretario: Osmar Armando Cruz "Quiroz.--- El Tribunal Pleno, en su sesin privada "celebrada el dos de junio de mil novecientos "noventa y siete, aprob, con el nmero 50/1997, la "tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, "Distrito Federal, a dos junio de mil novecientos "noventa y siete.--- Novena poca. Instancia: Pleno. "Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su "Gaceta. Tomo: V, junio de 1997. Tesis: P./J: 50/97. "Pgina: 343..--- 6.- Igualmente, resulta "inconstitucional por ser consecuencia directa e "inmediata de lo anterior, el artculo 97 de la ley "que se combate, pues dispone que en caso de que "los Ayuntamientos no ministren los recursos "correspondientes a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "Tal acto por ser consecuencia de la aplicacin de "la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado "de Puebla, tambin es claramente "inconstitucional.--- 7.- Finalmente, conviene "resaltar que a travs de la Fraccin VII del artculo "4 de la ley que se combate, se est obligando a los "Municipios a integrarse a los rganos "hacendarios, concretamente a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal. Ello es "claramente inconstitucional puesto que el "Municipio tiene la autonoma plena en sus "funciones y en el manejo de su hacienda. Por "tanto, no puede ser obligado a formar parte de un "rgano intermedio, superior al Municipio, que "disponga de sus recursos fiscales.--- Con base en "lo anterior, lo procedente conforme a Derecho es "declarar fundada la presente demanda de "Controversia Constitucional y, consecuentemente, "declarar la inconstitucionalidad de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, por "lo que hace a los preceptos especficos sealados "en este primer concepto de invalidez.--"SEGUNDO. HAY VIOLACIN A LO DISPUESTO "POR LA FRACCIN II Y POR EL INCISO B) DE LA "FRACCIN IV DEL ARTCULO 115 "CONSTITUCIONAL. DEBIDO A QUE LA "APLICACIN DE DIVERSOS PRECEPTOS DE LA "LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL "ESTADO DE PUEBLA, IMPIDEN QUE LOS "MUNICIPIOS ACTORES ADMINISTREN "LIBREMENTE, A TRAVS DE LOS "AYUNTAMIENTOS LEGTIMAMENTE ELECTOS. "LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES "FEDERALES QUE LA FEDERACIN LES CUBRE, Y QUE SON PARTE DE LA HACIENDA MUNICIPAL.- "Antes de entrar en el desarrollo de este segundo "concepto de invalidez, es menester sealar que se "encuentra estrechamente vinculado con el "primero, razn por la cual finalmente ambos "conceptos de invalidez deben ser considerados en "forma conjunta y armnica para decretar la "inconstitucionalidad de la ley y de los actos que "se combaten.--- 1.- El artculo 115 Constitucional, "fraccin IV, inciso b), establece que los Municipios "administrarn libremente su hacienda, la cual se "formar de los rendimientos de los bienes que les "pertenezcan, as como de las contribuciones y "otros ingresos que las legislaturas establezcan en "su favor, y en todo caso de las participaciones y "aportaciones federales, que sern cubiertas por la "Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las legislaturas de los Estados, y "de conformidad con lo establecido por las "recientes modificaciones a la Ley de Coordinacin "Fiscal, que en su nuevo Captulo V, referente a las "aportaciones federales a los Municipios, establece "dos nuevos fondos en el artculo 25 de dicha ley.--"- 2.- En el mismo sentido encontramos el Artculo "103, fraccin II de la Constitucin Poltica del "Estado Libre y Soberano de Puebla, que dispone "que los Municipios tienen personalidad jurdica, "con patrimonio propio que los Ayuntamientos "manejarn conforme a la ley y administrarn "libremente su hacienda la cual se formar, entre "otros conceptos, de las participaciones y "aportaciones federales.--- 3.- En forma congruente "con lo antes sealado, es conveniente citar los "siguientes preceptos de la Ley Orgnica "Municipal:--- Artculo 50, fraccin III, que establece "que la hacienda municipal se formar con: Las "participaciones federales.--Artculo 51, que "dispone que los Ayuntamientos manejarn "conforme a la ley el patrimonio del Municipio.--- "Artculo 52, que establece que los Ayuntamientos "administrarn eficaz y libremente la Hacienda "Municipal.--- Artculo 55, que seala la forma en "que se distribuirn los fondos municipales, a "saber:--- I. Gastos de Educacin Pblica;--- II. "Polica y Trnsito;--- III. Alimentacin de presos y "sostenimiento de hospitales;--- IV. Gastos de "conservacin de edificio y obras municipales;--- V.
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"Servicios Pblicos;--- VI. Obras de utilidad general "para el Municipio, como caminos, redes "telefnicas, puentes, etc.;--- VII. Gastos para el "fomento de la Agricultura, Comercio e Industria;--- "VIII. Sueldos de los funcionarios y empleados del "Ayuntamiento conforme lo dispongan los "presupuestos respectivos.--- 4.Por su parte, la "Ley de Hacienda Municipal del Estado de Puebla "dispone en sus artculos 1 y 46 lo siguiente:--- "Artculo 1.- La Hacienda Pblica para atender los "gastos de los Municipios del Estado de Puebla, "percibir en cada ejercicio las contribuciones, "productos, aprovechamientos, participaciones "federales y estatales; ingresos extraordinarios y "en su caso, las donaciones herencias, legados y "reintegros que se hicieren en su favor.--- Artculo "46.- Las participaciones que correspondan a los "Municipios del Estado, en ingresos federales, se "ingresarn con arreglo a las disposiciones y "cuotas de las Leyes que lo establecen y, en su "caso, la Ley de Coordinacin Fiscal Federal, la Ley "de Coordinacin Fiscal del Estado de Puebla, el "Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal y de Colaboracin "Administrativa en Materia Fiscal y Federal.--- 5.- "Igualmente, el Presupuesto de Egresos de la "Federacin para el ejercicio fiscal de 1998, en el "ltimo prrafo de su Artculo 8 y en su Artculo 19, "dispone lo siguiente:--- Artculo 8 (ltimo prrafo).- "Las erogaciones que se ejerzan a travs del Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios debern aplicarse "conforme a lo dispuesto por el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y este Decreto --- "Artculo 19.- Este precepto bsicamente establece "la manera en que se distribuirn las erogaciones "previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales "para Entidades Federativas y Municipios, en el "ao de 1998, como sigue:--Fondo de "Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal;-"-- Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud;--- Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social, tanto Estatal como "Municipal;--- Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal; y --- Fondo de Aportaciones Mltiples.--- "6.- Los anteriores preceptos deben entenderse "relacionados con los siguientes artculos de la "Ley de Coordinacin Fiscal, segn la misma fue "reformada mediante Decreto publicado en el "Diario Oficial de la Federacin el da 29 de "diciembre de 1997, cuyos artculos forman parte "del nuevo Captulo V de esta ley denominado De "los Fondos de Aportaciones Federales.--- "Artculo 25.- Dispone que, con independencia de "lo establecido en los Captulos del I al IV de la "propia ley, respecto de la participacin de los "Estados, Municipios y Distrito Federal en la "recaudacin federal participable, los mismos "fondos ya mencionados, es decir, el de "Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, "el de Aportaciones para los Servicios de Salud, el "de Aportaciones para la Infraestructura Social, el "de Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal, y el de "Aportaciones Mltiples, se constituirn en "beneficio de las entidades federativas y, en su "caso, de los Municipios con cargo a recursos de la "Federacin.--- Artculo 34. Establece la frmula y "los procedimientos conforme a los cuales el "Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de "Desarrollo Social, distribuir el Fondo de "Aportaciones para la Infraestructura Social entre "los Estados, considerando criterios de pobreza "extrema.--- Artculo 35.- Establece la frmula "conforme a la cual los Estados distribuirn entre "los Municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, considerando los "criterios de magnitud de los Municipios y la "profundidad de su pobreza extrema. Tambin se "establece que si de la informacin disponible no "es posible aplicar la frmula sealada, referida en "el Artculo 34 de la misma ley, se utilizarn las "cuatro variables que ah se precisan, a saber:--- "Poblacin ocupada del Municipio que perciba "menos de dos salarios mnimos respecto de la "poblacin del Estado en similar condicin.--"Poblacin municipal de 15 aos o ms que no "sepa leer o escribir respecto de la poblacin del "Estado en igual situacin.--- Poblacin municipal "que habite viviendas particulares sin "disponibilidad de drenaje conectado a fosa "sptica o a la calle, respecto de la poblacin "estatal sin el mismo tipo de servicio.--Poblacin "municipal que habite en viviendas particulares sin "disponibilidad de electricidad, entre la poblacin "del Estado en igual condicin.--- Artculo 36.- "Establece el monto conforme al cual se "determinar anualmente, en el Presupuesto de "Egresos de la Federacin con recursos federales, "el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios y del Distrito Federal.--- Artculo "37.Establece los fines a los que se destinarn las "aportaciones federales que reciban los "Municipios, a travs de los Estados y el Distrito "Federal, con cargo al Fondo de Aportaciones para "el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal, precisando que dentro de los fines "mencionados, debe darse prioridad al "cumplimiento de las obligaciones financieras del "Municipio y a la atencin de las necesidades de "seguridad pblica de sus habitantes.--- Artculo "38.- Este precepto seala que el Ejecutivo Federal, "a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito "Pblico, distribuir el Fondo de Aportaciones para "el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal, en proporcin directa al nmero de "habitantes con que cuente cada entidad "federativa, en el entendido de que dichas "entidades, a su vez, distribuirn los recursos que "correspondan a sus Municipios, conforme al "mismo criterio.--- 7.- Con la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de "ninguna manera se est dando cumplimiento a las "disposiciones legales antes referidas, incluyendo "las relativas al marco general del nuevo Captulo V "de la ley de Coordinacin Fiscal.--- Efectivamente, "el punto medular de esta Controversia "Constitucional, estriba en que se crean instancias "intermedias de autoridad, jerrquicamente "superiores a los propios Municipios, como los "multimencionados Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, as como las llamadas "Juntas Auxiliares, que ya funcionaban, pero "resultan inconstitucionales por las facultades que "se les estn confiriendo. Ello hace que "constituyan verdaderas instancias intermedias "creadas para determinar los destinos de los "recursos federales que se entregan a los "Municipios provenientes de las participaciones y "aportaciones que les corresponden, as como para "administrar y ejercer el gasto de esos recursos.--- "Lo anterior obviamente es muy grave, debido a "que los preceptos de la ley que se combate, "sealados como inconstitucionales, contravienen "el precepto constitucional que establece que los "Municipios administrarn libremente su hacienda, "la cual se formar de los conceptos que se "establecen en los diversos incisos de la Fraccin IV del artculo 115 de nuestra Carta Magna, dentro de los cuales se incluyen las participaciones y "aportaciones federales que sern cubiertas por la "Federacin
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a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las legislaturas de los Estados, de "conformidad con lo establecido en el nuevo "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, el "cual, como ya se ha dicho, incluye como novedad "a las aportaciones que ah se mencionan.--- "Efectivamente, todos los preceptos de la ley que "se combate y todos los actos que de manera "directa o indirecta limitan y restringen la facultad, "libertad y autonoma con que deben contar los "Ayuntamientos Municipales para administrar su "hacienda y para manejar su patrimonio, implican "una flagrante violacin a la norma constitucional a "que se refiere este segundo concepto de invalidez "en razn de que la autonoma que "constitucionalmente gozan los Municipios, no "debe entenderse como una soberana, habida "cuenta de que los Gobiernos Municipales deben "ceirse, en cuanto a la administracin directa de "los recursos propios que les corresponden, a las "disposiciones legales aplicables, dentro de las "que destacan las normas de la Ley de "Coordinacin Fiscal. Sin embargo, se insiste en "que la administracin de tales recursos propios "que corresponden a los Municipios, debe ser "realizada en forma directa por el mismo Municipio "y no a travs de autoridades u rganos "intermedios.--- Para reforzar lo anterior, conviene "recordar que conforme al ltimo prrafo de la "Fraccin IV del artculo 115 Constitucional "corresponde de manera exclusiva a los "Ayuntamientos de los Municipios, la aprobacin "de sus presupuestos de egresos, con base en sus "ingresos disponibles.--- Igualmente, resulta claro "que la ley que se combate y los actos que tambin "se impugnan, que son o pueden llegar a ser "consecuencia de la aplicacin de la misma, "transgreden lo dispuesto por el primer prrafo de "la Fraccin II del artculo 115 Constitucional. "Dicho prrafo dispone lo siguiente:--- Los "municipios estarn investidos de personalidad "jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la "ley.--- La ley que se impugna, en sus preceptos "ya mencionados, resulta flagrantemente "inconstitucional, pues entraa una humillante "absorcin de la personalidad jurdica de los "Municipios y del manejo de su patrimonio, "aspectos que son expresamente reconocidos por "la citada disposicin de la Ley Fundamental.--- "Adems, si los Municipios estn representados y "ejercen sus funciones a travs de sus cabildos, la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, al asignar parte de esas funciones a los "Comits de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, de hecho desconoce la personalidad "jurdica de los Municipios e impide que stos "manejen su patrimonio.--- 8.- Los preceptos de la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla que por esta otra razn resultan "inconstitucionales, son los Artculos 19, 20, 21, 22, "35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75. 76, 81, 83, y 84. "Por ende, de manera lgica y natural todos los "actos que pretendan realizarse de dichos "artculos, tambin sern inconstitucionales.--- De "la lectura de las mencionadas disposiciones de la "ley que se combate se advierte, claramente, la "violacin constitucional a que se refiere este "segundo concepto de invalidez, pues se limita la "facultad autnoma de los Municipios para "administrar libremente su hacienda, en funcin de "lo siguiente:--- a). Se obliga a los Ayuntamientos a "coordinarse y coadyuvar con las Juntas Auxiliares "para la administracin, recaudacin, ejecucin, "aplicacin y supervisin de diversos ingresos.--- "b). Se obliga a los Ayuntamientos a entregar a las "Juntas Auxiliares un determinado porcentaje de "los recursos provenientes de las participaciones y "aportaciones federales recibidas, cuyo porcentaje "se obtiene y se determina con base en datos "emitidos por un organismo descentralizado, "denominado Consejo Estatal de Poblacin.--- c). "Se obliga a los Ayuntamientos a enterar una serie "de recursos, lo que se traduce en gastos que no "estn contemplados en el Presupuesto de "Egresos, el cual, como ya se ha dicho, debe ser "aprobado exclusivamente por los Ayuntamientos "con base en sus ingresos disponibles, tal y como "lo ordena el ltimo prrafo de la Fraccin IV del "artculo 115 Constitucional.--- d).- Se otorga a los "rganos de participacin social sealados en la "Ley que se combate, as como a los Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal y a las "Juntas Auxiliares, la facultad de intervenir en los "procesos relativos a la administracin y aplicacin "de los recursos que forman parte de la hacienda "Municipal, que, como se ha dicho, con base en "nuestra Carta Magna debe ser libremente "administrada por cada Municipio, con exclusin "de cualquier otro rgano o autoridad, ms an si "es intermedia.--- e). Se obliga a los Ayuntamientos "Municipales a formar parte de ese rgano o "autoridad intermedia de cada Municipio, llamado "Comit de Planeacin para el Desarrollo "Municipal, al que la ley que se impugna le confiere "facultades que la Constitucin otorga "exclusivamente a los Municipios para que las "ejerzan a travs de sus Ayuntamientos.--- 9.- Con "motivo de la expedicin de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, "contrario al Derecho, se est afectando la libre "administracin de los recursos econmicos "destinados a los Municipios, que por lo mismo, le "corresponden por ser parte de su hacienda, lo "cual, insistimos, es violatorio de la Fraccin IV del "artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, de los dems "preceptos de la Constitucin Poltica del Estado "Libre y Soberano del Estado de Puebla, as como "de las otras leyes secundarias locales y federales "a que hemos hecho alusin con anterioridad en "este segundo concepto de invalidez.--- Sobre el "particular, cabe citar el siguiente precedente, "aplicable por analoga al caso concreto, por "tratarse de una ejecutoria dictada en un juicio de "amparo que se tramit y se resolvi cuando an "no se haban reformado las Fracciones I y II del "artculo 105 Constitucional y, por ende, ni siquiera "se haba expedido su Ley Reglamentaria:--- "MUNICIPIOS, LIBRE ADMINISTRACIN DE LOS "BIENES POR LOS.- Es de estimarse "inconstitucional el acto del Gobernador de un "Estado, por el cual se incauta de los arbitrios "municipales, pues el constituyente ha querido que "los Ayuntamientos, como expresin directa de la "voluntad del pueblo, sean los administradores de "sus intereses, y constituyan la base de una "organizacin poltica y administrativa de todo "punto independiente; todo lo cual indica que no se "les puede privar de su derecho para administrar "los bienes municipales. Adems cualquiera ley en "que se apoye un gobernante para substituirse en "las atribuciones administrativas de los "Ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional "y no debe ser obedecida, por ser contraria al "artculo 115 constitucional, que sienta las bases "de la organizacin poltica de Mxico, sobre los "principios del respeto al Municipio Libre y de la "administracin de sus bienes, sin intervencin de "ninguna otra autoridad. Por tanto, debe "concederse el amparo contra el acto del "Gobernador, por ser ste violatorio de garantas, y
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"asimismo, respecto a las autoridades ejecutoras, "pues se trata de una ejecucin inminente, que "constituye una amenaza trascendental para las "instituciones y para los derechos consagrados a "favor de los municipios.--- TOMO LXI, Pg. 5202.- "Amparo en Revisin 4600/39, Sec. 2,. "Ayuntamiento de lamo Temapache, Ver.- 29 de "septiembre de 1939.- Mayora de cuatro votos.- "Quinta poca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: "Semanario Judicial de la Federacin. Tomo: LXI. "Pgina: 5202.--- 10.- Ahora bien, no pasa "desapercibida para los promoventes la posibilidad "de que, en un momento determinado, pudiera "pensarse que no son reales sino aparentes las "violaciones constitucionales que sustentamos en "el cuerpo de este escrito.--- Cabra la posibilidad "de que la contraparte alegue en su favor. "Efectivamente, tal hiptesis partira del falso "supuesto de que no hay violacin constitucional, "porque no se estn afectando participaciones "federales, sino aportaciones, en cuyo caso se "tratara de sostener que las participaciones "constituyen el gnero y una de sus especies son "las aportaciones.--- En ese supuesto, deber "concluirse que la misma carece de fundamento "lgico-jurdico, pues ms que tratarse de un "autntico silogismo, estaremos ante un sofisma. "Esto es as, en mrito de los siguientes "razonamientos:--- a). El inciso b) de la Fraccin IV "del Artculo 115 Constitucional, establece que las "participaciones federales forman parte de la "Hacienda Pblica Municipal, y que dichas "participaciones sern cubiertas por la Federacin "a los Municipios con arreglo a las bases, montos y "plazos que anualmente determinen las legislaturas "de los Estados.--- b). Las participaciones federales "a que tal precepto constitucional hace alusin, "son las que corresponden a las Haciendas "Pblicas Municipales en los ingresos federales, de "conformidad con los trminos previstos en la Ley "de Coordinacin Fiscal, cuyos ingresos pueden "ser los llamados ingresos fiscales tributarios, que "son los que provienen del cobro de "contribuciones. Es decir, impuestos, derechos, "contribuciones de mejoras y aportaciones de "seguridad social, o pueden ser tambin los "llamados ingresos fiscales no tributarios, los "cuales son distintos de los anteriores.--- c). En "uno y otro casos, las participaciones federales "que provienen de los diversos ingresos que "obtiene la Federacin y que se entregan a los "Municipios para que pasen a formar parte de sus "respectivas haciendas, se convierten en recursos "que ya son propios de los Municipios y, por lo "mismo, ninguna ley puede sealar, restringir o "limitar las facultades de los Municipios para "administrar o determinar el destino que se dar a "tales recursos, sin importar que los mismos se "denominen participaciones o aportaciones, "toda vez que ambos conceptos configuren e "integran la recaudacin federal participable, que "se entrega y se distribuye entre los Estados, "Municipios y Distrito Federal, con base en la ya "citada Ley de Coordinacin Fiscal.--- "Consecuentemente, an cuando se pretenda "alegar, con base en un simple cambio de "denominacin, que no hay violacin "constitucional alguna, en el fondo resulta evidente "que las disposiciones de la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, a "que nos hemos referido en este segundo concepto "de invalidez, s son violatorias de la Constitucin "Federal, por transgredir la Fraccin IV, inciso b), "de su artculo 115, siendo igualmente "inconstitucionales todos los actos que se realicen "al amparo de tales preceptos.--- En este orden de "ideas, la ley impugnada sostiene en su Artculo 4, "que tiene por objeto establecer las bases de "operacin de carcter general y especfico a que "habrn de sujetarse los recursos fiscales que se "ejerzan en el Estado, por lo que involucra "aportaciones y participaciones, como tambin "expresamente lo seala el Artculo 5 de dicho "ordenamiento.--- 11.- Por las mismas razones ya "sealadas, tambin resulta inconstitucional, por "ser consecuencia directa e inmediata de lo "anterior, el Artculo 96 de la ley que se impugna, "pues se otorga al Gobierno del Estado de Puebla "la facultad de suspender la entrega a los "Ayuntamientos de las ministraciones de las "Aportaciones para la Infraestructura Social y las "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios, si no se justifica en la forma y tiempos "establecidos, el avance y aplicacin de tales "recursos, o si se canalizan a fines distintos a los "aprobados por los rganos de planeacin "previstos en tal ley.--- No est por dems "manifestar, para concluir este segundo concepto "de invalidez, que la ley que se combate viola "flagrantemente el multicitado inciso b) de la "Fraccin IV del artculo 115 Constitucional, pues "no se limita a fijar bases, montos y plazos, segn "la facultad que le est conferida, sino que hace un "ejercicio desmedido, abusivo y desleal de dicha "facultad, rompiendo claramente con el rgimen de "facultades limitadas y expresas, admitido y "consagrado por el constitucionalismo moderno. Al "respecto, habra que recordar el apotegma de Don "Emilio Rabasa, tantos veces recordado por Don "Manuel Herrera y Lasso y tambin citado en la "ctedra por el iuspublicista Don Gustavo R. "Velasco que dice:--- Cuando la Constitucin "prohibe a los particulares, prohibe lo mnimo; "cuando la Constitucin faculta a las autoridades, "faculta lo mximo.--- En tal virtud, se reitera que "lo procedente conforme a Derecho es declarar "fundada la presente demanda y, "consecuentemente, declarar la "inconstitucionalidad de los multicitados artculos "de la Ley para el Federalismo Hacendario del "Estado de Puebla y de todos los actos que son o "resulten consecuencia de su aplicacin.--- "TERCERO. HAY VIOLACIN A LO DISPUESTO "POR EL PRIMER PRRAFO DEL ARTCULO 116 "CONSTITUCIONAL, POR LA DELEGACIN DE "FACULTADES QUE CONFORME A LA LEY QUE SE "COMBATE, HACE EL PODER LEGISLATIVO DEL "ESTADO DE PUEBLA EN FAVOR DEL "GOBERNADOR DEL MISMO ESTADO.--- El primer "prrafo del Artculo 116 de la Constitucin Poltica "de los Estados Unidos Mexicanos, textualmente "dispone lo siguiente:--- Artculo 116.- El poder "pblico de los Estados se dividir para su "ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no "podrn reunirse dos o ms de estos poderes en "una sola persona o corporacin, ni depositarse el "Legislativo en un solo individuo.--- El segundo "prrafo del mismo precepto Constitucional, "dispone que Los Poderes de los Estados se "organizarn conforme a la Constitucin de cada "uno de ellos.--- 2.- En forma congruente con lo "anterior, encontramos que los Artculos 28 y 29 de "la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, a su "vez disponen lo siguiente:--- Artculo 28.- El "Poder Pblico del Estado dimana del pueblo, se "instituye en beneficio del pueblo mismo y para su "ejercicio se divide en Legislativo, Ejecutivo y "Judicial.--- Artculo 29.- Cada uno de los Poderes "Pblicos del Estado se organizar en la forma que "establece esta Constitucin y no podr reunirse "en una sola persona, o corporacin, el ejercicio de "dos o ms de ellos.--- 3.- La ley que se combate, "viola de manera manifiesta los preceptos antes "mencionados
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de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, como tambin los de "la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, al "delegar el Poder Legislativo de Puebla sus "facultades en una sola persona que es el "Gobernador del mismo Estado, al autorizarlo a "expedir el Manual nico de Operacin para el "Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. "Con ello el Poder Legislativo fue depositado, para "los efectos del caso, en la persona del "Gobernador.--- 4.- En tal contexto, la Ley para el "Federalismo Hacendario del Estado de Puebla "pretende la creacin y funcionamiento de rganos "y autoridades intermedias entre los Gobiernos "Municipales y el Estatal y, para su integracin, "ordena en el Artculo 14, fraccin III y en el prrafo "final del mismo precepto, la eleccin de supuestos "representantes comunitarios de localidades, "barrios, colonias populares y de los comits de "obra del Municipio. A travs de supuestas "asambleas democrticas, que debern "celebrarse de conformidad con el Manual nico "de Operacin para el Federalismo Hacendario en "el Estado de Puebla que para el efecto expida el "Ejecutivo del Estado.--- Lo anterior implica que "los procesos electorales para la integracin de los "rganos de autoridad y gobierno, por lo que "concierne a los representantes comunitarios, "quedarn sujetos a una normatividad que, en "funcin de legislador, emita el Ejecutivo Estatal, "en flagrante violacin del Artculo 116 de nuestra "Carta Magna.--- CUARTO.- HAY VIOLACIN A LO "DISPUESTO POR EL ARTCULO 133 DE LA "CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS "UNIDOS MEXICANOS, EN RELACIN CON EL "ARTCULO 120 DE LA MISMA CARTA MAGNA, "POR LA NO APLICACIN DE LA LEY DE "COORDINACIN FISCAL CON MOTIVO DE LA "EXPEDICIN DE LA LEY PARA EL FEDERALISMO "HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA.--- El "artculo 120 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos obliga a los "Gobernadores de los Estados a publicar y hacer "cumplir las leyes federales; es decir, los obliga a "ejecutar las leyes federales.--- Se entiende que "slo ejecutan leyes federales de acuerdo con la "interpretacin que sobre dicho precepto "constitucional ha dado esa H. Suprema Corte de "Justicia de la Nacin, tratndose de leyes marco "que por disposicin constitucional tiene una "jerarqua superior a la de las leyes locales, como "son las leyes coincidentes de condicionamiento "federal superior al local que regulan las materias "de asentamientos humanos, salud, educacin, "proteccin al ambiente y de preservacin y "restauracin del equilibrio ecolgico.--- En tales "casos, se entiende que las leyes federales son "superiores a las leyes locales como una "excepcin al principio de distribucin de "competencias entre las autoridades locales y las "autoridades federales que consagra el Artculo "124 Constitucional.--- Lo mismo ocurre en el caso "particular por lo que se refiere a la materia fiscal "relativa a aquellos supuestos especficos a que "alude el ltimo prrafo de la Fraccin XXIXa del "Artculo 73 Constitucional, en que la Federacin "participa a las Entidades Federativas y stas a su "vez participan a los Municipios, al igual que en "aquellos casos en que existe convencin fiscal "entre la Federacin y las Entidades Federativas, "conforme a los cuales las Entidades Federativas "participan a los Municipios de las participaciones "federales, incluyendo naturalmente las "disposiciones del nuevo Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, que se refiere a "aportaciones.--- Dicha Ley de Coordinacin Fiscal, "que tambin es Federal, obliga a los Estados a "cumplirla y a acatarla, de donde se desprende que "tiene una jerarqua superior a la de las leyes "locales, de conformidad con el principio de "supremaca de la Constitucin que establece el "Artculo 133 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos.--- Por tanto, la "facultad que tiene los Estados a travs de sus "respectivos rganos legislativos, de fijar las "bases, montos y plazos de la distribucin de "participaciones y aportaciones, innegablemente "puede ser ejercitada, siempre y cuando el ejercicio "de dicha facultad quede sujeta y se condicione a "lo que la Ley de Coordinacin Fiscal establezca al "respecto.--- Consecuentemente, conforme a "Derecho, procede declarar fundada la presente "demanda y declarar la inconstitucionalidad de "todos los preceptos de la Ley para el Federalismo "Hacendario del Estado de Puebla a que ya nos "hemos referido, as como la inconstitucionalidad "de todos los actos que son o vayan a ser consecuencia de su aplicacin. CUARTO.- Los preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 115, fracciones I, II y IV, inciso b), 116, 120 y 133. QUINTO.- Por acuerdo de fecha veintisis de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el Presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Ministro Juventino V. Castro y Castro orden formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y se design como instructor al Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Por auto de veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor tuvo a los promoventes con la personalidad que ostentan y por admitida la demanda de controversia constitucional; orden emplazar a las autoridades demandadas para la formulacin de su respectiva contestacin de demanda; correr traslado al Procurador General de la Repblica para que manifestara lo que a su representacin correspondiera; y tuvo como pruebas de la actora las documentales que adjunt a su demanda. SEXTO.- El Gobernador, Secretario de Gobernacin y Procurador General de Justicia, en representacin del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla y el Presidente y Secretario ambos de la Gran Comisin, as como Presidente y Secretario de la Comisin Permanente del Congreso del Estado de Puebla, todos ellos en representacin de este ltimo, al formular su contestacin de demanda en sntesis manifestaron lo siguiente: 1) Que ni los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUNES), ni las Juntas Auxiliares fueron creados por la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 2) Que los COMPLADEMUNES tienen su fundamento en los artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 4 y 20 de la Ley de Planeacin; 107 y 108 de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla; y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla, y no en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.
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3) Que los Comits de Planeacin se traducen en los medios de los que se vale el Estado y los Municipios para cumplir con los mandatos de los artculos 25 y 26 de la Constitucin Federal. 4) Que la existencia de las Juntas Auxiliares deriva de lo dispuesto por los artculos 106 de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, y 16, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, y no de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 5) Que los COPLADEMUNES y las Juntas Auxiliares no constituyen autoridades intermedias entre los gobiernos municipales y el gobierno estatal, toda vez que tanto los referidos Comits de Planeacin como las Juntas Auxiliares, forman parte de la estructura del gobierno municipal. 6) Que los COPLADEMUNES son instancias de planeacin que tienden a promover la participacin social en el mbito municipal, para la toma de decisiones en la orientacin, definicin y jerarquizacin de los programas, proyectos y obras pblicos que se realizan a nivel municipal, sin que tengan autoridad sobre el Ayuntamiento sino por el contrario, forman parte de la estructura administrativa de los Municipios. 7) Que los COPLADEMUNES nicamente se desenvuelven en el mbito municipal. Ello se corrobora de los trminos en los que la Ley para el Federalismo Hacendario, en su artculo 14, prev su integracin. De dicho precepto legal se advierte que los COPLADEMUNES se integrarn por 1).- El Ayuntamiento del municipio; 2).- El total de Juntas Auxiliares de cada municipio; 3).- Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comits de obras del municipio; y 4).- Los representantes del rgano de planeacin estatal. 8) Que el artculo 14 de la Ley para el Federalismo Hacendario, es congruente con el artculo 16 de la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, ya que el citado artculo 16 seala que el municipio para su administracin interior, se dividir en pueblos, rancheras, barrios y secciones, por lo que, los COPLADEMUNES se integran entre todas aquellas comunidades en que se divide la administracin interior del municipio, de tal manera que no puede ni remotamente considerarse que constituyen organismos o autoridades intermedios. Lo nico que su integracin revela, es que pretende recoger las aspiraciones de los diversos sectores de la poblacin, con el objeto de que los proyectos u obras que se realicen beneficien a todas las comunidades en forma equitativa. 9) Que los COPLADEMUNES no son autoridades pues no renen las caractersticas que les son propias, al carecer de la capacidad de ordenar y hacerse obedecer. 10) Que los COPLADEMUNES no actan de manera independiente, unilateral y con decisin, ya que quienes de manera directa toman los acuerdos o decisiones, son aquellos grupos sociales que los integran. En esas circunstancias, no se puede establecer que los COPLADEMUNES sean autoridades intermedias, puesto que su actuacin no interrumpe u obstaculiza la comunicacin directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, mxime que forman parte de la estructura municipal. 11) Que conforme a la Ley Orgnica Municipal, los Municipios para su administracin interior se dividen en pueblos, rancheras, barrios y secciones, y los rganos encargados de administrar a los pueblos se denominan Juntas Auxiliares, lo que tambin se desprende de la Ley Orgnica Municipal. 12) Que a lo largo de la historia de Mxico se han reconocido jurdicamente a los gobiernos de los pueblos, como rganos que sin ser ajenos a la personalidad jurdica del Ayuntamiento, propician que sta pueda cumplir el imperativo de administrar en su territorio y prestar servicios. 13) Que las Juntas Auxiliares que existan como tales, en la legislacin poblana desde el siglo diecinueve, subsistieron al paso de mil novecientos diecisiete, consignndose, atento al espritu constitucional, que en los pueblos que no alcanzan la categora de municipio gobernar una junta auxiliar, caracterizada como una forma de organizacin de la administracin pblica municipal que participa de la personalidad jurdica de ese gobierno Municipal, y en la que se depositan determinadas competencias para la prestacin de servicios en el mbito de su circunscripcin territorial y en la jurisdiccin de los Ayuntamientos, lo que propicia el descongestionamiento de la administracin central, la que aprueba sus decisiones y de la que reciben recursos. 14) Que del anlisis de las Constituciones de Puebla y sus Leyes Orgnicas Municipales podemos afirmar que las Juntas Auxiliares han definido la competencia que ejercen para la atencin especfica de los servicios pblicos, a partir de su integracin en la administracin pblica municipal. 15) Que las Juntas Auxiliares son rganos auxiliares, inmersos en la administracin pblica municipal, conforme a las funciones que realizan, como son las siguientes: -Las juntas sern designadas de acuerdo con las bases que establezca la convocatoria que expida el Ayuntamiento y con la intervencin del Presidente Municipal. -Los miembros electos de las Juntas Auxiliares otorgarn la protesta de Ley ante el Presidente Municipal. -Para el ejercicio de las funciones que corresponden a las Juntas Auxiliares, stas debern, entre otras cuestiones: 1.- Solicitar al respectivo Ayuntamiento los recursos que debern aplicarse a la satisfaccin de los gastos pblicos del pueblo, 2.- Remitir al Ayuntamiento, en forma anual, los presupuestos de gastos. -Los acuerdos de las Juntas Auxiliares sern revisados y aprobados por el Ayuntamiento respectivo.
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16) Que no puede considerarse que las Juntas Auxiliares sean organismos intermedios entre el Gobierno Municipal y el Gobierno Estatal, ni que tengan autoridad sobre el Ayuntamiento, ya que constituyen rganos de la administracin pblica municipal, dentro de la vertiente de la desconcentracin municipal. 17) Que los nicos recursos que las Juntas Auxiliares ejercen, son de ndole municipal, por tratarse de rganos de la administracin pblica municipal. 18) Que conforme al artculo 44 de la Ley para el Federalismo Hacendario para el Estado de Puebla, las Juntas Auxiliares debern aplicar los recursos que en trminos de dicha ley se les distribuyen, en la ejecucin de obras que hayan sido aprobadas en los rganos de planeacin de los municipios, es decir, el ejercicio de los recursos que se les distribuyen est supeditado a las determinaciones adoptadas por los COPLADEMUNES, mismos que se integran por los Ayuntamientos y por todos los grupos sociales en los que se encuentra dividida la administracin interior de los Municipios. As, una vez que la instancia de planeacin municipal, esto es, el COPLADEMUN jerarquiza las obras que se deben ejecutar, en auxilio del desempeo del Ayuntamiento y en el marco de la administracin pblica municipal a la que pertenecen, las Juntas Auxiliares aplicarn los recursos, informando al Ayuntamiento y al Congreso del Estado de su ejercicio, debiendo observar los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal previstos en la Ley. 19) A los COPLADEMUNES no se les dota de atribuciones para administrar y determinar el destino de los recursos municipales. Ello se advierte de lo dispuesto por el artculo 13 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que establece que los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, son instancias de participacin social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo. Atento a lo anterior, no puede considerarse que los citados Comits cuenten con facultades para administrar y determinar el destino de recursos. Sobre este particular, cabe mencionar que los recursos que integran los fondos de aportaciones para la infraestructura social municipal y de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios se encuentra determinada desde los artculos 33 y 37 de la Ley de Coordinacin Fiscal, disposiciones que son retomadas en los artculos 73 y 79 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 20) Que para establecer que los COPLADEMUNES no administran recursos, basta dar una lectura a los artculos 69, 73, 80 y 81 de la Ley para el Federalismo Hacendario, de donde se advierte que los Ayuntamientos son quienes reciben los recursos y ejecutan las obras y acciones a que se encuentran destinados los mismos. 21) Que atendiendo al texto de los artculos 40, 41, 115 y 124 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artculos 103 y 111 de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, se puede concluir lo siguiente: -Que los ingresos municipales sern slo los aprobados por el Congreso del Estado de Puebla. -Que corresponde a la legislacin del Estado de Puebla, determinar el marco en que los municipios manejarn su patrimonio. -Que adems de los rendimientos y contribuciones, los municipios contarn con otros ingresos que la legislatura del Estado establezca. Entre ellos, se enumera expresamente a las participaciones federal. -Que las participaciones federales estn sometidas a las bases, montos y plazos que fije el Congreso del Estado de Puebla. -Que, establecida por la Federacin una fuente de ingresos municipales, a ttulo de participaciones federales o de aportaciones federales, no podr aplicarse como ingreso municipal sin la intervencin de la legislatura del Estado de Puebla. -Que la relacin financiera entre la Federacin y los Municipios nicamente se establece a travs de las autoridades estatales. Sobre este particular, cabe sealar que la Federacin nunca entablar una relacin directa con los municipios, ya que el sistema federal se traduce en la relacin que establece la Federacin con los Estados y stos con sus municipios, segn se advierte de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en particular de lo dispuesto por su artculo 116, fraccin VII. A este respecto, Teresita Rendn en su obra intitulada Derecho Municipal, expone que las participaciones federales que corresponden a los municipios de acuerdo al artculo 115, deben cubrirse a los municipios con sujecin a lo previsto en la ley local, en cuanto a bases, montos y plazos, sin que ello deba interpretarse como que las ministraciones se efecten directamente, y al efecto categricamente manifiesta que Una ministracin directa federacin-municipios repugnara el espritu del pacto federal, pues la relacin debe ser siempre a travs de los Estados. -Que el manejo de la hacienda municipal queda sujeto a las reglas de planeacin que establezcan los ordenamientos jurdicos correspondientes. -Que puede establecerse que la libre administracin de la hacienda municipal no puede entenderse como una libertad absoluta e irrestricta, sino dentro del marco constitucional federal y estatal, y en congruencia con las facultades que ambas normas constitucionales otorgan al Congreso del Estado de Puebla. 22) Que la controversia constitucional que se plantea debe declararse improcedente, en trminos de los dispuesto por el artculo 19, fraccin VIII, de la Ley Reglamentaria, en relacin con lo que dispone el artculo 1 de dicho ordenamiento jurdico, ya que, no se actualiza uno de los supuestos de procedencia de las controversias constitucionales, al no existir un planteamiento expreso de invasin de esferas competenciales. 23) Que por lo que hace a los argumentos que plantean los actores que se refieren a la posible contradiccin entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y algn precepto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, son improcedentes al ser planteados en una controversia constitucional, en atencin a que dicha cuestin es materia de la accin de inconstitucionalidad prevista por el artculo 105, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y los nicos legitimados para promoverla seran el Procurador General de la Repblica y el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso del Estado de Puebla. 24) Que por lo que se refiere a la posible contradiccin entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y los ordenamientos jurdicos secundarios a que se refieren los actores, esto es, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Puebla, la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de Puebla, el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho y la Ley de Coordinacin Fiscal, son improcedentes en el
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ejercicio de una controversia constitucional, ya que este tipo de acciones slo proceden en aquellos casos en los que se plantean violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. 25) Que el diez de abril de mil novecientos noventa y siete, el titular del Ejecutivo Federal y el titular del Ejecutivo del Estado de Puebla, celebraron el Convenio de Desarrollo Social mil novecientos noventa y siete, por virtud del cual la Federacin asign recursos al Estado de Puebla hasta por $508150,500.00 (QUINIENTOS OCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA MIL QUINIENTOS PESOS 00/100 M.N.), para el Fondo de Desarrollo Social Municipal, y lo relativo a la constitucin de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, fue acatado por los doce Municipios que ahora promueven la presente controversia constitucional, en la que incongruentemente plantean, entre otras cuestiones, que por virtud de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se crean los referidos comits. 26) Que del anlisis de la Constitucin de Puebla y su Ley Orgnica Municipal, resulta claro que las Juntas Auxiliares han definido la competencia que ejercen para la atencin especfica de los servicios pblicos, a partir de su integracin en la administracin pblica municipal. 27) Que la funcin de los COPLADEMUNES se limita a planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar, en congruencia con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo. 28) Que no puede considerarse que las facultades de COPLADEMUNES constituyen poderes unilaterales de decisin y de ejecucin que los coloque por encima de los Gobiernos Municipales, por lo siguiente: -Dichos comits se desenvuelven en el mbito municipal; quienes los integran, son: el Ayuntamiento, es decir, el rgano de administracin del Municipio, las Juntas Auxiliares, que como ya se ha expuesto constituyen rganos desconcentrados de la propia administracin pblica municipal, los representantes de las comunidades en que se divide el municipio para su administracin, y los representantes del rgano de planeacin estatal y quienes los encabezan son los Ayuntamiento. -Los COPLADEMUNES nicamente constituyen instancias que promueven la participacin social en la toma de decisiones, pero quienes toman las decisiones en el seno de los COPLADEMUNES, y quienes ejecutan las mismas, son quienes los integran. -Los COPLADEMUNES tienen como finalidad darle un mayor sentido de equidad, eficacia y transparencia al gasto, al recoger todas las demandas y aspiraciones de los grupos sociales que integran a los Municipios. 29) Que lo previsto por el artculo 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que establece que en el caso de que un Ayuntamiento no entregue participaciones a las Juntas Auxiliares, el Estado podr entregarlas directamente, no resulta inconstitucional, y se justifica por el hecho de que las Juntas Auxiliares requieren de la entrega inmediata de recursos, con el objeto de estar en posibilidad de prestar los servicios y ejecutar las acciones que les corresponden en el mbito de su competencia. 30) Que contrariamente a lo que sostienen los Municipios actores, el artculo 4, fraccin VII, de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de ninguna manera establece la obligacin a cargo de los Municipios, de integrarse a los rganos hacendarios a que se refiere dicho ordenamiento jurdico. Lo que el precepto legal en cita establece, es que uno de los objetos de la Ley impugnada, es la constitucin de los rganos en materia hacendaria para el cumplimiento de los objetivos de la misma. 31) Que es incorrecta la aseveracin de los Municipios actores, en el sentido de que los COPLADEMUNES sean rganos hacendarios, sobre este particular se reitera, dichos Comits son instancias de planeacin. Los nicos rganos hacendarios que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla prev en su artculo 25, son los siguientes: -La Reunin de Funcionarios Hacendarios del Estado de Puebla; -La Comisin Permanente de Funcionarios Hacendarios del Estado de Puebla; -La Comisin de Capacitacin y Asesora Hacendaria del Estado de Puebla; y -Las dems instancias que se decida crear para fortalecer la Coordinacin Hacendaria. 32) Que con la Ley para el Federalismo Hacendario, no se obliga a los Municipios a participar en los COPLADEMUNES. A ese respecto, tambin se reitera, que la obligacin de los Ayuntamiento de integrarse a las instancias de planeacin, emana del concepto de planeacin democrtica, sancionado en el artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y lejos de imponer una carga o una limitacin a las atribuciones municipales, permite hacerlas compatibles con el imperativo de participacin social al que se refiri el Senado de la Repblica, al considerar en la reforma al artculo 115 de la Carta Magna, de mil novecientos ochenta y tres, que el manejo libre de la hacienda municipal queda sujeto, en un ambiente de plena libertad, a las reglas de planeacin, que ser democrtica y participativa. 33) Que el artculo 115, fraccin IV, inciso b), constitucional, que se invoca como violado, no se refiere a aportaciones, sino a las participaciones federales que corresponden a los Estados y Municipios, en trminos de lo dispuesto tanto por dicho mandato constitucional como por los artculos 1 y 10 de la Ley de Coordinacin Fiscal Federal, y 7 del Cdigo Fiscal del Estado de Puebla. 34) Que las participaciones corresponden a una forma de compensacin que se entrega a los Estados por limitar su potestad impositiva, mediante su adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. 35) Que Las participaciones que recibe el Estado de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal Federal, se integran en los siguientes Fondos: -General de Participaciones. -Fomento Municipal. -Participaciones Directas a los Estados.
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-Reserva de Compensacin. -Puentes de Peaje. -Rendimientos de Contribuciones Participables a Municipios. 36) Que las aportaciones a que se refiere el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, stas participan de una naturaleza jurdica diversa de las participaciones. En efecto, las aportaciones son recursos complementarios a aqullos que corresponden a las entidades federativas y a los Municipios como participacin en la recaudacin federal, por virtud de los cuales la Federacin apoya a los Estados y Municipios, para la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, a saber: la educacin bsica, la atencin de la salud y el desarrollo de la infraestructura bsica Municipal. 37) Que siendo que las aportaciones no pueden identificarse con las participaciones, es evidente que la disposicin constitucional cuya violacin invoca a los Municipios actores, esto es, el artculo 115, fraccin IV, inciso b), que se refiere a participaciones federales, no es aplicable para el caso de aportaciones. La regulacin de las aportaciones, corresponde al Poder Legislativo del Estado, en trminos de lo dispuesto por el artculo 41, 115, fraccin IV y 124 de la Carta Magna, y dems relativos y aplicables de la Legislacin Estatal. 38) Que por lo que se refiere a aportaciones, el destino de stas ya est previsto en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, en sus artculos 33 y 37. 39) Que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, es coincidente con la Ley de Coordinacin Fiscal, en cuanto al destino de los fondos de aportaciones. Ello se advierte de los artculos 69, 73, 79 y 81 de la Ley cuya invalidez se reclama, disposiciones stas que se refieren al destino de los Fondos de Aportaciones para el Infraestructura Social y de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. 40) Que quien administra los fondos de aportaciones son los Ayuntamientos, la participacin que los COPLADEMUNES tienen con relacin a dichos fondos, es la que se ha venido reiterando, es decir, que dichos comits constituyen las instancias de participacin social a nivel municipal, cuyas funciones se limitan a planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar con dichos recursos. Por lo que hace a las Juntas Auxiliares, y en lo relativo a los fondos de aportaciones, stas se limitan a participar en los COPLADEMUNES, por tratarse de rganos de la administracin pblica municipal, representativos de habitantes de los pueblos. 41) Que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla prev la entrega de las participaciones a los rganos encargados de la administracin pblica municipal, es decir, a los Ayuntamientos y a los rganos auxiliares de stos, como lo son las Juntas Auxiliares. En el primer caso, esto es, por lo que se refiere a las participaciones que se entregan al Ayuntamiento, el ordenamiento jurdico invocado no establece destino alguno, ni siquiera prev que en su ejercicio intervengan los Comits de Planeacin. En el segundo caso, los artculos 42, 43, 44, 45 y 46 de la Ley cuya invalidez se reclama, sealan que: -Los recursos a que se alude, son asignados por el Ayuntamiento. -Dichos recursos debern destinarse a las funciones que corresponde realizar a las Juntas Auxiliares, as como a la ejecucin de obras pblicas, es decir el destino de las participaciones en comento, no queda el arbitrio de autoridad alguna, sino que es determinado por la Ley. -Los recursos en comento, cuando se destinen a la ejecucin de obra, se requiere que stas hayan sido aprobadas en los rganos de planeacin municipales. Es decir, el ejercicio de los recursos que se entregan a las Juntas Auxiliares, est supeditado a las determinaciones adoptadas por los COPLADEMUNES, como se ha reiterado, se integran por los Ayuntamientos y por todos los grupos sociales en los que se encuentra dividida la administracin interior de los municipios. Una vez que la instancia de planeacin jerarquiza las obras que se deben ejecutar, en auxilio de las funciones del Ayuntamiento y en el marco de la administracin pblica municipal, las Juntas auxiliares aplicaran los recursos informando al Ayuntamiento y al Congreso del Estado de su ejercicio, debiendo observar los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal previstos en la Ley. 42) Que en lo relativo a la administracin de participaciones, nuestra parte manifiesta que por las funciones que a los COPLADEMUNES corresponde realizar, es evidente que stos no administran recurso alguno. Por lo que se refiere a las Juntas Auxiliares, es obvio que stas administran los recursos que han quedado precisados, sin embargo con los lineamientos establecidos. Ahora bien, el hecho de que administren dichos recursos no vulnera la autonoma financiera del municipio, mxime que dichos rganos forman parte de la propia administracin pblica. 43) Que en el mbito municipal los municipios pueden aprobar sus propios presupuestos de gasto, de tal suerte que al realizar su plan de actividades y su programa de accin para un determinado ejercicio fiscal, o la cuantificacin precisa de los costos de dicho programa, compete nica y exclusivamente a los Ayuntamiento la revisin de los mismos; sin embargo, dicho presupuesto de egresos debe aprobarse con base en los ingresos disponibles, segn prev el texto constitucional, y dichos ingresos, por disposicin expresa del artculo 115, fraccin IV, ltimo prrafo, Constitucional corresponde fijarlos a las legislaturas locales; actividad que realiza el Congreso en el momento de emitir la Ley de Ingresos de los Municipios. 44) Que por disposicin legal, las Juntas Auxiliares tienen como propsito auxiliar al Ayuntamiento en el ejercicio de sus funciones, para lo cual reciben recursos del propio erario municipal. En esas circunstancias, y contrariamente a lo que manifiestan los municipios actores, en ninguna parte de la Ley que se combate, se obliga a un Ayuntamiento a coordinarse con rganos integrantes de la propia administracin pblica municipal, en forma ajena al orden constitucional, que prev que la administracin debe ser programada y coordinada. A la anterior conclusin se llega de la simple lectura de los artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 107 y 108 de la Constitucin Poltica Local, cuyos principios puntualmente se incorporan a la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 45) Que para el ejercicio de las funciones que competen a las Juntas Auxiliares, stas deben recibir recursos del propio Ayuntamiento, lo que es coincidente con el espritu de la fraccin I del artculo 72 de la Ley Orgnica Municipal, que dispone que las
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Juntas Auxiliares deben solicitar al respectivo Ayuntamiento los recursos que deben aplicarse a la satisfaccin de los gastos pblicos del pueblo. En esos trminos, no se puede considerar que la entrega de recursos del Municipio a rganos desconcentrados de ste, es decir, a los rganos encargados de su administracin pblica, sea ilegal o violatoria de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 46) Que los nicos recursos que en trminos de la Ley que se impugna, reciben las Juntas Auxiliares, son participaciones, y no aportaciones, como indebidamente lo asientan los Municipios actores. 47) Que el hecho de que el artculo 43 de la Ley para el Federalismo Hacendario establezca que la distribucin de recursos a las Juntas Auxiliares, se efecte de acuerdo con los datos que para tal efecto emita el Consejo Estatal de Planeacin, nicamente revela que la disposicin en comento es lgica. Esto es as, en razn de que si los recursos se distribuirn en proporcin directa al nmero de habitantes, no hay lugar a duda de que se requiera la informacin relativa a los habitantes de cada Junta Auxiliar, informacin sta que a quien corresponde elaborar es precisamente al Consejo Estatal de Poblacin. 48) Que si la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla prev las bases y montos que el Municipio destinar a sus rganos auxiliares, ello no resulta violatorio de la Constitucin, pues se limita a establecer la entrega de recursos al propio Municipio a la vez que consigna su destino, mismo que est preestablecido, desde la Ley de Coordinacin Fiscal. 49) Que no es posible que los Municipios actores consignaran los recursos derivados de los fondos de aportaciones para la infraestructura social municipal y de fortalecimiento municipal en sus presupuestos, ni tampoco los fondos de participaciones, pues la Ley para el Federalismo Hacendario que establece los mecanismos para su clculo y distribucin entr en vigor una vez que se haba iniciado el ejercicio fiscal en curso, es decir, el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho. 50) Que en el momento en que el Estado recibe aportaciones de la Federacin, y stas se integran a su hacienda pblica, inicia su responsabilidad y facultad para legislar lo relativo a las bases para su distribucin y control hacia los Municipios, sin que exista limitacin para ello en la Constitucin Federal. 51) Que la Legislatura Estatal, en ejercicio de su facultad constitucional para legislar todo lo relativo a su rgimen interno, podr establecer los mecanismos que garanticen que los recursos que le son transferidos por la Federacin se apliquen a los fines previstos por la ley, y a su vez que se cumpla con los fines consignados en el artculo 26 de nuestra Carta Magna, que dan origen a la participacin social en la planeacin del desarrollo. 52) Que el hecho de que la Ley que se reclama establezca sanciones, que se hacen consistir en la retencin de aportaciones para el caso de que no se justifique el avance y su aplicacin, o si se canalizan a fines diversos a aqullos que la Ley prev, se encuentra ajustado a derecho. 53) Que por lo que hace al argumento de que la Ley impugnada pretende la creacin y funcionamiento de rganos y autoridades intermedias entre los Gobiernos Municipales y Estatales, ya que para su integracin el artculo 14, fraccin III y prrafo final de dicho precepto, ordenan la eleccin de supuestos representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comits de obra del Municipio, a travs de asambleas democrticas, que debern celebrarse de conformidad con el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado, lo que implica que los procesos para la integracin de los rganos de autoridad y gobierno, por lo que concierne a los representantes comunitarios, quedarn sujetos a una normatividad que, en funciones de legislar, emite el Ejecutivo Estatal, en flagrante violacin del artculo 116 de la Carta Magna. Debe precisarse que no se trata de procesos electorales, sino de un manual para la eleccin de los representantes comunitarios, que segn se expres no constituyen autoridades intermedias, sino instancias de planeacin acorde al artculo 26 constitucional. Tampoco se arrogaron al Ejecutivo del Estado facultades ajenas a su funcin ya que en ningn momento pasa inadvertido el principio de la separacin de poderes y de la divisin de facultades que consagra la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, pues si bien es cierto que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en su artculo 14, faculta al Ejecutivo del Estado a expedir el Manual de Operaciones para el "Federalismo Hacendario en el Estado, esto obedece a las facultades reglamentarias que la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla en su artculo 79, fraccin III, concede al Ejecutivo de Estado. 54) Que por lo que hace a la falta de coincidencia entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y la Ley de Coordinacin Fiscal, en cuanto a sus mecanismos de distribucin, la controversia constitucional es improcedente por no ser el medio idneo para confrontar una ley federal con una ley estatal. 55) Que la Ley para el Federalismo Hacendario establece, para la distribucin de los fondos de participaciones que el Estado est facultado para legislar, criterios similares a los establecidos en los artculos 34 y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal, con lo que la distribucin de estos es plenamente consistente con lo dispuesto en la misma Ley de Coordinacin Fiscal. 56) Que la Ley de Coordinacin Fiscal establece los parmetros para la determinacin y distribucin del monto de aportaciones y participaciones asignadas a cada entidad federativa. La regulacin de dichos recursos es de competencia federal, hasta en tanto los recursos presupuestados no ingresen a las haciendas estatales. 57) Que una vez que los aludidos recursos ingresan a la Hacienda Pblica de un Estado, el derecho que le asiste a partir del artculo 41 Constitucional, es el de regular todo lo relativo a su rgimen interno, entre esto se comprende la materia hacendaria. Sobre este particular, cabe destacar que a este respecto la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no contiene reserva alguna de competencia para la Federacin, salvo los casos en que a sta le asiste la facultad impositiva sobre determinadas hiptesis de causacin, que no es el caso que nos ocupa.
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58) Que tanto la Ley de Coordinacin Fiscal como la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, estn emitidas conforme a la competencia que corresponde a cada nivel de gobierno. 59) Que dentro de la circunscripcin territorial de los Municipios de Altepexi y de Nealtican, no existen Juntas Auxiliares. A pesar de ello, stos formulan conceptos de invalidez relacionados con dichos rganos de la administracin pblica municipal, por lo que dichos conceptos deben declararse inoperantes. SPTIMO.- Por oficio nmero PGR 249/98, presentado en la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin el doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el Procurador General de la Repblica, en sntesis, manifest lo siguiente: 1) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, en atencin a lo dispuesto por los artculos 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 1 de su Ley Reglamentaria, y, 10, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, por lo que se debe concluir que la admisin de la demanda por parte de este Tribunal es procedente, toda vez que se refiere a un conflicto entre un Estado y sus Municipios, actualizndose as la hiptesis contenida en el artculo constitucional citado, ya que los actores demandan la expedicin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de la cual consideran que diversos artculos conculcan disposiciones de nuestra Constitucin Federal. 2) Que el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho, se public en el Peridico Oficial del Estado de Puebla, la Ley para el Federalismo Hacendario para esa entidad, entrando en vigor el mismo da de su publicacin. Los demandantes interponen la controversia constitucional en contra de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, el diecinueve de febrero del ao en curso, misma que se present el veinticinco del mismo mes y ao ante la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal. El plazo para interponer la demanda de controversia constitucional, tratndose de normas generales, de acuerdo con la fraccin II del numeral 21 de la Ley Reglamentaria del artculo 105 constitucional, es de treinta das, contados a partir del da siguiente de la fecha de su publicacin, por lo que dicho trmino venca el doce de marzo del ao en curso, por lo tanto, el escrito de demanda fue presentado dentro del plazo establecido para ello. 3) Que en los artculos 41, fraccin III, y 44, fracciones I y III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, se encuentra el fundamento legal de la legitimacin de los promoventes, ya que toda vez que en Sesiones Solemnes los Cabildos de los Ayuntamientos confieren facultades expresas a los Presidentes Municipales para que promuevan la presente controversia, por otra parte tambin se infiere que son facultades propias de los sndicos municipales la representacin judicial del Ayuntamiento, consecuentemente se encuentran legitimados para promover la presente controversia constitucional. 4) Que el Gobernador, Secretario General de Gobierno y el Procurador General de Justicia todos del Estado de Puebla, de conformidad con la Constitucin Local, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Puebla y el artculo 11 de la Ley Reglamentaria del artculo 105 constitucional, cuentan con legitimacin procesal para comparecer en la presente controversia constitucional. 5) Que por lo que hace al Presidente y Secretario de la Gran Comisin del Congreso y Presidente y Secretario de la Comisin Permanente del Congreso, la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado no seala a persona alguna como representante de ese Poder, por lo que en todo caso se debe presumir la representacin en atencin a lo dispuesto en la parte final del primer prrafo del artculo 11 de la Ley Reglamentaria del artculo 105 constitucional. 6) Que no se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fraccin VIII del artculo 19 de la Ley Reglamentaria del artculo 105 constitucional, que hacen valer las autoridades demandadas en su contestacin de demanda, en virtud de tratarse de un conflicto entre un Estado y sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, atento a lo previsto por el artculo 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Federal. 7) Que de las atribuciones concedidas a los Comits para el Desarrollo Municipal y al Sistema Estatal de Coordinacin Hacendaria, se puede concluir que no constituyen instancias intermedias de autoridad, ya que los mismos no interfieren en las polticas administrativas, econmicas o de gobierno municipales, toda vez que no estn investidos con facultades de ejecucin ni de mando, sino que tienen como objetivo, el primero de ellos, la realizacin de una serie de planes tendientes al fortalecimiento del Municipio y, el segundo, armonizar y coordinar el sistema hacendario estatal y municipal. 8) Que los organismos contemplados en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, actan a instancia de los propios Municipios y no de manera unilateral, de modo que sus actuaciones se traduzcan en sumisin de stos, que anulen o diluyan sus derechos o atribuciones, ya que con el apoyo de tales organismos o sin ellos, los Municipios podrn seguir llevando a cabo sus fines de acuerdo con su mbito competencial y en uso de las atribuciones tuteladas por el artculo 115 constitucional. 9) Que por lo que hace a las Juntas Auxiliares, no constituyen autoridades intermedias ya que dependen del propio Ayuntamiento, es decir, forman parte del mismo, siendo que el desarrollo de sus funciones como su propio nombre lo indica es el de auxiliar a los Municipios en el desarrollo de sus actividades, en aquellas poblaciones que no sean cabecera municipal de acuerdo a lo establecido en la legislacin local. 10) Que del anlisis realizado a las atribuciones de los rganos que contempla la Ley para el Federalismo Hacendario y que la demandante afirma son autoridades intermedias, no se desprende que estn investidos con facultades de ejecucin o mando, ni que invadan las facultades propias de los Municipios, sino que la finalidad de los rganos que supuestamente conculcan tal dispositivo constitucional, es la de que los Ayuntamientos tengan la suficiente capacidad para prestar un mejor servicio a su comunidad, a travs de
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mecanismos de apoyo, fomento y coordinacin, independientemente al hecho de que estos entes actan a instancia de los propios Municipios y no de manera unilateral. 11) Que respecto a la afirmacin de la actora, en cuanto a que la participacin social, tanto en los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, como en las consultas que se lleguen a realizar con motivo de la formulacin de programas y proyectos pblicos, configuran una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, no es cierta tal aseveracin, ya que no tienen actuacin independiente, unilateral o con decisin que implique obstaculizacin en la comunicacin entre el gobierno del Estado y el Municipio, sino todo lo contrario, es un mecanismo que permite conocer, de manera directa, aquellas necesidades que resulta apremiante solventar en las comunidades que conforman los Municipios. 12) Que la participacin social en la toma de decisiones respecto de la orientacin, definicin y jerarquizacin de los programas a que se refiere la Ley combatida, no violenta la fraccin I del artculo 115 constitucional que aduce la demandante, toda vez que la participacin de los diversos sectores sociales no es mediante un ente jurdico que est investido de personalidad alguna, menos an de facultades de ejecucin respecto de las consultas que tengan lugar. 13) Que el artculo 26 de la Constitucin Federal prev la participacin de los diversos sectores sociales para su incorporacin en los planes y programas de desarrollo; al respecto, la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla seala como obligacin del Ejecutivo Estatal llevar a cabo la planeacin del desarrollo, fomentando la participacin de los sectores econmico, social y privado de la entidad, de lo que se desprende que la Ley que la actora pretende sea declarada como inconstitucional, da cumplimiento a lo dispuesto por la Ley de Planeacin y se ajusta a ordenamientos de mayor jerarqua. 14) Que de la lectura integral de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, no se observa que le impida la libre administracin de la hacienda municipal. 15) Que los artculos 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47 y 48 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla que impugna la parte actora, no conculcan lo dispuesto en la fraccin II y en el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional, ya que los mencionados artculos nicamente se refieren a los mecanismos para la distribucin de los recursos contenidos en el Captulo I de la Ley de Coordinacin Fiscal, segn se establece en el penltimo prrafo de su artculo 2-A, en cuanto a que los Estados entregarn a los Municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal de acuerdo con lo que establezcan las legislaturas locales, y de acuerdo tambin a lo estipulado en el primer prrafo del artculo sexto que dispone que las legislaturas locales establecern la distribucin de las participaciones federales entre los Municipios mediante disposiciones de carcter general. 16) Que los artculos a que se refieren los Ayuntamientos actores respecto de los recursos del Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal de los Fondos de Aportaciones Federales, el propio artculo 42 de este ordenamiento, establece que dichas aportaciones sern administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y en su caso de los Municipios que las reciban, de conformidad con la legislacin que les sea aplicable, por lo que, no se viola la autonoma municipal ya que es precisamente la legislacin federal la que establece que tanto las participaciones como las aportaciones federales se distribuirn de acuerdo a lo que disponga la legislacin estatal, que en este caso la constituye la Ley impugnada. 17) Que los artculos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que la parte actora objeta y que hacen referencia a aqullos provenientes del Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, son de naturaleza diversa de aqullos que integran la hacienda municipal, en virtud de que los artculos 19 y 24 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 42, de la Ley de Coordinacin Fiscal, sealan que son recursos de naturaleza eminentemente federal. 18) Que el propio Decreto de Presupuesto de Egresos, prev que dichas erogaciones habrn de ser cubiertas conforme a las disposiciones del mismo y las contenidas en la Ley de Coordinacin Fiscal, por lo tanto, no forman parte de la hacienda municipal, en virtud de que los ordenamientos a que se ha hecho referencia contemplan reglas especficas para su aplicacin y distribucin, a diferencia de aquellos que se contemplan en el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 de la Constitucin General, ya que estos ltimos son cubiertos por la Federacin a los Municipios, y pasan a formar parte de su hacienda, pudiendo administrarlos libremente. 19) Que en uso de las facultades que confiere el artculo 74 de la Constitucin Federal a la Cmara de Diputados, sta dispone en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el presente ejercicio, en particular en su numeral 24, que el ejercicio de los recursos contemplados en el ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, por lo que no es dable la pretensin de la parte actora de que tales recursos son parte de la hacienda municipal y, en consecuencia, que el Ayuntamiento debera tener libre disponibilidad sobre su administracin, ya que como ha quedado apuntado, existen reglas especficas para el ejercicio de los mismos. 20) Que las participaciones federales son uno de los rubros que integran la hacienda municipal, son una especie del gnero que constituyen los recursos federales, mismos que cuando la Federacin los cubra directamente a los Municipios e ingresen a las arcas del Ayuntamiento, formarn entonces parte de la hacienda municipal, pudiendo en consecuencia tener plena disponibilidad sobre los mismos, como sucede con aquellos que sean establecidos por las legislaturas de los Estados, segn lo dispone la fraccin IV del artculo 115 Constitucional. 21) Que las legislaturas de los Estados no establecieron dichos recursos a favor de los Municipios, sino que fue la Federacin, como se desprende del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho y de la Ley de Coordinacin Fiscal. En el caso que nos ocupa, lo nico que hizo el Congreso Local del Estado de Puebla, fue acatar las disposiciones federales que dieron origen a dichos recursos, en la forma y trminos establecidos por el Congreso Federal.
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22) Que contrario a lo que seala la parte actora, no se violenta la autonoma y libertad municipal para manejar los recursos que integran su hacienda pblica, contemplados en el artculo 115 de la Constitucin Federal, puesto que, los recursos que integran el ramo 33, denominado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a la luz del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho y de la Ley de Coordinacin Fiscal, se establece claramente la naturaleza Federal de los Fondos que integran este ramo, sealando cmo habrn de distribuirse, bajo qu condiciones y trminos, estipulando que no podrn destinarse a fines distintos de los determinados e indicando imperativamente que la administracin y el ejercicio de estos recursos sern a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 23) Que las aportaciones sern administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, los municipios, de conformidad con la legislacin que les sea aplicable, observando estrictamente las reglas establecidas por la legislacin federal para ello. 24) Que al quedar claramente sealado que en lo que respecta a los recursos provenientes del Captulo I de la Ley de Coordinacin Fiscal, por disposicin expresa de la misma se distribuirn de conformidad a lo que establezca la legislacin que al efecto emitan los Congresos Locales y que los recursos del ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios se crearon para objetivos especficos y son de naturaleza diversa de aquellos que integran la hacienda municipal, no se conculca el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, al no configurarse, en la especie, la alegada violacin a la libertad municipal. 25) Que los recursos que contempla la Ley que se combate, no fueron establecidos por la Legislatura Local a favor de los Municipios, sino por la Federacin, para ser aplicados a los fines especficos contemplados por la legislacin federal, y consecuentemente, no podrn ser administrados libremente por los Municipios, sino de acuerdo a lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal, en los rubros especficos que ella misma preestablece. 26) Que conforme a lo dispuesto por los artculos 16, de la Constitucin Federal, 14 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y 79, fraccin IV, de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, no se puede considerar que el Ejecutivo estatal est incurriendo en invasin de competencia frente al Poder Legislativo, toda vez que, por mandato constitucional, el Gobernador tiene la obligacin de cumplir y hacer cumplir las leyes del Congreso, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, como suceder en su oportunidad, al expedir el referido Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, el cual tendr como finalidad establecer las reglas para la integracin de los representantes comunitarios que se incorporarn a los Comits de Planeacin. 27) Que no se configura un exceso del Gobernador en el ejercicio de la facultad reglamentaria, toda vez que, como ha quedado precisado, el Ejecutivo Estatal se limita exclusivamente a hacer lo que la ley le permite, que en el caso particular son dos ordenamientos, la Constitucin Local, en la que se le concede la facultad reglamentaria, y la propia Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, la que expresamente le obliga a emitir el Manual nico de Operacin, que ser el medio para que tenga exacta observancia lo dispuesto por el artculo 14 de la Ley que se combate, y por tanto, no existe violacin al artculo 116 de la Constitucin General, puesto que no se renen dos o ms poderes del Estado en una sola persona o corporacin, ni se est depositando la titularidad del Poder Legislativo en un slo individuo, en consecuencia, resulta infundado el presente concepto de invalidez. 28) Que por lo que hace a la violacin que se alega a los artculos 133 y 120 de la Constitucin Federal, de los artculos 19 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, y 6 y 42 de la Ley de Coordinacin Fiscal, se advierte que contrario a lo que seala el actor, en relacin a que al promulgarse la Ley que hoy se impugna deja de tener aplicacin la Ley de Coordinacin Fiscal, resulta infundada tal afirmacin, en virtud de que, es precisamente la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla la materializacin de la legislacin aplicable a que aluden los artculos 6 y 42 de la Ley de Coordinacin Fiscal, ya que en dichos preceptos se establece claramente tanto para las participaciones contempladas en el Captulo I, como en las aportaciones contenidas en el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, que las Legislaturas locales establecern su distribucin entre los Municipios mediante disposiciones de carcter general, es decir, que ser la legislacin local la que determine su distribucin, por lo que no se deja de aplicar la Legislacin Fiscal Federal, sino por el contrario, se le da plena vigencia y observancia. 29) Que en relacin con los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, atendiendo a lo establecido por la Ley de Coordinacin Fiscal, la norma que se pretende impugnar seala que se canalizarn a la satisfaccin de los requerimientos de los Municipios, prioritariamente al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a los programas de gasto derivados de la seguridad pblica. 30) Que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, habrn de distribuirse a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en proporcin directa al nmero de habitantes de cada entidad federativa, de acuerdo con los datos que para el efecto proporcione el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica; realizada la anterior distribucin, los Estados ministrarn con el mismo criterio dichos recursos a los Municipios, concordando la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla con las disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal. 31) Que la Ley que la parte actora impugna de inconstitucional por impedir la aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal, es precisamente la materializacin de la legislacin aplicable a que se hace referencia en ese ordenamiento federal, por lo que no solamente es incorrecta la afirmacin de los Municipios actores, sino que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, retoma los lineamientos establecidos por el Congreso de la Unin, en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y en la Ley de Coordinacin Fiscal. OCTAVO.- Con fecha doce de mayo de mil novecientos noventa y nueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artculos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, en la que se hizo relacin de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos; agotado el procedimiento respectivo, se pas el asunto al Ministro Ponente para la elaboracin del proyecto de resolucin respectivo.
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CONSIDERANDO: PRIMERO.- Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, en virtud de que se plantea un conflicto competencial entre un Estado y diversos municipios, concretamente entre el Estado de Puebla y tres de sus municipios (Aljojuca, Nealtican y Altepexi). SEGUNDO.- Previamente a cualquier otra cuestin, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente. Las disposiciones y los actos impugnados en el escrito inicial de demanda son los siguientes: a) Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla publicada en el Peridico Oficial del Estado el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho, especficamente los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13 al 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47 al 50, 53 al 57, 73 al 76, 81 al 84, y 95 al 98. b) Todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicacin concreta de la ley impugnada sobre todo por lo que hace a la creacin, organizacin y funcionamiento de los llamados Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y dems grupos supuestamente organizados de los diversos sectores que prev dicha ley, as como los actos de las Juntas Auxiliares, incluyendo en forma especfica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate otorga a dichas autoridades intermedias que se pretenden establecer. c) Todos los actos que tambin son o lleguen a ser consecuencia de la aplicacin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la administracin, distribucin, ejecucin, ejercicio y fiscalizacin de las participaciones y aportaciones federales que corresponden a los Municipios actores. El artculo 21, fraccin II de la Ley Reglamentaria de la Materia, seala: "ARTCULO 21.- El plazo para la interposicin de la "demanda ser: "II.- Tratndose de normas generales, de treinta "das contados a partir del da siguiente a la fecha "de su publicacin o del da siguiente al en que se "produzca el primer acto de aplicacin de la norma "que d lugar a la controversia, y. Conforme al precepto transcrito, el plazo para la presentacin de la demanda de controversia constitucional, ser de treinta das en tratndose de disposiciones generales y el plazo para su presentacin se computar a partir de su publicacin o de su primer acto de aplicacin. En el caso particular, la Ley impugnada no se combate con motivo de algn acto especfico de aplicacin, pues inclusive la demanda se endereza en contra de los actos que pudieran derivar de la entrada en vigor de la citada ley, por lo que, toda vez que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se public el mircoles veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho y, conforme a su artculo Primero Transitorio entr en vigor el mismo da de su publicacin, por lo que cabe concluir que la demanda se present dentro del plazo legal correspondiente. En efecto, si la norma impugnada fue publicada el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho y entr en vigor el mismo da, el plazo para la presentacin de la demanda corri del jueves veintinueve de enero al jueves doce de marzo de ese ao, debindose descontar del cmputo respectivo los das sbado treinta y uno de enero, domingo primero, jueves cinco, sbado siete, domingo ocho, sbado catorce, domingo quince, sbado veintiuno, domingo veintids y sbado veintiocho de febrero, domingo primero, sbado siete y domingo ocho de marzo, de mil novecientos noventa y nueve, por ser inhbiles de conformidad con lo dispuesto en los artculos 2 y 3, fracciones I y II, y 6 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal en relacin con el 163 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, esto es, al dcimo octavo da hbil, debe concluirse que fue promovida dentro del plazo legal para tal efecto. TERCERO.- Procede ahora estudiar la legitimacin de la parte actora por ser de orden pblico y de estudio preferente. Signan la demanda de controversia constitucional los Presidentes y Sndicos de los Municipios actores, quienes acreditaron contar con la personalidad que ostentan en trminos de las constancias que se acompaaron a su escrito inicial de demanda. Ahora bien, los artculos 40, fracciones XIII y XXXIX, 41, fraccin III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, disponen: "ARTCULO 40.- Son atribuciones de los "Ayuntamientos: "XIII.- Establecer las bases sobre las cuales el "Presidente Municipal pueda celebrar contratos, aprobarlos una vez celebrados y someterlos a la autorizacin del Ejecutivo y a la aprobacin del Congreso cuando la duracin de esos contratos excediera del perodo del ejercicio del Ayuntamiento; . "XXXIX.- Las dems que le confieran las Leyes.
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"ARTCULO 41.- Son facultades y obligaciones de "los Presidentes Municipales: "III.- Representar al Ayuntamiento y ejecutar sus "resoluciones, salvo que se designe una comisin "especial, o se trate de procedimientos judiciales, "en los que la representacin corresponde al "Sndico; "ARTCULO 44.- Son deberes y atribuciones de los "sndicos: "I.- Representar al Ayuntamiento ante toda clase de "autoridades, para lo cual tendr las facultades de "un mandatario judicial; "II.- Ejercitar las acciones y oponer las excepciones "de que sea titular el Municipio; "III.- Seguir por todos sus trmites los juicios en "que est interesado el Municipio;. De lo anterior se advierte que para la promocin de la presente controversia constitucional los Presidentes de los Municipios actores carecen de facultades para representar a los Ayuntamientos de dichos Municipios, pues en trminos del artculo 41, fraccin III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla antes transcrito, slo pueden representar al Ayuntamiento siempre y cuando no se designe una comisin especial o se trate de procedimientos judiciales, por lo que, siendo que en el caso se trata de un juicio de controversia constitucional instaurado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, esto es, de un procedimiento judicial, cabe concluir que los Presidentes Municipales carecen de legitimacin para promoverlo. Por lo que hace a los Sndicos de los Ayuntamientos de los Municipios actores, conforme a los artculos 41, fraccin III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgnica Municipal de Puebla ya transcritos, a stos les corresponde la representacin del Ayuntamiento en procedimientos judiciales con facultades de mandatario judicial, as como para ejercitar las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio y seguir en todos sus trmites los juicios en que ste est interesado, por lo que, en estas condiciones y siendo que la controversia constitucional es un procedimiento de carcter judicial, se concluye que los Sndicos estn legitimados para promover a nombre y en representacin de los Municipios actores de conformidad con lo dispuesto por el artculo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Sirve de apoyo a lo anterior, por analoga, la jurisprudencia nmero 4/2000, sustentada por este Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que seala: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. "LEGITIMACIN PROCESAL PARA PROMOVERLA. "LA TIENEN LOS SNDICOS EN REPRESENTACIN "DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS "DEL ESTADO DE PUEBLA. De conformidad con "los artculos 41, fraccin III, y 44, fracciones I, II y "III, de la Ley Orgnica Municipal del Estado de "Puebla, los Sndicos tienen la representacin de "los Ayuntamientos en procedimientos judiciales "con facultades de mandatario judicial, as como "para ejercer las acciones y oponer las "excepciones de que sea titular el Municipio y "seguir en todos sus trmites los juicios en que "ste tenga inters; por lo que, en estas "condiciones y siendo que la controversia "constitucional es un procedimiento de carcter "judicial, se concluye que los Sndicos estn "legitimados para promover a nombre y en "representacin de los Ayuntamientos de los "Municipios del Estado de Puebla una controversia "constitucional en trminos de lo dispuesto por el "artculo 11 de la Ley Reglamentaria de las "Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. CUARTO.- Previo al anlisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer, procede al anlisis de las causales de improcedencia alegadas por las partes o que de oficio advierta este Alto Tribunal, por ser una cuestin de orden pblico y, por ende, de estudio preferente en trminos del artculo 19, ltimo prrafo, de la Ley Reglamentaria de la Materia. Las autoridades demandadas, plantean que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artculo 19, fraccin VIII, en relacin con el 1, ambos de la Ley Reglamentaria de la Materia, por considerar que de los conceptos de invalidez se advierte que se plantea la violacin a ordenamientos jurdicos secundarios y no un planteamiento expreso de invasin de competencias. Es infundado lo as manifestado. En primer lugar, debe destacarse que del anlisis integral del escrito de demanda, se advierte que, con independencia de las disposiciones secundarias que se sealen como infringidas, lo cierto es que existe planteamientos de inconstitucionalidad por contravencin a los artculos 115, fracciones I, II y IV, inciso b), 116, 120 y 133 de la Constitucin Federal, por lo que no puede alegarse que no exista cuestin de constitucionalidad. En segundo lugar, este Alto Tribunal ha considerado que la Constitucin Federal establece diversos instrumentos procesales con el objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mismo sea transgredido por un rgano de autoridad. Entre los medios de control constitucional est la controversia constitucional prevista en el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Federal. En cuanto a la tutela jurdica, en lo especfico, de las controversias constitucionales, del anlisis de su evolucin legislativa se colige que es un mecanismo procesal de rango constitucional, que tiene como finalidad el someter a su revisin los actos o disposiciones generales que se consideren son contrarios a la Carta Fundamental; asimismo y correlativamente con lo anterior, tiene como fin proteger el mbito de atribuciones constitucionales de los entes que se mencionan en el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Federal, como lo son, de manera genrica: la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios.
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Aunado a lo anterior, los artculos 1 y 10, fraccin II, de la Ley Reglamentaria de la Materia y 105, fraccin I, de la Constitucin Federal, disponen: "ARTCULO 1.- La Suprema Corte de Justicia de la "Nacin conocer y resolver con base en las "disposiciones del presente Ttulo, las "controversias constitucionales y las acciones de "inconstitucionalidad a que se refieren las "fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.. "ARTCULO 10.- Tendrn el carcter de parte en las "controversias constitucionales: "II.- Como demandado, la entidad, poder u "rgano que hubiere emitido y promulgado la "norma general o pronunciado el acto que sea "objeto de la controversia. "ARTCULO 105.- La Suprema Corte de Justicia de "la Nacin conocer, en los trminos que seale la "ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: "I.- De las controversias constitucionales que, con "excepcin de las que se refieran a la materia "electoral, se susciten entre: "i).- Un Estado y uno de sus municipios, sobre la "constitucionalidad de sus actos o disposiciones "generales. Por otra parte, la iniciativa correspondiente a la reforma del Artculo 105 de la Constitucin Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, dice: "Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de "constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a "sus decisiones; exige ampliar su competencia "para emitir declaraciones sobre la "constitucionalidad de leyes que produzcan "efectos generales, para dirimir controversias entre "los tres niveles de gobierno y para fungir como "garante del federalismo.(foja III). LAS "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS "ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. "Aspectos generales y efectos de sus "resoluciones.Hoy se propone que, "adicionalmente, los rganos federales, estatales y "municipales, o algunos de ellos, puedan promover "las acciones necesarias para que la Suprema "Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, "sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad "de las normas impugnadas.Las controversias "constitucionales. El artculo 105 del texto original "de la Constitucin le otorga competencia "exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para "conocer de las controversias que se susciten "entre dos o ms estados, entre uno o ms estados "y el Distrito Federal; entre los poderes de un "mismo estado y entre rganos de gobierno del "Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus "actos. Los mencionados supuestos del artculo "105 no prevn muchos de los conflictos entre los "rganos federales, estatales y municipales que la "realidad cotidiana est planteando. --- Una de las "demandas de nuestros das es la de arribar a un "renovado federalismo. Ello hace indispensable "encontrar las vas adecuadas para solucionar las "controversias que en su pleno ejercicio pueda "suscitar. Por este motivo, se propone la "modificacin del artculo 105, a fin de prever en su "fraccin primera las bases generales de un nuevo "modelo para la solucin de las controversias "sobre la constitucionalidad de actos que surjan "entre la Federacin y un estado o el Distrito "Federal, la Federacin y un municipio; el Poder "Ejecutivo y el Congreso de la Unin, aqul y "cualquiera de las Cmaras de ste o, en su caso, "la Comisin Permanente, sea como rganos "federales o del Distrito Federal, dos estados, un "estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un "municipio; dos municipios de diversos estados; "dos poderes de un mismo estado; un estado y uno "de sus municipios; y dos rganos del Distrito "Federal o dos municipios de un mismo estado. --- "Con la modificacin propuesta, cuando alguno de "los rganos mencionados en el prrafo anterior "estime vulnerada su competencia por actos "concretos de autoridad o por disposiciones "generales provenientes de otro de esos rganos, "podr ejercitar las acciones necesarias para "plantear a la Suprema Corte la anulacin del acto "o disposicin general. El gran nmero de rganos "legitimados por la reforma para plantear las "controversias constitucionales es un "reconocimiento a la complejidad y pluralidad de "nuestro sistema federal. Todos los niveles de "gobierno sern beneficiados con estas reformas. Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente: " Mediante los procedimientos de controversia "constitucional y de acciones de "inconstitucionalidad ser posible garantizar "plenamente la supremaca de la Constitucin de "una manera general, y no como hasta ahora haba "acontecido en nuestro orden jurdico, slo por la "va del juicio de amparo en el caso de la violacin "de garantas individuales. La diferencia "fundamental entre los procedimientos de amparo "y del artculo 105 constitucional es muy clara: en "el juicio de amparo se tutelan intereses directos "de los gobernados y slo de manera indirecta se "protege a la Constitucin, mientras que los "procedimientos instituidos en las fracciones I y II "del artculo 105 constitucional se conciben como "instrumentos de proteccin directa de nuestra "Carta Magna. Igualmente, las nuevas "atribuciones implican que la Suprema Corte de "Justicia pueda llegar a determinar las "competencias que correspondan a los tres niveles "de gobierno que caracterizan a nuestro sistema "federal, en tanto existe la posibilidad de que "aquellos poderes u rganos que estimen que una "de sus atribuciones fue indebidamente invadida o "restringida por la actuacin de otros, puedan "plantear la respectiva controversia ante la "Suprema Corte a fin de que la misma determine a "cul de ellos debe corresponder.
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Atento a todo lo anterior, se concluye que en las controversias constitucionales pueden impugnarse actos y disposiciones generales, por contravencin a la Constitucin Federal; por lo que, en estos trminos, si en el caso concreto se impugnan disposiciones generales y actos que se dicen violentan disposiciones de la Constitucin Federal, con independencia de la posible transgresin o no de disposiciones secundarias, debe concluirse entonces que la controversia constitucional resulta procedente. Por las mismas razones dadas con anterioridad, debe decirse que no asiste la razn a las autoridades demandadas cuando aducen que el planteamiento de contradiccin entre la Ley impugnada y la Constitucin Federal en su caso debi plantearse en una accin de inconstitucionalidad y no por va de controversia constitucional. En efecto, como ya se precis, conforme al artculo 105, fraccin I, inciso i), de la Constitucin Federal, la controversia constitucional es procedente con motivo de conflictos que se susciten entre un Estado y sus municipios con motivo de actos o disposiciones generales, por lo que, si en el caso, los Municipios actores impugnan la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, expedida y promulgada, respectivamente, por el Congreso y el Gobernador del Estado de Puebla, resulta claro que la controversia constitucional es procedente para dirimir dicho conflicto. No existiendo ninguna otra causal de improcedencia que aleguen las partes ni que de oficio advierta este Tribunal, se procede al anlisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer. QUINTO.- En los conceptos de invalidez, en sntesis, se aduce lo siguiente: 1.- Violacin a lo dispuesto por el primer prrafo de la fraccin I del artculo 115 constitucional, porque en virtud de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se crean autoridades intermedias entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. Concretamente se impugnan los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98. 2.- Violacin a lo dispuesto por la fraccin II y por el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional, debido a que la aplicacin de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, impide que los municipios actores administren libremente, a travs de los Ayuntamientos legtimamente electos, las participaciones y aportaciones federales que la Federacin les cubre, y que son parte de la Hacienda Municipal. Los artculos que expresamente se impugnan en este concepto de invalidez son: 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96. 3.- Violacin a lo dispuesto por el primer prrafo del artculo 116 constitucional, por la delegacin de facultades que conforme a la Ley que se combate, hace el Poder Legislativo del Estado de Puebla en favor del Gobernador del mismo Estado, al autorizarlo a expedir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. 4.- Violacin a lo dispuesto por el artculo 133 de la Constitucin Federal, en relacin con el artculo 120 de la misma Constitucin, por la no aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal con motivo de la expedicin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. SEXTO.- En los conceptos de invalidez se plantea la inconstitucionalidad de los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 75, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. Las citadas disposiciones legales sealan a la letra lo siguiente: "ARTCULO 4.- La presente Ley tiene por objeto: "VII.- Constituir los rganos en materia "hacendaria para el cumplimiento de los objetivos "de esta Ley as como de los convenios de "coordinacin y de colaboracin que se "celebren; "IX.- Promover la participacin social en los "mbitos estatal y municipal para la toma de "decisiones en la orientacin, definicin y "jerarquizacin de los programas y proyectos "pblicos, de acuerdo a las normas establecidas en "la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado "de Puebla. "ARTCULO 8.- Los recursos que la Federacin "transfiera al Estado derivados de programas "federales de descentralizacin del gasto y "aquellos que, por su naturaleza anloga puedan "ser considerados bajo este rubro, debern "sujetarse para su ejercicio, a las disposiciones de "esta Ley; "El Ejecutivo Estatal ser el responsable de "administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los "recursos materia de esta Ley se apliquen a los "fines aprobados. Para ello, el Estado promover "las acciones necesarias que garanticen la "transparente y oportuna asignacin de dichos "recursos de conformidad con esta Ley y sin "menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a "travs de sus dependencias y entidades "competentes, llevar a cabo la asignacin y "distribucin de los recursos de aportaciones para "la educacin bsica y normal; de aportaciones "para los servicios de salud; infraestructura social "estatal; y de aportaciones mltiples, con apego "tanto a los programas establecidos por la "Federacin, como a los estatales, regionales y "sociales que se instrumenten y que se aprueben "en el seno del rgano de planeacin. "ARTCULO 13.- Para efectos del artculo anterior, "los municipios contarn con Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal como las "instancias de participacin social encargadas de "planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo.
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"ARTCULO 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I.- El Ayuntamiento del municipio; "II.- El total de juntas auxiliares de cada municipio; "III.- Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y, "IV.- Los representantes del rgano de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. "ARTCULO 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente. "ARTCULO 16.- El Estado fortalecer la "participacin social en la planeacin del "desarrollo de la entidad, a travs de los rganos "creados por la Ley de Planeacin para el "Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que "intervengan en la planeacin, programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "los programas, y los convenios que con base en "esta Ley se establezcan. "ARTCULO 17.- La recepcin y anlisis de las "propuestas sobre inversin, la promocin de la "cooperacin y colaboracin de la participacin "social en las tareas de la planeacin del "desarrollo, y los convenios que con base en esta "Ley se celebren, se efectuarn bajo los "lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla. "ARTCULO 18.- Para propiciar el fortalecimiento "municipal el Estado deber: "I.- Impulsar programas de fortalecimiento de los "municipios, para hacer vigente su funcin como "instancias de gobierno directamente vinculadas a "las necesidades cotidianas de la poblacin; "II.- Ampliar los cauces para que las comunidades "participen activamente en la definicin de los "programas prioritarios de la gestin "gubernamental y cuenten con la capacidad de "decisin, ejecucin y evaluacin correspondiente, "dentro del marco del fortalecimiento a los "Ayuntamientos otorgndoles mayores "responsabilidades pblicas; "III.- Fomentar, bajo los principios de justicia social "y equidad, las capacidades y oportunidades para "que, en coordinacin con el Estado, los "Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de "los servicios indispensables para el desarrollo "social de su comunidad; "IV.- Promover la integracin y homogeneidad entre "las regiones, acelerando el desarrollo de las que "tienen menor crecimiento relativo y manteniendo "la dinmica de crecimiento de las que registren "mayor capacidad de respuesta productiva y ms "altos ndices de bienestar social; y, "V.- Las dems acciones que establezcan los "ordenamientos en la materia. "ARTCULO 19.- El Gobierno del Estado transferir "recursos y responsabilidades a los "Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de "coordinacin entre ambos para apoyar la poltica "social que asegure la prioridad en la atencin a "regiones y grupos sociales rezagados. "ARTCULO 20.- En la distribucin de los recursos "a que se refiere esta Ley, el Estado establecer "criterios de equidad mediante la aplicacin de "frmulas que procuren la integracin al desarrollo, "de las regiones que conforman el territorio, "mismos que harn nfasis en el combate a la "pobreza y en la superacin de los rezagos "sociales tanto rurales como urbanos. "ARTCULO 21.- La poltica de equidad municipal "deber atacar los desequilibrios entre las distintas "regiones, a travs de la canalizacin de recursos y "la creacin de condiciones adecuadas para la "inversin productiva. "ARTCULO 22.- La coordinacin entre el Estado y "municipios deber encauzarse a la armonizacin "en los procesos de planeacin, administracin, "gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa "distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a "los municipios de la entidad. "ARTCULO 24.- El Sistema Estatal de Coordinacin "Hacendaria tiene por objeto: "III.- Fijar el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios; "V.- Constituir los rganos de coordinacin "hacendaria; y. "ARTCULO 30.- El Estado de Puebla percibir las "participaciones correspondientes de los ingresos "federales, de conformidad con lo dispuesto en la "Ley de Coordinacin Fiscal. "Los municipios percibirn las participaciones en "ingresos federales atendiendo a lo que sealan "los Artculos 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitucin "local, la propia Ley de Coordinacin Fiscal y la "presente Ley. "ARTCULO 35.- Los fondos participables que "integran el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios son:
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"I.- Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribucin se determinar en proporcin directa al nmero de habitantes de cada municipio y a criterios de equidad y marginacin; y, "II.- Fondo para Incentivar y Estimular la "Recaudacin Municipal. "ARTCULO 36.- El Fondo de Desarrollo Municipal "se integrar con el 20% de las participaciones que "reciba el Estado del Fondo General de "Participaciones, establecido en la Ley de "Coordinacin Fiscal incluyendo sus incrementos, "as como de la recaudacin que se realice en el "Estado por concepto de los impuestos Sobre "Tenencia o Uso de Vehculos y Automviles "Nuevos, y de la participacin que corresponda al "Estado del Impuesto Especial Sobre Produccin y "Servicios aplicado a la cerveza, bebidas "alcohlicas y tabacos labrados. "ARTCULO 42.- Las Juntas Auxiliares se "coordinarn con los Ayuntamientos, a efecto de "coadyuvar con los mismos en las funciones que "realizan en materia de administracin, "recaudacin, ejecucin y supervisin a que se "refiere esta Ley, as como aquellas establecidas "en la Ley Orgnica Municipal y dems leyes "aplicables. "ARTCULO 43.- Para ejercer las funciones a que se "refiere el artculo anterior, las Juntas Auxiliares "recibirn de los Ayuntamientos, de los recursos "provenientes de las participaciones por lo menos: "a) El 5% cuando el municipio cuente con 1 y hasta "5 Juntas Auxiliares "b) El 10% cuando el municipio cuente con 6 y "hasta 10 Juntas Auxiliares "c) El 15% cuando el municipio cuente con 11 "ms Juntas Auxiliares. "Dichos recursos se distribuirn en proporcin "directa al nmero de habitantes de cada Junta "Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el "efecto emita el Consejo Estatal de Poblacin. "ARTCULO 44.- Las Juntas Auxiliares debern "aplicar los recursos citados en el artculo anterior "en la ejecucin de obras que de manera conjunta "hayan sido aprobadas en los rganos de "planeacin de los Municipios. "ARTCULO 47.- El Estado y los municipios podrn "coordinarse en materia de gasto pblico con el "objeto de realizar programas que busquen "satisfacer las necesidades colectivas, mediante la "realizacin de obras y prestacin de servicios "pblicos que demande la colectividad. "ARTCULO 48.- Dentro de sus respectivas esferas "de competencia y atribuciones, el Estado y los "municipios involucrados realizarn la "coordinacin en gasto pblico a travs del "cumplimiento de normas de orden pblico, "acuerdos y convenios. "ARTCULO 49.- El Gobierno del Estado revisar y "aprobar la evaluacin socioeconmica de los "proyectos de inversin para el Estado y los "municipios, procurando que dichos proyectos se "apeguen a los objetivos de los Planes Nacional, "Estatal y municipales de Desarrollo, as como a "los programas sectoriales y regionales derivados "de los mismos. "ARTCULO 50.- El H. Congreso del Estado "establecer normas que aseguren que el ejercicio "del gasto se realice conforme a criterios de "oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan "cumplir con las condiciones tcnicas de los "proyectos y que atiendan a las prioridades del "desarrollo. "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este Ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda, y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes: "I.- De Aportaciones para la Educacin Bsica y "Normal; "II.- De Aportaciones para los Servicios de Salud; "III.- De Aportaciones para la Infraestructura Social; "IV.- De Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios; y "V.- De Aportaciones Mltiples. "ARTCULO 54.- Los fondos a que se refiere este "Ttulo se entregarn en la forma y tiempos "establecidos en esta Ley y para tales efectos no "procedern anticipos. "ARTCULO 55.- El Estado podr convenir con los "municipios el destinar el 2% del monto total de los "fondos a que se refieren las fracciones III y IV del "artculo 53 de esta Ley, para el control, la "vigilancia y la supervisin de los mismos. "ARTCULO 56.- Cuando los recursos a que se "refiere este Ttulo sean administrados y ejercidos "por el Estado, ste deber observar las "disposiciones contenidas en esta Ley; la Ley de "Obras Pblicas del Estado; Ley de Adquisiciones, "Arrendamientos y Prestacin de Servicios del "Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, "Contabilidad y Gasto Pblico y dems "disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se "observarn los criterios de racionalidad, "austeridad y disciplina presupuestales "establecidos en la Ley de Egresos del Estado. "Cuando estos recursos sean administrados y "ejercidos por los Ayuntamientos, stos debern "ajustarse en lo procedente, a lo dispuesto en el "prrafo anterior.
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"ARTCULO 57.- Cuando los recursos de los fondos "a que se refiere este Ttulo se destinen a obras "pblicas, el Gobierno del Estado y los "Ayuntamientos presentarn ante las dependencias "competentes, para su anlisis y aprobacin, los "expedientes tcnicos de las obras autorizadas por "sus comits de planeacin debiendo sujetarse, "adems de lo dispuesto por el artculo anterior, a "la normatividad, supervisin tcnica y asesora "que para tales efectos emitan dichas "dependencias. "ARTCULO 73.- El Gobierno del Estado ministrar "en forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos; dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. "Para tales efectos, previamente los municipios "presentarn al Gobierno del Estado, sus "programas de obras y acciones aprobadas en el "seno de los comits de planeacin para el "desarrollo municipal. "ARTCULO 74.- Los Ayuntamientos presentarn "ante el Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "ARTCULO 75.- Una vez aprobados los "expedientes tcnicos por el Gobierno del Estado, "ste proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley. "ARTCULO 76.- Para continuar con la ministracin "de los recursos por parte del Gobierno del Estado, "los Ayuntamientos comprobarn con la "documentacin correspondiente, la aplicacin de "los recursos a que se refiere este captulo. "ARTCULO 81.- Para el ptimo aprovechamiento "de los recursos, los municipios aplicarn los "recursos de este fondo de la siguiente manera: "I.- Prioritariamente para la amortizacin de "emprstitos contrados; "II.- Podrn convenir con el Estado el destinar "cuando menos el 10% de este fondo para el pago "de sus necesidades vinculadas a la seguridad "pblica en el marco del Sistema Nacional de "Seguridad Pblica; y, "III.- Canalizar el remanente a la realizacin de obra "fsica en Juntas Auxiliares y en colonias "populares, dando prioridad al mantenimiento y "reparacin de espacios educativos. Dichas obras "sern consensadas y aprobadas en el seno del "rgano municipal de planeacin. "En cualquier caso los municipios debern "presentar los presupuestos con cargo a este "fondo a la Contadura Mayor del H. Congreso del "Estado, para efectos de la revisin a que se refiere "el tercer prrafo del inciso c) de la fraccin IV, del "artculo 115 Constitucional. "ARTCULO 82.- Los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. "ARTCULO 83.- Para la aplicacin de los recursos "a que se refiere la fraccin III del artculo 81 del "presente ordenamiento, se estar a lo dispuesto "por los artculos del 74 al 76 de esta Ley. "ARTCULO 84.- Los municipios debern reportar al "Gobierno del Estado a travs de la Secretara de "Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y "de manera permanente, la deuda directa y "contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus "organismos pblicos descentralizados, con el "objeto de programar el saneamiento de su deuda, "estableciendo el tiempo y formas de pago. "ARTCULO 95.- Las infracciones en que incurran "los servidores pblicos estatales o municipales a "las disposiciones de esta Ley y su "reglamentacin, se sancionarn por los rganos "de control y supervisin del Estado de "conformidad con la Ley de Responsabilidades de "los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Ley "Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor "de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y "dems ordenamientos estatales aplicables. "ARTCULO 96.- El Gobierno del Estado podr "suspender a los Ayuntamientos las ministraciones "de los recursos a que se refieren las fracciones III "y IV del artculo 53 de esta Ley, si stos no "justifican en forma y tiempos establecidos el "avance y aplicacin de los mismos, o si se "canalizan a fines distintos a los aprobados en los "rganos de planeacin. "ARTCULO 97.- En caso de que los Ayuntamientos "no ministren los recursos que conforme a esta "Ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "ARTCULO 98.- Las autoridades estatales y "municipales que incurran en responsabilidades "civiles y penales con motivo de la desviacin de "los recursos a que se refiere esta Ley, sern "sancionados en trminos de la legislacin "aplicable.
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SPTIMO.- Para resolver las cuestiones planteadas en la presente controversia constitucional, deber atenderse a lo resuelto por este Alto Tribunal en la controversia constitucional 4/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, y otros de la misma entidad federativa, en la que se impugnaron las mismas disposiciones legales y actos, y en la que existe identidad en los conceptos de invalidez propuestos (la controversia constitucional en cita fue resuelta por unanimidad de nueve votos, en sesin del diez de febrero del ao dos mil, siendo ponente el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano). Por lo tanto, para dar contestacin a los conceptos de invalidez planteados en la presente controversia, se reproducen las consideraciones dadas en el precedente de referencia y se citan las tesis jurisprudenciales aprobadas con motivo de dicha resolucin que son aplicables al caso concreto. Por mtodo, en primer trmino se procede al anlisis del segundo concepto de invalidez en el que se plantea que los preceptos de la Ley impugnada atentan en contra del libre manejo del patrimonio y de la libre administracin hacendaria que en trminos del artculo 115, fraccin II y IV, inciso b), de la Constitucin Federal, tienen los Municipios actores. Los artculos expresamente impugnados en este concepto de invalidez son: 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. A efecto de resolver la cuestin planteada, es necesario interpretar y precisar previamente los alcances del artculo 115 constitucional, en cuanto al rgimen de libre administracin hacendaria que prev, a efecto de estar en posibilidad de determinar si las disposiciones impugnadas contravienen dicha disposicin fundamental. El artculo 115, fracciones II, primer prrafo y IV, de la Constitucin Federal, disponen: "ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el Municipio "Libre, conforme a las bases siguientes: II.- (primer prrafo).- Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la ley; "IV.- Los municipios administrarn libremente su "hacienda, la cual se formar de los rendimientos "de los bienes que les pertenezcan, as como de las "contribuciones y otros ingresos que las "legislaturas establezcan a su favor, y en todo "caso: "a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas "adicionales, que establezcan los Estados sobre la "propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, "divisin, consolidacin, traslacin y mejora as "como las que tengan por base el cambio de valor "de los inmuebles. "Los municipios podrn celebrar convenios con el "Estado para que ste se haga cargo de algunas de "las funciones relacionadas con la administracin "de esas contribuciones. "b) Las participaciones federales, que sern "cubiertas por la Federacin a los Municipios con "arreglo a las bases, montos y plazos que "anualmente se determinen por las Legislaturas de "los Estados. "c) Los ingresos derivados de la prestacin de "servicios pblicos a su cargo. "Las leyes federales no limitarn la facultad de los "Estados para establecer las contribuciones a que "se refieren los incisos a) y c), ni concedern "exenciones en relacin con las mismas. Las leyes "locales no establecern exenciones o subsidios "respecto de las mencionadas contribuciones, en "favor de personas fsicas o morales, ni de "instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes "del dominio pblico de la Federacin, de los "Estados o de los Municipios estarn exentos de "dichas contribuciones. "Las legislaturas de los Estados aprobarn las "leyes de ingresos de los Ayuntamientos y "revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos "de egresos sern aprobados por los "ayuntamientos con base en sus ingresos "disponibles. De la disposicin constitucional destacan los siguientes contenidos: a) Los Municipios manejarn su patrimonio conforme a la ley y administrarn libremente su hacienda. b) La forma en que se integra la citada hacienda municipal. c) Los casos en que las leyes federales no pueden establecer contribuciones sobre los conceptos que corresponden a los municipios; y la prohibicin para que en las leyes locales no se establezcan exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones. d) La facultad de las legislaturas estatales para aprobar las leyes de ingresos de los ayuntamientos y para revisar sus cuentas pblicas, y la facultad de los ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos. Para interpretar la disposicin constitucional en lo que interesa para el caso concreto, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por rgimen de libre administracin hacendaria y si toda la hacienda municipal o slo parte de sta se sujeta bajo dicho rgimen. La hacienda municipal est comprendida dentro de lo que es la hacienda pblica, la que se ha definido de la siguiente manera: a) Diccionario Jurdico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurdicas, Editorial Porra, Dcima Edicin, Mxico 1997. HACIENDA PBLICA. I. La hacienda pblica es "el conjunto de ingresos, propiedades y gastos de los entes "pblicos y constituye un factor de gran importancia en el "volumen de la renta nacional y su distribucin entre los "grupos sociales.
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b) Diccionario de Derecho Fiscal. Hugo Carrasco Iriarte. Editorial Oxford. Primera Edicin, Mxico 1998. HACIENDA "PBLICA. Es el conjunto de bienes que una entidad pblica "(Federacin, Distrito Federal, estados, municipios) posee en "un momento dado para la realizacin de sus atribuciones, "as como de las deudas a su cargo.. c) Diccionario Jurdico Harla. Derecho Constitucional. Elisur Arteaga Nava. Editorial Harla. Mxico 1995. HACIENDA "MUNICIPAL. Se integra por cuatro rubros principales: las "contribuciones, las participaciones federales, los ingresos "provenientes de los servicios que tienen a su cargo los "municipios y rendimiento de los bienes que les pertenecen; "existen otros rubros que pudieran calificarse de menores, "como son los ingresos que pueden tener por concepto de "donativos y herencias. Atendiendo a las anteriores definiciones puede decirse, en principio, que, en trminos generales, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los municipios. Precisado lo anterior, debe sealarse ahora lo que es la libre administracin hacendaria. La libre administracin hacendaria debe entenderse como un rgimen que estableci el Poder Reformador de la Constitucin y que ha sido motivo de mltiples reformas constitucionales, a efecto de fortalecer la autonoma y autosuficiencia econmica de los municipios, con el fin de que stos puedan tener libre disposicin y aplicacin de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los trminos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines pblicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo stos los que de mejor manera y en forma ms cercana las conocen, puedan priorizar la aplicacin de sus recursos sin que se vean efectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razn, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales. Al respecto destaca la iniciativa de reforma al artculo 115 constitucional de 1983, que dice: " Por su amplia reiteracin y sustentacin en "toda la consulta popular, se concluy en la "necesaria reestructuracin de la economa "municipal, entendiendo, como as tambin lo "proclamaron los Constituyentes de Quertaro, que "no podr haber cabal libertad poltica en los "Municipios mientras stos no cuenten con "autosuficiencia econmica. Por ende, en este "rengln, fundamental para la subsistencia y "desarrollo de los Municipios, consignamos en la "Fraccin IV de la iniciativa, en primer trmino, "como concepto originario del Artculo 115 la libre "administracin de su hacienda por parte de los "Municipios, pero por otra parte, en una frmula de "descentralizacin, de correcta redistribucin de "competencias en materia fiscal, estimamos "conveniente asignar a las comunidades "municipales los impuestos o contribuciones, "inclusive con tasas adicionales, que establezcan "los Estados sobre la propiedad inmobiliaria as "como de su fraccionamiento, divisin, "consolidacin, traslado y mejora y las que tengan "por base el cambio de valor de los inmuebles, "previendo en casos de carencia de capacidad para "la recaudacin y administracin de tales "contribuciones que los Municipios podrn "celebrar convenios con los Estados para que "stos se hagan cargo de algunas de las funciones "relacionadas con la mencionada administracin "contributiva. --- Se atribuyen igualmente a los "Municipios los rendimientos de sus bienes "propios, as como de las otras contribuciones y "los otros ingresos que las Legislaturas "establezcan a su favor, y fundamentalmente "tambin los ingresos provenientes de la "prestacin de los servicios pblicos a su cargo. --- "Por ltimo, en esta rea hacendaria, se elev a la "categora de rango constitucional el derecho de "los Municipios a recibir las participaciones "federales que en su caso se les asignen, "disponindose la obligacin de las Legislaturas "locales de establecer anualmente las bases, "montos y plazos con arreglo a los cuales la "Federacin debe cubrir a los Municipios dichas "participaciones. --Como una disposicin "importante para la seguridad de los ingresos "municipales, se consigna la obligacin del pago "de sus contribuciones para toda persona fsica o "moral o instituciones oficiales o privadas, sin "exenciones o subsidios, evitando de esta manera "a nivel constitucional las prcticas de exentar a "diversas personas o empresas del sector "pblico, de estas contribuciones que son "consubstanciales para la vida de los Municipios.--- "Sin embargo, por imperativas razones de orden "pblico, que por s solas se explican, se exceptu "de estas reglas a los bienes del dominio pblico "de la Federacin, Estados y Municipios. En razn de lo anterior, es que se instituy como una prerrogativa constitucional a favor de los municipios, el que stos manejen su patrimonio conforme a la ley y administren libremente su hacienda, como lo establece el artculo 115, fracciones II y IV, de la Constitucin Federal. Por otro lado, atendiendo a las dos cuestiones antes mencionadas, hacienda municipal y libre administracin hacendaria, es necesario precisar si la totalidad de la primera o slo una parte de ella entra dentro de dicho rgimen de libre administracin hacendaria. El artculo 115, fraccin IV, de la Constitucin Federal, anteriormente transcrito, establece cmo se integra la hacienda municipal, sealando al efecto que se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. De lo anterior se sigue que, de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, slo a los que se refiere la disposicin constitucional son los que estarn sujetos al rgimen de libre administracin hacendaria.
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En estas condiciones, los conceptos que prev la disposicin constitucional como aqullos que conforman la hacienda municipal estn sealados de manera limitativa, en cuanto que no considera otros elementos que, por su naturaleza, constituyen tambin parte de la hacienda municipal, tal es el caso de las deudas de los municipios y los ingresos que por diferentes conceptos tambin pueden llegar a las arcas municipales como pueden ser, por ejemplo, las donaciones, las aportaciones federales u otros; sin embargo, esto es para delimitar los rubros respecto de los cules el municipio tiene libertad de administracin, excluyendo aqullos que, por diversas razones, no pueden ser ejercidos libremente. Atento a todo lo anterior e interpretando armnica, sistemtica y teleolgicamente la disposicin constitucional de referencia, debe concluirse que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aqullos conceptos de sta que quedan sujetos al rgimen de libre administracin hacendaria, toda vez que, por una parte, como qued expuesto con anterioridad, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposicin constitucional y que evidentemente forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera econmica como ingresos, activos o como pasivos; y, en segundo lugar, destaca que la disposicin fundamental lo que instituye, ms que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de sta que entran dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, es decir, la norma tutela dicho rgimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos bajo el mismo, y no que establezca limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo. Sirven de apoyo a todo lo anterior, las tesis jurisprudenciales nmeros 5/2000 y 6/2000, del Tribunal Pleno, pendientes de publicacin, que dicen: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE "ADMINISTRACIN HACENDARIA. SUS "DIFERENCIAS (ARTCULO 115, FRACCIN IV, DE "LA CONSTITUCIN FEDERAL). En trminos "generales puede considerarse que la hacienda "municipal se integra por los ingresos, activos y "pasivos de los Municipios; por su parte, la libre "administracin hacendaria debe entenderse como "el rgimen que estableci el Poder Reformador de "la Constitucin a efecto de fortalecer la autonoma "y autosuficiencia econmica de los Municipios, "con el fin de que stos puedan tener libre "disposicin y aplicacin de sus recursos y "satisfacer sus necesidades, todo esto en los "trminos que fijen las leyes y para el cumplimiento "de sus fines pblicos. "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS "AL RGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIN "HACENDARIA (ARTCULO 115, FRACCIN IV, DE "LA CONSTITUCIN FEDERAL). El artculo 115, "fraccin IV, de la Constitucin Federal, establece "que la hacienda municipal se formar de los "rendimientos de los bienes que les pertenezcan, "as como de las contribuciones y otros ingresos "que las legislaturas establezcan a su favor, y en "todo caso: a) Percibirn las contribuciones, "incluyendo tasas adicionales, que establezcan los "Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su "fraccionamiento, divisin, consolidacin, "traslacin y mejora as como las que tengan por "base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las "participaciones federales, que sern cubiertas por "la Federacin a los Municipios con arreglo a las "bases, montos y plazos que anualmente se "determinen por las legislaturas de los Estados; y, "c) Los ingresos derivados de la prestacin de "servicios pblicos a su cargo. De una "interpretacin armnica, sistemtica y teleolgica "de la disposicin constitucional, se concluye que "la misma no tiende a establecer la forma en que "puede integrarse la totalidad de la hacienda "municipal, sino a precisar en lo particular aquellos "conceptos de la misma que quedan sujetos al "rgimen de libre administracin hacendaria, toda "vez que, por una parte, la hacienda municipal "comprende un universo de elementos que no se "incluyen en su totalidad en la disposicin "constitucional y que tambin forman parte de la "hacienda municipal y, por otra, la disposicin "fundamental lo que instituye, ms que la forma en "que se integra la hacienda municipal, son los "conceptos de sta que quedan comprendidos en "el aludido rgimen de libre administracin "hacendaria. Precisados los alcances del artculo 115 constitucional, concretamente respecto de su fraccin IV con relacin a la libre administracin hacendaria, se pasa al anlisis de las participaciones federales y de las aportaciones federales, por ser sta la materia del concepto de invalidez que se analiza en este considerando. 1.- PARTICIPACIONES FEDERALES. Estos recursos tienen su razn de ser, en virtud de que el Congreso de la Unin y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes en razn de una facultad concurrente, por lo que el legislador ide la celebracin de convenios de Coordinacin Fiscal por los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravmenes sobre las materias que tambin prevn las leyes Federales, podrn beneficiarse de un Fondo General de Participaciones formado con el 13% de la recaudacin federal total que se incrementar con el por ciento que representen en dicho ingreso de la Federacin la recaudacin de gravmenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. La distribucin de estos recursos se regula en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, que considera las participaciones federales en el ramo 00028 y en la Ley de Coordinacin Fiscal. La caracterstica particular de estos recursos, es que, tanto la Federacin como los Estados, pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se d una doble tributacin y los ingresos que se obtengan se entregan a la Federacin quien a su vez los redistribuye, participando as de dichos recursos. Dentro de las participaciones federales se encuentran los rendimientos sobre contribuciones especiales de energa elctrica segn lo dispone el artculo 73, fraccin XXIX-A, ltimo prrafo de la Constitucin Federal y el 10, ltimo prrafo, de la Ley de
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Coordinacin Fiscal, en donde se establece que las legislaturas de los Estados deben fijar el porcentaje que de ellas corresponda a los Municipios. Tales disposiciones dicen: "Art. 73.- El Congreso tiene facultad: XXIX-A. "Para establecer contribuciones: 5. Especiales "sobre: a) Energa elctrica, --- Las entidades "federativas participarn en el rendimiento de estas "contribuciones especiales, en la proporcin que la "ley secundaria federal determine. Las legislaturas "locales fijarn el porcentaje correspondiente a los "Municipios en sus ingresos por concepto del "impuesto sobre energa elctrica. "Art. 10.- Los Estados que deseen adherirse al "Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para "recibir las participaciones que establezca esta "Ley, lo harn mediante convenio que celebren con "la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que "deber ser autorizado o aprobado por su "Legislatura. Tambin, con autorizacin de la "Legislatura podrn dar por terminado el convenio. " --- La adhesin al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal deber llevarse a cabo "integralmente y no slo en relacin con algunos "de los ingresos de la Federacin. --- Los "Estados que no deseen adherirse al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal, participarn en "los impuestos especiales a que se refiere el inciso "5o. de la fraccin XXIX, del artculo 73 "constitucional, en los trminos que establecen las "leyes respectivas. Por otra parte, tambin constituyen participaciones federales, las que seala el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal (Captulo I, De las Participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en Ingresos Federales), que dice: "Art. 1.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el "Sistema Fiscal de la Federacin con los de los "Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer "la participacin que corresponda a sus haciendas "pblicas en los ingresos federales; distribuir entre "ellos dichas participaciones; fijar reglas de "colaboracin administrativa entre las diversas "autoridades fiscales; constituir los organismos en "materia de coordinacin fiscal y dar las bases de "su organizacin y funcionamiento --- La "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico "celebrar convenio con los Estados que soliciten "adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin "Fiscal que establece esta Ley. Dichos Estados y el "Distrito Federal participarn en el total de "impuestos federales y en los otros ingresos que "seale esta Ley mediante la distribucin de los "fondos que en la misma se establecen. Estas participaciones se distribuirn entre los municipios conforme lo determinen las Legislaturas Estatales, de conformidad con el artculo 6 de la Ley de Coordinacin Fiscal, que dispone: "Art. 6.- Las participaciones federales que "recibirn los Municipios del total del Fondo "General de Participaciones incluyendo sus "incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las "cantidades que correspondan al Estado, el cual "habr de cubrrselas. Las legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general. Sirve de apoyo a lo expuesto, la tesis de jurisprudencia nmero 7/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "PARTICIPACIONES FEDERALES. "CARACTERSTICAS. La caracterstica particular "de estos ingresos consiste en que tanto la "Federacin como los Estados pueden gravar la "misma fuente, pero convienen para que no se d "una doble tributacin; los montos que se "obtengan se entregan a la Federacin quien a su "vez los redistribuye, participando as de ellos. Por "lo mismo, como el Congreso de la Unin y las "Legislaturas de los Estados pueden establecer "contribuciones sobre las mismas fuentes por "tener facultades concurrentes, el legislador "estableci la celebracin de convenios de "coordinacin fiscal por virtud de los cuales los "Estados, a cambio de abstenerse de imponer "gravmenes sobre las materias que tambin "prevn las leyes federales, podrn beneficiarse de "un porcentaje del Fondo General de "Participaciones formado con la recaudacin de "gravmenes locales o municipales que las "entidades convengan con la Federacin, en "trminos de lo dispuesto por la Ley de "Coordinacin Fiscal y del Presupuesto de Egresos "de la Federacin. A las legislaturas locales "corresponde establecer su distribucin entre los "municipios mediante disposiciones de carcter "general. 2.- APORTACIONES FEDERALES. Estos recursos provienen de la partida federal autorizada para los poderes, dependencias y entidades de la Federacin, es decir, se trata de recursos federales, los cuales se destinan para los estados y municipios. Esta partida se crea para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades especficas. Este apoyo de la Federacin, a los Estados y Municipios es independiente a los recursos que stos reciben va participaciones federales, como se demuestra de la exposicin hecha con anterioridad respecto a las participaciones. Por lo anterior, las autoridades federales mediante Convenios de Desarrollo Social celebrados con los ejecutivos locales, determinan el monto, forma y tiempo en que debern ser ejercidos estos recursos, y en caso de incumplimiento pueden suspender las ministraciones respectivas e inclusive solicitar la devolucin de los citados recursos. La distribucin de estos recursos se regulaba en el ramo 0026 del Presupuesto de Egresos y a partir de mil novecientos noventa y ocho en el ramo 0033 de dicho presupuesto y en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal.
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En efecto, hasta 1998, la Federacin entregaba recursos federales a los municipios, considerados en el ramo 00026, para la superacin de la pobreza, a travs de convenios que la Federacin celebraba con los Estados. A diferencia de las participaciones (comprendidas en el ramo 00028), estos recursos no se prevn para evitar la doble tributacin sobre la misma fuente ante facultades concurrentes de la Federacin y los Estados para gravar ciertas materias, sino que, las aportaciones, son recursos originarios de la Federacin que sta enva para materias especficas de inters comn con los Estados y Municipios. En la Ley de Coordinacin Fiscal hasta antes de su reforma para 1998 no se estableca un captulo expreso para regular el ramo 00026 o las aportaciones federales, sino que es hasta este ao en que se institucionalizan estos recursos en la Ley de Coordinacin Fiscal, aunque dentro del ramo 00033. Anteriormente slo se prevea en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y en los convenios que al efecto celebraban las entidades con la Federacin y, como consecuencia de dicho Presupuesto y convenios, los Estados, como en el caso concreto sucede, legislan en su rgimen interior para la aplicacin de dichos recursos acorde a lo convenido. Al respecto, el artculo 25 de la Ley de Coordinacin Fiscal vigente, establece: "Art. 25.- Con independencia de lo establecido en "los captulos I a IV de esta Ley, respecto de la "participacin de los Estados, Municipios y el "Distrito Federal en la recaudacin federal "participable, se establecen las aportaciones "federales, como recursos que la Federacin "transfiere a las haciendas pblicas de los Estados, "Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, "condicionando su gasto a la consecucin y "cumplimiento de los objetivos que para cada tipo "de aportacin establece esta Ley, para los Fondos "siguientes:. De tal disposicin se aprecia el reconocimiento expreso de la existencia de las aportaciones federales que se venan dando con anterioridad a la Ley de Coordinacin Fiscal de 1998, que ahora se institucionalizan y se regulan expresamente en esta Ley, lo que se corrobora tambin de la exposicin de motivos de la misma, que al efecto dice: "La iniciativa de reformas y adiciones que someto a "la consideracin de esa Soberana, tiene por "objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de "las haciendas locales e inclusive municipales en "dos mbitos: el presupuestario a travs de la "institucionalizacin de la provisin de recursos "federales en apoyo a actividades especficas; y en "el tributario mediante la asignacin a los "municipios del 50% de la recaudacin que se "obtenga a partir del 1 de enero de 1998, respecto "de las personas ahora ubicadas en la economa "informal, que se incorporen al Registro Federal de "Contribuyentes. --- Con esta primera parte de la "Iniciativa, se propone a esa Soberana "institucionalizar el apoyo que la Federacin ofrece "como complemento a los recursos que a las "entidades federativas y a los municipios les "corresponden como participacin en la "recaudacin federal. --- As pues, en adicin y con "independencia al referido concepto de "recaudacin federal participable, se propone dar "permanencia a los recursos que la Federacin "aporta para el mejor desarrollo de las actividades "que se han descentralizado a las entidades en los "ltimos aos. Con tal motivo, propongo la adicin "a la Ley de Coordinacin Fiscal de un nuevo "captulo el V, que se denomine De los Fondos de "Aportaciones Federales destinados "especficamente a coadyuvar a las siguientes "actividades de las entidades federativas y, en su "caso, de los municipios: --La Iniciativa que "someto a la consideracin de esa Soberana, "introduce al rgimen jurdico de aportaciones "federales, las erogaciones destinadas al Fondo de "Aportaciones para la Infraestructura Social "Municipal, que han venido siendo reguladas por el "Presupuesto de Egresos de la Federacin, como "parte de los recursos del Ramo 26, Superacin "de la Pobreza --- Cabe sealar que estas "aportaciones son independientes y adicionales a "las participaciones de los estados y municipios en "la recaudacin federal participable, ya que "constituyen recursos federales diferentes. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia nmero 8/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "APORTACIONES FEDERALES. "CARACTERSTICAS. Estos fondos son de "naturaleza federal y corresponden a una partida "que la Federacin destina para coadyuvar al "fortalecimiento de los Estados y Municipios en "apoyo de actividades especficas; se prevn en el "Presupuesto de Egresos de la Federacin, "regulndose en el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, resultando independientes "de los que se destinan a los Estados y Municipios "por concepto de participaciones federales. Precisadas las caractersticas esenciales de las participaciones federales y de las aportaciones federales, se pasa a un examen ms detallado para determinar si ambas se ubican dentro del rgimen de libre administracin hacendaria municipal. Como qued expuesto, las participaciones federales que sern cubiertas por la Federacin a los Municipios en trminos del inciso b) de la fraccin IV, del artculo 115 de la Constitucin Federal, se refieren a los rendimientos sobre contribuciones especiales de energa elctrica que contempla el artculo 73, fraccin XXIX, ltimo prrafo de la propia Constitucin. Debe destacarse que aun en este aspecto en acatamiento de lo dispuesto por el propio artculo 73, fraccin XXIX y 115, fraccin IV, Constitucionales, est a cargo de la legislatura local fijar las bases, montos, plazo y el porcentaje de cada municipio corresponder de dichas contribuciones especiales. Del mismo modo en su caso integran las participaciones federales que corresponden a los municipios, los recursos derivados de los convenios de coordinacin fiscal celebrados entre los Estados de la Repblica con la Federacin regulados en los captulos I al IV de la Ley de Coordinacin Fiscal.
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Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Estas participaciones federales a los Estados y Municipios que en trminos de la fraccin IV, inciso b) del artculo 115 Constitucional forman parte de las haciendas municipales, estn previstas en el ramo 00028 del Presupuesto de Egresos Federal y dichos recursos, los municipios podrn administrarlos libremente una vez que la legislatura local en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) lo determine, y por ende formen parte de su hacienda, como se desprende del texto del artculo 6 de la Ley de Coordinacin Fiscal que conviene volver a transcribir: "ARTCULO 6.- Las participaciones federales que "recibirn los Municipios del total del Fondo "General de Participaciones incluyendo sus "incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las "cantidades que correspondan al Estado, el cual "habr de cubrrselas. Las legislaturas locales "establecern su distribucin entre los Municipios "mediante disposiciones de carcter general. "La Federacin entregar las participaciones a los "municipios por conducto de los Estados, dentro "de los cinco das siguientes a aqul en que el "Estado las reciba; el retraso dar lugar al pago de "intereses, a la tasa de recargos que establece el "Congreso de la Unin para los casos de pago a "plazos de contribucin; en caso de "incumplimiento la Federacin har la entrega "directa a los Municipios descontando la "participacin del monto que corresponda al "Estado, previa opinin de la Comisin Permanente "de Funcionarios Fiscales. "Los municipios recibirn como mnimo el 20% de "la recaudacin que corresponda al Estado en los "trminos del penltimo y ltimo prrafos del "artculo 2 de esta Ley. "Las participaciones sern cubiertas en efectivo, "no en obra, sin condicionamiento alguno y no "podrn ser objeto de deducciones, salvo lo "dispuesto en el artculo 9 de esta Ley. Los "Gobiernos de los Estados publicarn, cuando "menos una vez al ao en el Diario Oficial de la "entidad, y en uno de los peridicos de mayor "circulacin de la misma, las participaciones que "correspondan, durante un ao, a cada uno de sus "Municipios. Cabe precisar que las partidas presupuestales del ramo 00028 que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federacin corresponden a las entidades federativas y municipios, tienen su origen en el sistema de Coordinacin Fiscal previsto por la Ley de Coordinacin Fiscal por virtud del cual segn la exposicin de motivos de la citada ley, los Estados de la Repblica, en "ejercicio de su soberana, podrn solicitar adherirse al "Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, la "Secretara de Hacienda celebrar con ellos, un convenio de "coordinacin fiscal que les dar derecho a participar en un "Fondo General de Participaciones formado con el 13.0% de "la recaudacin federal total que se incrementar con el por "ciento que represente en dicho ingreso de la Federacin la "recaudacin de gravmenes locales o municipales que las "entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. "Dicho fondo ser distribuido entre los Estados conforme a "las bases establecidas en la Ley que se propone y que se "desarrollen en los citados convenios. A cambio de esta "participacin, los Estados no impondrn gravmenes o los "mantendrn en suspenso, sobre las materias establecidas "en las leyes federales relativas a impuestos participables, "modalidad que no se hace extensiva en relacin a otros "impuestos en los cuales no ha existido participacin a los "Estados, es decir, dicha partida obra en el Presupuesto de Egresos Federal y no en el de cada Entidad Federativa por tratarse de una redistribucin de los ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federacin por virtud de los Convenios de Coordinacin Fiscal previstos en la ley en cita. Tal afirmacin se corrobora del texto del artculo 10 de la Ley de Coordinacin Fiscal ya transcrito. Del mismo modo, confirma lo anterior que en la exposicin de motivos de la Ley de Coordinacin Fiscal se estableciera lo siguiente: "Los Estados de la Repblica, si as lo prefieren, "pueden no adherirse al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, podrn "establecer libremente los impuestos que estimen "convenientes, salvo los sealados en la fraccin "XXIX del artculo 73 constitucional, en relacin "con los cuales seguirn recibiendo las "participaciones sealadas en las leyes federales. Ahora bien, el Presupuesto de Egresos de la Federacin tiene su fundamento Constitucional en el artculo 74, fraccin IV de la Constitucin Federal que establece: "ARTCULO 74.- Son facultades exclusivas de la "Cmara de Diputados: "IV.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el "Presupuesto de Egresos de la Federacin, "discutiendo primero las contribuciones que, a su "juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como "revisar la Cuenta Pblica del ao anterior. "El Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara la "iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de "Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms "tardar el da 15 del mes de noviembre o hasta el 15 "de diciembre cuando inicie su encargo, en la fecha "prevista por el artculo 83, debiendo comparecer el "Secretario del Despacho correspondiente a dar "cuenta de los mismos. "No podr haber otras partidas secretas, fuera de "las que se consideren necesarias, con ese "carcter, en el mismo presupuesto; las que "emplearn los secretarios por acuerdo escrito del "Presidente de la Repblica. "La revisin de la Cuenta Pblica tendr por objeto "conocer los resultados de la gestin financiera, "comprobar si se ha ajustado a los criterios "sealados por el Presupuesto y el cumplimiento "de los objetivos contenidos en los programas. "Si el examen que realice la Contadura Mayor de "Hacienda aparecieran discrepancias entre las "cantidades gastadas y las partidas respectivas del "Presupuesto o no existiera exactitud o "justificacin en los gastos hechos, se "determinarn las responsabilidades de acuerdo "con la ley.
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"La Cuenta Pblica del ao anterior deber ser "presentada a la Cmara de Diputados del H. "Congreso de la Unin dentro de los diez primeros "das del mes de junio. "Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de "la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de "Presupuesto de Egresos, as como de la Cuenta "Pblica, cuando medie solicitud del Ejecutivo "suficientemente justificada a juicio de la Cmara o "de la Comisin Permanente, debiendo comparecer "en todo caso el Secretario del Despacho "correspondiente a informar de las razones que lo "motiven;. De lo anterior se advierte que corresponde exclusivamente a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en el que se establecer el ejercicio que ha de realizarse de los ingresos federales que el Congreso de la Unin en trminos del artculo 73, fracciones XXIX y VII determin para cubrirlo. Lo anterior se corrobora del texto del artculo 1 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho que seala: "ARTCULO 1.- El ejercicio y control del gasto "pblico federal para el ao de 1998, se realizar "conforme a las disposiciones de este Decreto y a "las dems aplicables en la materia. Ahora bien, los artculos 25, y 73, fracciones XXV, XXIX-D, XXIX-E y XXX de la Constitucin Federal disponen: "ARTCULO 25.- Corresponde al Estado la rectora "del desarrollo nacional para garantizar que ste "sea integral, que fortalezca la Soberana de la "Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante "el fomento del crecimiento econmico y el empleo "y una ms justa distribucin del ingreso y la "riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y "la dignidad de los individuos, grupos y clases "sociales, cuya seguridad protege esta "Constitucin. "El Estado planear, conducir, coordinar y "orientar la actividad econmica nacional, y "llevar al cabo la regulacin y fomento de las "actividades que demande el inters general en el "marco de libertades que otorga esta Constitucin. "Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con "responsabilidad social, el sector pblico, el sector "social y el sector privado, sin menoscabo de otras "formas de actividad econmica que contribuyan al "desarrollo de la Nacin. "El sector pblico tendr a su cargo, de manera "exclusiva, las reas estratgicas que se sealan "en el Artculo 28, prrafo cuarto de la "Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno "Federal la propiedad y el control sobre los "organismos que en su caso se establezcan. "Asimismo podr participar por s o con los "sectores social y privado, de acuerdo con la ley, "para impulsar y organizar las reas prioritarias del "desarrollo. "Bajo criterios de equidad social y productividad se "apoyar e impulsar a las empresas de los "sectores social y privado de la economa, "sujetndolos a las modalidades que dicte el "inters pblico y al uso, en beneficio general, de "los recursos productivos, cuidando su "conservacin y el medio ambiente. "La ley establecer los mecanismos que faciliten la "organizacin y la expansin de la actividad "econmica del sector social: de los ejidos, "organizaciones de trabajadores, cooperativas, "comunidades, empresas que pertenezcan "mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, "en general, de todas las formas de organizacin "social para la produccin, distribucin y consumo "de bienes y servicios socialmente necesarios. "La ley alentar y proteger la actividad econmica "que realicen los particulares y proveer las "condiciones para que el desenvolvimiento del "sector privado contribuya al desarrollo econmico "nacional, en los trminos que establece esta "Constitucin. "ARTCULO 73.- El Congreso tiene facultad: "XXV.- Para establecer, organizar y sostener en "toda la Repblica escuelas rurales, elementales, "superiores, secundarias y profesionales; de "investigacin cientfica, de bellas artes y de "enseanza tcnica; escuelas prcticas de "agricultura y de minera, de artes y oficios, "museos, bibliotecas, observatorios y dems "institutos concernientes a la cultura general de los "habitantes de la nacin y legislar en todo lo que se "refiere a dichas instituciones; para legislar sobre "monumentos arqueolgicos, artsticos e "histricos, cuya conservacin sea de inters "nacional; as como para dictar las leyes "encaminadas a distribuir convenientemente entre "la Federacin, los Estados y los Municipios el "ejercicio de la funcin educativa y las "aportaciones econmicas correspondientes a ese "servicio pblico, buscando unificar y coordinar la "educacin en toda la Repblica. Los ttulos que se "expidan por los establecimientos de que se trata "surtirn sus efectos en toda la Repblica; "XXIX-D.- Para expedir leyes sobre planeacin "nacional del desarrollo econmico y social. "XXIX-E.- Para expedir leyes para la programacin, "promocin, concertacin y ejecucin de acciones "de orden econmico, especialmente las referentes "al abasto y otras que tengan como fin la "produccin suficiente y oportuna de bienes y "servicios, social y nacionalmente necesarios. "XXX.- Para expedir todas las leyes que sean "necesarias, a objeto de hacer efectivas las "facultades anteriores, y todas las otras "concedidas por esta Constitucin a los Poderes "de la Unin. De los citados preceptos, se advierte que corresponde a la Federacin, en el mbito de sus respectivos poderes, la Coordinacin del Desarrollo Nacional y legislar en materias que tengan como fin distribuir convenientemente entre la Federacin, Entidades Federativas y Municipios, los servicios educativos, pblicos y econmicos socialmente necesarios con el fin de hacer una distribucin ms justa de la riqueza.
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Estos preceptos constitucionales, son la base del destino que la Cmara de Diputados Federal determin para los recursos federales del ramo 0033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, previsto en el artculo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho. Asimismo, debe precisarse que los artculos 3 y 4 y prrafo tercero del artculo 19 del Presupuesto de Egresos en estudio, as como los artculos 32, 34, primer prrafo, 35, prrafo sexto, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal, sealan: "ARTCULO 3.- En la ejecucin del gasto pblico "federal, las dependencias y entidades debern "realizar sus actividades con sujecin a los "objetivos y metas de los programas aprobados en "este Presupuesto, que correspondan a las "prioridades del Plan Nacional de Desarrollo. "ARTCULO 4.- La Secretara estar facultada para "interpretar las disposiciones del presente Decreto "para efectos administrativos y establecer las "medidas conducentes a su correcta aplicacin, as "como para establecer y, en su caso, recomendar "medidas conducentes a homogeneizar, "racionalizar y ejercer un mejor control del gasto "pblico federal en las dependencias, entidades y dems ejecutores de gasto. "(prrafo tercero del artculo 19).- El ejercicio de "las erogaciones a que se refiere este artculo "deber apegarse a la distribucin, condiciones y "trminos que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para "cubrir otras erogaciones con fines distintos a los "que ah se sealan. La administracin de los "recursos de este ramo estar a cargo de la "Secretara, la cual deber coordinarse, en su caso, "con las respectivas secretaras en cuyo sector se "distribuyan las aportaciones federales, para llevar "el seguimiento de dichos recursos. "ARTCULO 32.- El Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social se determinar anualmente "en el Presupuesto de Egresos de la Federacin "con recursos federales, por un monto equivalente, "slo para efectos de referencia, al 2.5% de la "recaudacin federal participable a que se refiere el "artculo 2 de esta Ley, segn estimacin que de la "misma se realice en el propio Presupuesto, con "base en lo que al efecto establezca la Ley de "Ingresos de la Federacin para ese ejercicio. Del "total de la recaudacin federal participable el "0.303% corresponder al Fondo para la "Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo "para la Infraestructura Social Municipal. "Los Fondos se enterarn mensualmente por "partes iguales a los Estados por conducto de la "Federacin y a los Municipios a travs de los "Estados, sin que para este efecto procedan los "anticipos a que se refiere el segundo prrafo del "artculo 7 de esta Ley. "ARTCULO 34.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Desarrollo Social, distribuir el "Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social entre los Estados, considerando criterios "de pobreza extrema, conforme a la siguiente "frmula y procedimientos:. "ARTCULO 35.- Los Estados distribuirn entre los "Municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la sealada en el artculo anterior, que "enfatice el carcter redistributivo de estas "aportaciones hacia aquellos Municipios con "mayor magnitud y profundidad de pobreza "extrema. Para ello, utilizarn la informacin "estadstica ms reciente de las variables de "rezago social a que se refiere el artculo anterior "publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica. En aquellos casos en que "la disponibilidad de informacin no permita la "aplicacin de la frmula antes sealada, se "utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas "y ponderadas con igual peso cada una de ellas: "(prrafo sexto).- Con objeto de apoyar a los "Estados en la aplicacin de sus frmulas, la "Secretara de Desarrollo Social publicar en el "Diario Oficial de la Federacin, en los primeros "quince das del ejercicio fiscal de que se trate, las "variables y fuentes de informacin disponibles a "nivel municipal para cada Estado. "ARTCULO 36.- El Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal se determinar anualmente en el "Presupuesto de Egresos de la Federacin con "recursos federales, por un monto equivalente, "slo para efectos de referencia, al 2.5% de la "recaudacin federal participable a que se refiere el "artculo 2 de esta Ley, segn estimacin que de la "misma se realice en el propio presupuesto, con "base en lo que al efecto establezca la Ley de "Ingresos de la Federacin para ese ejercicio. Este "Fondo se enterar mensualmente por partes "iguales a los Municipios, por conducto de los "Estados, y al Distrito Federal, sin que para este "efecto procedan los anticipos a que se refiere el "segundo prrafo del artculo 7 de esta Ley. "ARTCULO 37.- Las aportaciones federales que "con cargo al Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal reciban los Municipios, a travs de los "Estados y el Distrito Federal se destinarn "exclusivamente a la satisfaccin de sus "requerimientos, dando prioridad al cumplimiento "de sus obligaciones financieras y a la atencin de "las necesidades directamente vinculadas a la "seguridad pblica de sus habitantes. Respecto de "las aportaciones que reciban con cargo al Fondo a "que se refiere este artculo, los municipios y el "Distrito Federal tendrn las mismas obligaciones a "que se refieren las fracciones I a III del artculo 33 "de esta Ley. "ARTCULO 38.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "distribuir el Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito "Federal en proporcin
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directa al nmero de "habitantes con que cuente cada entidad "federativa, de acuerdo a la informacin estadstica "ms reciente que al efecto emita el Instituto "Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. "Las entidades a su vez distribuirn los recursos "que correspondan a sus Municipios, atendiendo "estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el prrafo anterior. De lo anterior, se advierte que en principio la ejecucin del gasto pblico federal (recursos federales) corresponde a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y especficamente en tratndose de los recursos correspondientes al ramo 0033, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en coordinacin con las dems secretaras cuyo sector est involucrado en la distribucin de los citados recursos en especial la Secretara de Desarrollo Social. Lo expuesto se confirma del texto de los artculos 31, fracciones XXIII y XXV y 32, fracciones I y II de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que sealan: "ARTCULO 31.- A la Secretara de Hacienda y "Crdito Pblico corresponde el despacho de los "siguientes asuntos: "XXIII.- Vigilar el cumplimiento de las "obligaciones derivadas de las disposiciones en "materia de planeacin nacional, as como de "programacin, presupuestacin, contabilidad y "evaluacin; "XXV.- Los dems que le atribuyan expresamente "las leyes y reglamentos. "ARTCULO 32.- A la Secretara de Desarrollo "Social corresponde el despacho de los siguientes "asuntos: "I.- Formular, conducir y evaluar la poltica general "de desarrollo social para el combate efectivo a la "pobreza; en particular, la de asentamientos "humanos, desarrollo urbano y vivienda; "II.- Proyectar y coordinar, con la participacin que "corresponda a los gobiernos estatales y "municipales, la planeacin regional; . Por lo anterior, conforme a lo dispuesto en los artculos 34 y 35, prrafo sexto de la Ley de Coordinacin Fiscal, y 32, fracciones I y II de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el Secretario de Desarrollo Social elabor el Acuerdo mediante el cual se dan a conocer las variables y fuentes de informacin para la distribucin entre los municipios de las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el dos de enero de mil novecientos noventa y ocho, y que en lo que al caso interesa seala: "CONSIDERANDO--- Que de conformidad con "lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal, los "estados distribuirn entre los municipios las "aportaciones federales del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la prevista para la distribucin entre los "estados de acuerdo a lo sealado en el "considerando anterior.--- Que la propia Ley de "Coordinacin Fiscal dispone que, con el objeto de "apoyar a los estados en la aplicacin de las "frmulas con base en las cuales distribuirn entre "los municipios respectivos las aportaciones "federales del Fondo para la Infraestructura Social "Municipal, la Secretara de Desarrollo Social "publicar en el Diario Oficial de la Federacin, en "los primeros quince das del ejercicio fiscal, las "variables y fuentes de informacin disponibles a "nivel municipal para cada estado, he tenido a bien "expedir el siguiente ACUERDO---CUARTO.- "Conforme a lo establecido en el artculo 35 de la "Ley de Coordinacin Fiscal, previo convenio con "la Secretara de Desarrollo Social, los estados "calcularn la distribucin del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal entre sus "municipios, debiendo publicarla en sus "respectivos rganos oficiales de difusin a ms "tardar el 31 de enero del presente ejercicio fiscal, "as como la frmula y su correspondiente "metodologa, justificando cada elemento. Ahora bien, los artculos 35, prrafo sptimo de la Ley de Coordinacin Fiscal, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, disponen: "ARTCULO 35.- (prrafo sptimo).- Los Estados, "con base en los lineamientos "convenio con la Secretara de Desarrollo Social, "calcularn las distribuciones "Infraestructura Social Municipal correspondiente a "sus Municipios, debiendo "respectivos rganos oficiales de difusin a ms "tardar el 31 de enero del ejercicio como la frmula y su respectiva metodologa, "justificando cada elemento. anteriores y previo del Fondo para la publicarlas en sus fiscal aplicable, "as
"ARTCULO 22.- El Presidente de los Estados "Unidos Mexicanos podr celebrar convenios de "coordinacin de acciones con los Gobiernos "Estatales, y con su participacin, en los casos "necesarios, con los Municipios, satisfaciendo las "formalidades legales que en cada caso procedan, "a fin de favorecer el desarrollo integral de las "propias entidades federativas. "ARTCULO 32.- A la Secretara de Desarrollo "Social corresponde el despacho de los siguientes "asuntos: "II.- Proyectar y coordinar, con la participacin "que corresponda a los gobiernos estatales y "municipales, la planeacin regional; "III.- Coordinar las acciones que incidan en el "combate a la pobreza fomentando un mejor nivel "de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga "con los gobiernos estatales y municipales, "buscando en todo momento propiciar la "simplificacin de los procedimientos y el "establecimiento de medidas de seguimiento y "control;
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"V.- Evaluar la aplicacin de las transferencias de "fondos en favor de estados y municipios, y de los "sectores social y privado que se deriven de las "acciones e inversiones convenidas, en los "trminos de las fracciones anteriores; "XVII.- Los dems que se fijen expresamente las "leyes y reglamentos; . "ARTCULO 116.- El poder pblico de los estados "se dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, "Legislativo y Judicial, y no podrn reunirse dos o "ms de estos poderes en una sola persona o "corporacin, ni depositarse el legislativo en un "solo individuo. "Los poderes de los Estados se organizarn "conforme a la Constitucin de cada uno de ellos, "con sujecin a las siguientes normas: "VII.- La Federacin y los Estados, en los "trminos de ley, podrn convenir la asuncin por "parte de stos del ejercicio de sus funciones, la "ejecucin y operacin de obras y la prestacin de "servicios pblicos, cuando el desarrollo "econmico y social lo haga necesario. "Los Estados estarn facultados para celebrar esos "convenios con sus Municipios, a efecto de que "stos asuman la prestacin de los servicios o la "atencin de las funciones a las que se refiere el prrafo anterior. Con base en dichos dispositivos legales, el Ejecutivo Federal celebra con los Ejecutivos de los diversos Estados los Convenios de Desarrollo Social, con objeto de que los Gobiernos estatales por conducto de los municipios integrantes de los Estados asuman la ejecucin y operacin de las obras y servicios pblicos que acorde con las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal se deben realizar en la ejecucin de los recursos federales entre otros los referentes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033. En este punto, cabe precisar que toda vez que el objeto de los citados convenios es la asuncin por parte de los Estados por conducto de sus municipios de la ejecucin de recursos federales en trminos del artculo 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, los citados convenios se celebran con los ejecutivos Estatales sin que en modo alguno participen los Congresos Estatales en su determinacin por no referirse a recursos locales. Del mismo modo, del artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal ya transcrito, se advierte que tambin por lo que hace al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, corresponde a la autoridad federal en este caso a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico distribuir los recursos federales del ramo 0033 a los Estados quienes bajo los mismos lineamientos a su vez deben distribuirlos a los Municipios, por tratarse de recursos federales. A mayor abundamiento, debe precisarse que el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, denominado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, aparece por primera vez en el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho. El artculo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, que contiene el ramo 0033, seala: "ARTCULO 19.- Las erogaciones previstas para el "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, en el ao de 1998, "importan la cantidad de $98849598,400.00 y se "distribuyen de la siguiente manera: "Fondo de Aportaciones para la "Educacin Bsica y Normal $67512647,000.00 "Fondo de Aportaciones para los "Servicios de Salud $10546151,400.00 "Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social, cantidad "que se distribuye en: $10403400,000.00 "Fondo para la Infraestructura "Social Estatal $ 1261100,000.00 "Fondo para la Infraestructura "Social Municipal $ 9142300,000.00 "Fondo de aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios "y del Distrito Federal $ 6732100,000.00 "Fondo de Aportaciones "Mltiples $ 3655300,000.00 "El ejercicio de las erogaciones a que se refiere "este artculo deber apegarse a la distribucin, "condiciones y trminos que establece el Captulo "V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn "aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines "distintos a los que ah se sealan. La "administracin de los recursos de este ramo "estar a cargo de la Secretara, la cual deber "coordinarse, en su caso, con las respectivas "secretaras en cuyo sector se distribuyan las "aportaciones federales, para llevar el seguimiento "de dichos recursos. "El Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud, incluye la cantidad de $99128,701.00 para "promover la equidad de los servicios entre las "entidades federativas, conforme a lo dispuesto en "la fraccin IV del artculo 30 de la Ley de "Coordinacin Fiscal. "En lo que se refiere al Fondo de Aportaciones para "la Infraestructura Social, las obras, acciones "sociales bsicas y las inversiones a las que el "mismo se destinen por estados y municipios, "procurarn que las
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acciones sean compatibles "con la preservacin y proteccin del medio "ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable. "Los recursos del Fondo de Aportaciones Mltiples "se debern destinar a los programas para "proporcionar exclusivamente desayunos "escolares, apoyos alimentarios y asistencia social "a la poblacin en pobreza, apoyos a la poblacin "en desamparo, y a la construccin, equipamiento "y rehabilitacin de la infraestructura fsica de los "niveles de educacin bsica y superior, en su "modalidad universitaria. "Los recursos que integran los Fondos de "Aportaciones para la Infraestructura Social, de "Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios y del Distrito Federal, y de "Aportaciones Mltiples, se distribuyen conforme a "lo dispuesto en el tomo que corresponda al Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios. "La Contralora, en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio del "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios. La Cmara y las "legislaturas locales, podrn celebrar convenios "para coordinarse en el seguimiento y evaluacin "del ejercicio de estos recursos, en los trminos "del prrafo segundo del artculo 27 de este "Decreto. En general, el citado precepto contiene las siguientes prevenciones: a) El rubro en comento regula las Aportaciones Federales (sobre recursos federales) para Entidades Federativas y Municipios. b) Los fondos que integran el citado ramo son los siguientes: "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal de Aportaciones para los Servicios de "Salud. de Aportaciones para la Infraestructura "Social compuesto por: para la Infraestructura Social Estatal. para la Infraestructura Social Municipal. de aportaciones para el Fortalecimiento de "los Municipios y del Distrito Federal. de Aportaciones Mltiples.
c) Las erogaciones de este ramo se distribuirn en los trminos del captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. d) La administracin de los recursos estar a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la cual se coordinar en su caso con las diversas secretaras federales en cuyo sector se distribuyan los recursos (Educacin, Salud, Desarrollo Social) para llevar el seguimiento de los mismos. e) El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud se establece para promover la equidad de estos servicios entre las entidades federativas. f) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, busca financiar, obras, acciones sociales bsicas e inversiones destinadas a los Estados y Municipios bsicamente para la preservacin y proteccin del medio ambiente y para impulsar el desarrollo sustentable. g) El Fondo de Aportaciones Mltiples se constituye exclusivamente para proporcionar desayunos escolares, apoyos alimentarios y asistencia social a la poblacin en pobreza, apoyos a la poblacin en desamparo, y a la construccin, equipamiento y rehabilitacin de la infraestructura fsica de los niveles de educacin bsica y superior, en su modalidad universitaria. h) Los recursos correspondientes a los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social, de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, y de Aportaciones Mltiples se distribuirn conforme a lo dispuesto en el tomo que corresponda al Ramo 0033. i) La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo ser la encargada de realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio de estos recursos. j) La Cmara de Diputados Federal y las legislaturas locales, podrn celebrar convenios para coordinarse en el seguimiento y evaluacin del ejercicio de estos recursos. Ahora bien, en este punto es necesario hacer referencia a diversos preceptos del propio Presupuesto de Egresos que se relacionan con el ramo 0033 y que son los siguientes: "ARTCULO 8.- Las erogaciones previstas para las "dependencias, en el ao de 1998, importan la "cantidad de $208910182,700.00 y se distribuyen "de la siguiente manera: "12 Salud $15768933,600.00 "De las erogaciones a que se refiere este artculo "para el Ramo 12 Salud, se destinar, en el ao de "1998, la cantidad de $1558400,000.00 para dar "cumplimiento a lo dispuesto en las fracciones II y "III del artculo 30 de la Ley de Coordinacin Fiscal. "Las erogaciones a que se refiere el prrafo "anterior, constituyen la totalidad de los recursos "previstos en este Presupuesto para sufragar las "medidas salariales y econmicas que resulten en "materia de incrementos salariales, as como las "erogaciones que se deriven del cumplimiento de "otras obligaciones laborales, de las prestaciones, "de las aportaciones por seguridad social, y de los "impuestos federales.
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Igualmente, con dichos "recursos se cubrirn aquellas medidas que se "requieran para la cobertura del sistema de salud y "el mejoramiento de su calidad, y la creacin de "plazas. Las medidas salariales y econmicas que "se acuerden conforme a lo que establece este "prrafo sern transferidas a las entidades "federativas a travs del Ramo 33 Aportaciones "Federales para Entidades Federativas y "Municipios. "La Secretara de Salud, con cargo a los recursos "del Ramo 12 Salud y de conformidad con las "disposiciones aplicables, podr asumir el gasto de "operacin, equipamiento o dotacin de la plantilla "necesaria para el funcionamiento de nuevas "unidades de atencin a la salud, construidas por "los gobiernos estatales o municipales, siempre y "cuando exista acuerdo previo con dichos "gobiernos. "Las erogaciones que se ejerzan a travs del Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios debern aplicarse "conforme a lo dispuesto por el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y este Decreto. La "Contralora, en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio "que del Ramo 12 Salud realice la Federacin. "ARTCULO 16.- Las erogaciones previstas para el "Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los "Sistemas de Educacin Bsica y Normal, en el ao "de 1998, importan la cantidad de "$20399547,500.00 y se distribuyen de la siguiente "manera: "Previsiones para Servicios Personales para el "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal $12132872,000.00 "Aportaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal $8266675,500.00 "Las previsiones para servicios personales a que "se refiere el primer prrafo de este artculo, "constituyen la totalidad de los recursos previstos "en este Presupuesto para sufragar las medidas "salariales y econmicas que resulten en materia "de incrementos salariales, as como las "erogaciones que se deriven del cumplimiento de "otras obligaciones laborales, de las prestaciones, "de las aportaciones por seguridad social, y de los "impuestos federales. Igualmente, con dichos "recursos se cubrirn aquellas medidas que se "requieran para la cobertura del sistema educativo "y el mejoramiento de su calidad, y la creacin de "plazas. Las medidas salariales y econmicas que "se acuerden conforme a lo que establece este "prrafo sern transferidas en el caso de los "estados, a travs del Ramo 33 Aportaciones "Federales para Entidades Federativas y "Municipios y, en el caso del Distrito Federal, por "medio del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones "para los Sistemas de Educacin Bsica y Normal. "Las erogaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal a que se refiere el "primer prrafo de este artculo se ejercern a "travs del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones "para los Sistemas de Educacin Bsica y Normal, "y su administracin estar a cargo de la Secretara "de Educacin Pblica. "Las erogaciones que se ejerzan a travs del Ramo "33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios debern aplicarse "conforme a lo dispuesto por el Captulo V de la "Ley de Coordinacin Fiscal y este Decreto. La "Contralora en el mbito de sus atribuciones, "realizar la inspeccin y vigilancia del ejercicio "que del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para "los Sistemas de Educacin Bsica y Normal "realice la Federacin en lo que concierne a las "aportaciones para los Servicios de Educacin "Bsica en el Distrito Federal. "ARTCULO 27.- Para el control, evaluacin, "inspeccin y vigilancia de los recursos federales "que se reasignen a las entidades federativas, la "Secretara en coordinacin con las dependencias "que participen en dicha reasignacin y la "Contralora, en el mbito de sus respectivas "competencias, y de acuerdo con lo que establece "el artculo 25 de este Decreto, podrn incluir en "los convenios en la materia con los gobiernos "estatales los indicadores de desempeo para "elevar la calidad del gasto, as como lograr un "ejercicio ms eficiente y eficaz, a travs de un "seguimiento transparente de los recursos "pblicos. "La Cmara y las legislaturas locales, podrn "celebrar convenios a travs de sus respectivos "rganos tcnicos de vigilancia con el objeto de "coordinar acciones para el seguimiento del "ejercicio de los recursos que se reasignen y los "correspondientes a las aportaciones federales a "que se refiere el artculo 19 de este Decreto, a "travs de mecanismos de informacin que "faciliten la evaluacin de los resultados, permitan "incorporar stos en las cuentas pblicas "respectivas y promuevan la rendicin "transparente y oportuna de cuentas, de acuerdo a "la estructura programtica estatal y a los "indicadores de desempeo convenidos. "ARTCULO 44.- El Ejecutivo Federal, por conducto "de la Secretara, podr autorizar erogaciones "adicionales para aplicarlas a programas y "proyectos estratgicos o prioritarios del sector "pblico federal conforme a lo siguiente: "II.- De los excedentes de los ingresos "tributarios, conforme a lo establecido en el inciso "a) de la fraccin I de este artculo se destinar, "una vez descontadas las participaciones federales "que correspondan a las entidades federativas y "municipios de acuerdo con la Ley de Coordinacin "Fiscal, hasta el equivalente al 1% de los ingresos "tributarios correspondientes a los enteros que se "realicen en los primeros nueve meses del "ejercicio, conforme a lo siguiente: "a) El 33.4% al Fondo para la Infraestructura Social "Municipal; "b) El 33.3% para apoyar los programas de "desarrollo rural autorizados en el Presupuesto "preferente en proyectos productivos de desarrollo "agropecuario; "c) El 33.3% para apoyar los programas de "construccin, mantenimiento y modernizacin de "infraestructura carretera autorizados en el "Presupuesto. "Las erogaciones adicionales que en su caso, "resulten y se autoricen con base en esta fraccin, "se distribuirn a ms tardar el ltimo da del mes "de mayo y el 15 de noviembre, y no podrn "tomarse en cuenta para determinar la distribucin "de aportaciones federales, conforme a lo que "establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin "Fiscal.
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"El monto que rebase, en su caso, el equivalente al "1% de los ingresos tributarios a que se refiere el "primer prrafo de esta fraccin y aquellos "excedentes de ingresos ordinarios que se enteren "en los ltimos tres meses del ejercicio fiscal, "debern aplicarse a la amortizacin de la deuda "pblica, y. "SPTIMO.- Al concluir la Federacin el proceso de "transferencia de los servicios de educacin bsica "con el Gobierno del Distrito Federal, las "aportaciones para los servicios de educacin "bsica en el Distrito Federal a que se refiere el "artculo 16 de este Decreto, debern canalizarse a "travs del Ramo 33 Aportaciones Federales para "Entidades Federativas y Municipios, conforme a lo "que establece el Captulo V de la Ley de "Coordinacin Fiscal. "OCTAVO.- Al concluir la Federacin el proceso de "transferencia de los servicios de salud con el "Estado de Baja California, las aportaciones para "los servicios de salud a que se refiere el artculo 8 "de este Decreto, debern canalizarse a travs del "Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades "Federativas y Municipios, conforme a lo que "establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin "Fiscal. Del texto de los preceptos transcritos anteriormente se advierte lo siguiente: a) Por lo que hace al ramo 0012 del Presupuesto referente a Salud, lo relativo a las erogaciones para sufragar medidas salariales y econmicas en materia de incrementos salariales, cumplimiento de obligaciones laborales, prestaciones, aportaciones de seguridad social, impuestos federales, cobertura del sistema de salud, mejoramiento de su calidad y creacin de plazas, debern canalizarse a travs del ramo 0033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en los trminos previstos por el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. b) Respecto del ramo 0025, las previsiones para servicios personales para el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica se establece para sufragar las medidas salariales y econmicas resultantes de incrementos salariales, cumplimiento de otras obligaciones laborales, prestaciones, aportaciones de seguridad social, e impuestos federales, medidas para la cobertura del sistema educativo y el mejoramiento de su calidad as como la creacin de plazas tambin debern ser transferidas en los trminos ya precisados. c) La Cmara de Diputados y las legislaturas locales podrn celebrar convenios a travs de sus rganos tcnicos de vigilancia para dar seguimiento a los recursos que se distribuyan conforme al ramo 0033. d) Los servicios de educacin bsica en el Distrito Federal contenidos en el ramo 0025 debern canalizarse conforme lo previene el ramo 0033. Ahora bien, en este punto debe precisarse que la finalidad de los recursos de este ramo presupuestario es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales mediante la provisin de recursos federales en apoyo a actividades especficas. As, se advierte de la exposicin de motivos que el Ejecutivo Federal formul, respecto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para mil novecientos noventa y ocho que en lo conducente seala: "Para impulsar decididamente el nuevo "federalismo, en forma simultnea a la "presentacin del Proyecto de Presupuesto de "Egresos, someto a la consideracin del Honorable "Congreso de la Unin una propuesta de reforma a "la Ley de Coordinacin Fiscal. De ser aprobada "esta propuesta, quedara institucionalizada la "figura aportaciones federales a las entidades "federativas y los municipios. Estas aportaciones "complementaran las participaciones, lo que "permitira incrementar los recursos, fortalecer las "responsabilidades de los gobiernos locales. La "propuesta consiste en crear tres fondos, cada uno "con un destino especfico: el primero, para la "atencin de educacin bsica y normal en las "entidades federativas; el segundo, para los "servicios de salud, y el tercero, para atender las "necesidades de inversin en infraestructura social "bsica en los municipios, dando especial atencin "a aquellos con los niveles de marginacin ms "altos. Como se detallar en el captulo VII de la "Exposicin de Motivos, el propsito de esta "reforma es fortalecer la seguridad jurdica sobre "disponibilidad de recursos pblicos para las "entidades federativas y los municipios, precisar "las responsabilidades que tienen las tres rdenes "de gobierno en la ejecucin, vigilancia y rendicin "de cuentas sobre la aplicacin de los mismos.--- "El Proyecto de Presupuesto de Egresos incluye un "nuevo Ramo presupuestario, denominado "Aportaciones Federales a Entidades y Municipios, "en que se presupuestarn los recursos de los tres "fondos ya descritos. Con la incorporacin de este "Ramo, la Honorable Cmara de Diputados podr "conocer con mayor precisin y claridad los "recursos que se propone destinar a los fines "mencionados. De este modo y, adems, mediante "el fortalecimiento sustancial de otros programas "descentralizados de gasto contenidos en este "Proyecto de Presupuesto de Egresos, podremos "hacer ms estrecho el vnculo entre la poblacin y "los responsables inmediatos de la prestacin de "los citados servicios pblicos, quienes "dispondrn de recursos para atender las "demandas ciudadanas. Al fortalecer la "cooperacin y la coordinacin recproca entre los "tres rdenes de gobierno, estas acciones "contribuirn a vigorizar el Pacto Federal y el "avance integral de la Repblica. Del mismo modo, de la citada exposicin de motivos, se aprecia que estas aportaciones federales se crearon para complementar las participaciones federales (ramo 0028) que reciben los Estados y Municipios bajo un esquema totalmente diverso que se desarrollar ms adelante. En efecto, en primer lugar debe precisarse que la Ley de Coordinacin Fiscal se public en el Diario Oficial de la Federacin el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho y su ltima reforma se public el treinta y uno de diciembre de mil novecientos
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noventa y ocho; sin embargo, para el presente estudio slo se atender a la Ley reformada hasta el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete. Las circunstancias bsicas que se tomaron en cuenta para la elaboracin de la citada ley, segn la exposicin de motivos formulada por el Ejecutivo Federal son las siguientes: "La Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos no ha separado las fuentes de "tributacin que deban corresponder a cada uno de "los niveles de gobierno, con la sola excepcin de "la fraccin XXIX del artculo 73 que se adicion a "la Carta Fundamental y que reserv algunas "fuentes que se decidi quedaran gravadas "exclusivamente por la Federacin; pero en dicha "fraccin no quedan comprendidos los principales "impuestos federales y, por otra parte, nuestra "Carta Fundamental no establece impuestos "reservados en forma exclusiva a los Estados, ni a "los municipios. "La circunstancia de que los textos "constitucionales no delimitan campos impositivos "federales; estatales y municipales, determina que "tanto el Congreso de la Unin, como las "Legislaturas de los Estados, puedan establecer "contribuciones sobre las mismas fuentes. Cuando "ello ocurre se da lugar a la doble o mltiple "tributacin interior, consecuencia de la "concurrencia o coincidencia en el ejercicio de "facultades impositivas de Federacin y Estado. "La prudencia de los Legisladores federales y "estatales los ha llevado incluso a buscar acuerdos "para que slo una u otros graven determinada "materia, compartiendo el producto de su "recaudacin y estableciendo las bases de "colaboracin administrativa en determinados "impuestos de inters comn para Federacin y "Estados. Surgi as el procedimiento de "participaciones en impuestos, expresamente "reconocido en la Constitucin Poltica, que ha "constituido uno de los principales alivios a los "problemas derivados de la concurrencia "impositiva. "El acuerdo entre Federacin y Estados no se ha "limitado a las fuentes de impuestos sealadas en "la Constitucin, sino que se ha extendido a otras "contribuciones federales en las cuales los "Estados y los Municipios reciben participacin a "cambio de abstenerse de gravar la misma fuente. "Esta abstencin no constituye una restriccin o "limitacin que vulnere la soberana de los "Estados; por el contrario, dicha soberana se "manifiesta y se ejerce cuando una entidad "federativa decide dejar en suspenso la aplicacin "de sus propias leyes o no dictarlas, a cambio de "recibir participacin en el impuesto establecido "por la Federacin. "Paralelamente y en muy diversas materias, los "Estados se han venido acogiendo a "participaciones otorgadas por las leyes federales, "abstenindose de gravar las mismas materias en "los trminos previstos en aquellas leyes; pero "como el sistema de participaciones se desarroll "histricamente en diversas etapas y conforme a "diferentes criterios, resulta que el conjunto del "sistema tributario federal, falta racionalmente en "cuanto a la determinacin de los impuestos en "que s se otorgan participaciones y aquellos otros "cuya recaudacin se destina exclusivamente a la "Federacin. Falta tambin uniformidad y armona "en cuanto al monto y procedimiento para distribuir "las participaciones entre las diversas entidades federativas. "Los Estados de la Repblica, en ejercicio de su "soberana, podrn solicitar adherirse al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, la "Secretara de Hacienda celebrar con ellos, un "convenio de coordinacin fiscal que les dar "derecho a participar en un Fondo General de "Participaciones formado con el 13.0% de la "recaudacin federal total que se incrementar con "el porciento que represente en dicho ingreso de la "Federacin la recaudacin de gravmenes locales "o municipales que las entidades convengan en "derogar o dejar en suspenso. Dicho fondo ser "distribuido entre los Estados conforme a las "bases establecidas en la Ley que se propone y "que se desarrollen en los citados convenios. A "cambio de esta participacin, los Estados no "impondrn gravmenes o los mantendrn en "suspenso, sobre las materias establecidas en las "leyes federales relativas a impuestos "participables, modalidad que no se hace extensiva "en relacin a otros impuestos en los cuales no ha "existido participacin a los Estados. "El acto de adhesin por convenio al Sistema "Nacional de Coordinacin Fiscal tiene importancia "relevante para los Estados, ya que deja en "suspenso, mientras dura el convenio, algunos de "los impuestos establecidos por su Legislatura o "impone abstencin al propio Estado, por todo lo "cual el convenio se rodea de formalidades "especiales, debiendo ser aprobado, segn lo "dispongan las normas locales, por la Legislatura "de cada entidad. "Los Estados de la Repblica, si as lo prefieren, "pueden no adherirse al Sistema Nacional de "Coordinacin Fiscal, en cuyo caso, podrn "establecer libremente los impuestos que estimen "convenientes, salvo los sealados en la fraccin "XXIX del artculo 73 constitucional, en relacin "con los cuales seguirn recibiendo las "participaciones sealadas en las leyes federales. "Como el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, "que se basar en las leyes y se desarrollar en "convenios que celebren los Estados y la "Federacin, implica que los Estados no graven las "fuentes en relacin con las cuales reciben "participaciones, en convenio, si se busca "preservar dicho Sistema y facilitar su "desenvolvimiento futuro, que se establezcan "procedimientos para resolver los problemas que
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"pudieren presentarse y mantener las relaciones "entre la Federacin y las Entidades en un plano "constante de entendimiento. "La colaboracin administrativa de los Estados con "la Federacin para realizar tareas de recaudacin, "fiscalizacin y en general de administracin de "impuestos federales, ha sido una fecunda "experiencia que ha demostrado un amplio grado "de desarrollo de la capacidad administrativa de las "entidades federativas. Esta colaboracin ha hecho "posible, en los ltimos aos, obtener un "importante aumento en la recaudacin del "impuesto federal sobre ingresos mercantiles y de "otros impuestos de la Federacin. Por esta razn "la Iniciativa propone institucionalizar los "convenios entre la Federacin y los Estados para "realizar de comn acuerdo tareas de "administracin fiscal. En el caso del Departamento "del Distrito Federal y dado su carcter de rgano "de la administracin pblica federal, la "colaboracin administrativa se realizar con base "en acuerdos que dicte el Ejecutivo de la Unin. As pues, de lo expuesto se advierte que la Ley de Coordinacin Fiscal en un principio se elabor con la finalidad de coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los Estados, Municipios y Distrito Federal, con el objeto de establecer la participacin que correspondera a las haciendas pblicas de los citados entes en los ingresos federales, con base en una redistribucin de los ingresos que perciben por medio de Convenios de Coordinacin Fiscal. Lo anterior se corrobora de lo dispuesto en el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal, que para mayor comprensin del asunto se vuelve a transcribir: "ARTCULO 1.- Esta ley tiene por objeto coordinar "el sistema fiscal de la Federacin con los de los "Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer "la participacin que corresponda a sus haciendas "pblicas en los ingresos federales; distribuir entre "ellos dichas participaciones; fijar reglas de "colaboracin administrativa entre las diversas "autoridades fiscales; constituir los organismos en "materia de coordinacin fiscal y dar las bases de "su organizacin y funcionamiento. "Cuando en esta Ley se utilice la expresin "entidades, sta se referir a los Estados y al "Distrito Federal. "La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico "celebrar convenio con los Estados que soliciten "adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin "Fiscal que establece esta Ley. Dichos Estados y el "Distrito Federal participarn en el total de "impuestos federales y en los otros ingresos que "seale esta Ley mediante la distribucin de los "fondos que en la misma se establecen. Ahora bien, dichos recursos referentes a las participaciones federales, como ya se precis se regulan en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos, por lo que, como se seal anteriormente, los recursos del ramo 0033 se instauraron en apoyo a las referidas participaciones, pero con una naturaleza enteramente distinta. As pues, hasta antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, la Ley de Coordinacin Fiscal en sus cuatro captulos regulaba lo concerniente al Sistema de Coordinacin Fiscal por virtud del cual los Estados y municipios reciben las participaciones contempladas en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Ahora bien, a partir de la citada reforma se adicion el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal que regula precisamente las aportaciones federales que se encuentran contenidas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos citada y que se reitera, se trata de recursos federales que se establecen para el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales en apoyo a actividades especficas. De la exposicin de motivos de la multireferida reforma destaca, lo siguiente: "La Iniciativa de reformas y adiciones que someto a "la consideracin de esa Soberana, tiene por "objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de "las haciendas locales e inclusive municipales en "dos mbitos: el presupuestario a travs de la "institucionalizacin de la provisin de recursos "federales en apoyo a actividades especficas; y en "el tributario mediante la asignacin a los "municipios del 50% de la recaudacin que se "obtenga a partir del 1 de enero de 1998, respecto "de las personas ahora ubicadas en la economa "informal, que se incorporen al Registro Federal de "Contribuyentes. "Con esta primera parte de la Iniciativa, se propone "a esa Soberana institucionalizar el apoyo que la "Federacin ofrece como complemento a los "recursos que a las entidades federativas y a los "municipios les corresponden como participacin "en la recaudacin federal. "As pues, en adicin y con independencia al "referido concepto de recaudacin federal "participable, se propone dar permanencia a los "recursos que la Federacin aporta para el mejor "desarrollo de las actividades que se han "descentralizado a las entidades en los ltimos "aos. Con tal motivo, propongo la adicin a la Ley "de Coordinacin Fiscal de un nuevo captulo el V, "que se denomine De los Fondos de Aportaciones "Federales destinados especficamente a "coadyuvar a las siguientes actividades de las "entidades federativas y, en su caso, de los "municipios: "1.- La Educacin Bsica; "2.- Los Servicios de Salud; y "3.- La Infraestructura Social Municipal. "En consonancia con esta Iniciativa, y en atencin "a la demanda de fortalecer el nuevo Federalismo, "el Ejecutivo a mi cargo ha sometido a la "consideracin de la H. Cmara de Diputados, "como parte del Proyecto de Presupuesto de "Egresos de la Federacin para el ejercicio de 1998, "la incorporacin de un
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nuevo ramo -el 33- por "medio del cual se transferirn los recursos para la "constitucin de sendos Fondos de recursos de "origen federal. "Los recursos que hasta ahora han sido "canalizados de acuerdo a los Presupuestos de "Egresos de la Federacin por la va del ramo 25, "se ubicaran en el nuevo ramo 33, conformando el "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica, "cuya creacin propongo con la presente Iniciativa, "exclusivo para la operacin de los servicios de "educacin bsica y normal, en los trminos de los "artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin, "Por su parte, los recursos necesarios para las "funciones que la propia Ley reserva a la "Federacin en materia de educacin bsica, "seguirn siendo asignados al ramo 11. "Una caracterstica destacada del Fondo de "Aportaciones para los Servicios de Salud de las "entidades, que se propone en esta Iniciativa y "cuyo soporte presupuestario lo constituira "tambin el nuevo ramo 33 del Presupuesto de "Egresos de la Federacin, al que ya he hecho "referencia, es la transparencia de la distribucin "presupuestaria. Es por ello que, el monto de las "aportaciones para dicho Fondo, parte de la "premisa de preservar la capacidad operativa de "las entidades y, posteriormente, busca una mayor "equidad del gasto pblico al distribuir los "recursos remanentes mediante una frmula de "asignacin. "Conviene ahora que se otorgue a la transferencia "de recursos el mismo rango que se dio a los "mbitos de competencias, mediante su expresin "en un nuevo captulo de la Ley de Coordinacin "Fiscal. "Reitero que en el proyecto de Presupuesto que "estoy presentando a la H. Cmara de Diputados, "dentro del ya mencionado nuevo ramo 33, se "consideran tambin los recursos que inicialmente "constituirn el Fondo de Aportaciones para los "Servicios de Salud, en una mecnica equivalente a "lo ya descrito en esta exposicin de motivos. "La Iniciativa que someto a la consideracin de esa "Soberana, introduce al rgimen jurdico de "aportaciones federales, las erogaciones "destinadas al Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social Municipal, que han venido "siendo reguladas por el Presupuesto de Egresos "de la Federacin, como parte de los recursos del "Ramo 26, Superacin de la Pobreza. "En esta Iniciativa se propone que en los "Presupuestos de Egresos de la Federacin, se "determinen anualmente recursos federales por un "monto equivalente, slo para efectos de "referencia, al 2.037% de la recaudacin federal "participable, a efecto de contar con un marco que "servir de base para la determinacin del monto "de las aportaciones federales que anualmente "integrarn el Fondo de Aportaciones para la "Infraestructura Social Municipal. Cabe sealar que "estas aportaciones son independientes y "adicionales a las participaciones de los estados y "municipios en la recaudacin federal participable, "ya que constituyen recursos federales diferentes. "A efecto de garantizar el cumplimiento de los "objetivos y estrategias de la poltica de desarrollo "social y de superacin de la pobreza, se propone "que los recursos del Fondo de Aportaciones para "la Infraestructura Social Municipal que reciban los "municipios, se destinen exclusivamente a "financiar obras, acciones sociales bsicas e "inversiones que beneficien directamente a "sectores de su poblacin en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema, en los rubros "que expresamente se sealan, destinndose hasta "un 2% de dichos recursos al desarrollo "institucional municipal, a travs de la formulacin "de programas especficos que sern convenidos "entre el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara "de Desarrollo Social, el gobierno estatal "correspondiente y el municipio de que se trate. "A fin de que los recursos que integran este Fondo "se distribuyan equitativamente entre las entidades "federativas, conforme a la situacin de pobreza "extrema prevaleciente en cada una de ellas, se "incorpora una frmula que permite identificar los "ndices de pobreza extrema de cada entidad "federativa, mediante criterios definidos y "transparentes, en razn de necesidades bsicas "definidas por ingreso por persona, nivel educativo "promedio por hogar, disponibilidad de espacio de "la vivienda, disponibilidad de electricidad-"combustible para cocinar y disponibilidad de "drenaje, que sirven para comparar la situacin de "pobreza de cada familia, para traducirla a niveles "de pobreza extrema federativa a nivel nacional. "Al efecto, la Iniciativa prev que las normas y "criterios aplicables a esta frmula sean "establecidos por la Secretara de Desarrollo "Social, conforme a la competencia que le "determina el artculo 32 de la Ley Orgnica de la "Administracin Pblica Federal. "Sin embargo, el esfuerzo descentralizado no sera "eficiente si en razn del origen federal de los "recursos que originalmente constituyen tales "fondos, su operacin, manejo y supervisin se "sujetara a disposiciones federales, "anteponindolas a la legislacin aplicable en cada "entidad federativa y, en su caso, municipal. "En tal virtud, como corolario del nuevo captulo "que propongo incorporar a la Ley de Coordinacin "Fiscal, planteo la conveniencia de establecer de "manera expresa con el fin de vincular de manera "ms eficiente los recursos aportados por la "Federacin, con sus beneficiarios, y "responsabilizarlos de su utilizacin, que los "mismos sern administrados y ejercidos por los "gobiernos de las propias entidades federativas y, "en su caso, de los municipios, que los reciban, de "acuerdo a la legislacin que en cada uno de ellos "resulte aplicable; asimismo, que las aportaciones "que con cargo a los fondos ya descritos reciban "las entidades federativas y, en su caso, los "municipios, as como sus correspondientes "accesorios, no podrn ser embargados, gravados, "ni afectos en garanta, por parte de los gobiernos "que los reciban, quienes tampoco podrn "destinarlos a fines diversos a los que, para cada "Fondo limita la Ley. De dicha exposicin de motivos se advierte, lo siguiente: a) La finalidad de dichas aportaciones es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales. b) La reforma busca institucionalizar el apoyo que la Federacin ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los municipios les corresponden como participacin en la recaudacin federal (ramo 0028).
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c) Las aportaciones federales estarn contenidas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin y se trata de recursos de origen federal. d) Los recursos que anteriormente se canalizaban por va del ramo 0025 del Presupuesto de Egresos Federal, con la reforma se integran dentro del ramo 0033 el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica con la finalidad exclusiva de operar los servicios de educacin bsica y normal. e) El monto de las aportaciones para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud busca preservar la capacidad operativa de las autoridades y, posteriormente lograr una mejor equidad del gasto pblico al distribuir los recursos remanentes mediante una frmula de asignacin. f) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal hasta antes de la reforma se contenan en el ramo 0026 del Presupuesto de Egresos Federal. g) Las aportaciones federales son independientes y adicionales a las participaciones de los estados y municipios en la recaudacin federal participable (ramo 0028), por constituir recursos federales diversos. h) Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal que reciban los Municipios debern destinarse a financiar obras, acciones sociales bsicas e inversiones que beneficien directamente sectores de su poblacin en condiciones de rezago social y de pobreza extrema en los rubros que expresamente se sealan. i) Se deber destinar hasta un 2% de los recursos precisados anteriormente al desarrollo institucional municipal, a travs de la formulacin de programas especficos que sern convenidos entre el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Desarrollo Social, el gobierno estatal correspondiente y el municipio de que se trate. Estos convenios tienen como fundamento el artculo 116, fraccin VII de la Constitucin Federal que como ya se precis anteriormente permite que la Federacin convenga con los Estados y estos con los Municipios la asuncin por parte de estos ltimos del ejercicio de funciones, la ejecucin y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos, cuando el desarrollo econmico y social lo hagan necesario, que en principio corresponde a la Federacin, como es el caso del ejercicio de los recursos federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del ramo 0033. j) Para la distribucin del referido fondo se incorpora una frmula que permite identificar los ndices de pobreza extrema de cada entidad federativa, mediante criterios definidos y transparentes. k) Las normas y criterios aplicables a la citada frmula sern establecidos por la Secretara de Desarrollo Social. Debe sealarse que el multicitado captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal conforme al cual se distribuyen los recursos del citado Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033, retoma los principios de distribucin de recursos que hasta antes del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, se contemplaba exclusivamente para distribuir los recursos correspondientes al ramo 0026 Superacin de la Pobreza. Con la inclusin del citado captulo V a la Ley de Coordinacin Fiscal, se institucionalizan diversas figuras que anteriormente se plasmaban en el propio Presupuesto de Egresos slo respecto al ramo 0026, como son: a) Los Fondos que integran el ramo 0033. b) Se precisan los elementos con base en los cuales se distribuirn los recursos de los diversos fondos que integran este rubro. c) Se establece claramente la actuacin tanto de las autoridades Federales, locales y municipales en la planeacin de la aplicacin de los recursos. d) Se precisa la frmula actuarial conforme a la cual se asignaron los recursos para promover la equidad en los servicios de salud. e) Se proporcionan los porcentajes y parmetros conforme a los cuales se determinar el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. f) Se precisa el destino que deber darse a las aportaciones federales que integran el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social de Estados y Municipios. g) Se establecen las obligaciones que nacen para los Estados y Municipios respecto de dichas aportaciones, como son: hacer del conocimiento de sus habitantes de los montos que reciban, obras y acciones a realizar, metas, beneficiarios, etc.. h) Se faculta al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Desarrollo Social para distribuir el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y a determinar la frmula actuarial para tal efecto. i) Se precisa la obligacin que tiene el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Desarrollo Social para publicar en el Diario Oficial de la Federacin las normas establecidas para necesidades bsicas y valores para el clculo de la frmula y la estimacin de los porcentajes de participacin porcentual que se asignar a cada estado.
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j) Se determina la forma en que los recursos del Fondo para la Infraestructura Social sern distribuidos por lo Estados a los Municipios, bsicamente con base en una frmula igual a la empleada para distribuir los recursos entre los Estados. k) Se seala la obligacin de la Secretara de Desarrollo Social para publicar en el Diario Oficial de la Federacin en los primeros quince das del ejercicio fiscal de que se trate y en apoyo de los Estados en la aplicacin de sus frmulas, las variables y fuentes de informacin disponibles a nivel municipal para cada Estado. l) Se establece que los Estados con base en lineamientos dados por la ley y previo convenio con la Secretara de Desarrollo Social, calcularn las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal de sus municipios, la cual junto con la frmula y su respectiva metodologa deber ser publicada en sus respectivos rganos oficiales de difusin a ms tardar el treinta y uno de enero del ejercicio fiscal aplicable. m) Se instituye la obligacin que tienen los Estados de enterar a sus respectivos municipios los recursos que les correspondan, conforme al calendario de enteros en que la Federacin lo hace en favor de los Estados. n) Se establece la forma en que deber determinarse el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal y los rubros a los que deber destinarse. o) Se determina la obligacin a cargo del Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para distribuir el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal tomando como base el nmero de habitantes con que cuente cada entidad federativa, as como la obligacin de las entidades federativas de hacer lo propio respecto de los Municipios. p) Se da la pauta para determinar el monto de los recursos del Fondo de Aportaciones Mltiples y los rubros en que deber ejercerse. q) Se remite al Presupuesto de Egresos correspondiente para conocer las asignaciones y reglas para la distribucin del Fondo de Aportaciones Mltiples entre las entidades federativas. r) Se prev que los gobiernos de los Estados y en su caso los Municipios, administrarn y ejercern los recursos correspondientes de conformidad con la legislacin local que les sea aplicable, as como la responsabilidad de las autoridades de control y supervisin del ejercicio del gasto en cada entidad federativa, de ejercer la vigilancia directa que le corresponda, para constatar la correcta aplicacin de los recursos que reciban de tales fondos y de fincar, en su caso, las responsabilidades administrativas correspondientes. Esta remisin que se hace a la legislacin local para la administracin y ejercicio de estos recursos, slo se refiere a la administracin interna (Estado) que se realizar de los recursos que previamente se determinen tanto en el convenio correspondiente celebrado entre el Ejecutivo Federal y los Estados, como los que sean determinados por las diversas dependencias federales involucradas, pues por tratarse del ejercicio de recursos federales stos debern regirse necesariamente tanto por el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal como por lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos correspondiente. Del mismo modo, la responsabilidad administrativa por el manejo de estos fondos a que se refiere esta disposicin se basa en la legislacin local pero como se ver en el prrafo siguiente con independencia de esta responsabilidad por tratarse de recursos federales proceder tambin fincar responsabilidad administrativa, civil y penal conforme a la Legislacin Federal, e inclusive poltica en trminos del artculo 110, prrafo segundo de la Constitucin Federal. s) Se seala que no obstante lo anterior, las responsabilidades administrativas, civiles y penales derivados de afectaciones a la Hacienda Pblica Federal en que, en su caso, incurran las autoridades locales o municipales exclusivamente con motivo de la desviacin de los recursos recibidos de los Fondos integrantes del ramo 0033, para fines distintos a los previstos en la ley, sern sancionados en trminos de la legislacin federal. En adicin a lo anterior, debe sealarse que los artculos 26, 29 y 40 de la Ley de Coordinacin Fiscal, sealan: "ARTCULO 26.- Con cargo a las aportaciones del "Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica "y Normal que les correspondan, los Estados y el "Distrito Federal recibirn los recursos econmicos "complementarios que les apoyen para ejercer las "atribuciones que de manera exclusiva se les "asignan, respectivamente, en los artculos 13 y 16 "de la Ley General de Educacin. "ARTCULO 29.- Con cargo a las aportaciones que "del Fondo de Aportaciones para los Servicios de "Salud, les correspondan, los Estados y el Distrito "Federal recibirn los recursos econmicos que los "apoyen para ejercer las atribuciones que en los "trminos de los artculos 3, 13 y 18 de la Ley "General de Salud les competan. "ARTCULO 40.- Las aportaciones federales que "con cargo al Fondo de Aportaciones Mltiples "reciban los Estados de la Federacin y el Distrito "Federal se destinarn exclusivamente al "otorgamiento de desayunos escolares, apoyos "alimentarios y de asistencia social a la poblacin "en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la "poblacin en desamparo, as como a la "construccin, equipamiento y rehabilitacin de "infraestructura fsica de los niveles de educacin "bsica y superior en su modalidad universitaria.
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De lo anterior, se advierte que los Fondos de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, de Aportaciones para los Servicios de Salud y de Aportaciones Mltiples, se disearon para ser distribuidos entre los Estados y el Distrito Federal y no as para los Municipios. De lo expuesto con anterioridad, se concluye que toda vez que la partida presupuestaria del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, se refiere a recursos federales, cuya ejecucin corresponde a las autoridades federales en trminos de los artculos 3 y 19 del propio Presupuesto de Egresos de la Federacin y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31 y 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, adems atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados como ingresos de los municipios actores por la legislatura local quien es la nica facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los municipios en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin General de la Repblica, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresan a la hacienda municipal, no estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin hacendaria. De todo lo expuesto, podemos concluir lo siguiente: a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin Federal, estn previstas en el ramo 0028 del Presupuesto de Egresos Federal y estn regulados en los captulos primero al cuarto de la Ley de Coordinacin Fiscal. b) Las citadas participaciones federales, integrarn las haciendas municipales, y por ende podrn ser administradas libremente una vez que las legislaturas locales mediante disposiciones generales determinen las bases, montos y plazos para ello. c) La finalidad de los recursos del ramo 0033, es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales mediante la provisin de recursos federales en apoyo a actividades especficas. d) Las aportaciones federales previstas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos Federal se crearon para complementar las participaciones federales (ramo 0028) que reciben los Estados y Municipios bajo un esquema totalmente diferente. e) Las aportaciones federales previstas en el ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, estn regulados en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal. f) Conforme a los artculos 35, prrafo sptimo de la Ley de Coordinacin Fiscal, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y 116, fraccin VII de la Constitucin Federal, el Ejecutivo Federal celebra con los ejecutivos de los Estados los Convenios de Desarrollo Social con objeto de que los Gobiernos Estatales por conducto de los municipios integrantes de los Estados asuman la ejecucin y operacin de obras y servicios pblicos que acorde con las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal se deben realizar en la ejecucin de los recursos federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 0033. g) Toda vez que el objeto de los citados convenios, es la asuncin por parte de los Estados por conducto de sus municipios de la ejecucin de recursos federales, dichos convenios se celebran con los ejecutivos locales sin que en modo alguno participen los Congresos Estatales en su determinacin por no referirse a ingresos locales. h) El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos Federal en trminos del artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31, fracciones XXIII y XV de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal son distribuidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a los Estados y estos a los Municipios en los trminos precisados por la Ley de Coordinacin Fiscal por tratarse de recursos federales. Precisado todo lo anterior y considerando que las participaciones federales s forman parte del rgimen de libre administracin hacendaria, y no as las aportaciones federales, procede ahora entrar el estudio de cada una de las disposiciones impugnadas a efecto de determinar si contravienen dicho rgimen tutelado por el artculo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitucin Federal. Sirve de apoyo a todo lo expuesto, la tesis de jurisprudencia nmero 9/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y "APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE "DE AQULLA, PERO SLO LAS PRIMERAS "QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RGIMEN DE "LIBRE ADMINISTRACIN HACENDARIA. Las "participaciones y aportaciones federales son "recursos que ingresan a la hacienda municipal, "pero nicamente las primeras quedan "comprendidas dentro del rgimen de libre "administracin hacendaria de los Municipios "conforme a lo dispuesto por el artculo 115, "fraccin IV, inciso b), de la Constitucin Federal; "por su parte, las aportaciones federales no estn "sujetas a dicho rgimen, dado que son recursos "netamente federales que se rigen por "disposiciones federales. Los artculos de la Ley impugnada que expresamente se combaten en el presente concepto de invalidez, son: 19 al 22, 35, 36, 47, 48, 53 al 56, 74 al 76, 81, 83, 84 y 96. Los artculos 19 al 22 de la Ley combatida, pertenecen al Ttulo Tercero, Captulo nico, DEL FORTALECIMIENTO Y LA EQUIDAD MUNICIPAL. Dichas disposiciones establecen:
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"ARTCULO 19.- El Gobierno del Estado transferir "recursos y responsabilidades a los "Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de "coordinacin entre ambos para apoyar la poltica "social que asegure la prioridad en la atencin a "regiones y grupos sociales rezagados. "ARTCULO 20.- En la distribucin de los recursos "a que se refiere esta Ley, el Estado establecer "criterios de equidad mediante la aplicacin de "frmulas que procuren la integracin al desarrollo, "de las regiones que conforman el territorio, "mismos que harn nfasis en el combate a la "pobreza y en la superacin de los rezagos "sociales tanto rurales como urbanos. "ARTCULO 21.- La poltica de equidad municipal "deber atacar los desequilibrios entre las distintas "regiones, a travs de la canalizacin de recursos y "la creacin de condiciones adecuadas para la "inversin productiva. "ARTCULO 22.- La coordinacin entre el Estado y "municipios deber encauzarse a la armonizacin "en los procesos de planeacin, administracin, "gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa "distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a "los municipios de la entidad. De las disposiciones transcritas puede advertirse que no se impone obligacin alguna a los Ayuntamientos que pueda implicar contravencin al rgimen de libre administracin hacendaria o afectacin al libre manejo de su patrimonio, y tampoco establecen prohibicin alguna que impida el ejercicio de tales derechos constitucionales, pues nicamente lo que prevn son lineamientos generales a travs de los cuales se busca garantizar el fortalecimiento y equidad municipal. En efecto, las disposiciones de referencia establecen que el Gobierno del Estado debe transferir recursos y responsabilidades a los Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de coordinacin entre ambos para apoyar la poltica social que asegure la prioridad en la atencin a regiones y grupos sociales rezagados (artculo 19); que en la distribucin de los recursos que prev la Ley impugnada, el Estado establecer criterios de equidad mediante la aplicacin de frmulas que procuren la integracin al desarrollo, el combate a la pobreza y la superacin de los rezagos sociales (artculo 20); que la poltica de equidad municipal debe atacar los desequilibrios entre las distintas regiones mediante la canalizacin de recursos y creacin de condiciones para la inversin productiva (artculo 21); y, que la coordinacin entre el Estado y municipios debe encauzarse a la armonizacin en los procesos de planeacin, administracin, gasto y su ejecucin, para la justa y equitativa distribucin de los fondos, a efecto de fortalecer a los municipios de la entidad (artculo 22). Como se aprecia, las disposiciones citadas efectivamente no establecen prohibiciones u obligaciones a cargo de los municipios que delimiten su facultad de libre manejo de su patrimonio o de libre administracin hacendaria, pues nicamente establecen criterios generales a los que debe atenderse para el fortalecimiento y equidad municipal, como parte de una poltica social para dar atencin a regiones y grupos sociales rezagados mediante la asignacin de los recursos correspondientes que deben ser asignados en forma justa y equitativa entre los municipios de la entidad. Por otra parte, los artculos 35 y 36 forman parte del Ttulo cuarto, DE LA COORDINACIN HACENDARIA, Captulo II DE LA COORDINACIN EN INGRESOS Y DEL SISTEMA PARA LA DISTRIBUCIN DE PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS, Seccin II DEL SISTEMA PARA LA DISTRIBUCIN DE PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS. Tales preceptos disponen: "ARTCULO 35.- Los fondos participables que "integran el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios son: "I.- Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribucin se determinar en proporcin directa al nmero de habitantes de cada municipio y a criterios de equidad y marginacin; y, "II.- Fondo para Incentivar y Estimular la "Recaudacin Municipal. "ARTCULO 36.- El Fondo de Desarrollo Municipal "se integrar con el 20% de las participaciones que "reciba el Estado del Fondo General de "Participaciones, establecido en la Ley de "Coordinacin Fiscal incluyendo sus incrementos, "as como de la recaudacin que se realice en el "Estado por concepto de los impuestos Sobre "Tenencia o Uso de Vehculos y Automviles "Nuevos, y de la participacin que corresponda al "Estado del Impuesto Especial Sobre Produccin y "Servicios aplicado a la cerveza, bebidas "alcohlicas y tabacos labrados. Las disposiciones de mrito establecen cules son los fondos participables que integran el sistema para la distribucin de participaciones a los municipios, as como la forma en que se determina la distribucin e integracin del Fondo de Desarrollo Municipal. Como se aprecia, tales disposiciones no afectan en forma alguna las prerrogativas municipales anteriormente mencionadas, ya que no se limita o impone obligacin alguna a los municipios, que afecte su derecho a manejar libremente su patrimonio o de administrar libremente su hacienda, ya que nicamente precisan, dentro del rubro de participaciones federales, los fondos participables que integran el sistema para la distribucin de participaciones a los municipios, y la forma de distribucin e integracin del Fondo de Desarrollo Municipal. Los artculos 47 y 48, correspondientes al mismo Ttulo DE LA COORDINACIN HACENDARIA, Captulo IV DE LA COORDINACIN EN GASTO Y PATRIMONIO, disponen: "ARTCULO 47.- El Estado y los municipios podrn "coordinarse en materia de gasto pblico con el "objeto de realizar programas que busquen "satisfacer las necesidades colectivas, mediante la "realizacin de obras y prestacin de servicios "pblicos que demande la colectividad.
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"ARTCULO 48.- Dentro de sus respectivas esferas "de competencia y atribuciones, el Estado y los "municipios involucrados realizarn la "coordinacin en gasto pblico a travs del "cumplimiento de normas de orden pblico, "acuerdos y convenios. Como se advierte de las disposiciones transcritas, en stas tampoco se impone obligacin o prohibicin a los municipios que afecte sus garantas de libre manejo de su patrimonio o de libre administracin hacendaria, ya que tan slo prevn la coordinacin que pueden establecer el Estado y los municipios en materia de gasto pblico. Respecto de los dems artculos que se impugnan en el presente concepto de invalidez, concretamente el 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96, todos stos forman parte del Ttulo Quinto de la Ley impugnada DE LOS FONDOS DE APORTACIONES FEDERALES. Tales disposiciones establecen: "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este Ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda, y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes: "I.- De Aportaciones para la Educacin Bsica y "Normal; "II.- De Aportaciones para los Servicios de Salud; "III.- De Aportaciones para la Infraestructura Social; "IV.- De Aportaciones para el Fortalecimiento de los "Municipios; y "V.- De Aportaciones Mltiples. "ARTCULO 54.- Los fondos a que se refiere este "Ttulo se entregarn en la forma y tiempos "establecidos en esta Ley y para tales efectos no "procedern anticipos. "ARTCULO 55.- El Estado podr convenir con los "municipios el destinar el 2% del monto total de los "fondos a que se refieren las fracciones III y IV del "artculo 53 de esta Ley, para el control, la "vigilancia y la supervisin de los mismos. "ARTCULO 56.- Cuando los recursos a que se "refiere este Ttulo sean administrados y ejercidos "por el Estado, ste deber observar las "disposiciones contenidas en esta Ley; la Ley de "Obras Pblicas del Estado; Ley de Adquisiciones, "Arrendamientos y Prestacin de Servicios del "Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, "Contabilidad y Gasto Pblico y dems "disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se "observarn los criterios de racionalidad, "austeridad y disciplina presupuestales "establecidos en la Ley de Egresos del Estado. "Cuando estos recursos sean administrados y "ejercidos por los Ayuntamientos, stos debern "ajustarse en lo procedente, a lo dispuesto en el "prrafo anterior. "ARTCULO 74.- Los Ayuntamientos presentarn "ante el Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "ARTCULO 75.- Una vez aprobados los "expedientes tcnicos por el Gobierno del Estado, "ste proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley. "ARTCULO 76.- Para continuar con la ministracin "de los recursos por parte del Gobierno del Estado, "los Ayuntamientos comprobarn con la "documentacin correspondiente, la aplicacin de "los recursos a que se refiere este captulo. "ARTCULO 81.- Para el ptimo aprovechamiento "de los recursos, los municipios aplicarn los "recursos de este fondo de la siguiente manera: "I.- Prioritariamente para la amortizacin de "emprstitos contrados; "II.- Podrn convenir con el Estado el destinar "cuando menos el 10% de este fondo para el pago "de sus necesidades vinculadas a la seguridad "pblica en el marco del Sistema Nacional de "Seguridad Pblica; y, "III.- Canalizar el remanente a la realizacin de obra "fsica en Juntas Auxiliares y en colonias "populares, dando prioridad al mantenimiento y "reparacin de espacios educativos. Dichas obras "sern consensadas y aprobadas en el seno del "rgano municipal de planeacin. "En cualquier caso los municipios debern "presentar los presupuestos con cargo a este "fondo a la Contadura Mayor del H. Congreso del "Estado, para efectos de la revisin a que se refiere "el tercer prrafo del inciso c) de la fraccin IV, del "artculo 115 Constitucional. "ARTCULO 83.- Para la aplicacin de los recursos "a que se refiere la fraccin III del artculo 81 del "presente ordenamiento, se estar a lo dispuesto "por los artculos del 74 al 76 de esta Ley. "ARTCULO 84.- Los municipios debern reportar al "Gobierno del Estado a travs de la Secretara de "Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y "de manera permanente, la deuda directa y "contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus "organismos pblicos descentralizados, con el "objeto de programar el saneamiento de su deuda, "estableciendo el tiempo y formas de pago. "ARTCULO 96.- El Gobierno del Estado podr "suspender a los Ayuntamientos las ministraciones "de los recursos a que se refieren las fracciones III "y IV del artculo 53 de esta Ley, si stos no "justifican en forma
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y tiempos establecidos el "avance y aplicacin de los mismos, o si se "canalizan a fines distintos a los aprobados en los "rganos de planeacin. Como se aprecia de las disposiciones de referencia, stas regulan cuestiones propias de las aportaciones federales, las que, como ya qued expuesto con anterioridad, a diferencia de las participaciones federales, no forman parte de la hacienda municipal que entre dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, por constituir recursos federales que tienen una regulacin propia conforme al Presupuesto de Egresos de la Federacin y de la Ley de Coordinacin Fiscal, en virtud de la cual los Municipios no tienen libre disposicin de los recursos correspondientes. Por lo tanto, respecto a los fondos que integran las aportaciones federales previstas en el Ttulo Quinto de la Ley impugnada, se concluye que toda vez que de la partida presupuestaria del ramo 0033 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, y del captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal que regula dichos recursos, se advierte que stos son recursos federales, cuya aplicacin corresponde a las autoridades federales en trminos de los artculos 3 y 19 del propio Presupuesto de Egresos de la Federacin, 35 y 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 31 y 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, adems atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados por la legislatura local quien es la nica facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los municipios en trminos del artculo 115, fraccin IV, inciso b) de la Constitucin General de la Repblica, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresen en la hacienda municipal, no entran dentro del rgimen de libre administracin hacendaria y, por ende, las disposiciones de la Ley impugnada que regulan los citados recursos federales no violan dicho rgimen y, consecuentemente, no existe invasin a la esfera competencial de la parte actora. No es bice a lo anterior que el Congreso local precisamente en la Ley impugnada regule las citadas aportaciones federales para que stas pudieran considerarse como parte de la hacienda municipal sujeta al rgimen de libre administracin hacendaria, pues el artculo 53 de la ley en cita corrobora lo ya sealado en el sentido de que se trata de recursos federales cuya ejecucin corresponde en principio a las autoridades federales, al sealar que: "ARTCULO 53.- De acuerdo a lo establecido en el "Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal y en el "Decreto del Presupuesto de Egresos de la "Federacin, el Estado recibir los recursos a que "se refiere este ttulo, para su administracin, "distribucin, ejercicio en los casos que proceda y "supervisin, clasificados en los fondos "siguientes:. Las dems cuestiones que se alegan en el segundo concepto de invalidez, referentes a las facultades de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y de las Juntas Auxiliares, se analizarn conjuntamente con el primer concepto de invalidez, ya que se relacionan directamente. OCTAVO.- En el primer concepto de invalidez y en la parte conducente del segundo, se alega violacin al artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, ya que en la Ley impugnada se crean autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, y con facultades que limitan las correspondientes de estos ltimos. Los artculos expresamente impugnados en este aspecto son: 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13 al 18, 24, fracciones III y V, 30, 42 al 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. A efecto de dilucidar la cuestin planteada, es necesario determinar previamente lo que debe entenderse por autoridad intermedia para los efectos del artculo 115, fraccin I, constitucional, ya que dicha figura no se encuentra expresamente definida en el texto constitucional y, por ello, su determinacin resulta compleja. El citado dispositivo fundamental en su fraccin I establece: "ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el municipio "libre, conforme a las bases siguientes: "I.- Cada Municipio ser administrado por un "ayuntamiento de eleccin popular directa y no "habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el "gobierno del Estado. De la disposicin constitucional transcrita se advierte que cada Municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del Estado. La prohibicin de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la disposicin fundamental de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas de confianza, como los llamados jefes polticos o prefectos, a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. Los antecedentes constitucionales, legislativos e histricos de los que se tiene conocimiento sobre la autoridad intermedia, a saber, son los siguientes: Segn apunta la historia, la institucin de los Jefes Polticos tuvo su origen en la Constitucin Gaditana de mil ochocientos doce, la que a su vez sigui el modelo francs de la poca napolenica. El antecedente francs consagr, en la poca moderna, ese rgimen que intercepta las relaciones entre la vida local y la autoridad central, mediante una autoridad intermedia, colocada sobre el Ayuntamiento y bajo la dependencia directa del Gobierno. Napolen Bonaparte haba realizado esta centralizacin administrativa, con una variante que se ha conocido como organizacin descentralizada.
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El Estado ejerce el control y el Ayuntamiento conserva su autonoma bajo tales limitaciones. El sistema fue implantado por Napolen al crear la institucin de las Prefecturas, por las cuales el Prefecto, como delegado del poder ejecutivo, administraba el Departamento y el Subprefecto, como delegado del Prefecto, administraba el Distrito. La Carta Constitucional, dada por Luis XVIII en mil ochocientos catorce, confirm la existencia del rgimen de prefecturas en Francia y haba de dar lugar a la expedicin de instrucciones a los prefectos, como las que se dictaron en mil ochocientos quince y mil ochocientos diecisis. En el Imperio Espaol, la Constitucin de Cdiz, al introducir las Jefaturas Polticas, copi el modelo francs, regulando la organizacin y funcionamiento de los Ayuntamientos por el Captulo I del Ttulo IV que lleva la denominacin siguiente: Del Gobierno y Administracin de los Pueblos. En la Constitucin expedida por las Cortes Espaolas, dispona la existencia de Ayuntamientos para el gobierno interior de los pueblos, debiendo integrarse por alcaldes, regidores, un procurador y un sndico, presididos por el Jefe Poltico donde lo hubiese o, en su defecto, por el alcalde. Cada provincia estaba a cargo de un Jefe Poltico y de la Diputacin respectiva, compuesta de su presidente, que lo era el Jefe Poltico, del Intendente y de siete individuos. Las funciones de la Diputacin adems de polticas, eran de naturaleza predominantemente hacendaria y en el caso de la provincia de Mxico, tanto el Jefe Poltico como los diputados provinciales, residan en la Capital. As se desprende de la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola de marzo dieciocho de mil ochocientos doce, en sus artculos 46, 67, 81, 309, 324, 325, 332 y 337. La figura del Jefe Poltico se instituye en nuestro pas con motivo de la Constitucin de Cdiz, y que sirve de antecedente y base para la emisin de los siguientes ordenamientos en que se reglamenta dicha figura y que son: decreto de veintitrs de mayo de mil ochocientos doce relativo a la Formacin de los ayuntamientos constitucionales (artculo VII); orden nmero 105 de Los jefes polticos no tienen voto en los ayuntamientos; pero s los alcaldes y procuradores sndicos; e, Instruccin para el gobierno econmico-poltico de las provincias, decretada por las Cortes Generales y Extraordinarias (artculos 2, 3, 6, 7, 9, 11, 16, 17, 18, 19, 22, 23 y 24 y Captulo III, artculos I al XXXV) de veintitrs de junio de mil ochocientos trece. De los ordenamientos antes citados destaca lo siguiente: En un principio el gobierno poltico de las provincias resida en el Jefe Superior nombrado por el Rey en cada una de ellas, y en cada provincia haba una diputacin llamada provincial presidida por ese Jefe Superior ante quien tomaban protesta del cargo los alcaldes, quien tambin deba atender el orden, seguridad de las personas y de sus bienes, de la ejecucin de las leyes y rdenes del gobierno y en general todo lo relativo al orden pblico y prosperidad de la provincia. Asimismo, para el gobierno interior de los pueblos se prevean los ayuntamientos compuestos por el alcalde o alcaldes, regidores y procurador sndico, quienes estaban presididos por el Jefe Poltico; los Jefes Polticos tenan diversas funciones, entre otras las de tomar protesta a los integrantes de los ayuntamientos (salvo la de los alcaldes que corresponda al Jefe Superior) y de los miembros de las diputaciones provinciales, presidir las juntas de parroquia con asistencia del cura o prroco, as como presidir las juntas electorales de partido. Adems, tocante a los jefes polticos de provincia, en la Instruccin para el gobierno poltico-econmico de las provincias, se establecan ciertas obligaciones a cargo de los Ayuntamientos que constituan, correlativamente, facultades de los citados jefes polticos, entre otras, las siguientes: los Ayuntamientos tenan obligacin de enviarles peridicamente una nota relativa a informacin del registro civil (nacidos, casados y fallecimientos), as como en caso de enfermedades reinantes o epidmicas para que el Jefe Poltico tomara las medidas pertinentes; tena que informrsele tambin lo inherente a caminos, calzadas, acueductos u otras cualesquiera obras pblicas de la provincia para su conocimiento y atencin para el conveniente remedio; los Ayuntamientos tendran a su cargo aqulla intervencin que le asignara el Jefe Poltico en esta materia; se le tena que dar aviso, para su remedio, de los abusos que se dieran en cuanto a hospitales y casas de expsitos o de beneficencia a cargo de los ayuntamientos; en caso de que stos tuvieran necesidad de recursos econmicos adicionales a los que les eran asignados, para gastos pblicos o de utilidad comn, deberan acudir al Jefe Poltico quien lo comunicara a la diputacin provincial; los informes de cuentas anuales de los ayuntamientos, del estado en que se hallen los objetos puestos a su cuidado y de la renovacin de sus integrantes, deban informarse directamente al Jefe Poltico; los vecinos que se sintieran agraviados por providencias econmicas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento deban acudir al Jefe Poltico para su resolucin; todo lo relativo a bagajes, alojamientos y dems suministros para la tropa deban hacerse siguiendo las rdenes del Jefe Poltico Superior o del subalterno. Sumado a todo lo anterior, en caso de amenaza los jefes polticos podan tener temporalmente, adems del mando poltico, el mando militar; tenan el carcter de Seora u otro mayor o de Excelencia; podan continuar en el mando por tiempo indeterminado, y slo podan ser removidos o trasladados a voluntad y juicio del gobierno; tena que cuidar del legal nombramiento de los ayuntamientos y de las elecciones relativas; presida el ayuntamiento pero sin voto, salvo en casos de empate; como presidente de la diputacin provincial tena que cuidar que se guardara el orden en la provincia para los negocios y para el cumplimiento de las obligaciones y encargos; el Jefe Poltico era el nico conducto de comunicacin entre los ayuntamientos y la diputacin provincial y entre sta y el gobierno; slo el Jefe Poltico poda circular las leyes y decretos del gobierno; eran considerados como primeros agentes del gobierno en las provincias pudiendo ejercer incluso algunas facultades del rey; le competa remitir al gobierno la informacin del registro civil de las provincias, de los problemas de sanidad que se gestaran y de los que se suscitaren con motivo de las elecciones en los ayuntamientos; le corresponda aprobar ciertas cuentas pblicas de los ayuntamientos con el visto bueno de la diputacin provincial y, en su caso, dar cuenta al gobierno con ellas; deba proponer al gobierno los planes convenientes para el fomento de la agricultura, industria, comercio y todo lo que estimara conveniente para el beneficio de la provincia; le corresponda visar, y expedir los pasaportes en las provincias fronterizas y lo inherente a la salida y entrada de nacionales y extranjeros; cuidar del plan estadstico de la provincia que l deba remitir al gobierno; el Jefe Poltico tena la facultad de presidir todas las funciones pblicas. Posteriormente a los ordenamientos antes sealados, con motivo de las Leyes Constitucionales de mil ochocientos treinta y seis, particularmente la Ley Sexta, se instituy que la Repblica se divida en Departamentos, stos en distritos y finalmente stos en partidos, y
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que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores con sujecin al gobierno general, los distritos a cargo de los prefectos y los partidos a cargo de los subprefectos. Con esta reforma constitucional se introduce la figura del Prefecto y del Subprefecto, que se reglamenta, en lo que interesa, en los artculos 1, 4, 7, 16, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 29 y 31, de la Sexta Ley. Conforme a estas disposiciones el Gobernador tena la facultad de nombrar a los prefectos y de aprobar el nombramiento de los subprefectos del Departamento. A los prefectos corresponda cuidar en su distrito del orden y tranquilidad pblica, con entera sujecin al gobernador; de cumplir y hacer cumplir las rdenes del gobierno particular del Departamento; y, velar sobre el cumplimiento de las obligaciones de los ayuntamientos, y en general, sobre todo lo concerniente al ramo de polica. Las funciones del subprefecto en el partido, eran las mismas que las del prefecto en el Distrito, pero con sujecin a ste y, por su medio, al gobernador. Se prevean los ayuntamientos en las capitales de Departamento, cuya integracin se fijaba por las juntas departamentales respectivas y con acuerdo del gobernador. En esta poca los ayuntamientos tenan a su cargo cuidar de las crceles, hospitales y casas de beneficencia pblicas, escuelas de primera enseanza, construccin y reparacin de puentes, calzadas y caminos, y de ciertas recaudaciones, as como promover la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y orden pblico del vecindario. Los alcaldes tenan facultades judiciales pero con sujecin a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas. Los jueces de paz eran propuestos por los subprefectos, nombrados por el prefecto y aprobados por el gobernador; estos jueces deban actuar con sujecin a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas. Con la Ley de veinte de marzo de mil ochocientos treinta y siete, que contiene el Reglamento provisional para el gobierno interior de los Departamentos, concretamente en sus artculos 1, 3, 8, 17, 61 al 109, 134, 141, 143, 157, 159 y 164, se dispuso que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores, juntas departamentales, prefectos, subprefectos, ayuntamientos, alcaldes y jueces de paz. A los gobernadores corresponda nombrar a los prefectos y aprobar el nombramiento de los subprefectos del Departamento, y confirmar el de los jueces de paz y remover a cualquiera de estos funcionarios. Los gobernadores eran el conducto ordinario de comunicacin entre los supremos poderes de la Nacin y las Juntas Departamentales, y entre stas y las autoridades de los Departamentos. A los prefectos corresponda cuidar en su Distrito del orden y tranquilidad pblica, con entera sujecin al gobernador; publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos del congreso que reciba del gobernador y circularlos oportunamente a las poblaciones del Distrito, por medio de los subprefectos; y, cumplir y hacer cumplir los decretos y rdenes del gobierno general, las disposiciones de la Junta Departamental y del respectivo gobernador. Tambin los prefectos podan imponer multas; recibir las quejas en contra de los funcionarios del gobierno del Distrito; resolver gubernativamente dudas sobre las elecciones de ayuntamientos y admitir o no las renuncias de sus miembros o de los jueces de paz; expedir orden de cateo; destinar a los vagos, ociosos y sin oficio conocido, previa anuencia del gobernador, a los establecimientos respectivos o a los obrajes o haciendas de labor; excitar a los tribunales para la pronta y recta administracin de justicia; procurar que no falten escuelas y que haya asistencia puntual de los nios, as como cuidar de la buena conducta y moral de los maestros; concedan o negaban la licencia a menores para contraer matrimonio; proponer al gobernador cuantas medidas se estimaran necesarias para el fomento de la agricultura, industria, instruccin y beneficencia pblica, y para la ejecucin de obras de utilidad comn y de reparacin; arreglar gubernativamente el repartimiento de tierras comunes en los pueblos del Distrito; cuidar que los subprefectos, ayuntamientos y jueces de paz cumplieran con sus obligaciones; vigilar la administracin e inversin de ciertos fondos de los pueblos; dictaban las providencias necesarias para proporcionar bagajes, alojamientos y dems suministros que deban hacerse a las tropas; visitar sus Distritos e informar sobre su estado al gobernador pudiendo tomar por s las medidas convenientes para corregir los abusos que noten; presidir en las asistencias pblicas a todas las autoridades del Distrito; presidir, sin voto, el ayuntamiento, pero podrn decidir en caso de empate; eran el conducto ordinario de comunicacin entre el gobernador y las autoridades subalternas del Distrito. Los subprefectos deban actuar con sujecin al gobernador pero por medio del prefecto; los ayuntamientos tenan a su cargo diversas materias pero con sujecin al subprefecto y por su medio con sujecin al prefecto y al gobernador; los ayuntamientos tenan que dar aviso a los subprefectos de enfermedades reinantes en la demarcacin para que por su medio se ministraran los auxilios necesarios, y deban remitir peridicamente al mismo datos del registro civil para que se hicieran llegar al gobernador; los alcaldes deban rendir juramento ante los prefectos. Por otro lado, conforme al Reglamento del cuerpo de polica municipal de vigilantes diurnos, en sus artculos 2, 4, 5, 6, 27 y 28, publicado el siete de abril de mil ochocientos treinta y ocho, y el ordenamiento Sobre que toca a los prefectos conceder licencias temporales a los jueces de paz de fecha treinta de octubre de mil ochocientos treinta y ocho, a los prefectos corresponda nombrar a los policas municipales y determinar en general todo lo inherente a este cuerpo de seguridad, y otorgar las licencias a los jueces de paz. De las disposiciones anteriormente destacadas se retomaron diversas cuestiones en ordenamientos posteriores, como lo es en el Decreto de Gobierno del once de mayo de mil ochocientos cincuenta y tres, sobre las facultades de los gobernadores de los Estados, en
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el que, en su artculo I, fracciones XVII, XXI a XXIII, en lo conducente y a propsito de los llamados Jefes Polticos, se dispona que stos tenan ciertas facultades para suspender y remover a los ayuntamientos y a sus individuos, as como nombrarlos en determinadas circunstancias, correspondindoles adems admitir o no las renuncias de los integrantes de los ayuntamientos y aprobar los contratos que estos ltimos celebraran, sin cuyo requisito carecan de todo valor, y autorizar los gastos extraordinarios que aqullos requirieran. Asimismo, tocante a los Prefectos, en el Estatuto Orgnico Provisional de mil ochocientos cincuenta y seis, en sus artculos 28, 29, 33 al 38, tambin se reglamentaron sus facultades, concretamente y en lo que interesa para el presente estudio, se dispona que los Prefectos eran los delegados del emperador para administrar los departamentos cuyo gobierno se les encomendaba; contaban con un consejo de gobierno departamental compuesto del funcionario judicial ms caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o industrial; estos prefectos eran nombrados por el emperador; contaban con subprefectos que eran sus representantes en su respectivo Departamento; se dispona que los alcaldes que estaban a cargo de la administracin municipal eran nombrados y removidos por el emperador, pero los dems integrantes del ayuntamiento por el prefecto del Departamento respectivo. Teniendo como premisas todas las disposiciones antes sealadas, se emitieron diversos ordenamientos de carcter local, tanto en el Distrito Federal como en los Estados de la Repblica, en los que se prevea de una u otra manera la figura del Jefe Poltico o Prefecto, en otros casos como Intendentes, con similares facultades y funciones de las anteriormente precisadas que se contienen en las disposiciones que se han venido detallado en la presente resolucin. As, por ejemplo, en el Distrito Federal se expidieron numerosas disposiciones; en lo que respecta a la integracin del poder municipal, con fecha cuatro de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, se expidi un Decreto sobre elecciones, que dispona que el Ayuntamiento de la Capital estuviera compuesto por veinte regidores y dos procuradores de la ciudad, presidido por el Primer Regidor y, en su defecto, por el que le siguiera en orden de numeracin. Las dems poblaciones del Distrito, cuyo censo fuera no menor de cuatro mil habitantes, deban contar tambin con sus respectivos Ayuntamientos, integrados por siete regidores y un procurador. El territorio del Distrito Federal, por decreto de seis de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, qued dividido en las siguientes secciones: 1.- Municipalidad de Mxico. 2.- Partido de Guadalupe Hidalgo. 3.- Partido de Xochimilco. 4.- Partido de Tlalpan. 5.- Partido de Tacubaya. En cada uno de estos Partidos haba Prefectos. El Gobernador del Distrito, con amplsimas atribuciones, demarcaba las poblaciones, villas y barrios correspondientes a cada Partido, les formaba sus presupuestos, nombraba y remova a los Prefectos y en la Municipalidad de Mxico desempeaba las funciones de autoridad local. El Prefecto de cada Partido era presidente nato de su respectivo Ayuntamiento y Jefe de la Polica. Asimismo, en el Estado de Aguascalientes haba la Ley Orgnica para la Divisin Territorial y Rgimen Interior del Estado, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, en la que, en sus artculos 52, 53, 58, fracciones I, II y III, y 62, se prevea la existencia de los jefes polticos, establecindose sus facultades, entre las que destacaba que stos eran el conducto indispensable de comunicacin entre los municipios del partido bajo su mando, para con el gobierno. De igual manera se cita como ejemplo el Estado de Chiapas, en el que igualmente se reglamentaba la existencia y atribuciones de los jefes polticos, concretamente en los artculos 47, fraccin I, y 52 de su Constitucin Poltica de quince de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artculo nico de la Ley de trece de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artculo 1 de la Ley de veintinueve de diciembre de mil ochocientos noventa y tres; artculos 1, 2 y 3, fracciones I, II y III, de la Ley Reglamentaria de la Administracin Poltica de los Departamentos y Municipios de quince de enero de mil ochocientos sesenta y dos. Adems de las anteriores disposiciones, en el Estado de Chiapas existan otras que reglamentaron la figura de los jefes polticos, a saber: reformas a la Ley de quince de enero de mil ochocientos setenta y cuatro; decreto de diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y cinco; Ley de treinta de octubre de mil ochocientos setenta y tres; Ley de veintisiete de noviembre de mil ochocientos sesenta; Ley de veinticuatro de diciembre de mil ochocientos ochenta y ocho; y otras leyes y circulares. Conforme a todos estos antecedentes histricos, constitucionales y legislativos, desde la Constitucin de Cdiz hasta la Constitucin de mil novecientos diecisiete, se instituy y tuvo vigencia la figura del Jefe Poltico o Prefecto, en quienes recaa un cmulo crecido de facultades, funciones, obligaciones y responsabilidades, que lo distinguan y ponan en un plano de superioridad frente a todas las autoridades de carcter local que existan o que fueron dndose durante el perodo que enmarcan las constituciones citadas. Por una parte, estos funcionarios eran nombrados directamente, segn la etapa histrica, por el rey, por los gobernadores o por el emperador, a quien deban obediencia plena y rendan informe de los gobiernos interiores de las regiones que se les encomendaban, que, segn tambin la poca y la forma en que el territorio se divida para su gobierno, a los jefes polticos y prefectos correspondan las provincias, distritos o departamentos. Dentro de este esquema de supra-subordinacin que los jefes polticos y prefectos tenan con relacin a quien los nombraba, tenan la obligacin y responsabilidad de gobernar aquellas regiones que les eran asignadas y respecto de las cuales tenan que rendir informe a su superior que los designaba, y de quien reciban rdenes para llevar a cabo las polticas de cualquier ndole en las zonas en que ejercan autoridad, de tal manera que constituan la autoridad inmediata para la ejecucin y aplicacin de las rdenes del rey, gobernador o emperador, en cada una de las regiones. As pues, en este patrn piramidal, estos ltimos lograban centralizar las
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decisiones y polticas que deban aplicarse en las provincias, distritos o departamentos y, as, consecuentemente, en todo el territorio en general. En esas circunstancias, las jefaturas y prefecturas se identifican de manera destacada en los regmenes centralistas, en los que la toma de decisiones y planes de ejecucin surgan precisamente del poder central y se llevaban a su trmino a travs de estas figuras, que permitan efectivamente un control directo del gobierno de todas las regiones del pas, sujetos as a un mando central. Por otro lado, los Jefes Polticos y Prefectos, contaban con amplsimas facultades, tanto de carcter poltico, gubernativo, social, administrativo, hacendario, religioso, electoral, y de toda ndole, que no se limitaba a una cuestin propia o interna de la jefatura o prefectura, sino que abarcaba todo lo inherente al gobierno interno de la provincia, distrito o departamento, segn el caso, y que, dada esa amplitud de atribuciones y consecuentemente de funciones, implicaba en esos mbitos de gobierno a las autoridades locales y particularmente a la de los ayuntamientos, de tal manera que las atribuciones de estos ltimos se vean de tal forma limitadas que no podan actuar o realizar mayores funciones sin la supervisin, consenso o conocimiento previo del Jefe Poltico o Prefecto, de tal forma que los ayuntamientos slo poda llevar de manera autnoma funciones menores. Lo anterior se identifica claramente, pues, por una parte, estos jefes o prefectos, presidan toda clase de juntas o eventos, fueran de ndole religioso, social, electoral, poltico y otros, dado que, siendo la autoridad mxima inmediata del lugar, los ordenamientos les reconocan una preeminencia frente a cualquier autoridad y exiga ese reconocimiento, y en esos mismos trminos se les reconoca la facultad para dirigir y presidir cualquier junta o evento en esas materias. Tales atribuciones no se limitaban a una simple direccin y presidencia, pues adquiran tales caractersticas que podan y deban decidir en un amplio contexto todo lo relativo a las provincias, distritos o departamentos, en lo que se consideraba lo ms importante, y en lo de menor trascendencia, de cualquier manera reciban informes y autorizaban en su generalidad las actuaciones de las autoridades locales como lo eran los ayuntamientos. Las cosas estaban dadas de tal forma, que los ayuntamientos estaban casi en su totalidad sujetos al gobierno de estos Jefes Polticos o Prefectos y, por tanto, no podan acceder directamente a los poderes supremos sino que esto era nicamente por conducto de aqullos. En estos trminos, se reconoci que por debajo del Gobierno estaban los jefes polticos o prefectos, que hacan cumplir sus rdenes y servan para que la autoridad que representaban tuvieran medios inmediatos de accin y centralizacin. Todo esto motiv su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusin de la prohibicin de autoridad intermedia a que se refiere la fraccin I del artculo 115 Constitucional. Sobre este tema el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ha emitido las tesis jurisprudenciales nmeros 26/97, 48/97 y 50/97, visibles a fojas 133, 395 y 343, respectivamente, del Tomo V correspondiente a los meses de abril y junio de 1997, Novena poca, del Semanario Judicial de la Federacin, que dicen: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL "INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO "MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES "AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO "ESTATAL Y EL MUNICIPIO. La prohibicin de "autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a "que se refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de "sistemas viciados que elevaban a ciertas "personas de confianza, como los llamados "jefes polticos, a la calidad de intercesores que, "validos de su influencia con los gobernadores, "predominaban sobre los mandatarios electos "popularmente en el Municipio. En el caso del "Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del "Estado de Oaxaca, de los artculos 1., 3. Y 4. Del "Decreto Nmero 75 que lo cre, as como de las "dems disposiciones que lo integran, que prevn "su organizacin, objetivos y atribuciones, se "advierte que tal organismo no tiene una posicin "de supremaca frente a los Municipios, sino que, "por lo contrario, slo es de mera coordinacin y "apoyo, pues no se le otorgan facultades "unilaterales de decisin o ejecutividad que le "permitan actuar por encima de los Municipios; es, "bsicamente, un rgano descentralizado por "servicio, que nicamente acta a instancia de "stos y aunque forma parte de la administracin "pblica paraestatal dentro de la esfera de "competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en "trminos de lo dispuesto por los artculos 2., 4. Y "42 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, no "constituye autoridad intermedia entre el Estado y "el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del "Estado y por no contar con facultades unilaterales "de decisin que afecten o impidan la "comunicacin directa entre ambos niveles de "gobierno. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. "AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO "Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS "JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CVICO Y "MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEN. De "conformidad con lo dispuesto en los artculos 1. "Y 2. De la Ley que crea las Juntas de "Mejoramiento Moral, Cvico y Material en el Estado "de Nuevo Len, los fines que persiguen stas "quedan limitados a encauzar y fomentar la "cooperacin de los particulares en lo moral, cvico "y material, y las atribuciones que se les otorgan se "reducen a pugnar por inculcar un claro concepto "de los derechos y obligaciones de los ciudadanos "para que acten con justicia social, con nobleza y "con dignidad, as como para fomental el culto a "los hroes que han forjado la patria. Atento a ello, "las Juntas de Mejoramiento no constituyen "autoridad intermedia y, por ende, los preceptos "citados no transgreden lo dispuesto en la fraccin "I del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les "permite actuar en forma independiente, unilateral "o con decisin que implique obstruccin u "obstaculizacin en la comunicacin directa entre "Gobierno y Municipio, o que signifique "sometimiento, sustitucin o arrogacin de "facultades de alguno de estos niveles de "gobierno, ni invaden su esfera de competencia.
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"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD "INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTCULO 115, "FRACCIN I, DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE "LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. "CARACTERSTICAS GENERALES QUE LA "IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la "prohibicin de autoridad intermedia a que se "refiere la fraccin I del artculo 115 de la "Constitucin Poltica de los Estados Unidos "Mexicanos, en atencin a situaciones de hecho, "segn informa la historia, en virtud de las cuales "se creaban, por debajo de los Gobiernos "Estatales, personas conocidas como jefes "polticos que detentaban un poder real y de "hecho reconocido por el gobernador, en virtud del "cual se cumplan las rdenes de ste y serva para "que la autoridad tuviera medios inmediatos de "accin y centralizacin. Tomando en "consideracin lo anterior, debe establecerse que "una autoridad, ente, rgano o persona de que se "trate, no debe tener facultades o atribuciones que "le permitan actuar de manera independiente, "unilateral y con decisin, que no sea resultado o "provenga de manera directa de los acuerdos o "decisiones tomados por los diferentes niveles de "gobierno dentro del mbito de sus respectivas "facultades, a efecto de impedir que la conducta de "aqullos se traduzca en actos o hechos que "interrumpan u obstaculicen la comunicacin "directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o "que impliquen sustitucin o arrogacin de sus "facultades. Atento a todo lo anteriormente expuesto y reexaminando los criterios sustentados por este Alto Tribunal, se pasa a realizar un anlisis interpretativo de la disposicin fundamental de referencia, a efecto de determinar los alcances de la prohibicin constitucional sobre la autoridad intermedia. El artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, dispone: "ARTCULO 115.- Los Estados adoptarn, para su "rgimen interior, la forma de gobierno "republicano, representativo, popular, teniendo "como base de su divisin territorial y de su "organizacin poltica y administrativa el municipio "libre, conforme a las bases siguientes: "I.- Cada Municipio ser administrado por un "ayuntamiento de eleccin popular directa y no "habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el "gobierno del Estado. Los elementos normativos de la disposicin fundamental que destacan para efectos del presente estudio, son los siguientes: Conforme al primer prrafo del artculo 115 Constitucional: a) En su rgimen interior los Estados tendrn una divisin territorial. b) En su rgimen interior los Estados tendrn una organizacin poltica y administrativa. c) La base de los dos puntos anteriores ser el municipio libre. d) Las bases del municipio libre son las que se instituyen en las diferentes fracciones del precepto. Conforme a la fraccin I del artculo 115 Constitucional: a) Cada Municipio ser administrado por un ayuntamiento. b) Los ayuntamientos sern de eleccin popular directa. c) No habr autoridad intermedia entre los ayuntamientos y el gobierno del Estado. Como se observa del primer prrafo de la disposicin Constitucional, en ste se instituye al municipio libre como base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa del Estado; por otra parte establece que dicha institucin se sustentar en las bases que se fijan en las diferentes fracciones del propio precepto fundamental. De lo anterior se sigue que, por una parte, se fija el elemento substancial, que es precisamente el municipio libre; por otra, se anuncian las bases a las que se sujetar dicha institucin, al remitir a las diversas fracciones del aludido artculo, y que, dados los trminos del primer prrafo del precepto, las vincula esencialmente a la cuestin poltica y administrativa. Entendido as, las bases contenidas en las ocho fracciones del artculo, tienden a precisar, fundamentalmente, los lineamientos generales en que se sustenta el municipio libre poltica y administrativamente hablando. Ahora bien, en trminos de la fraccin I del referido artculo 115, claramente se advierte que seala en ese mbito poltico y administrativo dos cuestiones especficas: que la eleccin de los ayuntamientos debe ser popular y directa, y que la administracin de los municipios corresponde a los ayuntamientos. Sin embargo, tambin la fraccin I de mrito se refiere a que no debe haber autoridad intermedia entre los municipios y el gobierno del Estado. Si se atiende a los antecedentes histricos, constitucionales y legislativos anteriormente precisados, y que motivaron la prohibicin de mrito, tal disposicin que introdujo el Constituyente de mil novecientos diecisiete obedeci a la existencia previa de los llamados Jefes Polticos o Prefectos, que poltica y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los ayuntamientos, y que tenan amplias facultades con respecto a estos ltimos.
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Todo esto puede llevar a dar diversas interpretaciones respecto de la autoridad intermedia, en tanto que, en trminos de la disposicin constitucional y de los antecedentes que se tienen, podra decirse que la prohibicin se refiere a que, fuera del gobierno estatal y el municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de stos; o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominacin, lesiona la autonoma municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o, finalmente, que la prohibicin nicamente pretenda impedir que dentro de la relacin que debe existir entre el gobierno del estado y el municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un rgano intermedio que impida la comunicacin directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace o que pueda interrumpir esa comunicacin. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia nmero 10/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIN DE "LA FRACCIN I DEL ARTCULO 115 DE LA "CONSTITUCIN FEDERAL. El artculo 115, "fraccin I, de la Constitucin Federal, establece "que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento y no habr ninguna autoridad "intermedia entre ste y el gobierno del Estado. El "anlisis de los antecedentes histricos, "constitucionales y legislativos que motivaron la "prohibicin de la autoridad intermedia introducida "por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, "lo cual obedeci a la existencia previa de los "llamados Jefes Polticos o Prefectos, que poltica "y administrativamente se ubicaban entre el "gobierno y los Ayuntamientos y tenan amplias "facultades con respecto a estos ltimos, puede "llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en "la actualidad puede constituir una autoridad de "esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que "puede darse dicha figura son los siguientes: a) "Cuando fuera del gobierno estatal y del municipal "se instituye una autoridad distinta o ajena a "alguno de stos; b) Cuando dicha autoridad, "cualquiera que sea su origen o denominacin, "lesione la autonoma municipal, suplantando o "mediatizando sus facultades constitucionales o "invadiendo la esfera competencial del "Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se "instituye como un rgano intermedio de enlace "entre el gobierno del Estado y del Municipio, "impidiendo o interrumpiendo la comunicacin "directa que debe haber entre ambos niveles de "gobierno. Para analizar tales cuestiones, es conveniente determinar previamente lo que debe entenderse por gobierno del Estado para efectos de la aludida fraccin I del artculo 115 Constitucional, para lo cual se precisan previamente algunas generalidades de los conceptos de gobierno y de Estado. En el Diccionario Jurdico Mexicano, del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, se define el vocablo gobierno como: Del latn gubernatio-onis, de gubernare, gobernar. En el lenguaje usual es sinnimo de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar, etc. Es el agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la direccin o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo. El propio diccionario, al referirse al Estado, dice: Dentro de la teora del derecho y en la jurisprudencia dogmtica el concepto de Estado es bastante controvertido, sin embargo es posible hacer una caracterizacin y proporcionar una breve descripcin de sus caractersticas jurdicas fundamentales. Bsicamente se concibe al Estado como "una corporacin, como una persona jurdica. Esta "corporacin es una corporacin territorial, esto es, acta y "se manifiesta en un espacio, una determinada "circunscripcin territorial. Otra de las caractersticas del "Estado, igualmente esencial, es que acta, se conduce, de "forma autnoma e independiente. Este ltimo dato se "describe como poder originario, autoridad soberana o, "simplemente como la soberana. De ah la ampliamente "compartida nocin del Estado como corporacin territorial "dotada de un poder de mando originario. La caracterizacin "anterior ha sido persistente en la doctrina jurdica a travs "de los aos y tiene antecedentes remotos. Por otra parte, la doctrina reconoce que, al hablar de gobierno, generalmente se le vincula con vocablos tales como: autoridad poltica, rgimen poltico, conjunto de rganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, direccin del Estado, parte del Estado, etctera, todo lo cual en trminos generales se refiere al gobierno; de tal forma que puede considerarse a ste como la accin y efecto de la conduccin poltica, que agrupa al conjunto de rganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurdico denominado Estado. Asimismo, al hablar de Estado la doctrina, en trminos generales, lo caracteriza como la organizacin jurdico-potestativa de una comunidad humana, tendiente a concretar en modo sistemtico y efectivo la ordenacin de la vida social en las condiciones y dentro del mbito territorial determinados por factores histricos. Conforme a lo expuesto, puede decirse que el Estado tiene como elementos constitutivos la poblacin, el territorio y la organizacin poltica, mientras que el gobierno no es ms que este ltimo elemento, entendido como el ordenamiento de un conjunto de normas y de actos. Ahora bien, estas ideas generales de gobierno y Estado doctrinalmente se conciben en un sentido amplio; sin embargo, para efectos de la disposicin constitucional en estudio, debemos ahora precisar que, conforme al artculo 43 de la Constitucin Federal, al referirse la fraccin I del artculo 115 Constitucional al Estado, alude a ste como alguna de las entidades federativas que integran a la Federacin. En estas condiciones, se concluye que el gobierno del Estado a que se refiere esta ltima disposicin, es precisamente la organizacin poltica del ente (uno de los que integran a la Federacin) que se caracteriza por reunir sus elementos constitutivos que lo distinguen de otros consistentes en una poblacin, territorio y organizacin poltica determinados.
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Por lo que, siguiendo este orden de ideas, resta precisar si el gobierno a que alude la fraccin I del artculo 115 Constitucional, se refiere al poder ejecutivo del Estado, o bien a todos sus componentes, especficamente tanto al poder ejecutivo como al legislativo y judicial. Frecuentemente se llega a identificar al gobierno como la parte de la administracin pblica propia del poder ejecutivo; sin embargo, en los trminos que apunta la doctrina y siguiendo los conceptos antes precisados, el trmino gobierno no se refiere de manera especfica a un poder u rgano pblico determinado, concretamente al poder ejecutivo, o a un conjunto limitado de acciones o actos del Estado de carcter esencialmente administrativos. Por otra parte y atendiendo a la fraccin I del artculo 115 Constitucional, tampoco puede limitarse la expresin gobierno a aquella actividad del Estado de carcter administrativo y propia del poder ejecutivo, ya que, por una parte, tomando en consideracin los antecedentes de los jefes polticos y de los prefectos, es claro que tenan amplias facultades en muchas materias, de las cuales algunas que podran calificarse como de carcter legislativo y judicial, como son, entre otras, presidir las diputaciones provinciales, resolver algunos conflictos que se suscitaran entre los gobernados y los ayuntamientos, suspender a los miembros de stos, etctera, facultades stas que en la actualidad son competencia de los poderes legislativos y judiciales de los Estados. Adems, el texto vigente del artculo 115 de la Constitucin Federal, en algunos apartados s alude a un poder especfico, por ejemplo cuando atae a ciertas facultades de las legislaturas para fijar los derechos tributarios de los ayuntamientos o para suspender a los miembros de stos (fracciones I, tercer prrafo, y IV); pero igualmente hace alusin al Estado en forma genrica dirigindose no al poder ejecutivo en particular, sino a otro de sus poderes, como es el caso de la fraccin IV, inciso c), segundo prrafo, que se refiere a que las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), en donde evidentemente se advierte que, al hablar de Estado, lo hace en forma genrica pero aludiendo a la legislatura y no al poder ejecutivo, pues es claro que la fijacin de contribuciones corresponde al poder legislativo. De lo anterior se concluye que la prohibicin de autoridad intermedia, al referirse al gobierno del Estado, no est limitada al poder ejecutivo de la entidad federativa, pues, dadas las competencias que en la actualidad tienen los diferentes poderes de los Estados y que antes podan incidir en el jefe poltico o prefecto, y toda vez que la terminologa que al respecto utiliza la disposicin constitucional se hace en forma genrica y no referida exclusivamente al poder ejecutivo, debe entenderse que comprende no slo a este ltimo poder en cita, sino tambin a los otros poderes, frente a los cuales eventualmente podra gestarse tambin una autoridad intermedia con relacin a los ayuntamientos. No pasa inadvertido que, conforme al prrafo primero del artculo 115 Constitucional, los lineamientos generales que se instituyen en las bases contenidas en sus diferentes fracciones, tienen por esencia fijar los principios rectores en materia municipal que esencialmente se identifican con cuestiones polticas y administrativas, cuya competencia corresponde al poder ejecutivo en el mbito estatal; sin embargo, por las razones antes dadas, actualmente y dentro del mbito de atribuciones de los poderes judicial y legislativo de los Estados, tambin tienen relacin en ciertas materias con los municipios, como en los casos antes apuntados, en los que tambin podra evaluarse un caso en que se instituyera una autoridad intermedia que afectara a los municipios, como por ejemplo sera si el municipio tuviera que acudir ante un ente diverso para proponer su presupuesto de egresos, para que ste lo autorizara o diera su aprobacin y posteriormente fuera quien lo propusiera ante la Legislatura. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial nmero 11/2000, del Tribunal Pleno, pendiente de publicacin, que dice: "AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIN DE "LA VOZ GOBIERNO DEL ESTADO, UTILIZADA "EN LA FRACCIN I DEL ARTCULO 115 DE LA "CONSTITUCIN FEDERAL. El artculo 115, "fraccin I, de la Constitucin Federal establece "que cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento y no habr ninguna autoridad "intermedia entre ste y el Gobierno del Estado. El "trmino Gobierno del Estado, no est limitado al "poder ejecutivo de la entidad federativa, pues "dadas las competencias actuales de los diferentes "poderes de los Estados y que antes podan incidir "en el jefe poltico o prefecto (antecedente de la "autoridad intermedia ahora prohibida), y como la "terminologa utilizada por la disposicin "constitucional se hace en forma genrica y no "referida exclusivamente al Poder Ejecutivo, debe "entenderse que dicha expresin comprende tanto "al Poder Ejecutivo como a los otros poderes "estatales, frente a los cuales, eventualmente, "tambin podra darse una autoridad intermedia "con relacin a los Ayuntamientos. Precisado lo anterior, se pasa al anlisis del caso concreto a la luz de las tres posturas que dan una distinta interpretacin de lo que debe entenderse por autoridad intermedia, en la inteligencia de que tal anlisis versar respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y de las Juntas Auxiliares que prev la Ley impugnada. 1.- PRIMERA POSTURA. Respecto a que la prohibicin de autoridad intermedia se refiere a que, fuera del gobierno estatal y el municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de stos. A) De los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal: Los artculos 13 y 14 de la Ley impugnada establece: "Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo.
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"Art. 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I. El Ayuntamiento del Municipio; "II. El total de juntas auxiliares de cada municipio; "III. Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y "IV. Los representantes del Organo de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. Estos Comits si bien se califican como de Desarrollo Municipal, tambin lo es que su forma de integracin est dada de tal manera que no puede calificarse como parte del gobierno del Estado o del Municipio. En efecto, estos Comits se integran por el Ayuntamiento del Municipio, por el total de juntas auxiliares de cada municipio, por los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comits de obra del municipio, y por los representantes del Organo de Planeacin Estatal. Como se aprecia, dichos Comits se conforman tanto con autoridades municipales como estatales, as como por representantes de la poblacin. En tales condiciones, aunque dichos organismos se califiquen como municipales y se integren, entre otros, por autoridades municipales y estatales, evidentemente no pueden catalogarse como rganos municipales o estatales. Es cierto que la forma de su integracin no es lo que determina la naturaleza municipal o estatal del mismo, pero tambin lo es que no existe disposicin expresa que lo considere orgnicamente en uno u otro. En consecuencia, debe considerarse que dichos Comits constituyen una autoridad al margen del gobierno del Estado y de los Municipios, por lo que, conforme a la postura que se analiza, deben considerarse como autoridades intermedias. No pasa inadvertida la manifestacin de la parte demandada, en el sentido de que los Comits de Planeacin tienen su sustento en los artculos 25 y 26 de la Constitucin Federal, 4 y 20 de la Ley de Planeacin, 107 y 108 de la Constitucin del Estado de Puebla, y 1, 13, 14 y 17 de la Ley de Planeacin para el Desarrollo de Puebla; sin embargo, tales disposiciones no prevn la forma de integracin y conformacin de los Comits que ahora se analizan, pues nicamente se refieren a la concurrencia para el desarrollo econmico de los sectores pblico, social y privado, as como a las instancias de planeacin y coordinacin de dichos sectores, y no as a la forma de su integracin y menos an respecto de los municipales. B) De las Juntas Auxiliares: Dichos organismos no pueden catalogarse como autoridades intermedias en trminos de esta primera postura, toda vez que estas Juntas s se encuentran consideradas orgnicamente dentro de los Municipios. En efecto, los artculos 16 y 67 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, dicen: "Art. 16.- El Municipio, para su administracin "interior, se dividir en pueblos, rancheras, barrios "y secciones. "Art. 67.- Para el Gobierno de los pueblos habr "Juntas Auxiliares, integradas por un Presidente y "cuatro miembros propietarios, y sus respectivos "suplentes. 2.- SEGUNDA POSTURA. Interpretacin en el sentido de que autoridad intermedia es aqulla que, cualquiera que sea su origen o denominacin, lesiona la autonoma municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento. A) Respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal. El artculo 13 de la Ley impugnada dispone: "Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. De conformidad con la disposicin transcrita, los aludidos Comits constituyen instancias de participacin social, encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin. De conformidad con el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal, cada Municipio ser administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el Gobierno del Estado. Los artculos 13 y 40 de la Ley Orgnica Municipal disponen: "Art. 13.- Cada Municipio ser administrado por un "Ayuntamiento de eleccin popular directa, "integrado por los miembros de la Planilla que haya "obtenido el mayor nmero de votos, y no habr "ninguna autoridad intermedia entre el "Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.
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"Art. 40.- Son atribuciones de los Ayuntamientos: " "IV.- Expedir bandos de polica y buen gobierno, "reglamentos, circulares y disposiciones "administrativas de observancia general, referentes "a su organizacin, funcionamiento, servicios "pblicos que deban prestar y dems asuntos de "su competencia, sujetndose a las bases "normativas establecidas por la fraccin III del "artculo 105 de la Constitucin Poltica del Estado. " "XII.- Promover cuanto estime conveniente para el "progreso del Municipio y acordar la realizacin de "las obras pblicas que fueren necesarias; "XXX.- Formular y aprobar, de acuerdo con las "leyes federales y estatales, la zonificacin y "planos de desarrollo urbano municipal;. De las disposiciones transcritas se desprende, por una parte, que la mxima autoridad administrativa de los municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aqullas disposiciones relativas a su organizacin, funcionamiento, servicios pblicos y otros de su competencia, as como promover y autorizar la realizacin de obras pblicas y lo inherente a su desarrollo urbano. Lo anterior se relaciona directamente con las atribuciones que se le reconocen a los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal a que se refiere el artculo 13 de la Ley impugnada, en tanto que stos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin. Acorde con lo anterior, es evidente que los referidos Comits se constituyen en autoridades intermedias conforme a la segunda postura que se analiza, ya que se les dota de facultades tales que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos, que son la mxima autoridad administrativa de los Municipios, y que, por tal razn, son los que deberan planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la poblacin. No debe soslayarse que, considerando la naturaleza propia de estos organismos de planeacin, su funcin debe limitarse a apoyar y coordinar a las autoridades estatales y municipales, as como a los particulares, para que los sectores pblicos, sociales y privados concurran en el desarrollo social de los municipios, pero no para la toma de decisiones en estas materias, cuya competencia es exclusiva en el mbito municipal de los Ayuntamientos, quienes si bien estn obligados a dar intervencin a cada sector, ello ni implica darles poder de decisin y ejecucin, pues de otra manera el Ayuntamiento se constituira en mero ejecutor de las decisiones de dichos Comits, con lo que se hace nugatoria la garanta constitucional que reserva la administracin municipal a los Ayuntamientos. B) Respecto de las Juntas Auxiliares: Los artculos 16, 67 y 72 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, dispone: "ARTCULO 16.- El Municipio, para su "administracin interior, se dividir en pueblos, "rancheras, barrios y secciones. "ARTCULO 67.- Para el Gobierno de los pueblos "habr Juntas Auxiliares, integradas por un "Presidente y cuatro miembros propietarios, y sus "respectivos suplentes. "ARTCULO 72.- Las Juntas Auxiliares tienen por "objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeo "de sus funciones. A este fin ejercern, dentro de "los lmites de su circunscripcin y bajo la "vigilancia y direccin de aqullos, las atribuciones "siguientes: "I.- Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos "que debern aplicarse a la satisfaccin de los "gastos pblicos del pueblo; "II.- Remitir al Ayuntamiento con la oportunidad "debida para su revisin y aprobacin, los "presupuestos de gastos del ao siguiente; "III.- Procurar la debida prestacin de los servicios "pblicos y, en general, la buena marcha de la "administracin pblica e informar al Ayuntamiento "sobre sus deficiencias; "IV.- Procurar la seguridad y el orden pblico del "pueblo; "V.- Promover ante el Ayuntamiento de su "jurisdiccin, la construccin de las obras de "inters pblico que estimare necesarias; "VI.- Nombrar a propuesta del Presidente de la "Junta, al secretario, tesorero y comandante de "polica de la Junta Auxiliar, los que son "funcionarios de confianza y podrn ser removidos "libremente. De los preceptos transcritos se desprende que los Municipios se dividen, para su administracin interior, en pueblos y otros, y que para el gobierno de stos se integran las Juntas Auxiliares, cuyas facultades no transgreden las de los Ayuntamientos como rganos superiores de administracin de los Municipios, a los que deben sujetarse las propias Juntas. De esto se sigue que las referidas Juntas Auxiliares no afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos y, consecuentemente, no constituyen autoridad intermedia en trminos de la segunda postura que se analiza. 3.- TERCERA POSTURA. Son autoridades intermedias la que impiden la comunicacin directa entre el Municipio y el gobierno del Estado. A) Respecto de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal: Los artculos 13, 44, 57, 59, fraccin IV, 67, 73, 74, 81, fraccin III, y 82, fraccin II, de la Ley impugnada, disponen:
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"Art. 13.- Para efectos del artculo anterior, los "municipios contarn con Comits de Planeacin "para el Desarrollo Municipal como las instancias "de participacin social encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "Art. 44.- Las juntas auxiliares debern aplicar los "recursos citados en el artculo anterior en la "ejecucin de obras que de manera conjunta hayan "sido aprobadas en los rganos de planeacin de "los Municipios. "Art. 57.- Cuando los recursos de los fondos a que "se refiere este ttulo se destinen a obras pblicas, "el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos "presentarn ante las dependencias competentes, "para su anlisis y aprobacin, los expedientes "tcnicos de las obras autorizadas por sus comits "de planeacin debiendo sujetarse, adems de lo "dispuesto por el artculo anterior, a la "normatividad, supervisin tcnica y asesora que "para tales efectos emitan dichas dependencias. "Art. 59.- Para cumplir con lo dispuesto en el "artculo anterior, el Gobierno del Estado a travs "de sus dependencias ejercer las siguientes "acciones: " IV. Promover y fortalecer la participacin social "en las actividades educativas que correspondan al "Estado, a travs de los rganos de planeacin de "los municipios y agrupaciones o consejos, para la "conservacin, mejoramiento y equipamiento de "los servicios y dems proyectos de desarrollo "educativo en sus respectivas jurisdicciones;. "Art. 67.- El Gobierno del Estado recibir los "recursos presupuestales a que se refiere este "Captulo que le transfiera la Federacin, y los "programar y presupuestar entre los Municipios "de la entidad, de acuerdo a las directrices "establecidas a nivel federal en materia de salud y "segn las necesidades que hayan sido "debidamente jerarquizadas con los mismos en el "seno de los rganos de planeacin. "Art. 73.- El Gobierno del Estado ministrar en "forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos; dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. --Para tales "efectos, previamente los municipios presentarn "ante el Gobierno del Estado, sus programas de "obras y acciones aprobadas en el seno de los "comits de planeacin para el desarrollo "municipal. "Art. 74.- Los Ayuntamientos presentarn ante el "Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "Art. 81.- Para el ptimo aprovechamiento de los "recursos, los municipios aplicarn los recursos de "este fondo de la siguiente manera: III. Canalizar "el remanente a la realizacin de obra fsica en "Juntas Auxiliares y en colonias populares, dando "prioridad al mantenimiento y reparacin de "espacios educativos. Dichas obras sern "consensadas y aprobadas en el seno del rgano "municipal de planeacin. "Art. 82.- Los Municipios debern: "II. Promover la participacin de las "comunidades beneficiarias en el seno del Comit "de Planeacin para el Desarrollo Municipal, en su "destino, aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; "y. De las disposiciones transcritas puede advertirse que los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, no slo constituyen rganos de planeacin y coordinacin, sino que se les dota de facultades que van ms all y que implican el sometimiento del Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de tal forma que, para que stos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto, deben contar con los planes, programas y jerarquizacin de obras y acciones autorizadas por los referidos Comits. Lo anterior demuestra que, conforme a la tercera postura que se analiza, los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal constituyen autoridad intermedia, en la medida que interrumpen la comunicacin directa que debe existir entre el gobierno del Estado y los Municipios, ya que sin la intervencin de aqullos, como ente de enlace entre estos dos niveles de gobierno, los municipios estarn obstaculizados para coordinarse con el Estado para llevar a cabo las atribuciones que en materia comunes tienen ambos niveles de gobierno.
D)
De conformidad con los artculos 67 y 72 de la Ley Orgnica Municipal anteriormente transcritos, que prevn las Juntas Auxiliares y sus atribuciones, se concluye que no constituyen autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y los Municipios conforme a esta tercer postura, ya que no interfieren en forma alguna en la comunicacin directa que deben tener ambos niveles de gobierno, pues en todos los casos dichas Juntas deben sujetarse a los lineamientos que establezcan los Ayuntamientos. No pasa inadvertido que en el escrito de demanda tambin se aduce que los grupos organizados que prev la Ley impugnada tambin constituyen autoridad intermedia.
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El artculo 15 de la Ley, dispone: "Art. 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente. De la disposicin transcrita puede apreciarse que los referidos grupos organizados constituyen tan slo rganos de consulta permanente, pero sin reconocerles ninguna facultad de decisin, por lo que, dada la naturaleza que les da la Ley y al no constituir autoridad estatal o municipal, en cualquiera de los casos no puede reconocrsele como una autoridad de las prohibidas por el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal. Atento a todo lo expuesto en el presente considerando, es de concluirse que las Juntas Auxiliares municipales y los grupos organizados no constituyen autoridad intermedia, pero, por cuanto hace a los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal, stos s constituyen autoridad intermedia conforme a las tres interpretaciones dadas, en contravencin a lo dispuesto por el artculo 115, fraccin I, de la Constitucin Federal. Consecuentemente, procede declarar la inconstitucionalidad de los artculos 13 y 14 que prevn dichos Comits y sus atribuciones. Sirven de apoyo a lo anteriormente considerado, las tesis jurisprudenciales nmeros 12/2000, 13/2000 y 14/2000, del Tribunal Pleno, pendientes de publicacin, que respectivamente dicen: "AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE "CARCTER LOS COMITS DE PLANEACIN "PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO "DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO "HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA). Los "artculos 13, 14, 44, 57 y 82, fraccin II, de la Ley "para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, son violatorios de la fraccin I del artculo "115 de la Constitucin Poltica de los Estados "Unidos Mexicanos que prohibe las autoridades "intermedias entre el Gobierno del Estado y los "Ayuntamientos de los Municipios. Lo anterior en "virtud de lo siguiente: a) Los citados preceptos de "la Ley prevn los Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal como autoridades que no "pertenecen orgnicamente al Estado ni a los "Municipios, aunque se integran con autoridades "de ambos; b) De conformidad con los artculos "115, fraccin I, de la Constitucin Federal, y 13 y "40 de la Ley Orgnica Municipal de aquella "entidad, entre otros, la mxima autoridad "administrativa de los Municipios lo es el "Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas "aquellas disposiciones relativas a su "organizacin, funcionamiento, servicios pblicos "y otros de su competencia, as como promover y "autorizar la realizacin de obras pblicas y lo "inherente a su desarrollo urbano, lo cual se "relaciona directamente con las atribuciones que "se le otorgan a los Comits de Planeacin para el "Desarrollo Municipal, en tanto que stos "constituyen instancias encargadas de planear, "discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, facultades que invaden la esfera de "competencia de los Ayuntamientos que, por tal "razn, son los que deberan realizarlas; c) Dichos "comits no slo son rganos de planeacin y "coordinacin sino que se les dota de facultades "tales que implican el sometimiento del "Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de "forma que, para que stos puedan desarrollar sus "funciones y percibir los recursos que les "corresponden para tal efecto conforme a la ley "citada, deben contar con los planes, programas y "jerarquizacin de obras y acciones autorizadas "por los referidos Comits; y d) Adems, "interrumpen la comunicacin directa que debe "existir entre el Gobierno del Estado y los "Municipios, ya que con la intervencin de dichos "Comits, los Municipios estarn obstaculizados "para coordinarse directamente con el Gobierno "del Estado para llevar a cabo sus atribuciones "sobre aquellas materias que en comn tienen "ambos niveles. "AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE "CARCTER LOS GRUPOS ORGANIZADOS QUE "PREV EL ARTCULO 15 DE LA LEY PARA EL "FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE "PUEBLA. De conformidad con el artculo 15 de la "Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de "Puebla, en la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta. De esta "disposicin se desprende que los referidos "grupos organizados constituyen tan slo rganos "de consulta permanente, pero sin reconocerles "ninguna facultad de decisin, por lo que no son "autoridades intermedias, prohibidas por el artculo "115, fraccin I, de la Constitucin Federal. "AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE "CARCTER LAS JUNTAS AUXILIARES DE LOS "MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA. De "conformidad con los artculos 16, 67 y 72 de la Ley "Orgnica Municipal del Estado de Puebla, los "Municipios se dividen, para su administracin "interior, entre otras formas de organizacin social, "en pueblos, y para el gobierno de stos se "integran las Juntas Auxiliares, cuyas facultades "se sujetan a las determinaciones de los "Ayuntamientos como rganos superiores de "administracin de los Municipios; por lo tanto, las "Juntas Auxiliares al formar parte de la "organizacin de los Municipios, y atento a sus "facultades, no afectan la esfera de competencia de "los Ayuntamientos ni obstaculizan en forma "alguna la comunicacin directa que debe haber "entre el Gobierno del Estado y sus Municipios.
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NOVENO.- Respecto de los artculos 4, fracciones VII y IX, 8, tercer prrafo, 13, 14, 15 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95, 97 y 98 de la Ley impugnada, que se combaten expresamente en el segundo concepto de invalidez por constituir autoridades intermedias, se considera lo siguiente: "ARTCULO 4.- La presente Ley tiene por objeto: "VII.- Constituir los rganos en materia "hacendaria para el cumplimiento de los objetivos "de esta Ley as como de los convenios de "coordinacin y de colaboracin que se "celebren; "IX.- Promover la participacin social en los "mbitos estatal y municipal para la toma de "decisiones en la orientacin, definicin y "jerarquizacin de los programas y proyectos "pblicos, de acuerdo a las normas establecidas en "la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado "de Puebla. "ARTCULO 8.- Los recursos que la Federacin "transfiera al Estado derivados de programas "federales de descentralizacin del gasto y "aquellos que, por su naturaleza anloga puedan "ser considerados bajo este rubro, debern "sujetarse para su ejercicio, a las disposiciones de "esta Ley; "El Ejecutivo Estatal ser el responsable de "administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los "recursos materia de esta Ley se apliquen a los "fines aprobados. Para ello, el Estado promover "las acciones necesarias que garanticen la "transparente y oportuna asignacin de dichos "recursos de conformidad con esta Ley y sin "menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a "travs de sus dependencias y entidades "competentes, llevar a cabo la asignacin y "distribucin de los recursos de aportaciones para "la educacin bsica y normal; de aportaciones "para los servicios de salud; infraestructura social "estatal; y de aportaciones mltiples, con apego "tanto a los programas establecidos por la "Federacin, como a los estatales, regionales y "sociales que se instrumenten y que se aprueben "en el seno del rgano de planeacin. "ARTCULO 13.- Para efectos del artculo anterior, "los municipios contarn con Comits de "Planeacin para el Desarrollo Municipal como las "instancias de participacin social encargadas de "planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y "acciones a realizar para atender las demandas de "la poblacin, en congruencia con los planes "nacional y estatal de desarrollo. "ARTCULO 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: "I.- El Ayuntamiento del municipio; "II.- El total de juntas auxiliares de cada municipio; "III.- Los representantes comunitarios de "localidades, barrios, colonias populares y de los "comits de obra del municipio; y, "IV.- Los representantes del rgano de Planeacin "Estatal. "En todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. "ARTCULO 15.- En la coordinacin de acciones de "planeacin del desarrollo, el Estado tomar en "cuenta la participacin de los rganos de "planeacin y otros grupos organizados, "entendindose como tales principalmente a las "organizaciones representativas de obreros, "campesinos, grupos populares, instituciones "acadmicas y de investigacin, organismos "empresariales y otras agrupaciones sociales, "considerados rganos de consulta permanente. "ARTCULO 16.- El Estado fortalecer la "participacin social en la planeacin del "desarrollo de la entidad, a travs de los rganos "creados por la Ley de Planeacin para el "Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que "intervengan en la planeacin, programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "los programas, y los convenios que con base en "esta Ley se establezcan. "ARTCULO 17.- La recepcin y anlisis de las "propuestas sobre inversin, la promocin de la "cooperacin y colaboracin de la participacin "social en las tareas de la planeacin del "desarrollo, y los convenios que con base en esta "Ley se celebren, se efectuarn bajo los "lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin "para el Desarrollo del Estado de Puebla. "ARTCULO 18.- Para propiciar el fortalecimiento "municipal el Estado deber: "I.- Impulsar programas de fortalecimiento de los "municipios, para hacer vigente su funcin como "instancias de gobierno directamente vinculadas a "las necesidades cotidianas de la poblacin; "II.- Ampliar los cauces para que las comunidades "participen activamente en la definicin de los "programas prioritarios de la gestin "gubernamental y cuenten con la capacidad de "decisin, ejecucin y evaluacin correspondiente, "dentro del marco del fortalecimiento a los "Ayuntamientos otorgndoles mayores "responsabilidades pblicas; "III.- Fomentar, bajo los principios de justicia social "y equidad, las capacidades y oportunidades para "que, en coordinacin con el Estado, los "Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de "los servicios indispensables para el desarrollo "social de su comunidad; "IV.- Promover la integracin y homogeneidad entre "las regiones, acelerando el desarrollo de las que "tienen menor crecimiento relativo y manteniendo "la dinmica de crecimiento de las que registren "mayor capacidad de respuesta productiva y ms "altos ndices de bienestar social; y, "V.- Las dems acciones que establezcan los "ordenamientos en la materia.
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"ARTCULO 24.- El Sistema Estatal de Coordinacin "Hacendaria tiene por objeto: "III.- Fijar el sistema para la distribucin de "participaciones a los municipios; "V.- Constituir los rganos de coordinacin "hacendaria; y. "ARTCULO 30.- El Estado de Puebla percibir las "participaciones correspondientes de los ingresos "federales, de conformidad con lo dispuesto en la "Ley de Coordinacin Fiscal. "Los municipios percibirn las participaciones en "ingresos federales atendiendo a lo que sealan "los Artculos 115 de la Constitucin Poltica de los "Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitucin "local, la propia Ley de Coordinacin Fiscal y la "presente Ley. "ARTCULO 42.- Las Juntas Auxiliares se "coordinarn con los Ayuntamientos, a efecto de "coadyuvar con los mismos en las funciones que "realizan en materia de administracin, "recaudacin, ejecucin y supervisin a que se "refiere esta Ley, as como aquellas establecidas "en la Ley Orgnica Municipal y dems leyes "aplicables. "ARTCULO 43.- Para ejercer las funciones a que se "refiere el artculo anterior, las Juntas Auxiliares "recibirn de los Ayuntamientos, de los recursos "provenientes de las participaciones por lo menos: "a) El 5% cuando el municipio cuente con 1 y hasta "5 Juntas Auxiliares "b) El 10% cuando el municipio cuente con 6 y "hasta 10 Juntas Auxiliares "c) El 15% cuando el municipio cuente con 11 "ms Juntas Auxiliares. "Dichos recursos se distribuirn en proporcin "directa al nmero de habitantes de cada Junta "Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el "efecto emita el Consejo Estatal de Poblacin. "ARTCULO 44.- Las Juntas Auxiliares debern "aplicar los recursos citados en el artculo anterior "en la ejecucin de obras que de manera conjunta "hayan sido aprobadas en los rganos de "planeacin de los Municipios. "ARTCULO 49.- El Gobierno del Estado revisar y "aprobar la evaluacin socioeconmica de los "proyectos de inversin para el Estado y los "municipios, procurando que dichos proyectos se "apeguen a los objetivos de los Planes Nacional, "Estatal y municipales de Desarrollo, as como a "los programas sectoriales y regionales derivados "de los mismos. "ARTCULO 50.- El H. Congreso del Estado "establecer normas que aseguren que el ejercicio "del gasto se realice conforme a criterios de "oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan "cumplir con las condiciones tcnicas de los "proyectos y que atiendan a las prioridades del "desarrollo. "ARTCULO 57.- Cuando los recursos de los fondos "a que se refiere este Ttulo se destinen a obras "pblicas, el Gobierno del Estado y los "Ayuntamientos presentarn ante las dependencias "competentes, para su anlisis y aprobacin, los "expedientes tcnicos de las obras autorizadas por "sus comits de planeacin debiendo sujetarse, "adems de lo dispuesto por el artculo anterior, a "la normatividad, supervisin tcnica y asesora "que para tales efectos emitan dichas "dependencias. "ARTCULO 82.- Los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. "ARTCULO 95.- Las infracciones en que incurran "los servidores pblicos estatales o municipales a "las disposiciones de esta Ley y su "reglamentacin, se sancionarn por los rganos "de control y supervisin del Estado de "conformidad con la Ley de Responsabilidades de "los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Ley "Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor "de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y "dems ordenamientos estatales aplicables. "ARTCULO 97.- En caso de que los Ayuntamientos "no ministren los recursos que conforme a esta "Ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el "Gobierno del Estado los liquidar directamente. "ARTCULO 98.- Las autoridades estatales y "municipales que incurran en responsabilidades "civiles y penales con motivo de la desviacin de "los recursos a que se refiere esta Ley, sern "sancionados en trminos de la legislacin "aplicable. En la fraccin VII del artculo 4, no se establece disposicin que implique constitucin de autoridades intermedias, ya que slo prev el que se procure la coordinacin en materia de gasto. En la fraccin IX del propio artculo nicamente se prev el que se promueva la participacin social en los mbitos estatal y municipal, pero sin que se instituyan tampoco autoridades intermedias. Cabe aclarar que, el que se promueva la participacin social en los mbitos estatal y municipal para la toma de decisiones en la orientacin, definicin y jerarquizacin de los programas y proyectos pblicos, no afecta en s mismo las facultades de los Ayuntamientos, siempre y cuando las decisiones corran a cargo de los Ayuntamientos, cuestin que dicha disposicin no limita.
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El tercer prrafo del artculo 8 de la Ley impugnada, tampoco prev autoridades intermedias, pues nicamente se refiere a la facultad del Ejecutivo Estatal como responsable de administrar, distribuir, ejercer y supervisar los recursos materia de la Ley para que se apliquen a los fines aprobados, adems de que dispone que esto ser sin menoscabo de la libertad municipal. El artculo 15 que prev los grupos organizados como rganos de consulta, tampoco instituye autoridades intermedias, por tratarse de rganos de consulta sin alguna otra atribucin. El artculo 16 tampoco contraviene la disposicin fundamental, pues se refiere a la participacin social en la planeacin del desarrollo de la entidad a travs de los rganos creados por la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla; esto es, no se refiere a los rganos de planeacin municipales cuyas facultades se establecen en la Ley que ahora se combate. El artculo 17 tampoco instituye autoridades intermedias, ya que nicamente prev que deber estarse a los lineamientos establecidos en la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Puebla para efectos de la recepcin y anlisis de las propuestas sobre inversin, la promocin de la cooperacin y colaboracin de la participacin social en las tareas de la planeacin del desarrollo, y para la celebracin de convenios. El artculo 18 tampoco vulnera la prohibicin de autoridad intermedia, en tanto que nicamente establece lineamientos generales para propiciar el fortalecimiento municipal. El artculo 24, fracciones III y V, tampoco violenta la disposicin constitucional que se aduce violada, ya que tan slo establece el objeto del Sistema Estatal de Coordinacin Hacendaria. El artculo 30 tampoco violenta la disposicin constitucional, ya que se refiere a que el Estado percibir las participaciones correspondientes de los ingresos federales de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal. El artculo 42 tampoco instituye autoridades intermedias, ya que solamente prev que las Juntas Auxiliares se coordinarn con los Ayuntamientos para coadyuvar en las funciones que realizan en materia de administracin, recaudacin, ejecucin y supervisin a que se refiere la Ley y dems aplicables. El artculo 43 prev los porcentajes mnimos que por concepto de participaciones debern recibir las Juntas Auxiliares, con lo cual no se crean autoridades intermedias. El artculo 49 tampoco infringe la disposicin fundamental sealada, en cuanto a que regula la revisin y aprobacin que har el Gobierno del Estado de la evaluacin sosioeconmica de los proyectos de inversin para el Estado y los municipios. El artculo 50 tampoco vulnera el artculo 115, fraccin I, constitucional, pues slo prev que el Congreso Estatal establecer normas que aseguren que el ejercicio del gasto se realice conforme a criterios de oportunidad, calidad y eficiencia. Los artculos 95 y 98 tampoco violentan la disposicin constitucional de referencia, ya que regulan cuestiones propias de responsabilidades y sanciones, sin que instituyan de ninguna forma autoridades intermedias. En efecto, el artculo 95 establece las sanciones que por incumplimiento de la Ley podrn hacerse acreedores los servidores pblicos estatales o municipales y para tales efectos remiten a las diversas Leyes de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor de Hacienda del Congreso del propio Estado y dems ordenamientos estatales aplicables, y el artculo 98 se refiere a las responsabilidades civiles y penales en que pueden incurrir las autoridades estatales y municipales al desviar los recursos que contempla la citada ley y para ello remite a la legislacin aplicable. Lo anterior es acorde con el texto constitucional y no invade las atribuciones de los Municipios actores por lo siguiente: Los artculos 108, primero y cuarto prrafos, y 109, primer prrafo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sealan: "ARTCULO 108.- Para los efectos de las "responsabilidades a que alude este Ttulo se "reputarn como servidores pblicos a los "representantes de eleccin popular, a los "miembros del Poder Judicial Federal y del Poder "Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y "empleados, y, en general, a toda persona que "desempee un empleo, cargo o comisin de "cualquier naturaleza en la Administracin Pblica "Federal o en el Distrito Federal, as como a los "servidores del Instituto Federal Electoral, quienes "sern responsables por los actos u omisiones en "que incurran en el desempeo de sus respectivas "funciones; "Las Constituciones de los Estados de la "Repblica precisarn, en los mismos trminos del "primer prrafo de este artculo y para los efectos "de sus responsabilidades, el carcter de "servidores pblicos de quienes desempeen "empleo, cargo o comisin en los Estados y en los "Municipios. "ARTCULO 109.- El Congreso de la Unin y las "Legislaturas de los Estados, dentro de los mbitos "de sus respectivas competencias, expedirn las "leyes de responsabilidades de los servidores "pblicos y las dems normas conducentes a "sancionar a quienes, teniendo este carcter, "incurran en responsabilidad, de conformidad con "las siguientes prevenciones:.
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De lo anterior, se advierte que las legislaturas locales estn facultadas para expedir las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Pblicos Estatales y Municipales. Del mismo modo, el artculo 115, fraccin IV, inciso c), ltimo prrafo, faculta a las legislaturas locales para revisar las cuentas pblicas de los Ayuntamientos. Por lo expuesto, se puede concluir que el artculo 95 de la Ley impugnada al remitir a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Puebla, a la Ley Orgnica y Reglamentaria de la Contadura Mayor de Hacienda del Congreso del citado Estado y a los dems ordenamientos estatales aplicables para la determinacin de las infracciones en que pudieran incurrir los servidores pblicos estatales y municipales, en la aplicacin de la Ley impugnada, es acorde con las facultades constitucionales que posee el Congreso local. Lo mismo cabe concluir del artculo 98, pues lo nico que establece es la remisin a la legislacin aplicable en caso de que exista una desviacin de los recursos de la Ley por parte de las autoridades estatales o municipales, lo que de ninguna forma vulnera ninguna facultad de los Municipios actores. En otro aspecto, se considera que los artculos 13, 14, 44, 57, 82, fraccin II, y 97 de la Ley impugnada, s violan la fraccin I del artculo 115 de la Constitucin Federal, en virtud de lo siguiente: Dichas disposiciones son contrarias a la disposicin constitucional en cita, por las mismas razones dadas en el considerando que antecede, toda vez que integran los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y les otorgan facultades de tal manera que afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos, pues supeditan sus facultades a las decisiones de dichos Comits. Finalmente, respecto del artculo 97 de la Ley impugnada, al establecer la posibilidad de que el Estado entere recursos de las participaciones federales directamente a las Juntas Auxiliares sin tomar en cuenta a los Ayuntamientos a quienes constitucionalmente les corresponde la facultad de administrar los recursos de la hacienda municipal, afecta las facultades constitucionales que tienen estos ltimos, con lo que se transgrede el artculo 105, fracciones I y IV, inciso b), constitucional, en cuanto que establece que los Ayuntamientos son a los que corresponde administrar el Municipio y que, por ende, son los que llevan a cabo la libre administracin hacendaria municipal, por lo que la facultad que se otorga al Gobierno del Estado para entregar los recursos directamente a las Juntas Auxiliares en caso de que los Ayuntamientos no los ministren resulta inconstitucional. Cabe sealar que an ante una situacin anmala de parte del Ayuntamiento que motive la falta de entrega de los recursos que correspondan a las Juntas, es una cuestin que ser responsabilidad del propio Ayuntamiento y de las consecuencias legales correspondientes, pero no puede justificar que el Gobierno se sustituya en las atribuciones que constitucionalmente les son propias a los Ayuntamientos. Atento a todo lo expuesto en el presente considerando y en el anterior, adems de la inconstitucionalidad decretada de los artculos 13 y 14, procede tambin declarar inconstitucionales los artculos 44, 57, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. DCIMO.- En el tercer concepto de invalidez se alega violacin al artculo 116 constitucional, por la delegacin de facultades que se hace en la Ley impugnada en favor del Gobernador del Estado para expedir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla. Es infundado el concepto de invalidez expuesto. La parte relativa del artculo 116 constitucional que se aduce violada, dispone: "Art. 116.- El poder pblico de los Estados se "dividir para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo "y Judicial, y no podrn reunirse dos o ms de "estos poderes en una sola persona o corporacin, "ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. El ltimo prrafo del artculo 14 de la Ley impugnada, dispone: "Art. 14.- El Comit de Planeacin para el "Desarrollo Municipal se integrar por: --- En "todo caso, la eleccin de los representantes "comunitarios ante este rgano de planeacin se "llevar a cabo en asambleas democrticas, de "conformidad con el Manual nico de Operacin "para el Federalismo Hacendario en el Estado de "Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del "Estado. Como se aprecia del artculo impugnado, no existe contravencin a la disposicin constitucional de referencia, ya que con dicho precepto no se provoca que se renan dos o ms de los poderes pblicos en una sola persona o corporacin, ni se deposita el Legislativo en un solo individuo. En efecto, la disposicin combatida nicamente reserva al Poder Ejecutivo Estatal, la facultad de emitir el Manual nico de Operacin para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, a efecto de establecer la forma en que deber llevarse a cabo la asamblea democrtica para la eleccin de los representantes comunitarios ante el rgano de planeacin, lo que debe considerarse como la facultad que tiene para proveer en la esfera administrativa para el cumplimiento de las leyes que emita la Legislatura Estatal. DCIMO PRIMERO.- En el cuarto concepto de invalidez se aduce violacin al artculo 133 de la Constitucin Federal, en relacin con el 120 de la propia Carta Fundamental, por la no aplicacin de la Ley de Coordinacin Fiscal con motivo de la expedicin de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. En esencia, la parte actora alega que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto de la Ley de Coordinacin Fiscal, en virtud de que la facultad que tienen los estados a travs de sus respectivos rganos
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legislativos, de fijar las bases, montos y plazos de la distribucin de participaciones y aportaciones, innegablemente puede ser ejercida siempre cuando el ejercicio de dicha facultad quede sujeto y se condicione a lo que la Ley de Coordinacin Fiscal establezca al respecto. Es parcialmente fundado el concepto de invalidez expuesto. Para dilucidar la cuestin planteada debe analizarse por separado lo relativo a las participaciones federales y por otra las aportaciones federales. Con relacin a las participaciones federales se considera lo siguiente: En primer lugar debe precisarse que, contrariamente a lo considerado por los municipios actores, el artculo 133 de la Constitucin Federal no establece ninguna jerarqua entre las legislaciones federal y local, sino un mbito de competencias diverso el cual se deriva del texto del artculo 124 de la propia Norma Fundamental. Sirve de apoyo a lo anterior, la Jurisprudencia 10/91, sustentada por la Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin, visible a fojas 56, Tomo VII-Marzo, Octava poca del Semanario Judicial de la Federacin que a la letra seala: "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE "ELLAS NO EXISTE RELACIN JERRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA "CONSTITUCIN.- El artculo 133 de la Constitucin "Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no "establece ninguna relacin de jerarqua entre las "legislaciones federal y local, sino que en el caso "de una aparente contradiccin entre las "legislaciones mencionadas, sta se debe resolver "atendiendo a qu rganos es competente para "expedir esa ley de acuerdo con el sistema de "competencia que la norma fundamental establece "en su artculo 124. Esta interpretacin se refuerza "con los artculos 16 y 103 de la propia "Constitucin: el primero al sealar que la "actuacin por autoridad competente es una "garanta individual, y el segundo, al establecer la "procedencia del juicio de amparo si la autoridad "local o federal acta ms all de su competencia "constitucional. Por lo que respecta a las participaciones federales, como ya se ha precisado en el presente fallo, esta materia es de coordinacin entre la Federacin y los Estados en tanto que se trata de una redistribucin de los ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federacin por virtud de los Convenios de Coordinacin Fiscal previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 115, fraccin IV, inciso b), y ltimo prrafo, de la Constitucin Federal, las participaciones federales, como parte de la hacienda municipal, sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por la legislaturas de los Estados, las que aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. De lo anterior se sigue que las legislaturas estatales, en su respectivo mbito de competencia, por disposicin constitucional, tienen facultades para regular el rubro de participaciones federales y concretamente sobre las bases, montos y plazos. En consecuencia, debe desestimarse el concepto de invalidez en el que se alega que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal en cuanto a las bases, montos y plazos correspondientes a las participaciones federales, pues esto es una facultad de la Legislatura en su mbito de competencias. Respecto a que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal en lo relativo a las bases, montos y plazos en materia de aportaciones federales, cabe considerar lo siguiente: Previamente resulta pertinente aclarar que, tratndose de las aportaciones federales, siendo recursos de los que los municipios deben beneficiarse en trminos del Presupuesto de Egresos de la Federacin y de la Ley de Coordinacin Fiscal, esto legitima en la causa a los municipios actores para cuestionar en esta va la constitucionalidad de la Ley que ahora se impugna, toda vez que en sta se establecen los supuestos normativos en virtud de los cuales tiene que hacerse la distribucin y asignacin de los recursos respectivos a los municipios. En efecto, como qued expuesto en considerandos anteriores, son recursos de naturaleza federal que destinan y supervisan las autoridades federales, que se rigen por disposiciones de carcter federal, que se entregan a los estados previo convenio con la Federacin y en el que no participan los municipios, que, aunque finalmente llegan a ingresar a la hacienda municipal, no forman parte del rgimen de libre administracin hacendaria, y que los municipios nicamente ejecutan la aplicacin de dichos recursos en los rubros previamente determinados por las disposiciones federales; sin embargo, en estos casos, los municipios tienen especial inters en que los recursos correspondientes se reciban oportuna y eficazmente en trminos de las disposiciones legales respectivas, para los fines para los cuales se les destinan, por lo que, si en el caso se aduce que la Ley impugnada se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal que establece los lineamientos generales al efecto en contravencin a la Constitucin Federal, es evidente que debe reconocerse que los municipios estn legitimados en la causa para acudir en esta va a plantear la inconstitucionalidad de la Ley impugnada si se considera que contraviene a la Constitucin Federal. A efecto de determinar si la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se ajusta a las disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal en materia de aportaciones federales para los municipios, es conveniente atender, en primer lugar, a lo que establece el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ao de mil novecientos noventa y ocho; y, en segundo lugar, a las disposiciones relativas de la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal.
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De conformidad con lo dispuesto por el artculo 19 del citado Presupuesto de Egresos de la Federacin, las erogaciones previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios para el ao de mil novecientos noventa y ocho, se distribuye entre los siguientes fondos: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. En este ltimo Fondo los recursos se distribuyen entre los siguientes rubros: Fondo para la Infraestructura Social Estatal. Fondo para la Infraestructura Social Municipal. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal. Fondo de Aportaciones Mltiples. La disposicin en cita tambin establece que el ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artculo deber apegarse a la distribucin, condiciones y trminos que establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ah se sealan. En el captulo V de la citada Ley de Coordinacin Fiscal, en el que se regula lo relativo a las aportaciones federales, se contienen diversos preceptos en los que expresamente se reglamenta la forma y trminos para la asignacin de estos recursos que estn destinados a los municipios. A continuacin se procede a realizar el comparativo entre las disposiciones relativas que interesan para el caso concreto de la Ley de Coordinacin Fiscal, con las respectivas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. En el artculo 32, penltimo prrafo, y el 35, ltimo prrafo, de la Ley de Coordinacin Fiscal, con relacin a las Aportaciones para la Infraestructura Social, dispone: "Art. 32.- Del total de la recaudacin federal "participable el 0.303% corresponder al Fondo "para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al "Fondo para Infraestructura Social Municipal. --- "Este fondo se enterar mensualmente en los "primero diez meses del ao por partes iguales a "los Estados por conducto de la Federacin y a los "Municipios a travs de los Estados, de manera gil "directa, sin ms limitaciones ni restricciones, "incluyendo las de carcter administrativo, que las "correspondientes a los fines que se establecen en "el artculo 33 de esta Ley. "Art. 35.- Los Estados distribuirn entre los "municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, (ltimo "prrafo) Los Estados debern entregar a sus "respectivos municipios los recursos que les "corresponden conforme al calendario de enteros "en que la Federacin lo haga a los Estados, en los "trminos del penltimo prrafo del artculo 32 de "la presente Ley. Al efecto, los artculo 73, 74 y 75 de la Ley impugnada, correspondientes al captulo del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, disponen: "Art. 73.- El Gobierno del Estado ministrar en "forma mensual a los municipios una cantidad "igual para ser administrada por los "Ayuntamientos: dichos recursos sern destinados "exclusivamente al financiamiento de obras, "acciones sociales bsicas y a inversiones, que "beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y de pobreza extrema. --Para tales "efectos, previamente los municipios presentarn "al Gobierno del Estado, sus programas de obras y "acciones aprobadas en el seno de los comits de "planeacin para el desarrollo municipal. "Art. 74.- Los Ayuntamientos presentarn ante el "Gobierno del Estado, para su anlisis y "aprobacin, los expedientes tcnicos de las obras "aprobadas por sus comits de planeacin. "Art. 75.- Una vez aprobados los expedientes "tcnicos por el Gobierno del Estado, ste "proceder a la ministracin de recursos al "Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el "artculo 73 de esta Ley. De los preceptos transcritos se advierte que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley impugnada, no se ajustan a los lineamientos generales previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal, en tanto que no prevn el mismo plazo para el suministro de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en tanto que esta ltima dispone que deber enterarse mensualmente en los primeros diez meses del ao, sin ms limitaciones ni restricciones; mientras que los citados artculos de la Ley combatida establecen que sern ministrados los recursos de dicho Fondo mensualmente y condicionado a que los municipios cuenten con la aprobacin de los comits de planeacin para el desarrollo municipal de los programas de obras y acciones para que el Gobierno del Estado apruebe los expedientes tcnicos para proceder a la ministracin de los recursos a los Ayuntamientos. Por otra parte, el artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en lo que se refiere a los municipios, establece: "Art. 33.- Las aportaciones federales que con cargo "al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social reciban los Estados y los Municipios, se "destinarn exclusivamente al financiamiento de "obras,
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acciones sociales bsicas y a inversiones "que beneficien directamente a sectores de su "poblacin que se encuentren en condiciones de "rezago social y pobreza extrema en los siguientes "rubros: "a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social Municipal: agua potable, alcantarillado, "drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, "electrificacin rural y de colonias pobres, "infraestructura bsica de salud, infraestructura "bsica educativa, mejoramiento de vivienda, "caminos rurales, e infraestructura productiva "rural, y "b) "En caso de los municipios, stos podrn disponer "de hasta un 2% del total de recursos del Fondo "para la Infraestructura Social Municipal que les "correspondan para la realizacin de un programa "de desarrollo institucional. Este programa ser "convenido entre el Ejecutivo Federal a travs de la "Secretara de Desarrollo Social, el Gobierno "Estatal correspondiente y el Municipio de que se "trate. "Adicionalmente, los Estados y Municipios podrn "destinar hasta el 3% de los recursos "correspondiente en cada caso, para ser aplicados "como gastos indirectos a las obras sealadas en "el presente artculo. Respecto de dichas "aportaciones, los Estados y los municipios "debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes, los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en su destino, aplicacin y "vigilancia, as como en la programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "las obras y acciones que se vayan a realizar; "III.- Informar a sus habitantes, al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados; "IV.- Proporcionar a la Secretara de Desarrollo "Social, la informacin que sobre la utilizacin del "Fondo de Aportaciones para la Infraestructura "Social le sea requerida. En el caso de los "municipios lo harn por conducto de los Estados, "y "V.- Procurar que las obras que realicen con los "recursos de los Estados sean compatibles con la "preservacin y proteccin del medio ambiente y "que impulsen el desarrollo sustentable. Al respecto, el artculo 69 de la Ley impugnada dispone: "Art. 69.- Corresponde al Gobierno del Estado y a "los Municipios financiar obras y realizar acciones "sociales bsicas e inversiones que beneficien "directamente a la poblacin que se encuentre en "condiciones de rezago social y de pobreza "extrema. Para ello, en cada uno de los rubros "mencionados a continuacin debern en materia "de: "I.- Agua potable, drenaje, letrinas, alcantarillado y "tratamiento residual: "II.- Electrificacin rural y de colonias populares: "III.- Infraestructura bsica de salud y educativa: "IV.- Mejoramiento de vivienda: "V.- Caminos rurales: "VI.- Infraestructura productiva rural: "VII.- Las dems que establezcan las leyes y dems "ordenamientos aplicables. De esta ltima disposicin se advierte que hay coincidencia entre lo previsto en la Ley impugnada y el primer prrafo, inciso a), del artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otra parte, el artculo 77 de la Ley combatida dispone: "Art. 77.- Los municipios podrn disponer de hasta "un 2% del total de recursos del fondo para "infraestructura social municipal que les "correspondan, para la realizacin de un programa "de desarrollo institucional. Este programa ser "convenido entre el Ejecutivo Federal, el Gobierno "del Estado y los municipios. Este artculo 77 es coincidente con lo dispuesto en el cuarto prrafo del artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otro lado, el artculo 78 de la Ley que se combate, establece: "Art. 78.- El Estado y los municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en su destino, aplicacin y "vigilancia, as como en la programacin, "ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de "las obras y acciones que se vayan a realizar; "III.- Detonar el desarrollo de las regiones "identificadas en los programas regionales y "especiales; y "IV.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. Este precepto es coincidente con lo dispuesto por las fracciones I, II y III del citado artculo 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en lo referente al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social municipal, pero debe destacarse que la Ley impugnada es omisa en cuanto a los lineamientos generales establecidos en el prrafo quinto (destino del 3% para gastos indirectos) y en las fracciones IV y V del citado artculo 33 (informar a la Secretara de Desarrollo Social sobre la utilizacin del Fondo y por conducto de los Estados en el caso de los municipios, y que las obras realizadas con dicho Fondo sean compatibles con el medio ambiente e impulsen el desarrollo sustentable).
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En otro aspecto, el artculo 35 de la Ley de Corrdinacin Fiscal, con relacin al Fondo para la Infraestructura Social Municipal, dispone: "Art. 35.- Los Estados distribuirn entre los "municipios los recursos del Fondo para la "Infraestructura Social Municipal, con una frmula "igual a la sealada en el artculo anterior, que "enfatice el carcter redistributivo de estas "aportaciones hacia aquellos Municipios con "mayor magnitud y profundidad de pobreza "extrema. Para ello, utilizarn la informacin "estadstica ms reciente de las variables de "rezago social a que se refiere el artculo anterior "publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, "Geografa e Informtica. En aquellos casos en que "la disponibilidad de informacin no permita la "aplicacin de la frmula antes sealada, se "utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas "y ponderadas con igual peso cada una de ellas: ". Por su parte, el artculo 72 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, dispone: "Art. 72.- La distribucin de los recursos del Fondo "para la Infraestructura Social Municipal, se har de "conformidad con lo establecido en los artculos 34 "y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal. En virtud de la remisin que hace el artculo 72 de la Ley impugnada a los artculos 34 y 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal para efectos de las frmulas que deben aplicarse para la distribucin de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, se advierte que existe total coincidencia entre ambos ordenamientos legales. Con relacin al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, el artculo 37 de la Ley de Coordinacin Fiscal dispone: "Art. 37.- Las aportaciones federales que con cargo "al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios, reciban los mismos a travs de "los Estados, se destinarn exclusivamente a la "satisfaccin de sus requerimientos, dando "prioridad al cumplimiento de sus obligaciones "financieras y a la atencin de las necesidades "directamente vinculadas a la seguridad pblica de "sus habitantes. Respecto de las aportaciones que "reciban con cargo al Fondo a que se refiere este "artculo, los municipios tendrn las mismas "obligaciones a que se refieren las fracciones I a III "del artculo 33 de esta Ley. Al respecto, los artculos 79 y 82 de la Ley impugnada, contenidos en el captulo del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, disponen: "Art. 79.- Los recursos provenientes del fondo de "aportaciones para el fortalecimiento de los "municipios debern ser canalizados a la "satisfaccin de sus requerimientos, para lo cual "se dar prioridad al cumplimiento de las "obligaciones financieras y a los programas de "gasto derivados de la seguridad pblica. "Art. 82.- Los Municipios debern: "I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes los "montos que reciban, las obras y acciones a "realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas "y beneficiarios; "II.- Promover la participacin de las comunidades "beneficiarias en el seno del Comit de Planeacin "para el Desarrollo Municipal, en su destino, "aplicacin y vigilancia, as como en la "programacin, ejecucin, control, seguimiento y "evaluacin de las obras que se vayan a realizar; y "III.- Informar a sus habitantes al trmino de cada "ejercicio, sobre los resultados alcanzados. De las disposiciones transcritas de la Ley impugnada, se aprecia que se ajusta a lo dispuesto por el artculo 37 en relacin con el 33, fracciones I a III, de la Ley de Coordinacin Fiscal. Por otro lado, el artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal, establece: "Art. 38.- El Ejecutivo Federal, a travs de la "Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "distribuir el Fondo de Aportaciones para el "Fortalecimiento de los Municipios en proporcin "directa al nmero de habitantes con que cuente "cada Estado, de acuerdo a la informacin "estadstica ms reciente que al efecto emita el "Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e "Informtica. --- Los Estados a su vez distribuirn "los recursos que correspondan a sus municipios, "atendiendo estrictamente a los mismos criterios a "que se refiere el prrafo anterior. Con relacin a este precepto, el artculo 80 de la Ley combatida establece: "Art. 80.- La distribucin del fondo de aportaciones "para el fortalecimiento de los municipios, se "realizar en proporcin directa del nmero de "habitantes de cada uno de ellos. Los montos se "calcularn con base en la informacin oficial ms "reciente publicada por el Instituto Nacional de "Estadstica, Geografa e Informtica y deber "publicarse en el Peridico Oficial del Estado a ms "tardar el 31 de enero de cada ejercicio fiscal. De este ltimo precepto se aprecia que en esencia existe coincidencia con lo dispuesto por el artculo 38 de la Ley de Coordinacin Fiscal.
226

De lo expuesto se concluye que, con relacin a lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal respecto de aportaciones federales que deben suministrarse a los municipios, los artculos 73, 74 y 75 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se apartan de lo dispuesto en aqulla. Lo anterior es violatorio de la Constitucin Federal, aunque por contravencin a preceptos distintos de los que seala la parte actora. En efecto, en el concepto de invalidez que se analiza se sealan como violados los artculos 120 y 133 de la Constitucin Federal. Tales disposiciones establecen: "Art. 120.- Los gobernadores de los Estados estn "obligados a publicar y hacer cumplir las leyes "federales." "Artculo 133.- Esta Constitucin, las leyes del "Congreso de la Unin que emanen de ella y todos "los tratados que estn de acuerdo con la misma, "celebrados y que se celebren por el Presidente de "la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la "Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada "Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y "tratados a pesar de las disposiciones en contrario "que pueda haber en las Constituciones o leyes de "los Estados. La contradiccin existente entre los artculos sealados de la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal, no contraviene lo dispuesto por el artculo 120 de la Constitucin Federal, toda vez que este precepto nicamente establece la obligacin a cargo de los gobernadores de los Estados de publicar y hacer cumplir las leyes federales, pero no el que los Congresos Estatales deban legislar conforme a las leyes federales. Tampoco la aludida contradiccin entre la Ley impugnada y la Ley de Coordinacin Fiscal contraviene al artculo 133 de la Constitucin Federal, ya que, como qued expuesto en el presente considerando, en esta disposicin constitucional no se establece un sistema de jerarqua de normas entre las legislaciones federal y locales sino mbitos determinados de competencia, por lo que la contradiccin planteada entre una y otra ley no pueden implicar contravencin al referido precepto fundamental. Pese a lo anterior y a efecto de resolver la cuestin efectivamente planteada, con apoyo en lo dispuesto por los artculos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, procede suplir la deficiencia de la queja y tener como preceptos constitucionales violados los artculos 124, 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, por contravencin a las facultades que tiene la Federacin para administrar su hacienda pblica y para destinar y regular sus recursos federales como son las aportaciones federales. En primer lugar es necesario establecer el principio general de administracin pblica hacendaria que rige para los Municipios, los Estados, el Distrito Federal y la Federacin. Como ya qued expuesto en la presente resolucin, la hacienda municipal se prev en el artculo 115, fraccin IV, de la Constitucin Federal, en la que se establece como prerrogativa de los municipios el rgimen de libre administracin hacendaria. De una interpretacin armnica, sistemtica y teleolgica de la citada disposicin constitucional, se lleg a la conclusin de que la hacienda municipal comprende la totalidad de los ingresos, activos y pasivos de los municipios, pero slo determinados conceptos quedan comprendidos dentro del rgimen de libre disposicin hacendaria que son los que expresamente seala la fraccin IV de la referida norma fundamental. Sobre estos conceptos los municipios pueden disponer libremente de su hacienda para los fines pblicos establecidos en las leyes, de tal manera que los municipios pueden ejercer y aplicar los recursos que integran su hacienda y que estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin hacendaria, en la forma y trminos que consideren convenientes, siempre y cuando se ajusten a las disposiciones legales que los rigen y para los fines pblicos para los cuales deben destinarse. De igual manera debe reconocerse que con relacin a las entidades federativas, incluyendo el Distrito Federal, rige el principio de libre administracin hacendaria, en tanto que, al contar con una hacienda pblica integrada por diversos conceptos y que debe destinarse a satisfacer sus necesidades, deben gozar de libertad para administrar y disponer de sus recursos econmicos a efecto de ejercerlos y aplicarlos para los fines pblicos para los cuales deben destinarse. Por su parte, la Federacin tambin cuenta con una hacienda pblica federal, que le corresponde administrar y disponer conforme a las disposiciones que la rigen, por lo que, respecto de los recursos econmicos que la integran, tiene facultad de ejercerlos y aplicarlos para los fines pblicos en que deben destinarse conforme a las disposiciones legales aplicables. En este orden de ideas, considerando los diferentes niveles de gobierno en que se divide nuestro sistema federal, que comprende un mbito de competencia determinado en el que cada nivel ejerce sus facultades, y considerando que cada uno cuenta con una hacienda pblica integrada por diversos conceptos y que respectivamente se rige por sus propias disposiciones, debe concluirse que el principio de libre administracin de la hacienda pblica, inmerso en nuestra Carta Fundamental, rige para los municipios, los estados, el Distrito Federal y la Federacin, los que, acorde con sus respectivos mbitos de competencia y conforme a las disposiciones que a cada uno les es aplicable, deben administrar sus haciendas pblicas a efecto de poder ejercer y aplicar los recursos econmicos que les corresponden para sus fines pblicos. Lo anterior es acorde con el sistema federal que consagra el artculo 124 de la Constitucin Federal, en virtud del cual las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados, por lo que, tratndose de la hacienda pblica, la Federacin tiene facultades expresas para administrar sus recursos, y en lo tocante a las haciendas estatales y del Distrito Federal, deben entenderse reservadas dichas facultades a favor de cada entidad federativa,
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as como para los municipios; en estas condiciones, cada nivel de gobierno es el competente para disponer y ejercer sus propios recursos pblicos para la satisfaccin de sus necesidades en trminos de las leyes correspondientes. Ahora bien, sin perjuicio del respectivo mbito de competencia de cada nivel de gobierno y del principio de libre administracin hacendaria que rige para cada uno en lo individual, es el caso que determinados recursos de un nivel de gobierno, en aras de dicho principio y consecuentemente en funcin de su libre disposicin y aplicacin, se destinan a favor de otro nivel de gobierno para su fortalecimiento y para coadyuvar en determinadas materias especficas; sin embargo, en este tipo de recursos, aunque pasan a formar parte de la hacienda pblica del ente al que se beneficia, prevalecen las disposiciones del que los destina para tal efecto, de tal manera que para esos recursos continan rigiendo las disposiciones legales que originariamente los prevn y que son las que establecen dicho destino y aplicacin, por lo que en estos casos los beneficiarios de los mismos no pueden disponer libremente de los recursos sino en estricta aplicacin para los fines que prevn las leyes que los regulan. En efecto, sea que se trate de entidades federadas o de la Federacin, la actividad financiera se desarrolla no slo por el gobierno federal, sino tambin por los gobiernos locales (Estados, Distrito Federal o Municipios), cada uno en su respectivo mbito de competencias, lo que eventualmente genera problemas de coordinacin entre la actividad de cada nivel de gobierno, que puede referirse tanto a la coordinacin entre la prestacin del servicio y al monto de los gravmenes necesarios para prestarlo, como al control del nivel conjunto de gastos pblicos y de la recaudacin tributaria, para evitar que la superposicin de varios sistemas fiscales conduzca a una excesiva presin impositiva, y en el caso de gobiernos federales, impedir que la poltica financiera local obstaculice la poltica financiera del gobierno federal. Esto ha motivado el establecimiento de sistemas de coordinacin, mediante la celebracin de convenios acorde con las disposiciones que rigen los recursos respectivos, para que cada nivel de gobierno pueda disponer de sus recursos y cuando stos se destinan a otro nivel de gobierno se ajusten a las disposiciones legales del primero para su correcta y eficaz aplicacin y destino para coadyuvar en materias especficas de inters comn. Lo anterior se evidencia claramente tratndose de las aportaciones federales que, como qued expuesto en considerandos anteriores, son recursos federales, que destinan y supervisan las autoridades federales para los estados y los municipios y que, por su naturaleza, se rigen por disposiciones federales, por lo que, aunque pasan a formar parte de las haciendas estatales y municipales, no estn comprendidos dentro del rgimen de libre administracin de estos ltimos, pues es la Federacin la que autoriza su destino y aplicacin, de ah que los otros niveles de gobierno no puedan disponer libremente de dichos recursos y, por el contrario, deben estarse a las disposiciones federales y convenios de coordinacin respectivos para su aplicacin. Al respecto cabe citar lo expuesto en la exposicin de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal, de fecha trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, relativa al Decreto que reforma la Ley de Coordinacin Fiscal, que dice: "...La iniciativa presentada en esa oportunidad fue "enriquecida por las aportaciones sustantivas de "esa honorable Representacin, de forma tal que, "adems de los Fondos de Aportaciones Federales "inicialmente propuestos para la Educacin Bsica, "los Servicios de Salud y la Infraestructura Social "Municipal, esa entidad soberana incluy los "Fondos de Aportaciones para el Fortalecimiento "de los Municipios y el Distrito Federal, as como el "de Aportaciones Mltiples. Ahora bien, en atencin a lo expuesto, se considera que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que se oponen a lo dispuesto por la Ley de Coordinacin Fiscal, son violatorios de los artculos 124, 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, toda vez que establece reglas distintas en materia de aportaciones federales que, por su naturaleza y por las razones dadas en la presente resolucin, deben regularse conforme a las disposiciones que al efecto prev la citada Ley de Coordinacin Fiscal. En efecto, siendo recursos federales que se rigen por disposiciones federales, respecto de los cuales la Federacin dispone su destino en su respectivo mbito de competencia conforme al principio de libre administracin pblica hacendaria, los estados no pueden establecer reglas distintas sobre sus montos, bases y plazos, por lo que, las disposiciones citadas de la Ley impugnada, como qued demostrado con anterioridad, al contrariar los lineamientos generales establecidos por la Ley de Coordinacin Fiscal, contravienen el mbito de facultades de la Federacin. Los artculos 134, primero y cuarto prrafos, y 74, fraccin IV, de la Carta Magna, disponen: "Art. 134.- Los recursos econmicos de que "dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del "Distrito Federal, as como sus respectivas "administraciones pblicas paraestatales, se "administrarn con eficiencia, eficacia y honradez "para satisfacer los objetivos a los que estn "destinados... (cuarto prrafo) El manejo de "recursos econmicos federales se sujetar a las "bases de este artculo. "Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cmara "de Diputados: ...IV. Examinar, discutir y aprobar "anualmente el Presupuesto de Egresos de la "Federacin, discutiendo primero las "contribuciones que, a su juicio, deben decretarse "para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica "del ao anterior. De conformidad con las disposiciones constitucionales transcritas, el Gobierno Federal deber administrar los recursos de que disponga de tal manera que satisfaga los objetivos para los cuales estn destinados; y, por otra parte, compete a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin el examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin. De lo anterior se sigue que los recursos econmicos de que puede disponer el Gobierno Federal y los rubros en los que deben aplicarse, los establece la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en el que se prevn, en su artculo 19, las aportaciones federales para las entidades federativas y los municipios que ya fueron materia de anlisis en la presente resolucin.
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Por su parte, el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en su citado artculo 19, dispone que el ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artculo deber apegarse a la distribucin, condiciones y trminos que establece el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y no podrn aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ah se sealan. En este orden de ideas, si la Federacin debe ejercer sus recursos econmicos en trminos del Presupuesto de Egresos de la Federacin el que a su vez, en materia de aportaciones federales, remite a lo establecido en el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, es de concluirse que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en cuanto a sus disposiciones que regulan lo relativo a las aportaciones federales, debe ajustarse a los lineamientos generales establecidos en el referido Presupuesto y Ley de Coordinacin Fiscal. En consecuencia, si la parte actora aduce que la Ley impugnada se opone a lo que dispone la Ley de Coordinacin Fiscal en cuanto a los plazos, bases y montos en materia de aportaciones federales, y si del anlisis comparativo correspondiente se consider que los artculos 73, 74 y 75 de la Ley combatida se contraponen a las disposiciones relativas de la referida Ley de Coordinacin Fiscal, es de concluirse que aqullos resultan violatorios del artculo 134, primero y cuarto prrafos, en relacin con el 74, fraccin IV, de la Constitucin Federal, en tanto que afectan el principio de libre administracin pblica hacendaria federal respecto de los recursos sealados que slo compete a la Federacin su regulacin. Atento a todo lo expuesto en la presente ejecutoria, al haber resultado parcialmente fundados los conceptos de invalidez expuestos, procede declarar la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y reconocer la validez de los dems preceptos impugnados. Esta sentencia producir plenos efectos a partir del da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, por lo que las disposiciones declaradas invlidas ya no podrn aplicarse a partir de entonces. En virtud de la invalidez de preceptos que regulan cuestiones propias de las aportaciones federales, las autoridades debern ajustarse a las disposiciones federales sobre la materia. Debe precisarse que, toda vez que los municipios actores en va de consecuencia impugnan los actos de aplicacin de la Ley combatida, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 41, fraccin IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, procede tambin declarar la invalidez de los actos que hayan sido emitidos como consecuencia de la aplicacin de las normas declaradas invlidas as como de los actos que con apoyo en dichos preceptos se emitan con anterioridad a la publicacin de esta sentencia, los que no podrn continuar produciendo efecto legal alguno a partir de dicha publicacin; lo anterior en la inteligencia de que si dichos actos ya produjeron algunos efectos nicamente respecto de stos ya no operar la invalidez decretada, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 45, prrafo segundo, de la citada Ley Reglamentaria, que dispone que la declaracin de invalidez de las sentencias no tendr efectos retroactivos. Finalmente, conforme a los artculos 105, fraccin I, penltimo y ltimo prrafos, de la Constitucin Federal y 42 de su Ley Reglamentaria, la citada declaratoria de invalidez, por tratarse de una Ley Estatal impugnada por los municipios actores, slo surtir efectos entre las partes. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Ayuntamientos de los Municipios precisados en el primer resultando de esta ejecutoria. SEGUNDO.- Los Presidentes Municipales de los Ayuntamientos de los Municipios actores carecen de legitimacin para promover la presente controversia constitucional en trminos del considerando tercero de este fallo. TERCERO.- Se declara la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y de los actos de aplicacin de dichas disposiciones en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. CUARTO.- Se reconoce la validez de las dems disposiciones impugnadas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria. QUINTO.- Esta ejecutoria surtir plenos efectos al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. SEXTO.- Publquese esta resolucin en el Diario Oficial de la Federacin, en el Peridico Oficial del Estado de Puebla y en el Semanario Judicial de la Federacin. Notifquese; hacindolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archvese el expediente. As lo resolvi la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en Pleno, por unanimidad de diez votos de los seores Ministros Aguirre Anguiano, Castro y Castro, Daz Romero, Aguinaco Alemn, Gudio Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Romn Palacios, Snchez Cordero, Silva Meza y Presidente Gngora Pimentel. Estuvo ausente en la votacin el seor Ministro Mariano Azuela Gitrn. Fue ponente en este asunto el seor Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Firman los seores Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe. MINISTRO PRESIDENTE:
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GENARO DAVID GNGORA PIMENTEL. MINISTRO PONENTE: GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA. EL SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: LIC. JOS JAVIER AGUILAR DOMNGUEZ. Esta hoja forma parte de la controversia constitucional 6/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Aljojuca, Puebla y otros Municipios de la misma entidad. Fallada el da catorce de marzo del ao dos mil, en el sentido siguiente: PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Ayuntamientos de los Municipios precisados en el primer resultando de esta ejecutoria. SEGUNDO.- Los Presidentes Municipales de los Ayuntamientos de los Municipios actores carecen de legitimacin para promover la presente controversia constitucional en trminos del considerando tercero de este fallo. TERCERO.- Se declara la invalidez de los artculos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82, fraccin II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y de los actos de aplicacin de dichas disposiciones en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. CUARTO.- Se reconoce la validez de las dems disposiciones impugnadas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria. QUINTO.- Esta ejecutoria surtir plenos efectos al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, en los trminos precisados en el ltimo considerando de esta sentencia. SEXTO.- Publquese esta resolucin en el Diario Oficial de la Federacin, en el Peridico Oficial del Estado de Puebla y en el Semanario Judicial de la Federacin.- Conste.
230

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