DM Javna Uprava Fin 1 3 2012 Pola

JAVNA UPRAVA
ODABRANE TEME
Doc. dr Dejan Milenkovi
UPRAVA REFORMA PRAVNA DRAVA MINISTARSTVA REENJE KONTROLA SLUBENICI
Beograd, februar 2012.
II
TESTOVI SU PREDISPITNO PRAVO STUDENTA, KOJI STUDENTI MOGU DA RADE, UKOLIKO ELE, I AKO ELE DA PRIKUPLJAJU BODOVE KOJI IH MOGU OSLOBODITI ODREENOG DELA GRADIVA NA USMENOM ISPITU!!! KOLOKVIJUM JE PREDISPITNA OBAVEZA STUDENTA. STUDENT KOJI NIJE URADIO KOLOKVIJUM NE OSVAJA BODOVE!!! OVAJ RUKOPIS JE SAMO POLOVINA GRADIVA KOJA SE PROUAVA NA PREDMETU JAVNA UPRAVA!!! 4. U okviru predispitnih obaveza, student moe prikupiti oko 80 bodova (10 bodova odnosi se na prisustvo na predavanjima i vebama i 70 u okviru drugih predispitinih aktivnosti (dva kolokvijuma i 7 testova i prisustvo na predavanjima gostujuih predavaa) a) Svaki pojedinani kolokvijum donosi do 20 bodova. b) Svaki test, u zavisnosti od teine i obima donosi izmeu 3 i 4 boda. 5. Studenti koji su u okviru svojih predispitnih obaveza ostvarili najmanje 50 bodova, osloboeni su 2/3 ispitnog gradiva na usmenom ispitu (nisu osloboeni odreenih tema, ve samo pitanja u okviru tema na koje se Skripta odnosi. Studenti koji imaju od 60 do 65 bodova, dodatno e biti osloboeni tri pitanja. Studenti koji su osvojili od 65 do 70 bodova, dodatno su osloboeni pet pitanja. Studenti koji su osvojili izmeu od 71 do 75 bodova, bie osloboeni 8 pitanja. Studenti koji osvoje vie od 75 bodova, bie dodatno osloboeni odreenih pitanja, o emu, pri podeli pitanja, odluuje profesor. Studenti koji su u okviru svojih predispitnih obaveza ostvarili izmeu 46 i 49 boda, 2/3 ispitnog gradiva na usmenom ispitu, iz dodatak od 5 ispitna pitanja. 6. Studenti koji su u okviru svojih predispitnih obaveza ostvarili izmeu 30 i 45 boda, osloboeni su 1/3 gradiva na usmenom ispitu. 7. Studenti koji su u okviru svojih predispitnih obaveza ostvarili izmeu 25 do 30 bodova, uz 2 grupe pitanja, dobie jo pet dodatna pitanja. 8. Studenti koji imaju manje od 25 bodova, na usmenom ispitu su duni na pripreme celokupno gradivo sadrano u Skripti (knjizi) 9. VANA NAPOMENA: STUDENT KOJI BUDE OSVOJIO VIE OD 50 BODOVA, NIJE OSLOBOEN POLAGANJA USMENOG ISPITA!!!!
III
S a d r a j
PREDGOVOR TEMA PRVA POLOAJ I ULOGA JAVNE UPRAVE U SAVREMENOJ DRAVI I SISTEMU PODELE VLASTI 1.1. ISTORIJSKI USLOVI NASTANKA PRINCIPA PODELE VLASTI I KORPUSA LJUDSKIH PRAVA 1.1.1. Istorijski razvoj ideje o podeli vlasti i ljudskim pravima 1.1.2. Apsolutna monarhija, ljudska prava i teorija o podeli vlasti 1.1.3. Ustav SAD i velike revolucije krajem XVII veka i irenje ustavnosti i zakonitosti 1.2. KONCEPT PRAVNE DRAVE I VLADAVINA PRAVA I LJUDSKA PRAVA OD POETKA XIX DO ZAVRETKA DRUGOG SVETSKOG RATA 1.2.1. Prvobitni koncept pravne drave, pravna teorija o dravi i normativistika teorija prava 1.2.2. Nacionalni karakter ljudskih prava, socioloka teorija prava i problemi prvobitnog koncepta pravne drave 1.3. NOVI KONCEPT PRAVNE DRAVE (DRAVA BLAGOSTANJA), SISTEM SOCIJALNE REGULACIJE I MEUNARODNA LJUDSKA PRAVA 1.3.1. Novi koncept pravne drave (drava blagostanja) i princip vladavine prava 1.3.2. Uticaj internationalizacije ljudskih prava na novi koncept pravne drave i koncept uprave 1.4. KRITIKA KONCEPTA DRAVE BLAGOSTANJA I DALjI RAZVOJ SAVREMENE PRAVNE DRAVE 1.4.1. Etatizacija drave i uloga uprave kao pruaoca usluga 1.4.2. Promena koncepta socijalne drave, mona i slaba drava 1.4.3. Kriza savremene pravne drave i proces globalizacije TEMA DRUGA TEORIJSKA SHVATANJA POJMA UPRAVE POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM I ORGANIZACIONOM SMISLU 2.1. OPTI OSVRT NA POJAM UPRAVA 2.2. PRAVNA DRAVA I KONCEPTI UPRAVE - UPRAVA KAO VLAST, UPRAVA KAO SLUBA I UPRAVA KAO REGULATOR DRUTVENIH PROCESA 2.2.1.Teorijski koncept uprave kao vlasti 2.2.2.Teorijski koncept uprave kao javne slube nastanak koncepta 2.2.3. Teorijski pojam javne slube francuski socijalfunkcionalizam 2.2.4. Osnovni elementi teorijskog pojma javna sluba 2.2.5. Kritika koncepta uprave kao javne slube 2.2.6. Uprava kao sistem regulacije drutvenih procesa 2.3. TEORIJSKI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU DELATNOST UPRAVE
IV
2.4. TEORIJSKI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU ORGANIZACIJA UPRAVE TEMA TREA POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU U SRBIJI (AUTORITATIVNE I NEAUTORITATIVNE DELATNOSTI JAVNE UPRAVE) 3.1. OPTI OSVRT NA POZITIVNO-PRAVNI POJAM UPRAVE IZVORE PRAVA KOJI SE ODNOSE NA JAVNU UPRAVU 3.1.1. Ustav 3.1.2. Zakon kao izvor upravnog prava 3.1.3. Podzakonski opti akti Vlade i organa dravne uprave kao izvori upravnog prava 3.1.4. Sudska i upravna praksa kao izvori upravnog prava 3.2. POZITIVNO-PRAVNI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU I AKTI UPRAVE 3.2.1. Odreivanje pozitivno-pravnog pojma uprave u funkcionalnom smislu u Srbiji 3.2.2. Akti uprave kojim se realizuju upravne delatnosti 3.3. POJAM UPRAVNOG AKTA I NJEGOVA OSNOVNA OBELEJA 3.3.1. Pozitivno-pravni pojam upravnog akta i drugih pojmova od znaaja za njegovo utvrivanje 3.3.2. Osnovna obeleja upravnog akta 3.4. PODELA UPRAVNIH AKATA 3.4.1. Opti osvrt na podele upravnih akata 3.4.2. Pozitivni i negativni upravni akti 3.4.3. Konstitutivni i negativni upravni akti 3.4.4. Formalni i neformalni upravni akti 3.4.5. Upravni akti doneti po zahtevu stranke i po slubenoj dunosti 3.4.6. Reenja i zakljucni 3.5. UPRAVNE RADNJE 3.5.1. Opti osvrt 3.5.2. Dokumentovanje 3.5.3. Saoptavanje 3.5.4. Primanje izjava 3.5.5. Prinudne radnje TEMA ETVRTA POSTUPAK DONOENJA UPRAVNOG AKTA 4.1. UPRAVNI POSTUPAK I NJEGOVE OSNOVNE KARAKTERISTIKE 4.1.1. Pojam upravni postupak i naelo dvostepenosti 4.1.2. Uesnici u upravnom postupku 4.2. POKRETANJE POSTUPKA I VOENJE POSTUPKA PRED PRVOSTEPENIM ORGANOM 4.2.1. Pokretanje postupka 4.2.2. Tok prvostepenog postupka 4.2.3. Skraeni postupak 4.2.4. Poseban ispitni postupak 4.3. REENJE
4.3.1. Osnovne karakteristike reenja 4.3.2. Sastavni delovi reenja 4.3.3. Reenje koje ne sadri sve sastavne delove i usmeno reenje 4.3.4. Delimino, dopunsko i privremeno reenje 4.3.5. Rok za izdavanje reenja 4.4. ZAKLJUAK TEMA PETA POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU U SRBIJI - ORGANIZACIJA JAVNE UPRAVE 5.1. POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU DRAVNA UPRAVA 5.2. MINISTARSTVO 5.2.1. Ministarstvo i njegova osnovna obeleja 5.2.2. Poslovi pojedinih ministarstava 5.3. ORGANI UPRAVE U SASTAVU MINISTARSTVA 5.3.1. Organi uprave u sastavu ministarstva pojam i oblici 5.3.2. Poslovi pojedinih organa u sastavu 5.4. POSEBNE ORGANIZACIJE 5.3.1. Posebne organizacije pojam i oblici 5.3.2. Poslovi pojedinih posebnih organizacija 5.5. UPRAVNI OKRUG I UNUTRANJE ORGANIZACIONE JEDINICE MINISTARSTAVA I DRUGIH ORGANA DRAVNE UPRAVE (I SLUBI VLADE) 5.5.1. Upravni okrug 5.5.2. Unutranje organizacione jedinice organa draven uprave i slubi Vlade 5.6. DRUGI VRIOCI UPRAVNIH DELATNOSTI 5.7. NEDRAVNA UPRAVA 5.8. JAVNE SLUBE 5.8.1. Javne ustanove 5.8.2. Javna preduzea 5.9. JAVNE AGENCIJE 5.9.1. Opti osvrt na pojam agencija u pozitivnom pravu Srbije 5.9.2. Javne agencije kao oblik nedravne uprave TEMA ESTA POLITIKA KONTROLA UPRAVE I PRAVNA KONTROLA UPRAVE OD STRANE UPRAVE 6.1. POLITIKA I PRAVNA KONTROLA UPRAVE I ODNOS SA ZAKONODAVNOM I IZVRNOM VLAU 6.2. NARODNA SKUPTINA I DRAVNA UPRAVA 6.2.1. Opti osvrt na Narodnu skuptinu 6.2.2. Politika kontrola uprave od strane Narodne skuptine 6.2.3. Politika kontrola dravne uprave od strane Narodne skuptine i Sluba Narodne skuptine (skuptinska uprava) 6.3. VLADA I DRAVNA UPRAVA
VI
6.3.1. Opti osvrt na Vladu 6.3.2. Politika i pravna kontrola uprave od strane Vlade 6.3.3. Unutranja organizacija Vlade Generalni sekretarijat i slube Vlade 6.4. PRAVNA KONTROLA UPRAVE OD STRANE SAME UPRAVE OBLICI I VRSTE 6.5. INSTANCIONA KONTROLA KAO OBLIK PRAVNE KONTROLE UPRAVE NAD UPRAVOM 6.5.1. Instanciona kontrola osnovne karakteristike 6.5.2. alba rok za podnoenje i sadrina albe 6.5.3. Postupanje prvostepenog organa po albi 6.5.4. Reavanje drugostepenog organa po albi TEMA SEDMA SPOLJNA PRAVNA KONTROLA UPRAVE OD STRANE SUDA I UPRAVNI SPOR 7.1. OPTI OSVRT NA OBLIKE SUDSKE KONTROLE UPRAVE 7.2. PRAVNA KONTROLA UPRAVE U UPRAVNOM SPORU 7.2.1. Upravni spor kao oblik neposredne sudske kontrole uprave i pokretanje upravnog spora 7.2.2. Stranke u upravnom sporu
7.2.3. Tuba u upravnom sporu
7.2.4. Prethodni postupak po tubi 7.2.5. Redovni postupak po tubi 7.2.6. Spor delimine i spor pune jurisdikcije 7.2.7. Presuda i reenje u upravnom sporu i vanredna pravna sredstva 7.2.8. Obaveznost i izvrenje presude u upravnom sporu TEMA OSMA OMBUDSMAN KAO OBLIK SPOLjNE KONTROLE UPRAVE 8.1. OPTI OSVRT NA NASTANAK I RAZVOJ NEZAVISNIH TELA U UPOREDNOM PRAVU, MEUNARODNIM DOKUMENTIMA I PRAKSI 8.2. NASTANAK I RAZVOJ NEZAVISNIH TELA U SRBIJI 8.3. OPTE KARAKTERISTIKE INSTITUCIJE OMBUDSMANA 8.3.1. Ombudsman karakter i pravna priroda institucije 8.3.2. Osnovne karakteristike institucije ombudsmana 8.4. VEDSKA NASTANAK I RAZVOJ INSITUCIJE OMBUDSMANA
8.5. DOKUMENTI UJEDINJENIH NACIJA I SAVETA EVROPE KOJI SE ODNOSE NA INSTITUCIJU OMBUDSMANA 8.5.1. Institucija ombudsmana u dokumentima Ujedinjenih Nacija 8.5.2. Dokumenti Saveta Evrope koji se odnose na instituciju ombudsmana 8.6. Ombudsman Evropske unije 8.7. KRATAK PREGLED INSTITUCIJA NACIONALNOG OMBUDSMANA U POJEDINIM EVROPSKIM ZEMLJAMA 8.7.1. Opti osvrt 8.7.2. Austrija 8.7.3. Danska
VII
8.7.4. Finska 8.7.5. Francuska 8.7.6. Hrvatska 8.8. OMBUDSMAN ZATITNIK GRAANA U SRBIJI ISTORIJSKI RAZVOJ INSTITUCIJE U SFRJ, SRJ I REPUBLICI SRBIJI 8.9. USTAVNI I ZAKONSKI OKVIR ZATITNIKA GRAANA U SRBIJI 8.9.1. Ustav Republike Srbije i Zatitnik graana 8.9.2. Zakonski okvir institucije Zatitnika graana u Srbiji garancije nezavisnosti, izbor i prestanak funkcije 8.9.3. Nadlenosti Zatitnika graana 8.9.4. Postupak pred Zatitnikom graana, izvetaj Narodnoj skuptini i sluba Zatitnika 8.9.5. Pokrajinski ombudsman 8.9.6. Zatitnik graana lokalne samouprave
8.9.7. Meusobni odnosi izmeu Zatitnika graana, Pokrajinskog ombudsmana i zatitnika graana lokalne samouprave TEMA DEVETA SLOBODA PRISTUPA INFORMACIJAMA KAO OBLIK SPOLJNE KONTROLE UPRAVE OD STRANE GRAANA I POVERENIKA ZA INFORMACIJE OD JAVNOG ZNAAJA 9.1 SLOBODA PRISTUPA INFORMACIJAMA KAO LJUDSKO PRAVO I OBLIK KONTROLE ORGANA JAVNE VLASTI 9.1.1. Sloboda pristupa informacijama 9.1.2. Sloboda pristupa informacijama u meunarodnim dokumentima i istorijski razvoj prava na slobodan pristup informacijama 9.1.3 Graanin kao etvrta vlast kroz ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama 9.2. USTAVNO I ZAKONSKO UREENJE SLOBODE PRISTUPA INFORMACIJAMA U SRBIJI 9.2.1. Proces donoenja Zakona o slobodnom pristupu informacijama hronologija 9.2.2. Sloboda pristupa informacijama u Ustavu Srbije 9.2.3. Osnovne karakteristike zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja predmet, pojmovi i osnovni principi 9.2.4. Zakonski izuzeci od slobode pristupa informacijama i test proporcionalnosti 9.2.5. Prvostepeni ostupak za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama pred organima javne vlasti 9.2.6. Pravna priroda postupka za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama i pojam upravne stvari 9.2.7. Drugostepeni postupak Postupak pred Poverenikom za informacije od javnog znaaja (i zatitu podataka o linosti) 9.2.8. Trokovi postupka i druge zakonske obaveze organa javne vlasti 9.3. NEZAVISNO KONTROLNO TELO U OBLASTI SLOBODE PRISTUPA INFORMACIJAMA U MEUNARODNIM DOKUMENTIMA I UPOREDNO-PRAVNOM ISKUSTVU
VIII
9.3.1. Nezavisna tela u oblasti pristupa informacijama u meunarodnim dokumentima i modelima meunarodnih nevladinih organizacija 9.3.2. Kratak pregled nezavisnih tela u oblasti pristupa informacijama u pojedinim zemljama 9.3.3. Poverenik u Kanadi 9.3.4. Poverenik u Irskoj 9.2.5. Odbor za pristup administrativnim informaciama u Francuskoj 9.2.6. Poverenik u Sloveniji 9.2.7. Poverenik u Maarskoj 9.4. POVERENIK ZA INFORMACIJE U ZAKONODAVSTVU SRBIJE 9.4.1. Opti osvrt na instituciju Poverenika za informacije od javnog znaaja (i zatitu podataka o linosti) 9.4.2. Izbor Poverenika i struna sluba TEMA DESETA STRATEGIJE REFORME JAVNE UPRAVE I PRINCIPI EVROPSKOG UPRAVNOG PROSTORA 10.1. STRATEKI MODELI REFORME UPRAVE 10.1.1. Opti osvrt 10.1.2. Savremene strategije reforme uprave 10.2. OBLICI STRATEGIJA REFORME UPRAVE 10.3. STRATEGIJA REFORME UPRAVE U SRBIJI 10.3.1. Hronologija 10.3.2. Strategija reforme uprave u Srbiji 10.4. EVROPSKI UPRAVNI PROSTOR I JAVNA UPRAVA 10.4.1. Evropski upravni prostor 10.4.2. Evropski sud pravde i naela evropskog upravnog prostora 10.4.3. Proces evropskih integracija i reforma javne uprave TEMA JEDANAESTA JAVNA UPRAVA I SLUENIKI SISTEM 11.1. SLUBENIKI SISTEMI I POJAM JAVNI SLUBENIK 11.11. Sistem plena i sistem slubeniki sistem zasluga (merit sistem) 11.1.2. Pojam javni slubenik 11.2..SLUBENIKI SISTEM U SRBIJI 11.2.1. Hronologija 11.2.2. Slubeniki sistem u srpskom pozitivnom pravu osnovni principi 11.2.3. Pojam dravi slubenik, vrste dravnih slubenika i Slubenika zvanja 11.2.4. Sistem ocenjivanja kao osnov merit sistema u Srbiji i njegovi nedostaci 11.3. ULOGA I ZNAAJ SLUBENIKIH TELA U UPOREDNOM PRAVU I SRBIJI 11.3.1. Ujedinjeno Kraljevstvo 11.3.2. SAD 11.3.3. Slovenija 11.3.4. Hrvatrska 11.3.5. Srbija
IX
11.4. ETIKA JAVNIH SLUBENIKA I SISTEM ZASLUGA 11.4.1. Opti osvrt na etiku javnih slubenika 11.4.2. Osnovni etiki standardi u etikom Kodesku dravnih slubenika Srbije 11.4.3. Uzbunjiva (duva u pitaljku Whistleblower) i slubenika etika
Predgovor
Javna uprava odabrane teme
TEMA PRVA POLOAJ I ULOGA JAVNE UPRAVE U SAVREMENOJ DRAVI I SISTEMU PODELE VLASTI
12
1.1. ISTORIJSKI USLOVI NASTANKA PRINCIPA PODELE VLASTI I KORPUSA LJUDSKIH PRAVA 1.1. Istorijski razvoj ideje o podeli vlasti i ljudskim pravima Protivrenost izmeu vlasti i slobode svojstven je, u manjoj ili veoj meri, svim periodima duge istorije ljudskog drutva. Nunost postojanja vlasti u drutvu, bez obzira na vrstu ili oblik, doveo je do nastanka drave. Meutim, ovaj proces, neminovno je vremenom uslovio i direktno suprotstavljanje drave (vlasti) s jedne i slobode ljudi sa druge strane. Vreme je pokazalo i dokazalo da ako i kada u jednoj dravi postoji neograniena vlast, onda i oni koji su potinjeni toj vlasti ne mogu biti slobodni. Jo u antiko vreme, pojavila se elja, tenja i potreba da se vlast u dravi, na neki nain ogranii. U antikoj politikoj misli Likurga, Plutarha, Platona, Aristotela i Polibija nailazimo na tragove ideje o potrebi postojanja meovite vlasti kao snanog sredstva za postizanje unutranje harmonije putem ravnotee snaga, odnosno putem sueljavanja razliitih principa vladanja tako da jedno naelo uravnoteuje i obuzdava drugo, sluei kao uzajamna protivtea.1 Aristotel je, u svom delu Politika istakao tri elementa neophodna za postojanje svake drave: savetodavnu vlast, izvrnu vlast i sudsku vlast to je istorijska pretea savremenog naela podele vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudsku.2 Antika demokratija i ideje koje su iz nje proisticale, kao na primer ova, inspirisale su vremenom srednjovekovne filozofe, pravnike i politikologe. Tako je u evolutivnom procesu koji je u Engleskoj trajao od 13. do 18. veka, nastao princip podele vlasti u onom smislu u kojem ga danas poznajemo. Istovremeno sa nastankom ideje o podeli vlasti, u antikom svetu nastale su, dodue sporadino i nepotpuno i ideje o pravima i slobodama oveka. To su, izmeu ostalih, bile ideje koji su zastupali stoici o jednakosti ljudi, a pre njih i sofisti o prirodnom pravu koje je iznad pozitivnih zakona. Meutim, ove antike ideje nisu dovele do jednog celovitog shvatanja, pa ni do odreivanja prava oveka, jer to nisu ni mogle u uslovima svemonosti antike drave i njenih neogranienih prava u odnosu na pojedinca, posebno u uslovima ropstva. Tako antika Grka, kolevka mnogih velikih tekovina oveanstva, nije postala i kolevka ljudskih prava. To nije mogao da postane ni stari Rim, a na slian nain mogu da se posmatraju i izvesne ideje koje su povremeno bljesnule u mraku ranog srednjeg veka.3 Do afirmacije ideje o podeli vlasti i nastanka ovog naela, kao i nastanka koncepta ljudskih sloboda i prava, moglo je doi tek na odreenom periodu razvoja ljudskog drutva. Antiko drutvo u ijem je sreditu bio robovlastniki poredak, kao i drutvo ranog feudalizma za to jo uvek nije bilo spremno. 1.1.2. Apsolutna monarhija, ljudska prava i
1 2
Uporedi: Kosta avoki, Uvod u pravo I, Dragani, Beograd, 1996. str. 221. Aristotel, Politika, IV, 1297b, 1298a. Navedeno prema: Kosta avoki, Uvod u pravo I, Dragani, Beograd, 1996, str. 221. 3 Pavle Nikoli, Ustavno pravo, Novinsko izdavako preduzee Slubeni list SRJ, Beograd, 1993. str. 134.
13
teorija o podeli vlasti Naelo podele vlasti proisteklo je kao posledica reakcije na feudalnu dravu, naroito na period apsolutne monarhije, koga je karakterisao neprikosnoveni poloaj monarha apsolutiste. Monarh apsolutista, nastojao je da u svojim rukama koncentrie svu vlast i svu mo, te je u takvim uslovima drava postala lini instrument vlasti i vladanja monarha, koji za svoj rad nije odgovarao nikome. Neograniena vlast feudalnog monarha direktno se odraavala na slobodu graana, jer je neograniena vlast direktan antipod slobodi. Evolutivni proces suavanja neograniene vlasti feudalnog monarha i nastanak naela podele vlast trajao je u Engleskoj punih pet vekova. Na njega su se nadovezale velike graanske revolucije u Evropi i borba protiv engleskog kolonijalizma u Americi krajem 18. veka, koje je pratio razvoj ustavnosti. Potreba za daljim ograniavanjem vlasti, logiki je zahtevao i dalji razvoj zapoetog procesa, to je u 19. veku dovelo do nastanka koncepta pravne drave i vladavine prava, a u drugoj polovini 20. veka i univerzalnih ljudskih prava.4 U osnovi reafirmacije ideje o podeli vlasti i prvobitnih evolutivnih promena tadanjeg feudalnog sistema koji je zapoet poetkom 13. veka u Engleskoj bila su ljudska prava. Prvi pravni akt kojim je ograniena vlast engleskog kralja Jovana bez zemlje (John Lackland) bio je upravo akt kojim su garantovane slobode oveka. Velikom poveljom o slobodama (Magna carta libertatum) iz 1215. godine, date su slobode i prava svim slobodnim ljudima engleskog Kraljevstva i to zauvek. Magna carta libertatum imala je kljuni doprinos na nastanak politiko-ustavne prakse Engleske, i ona se smatra prvim ustavnim dokumentom u svetu, kojim je ogranien vladalaki apsolutizam, jer je kraljevu volju vezao za pravnu normu.5 U nastavku ovog evolutivnog preobraaja, i naelo podele vlasti nalo svoj put u stvarni ivot u politiko-ustavnoj praksi u Engleske. Tokom 17. veka, u Engleskoj dolazi i do daljeg jaanja korpusa ljudskih prava. Jo jedan vaan dokument koji je proizaao iz borbe sa kraljem u Engleskoj bio je The Habeas Corpus Act iz 1679. godine. Re je o znaajnom ustavnom aktu o zatiti linosti i slobodama graana. Po njemu, dravni organi su bili duni da pokau licima koja hapse nalog suda o hapenju, a u protivnom, morali su da u roku od 24 asa uhapeno lice privedu sudu, kao i da obrazloe zakonitost i razloge hapenja. Dravni organ kanjavan je globom ako ovako ne postupi, a slubenik je mogao biti i udaljen iz slube ukoliko bi istu stvar kasnije ponovio. Uhapeno lice koje bi bilo osloboeno optube, nije moglo biti ponovo hapeno iz istih razloga. Habeas corups act je bilo efikasno sredstvo i garancija protiv samovoljnog hapenja, a u daljoj istorijskoj fazi, postao je garancija prava na pravino suenje kao jednog od osnovnih ljudskih prava. Podela vlasti je organizaciono naelo na kome danas poivaju svi savremeni pravni i politiki sistemi vlasti. Danas se smatra, da je tvorac teorijskog naela podele vlasti engleski politiki i pravni filozof Don Lok (John Lock 1632-1704) koji je u delu Dve
4 5
Uporedi: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Beograd, 1999, str. 14. Uporedi: Prava oveka (zbornik dokumenata), urednik Vladan Vasilijevi, Prometej, Beograd, 1991.
14
rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 1689-1690. godine prvi formulisao osnove navedene koncepcije.6 Analizirajui tadanji engleski politiki sistem, Lok zakljuuje da zakonodavnu vlast vri donji i gornji dom Parlamenta i kralj; izvrnu vlast, koja treba da garantuje odravanje mira ukljuujui i sudstvo, vri kralj a federativnu, koja se stara o odnosima s drugim dravama, takoe vri kralj.7 Naelo podele vlasti koje je teorijski izveo Lok, u uskoj je vezi sa njegovim liberalizmom u politici, ekonomiji i religiji. Liberalizam se temeljio na postulatu ograniavanja prava dravne vlasti u odnosu na ivot graana, potpunu slobodu privatne inicijative u trgovaim i privrednim poslovima, pravu na privatnu svojinu i zalaganje za meusobnu toleranciju izmeu razliitih verskih konfesija. Kao jedan od zagovornika ideje prirodnog prava, Lok izvlai svoje glavne argumente iz onoga to se tada nazivalo prirodnim zakonom, a interptirano je kao skup sutinskih obeleja koja krase ljudsku prirodu kao takvu. Definiui prirodno stanje, Lok je ukazao na etiri osnovna ljudska prava tog vremena: pravo na ivot, zdravlje, slobodu i imovinu (svojinu). Lokova koncepcija ljudskih prava zasniva se na ljudskoj prirodi koja treba da bude potinjena prirodnom zakonu (pravu), kao zakonu uma, ali i na drutvenom ugovoru po kojem svaki ovek moe da postupa po svojoj volji u svim stvarima u kojima dravni zakoni tu volju, radi zajednikog dobra ne ograniavaju. Sloboda, prema tome, nikako ne znai pravo svakoga da ini to mu je volja, da ivi kako hoe i da ga ne veu nikakvi zakoni. Naprotiv, sloboda je mogua samo u okviru i pod ogranienjem dva tipa zakona: onih prirodnih (moralnih) i onih koji se zasnivaju na pristanku (ugovoru) jedinke da ivi u organizovanoj druavnoj zajednici.8 Teoriju podele vlasti je do krajnosti razradio arl Moteskje (Charles Montesquieu, 1689-1755), u delu O duhu zakona (De l'Espirit des lois), iz 1748. godine.9 Ne treba da udi to je teorija podele vlasti razraena upravo u Francuskoj, jer je Francuska u 17. i 18. veku, bila jedna od najsnanijih evropskih apsolutnih monarhija, u kojoj vlast feudalnog monarha jo uvek, za razliku od Engleske, niim nije bila ograniena. Poistoveujui kult vladara sa dravom, francuski vladar Luj XIV svojevremeno je uzviknuo: Drava to sam ja. Luj XIV je to svakako i bio, jer je u svojim rukama drao i zakonodavnu i izvrnu i sudsku vlast. Moteskje smatra da sr ideje o podeli vlasti zato i lei u zahtevu: ... da se vlast ne bi mogla zloupotrebiti, treba da se stvari urede tako da jedna vlast koi drugu. Ovako, sve je izgubljeno, ako bi isti ovek, ili telo glavara, plemia ili naroda vrilo sve tri vlasti.10 Jer, kada isto lice ili organ ... sjedini u svojim rukama i zakonodavnu i izvrnu vlast, sloboda je nemogua, poto u pravu niko ne moe biti ogranien svojom vlastitom voljom nego tuom ... . Slobode nema ni kada sudska vlast nije odvojena od zakonodavne i izvrne vlasti. Ako bi sudska vlast bila spojena sa zakonodavnom vlau,
Uporedi: Don Lok, Dve rasprave o vladi (1689-1690), Mladost, Beograd, 1987; Kosta avoki, Politika filozofija Dona Loka, Filozofske studije, br. 5, 1974. str. 107-204. 7 Uporedi: Kosta avoki, Uvod u pravo I, Dragani, Beograd, 1996. str. 222-223. 8 Uporedi: Don Lok, Dve rasprave o vladi (1689-1690), preveo Kosta avoki, Mladost, Beograd, 1987. 9 arl Moteskje,O duhu zakona (1748), preveo Aljoa Mimica, Filip Vinji, Beograd, 1989. 10 Uporedi: O duhu zakona (1748), Filip Vinji, Beograd, 1989, tom I, knj. XI, gl. IV, str. 175.
15
vlast nad ivotom i slobodom graana bila bi samovoljna, jer bi zakonodavac bio i sudija. Ako bi, pak, bila spojena sa izvrnom vlau, sudija bi mogao imati snagu ugnjetaa.11 Princip podele vlasti je stvorio osnov za nastanak pravne teorije o dravi koja se zasniva na razlikovanju osnovnih funkcija dravne vlasti ije je vrenje povereno odgovarajuim dravnim organima. Aktivnosti drave poinju da se odreuju s obzirom na odreene pravne momente. Po tom osnovu razlikuju se zakonodavna funkcija (legislativa), sudska funkcija (judikatura) i izvrna (upravna) funkcija (egzekutiva) kao funkcija izdavanja optih i pojedinanih zapovesti.12 1.1.3. Ustav SAD i velike revolucije krajem XVII veka i irenje ustavnosti i zakonitosti Naelo podele vlasti, nalo je svoj put u stvarni ivot najpre u politiko-ustavnoj praksi u Engleskoj o emu je prethodno bilo rei. U drugim zemljama, ono je uspostavljeno kroz velike graanske revolucije krajem 18. veka i prve ustave i deklaracije o pravima i slobodama oveka i graanina koje su nakon njih usledile. Velike revolucije krajem 18. veka (pre svih amerika i francuska), imale su duboko demokratsko znaenje, jer su teile osloboenju od svake dominacije, ruenju bilo ijeg apsolutizma, povlastica i privilegija, politikoj slobodi i slobodi ekonomskog razvoja. Prvi pokuaji praktine primene Monteskijeove teorije podele vlasti susreemo u ustavima novoosloboenih amerikih kolonija, a zatim i Ustavu SAD iz 1787. godine. Ustav SAD iz 1787. godine, koji je i danas je na snazi, sadri etiri sutinska obeleja: federalizam, demokratiju, podelu vlasti i republikanski oblik vladavine. Ve 1791. godine, ratifikovano je i deset amandmana kojima su proklamovana osnovna prava i slobode oveka i graanina (Bill of Rights), koji i danas ine sastavni deo samog Ustava iz 1787. godine. Na taj nain, ovaj Ustav dobija i peto, sutinsko obeleje - generisani korpus osnovnih ljudskih prava prve generacije - graanskih i politikih prava (sloboda veroispovesti, sloboda izraavanja, sloboda okupljanja, pravo privatnosti, pravo na imovinu, pravo na pravino suenje i dr...).13 Formalno gledano, ovaj Ustav je vrlo malo menjan (do danas je usvojeno svega 26 amandmana) ali je sutinske promene doivljavao putem tumaenja njegovih odredaba koje se vrilo u okviru sudske kontrole ustavnosti zakona poev od 1803. godine.14 Istovremeno, sa druge strane okeana, pod uticajem graanske revolucije iz 1789. godine, u Francuskoj je septembra 1791. godine donet je Prvi francuski ustav. Donoenju ovog Ustava, prethodilo je donoenje Deklaracije o pravima i slobodama oveka i graanina 1789. godine i ona se, po donoenju Ustava nala kao njegova Preambula. Deklaracija o pravima i slobodama oveka i graanina takoe, kao i prvih 10 amandmana
11 12 13
14
Slobodan Jovanovi, Osnovi pravne teorije o dravi, Beograd, 1914, str. 191-192. Uporedi: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Beograd, 1999, str. 15. Uporedi: Ljubica Kandi, Odabrani izvori iz opte istorije drave i prava (sedmo izdanje), Ustav Sjedinjenih Amerikih drava iz 1787. sa amandmanima, Savremena administracija, Beograd, 1992, str. 241-242. Uporedi: Pavle Nikoli, Ustavno pravo, Novinsko-izdavaka ustanova Slubeni list, Beograd, 1993, str. 50-51.
16
na Ustav SAD, generie skup osnovnih ljudskih prava prve generacije, pre svega osnovna prirodna prava oveka slobodu, svojinu, bezbednost i otpor ugnjetavanju, ali i slobodu veroispovesti, miljenja i izraavanja, prava na pravino suenje i dr... .15 Sama Deklaracija, izriito ukazuje na sutinsku vezu slobode (prava), podele vlasti i ustava: Drutvo u kom garantovanje prava nije obezbeeno, ni podela vlasti odreena, nema Ustav.16 Sam Ustav iz 1791. godine, bio je kompromisnog karaktera: ukinuo je plemike privilegije i odbacio feudalni reim, ali je zadrao naslednu monarhiju; proklamovao je nacionalni suverenitet, predstavniki sistem i podelu vlasti, ali je ogranienim birakim pravom obezbedio preovlaujui uticaj srednjih i viih krugova graanske klase. U celini gledano, ovaj ustav nije zadovoljio tenje revolucije koja je bila u punom zamahu, pa je sa ukidanjem monarhije (1792) prestao da vai. Ubrzo, u Francuskoj je doneto jo nekoliko ustava (1793, 1794, 1799).17 Svi oni dali su dragocen doprinos razvoju novog doba. Zatim je usledio period irenja ustanosti. Ustave su po prvi put donele Holandija (1798), vajcarska (1802), panija (1808), vedska (1809), Norveka (1814), Portugal (1822), Grka (1823) i dr. Sve njih pratilo je i uvoenje naela podele vlasti i korpusa osnovnih ljudskih prava. Tako ... naelo podele vlasti u ustavno-pravnoj teoriji i praksi savremenih pravnih drava, postaje kljuni princip i temelj organizacije dravne vlasti i odnosa izmeu grana vlasti (zakonodavne, izvrne i sudske). Da bi se izbegle, odnosno, bitno smanjile mogunosti zloupotrebe vlasti, nuno je da dravna vlast bude tako podeljena da sve tri grane vlasti budu samostalne u vrenju svojih ustavnih funkcija, ali i da se uzajamno ograniavaju i kontroliu. Ukupna dravna vlast time ne gubi svojstvo organizacione i funkcionalne celine, ve se radi o deobi nadlenosti i funkcija jedinstvene dravne vlasti, o podeli rada, primenjenoj na dravne organe. Tako se spreava koncentracija vlasti u jednoj linosti ili organu i njeno arbitrerno vrenje i postie uzajamna kontrola i ravnotea u sistemu podele vlasti.18 Ovaj proces prati i proces dekoncentracije i decentalizacije vlasti to je podrazumevalo i prenoenje razliitih funkcija drave na nie nivoe vlasti, pre svega teritorijalnu autonomiju i lokalnu samoupravu.
1.2. KONCEPT PRAVNE DRAVE I VLADAVINA PRAVA I LJUDSKA PRAVA OD POETKA XIX DO ZAVRETKA DRUGOG SVETSKOG RATA
15
16
17
18
Uporedi: Ljubica Kandi, Odabrani izvori iz opte istorije drave i prava (sedmo izdanje), Deklaracija o pravima oveka i graanina (26. avgust 1789. godine), Savremena administracija, Beograd, 1992, str. 248-250. Uporedi: Ljubica Kandi, Odabrani izvori iz opte istorije drave i prava (sedmo izdanje), Deklaracija o pravima oveka i graanina (26. avgust 1789. godine), Savremena administracija, Beograd, 1992, str. 248-250. Uporedi: Pavle Nikoli, Ustavno pravo, Novinsko-izdavaka ustanova Slubeni list, Beograd, 1993, str. 52. Uporedi: Slobodan Vueti, Sistem podele vlasti u Srbiji i SR Jugoslaviji u svetlu predstojeih reformi, izvod iz uvodnog referata na Forumu Sistem podele vlasti i reforme u Srbiji i SR Jugoslaviji u organizaciji Lex-a, Institut za drutvene nauke, 6. mart, 2001.
17
1.2.1. Prvobitni koncept pravne drave, pravna teorija o dravi i normativistika teorija prava Deklarisana prava i slobode, kao i naelo podele vlasti i druga ustavna naela, morala su biti razraena i zatiena putem zakona i drugih pravnih akata. Naime, da bi neki postupak vlasti prema graanima bio opravdan, bilo je potrebno da bude u skladu sa zakonom i drugim propisom. To je sredinom 19. veka i dovelo do nastanka teorijskog koncepta pravne drave (Rechtsstaat) na evropskom kontinentu. S druge strane, u anglosaksonskom sistemu nastaje pojam vladavine prava (Rule of Law), ovaj pojam je bio iri od prvobitnog pojma pravne drave, jer nije bio zasnovan samo na legalnosti postupaka vlasti, ve i na sociolokim pojmovima pravde i pravinosti. Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne drave (Rechtsstaat) podrazumeva normativistiki model ureenja drutvenih odnosa, prema kojem se pravnim normama, olienim u zakonima i drugim optim podzakonskim aktima (npr. uredbama, naredbama i pravilnicima), propisuju pravila drutvenog ponaanja. Na osnovu optih pravnih normi, donose se pojedinane pravne norme oliene u pojedinanim pravnim aktima (npr. presudama sudova i reenjima organa uprave), koje neposredno utiu na ponaanje ljudi. Polazei od ovog koncepta, drava se odreuje kao organizacija sa monopolom fizike sile i prinude, a pravna norma kao sredstvo kojim se obezbeuje legalitet postupka vlasti. Shodno ovom konceptu, svaki postupak vlasti je opravdan ukoliko je u skladu sa zakonom.19 Prvobitni pojam pravne drave ponajvie su zastupali nemaki pisci sredinom i krajem 19. veka, kao na primer Robert von Mohl (Robert von Mohl), Karl mit (Carl Schmitt),Fridrih Julius tal (Friedrich Julius Stahl) i drugi. Ovaj prvobitni, liberalnokonzervativni pojam nastao je kao reakcija pravne i politike teorije na individualnoapsolutistiki sistem i policijsku dravu Pruske monarhije. U njemu su izraeni zahtevi za ograniavanje dravne vlasti zakonom i potovanje individualne slobode, jednakosti i sigurnosti graana. Kasnije, nemaki Ustav iz 1919. godine poznat pod nazivom Vajmarski ustav u sredite pojma pravne drave stavlja upravo vladavinu zakona.20 Sa navedenim, formalno-normativistikim konceptom pravne drave, nastaje, poetkom 20. veka i normativistika teorija prava. Teorije prava u uskoj su vezi sa ve pomenutim principom podele vlasti, teorijskim konceptom drave ali i korpusom ljudskih prava. Pomenuta normativistika teorija, svoj najpotpuniji izraz dobila je u Kelzenovoj (Hans Kelsen, 1881-1973) istoj teoriji prava. Predstavnike iste teorije prava tj.Beke pravne kole, pored Hansa Kelzena, inili su i Adolf Julijus Merkl (Adolf Julius Merkl, 1890-1970) i Alfred Ferdros Drosberg (Alfred Verdross-Drossberg,1890-1980).
19
20
Uporedi: S. Lili, P. Kuni, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 9. Radmila Vasi, Princip vladavine prava, Zbornik radova Ustavnost i vladavina prava, CUPS, Beograd, 2000. str. 16.
18
Nastanak iste teorije prava i Beke kole vezan je za delo Hansa Kelzena Glavni problemi teorije drave i prava21 iz 1911. godine, na osnovu kojeg su zatim, nekoliko decenija kontinuirano razraivana, oblikovana i modifikovana bitna opredeljenja ove pravne doktrine. Prema ovoj teoriji, pravo je hijerarhizovan, dinamiki sistem normi kojima se propisuje kakvo treba da bude ponaanje subjekta, a za suprotno ponaanje prekraj predvia odgovornost i sankciju. U isto vreme, norma odreuje kakvo treba da bude ponaanje subjekta nadlenog za primenu sankcije. Pravno pravilo norma koju je stvorila pravna vlast radi regulisanja ljudskog ponaanja jeste zapovest, ali ne sadri volju u psiholokom smislu. Prema tome, pravo je norma, ili preciznije reeno sistem normi, odnosno normativni poredak, koji se posmatra kao hijararhijska struktura piramidnog oblika na ijem se vrhu nalazi osnovna norma.22 Veliki doprinos u izgradnji iste teorije prava dao je Adolf Julijus Merkl, koji je bio tvorac teorije stepena (die Lehre vom Stufenbau der Rechsordnung), prema kojoj pravo predstavlja sistem hijerarhijski sreenih pravila, odnosno sistem uslovljavajuih i uslovljenih normi, pri emu se kao uslovljavajue norme pojavljuju one koje sadre uslove za stvaranje drugih normi odnosno akata.23 Tako je Kelzen, u razradi svoje teorije, pod neposrednim uticajem Merklovog uenja o stepenastoj strukturi pravnog poretka izgradio svoje shvatanje o hijerarhijskoj lestvici pravnih normi na ijem se vrhu nalazi tzv. osnovna norma. Sve do Merkl-Kelzenovog ispravnog uvida u stepenasti sastav dinamikog pravnog sistema pravne norme u teoriji, izriito ili preutno, iskljuivo su se poistoveivale sa optim pravnim normama ili pravilima.24 Danas se, pak, pravnim normama, pored optih, odnosno posebnih, smatraju i pojedinane norme, mada se u literaturi jo uvek moe nai stav, po kome tzv. pojedinane norme ne spadaju u norme, budui da nisu pravila ve individualne zapovesti.25 Prema ovoj teoriji, Ustav, odnosno stvaranje ustava (osnovne norme), je prvi akt stvaranja prava, akt stvaranja prve poetne pravne norme iz koje izlaze i sve ostale, koje reguliu stvaranje svih ostalih normi, a taj prvi akt je zaista nezavistan od bilo kog prava, on je ista dravna delatnost koja nije regulisana pravom i u njegovom donoenju drava je potpuno slobodna.26 Izloena koncepcija koja pravo posmatra kao iskljuivo normativnu pojavu, postala je u naunoj literaturi objekat permanentne kritike, i to sa veoma razliitih idejnih polazita. Kelzenu se najvie zameralo to iz analize pravnog fenomena svesno eliminie sve tzv. metajuridike odnosno druge inioce (ekonomske, politike, socijalne, psiholoke, kulturne i dr.) s kojima je pravo nerazdvojno povezano, kao i to ne vodi rauna o drutvenoj uslovljenosti norme i jednostrano pristupa prouavanju prava, gubei iz vida da je ono izuzetno sloena drutvena i duhovna tvorevina. Meutim, ista teorija prava Hansa Kelzena i njegovih sledbenika, i pored
21 22
23
24 25 26
Hans Kelzen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre, Tbingen, Verlag von J.C.B. Mohr, 1911. Uporedi: Zoran Jeli, Zapisi o pravnoj teoriji Hansa Kelsena, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 12, 2000 str. 35-37; Radmila Vasi, Kosta avoki, Uvod u pravo II, Dragani, Beograd, 1996, str. 10-11. Uporedi: Adolf Merkl, Prolegomena einer Theorie des rechtlichen Stufenbaues, Gesellschalft, Staat und Recht, Wien, Verlag von Julius Springer, 1931, str. 285-294; Uporedi: Zoran Jeli, Zapisi o teoriji upravnog prava Adolfa Merkla, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 2, 1998. Uporedi: N. Viskovi, Pojam prava (drugo dopunjeno izdanje), Logos, Split, 1981. str. 233. Uporedi: Milijan Popovi, Prilozi teoriji prava, Slubeni list SRJ, Beograd, 1997, str. 44. Uporedi: Hans Kelzen, ista teorija prava (Reine Rechtslehre, Franz Deuticke, Leipzig und Wien, 1934. Prevod: Danilo Basta), Pravni fakultet Univerzita u Beogradu Beograd, 2007. str. 49-54.
19
negativnog odnosa prema prirodnopravnom uenju, polazei upravo od stava da se pravo mora prikazivati onakvo kakvo jeste, prinuena je, htela to ili ne, da se bavi i izuavanjem odgovarajuih sadraja prirodnog prava koji danas pod nazivom ljudska prava ine bitan i sastavni deo postojeeg meunarodnog prava.27 1.2.2. Nacionalni karakter ljudskih prava, socioloka teorija prava i problemi prvobitnog koncepta pravne drave Nastankom perioda ustavnosti i zakonitosti, i stvaranjem pravne drave, ljudska prava se zatvaraju u okvire nacionalnih drava. Meutim, ve u toku 19.veka bilo je sluajeva kada je, s vremena na vreme dolazilo do internacionalizacije ljudskih prava, tanije, do ideje da ljudska prava nisu vie vezana iskljuivo za dravnu suverenost. Razvoj prava meunarodnih ljudskih prava u vezi je sa zakljuivanjem ugovora o zabrani trgovine robljem i meunarodnim sporazumima o zatiti hrianskih manjina u Otomanskom (Turskom) carstvu, odnosno Pariskom ugovoru iz 1856. godine i Berlinskom ugovoru iz 1878. godine. Na osnovu ovih ugovora drave koje su branile evrpski koncept, diplomatski su posredovale i katkad ak vojno intervenisale u korist hrianskog stanovnitva u Turskom carstvu. Berlinski ugovor iz 1878. godine je posebno zanimljiv jer je priznao poseban pravni status nekim verskim zajednicama. Iako je nakon Berlinskog ugovora koncept internacionalizacije ljudskih prava dugo vremena bio zaboravljen pa ak i naputen, on kasnije, nakon Drugog svetskog rata, dobija svoju punu afirmaciju.28 Istorijski posmatrano, ideja o meunarodnim pravu ljudskih prava sve do kraja Drugog svetskog rata nije zaivela. Pakt Lige naroda, ugovor kojim je 1920. godine osnovana Liga, nije imao nikakve opte odredbe o ljudskim pravima. Zamisao da bi ljudska prava prve generacije graanska i politika, trebala biti meunarodno zatiena, nije jo bila prihvaena od strane tedanje Zajednice naroda, niti su je ozbiljno razmatrali oni koji su ugovor sastavljali.29 Ljudska prava prve generacije, graanska i politika, utvrena Ustavima suverenih drava, u to vreme jo uvek su bila prepoznata samo u granicama nacionalne suverenosti. Ipak, sa druge strane, usled nastanka i uticaja novih pravnih teorija s jedne strane, ali i sve teeg poloaja i nejednakost radnika s druge, u periodu pre i izmeu dva Svetska rata, dolazi do nastanka ideje o potrebi konstituisanja tzv. druge generacije ljudskih prava ekonomskih, socijanih i kulturnih. Na predlog posebne komisije Mirovne konferencije u Parizu, jo 1919. godine, nastala je jedna od najstarijih meunarodnih organizacija - Meunarodna organizacija rada (MOR), u cilju da se u celom svetu doprinese i obezbede povoljni uslovi rada i osigura socijalna pravda. Iako u vreme stvaranja MOR, izraz ljudska prava, nije bio poznat u meunarodnoj terminologiji, ova organizacija je od samog svog poetka bila posveena ljudskim pravima i to u domenu koji
27
28
29
Slobodan Perovi, Prirodno pravo i sud, Beograd, 1996, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu i Udruenje pravnika Srbije, str. 102-109. Uporedi: Thomas Buergenthal, Meunarodna ljudska prava u saetom obliku, Hrvatski Helsinki odbor za ljudska prava, Constitutional and Legislative Policy Institute, Zagreb, 1997, str. 5-6. Uporedi: Thomas Buergenthal, Meunarodna ljudska prava u saetom obliku, Hrvatski Helsinki odbor za ljudska prava, Constitutional and Legislative Policy Institute, Zagreb, 1997, str. 9.
20
se tie egzistencije ljudi radu.30 Prava druge generacije, imaju karakter programskih, postepeno ostvarivih i podrazumevaju trokove za dravu. Za ekonomska socijalna i kulturna prava (pravo na rad, pravo na slobodan izbor zanimanja i zaposlenja, sloboda sindikalnog udruivanja, pravo na ivotni standard primeren ljudskom dostojanstvu, pravo na zatitu zdravlja, pravo na socijalno obezbeenje, pravo majki i dece na posebnu zatitu i dr.) se kae da ona imaju karakter ideala odnosno objektivih prava, prava koja iz objektivnog pravnog poretka tek treba da prerastu u subjektivna prava oveka. Da bi se taj cilj i ostvario, od ogromnog je znaaja uloga same drave, i ta uloga drave sve vie dolazi do izraaja nakon Drugog svetskog rata.31 Naravno i za zapoinjanje ovog procesa, bila je potreba odreena drutvena klima. U Nemakoj je ve posle Prvog svetskog rata poela argumenovana kritika preteranog normativizma, kao i isticanje stava da su klasine koncepcije modela pravne drave iz 19. veka konceptualno prevaziene. Prema ovim shvatanjima, postojanje pravne drave nije samo po sebi bilo dovoljno za osiguranje demokratije i drutvenog razvoja (tako se istie da su se mogli doneti zakoni o ropstvu ili drugom obliku diskriminacije na sasvim legalan nain), to je ugroavalo i koncept prve generacije ljudskih prava graaskih i politiki, odnosno tzv. koncept slobode (liberte). Zato se sa pravom postavilo pitanje o potrebi unapreenja prvobitnog koncepta pravne drave. On je morao biti dopunjen i drugim elementima uloge drave kojima se ostvaruju socijalni ciljeve i koja e, osim primene prava, obezbeivati pravinost i socijalnu pravdu.32 Ovoj kritici, kao i stvaranju druge generacije ljudskih prava znaajno je doprinela socioloka teorija prava koja je nastala kao reakcija na pomenutu normativistike teoriju, a koja polazi od drutvene strukture i procesa koji uslovljavaju normu ili se povodom norme stvaraju. uveni francuski teoretiar Leon Digi, dao je jedan od kljunih doprinosa stvaranju socioloke teorije prava. Njegovo shvatanje prava proistie iz njegovog poimanja drave. Digi je uoi Prvog svetskog rata smatrao, da sve ono to vri drava jeste javna sluba. Javna sluba je svaka delatnost ije obavljanje mora biti obezbeeno, regulisano i kontrolisano od strane onih koji upravljaju, jer je to, smatra Digi, neophodno za ostvarivanje drutvene uzajamnosti i ujedno je takve prirode da ne moe biti ostvareno bez intervencije vladajue sile.33 Iz takvog shvatanja drave proistie da je zadatak drave da pravnim normama samo izrazi i uoblii pravna pravila, proistakla iz drutvenih pravila ponaanja. Digi tako pravnu normu posmatra iskljuivo kao tehniko sredstvo kojim se drutveno pravilo ponaanja preobraa u pravnu normu, kada drutvo smatra i izrazi saglasnost da njegova povreda bude sankcionisana drutveno organizovanom upotrebom prinude. Time Digi istie stav da je dravno pravo valjano samo onda kada je po svojoj sadrini saglasno drutvenim.34 I poznati predratni srpski pravni teoretiar ore Tasi, smatrao je da je po svom osnovu, poreklu, sadraju i funkciji pravo drutveno. On je isticao
30
31
32
33 34
Uporedi: Vesna Petrovi, Meunarodni postupci za zatitu ljudskih prava, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2001, str. 143-145. Uporedi: Ivana Simonovi-Hiber, Branislav Milinkovi, Kulturna prava Zborinik Kulturna prava Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1999, str. 105-108. Uporedi: S. Lili, P. Kuni, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 29-30. Uporedi: Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913) Geca Kon, Beograd, 1929. str. 34. Uporedi: Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913) Geca Kon, Beograd, 1929. str. 76.
21
da se dravna i drutvena pravila nalaze u relativnom jedinstvu jer drava svojim propisima nuno izraava drutveno miljenje i drutvenu reakciju.35 A drutveno miljenje i drutvena reakcija bila su od kljunog znaaja za stvaranje ljudskih prava druge generacije. Meutim, prvobitni model pravne drave ostao je dominantan u evropskom kontinentalnom pravu sve do kraja Drugog svetskog rata, nakon koga je postepeno naputen. Prvobitni normativistiki koncept pravne drave, na alost, nije stvorio sutinske mehanizme protiv destabilizujuih sila jer to nije ni mogao, usled greke u samom konceptu. Ideja pravne drave bila je ogranienog dometa, jer ostaje na formalno shvaenom principu legaliteta.36 Ona legitimitet postupaka vlasti crpi iz same pravne norme, ak i onda kada pravna norma nije imala nikakvu drutvenu opravdanost. Tu drutvenu opravdanost, ne treba, meutim, traiti u populizmu, ve u dostignuti stepen razvoja drutva. Dok je tokom istorije bilo mnogo oblika legitimnosti, u dananjem svetu je jedini ozbiljan izvor legitimnosti demokratija.37 Faistika Nemaka je upravo bila primer za imanetnog nedostatka prvobitnog koncepta pravne drave, koji je kasnije doveo do najstranijih posledica pre i tokom Drugog svetskog rata (ubistava, deportacije jevreja, stvaranja koncentralcionih logora i dr.). Nacional-socijalisti na elu sa Hitlerom su, na sasvim legalan nain, kroz parlamentarnu veinu u Rajhstagu (skuptinu) donosili zakone, koji su po svojoj prirodi bili anticivilizacijska tekovina, iako su zadovoljavale populistike potrebe tadanjeg nemakog drutva. Pojedini zakoni su na primer, u svom korenu imali ideju o rasnoj uzvienosti i dominaciji Arijevske rase. To se pre svega odnosi na tzv. Nirberke zakone, tanije Zakon o zatiti nemake krvi i asti i Zakon o dravljanstvu Rajha iz 1935. godine. Prvi je zabranjivao sklapanje brakova i vanbrane veze izmeu jevreja (koji se kasnije zvanino koristio umesto termina ne Arijevci) i nemaca. Drugi je ukinuo jevrejima pravo na nemako dravljanstvo, i uveo razliku izmeu graana Rajha i drugih. Ovim zakonima su formalizovane dotadanje nezvanine i posebne mere koje su bile preduzete prema jevrejima. Voe nacionalsocijalista, isticali su vanost konzistencije zakonodavstva sa programom svoje Partije, koji je traio da se jevrejima oduzmu prava koja su imali graani. Po ovim zakonima su, sasvim legalno postupali nemaki dravni organi, jer je sam zakon odnosno pravna norma bio osnov i opravdanje njihovog postupanje. Zato se posle Drugog svetskog rata krenulo u potragu za unapreenjem prvobitnog koncepta pravne drave, a ljudska prava su prestala biti izraz suverenosti drave, dobijajui univerzalni karakter. 1.3. NOVI KONCEPT PRAVNE DRAVE (DRAVA BLAGOSTANJA), SISTEM SOCIJALNE REGULACIJE I MEUNARODNA LJUDSKA PRAVA 1.3.1. Novi koncept pravne drave (drava blagostanja) i princip vladavine prava
35
ore Tasi, Uvod u pravne nauke (Enciklopedija prava), Beograd, 1933, str. 41. Uporedi: Vojislav Stanovii, Moralna autonomija i odgovornost pravnika, Zbornik Uprava u uslovima tranzicije, II, Budva, 1995, str. 58-59. 37 Frensis Fukujama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 38.
36
22
Uglavnom, sve ovo doprinelo je novoj reafirmaciji prirodnopravne teorije prava, koja je jo od najstarijih vremena podrazumevala postojanje jednog pozitivnog, iskustvenog prava i drugog, hijararhijski uzvienog, prirodnog prava, koje je po svom sadraju pravedno, a po vaenju objektivno.38 Osnovni pravci kole prirodnog prava, pored razliitosti u filozofskoj interpretaciji, poev od srednjovekovnog teoloko-racionalnog i bioloko racionalnog shvatanja pa do dananjih savremenih shvatanja, svode se na konstataciju: pored pozitivnog prava postoji i jedno uzvieno pravedno pravo koje treba da bude uzor pozitivnom. To je prirodno pravo.39 Ono je u svom normativnom izrazu doivelo snaan uspon, ili tanije, ono je doivelo svoju renesansu neposredno posle zavretka Drugog svetskog rata osnivanjem Organizacije Ujedinjenih nacija, koja je, ve u svojim prvim dokumentima ustoliila prava oveka i njihovu zatitu. Sam izraz prirodno pravo bio je zamenjen izrazom prava oveka, da bi i on kasnije bio supstituisan izrazom ljudska prava.40 Ljudska prava postaju ...ona subjektivna prava koje ljudsko bie ima nezavisno od volje drave i zakonodavca, bez diskriminacije i bez obzira na eventualne zasluge, samim tim to je ljudsko bie41 Pre svih i iznad svih dokumenata Ujedinjenih nacija, i dokument kojim su ljudska prava konano dobila meunarodni, internacionalni karakter bila je Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima (1948).42 Ona predstavlja do sada najpotpuniju kodifikaciju prirodnog prava koja je uinjena u juristikoj istoriji. Po broju i sadini ljudskih prava, Univerzalna deklaracija predstavlja skup svih prava koja su se u prolosti beleila bilo u poveljama i deklaracijama razliitih naroda u razliitim vremenima, bilo u misaonim opusima znaajnih filozofa i pravnika ovog ili onog veka. I vie od toga, jer je ova Deklaracija proirila ustanovu ljudskih prava, dodajui klasinim politikim i graanskim pravima prve generacije i drugu generaciju ljudskih prava ekonomska, socijalna i kulturna, to je prvi put uinjeno u ovoj Deklaraciji kada je re o popisu ljudskih odnosno prirodnih prava, ako imamo u vidu retrospektivu ovog pitanja.43 Meutim, i ovaj koncept mogao je da zaivi tek unapreenjem prvobitnog koncepta pravne drave, tanije, otklanjanjem njegovog pomenutog defekta. Tako nastaje pojam socijalne drave (Welfare state) koji se definie ne kao instrument vlasti ve kao drava koja se stara o dobrobiti svojh graana, optem drutvenom i kulturnom napretku, razvoju proizvodnje i usluga i socijalnom blagostanju uopte.44
38 39
40
41
42
43
44
Uporedi: Radmila Vasi, Kosta avoki, Uvod u pravo, Dragani, Beograd, 1996, str. 14. Uporedi: Slobodan Perovi Prirodno pravo i sud, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Udruenje pravnika Srbije, Beograd, 1996, str. 93. Uporedi: Slobodan Perovi, Prolegomena sudijske nezavisnosti, Udruenje pravnika Srbije, Institut za uporedno pravo u Beogradu, Beograd, 1998, str. 51. V. Dimitrijevi, M. Paunovi, V. eri, Ljudska prava udbenik, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1997, str. 26. Universal Declaration of Human Rights, usvojena i proklamovana Rezolucijom 217A (III) Generalne skuptine Ujedinjenih nacija 10.12.1948. godine. Uporedi: Slobodan Perovi, Prolegomena sudijske nezavisnosti, Udruenje pravnika Srbije, Institut za uporedno pravo u Beogradu, Beograd, 1998, str. 52-55. Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1998. str. 28.
23
Pojam pravne drave dobija tako novu dimenziju, jer unapreuje formalni, normativistiki model u ijem je sreditu vladavina zakona, socijalnim i ekonomskim elementima kao i pojmovima pravde i pravinosti, u ijoj su osnovi prirodna prava. U ovom, unapreenom konceptu, postupak vlasti ne samo da mora da bude legalan (u skladu sa zakonom) ve i legitiman sa stanovita drutvene opravdanosti. Prema tome, neki postupak (npr. donoenje zakona, uredbe ili pojedinanog akta ili vrenje neke radnje) ne postaje legitimno samim tim to ga je sprovela drava ili neki njen organ u skladu sa zakonom, ve se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu opravdanosti njegove sadrine.45 U razvijenim demokratskim zemljama zapada, prvobitni formalnonormativistiki koncept pravne drave zato je odavno prevazien. Prepoznavanje ideje o prirodnom pravu i meunarodnim ljudskim pravima kao idealu modernog drutva, dodatno je ubrzalo menjanje i unapreivanje prvobitnog koncepta pravne drave. Dodue, ni to svude nije bio sluaj. Na prvobitnom konceptu pravne drave ostaju nedemokratski, pre svega socijalistiki reimi u kojima se drava i vlast, sve do raspada ovog sistema 90tih godina 20. veka, i dalje doivljavala kao monopol fizike sile i prinude u drutvu. Unapreeni teorijski koncept pravne drave, odnosno koncept socijalne drave gotovo da je identian pojam vladavine prava (Rule of Law). Ovaj pojam proistekao je iz prakse anglosaksonskog pravnog sistema i po svojoj prirodi je bio iri od prvobitnog formalno-normativistikog pojma pravne drave. Pojam vladavine prava proistekao je iz shvatanja da nije dovoljno da dravna vlast bude ograniena pravom, bitno je i to da pravo bude valjano po sadrini to dovodi do vezivanja prava za pravdu, moralne zakone i druge drevne obiaje. Vaan inilac ovog sistema je i nezavistan i samostalan poloaj sudstva i sudija, na ijem autoritetu, poteklom iz spontanog, vekovima uoblienog prirodnog uvaavanja, egzistira angolosaksonski sistem obiajnog prava (Common Lowa).46 Konvencionalna metodologija razgranienja pojmova, u sluajevima kada je re o dananjem pojmu pravne drave (shvaene u kontekstu socijalne drave) i pojmu vladavine prava, mogli bi krenuti postupkom objedinjenja. Zasnovani na istim postavkama, ovi pojmovi se danas uglavnom koriste kao sinonimi. Ideja vladavine prava kao zamisao o dobro ureenoj dravi, u vremenu ostaje nepromenjena. Ona je nastala pre nego to je pojam pravne drave teorijski uoblien. Kako oba pojma prositiu iz iste ideje, s tim to je jedna nastala u uslovima evrokontinentalnog, a druga anglosaksonskog teorijskog i praktinog iskustva, pojmovi pravna drava i vladavina prava danas se mogu naizmenino upotrebljavati.47 1.3.2. Uticaj internationalizacije ljudskih prava na novi koncept pravne drave i koncept uprave
45 46
47
Uporedi: Don Rols, Teorija pravde, Beograd-Podgorica, 1998. Uporedi: Radmila Vasi, Princip vladavine prava, Zbornik: Ustavnost i vladavina prava,CUPS, Beograd, 2000. str. 16-17. Uporedi: Radmila Vasi, Princip vladavine prava, Zbornik radova:Ustavnost i vladavina prava ( Zbornik radova, priredio Kosta avoki), CUPS, Beograd, 2000. str. 19-20.
24
Ove promene u teorijskom pristupu, izazvane, izmeu ostalog i internaionalizacijom ljudskih prava kao prirodnih prava, dovele su i do promena koncepta tzv. dravne uprave (uprave kao vlasti) i stvaranja koncepta uprave kao sloenog sistema za socijalnu regulaciju drutvenih procesa prema kome se vrenje upravnih aktivnosti ne moe svesti iskljuivo na vrenje dravne vlasti, ve ono mora obuhvatati i vrenje onih aktivnosti kojoma se stvaraju neophodni uslovi za nesmetan ivot i rad graana i napredak drutva kao celine. Tako delatnost uprave poinje da obuhvata razliite aktivnosti u okviru kojih se proimaju elemeti kako autoritativnog, tako i neautoritativnog karaktera. Prema ovoj koncepciji, izvravanje zakona nije osnovni cilj uprave, ve samo okvir njenog delovanja. U njem, kao to emo videti, princip proporcionalnosti odnosno legitimiteta upravnog delovanja, kao i princip javnosti, imaju ogroman znaaj. Moderni teorijski pojam uprave podrazumeva da je uprava sloeni upravni sistem ljudske saradnje. Pod sistemom ljudske saradnje podrazumevaju se razni oblici ponaanja ljudi radi uspostavljanja njihovih meusobnih odnosa u procesu rada sa ciljem ostvarivanja nekog efekta (npr. proizvodnja, kulturni razvoj, zatita ivotne sredine i dr). Budui da su oblici ponaanja ljudi motivisani eljom i nudom da se uspostavi saradnja sa drugim ljudima, iz toga proizilazi da je ponaanje jednog oveka uvek orijentisano ka odgovarajuem ponaanju drugog. Koncept socijalne regulacije podrazumeva, dakle, da se aktivnostima uprave u regulaciji drutvenih procesa ne pristupa kao vladanje ljudima, ve kao procesu legitimnog uticaja na ponaanje ljudi prema unapred utvrenim standardima.48 Savremeni sistemski pristup i kibernetska modalistika omoguavaju konstruisanje teorijskog pojma uprave kao sloenog sistema socijalne regulacije, u kome najvei znaaj imaju procesi privatizacije, deregulacije i decentralizacije. Zato se sa stanovita ovog modela, drava i uprava ne shvataju kao vlast, monopol fizike sile i dravna represija, ve kao sloen sistem ljudske saradnje ija je osnovna funkcija ostvarivanje opteg interesa odnosno drutvene dobrobiti (bono publico).49 1.4. KRITIKA KONCEPTA DRAVE BLAGOSTANJA I DALjI RAZVOJ SAVREMENE PRAVNE DRAVE 1.4.1. Etatizacija drave i uloga uprave kao pruaoca usluga Pogreno bi meutim, bilo tvrditi da je proces graenja drave, prava i ljudskih prava stao nastankom koncepta drave blagostanja (socijalne drave). Danas ima i mnogo kritiara ovog koncepta. ini se, meutim, da kritika ovog koncepta proizilazi iz shvatanja da je drava blagostanja skupa, s obzirom da u svom osnovnom znaenju, ovaj koncept
48
49
Uporedi: S. Lili, P. Kuni, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 22. Uporedi: S. Lili, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 22-23.
25
podrazumeva veliki stepen dravnog intervencionizma u razliitim oblastima drutvenog ivota, odnosno veliki opseg dravnih aktivnosti, to podrazumeva znaajna budetska izdvajanja, to neminovno u jednom trenutku dovodi do znaajnih problema i kriznih situacija kako za dravu, tako i za njene graane. Sa sigurnou moemo rei da je i politika u 20. veku bila snano oblikovana kontraverzama vezanim za odgovarajuu veliinu i snagu drave. Vek je poeo sa liberalnim svetskim poretkom koji je predvodila vodea liberalna drava sveta Velika Britanija. Delokrug dravnih aktivnosti nije bio ba irok u Britaniji a u Sjedinjenim Dravama bio je jo i ui. Tako na primer, nisu postojali porezi na dohodak ili minimalna sredstava za pomo siromanima. Meutim, kako je vek prolazio kroz rat, revoluciju, depresiju, i ponovo rat, taj liberalni svetski poredak se raspao, i minimalistika leberalna drava je irom sveta zamenjena mnogo centralizovanijom i aktivnijom dravom. Na primer, poetkom 20. veka, dravni sektor troio je malo vie od 10% drutvenog proizvoda. Meutim u veini zapadnoevropskih zemaja i Sjedinjenim Dravama, do kraja osamdesetih godina, taj sektor je troio gotovo 50% posto druvenog proizvoda, a u sluaju socijal-demokratske vedske, taj iznos je dostigao ak 70%. Drava blagostanja, kao socijalni regulator drutvenih procesa podrazumevala je prvobitno, znaajnu ulogu i veliki broj aktivnosti drave u mnogobrojnim i razliitim sektorima u zemljama zapadne demokratije, ali je istovremeno rasla i neefikasnost kao i druge nepredviene posledice. Prema nekim miljenjima, postoji ak i bliska veza izmeu totalitarizma i drave blagostanja, jer je u izvesnoj meri sve vei stepen aktivnosti drave u drutvu, poeo da podsea na najekstremniji, etatistikog oblika dravnosti, olien u nekadanjem komunizmu. Takoe, sve vei opseg dravnih funkcija uslovio je i sve veu mo drave prema graanima, to je vremenom dovelo u pitanje i sam koncept drave blagostanja. To je dovelo do potrebe za unapreenjem ovog procesa koji je potrazumevao znaajne reforme drave, koje su se manifestovale prvenstveno kroz proces reforme uprave. 2.4.2. Promena koncepta socijalne drave, mona i slaba drava Zato su bile potrebne nove reforme, koje su najpre tokom osamdesetih i devedesetih godina 20. veka zahvatile SAD i Veliku Britaniju, a koje su dovele do smanjivanja delokruga drave i veliine dravnog sektora. Ove promene su se kasnije proirile i na mnoge druge zemlje.50
Francuska Japan Sjedinjene drave SSSR

50
Mo drave
Uporedi: Frensis Fukojama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 13-24.
Turska
26
Sijera Leone
Brazil
Opseg dravnih funkcije
Slika 1. Odnos opsega dravnih funkcija i moi drave51 Najbolji primer za to je Novi Zeland, koji je do osamdesetih godina 20. veka stvorio jednu od najjaih socijalnih drava na svetu, ali je bio na jasnom putu ka krizi zbog sve veeg unutranjeg duga i platnog deficita. Koncept socijalne drave bio je pred kolapsom. Vlada Novog Zelanda uinila je veliki broj nepopularnih mera. Na primer, smanjila je davni intervencionizam, privatizovala dravna preduzea, suzila delokrug dravnih aktivnosti, ukinula veliki broj dravnih organa i agencija i smanjila administraciju, ali je ojaala kapacitete preostalih dravnih institucija, koristei se, izmeu ostalog, i metodom novog javnog menadmenta. Vremenom, mali broj preostalih dravnih instutucija postao je moan to je doprinelo razvoju jake drave, ali ne u smislu koncepta drave kao vlasti, ve u smislu izgradnje jakih, efikasnih i kvalitetnih dravnih institucija. One su, kroz smanjeni opseg dravne intervencije u mnogobrojnim i razliitim oblastima drutva i kroz sueni opseg dravnih funkcija, imale sposobnost da formuliu i sprovode politiku; da utiu na donoenje zakona koji su neophodni za sprovoenje takve politike; uspeno upravljaju uz pomo minimuma birokratije; kontroliu ucenjivanje, koruciju i podmiivanje; odre visok nivo javnosti rada i odgovornosti i ono najbitnije, da primenjuju zakone.52 Tako se gradi mona drava, ija je je osnovna funkcija kreiranje javnih politika, njihovo sporovoenje i koordinacija izmeu razliitih drutvenih oblasti, a u ijem su sreditu institucije, a ne irok opseg njenih aktivnosti odnosno funkcija. Na ovaj nain se ne ugroava koncept drave blagostanja ve unapreuje koncept socijalne regulacije u kome drava odnosno jake institucije postaju kljuni regulator i koordinator ovog procesa. S druge strane, slaba drava, odnosno drava sa loim institucijama, postale su pretnja i za sebe i za druge. Slaba vladavina podriva i princip suvereniteta. Ona to ini jer problemi koje slabe drave i sebi i drugima stvaraju u mnogome poveavaju verovatnou da e neko drugi u meunarodnom sistemu pokuati da se umea u njihove poslove, i protiv njihove volje pokuati da rei problem silom. Termin slaba u ovom sluaju se odnosi na
51 52
Slika preuzeta iz knjige: Frensis Fukojama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 23 Uporedi: Frensis Fukojama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 20-25.
27
snagu i demokratski kapacitet institucija a ne na opseg ingerencija drave. Znai, slaba drava oznaava nedostatak institucionalnih kapaciteta da se sprovode i primenjuju javne politike, to je najee izazvano sutinskim nedostatkom legitimnosti itavog politikog sistema. Slabe drave esto su i izvorita krenja univerzalnih ljudskih prava. Dobijajui univerzalnu dimenziju, ljudska prava dobijaju globalni karakter. Humanitarne intervencije de facto su dovele do proirenja meunarodne imperijalne vlasti nad delom sveta u kojem su dominirale neuspene drave. Meutim, nakon perioda hladnog rata, nastao je mnogo vei koncezus nego pre unutar svetske zajednice u vezi sa principom politike legitimnosti i ljudskih prava. U procesu globalizacije, suverenost i legitimnost se ne prenose na onog ko vri vlast u zemlji. Diktatori i reimi koje su krili ljudska prava, nisu vie mogli da se kriju iza principa suverenosti da bi se zatitili dok su inili zloine protiv ovenosti. Pod ovakvim okolnostima, strane sile, delajui u ime ljudskih prava i demokratske legitimnosti, imale su ne samo pravo, ve i obavezu da se umeaju.53 1.4.3. Kriza savremene pravne drave i globalizacija U dananjim uslovima globalizacije, demokratska teritorijalna drava se suoava sa krizom. Prvo, u odnosu prema svetskoj privredi, izgleda da se gubi deo dravne autonomije i da postoji nepovezanost izmeu ideje suverene drave, koja sama odreuje svoju budunost, i uslova moderne privrede koja pretpostavlja povezanost nacionanih i meunarodnih ekonomskih snaga. Drugo, u odnosu na meunarodne organizacije, a naroito na Evropsku uniju, suverenitet je oigledno podeljen u okviru Unije, te koncepcija suvereniteta koji pretpostavlja da je suverenitet nedeljiv, neogranien, iskljuiv i vean oblik vlasti koji je otelotvoren u jednoj dravi vie ne postoji. Zatim, imunitet od jurisdikcije, da se ni jednoj dravi ne moe suditi u sudovima druge drave za dela koja su uinjena u okviru njenog suvereniteta i imunitet dravnih ustanova, da se u sluaju povrede zakona jedno lice ne moe proglasiti krivim, jer nije delovao kao privatno lice ve kao predstavnik drave, takoe vie nisu zagarantovani. Tako na primer, kada su dravni zakoni u suprotnosti sa meunarodnim pravilima koja tite osnovne humanitarne vrednosti i ljudska prava, svaki pojednica mora da prekri takve dravne zakone. I na kraju, ali ne i poslednje, vlast i integritet drave umanjuju i velike sile i vojni savezi. Suverenitet nacionalne drave je bitno umanjen kada su njene oruane snage obavezne da uestvuju u sukobima NATO-a. Znai, koncepcija suvereniteta kao neogranienog oblika javne vlasti, danas je uzdrmana. Suverenitet treba posmatrati kao neto podeljeno izmeu raznih institucija: nacionalnih, regionalnih i meunarodnih, i ogranien je prirodom tog pluraliteta. Demokratska autonomija, kao skup prava koje pojednici imaju na osnovu svog statusa slobodnih i jednakih lanova drutva, moe se ostvariti samo putem organizacije i institucija koje egzistiraju u dravi, a istovremno i prevazilaze njene teritorijalne granice.54 Gubitak dravne suverenosti meutim, ne znai da su dananje drave ostale bez zadataka. ini se da je upravo obrnuto. Srazmerno smanjivanje vojnih izdataka koje
53 54
Uporedi: Frensis Fukojama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 109-112. Uporedi: Dejvid Held, Demokratija, drava-nacija i globalni sistem, Mijat Damjanovi, Sneana orevi, Izazovi modernoj upravi i upravljanju (hrestomatija), Timit, Beograd, 1995, str. 113-153.
28
omoguava gubitak suverenosti otvara mogunost upotrebe tih sredstava za reavanje problema pred koje savremene razvoj dovodi ljudsko drutvo. U njihovom buduem reavanju sva iskustva prethodnih razvojnih faza bie korisna. I ona struktura u koju e se dananja drava razviti u dubunosti imae u tom reavanju svoju ulogu. Kako u ostvarivanju javnog interesa i u odbrani ljudskog drutva od novih rizika i opasnosti, tako i uspostavljanju pravednosti koju slobodno konfliktno delovanje ljudi neprestano lzbacuje iz ravnotee.55 Glavne promene u svetu koje se ve naziru globalizacija bez regulacije, novi rizici bez novih osiguranja, novi identiteti bez njihove interakcije trae da i javna uprava obezbedi kapacitete koje joj istorija do sada nije dopustila razviti.56
55
56
Uporedi: Eugen Pusi, Javna uprava i drutvena teorija, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu, Zagreb, 2007, str. 66. Uporedi: Eugen Pusi, Javna uprava i drutvena teorija, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu, Zagreb, 2007, str. 97.
29
TEMA DRUGA TEORIJSKA SHVATANJA POJMA UPRAVE POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM I ORGANIZACIONOM SMISLU
30
2.1. OPTI OSVRT NA POJAM UPRAVA Pojam uprava, na kome se temelji upravno pravo i nauka o upravi je veoma sloen. Iako je u svakodnevnoj upotrebi i reklo bi se poznat, uprava je sloena pojava i odreivanje njenog pojma je komplikovana metodoloka operacija.58 Najpre, uprava je oduvek bila dinamika pojava, koja ima politika, pravna, psiholoka, socioloka, i druga obeleja. S druge strane, svaka epoha u razvoju drave povlaila je sa sobom i drugu upravu. Pogreno je da se orjentiemo ka nekom vanvremenskom, imaginarnom pojmu uprave koji bi vaio za sve razvojne epohe i sve tipove drava.59 U vreme nastanka savremene pravne drave poetkom i sredinom 19. veka, smatralo se da bez oruanih snaga (vojske i policije) koje predstavljaju osnovne oblike organa dravne uprave, ne moe postojati ni drava, poto nasilje primenjuju ti organi.60
57
Pa i u dananje doba, uprava nema svuda istu ulogu, u Americi na primer, ili negde drugde. Uprkos mnogim zajednikim elementima kao to su organizaciona struktura, hijerarhija, specijalizacija, autoritet i druge, uprava na razliite naine utie na okolinu, i zavisna je od nje. Upravna mainerija moe biti centralizovana ili decentralizovana, otvorena i zatvorena, kontrolisana od politikih partija u totalitarnoj dravi, a moe biti zavisna i pod uticaj monih klijentelskih grupa i industrijskih lobija.61 Koncept pravne drave, o emu je ve bilo rei, proao je kroz dve faze prva, ranija, zasnovana je na shvatanju drave kao monopola fizike sile i prinude u drutvu, i stavu da je svaki postupka vlasti opravdan ukoliko je u skladu sa zakonom (legalan). Savremeni koncept pravne drave kao drave blagostanja (Welfare State), odnosno drave koja se stara o doborobiti svojih graana, optem drutvenom i kulturnom napretku, razvoju proizvodnje i usluga i drutvenom blagostanju uopte, temelji se na konceptu ljudskih prava i na stavu da nije dovoljno da postupak vlasti bude legalan, ve i legitiman, odnosno drutveno opravdan.62 Uoljivo je meutim, da su se teorijska shvatanja koncepta pravne drave, naroito reflektovala na upravu i teorijska shvatanja pojma uprave.63 Uprava ima dva osnovna znaenja. Jedno se tie odrenog subjekta, organizacionog oblika, vrioca. Drugo, naroitog rada, odnosno delatnosti. Dakle, uprava u odgovoru na pitanje ko (vri), i uprava u odgovoru na pitanje ta (se vri). U prvom sluaju govorimo o organizacionom, subjektivnom ili strukturalnom, a u drugom, o funkcinalnom, objektivnom pojmu uprave. Teorijski pojam
57
58 59 60
61 62
63
Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu - JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 33. Uporedi: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo, opti deo, Beograd, 1978, str. 18. Uporedi: Ivo Krbek, Upravno pravo FNRJ I, Zagreb, 1960. str. 10. Uporedi: Slavoljub Popovi, Neka pitanja u vezi sa razvojem savremene uprave, Arhiv za pravne i drutvene nauke, Beograd, br. 1., 1981, str. 23. Uporedi: Jong S. Jung, Public Administration and Problem Solving, Califormina, 1986, p. 15. Uporedi: Don Rols, Teorija pravde, Beograd-Podgorica, 1998; Danilo Basta, Diter Miler, Pravna drava poreklo i budunost jedne ideje, Beograd, 1991 i dr. Uporedi: Eugen Pusi, Javna uprava i drutvene teorije, Drutveno veleuilite u Zagrebu Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu, Zagreb, 2007.
31
uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu u savremenom dobu, zavisi od teorijskog shvatanja pojma pravne drave.64 2.2. PRAVNA DRAVA I KONCEPTI UPRAVE - UPRAVA KAO VLAST, UPRAVA KAO SLUBA I UPRAVA KAO REGULATOR DRUTVENIH PROCESA Za teorijsko odreivanje pojma uprave u funckionalnom i organizacionom smislu, od kljunog znaaja je odreivanje koncepta upreve kao vlasti, uprave kao slube65 i uprave kao sistema regulacije drutvenih porcesa. 2.2.1. Teorijski koncept uprave kao vlasti Iz teorijskih shvatanja o dravi nastala i teorijski koncepti uprave: Prvi model dravne uprave odnosno uprave kao vlasti, neraskidivo je povezan prvobitnim konceptom pravne drave: on vezuje upravu za dravu i odreuje je kao jednu od tzv. pravnih funkcija dravne vlasti. Istovremeno, pravna drava obezbeuje legalitet (zakonitost) upravnih odluka. Prema ovom shvatanju, kako je delatnost drave u vrenju politike vlasti regulisana pravom, to se i uprava, u vidu upravne funkcije, javlja kao jedna posebna funkcija dravne vlasti. Ovo shvatanje izvire upravo iz koncepta o podeli vlasti, koja je dovela do nastanka pravne teorije o dravi, koja se zasniva na razlikovanju osnovnih fukcija dravne vlasti ije je vrenje povereno odgovarajuim dravnim organima. Vrenje dravne vlasti posmatra se kao stvaranje i primena prava, odnosno kao vrenje pravnih funkcija dravne vlasti, a aktivnosti drave se odreuju s obzirom na odreene pravne momente i po tom osnovu razlikuju se: zakonodavna funkcija (legislativa); sudska funkcija (judikatura) i izvrna, odnosno upravna funcija (egzekutiva) kao funkcija izdavanja optih i pojedinanih zapovesti odnosno primenjivanja prinude sa ciljem neposrednog izvrenja zakona i drugih propisa. Ostvarivanje svake pravne funkcije drave manifestuje se donoenjem odgovarajuih pravnih akata. Donoenje zakona je manifestacija vrenja zakonodavne funkcije, izdavanje upravnog (izvrnog) akta je manifestacija vrenja upravne, odnosno izvrne funkcije, dok je donoenje sudskog akta, na primer presude, manifestacija vrenja sudske funkcije.66 Prema ovoj koncepciji, aktivnosti koje ine funkcije drave razlikuju se od ostalih aktivnosti zato to je njihovo vrenje podvrgnuto specifinom reimu prinudnih (kongentnih) pravnih normi, koje stvaraju odnos neravnopravnosti izmeu subjekata
64 65
66
Uporedi: Zoran Tomi, Upravno pravo, Upravna kontrola uprave, Beograd, 1989, str. 16. O teorijskim konceptima uprave opirnije: Dejan Milenkovi, Uprava kao vlast i uprava kao sluba, Zbornik radova: Prilozi projekta Konstituisanje Srbije kao pravne drave drava i pravo, politika i nauka, sveska br 13, Pravni Fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1997. str. 105-116. Uporedi: George Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914. (navedeno prema: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo I, Beograd 1978); Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 25-26. Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1999, str. 15-17.
32
koji uestvuju u pravnim odnosima. Pravni odnosi kao takvi se stvaraju menjaju i gase vrenjem dravne vlasti, a sam odnos neravnopravnosti ima sa cilj da se osigura ostvarivanje optih interesa koje drava, putem vrenja vlasti treba da realizuje na osnovu svoje nadmone pozicije u kontaktu sa graanima.67 Polazei od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije na osnovama naela legalistikog pozitivizma i normativistike dogmatike, ovaj pristup pojam uprave u teorijskom smislu konstruie kao funkciju dravne uprave koja se svodi na autoritativno izvravanje zakona putem donoenja upravnog akta kao pojedinanih akata vlasti vrenjem upravnog akta kao materijalnih radnji prinude.68 Odreivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu kao upravne funkcije, tj. kao pravno regulisanog vrenja upravne vlasti, od sredine 19. veka pa sve do zavretka Drugog svetskog rata dominirao je u teoriji i praksi kontinentalnih evropskih zemalja. S druge strane, u anglosaksonskim zemljama, pre svega u Velikoj Britaniji, shvatanje o postupanju posebnog pravnog reima na osnovu kojeg se izdvaja upravna funkcija od drugih funkcija dravne vlasti uglavnom nisu dola do izraja, posebno iz razloga to je u ovim zemljama u to vreme preovladavalo stanovite da se pravni reim vrenja funkcija drave ne razlikuje od opteg reima obiajnog prava (common lawa).69 Teorijski koncept koji je postojao na evropskom kontinetu, dominirao je do kraja Prvog svetskog rata. Posle Prvog svetskog rata, teorijski koncept se menja, ali on nastavlja da dominira u praksi razvijenih demokratskih evropskih zemalja sve do zavretka Drugog svetskog rata. On biva i praktino naputen tek nakon Drugog svetskog rata, stvaranjem koncepta drave blagostanja (Welfare State) ili, bolje reeno, novog (vieg) koncepta pravne drave, i kao i stvaranjem koncepta univerzalnih ljudskih prava. Meutim, ovaj pristup, stavljen u koncept tzv. klasne sutine drave i prava naroito dolazi do izraaja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih godina 20. veka, a pun zamah dobija tokom etrdesetih i pedesetih godina prolog veka, jer se pod sovjetskom hegemonijom, ovaj koncept proirio i na druge zemlje Istone Evrope odnosno tzv. zemlje iza gvozdene zavese. Tako je funkcionalni koncept uprave kao aparata vlasti, koji je nazvan modelom dravne uprave postao i sutinsko obeleije totalitarnih i nedemokratskih reima u tadanjim socijalistikim zemljama. U njima se vrenje uprave svodilo, kako su to isticali i sovjetski autori na prikupljanje poreza, politiku represiju (progonstva, izgnanstva, haptenja), upravljenje vojskom i organizaciju pijunae i kontrapijunae, zatitu drutvenog poretka i dravne bezbednosti i sl.70
67 68
69
70
Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1998, str. 25. Uporedi: George Jellinek, Allegemeine Staatslehre, 1914. Navedeno prema: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo, Beograd, 1978. Uporedi: E.C.S. Wade, A.W. Bradley, Constitutional an Administrative Law, 10th ed. by A.W. Bradley, Longman Group UK Limited, England, 1987; Peter Cane, An Introduction to Administrative Law, 3rd ed. Oxford, 1996. i dr. Uporedi: A. I. Denisov, Osnovi marksistiko-lenjinistike teorije drave i prava, Arhiv za pravne i drutvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.
33
Dravno-pravni pristup, tj. shvatanje uprave kao funkcije dravne vlasti, u to vreme, zastupali su i mnogi poznati jugoslovenski teoretiari, ka na primer, akademik i profesor Radomir D. Luki, prema kome se drava svodi na organizaciju vladajue klase za zatitu klasnih intresa putem monopola fizike sile, ili Pavle Dimitrijevi i Ratko Markovi koji upravno pravo definiu kao ... skup pravnih normi koje reguliu organizovanje, vrenje i kontrolu upravne vlasti.71 Ipak, socijalistiko samoupravno drutvo kao drugaiji tip socijalistike drave u nekadanjoj Jugoslaviji u periodu od 1953. do 1990. godine, imala je mnoga specifina obeleja u odnosu na socijalizam sovjetskog tipa. Ono se zasnivalo na Lenjinovoj ideji o odumiranju drave koja je nala svoje mesto i u Programu tadanjeg Saveza komunista Jugoslavije. Odumiranje drave i prava, trebalo je da za posledicu ima smanjivanje obima pravnih intervencija drave, sa ciljem da se na kraju takvog procesa, poslovi koje je ranije imala drava pretvore u drutvene poslove.72 Odumiranje drave u samoupravnom drutvu pratila su tri procesa: deetatizacija, demokratizacija i decentralicija. Deetatizacija je podrazumevala prenoenje pojedinih poslova koji su imali dravni karakter na samoupravne organizacije i zajednice. Demokratizacija je podrazumevala aktivno uee graana u samoupravnim procesima odnosno aktivno uee radnike klase i radnih ljudi u skuptinama drutveno-politikih zajednica i ueu radnika u vrenju odgovarajuih poslova dravne uprave.73 Decentralizacija vlasti podrazumevala je prenoenje dravnih nadlenosti na federalne jedinice i jedinice lokalne samouprave, ime je smanjivan dravni intervencionizam centralne vlasti,74 naroito u periodu od 1974. do 1990. godine. Tako su u nekadanjoj samoupravnoj Jugoslaviji, postojala znaajna praktina odstupanja od klasinog dravno-pravnog pristupa. Uprava je tada obavljala i itav niz neautoritativnih aktivnosti (priprema i staranje o izvrenju javnih politika, priprema drutvenih planova i sl) a ne iskljuivo funkciju vrenja vlasti, kao to je to bio sluaj u Sovjetskom Savezu i drugim zemljama Istonog bloka. Koncept uprave kao vlasti, u praksi i danas istrajava u nedemokratskim i totalitarnim reimima, to pokazuje sluaj tzv. Jasminskog prolea, odnosno revolucija u Tunisu, Egiptu, Jemenu, Libiji i drugim zemljama Severne Afrike i Bliskog Istoka iz 2011. godine. One su i same proistakle kao otpor konceptu drave i njene uprave kao vlasti. 2.2.2. Teorijski koncept uprave kao javne slube - nastanak Ideju o socijalnoj funkciji uprave prvi je izneo Klod Anri de Sen Simon (Claude Henri de Saint Simon) jo poetkom 19. veka. Ve u vreme nastanka prvobitinog koncepta
71
72
73
74
Uporedi: Pavle Dimitrijevi, Ratko Markovi, Upravno pravo I, Beograd, 1986, str. 217-218. Navedeno prema: Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu - JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 57. Uporedi: Slavoljub Popovi, Odnosi javne uprave i graanina u samoupravnom sistemu, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 3/1979, str. 336. Uporedi: Slavoljub Popovi, Odnosi javne uprave i graanina u samoupravnom sistemu, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 3/1979, str. 336. Uporedi: Sneana orevi, Renesansa lokalne vlasti, igoja, Beograd, 2002.
34
pravne drave, Simon je smatrao da ... vladanje ljudima treba da bude zamenjeno upravljanjem stvarima.75 Zatim je Vudrou Vilson, uveni ameriki politikolog, koji je kasnije postao i predsednik SAD, 1887. godine ukazao na to da ...ima jedva jedan posao dravne uprave koji je nekad bio jednostavan, a da danas nije sloen. Kao klasian primer intervencije drave u druge oblasti drutvenog ivota Vilson je naveo korist, ekonominost i uspenost dravne potanske slube u to vreme. Vilson smatra da i SAD treba da pou putem koim su u to vreme ile evropske drave, koje su kupovale i same izgraivale delegravske i eleznike linije, te na taj nain postajale, u takvim oblastima ije je obavljanje od opteg zanaaj za sve lanove zajednice gospodar nad do tada gospodarujuim privatnim kompanijama. Vilson tako ukazuje da drava, odnosno njena uprava, vie i ne obavlja samo autoritativne aktivnosti, jer je re o klasinoj delatnosti vrenja odreenih usluga, u kojima nema kogentnog odnosa izmeu uprave i graanima, ve se taj odnos temelji na prinicpima jednakih prava i obaveza.76 Maks Veber, ide zatim i korak dalje, naglaavajui njenu dvostruku ulogu, s jedne strane kao instrumenta za vrenje politike vlasti (uprava kao vlast) a sa druge kao organizacije za vrenje odnosno obavljanje onih delatnosti koje su korisne u optem interesu. Veber uoava taj presudni dualizam moderne uprave. Veber je jo 1905. godine uoio razliku izmeu uprave-slube, koja obuhvata kolstvo, statistiku, zdravstvo, veterinu, izgradnju puteva i dr. i upravu vlasti, centranih organa koju on ocenjuje negativno kao parazita koji slui samo odravanju postojee politike raspodele vlasti, gotovo bez ikakvih stvarnih interesa, osim moda u finansijskom pogledu. Ovaj stav se zatim uobliava u solidaristikim koncepcijama socijal-funkcionalista poetkom 20. veka u Francuskoj, o dravi i upravi kao vriocu javnih slubi.77 Jednostavno, teorijska shvatanja koja su aktivnosti drave svodila na vrenje vlasti, nisu vie odgovarala realnim ivotnim uslovima, jer postepeno dolazi do irenja uloge drave i drutvu i poveanja njene aktivnosti, jer se javljaju drugi oblici aktivnosti koji nisu bila autoritativnog karaktera, i nisu predstavljali klasian oblik vrenja vlasti. To se neposredno reflektovalo i na upravu, jer se uprava sve vie javlja kao inicijator i koordinator drutveno neophodnih i korisnih poslova, a funkcija uprave se vie nije mogla svesti na autoritativno izvrenje zakona putem donoenja upravnih akata kao pojedinanih akata vlasti i vrenje upravnih radnji kao materijalnih radnji prinude.78
75
76
77
78
Uporedi: Claude Henri de Saint Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str. 206-208. Uporedi: Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, 1887, cit. po izd. 1995. Public Affairs Press, Washington D.C. p. 25. Uporedi: Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913), Beograd, 1929; Gaston Jeze, Les principles generaaux de droit administratif, Paris, T. II. La notion de sercice public, 1925-1936; Maurice Hauriou, Precis de dorit administratif et de Droit general, Paris, 1921, p. 144; Roger Bonnard, Precis de doit administratif, Paris, 1940 i dr. O solidaristikim koncepcijama opirnije: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultetu Univerziteta u Beogradu, Beograd 1999. O konceptu uprave kao slube opirnije: Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu - JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 57-60.
35
Tako, poetkom 20. veka, u Francuskoj pravnoj teoriji nastaje solidaristika koncepcija, prema kojoj drava i pravo nisu iskljuivo instrumenti u rukama vladajue klase ve organizacija koja ima za cilj ostvarivanje interesa drutva kao celine. Nije neoakivano to je ovaj koncept uoblien ba u Francuskoj, jer je prethodno, Dravni Savet u Francuskoj, reavajui sporna pitanja u vezi sa radom uprave ve poeo da proiruje pojam upravne funkcije jer je u okviru njenog vrenja ukljuio i neautoritativne aktivnosti drave koja su dobila obeleja javnih slubi. Na taj nain je pojam uprave u Francuskoj proiren, tako da se pod njim, osim upravne funkcije (kao pravno regulisanog vrenja upravne vlasti), podrazumevalo i vrenje javnih slubi. Koncepcija francuskog Dravnog saveta o javnim slubama bila je formulisana u jednoj njegovo odluci iz 1903. godine povodom sluaja Terije (Terier uklanjanje pasa lutalica sa ulica grada Pariza) kojom je potvreno da se podrazumeva da sve to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slubi spada u upravnu delatnost. U zakljuku koji je povodom ove odluke dao tadanji Komesar Vlade Romiju istie se: Ako je po nalogu Dravnog saveta u interesu zajednice graana preduzeto uklanjanje pasa lutalica u departmanu, ono ima karakter prave javne slube (...). Tu postoji prava javna sluba, delatnost od opteg interesa. Sve to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slubi, optih i lokalnih, bilo da uprava deluje putem ugovora, bilo da primenjuje akte vlasti, predstavlja upravnu delatnost koja po svojoj prirodi spada u nadlenost uprave.79 2.2.3. Teorijski pojam javne slube francuski socijalfunkcionalizam Iz ovih odluka francuskog Dravnog Savete, nastaje teorijski koncept javne slube. Nastanak ove teorije, vezan je za uvenog pravnog teoretiara Leona Digija koji je od 1913. godine, zastupao stanovite da se osnovni zadatak drave ve poetkom 20. veka promenio, te da umesto vrenja vlasti, drava ima zadatak da vri javne slube. Prema Digijevom miljenju, koje je kasnije posluio kao osnov nastanka koncepta Welfare State, drava nije vie suverena vlast koja zapoveda ona je grupa pojedinaca koja raspolae silom i koji su duni ovu silu upotrebiti radi stvaranja i upravljanja javnim slubama. Pojam javne slube postaje osnovni pojam savremenog javnog prava.80 Pri vrenju tih slubi, postoji dravna intervencija, koja treba da bude potinjena pravu, regulisana i podreena jednom sistemu javnog prava. Taj sistem se ne moe vie zasnivati na pojmu suverenosti, poto se primenjuje na akte u kojima se ne vidi nikakav trag vlasti i zapovedanja.81 Tako za Digija, drava, pa posredno i uprava, postaje skup javnih slubi. Prema tome, za Digija, osnova javnog prava nije vie pravo zapovedanja, ve pravilo o ureenju i upravljanju javnim slubama. Kada drava daje nastavu, deli pomo siromanima, kad obezbeuje saobraaj ljudi i stvari, u svim tim radnjama drave nema ni trga vrenja kakvog prava zapovedanja. Ako je drava po samoj svojoj definiciji i prirodi zajednica koja zapoveda, ona treba da to uvek bude. I zato ako ona ma i u jednoj od svih
79
80 81
Detalji ove odluke mogu se pronai u lanku: Jean Paul Buffelan, Les grandes thories de base du droit administratif Francais, Recueil de jurisprudence du droit administratif et du Conseil dEtat, Bruxelles, 1967, No. 4. p. 252. Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913), Beograd, Geca Kon, 1929, str. XIX-XX. Uporedi: Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913), Beograd, 1929,Geca Kon, str. 32-33.
36
delatnosti nije suverena, to je zato to ona to nikada nije. Pri vrenju svih slubipostoji dravna interevencija, koja treba da bude potinjena pravu, regulisana i podreena jednom sistemu javnog prava. Taj sistem se ne moe vie zasnivati na pojmu suverenosti (vlasti), poto se primenjuje na akte u kojima se ne vidi nikakav trag vlasti i zapovedanja.82 Tako za Digija, javna sluba jeste svaka delatnost ije obavljanje mora biti obezbeenjo, regulisano i kontrolisano od strane onih koji vladaju jer je obavljanje ove delatnosti neophodno za ostvarivanje i razvoj drutvene uzajamnosti i ujedno je takve prirode da ne moe biti ostvareno bez interevencije vladajue sile.83 Digi smatra, da kao javne slube treba organizovati one delatnosti ija i najkraa obustava dovodi do drutvenog nereda, te kao primer navodi trajk francuskih eleznica koji je nedvosmisleno pokazao da eleznica u sebi, u provom redu nosi elemente javne slube. Mnogi francuski teoretiari, kao na prime, Gaston ez,84 Moris Oriju,85 Roe Bonar, Marsel Valin,87 Lui Rolan,88 Andre de Lobader,89 an Rivero90 i drugi, zatim su kritikovali ali i unapreivali Digijev koncept drave i uprave kao javne slube.
86
Tako Moris Oriju smatra da je javna sluba samo jedan od najefikasnijih postupaka koji koristi uprava da bi obavila svoju misiju. Gaston ez, kritikuje Digijev koncept i istie da je za: utvrivanje pojma javne sluba bitna volja onih koji vladaju, jer istie da e se iskljuivo smatrati kao javne slube one opte drutvene potrebe od opteg interesa koje su oni koi vladaju u odreenoj zemlji, odluili da se te potrebe zatovoljavaju postupkom javne slube. Namera onih koji upavljaju je jedino merodavna. Kao to se moe videti, ez za razliku od Digija ne zasniva svoje shvatanje na drutvenoj uzajamnosti koja masu svesti pojedinaca o drutvenim potrebama preobraava u pozitivno pravo, jer su oni koji upravljaju obavezni da se povinuju drutvenoj uzajamnosti ve ovu teoriju svodi na nameru onih koji upravljaju da odlue o uvoenju odreene javne slube (kao to se moe videti Digijevo shvatanje je subjektivno a ezovo objektivno). Anre Lobader smatra da je za odreivanje pojma javne slube presudan opti interes te je za njega javna sluba svaka delatnost nekog javnog kolektiviteta koja ima za cilj da zadovoljni neki opti drutveni interes. . Lobader takoe ukazuje da svaka delatnost koju vri uprava i nije javna sluba. Privatnim preduzeima uprave nazivaju se
82 83
Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913), Beograd, Geca Kon, 1929, str. 34. Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913), Beograd, Geca Kon, 1929, str. 51 84 Gaston Jeze, Les principles generaaux de droit administratif, Paris, T. II. La notion de sercice public, 1925-1936, str. 16 (Navedeno prema: Draga Denkovi, Javne slube u francuskom upravnom pravu, Anali pravnog fakulteta u Beograd, br. 5, 1970, str. 465). 85 Uporedi: Maurice Hauriou, Precis de dorit administratif et de Droit general, Paris, 1921, p. 144. 86 Uporedi: Roger Bonnard, Precis de doit administratif, Paris, 1940, str. 443. 87 Uporedi: Marcel Waline, Droit adminisratif, 6 ed., Paris, p. 620-624. 88 Uporedi: Luis Rolland, Precis deo droit administratif, Paris, 1953, p. 16. 89 Uporedi: Andre de Laubadere, Traite elementaire de droit administratif, 3.ed., Paris, 1953, p. 40-41. 90 Uporedi: Jean Rivere, Droit administratif, Ler Partie, Bruxelles, 1966, p. 62-66.
37
one delatnosti uprave ije voenje uprava nije preduzela zbog opteg interesa, ve utvruju za upravu samo neku eksploataciju ili isto materijalni interes. Tip ove delatnosti je na primer izdavanje nepokretnosti u vlasnitvu drave u zakup, eksploatacija zemljinih poseda koje su u vlasnitu razliitih javnih tela i dr.... Javne sllube mogu obrazovati razliita javna tela, tako da postoje javne slube drave, departmana i optina. Na primer narodno obrazovanje je javna sluba drave, a sluba gradskog saobraajnog je gradska javna sluba. Lobader zaklujuje da se domen javnih slubi menja prema vremenu i koncepcijama onih koji vre vlasti... . Namera vladajuih je bitna i merodavna pri ispitivanju da li se radi o javnoj slubi ili ne, a to znai da se mora ustanoviti, da li je javna vlast stvarno htela da je osnuje. To je subjektivna koncepcija javne slube uz koju egzistira i objektivna koncepcija koja ima u vidu prirodu odnsono sutinu izvesne delatnosti i utvruuje da li ta delatnost objektivno ini javnu slubu. Za Luja Rolana, kao javna sluba se moe uzeti preduzee odnosno ustanova od opteg znaaja koja je pod vrhovnom upravom onih koji upravljaju, a slube zadovoljenju optih potreba. U svakom sluaju, iz ovih teorijskih shvatanja, proizali su i osnovni elemnti pojma javne slube. Ideje francuskog upravnog prava prenete su i u belgijsku nauku preko belgijskog teoretiara Andrea Budgengaha, prema kome pojam javna sluba ima dva osnovna znaenja. Prvo je organsko (organizaciono) i odnosi se na odreenu ustanovu odnosno na organizaciju koja vri javnu slubu, prema drugom, materijalnom i funkcionalnom, bitan je samo zadatak koji vri javna sluba, dok organizacija koja vri tu javnu slubu ostaje i dalje privatna organizacija. Od ovog teorijskog stanovita u odreivanju pojma uprave polaze jo od tridesetih godina 20. veka pa do danas, i pojedini nai stariji i noviji teoretiari upravnog prava sa biveg jugoslovenskog prostora i Srbije, kao na primer, Lazo Kosti,91 Mihailo Ili,92 Nikola Stjepanovi93, Slavoljub Popovi,94 Stevan Lili 95i drugi. 2.2.4. Osnovni elementi teorijskog pojma javna sluba Na osnovu iznetih shvatanja pre svega francuskih teoretiara, uoavaju se etiri osnovnih elemenata pojma javne slube. (1) Javne slube se osnivaju radi zadovoljenja odreenih potreba od opteg interesa. Opti interes predstavlja sutinski element pri odreivanju pojma javne slube. One se osnivaju radi zadovoljenja odreenih potreba od opteg interesa, koje su znajane kako za celu drutvenu zajednicu tako i za svakog pojedinca. One se osnivaju radi
91
Uporedi: Lazo Kosti, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije I Ustrojstvo uprave, Beograd, 1933, str. 91-92. 92 Uporedi: Mihajlo Ili, Administrativno pravo teorijska pitanja, Beograd, 1928, str. 9, str. 138-139. 93 Uporedi: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo FNRJ opti deo, drugo izdanje, Beograd, 1958, str. 29. 94 Uporedi: Slavoljub Popovi, Upravno pravo, Beograd, 1962, str. 36-45. 95 Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo, Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu-Slubeni glasnik, Beograd, 2008.
38
zadovoljenja odreenih potreba od opteg interesa, koje su znaajne kako za celu drutvenu zajednicu tako i za svakog pojedinca. Svaka delatnost uprave nije istvremeno i javna sluba ve su to samo one delatnosti kojima se zadovoljavaju potrebe od opteg interesa ikoje se najcelishodnije i najpogodnije mogu zadovoljiti putoem osnovane javne slube. Prema tome, organizacija javne lsube se moe osnivati samo za obavljanje takvih delatnosti a te delatnosti su: komunalna delatnost, nauna, kulturna, prosvetna, zdravstvena i socijalna delatnost kao i delatnost koje imaju za cilj unapreenje odreenih grana privrede, uprave ili zadovoljenja optih potreba stanovnitva. (2) Javne slube odgovaraju obavezi upravljaa da se staraju za opte dobro. Od namere onih koji upravljaju zavisi uvoenje javne slube. Meutim, da bi se starali za opte dobro, oni koji upravljaju imaju obavezu da organizuju i obezbede normalno funkcionisanje odreene delatnosti (slube) koje su od opteg drutvenog interesa. Upravljaima se namee pravna obaveza da organizuju i obezbede normalno i stalno funkcionisanje odreenih delatnosti (slubi), kao korelativ vrenja vlasti, jer je svaki pojedinac nadahnut idejom da oni koij upravljaju upravljaju u interesu onih nad kojim upravljaju. (3) Uvek mogua promenljivost. Poto se ljudsko drutvo nalazi u neprekidnom razvoju, potrebe za javnim slubama postaju sve vee, pri emu je i sam razvistak ovih slubi u zavisnosti od opteg razvitka civilizacije. Nadleni organ moe organizaciju i rd javnih slubi uvek modivikovati to zavisi od razvoja potreba od opteg interesa. Istovremeno, protokom vremena mogu i prestati izvesne okolnosti ime prestaju i potreba za postojanjem neke javne lsube. (4) Svi graani su jednaki u korienju javne slube. Javne slube su dune da svoje suloge i inidbe pruaju svim licima koja ispunjavaju odreene uslove za korienje tih usluga i inidbi. Pri korienju usluga javnih slubi, primenjuje se naelo jednakosti koje se manifestuje u dva pravca: prvo, javne slube su dune da svoje usluge prue svima koji ispunjavaju odreene uslove za njihovo korienje, mada u izvesnim sluajevima ostavljeno organizacijama koje obavljaju poslove javnih slube da same odreuju koje e kategorije graana imati pravo na njihove usluge; drugo organizacija javne lsube je duna da svim korisnicima prue uz jednake uslove i jednake usluge i inidbe. 2.2.5. Kritika koncepta uprave kao javne slube i uprava kao sistem regulacije drutvenih procesa Ipak i ovaj koncept je pedesetih i ezdesetih godina prolog veka dospeo u krizu, jer se i ovaj koncept menjao i razvijao. Vremenom su nastali i novi oblici javnih slubi poput industrijskih i komercijalnih koji su dovele do pitanja neke od zakljuaka koji su proisticali iz uenja o javnim slubama, to je zahtevalo i dalje unapreenje teorijskog pristupa. Marsel Valin smatra da javne slube u to vreme nemaju onaj znaaj i ulogu koji su joj pridavali stariji pisci. Valin Konstatuje da je pojam javne slube veoma rastegljiv i da se teko moe obuhvatiti jednom definicijom, usled ega je izbegava i zakonodavac i teorija. Po Valinu, postoje tri osnovne vrste javnih slubi: 1) javne slube u neposrednoj reiji
39
uprave kada uprava neposredno obezbeuje graanima izvesnu inidbu, odnson vri javnu slubu na svoj teret, preduzima na sebe odgovornost za uspeno voenje jedne aktivnosti u javnom iteresu; 2) konsecionirane javne slube iji nastanak samo provocira uprava i zadovoljava se time to je kontrolie dok privatno lice organizuje i obaljva delatnost i 3) zainteresovana reija javne slube u kojoj pojedinac koji preuzima obavljanje neke javne slube nema pravo naplaivanja usluga od korisnika, jer to prvo pripada samo javnom telu koje je osnovala javnu slubu. Prema ugovorima, koji mogu biti razliiti, utvruje se renta za pojedinca koji preuzima obavljanje zainteresovane reije javne slube.96 Tako je teorija vremenom poela da posmatra upravu kao ukupnost aktivnosti izvrenja zakona izdavanjem pravnih akata (optih i pojedinanih), obavljanja materijalnih operacija autoritativnog karaktera ali i aktivnosti vrenja odnosno osiguravanja i kontrolisanja administrativnih javnih slubi podvrgnutih posebnom reimu upravnog prava. Prema ovom stanovitu, u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog drutvenog razvoja, shodno konceptu ljudskih prava, dravna vlast se transformie u javnu slubu, sa zadatkom da obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak drutva u oblasti obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene zatite, naunih istraivanja, zatite prirode, privrednog razvoja i dr, a zatim i u sloenog regulatora drutvenih procesa, kojima administracija kao takva upravlja. Polazei od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno istie da je savremeni koncept uprave koja neposredno prua javne usluge ili obezbeuje, regulie i koordinira sistem u kome drugi (privatni) subjekti pruaju usluge graanima, proistekao iz shvatanja drave kao organizacije ija funkcija nije vrenje vlasti, ve socijalna regulacija drutvenih procesa. Ova promena uloge uprave, izmeu ostalog, dovela je i do nastanka i irenja novih organizacionih oblika uprave. Ve sredinom 60-tih godina u SAD, kao i pod uticajem irenja institucije Ombudsmana na evropskom kontinetu,97 dolazi do nastanka nezavisnih specifinih organa i reguliatornih paradravnih tela, na koje se vremenom prenosi sve vie klasinih upravnih ovlaenja, ali istovremeno, oni postaju i tvorci novih, manje formalnih i krutih pojedinanih akata kao to su to predlozi, preporuke i drugi, kao specifinih pojedinani akta nezavisnih i samostalnih organa i tela. Sve to vremenom i daljem razvoju teorijskog koncepta uprave kao sistema za socijalnu regulaciju drutvenih procesa. 2.2.6. Uprava kao sistem regulacije drutvenih procesa Koncept uprave kao sistema regulacije drutvenih procesa podrazumeva, dakle, da se aktivnostima uprave u regulaciji drutvenih procesa ne pristupa kao vladanju ljudima, ve kao procesu legitimnog uticaja na ponaanje ljudi prema unapred postavljenim standardima. Polazei od iznetog, moe se rei da je osnovna socijalna funkcija i drutvena uloga uprave, odnosno drave u tome da svojim aktivnostima, ili koordinisanjem aktivnosti
96
97
Uporedi: Marcel Waline, Traite elementaire de droit administratif , Recueil Sirey, Paris, 1951. p. 624. Uporedi: Stevan Lili, Biljana Kovaevi-Vuo, Dejan Milenkovi, Ombudsman meunarodni dokumenti, uporedno pravo i praksa, Komitet pravnika za ljudska prava, Beograd, 2002.
40
drugih (privatnih) subjekata pri obavljanju odreenih delatnosti od opteg interesa, ostvari opte blagostanje drutva (welfare). Drugim reima, opte ciljeve drutva, drava realizuje ostvarivanjem optih, odnosno javnih interesa (bono publico) kao onih interesa koji stoje iznad pojedinanih (linih ili grupnih). Uostalom, upravo su se prema ovom kriterijumu, mogle jasno razlikovati demokratske od autoritativnih drava, posebno ranije socijalistike sovjetskog tipa od savremenih socijalnih drava. Tako, dok se u socijalistikim dravama sovjetskog tipa opti ciljevi drutva prvenstveno realizuju autoritativnim putem i vrenjem vlasti (npr. kako je to tvrdio A.I. Denisov), dotle se u socijalnim dravama javni interesi prvenstveno realizuju neautoritativnim putem i obavljanjem ili obezbeenjem, nadziranjem i regulisanjem javnih slubi (npr. kako to tvrdi Leon Digi).98 Rezultati ovih prouavanja, posebno tzv. velikih upravnih sistema (npr. zdravstvene slube, dravne uprave, industrijske korporacije, saobraajne mree, urbani konglomerati i sl), pokazuju da se u sloenim savremenim uslovima ivota upravljanje moe odvijati samo prema unapred odreenim pravilima (standardima). U tom smislu, upravnu delatnost, kao strunu i kontinuiranu delatnost, mogu obavljati samo profesionalni i depolitizovani upravni slubenici. Sa druge strane, kako postavljanje politikih ciljeva nije stvar strunosti ve politike, upravni slubenici ne treba da se bave politikom, jer je to posao politiara.99 U drugoj polovini u 20. veka, pojavljaju se prve kompleksne analize uprave u savremenom industrijskom drutvu koje kombinuju politiko i tehnoloko stanovite, i koje kao sredinje pitanje postavljaju odnos uprave i politike vlasti. Polazei od sadrinskog jedinstva tehnologije obavljanja upravnih aktivnosti kao brojnih i sloenih funkcija upravljanja, kako u javnom (dravnom), tako i u privatnom (poslovnom) sektoru, umesto dotadanjeg teorijskog pojma dravno-pravne uprave, nastaje tzv. ciljno-racionalni koncept moderne upravne organizacije. Ovaj model naglaava dvostruku ulogu uprave: sa jedne strane, uprava se moe posmatrati i kao instrument za vrenje politike vlasti (uprava kao vlast), a sa druge, i kao organizacija za vrenje javnih slubi (uprava kao sluba)100 ili oranizacija za vrenje ili regulisanje i koordinisanja vrenja javne slube (regulacija drutvenih procesa) U ovakvim okolnostima, uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju kao regulator drutvenih procesa, pri emu ne mora biti ta, koja kroz svoje organizacione oblike javnih slubi, i sama vri usluge graanima. U sloenim i dinaminim uslovima savremenog ivota, upravo je javna uprava ta organizaciona infrastruktura koja bi trebala da raspolae velikim strunim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima za efikasnu regulaciju (i koordinaciju) drutvenih procesa. Istovremeno, sa porastom uloge
98
99
100
Uporedi: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Centar za publikacije Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, 1999, str. 15-23; Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 22-23. Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 22. Uporedi: Dejan Milenkovi, Uprava kao vlast i uprava kao sluba, Biblioteka Srbija prvna drava, knjiga br. 13, Centar za publikacije Pravnog fakulteta Univziteta u Beogradu, Beograd, 1997, str. 105116.
41
uprave kao instrumenta regulacije, opada njena uloga kao vrioca politike vlasti i prinude, to se direktno reflektuje i na njene ukupne aktivnosti, odnosno na upravnu delatnost uopte.101 Koncept socijalne regulacije proizilazi iz okolnosti da ljudi u drutvu ostvaruju svoje interese kako u odnosima meusobne saradnje, tako i u meusobnim sukobima. Meusobna konkurencija pojedinaca i drutvenih grupa za relativno oskudna materijalna i drutvena dobra ispoljavaju se bilo kao dominacija (kada se interesi jednih ostvaruju na raun drugih), bilo kao kompromis (kada se interesi ostvaruju samo jednim delom i nikad u potpunosti). Koncept socijalne regulacije polazi od stanovita da upravni sistem, kao sistem ljudske saradnje, ima za cilj neutralizaciju kontigentnosti, tj. negativnih efekata neizvesnosti koji proizilaze iz mogueg nelegitimnog ponaanja drugih u drutvenoj interakciji.102 2.3. TEORIJSKI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU - DELATNOST UPRAVE Meutim, sada nastaje problem. Jer, Ako poemo od pojma uprave kao regulatora drutvenih procesa, onda se ovaj pojam odnosi se na teorijski pojam uprave u funkcionalnom smislu. Uostalom, u prethodnom delu u kome se odnosi na teorijske koncepte uprave, polaze od odreivanja delatnosti uprave, pa tek zatim, i njene organizacije. Iz ovog ugla, uprava se posmatra kao posebna delatnost, tj. kao racionalna (svesna i svrsishodna) aktivnost ljudi. Teorijski odrediti funkcionalni pojam uprave, znai teorijski definisati osnovne aktivnosti kojima uprava (kao organizacija) ostvaruje svoje zadatke i poslove, odnosno putem kojih uprava, sa stanovita koncepta uprave kao sistema regulacije drutvenih procesa, ostvaruje svoju socijalnu funkciju u drutvu.103 U skladu sa savremenim pojmom i shvatanjem drave, ve u drugoj polovini 20. veka bilo je primetno da je, usled znatno izmenjene uloge same drave u drutvu, kao posledicu imalo i promenu shvatanja aktivnosti uprave. Kako se aktivnosti uprave nisu vie mogle svesti samo na vrenje upravne funkcije kao funkcije vrenja vlasti, one poinju da se posmatraju kao delatnost drave. Zato je i termin upravna funkcija, koji je sluio da oznai pravni reim i nain vrenja upravne vlasti, u savremeno doba zamenjen izrazom upravna delatnost. Ali, i ovaj pojam je vrlo sloen, a i oko njega se jo uvek i u teoriji vodi poprilian spor u nauci o upravi i upravnom pravu. U najirem smislu uprava se obeleava kao trajno i plansko delovanje radi postizanja odreenog uspeha. Ali time je u najboljem sluaju, dato samo opte obeleje ovog pojma ali ne i njegova specifina oznaka. Uprava moe obuhvatati samo odreeni deo takvog delovanja, ali glavna tekoa poiva ba u utvrivanje ove specifinosti.104
101
102
103
104
Uporedi: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi,(magistarski rad), Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1998. str. 14. Uporedi: S. Lili, P. Kuni, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 16-18. Uporedi: Stevan Lili, Organski pojam uprave, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 1-4, 1983, str. 487-494. Ivo Krbek, Upravno pravo FNRJ I, Beograd, 1955, str. 18.
42
Teorijski odrediti pojam uprave u funkcionalnom smislu, znai teorijski definisati osnovne aktivnosti kojima uprava (kao organizacija) ostvaruje svoje zadatke i poslove, te se teorijsko odreivanje pojma uprave u funkcionalnom smislu kao posebne delatnosti koju obavlja uprava, svodi na odreivanje sadrine i karakteristika onih njenih aktivnosti koje se oznaavaju kao uprava u smislu upravne delatnosti. Meutim, i one se zatim mogu dalje utvrivati shodno njihovim formalnim i materijalnim obeleijima.105 Polazei upravo od koncepta socijalne funkcije drave i uprave u ijem je osnovu teorijski model uprave kao javne slube, sadrina funkcionalnog pojma uprave kao upravne delatnosti podrazumeva ukupnost svih aktivnosti uprave, i autoritativnih (upravni akt, prinudne radnje), ali i neautoritativnih (uestvovanje u oblikovanju politike, praenju stanja, razvojnim poslovima, vrenju upravnih radnji neautoritativnog karaktera i sl), te funkcionalni pojam uprave danas upravo i ini sadrinu teorijskog pojma javne uprave u funkcionalnom smislu. Javna uprava je pojam koji u funkcionalnom smislu, podrazumeva sve delatnosti odnosno aktivnosti koje uprava kao organizacija za socijalnu regulaciju drutvenih procesa obavlja.106 Kako upravna delatnost obuhvata aktivnosti kojima uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju, konkretni oblici vrenja upravne delatnosti u jednom pravnom sistemu odreuju se na osnovu zakona i drugih pravnih propisa kojim se ona regulie od strane drave. U poslednjih nekoliko decenija, kroz jaanje evropskih integracionih procesa, stvaranja Evropske unije i evropskog pravnog (i upravog) prostora nastaju i odreeni nadnacionalni standardi koji se odnose na kreiranje upravnih delatnosti i njihovo vrenje od strane uprave. Time nastaju nove perspektive u globalnom razvoju upravnih delatnosti (i upravne organizacije takoe) koje je sve do skora, bile pod neprikosnovenim suverenitetom drave. TEORIJSKI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU - ORGANIZACIJA UPRAVE Odreivanje teorijskog pojma javne uprave u funkcionalnom smislu, prethodni odreivanju organizacionog pojma uprave u teorijskom smislu. Na osnovu ovako odreenog pojma javne uprave u funkcionalnom smislu, uprava se u organizacionom smislu moe odrediti kao organizacija koja za svoj osnovni cilj ima vrenje upravne delatnosti.107
105
106
107
Pavle Dimitrijevi, Javna uprava, Ni, 1964, str. 13-14; Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultet u Beogradu, 1999, str. 19-22. Uporedi: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultet, Beograd, 1998, str. 21-22. Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008. str. 81-83. Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Centar za publikacije Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, 1999, str. 35-36.
43
Posmatrajui upravu kao organizaciju moemo da uoimo da upravna organizacija obuhvata najpre organizacionu celinu u okviru posebne dravne organizacione podstrukture uprave na centralnom i niim nivima vlasti (ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstva i posebne upravne organizacije na centralnom nivou, odnosno sekretarijati i uprave na lokalnom nivou). Meutim, ovlaenje za vrenje upravne delatnosti mogu imati i subjekti koji se takoe nalaze u okviru dravne organizacione strukture, ali u okviru drugih dravnih organizacionih podsistema, van organizacione podstrukture upravnih organa. Takvi subjekti su recimo, posebna tela koja se nalaze u organizacionom okviru sudskih ili zakonodavnih organa, kao na primer, sudska uprava ili struna sluba skuptine.108 U poslednjih tridesetak godina, nastaju i novi, raznorodni sistemi, koji su, po svojoj prirodi, izmeu dravnog i vandravnog sistema. Re je o specifinim organizacionim sistemima olienim u nezavisnim i samostalnim organima i telima iji je formalni osniva putem zakona drava, i kojima je delimino, pa ak i preteno, povereno vrenje upravnih javnih ovlaenja, odnosno obavljanje upravne delatnosti. Sledeu celinu ine subjekti koji se nalaze izvan organizacione strukture drave ali su sa njom neraskidivo povezani, s obzirom da je drava njihov osniva, a koji obavljaju poslove od opteg intresa, odnosno vre javnu slubu kao to je to sluaj sa ustanovama (muzeji, bolnice, kole, fakulteti) ili javnim preduzeima (eleznica, elektroprivreda, fiksna telefonija, vazduni prevoz i sl).109 I na kraju, tu su i nedravni subjekti kojima su zakonom poverena upravna javna ovlaenja (Auto-moto savez i sl), odnosno ovlaenja da obavljaju neke od autoritativnih i neautoritativnih upravnih delatnosti, iako je re o subjektima privatnog prava, iji osniva nije drava niti je to jedinica lokalne samouprave. U organizacionom smislu, uprava se javlja kao sloena upravna organizacija koja je sastavljena od brojnih i raznovrsnih organa i organizacionih oblika koji uspostavljaju meusobnu komunikaciju na osnovu unapred utvrenih pravila i propisa. 110 S obzirom da se kao vrioci upravne delatnosti osim organa dravne uprave i drugih dravnih i paradravnih organa koji su ovlaeni za vrenje upravnih aktivnosti mogu pojaviti i nedravni subjekti sa upravnim javnim ovlaenjima, uprava se i u organizacionom smislu, shodno konceptu socijalne regulacije i pojmu uprave u funkcionalnom smislu, pojavljuje kao javna uprava, odnosno kao organizacija koja vri javnu slubu, odnosno kao javna sluba.111 Javna uprava u organizacionom smislu obuhvata, dakle, pored dravne uprave i upravu svih javnopravnih linosti ili samouprava, kao i privatnih subjekata kojima je
108
109
110 111
Uporedi: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultet, Beograd, 1998, str. 111. Uporedi: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultet, Beograd, 1998, str. 48-49. Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo, Beograd, 1998, str. 32. Uporedi: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultet, Beograd, 1998, str. 23.
44
zakonom povereno vrenje upravnih javnih ovlaenja, te je organizacioni pojam javne uprave iri od pojma dravne uprave (u organizacionom smsilu). Pravna teorija u savremenim graanskim dravama, ne tretira pod upravom samo delatnosti dravnog organizma u uem smislu, ve i onu samoupravnih tela (u irokom smislu te rei) pa i privatna lica koja vre slubu od naroitog znaaja za drutvo. Spram ueg pojma uprave, koju vre sami dravni organi, to bi bio iri pojam uprave, koji se oznaava kao javna uprava ili javna sluba.112 Na osnovu iznetog moe se rei da je dananji teorijski model uprave, proizaao iz savremenih koncepcija o upravi kao javnoj slubi, kako u smislu upravne delatnosti kao vrenja javnih slubi, tako i u smislu javne uprave kao dravnih organa i nedravnih subjekata koji obavljaju upravnu delatnost. To je sutina savremenog modela uprave kao sistema za socijalnu (drutvenu) regulaciju, odnosno modela javne uprave.113 Dakle, javna uprava se kao normativno definisana organizaciona struktura jasno razlikuje od delatnosti javne uprave, kao korpusa razliitih, sloenih i brojnih poslova i zadataka koje se obavljaju u cilju pruaja profesionalne i strune podrke Vladi u sprovoenju politike i realizaciji strategija razvoja (public policy) i pruanju ili obezbeenja pruanja javnih usluga (puclic service) graanima.
TEMA TREA AUTORITATIVNE I NEAUTORITATIVNE

112
113
Uporedi: Ivo Krbek, Upravno pravno FNRJ I, Beograd, 1955, str, 18; Slavoljub Popovi, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 1/1981, str. 22-23; Milan Markovi, Pravna pitanja reorganizacije uprave u Srbiji i Crnoj Gori (doktorska disertacija), Pravni fakultet u Beogradu, 1998, str. 16. i dr. Uporedi: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultet, Beograd, 1998, str. 24.
45
DELATNOSTI JAVNE UPRAVE - POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU U SRBIJI
46
3.1. OPTI OSVRT NA POZITIVNO-PRAVNI POJAM UPRAVE I IZVORE PRAVA KOJI SE ODNOSE NA JAVNU UPRAVU Za razliku od teorijskog pojma uprave, tzv. pozitivno-pravni pojam uprave odreuje upravu polazei od vaeih (pozitivnih) ustavnih i zakonskih propisa.114 Dok odreivanje teorijskog pojma uprave jeste znaajno za utvrivanje opte koncepcije uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu, pozitivno pravni pojam uprave ima znaaj za praktinu primenu konkretnih pravnih normi o radu i organizaciji uprave. Zato se teorijski i pozitivno-pravni pojam po pravilu ne podudaraju uvek u potpunosti, iako imaju odreene zajednike karakteristike. Naime, pre bi se moglo rei da pozitivno-pravi pojam uprave jeste pojam koji tei da prati odreeni teorijski koncept. Ustavotvorac i zakonodavac po pravilu ne odreuju pojam uprave na izriit i jedinstven nain pri odreivanju pozitivnopravnog pojma uprave, usled ega je potrebno pristupiti tumaenju i izvriti odgovarajuu analizu veeih normi iz ove oblasti.115 Kao i kod teorijskog pojma uprave, i kod pozitivno-pravnog pojma uprave mogue je utvrditi pozitivno-pravni pojam uprave u funkcionalnom i pozitivno-pravni pojam uprave u organizacionom smislu. U tom smislu, pozitivno pravni pojam uprave u teorijskom i organizacionom smislu, najveoj meri zavisi od vaeih izvora prava koji se odnose na javnu upravu u Srbiji, a to su ustav, zakon, podzakonski akti i u veoma ogranienoj meri sudska prakasa. 3.1.1. Ustav Kako Ustav i ustavni akti (npr. ustavni amandmani, ustavni zakoni i sl.) predstavljaju izvor svih grana prava jednog pravnog sistema, ustavom i ustavnim aktima, po pravilu, se ureuju se i odreena pitanja iz pojedinih grana prava koja se smatraju vitalnim za drutvenu zajednicu (npr. vrste svojine, viestranaki pluralizam, ukidanje smrtne kazne i sl.). Ustavom se obezbeuje najvia pravna zatita, tako to se onemoguava drugaije regulisanje pojedinih pitanja zakonom. Poto su ustavne odredbe naelnog karaktera (tzv. ustavna naela), njih je potrebno razraditi zakonima i podzakonskim propisima.116 U Srbiji je re o Ustavu Republike Srbije i Ustavnom zakonu za zprovoenje Ustava Republike Srbije iz 2006. godine.117 Ustav kao izvor prava, se moe javiti kao neposredni ili kao posredni izvor prava za javnu upravu.Ustav je neposredni izvor prava za organe uprave kada oni mogu i
114
115
116
117
Uporedi: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo I, Beograd, 1973, str. 27-31; Slavoljub Popovi, Upravno pravo opti deo, Beograd, 1989, str. 42-45 i dr. Uporedi: Upravno pravo - upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu-Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 89. Uporedi: Upravno pravo - upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu-Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 171. Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06 i Ustavni zakon za sprovoenje Ustava Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06.
47
moraju da zasnivaju svoje akte direktno na pojedinim odredbama ustava, a to je samo onda kada ustav izriito ustanovljava organe uprave, daje ovlaenje i odreuje njihove dunosti, kao i kada odreuje oblike kontrole.118 Meutim, primetno je ve iz Ustava Srbije, da pojam javna uprava nije pozitivno pravni pojam u srpskom pravnom sistemu, jer Ustav, a zatim, konsekventno ni zakoni i podzakonska akta), ne koriste termin javna uprava. Ustav Srbije sadri odgovarajue odredbe o (dravnoj) upravi, ali u tome ne ostaje do kraja konsekventan, te jednoj od odredaba, umesto termina dravna uprava koristi termin uprava. Pojam dravna uprava najpre se pojavljuje u delu Ustava koji se odnosi na Vladu. Jedna od nadlenosti Vlade je da usmerava i usklauje rad organ dravne uprave i vri nadzor nad njihovim radom. U pogledu odgovornosti Vlade, Vlada je odgovorna Narodnoj skuptini za za politiku Republike Srbije, za izvravanje zakona i drugih optih akata Narodne skuptine, kao i za rad organa dravne uprave119 Ustav zatim sadri i poseban odeljak pod nazivom Dravna uprava, koga ine dva lana. Ustav najpre odreuje poloaj dravne uprave te delimino utvruje organizacione oblike organa dravne uprave (ministarstva), ali proputa da odredi poslove dravne uprave, preputajui odreenje poslova zakonu.
120
Dravna uprava je samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi. Poslove dravne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi dravne uprave odreeni zakonom. Poslovi dravne uprave i broj ministarstava odreuju se zakonom. Unutranje ureenje ministarstava i drugih organa dravne uprave i organizacija propisuje Vlada.121 Ustavotvorac zatim, iri krug subjekata koji obavljaju poslove dravne uprave, ali ne odreuje ove subjekte jednim jedinstvenim nazivom (ne koristi termin javna uprava ili bilo koji drugi kojim bi svi vrioci poslova dravne uprave, ili poslova uprave bili oznaeni. Ustavna odredba glasi: U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza graana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za ivot i rad, zakonom se moe poveriti obavljanje odreenih poslova iz nadlenosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave. Pojedina javna ovlaenja se mogu zakonom poveriti i preduzeima, ustanovama, organizacijama i pojedincima. Javna ovlaenja se mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima. Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu osnovati javne slube. Delatnosti i poslovi zbog kojih se osnivaju javne slube, njihovo ureenje i rad propisuje se zakonom.122
118
Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 171. 119 Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 123. st. 1 ta. 5 i l. 124. 120 Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 136-137. 121 Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 136. 122 Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 137.
48
Na ovaj nain Ustavom Republike Srbije se pribliava teorijskom pojmu uprave u organizacionom smislu (o emu je prethodno bilo rei), ali proputa da ih terminoloki i odredi. S druge strane, pojam javno ovlaenje u ovoj ustavnoj odredbi, treba tumaiti u kontekstu upravnih javnih ovlaenja (jer je re o odeljku Ustava koji nosi naziv Dravna uprave pa je logino da je Ustavotvorac mislio na ovlaenja za obaljanje poslova, odnosno delatnosti dravne uprave).123 Ve u narednom odeljku, Ustav utvruje poseban oblik kontrole uprave olien u instituciji Zatitnika graana (ombudsmana). Zatitnik graana je nezavisan dravni organ koji titi prava graana i kontrolie rad organa dravne uprave, organa nadlenog za pravnu zatitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzea i ustanova kojima su poverena javna ovlaenja.124 I iz ove ustavne odredbe jasno je da Zatitnik graana, vri specifian oblik kontrole ne samo dravne uprave (odnosno posebne organizacione podstrukture organa uprave na centralnom nivou vlasti) ve i drugih vrioca upravnih javnih ovlaenja odnosno vrilaca uprave (javne uprave). I poslednji lan Ustava koi se odnosi na upravu nosi naziv "Zakonitost uprave" Zakonitost uprave u kontekstu zasnovanosti na zakonu obuhvata i sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata (i radnji) od strane suda u specifinom sudskom postupku koji nosi nazi upravni spor. Ustavotvorac u ovom lanu odstupa od termina dravna uprava, i koristi termin uprava, a iz ustavne formulacije proizilazi da se zakonitost odnosi na sve vrioce upravnih poslova (delatnosti), odnosno da se ovde pojam uprava koristi u kontekstu pojma javna uprava. Ona je Ustavom odreena na sledei nain: Pojedinani akti i radnje dravnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlaenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu. Zakonitost konanih pojedinanih akata kojima se odluuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podlee preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u odreenom sluaju zakonom nije predviena drugaija sudska zatita.125 Iz svega navedenog, ostaje nejasno zato je Ustav Republike Srbije propustio da odredi i uvede u pozitivno pravo pojam javna uprava, kada on, iz prethodno navedenih ustavnih odredaba, bar u organzacionom smislu ve jasno proizilazi.
3.1.2. Zakon kao izvor upravnog prava Kao izvor upravnog prava, zakon se javlja kao primarni i najvaniji formalni izvor upravnog prava. Dok se u irem smislu pod zakonom podrazumeva svako opte pravilo (to je od kljunog znaaja za razlikovanje normativnog i upravnog javnog
123
O pojmu (upravnih) javnih ovlaenja opirnije: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1999. str. 87-92. 124 Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 137. 125 Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 138.
49
ovlaenja), dotle se u uem smislu pod zakonom podrazumevaju norme koje je doneo poseban zakonodavni organ u posebnom zakonodavnom postupku. Zakoni koji se javljaju kao osnovni izvori prava u oblasti javne uprave, Njima se utvruje njena organizacija, poslovi (delatnosti) uprave, sudska kontrole uprave, pa i pozitivno-pravni pojam uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu. U vezi sa organizacijom uprave u Srbiji znaajni su: Zakon o dravnoj upravi (2005 sa kasnijim izmenama i dopunama); Zakon o ministarstvima (2011); Zakon o dravnim slubenicima (2005 sa kasnijim izmenama i dopunama), Zakon o teritorijalnoj organizaciji (2007), Zakon o lokalnoj samoupravi (2007); Zakon o javnim agencijam (2005); Zakon o javnim slubama (1991), Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa (2000), Zakon o Vladi (2005) i dr. U vezi sa utvrivanjem i obavljanjem poslova (delatnosti) uprave i kontrolom vrenja poslova uprave u Srbiji su znaajni: Zakon o dravnoj upravi (2005 sa kasnijim izmenama i dopunama) Zakon o optem upravnom postupku (1997), Zakon o upravnim sporovima (2009), Zakon o Zatitniku graana (2005), Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja (2004) i brojni drugi. 3.1.3. Podzakonski opti akti Vlade i organa dravne uprave kao izvori upravnog prava Podzakonski opti akti su opti akti koji su po svojoj pravnoj snazi nii od zakona. Podzakonski akati (propisi) razrauju pojedine norme zakona ili vie njih, i time pribliavaju i prilagoavaju bezlina i apstraktna pravila sadrana u zakonima, organima i organizacijama, koji su nadleni da ih primenjuju. Oni, po svojoj prirodi i funkciji, proizilaze iz zakona i slue njegovom izvrenju.126 Kako se istie, podzakonski opti akti su generiki naziv za propise slabije pravne snage od zakona, koje donose, po pravilu, nezakonodavni, izvrni i upravni organi, a ukoliko ih donose zakonodavni organi, onda ih ne donose po postupku po kome donose zakone (zakonodavni postupak), nego po postupku manje sloenom od zakonodavnog postupka. Ovim izrazom obuhvataju se, takoe, i opti akti koje donose organi lokalne samouprave. Postojanje podzakonskih optih akata pretpostavlja postojanje zakona. Tek sa podzakonskim aktima donetim radi izvravanja zakona, zakon postaje potpun akt, podoban za primenjivanje i ostvarivanje u njemu sadranih ciljeva. Podzakonskim aktima ne moe se ureivati materija koja prethodno nije bila ureena zakonom. Osim toga, podzakonskim optim aktima ne mogu se zasnivati ovlaenja i obaveze subjekata mimo onih utvrenih zakonima. Zbog toga se oni uvek donose na osnovu i u saglasnosti sa zakonom.127 U naem pravnom sistemu podzakonski opti akti kao izvori prava za javnu upravu, prema donosiocu mogu biti: (1) podzakonski opti akti skuptina; (2) podzakonski opti akti predsednika Republike, (3) podzakonski opti akti vlade, (4) podzakonski opti
126
127
Uporedi: Ljubomir Sekuli, Osnovi upravnog prava, Univerzitet Crne Gore, Podgorica, 2004. str. 1820. 346 Pavle Dimitrijevi, Ratko Markovi, Upravno pravo, Beograd, 1986, str. 283-284.
50
akti organa uprave, (5) podzakonski opti akti autonomne pokrajine i grada, kao i (7) podzakonski opti akti lokalnih organa (optina) i (8) podzakonski opti akti drugih organa i organizacija. Za javnu upravu, ipak, najznaajniji su podzakonski opti pravni akti Vlade i organa dravne uprave. Podzakonski akti koje donosi Vlada (opti i pojedinani) utvreni su Zakonom o Vladi.Vlada donosi uredbe, poslovnik, odluke, reenja i zakljuke, memorandum o budetu, strategije razvoja i deklaracije 128 Najznaajniji podzakonski opti pravni akti Vlade su: (1) uredbe, (2) odluke i (3) zakljuci. Uredbom se blie ureuju odnosi od znaaja za izvravanje zakona (npr. Uredba o podsticanju zapoljavanja, Uredba o programu i nainu polaganja dravnog strunog ispita,Uredba o elektronskom kancelarijskom poslovanju129) utvruju naela unutranje organizacije ministarstava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija (npr. Uredba o naelima za unutanje ureenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i slubana Vlade, Uredba o upravnim okruzima130) i obrazuju strune slube Vlade (npr. Uredba o osnivanju slube za upravljanje kadrovima131). Odlukom se propisuju mere Vlade (npr. Odluka o ogranienju isporuke elektrine energije odreenim ustanovama i kompanijama koje su veliki potroai, a koje nisu od vitalnog znaaja za svakodnevno funkcionisanje od 8.12.2012 i dr), daje saglasnost ili potvruju opti akti organa ili organizacija, ako je takva saglasnost ili potvrda predviena zakonom, obrazuju druge slube za potrebe Vlade (npr. Odluka o upravi za zajednike poslove republikih oragana132) i ureuju druga pitanja od znaaja za obavljanje poslova Vlade. Zakljukom se utvruju stavovi Vlade o pitanjima unutranje organizacije, metoda rada i odnosa u Vladi, naelni stavovi i smernice za rad ministarstava, organa u njihovom sastavu i posebnih organizacija, odreuju zadaci ovim organima i strunim slubama i zauzimaju stavovi o drugim pitanjima iz nadlenosti Vlade o kojima se ne odluuje drugim aktima (npr. Zakljuak o poveanju zarada u javnim slubama, Zakljuak o poveanju zarada u organima lokalne vlasti i dr).133
128 129
Uporedi: Zakon o Vladi, Slubeni glasnik RS br. 55/05, 101/07 i 65/08, l. 42-46. Vlada Srbije, Uredba o podsticanju zapoljavanja, Slubeni glasnik RS br. 32/2011. Uredba o programu i nainu polaganja dravnog strunog ispita Slubeni glasnik RS br. 16/09, Uredba o elektronskom kancelarijskom poslovanju, Slubeni glasnik RS br. 40/10. 130 Uporedi: Vlada Srbije, Uredba o naelima za unutanje ureenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i slubana Vlade, Slubeni glasnik RS br. 81/07- preien tekst, i 69/08; Uredba o upravnim okruzima, Slubeni glasnik RS br. 15/06). 131 Uporedi: Uredba o osnivanju Slube za upravljanje kadrovima, Slubeni glasnik RS br. 106/05. 132 Uporedi: Vlada Srbije, Odluka o Upravi za zajednike poslove republikih organa, Slubeni glasnik RS br. 67/91, 79/02, 13/94. 133 Uporedi: Zakljuak Vlade RS 05 broj 121-37/2011, od 13. januara 2011. godine o poveanju zarada u javnim slubama i Zakljuak Vlade RS 05 broj 121-38/2011, od 13. januara 2011. godine o poveanju zarada u organima lokalne vlasti
51
Podzakonski akti koje donosi organi dravne uprave utvreni su Zakonom o dravnoj upravi. Podzakonski opti akti organa uprave, su pravilnik, naredba i uputstvo, 134 kao i instrukcija, struno uputstvo i objanjenje. Pravilnike, naredbe i upustva donosi funkcioner koji rukovodi organom dravne uprave samo na osnovu izriitog zakonskog ovlaenja. Pored podzakonskih optih akata organi dravne uprave donose i pojedinane akte reenja, kada su na zakonom ovlaenji.135 Prethodno pomenute akte dravne uprave mogu donositi i organi kojima je povereno vrenje poslova iz okvira prava i dunosti Republike. Pravilnikom se razrauju pojedine odredbe zakona i propisa Vlade radi njihovog izvravanja (npr. Pravilnik o bliim uslovima za uvanje biblioteke grae, Pravilnik o ocenjivanju uenika u osnovnom obrazovanju i vaspitanju, Pravilnik o postupku za odreivanje i promenu linog imena i dr). Naredbom se radi izvravanja pojedinih odredaba zakona i drugih propisa nareuje ili zabranjuje postupanje u odreenoj situaciji koja ima opti znaaj. Uputstvom se propisuje nain rada i vrenje poslova organa dravne uprave, kao i preduzea, ustanova i drugih organizacija kada vre poverene poslove dravne uprave u izvravanju pojedinih odredaba zakona i drugih propisa (npr. Uputstvo o elektronskom kancelarijskom poslovanju, Uputstvo o voenju matinih knjiga i obrascima matinih knjiga136). Navedenim propisima, meutim, ne mogu se za graane, preduzea, ustanove i druge organizacije ustanovljavati obaveze i prava koji nisu zasnovani na zakonu niti se mogu utvrivati nadlenosti organa dravne uprave.137 Instrukcijom138 se usmerava organizacija poslova i nain rada zaposlenih u organu dravne uprave i imaocu javnih ovlaenja u vrenju poverenih poslova dravne uprave. Struno uputstvo sadri pravila za struno organizovanje slube i za struni rad zaposlenih u organima dravne uprave i u drugim organima i organizacijama koje vre poverene poslove dravne uprave (npr. Struno uputstvo ministarstva o organizovanju pripremnog predkolskog programa). Objanjenjem se daje miljenje koje se odnosi na primenu pojedinih odredaba zakona i drugih propisa. Reenjem se odluuje o pojedinanim upravnim i drugim pojedinanim stvarima, u skladu sa zakonom i drugim propisima. Reenje donosi funkcioner koji rukovodi organom dravne uprave ako zakonom nije drugaije odreeno.
134 135
Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS br. 79/05, br. 101/07. l. 15. Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS br. 79/05, br. 101/07, l. 17. 136 Uputstvo o elektronskom kancelarijskom poslovanju Slubeni glasnik RS br. 102/2010.; Uputstvo o voenju matinih knjiga i obrascima matinih knjiga, Slubeni glasnik RS br. 109/09 i 10/2010. 137 Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS br. 79/05, br. 101/07, l. 15. st. 16. 138 Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS br. 79/05, br. 101/07, l. 48.
52
3.1.4. Sudska i upravna praksa kao izvor upravnog prava Kod nas se smatra da sudska praksa nije izvor prava (iako se u odreenim situacijama i kod nas ona ipak moe pojaviti kao izvor), u smislu da se presude vrhovnog suda i odluke ustavnog suda moraju uzimati kao obavezna pravna pravila. Za razliku od toga u zemljama common law-a (npr. Velika Britanija, SAD i dr.), odluke najviih sudova, posebno tzv. precedenti, izjednaene su u pogledu pravne snage sa zakonom, i kao takve su obavezne. Drugim reima, u tim sistemima, kao izvor prava ne smatraju se samo zakon i drugi opti akti, ve i pojedinani sudski akti od precedentnog znaaja.139 3.2. POZITIVNO-PRAVNI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU I AKTI UPRAVE 3.2.1. Odreivanje pozitivno-pravnog pojma uprave u funkcionalnom smislu u Srbiji Zahvaljujui pre svega demokratskim promenama koje su se desile u Srbiji 2000. godine, Srbija poela i u pozitivno-pravnom smislu, da naputa teorijski koncept uprave kao vlasti, odnosno teorijski funkcionalni pojam uprave kao jedne od tri funkcije dravne vlasti. To se najpre moe uoiti povlaenjem paralele izmeu ustavnih i zakonskih odredbi koje se odnose na aktivnosti uprave koje su postojale ranije, i koje danas postoje u Republici Srbiji. Definisanje poslova dravne uprave prema Ustavu Srbije iz 1990. godine, polazilo je od koncepta uprave ija je funkcija iskljuivo vrenje vlasti. Ustavom Srbije iz 1990. godine, bilo je propisano da poslove dravne uprave obavljaju ministarstva. Ministarstva: primenjuju zakone i druge propise i opte akte Narodne skuptine i Vlade, kao i opte akte predsednika Republike; reavaju u upravnim stvarima; vre upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrene zakonom.140 Zakonom o dravnoj upravi iz 1992. godine141, blie je bila razraena ova ustavna odredba a poslovi organa dravne uprave bili su odreeni na sledei nain: Ministarstva neposredno primenjuju zakone i druge propise i opte akte donoenjem upravnih i drugih akata, preduzimanjem upravnih i drugih mera i vrenjem upravnih i drugih radnji. Ministarstva obezbeuju izvrenje zakona, drugih propisa i optih akata donoenjem propisa, vrenjem upravnog nazora, pruanjem strune pomoi i staranjem o njihovom blagovremenom i zakonitom izvravanju; reavaju u upravnim stvarima o pravima, obavezama i pravnim interesima graana, pravnih lica ili drugih stranaka; vre upravni nadzor, kao nadzora nad zakonitou rada preduzea, ustanova i drugih organizacija, a kada je to zakonom utvreno, nadzor nad zakonitou akata preduzea, ustanova i drugih organizacija kada oni na osnovu zakona reavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima graana i drugih pravnih lica i inspekcijskim nazorom; primenjuju zakone i
139
140 141
Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 182-188. Uporedi: Ustav Republike Srbije, 1990, Slubeni glasnik RS, br. 1/90, l. 94. Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 20/92; 48/93; 53/93; 48/94, 49/99. l. 8.
53
druge propise i opte akte iz svog delokruga, u skladu sa svojim nadlenostima i vre druge poslove utvrene zakonom, kao i poslove koji se odnose na razvoj, programiranje, organizaciju i unapreenje rada u oblasti za koju su obrazovana. Kao to se moe videti, aktivnosti dravne uprave uglavnom su se, u skladu sa Ustavom Srbije iz 1990. godine i zakonom iz 1992. godine, bile svedene na autoritativne aktivnosti vrenja vlasti. Zakon o dravnoj upravi iz 2005 godine142 u izvesnoj meri je uvaio savremene teorijske modele uprave koji proizilaze iz koncepta socijalne funkcije drave, na kojem se bazira i Strategija reforme uprave, jer se aktivnosti dravne uprave u izvesnoj meri menjaju i modifikuju, tako to daleko vei znaaj dobijaju delatnosti koje su u funkciji uprave kao servisa graana.143 Prema ovom Zakonu, organi dravne uprave: uestvuju u oblikovanju politike Vlade, pripremaju zakone, druge propise i opta akta; prate stanje u oblastima iz svog delokruga; izvravaju zakone i druge propise i opte akte Narodne skuptine i Vlade, odnosno obezbeuju njihovo izvravanje, reavaju u upravnim stvarima, donose pravilnike, naredbe i uputstva, kada je to izriito zakonom ili propisom Vlade odreeno, vre inspekcijski nadzor, staruje se o javnim slubama, podstiu i usmeravaju razvoj u oblastima iz svog delokruga i obavljaju strune i druge poslove utvrene zakonom i drugim propisom.144 To bi, istovremeno bio i pozitivno pravni pojam uprave u funkcionalnom smislu. U funkcionalnom smislu, iako upravni akt jo uvek kao autoritativan akt i prema ovom Zakonu ima ogroman znaaj o vrenju poslova organa dravne uprave, zakon je istovremeno uvaio i savremene modele uprave koji proizilaze iz koncepta socijalne funkcije drave. To se naroito odnosi na poslove koji se odnose na uestovanje u oblikovanju politike Vlade koje obuhvata izmeu ostalog i pripremanje zakona, propisa i drugih optih akata za Vladu, predlaganje Vladi strategije razvoja i drugih mera kojma se oblikuje politika Vlade, kao i kroz praenje stanja koje daje organima dravne uprave mogunost da i sami prouavaju posledice utvrenog stanja, i u zavisnosti od nadlenosti i sami preduzimaju mere i predlau Vladi donoenje propisa i preduzimanje mera na koje su ovlaeni.145 Tako se pozitivno pravni pojam uprave u funkcionalnom smislu pribliio teorijskom pojmu uprave u funkcionalnom smislu, i shvatanju uprave kao sloenog sistema regulacije drutvenih procesa. Ovi pozitivni pomaci u odreivanju pozitivno-pravog pojma uprave u funkconalnom smislu nisu smeli biti zanemareni i derogirani donoenjem novog Ustava Srbije 2006. Ustava iz 2006. godine, uvaio je injenicu da je u ovoj oblasti prethodno ve doneto novo zakonodavstvo, usled ega Ustav proputa da definie poslove dravne uprave, kao to je to bilo uinjeno Ustavom iz 1990. godine, ve preputa da se sadrina
142 143
144 145
Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/2005; 101/07. Stevan Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u BeograduSlubeni glasnik, Beograd, 2008, 92-93. Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/2005, l. 12-21. Stevan Lili, Upravno pravo - Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u BeograduSlubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 93.
54
poslova (delatnosti) dravne uprave odrede zakonom, s tim to je takav zakon ve bio na snazi.146 3.2.2. Akti uprave kojim se realizuju upravne delatnosti Iz ovako utvrnih poslova dravne uprave jasno je da se upravna delatnost realizuje tzv. aktima uprave, koje obuhvataju sve pravne akte (opte i pojedinane) koje uprava donosi kao i materijalne radnje koje uprava vri ili preduzima u vrenju upravne delatnosti. Akti uprave, prema tome jesu pravni akti i materijalne (upravne) radnje, odnosno aktivnosti uprave koje po svojoj prirodi mogu biti i jesu autoritativnog i neautoritativnog karaktera, koje u budunosti, u skladu sa upravom kao sistemom za socijalnu regulaciju drutvenih procesa sve vie dobijaju neautoritativni karakter. Pravni akti uprave mogu se pojaviti u vidu optih pravnih akata upravnih propisa, koje, kao poverenu normativno delatnost donose organi uprave. Prema Zakonu o dravnoj upravi u normativne podzakonske opte akte koje mogu donositi organi uprave kada su za to ovlaeni spadaju: pravilnik, naredbe i uputstvo, kao i instrukcije, struna uputstva i objanjenja, o emu je ve ranije bilo rei. Drugi grupu pravnih akata uprave ine upravni akt. Upravni akt je osnovna vrsta pojedinanih pravnih akata koje u vrenju upravne delatnosti donosi uprava. 3.3. POJAM UPRAVNOG AKTA I NJEGOVA OSNOVNA OBELEJA 3.3.1. Pozitivno-pravni pojam upravnog akta i drugih pojmova od znaaja za njegovo utvrivanje Zakon o upravnim sporovima iz 2009. godine define upravni akt kao...pojedinani pravni akt kojim nadleni organ, neposrednom primenom propisa, reava o odreenom pravu ili obavezi fizikog ili pravnog lica, odnosno druge stranke u upravnoj stvari147 Iz ove definicije, primetno je da se zakonodavac opredelio za tzv. uu koncepciju upravnog akta, svodei ga na autoritativni jednostrani aktu vlasti, koji kao takav ini autoritativnu aktivnost uprave,148 jer je upravna stvar prema istom zakonu (ZUS-u) utvrena kao ...pojedinana nesporna situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizilazi potreba da se budue ponaanje stranke autoritativno pravno odredi. Zakon o upravnim sporovima takoe utvruje ko se smatra nadlenim organom za donoenje upravnog akta. To su: dravni organi, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, privredna drutva, javna i druga
146 147
Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. Uporedi: Zakon o upravnim sporovima, Slubeni glasnik RS, 111/09. l. 4. 148 Napomena: Pojedini teoretiari u ovoj oblasti u Srbiji, ve vie decenija se kroz svoje naune radove zalau i osporavaju autoritativnost kao iskljuivo obeleje upravnog akta i zalau se za iru koncepciju njegovog odreenja kao i odreenja pojma upravne stvarni npr. na nain kako je to odreeno u u maarskom zakonodavstvu, koja korespondira sa teorijskim konceptom uprave kao javne slube i sistema regulacije drutvenih procesa. Npr. Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 315-317, str. 320-323.
55
preduzea, organizacije i pojedinci, kao i posebni organi, kada u vrenju javnih ovlaenja reavaju u upravnim stvarima.149 Kako se istie, ...koncepcija upravnog akta nastala je u dravi u kojoj je upravno delovanje podvedeno pod zakon. Primena naela zakonitosti u pravnoj dravi podrazumeva da se upravnim aktom primenjuje zakon na pojedinani sluaj. Drugim reima, zakon se moe neposredno izvriti tek nakon donoenja upravnog akta. Upravni akt je pravni institut koji je, po ugledu na sudski akt, stvoren u prvoj polovini 19. veka u Francuskoj u vezi sa voenjem upravnog spora. U tom smislu, upravni akt je ...poseban pravni institut koji se odvaja od svog donosioca i ivi vlastitim ivotom.150 Iako nije uobiajeno da se pojam upravnog akta odreuje u vaeim propisima, u naem upravnom zakonodavstvu pojam upravnog akta neposredno je odredio Zakon o upravnim sporovima (2011) na prethodno navedeni nain. 3.3.2. Osnovna obeleja upravnog akta Polazei od toga, kao i od drugih merila, mogu se odrediti i osnovna obeleja upravnog akta. Konkretnost kao obeleje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da se upravni akt odnosi na odreenu konkretnu pravnu situaciju (pa samim tim i na konkretno lice). Zato pravna situacija na koju se odnosi upravni akt nije trajna i ponovljiva, ve jednokratna i neponovljiva.151 U tom smislu, konkretno pravo ili obaveza se realizuje donoenjem upravnog akta (npr. nekom licu se prizna pravo na deiji dodatak ili se nekom licu utvrdi obaveza plaanja poreza). U pitanju je glavna razdelnica upravnog akta od zakona i podzakonskog opteg pravnog akta (propisa koje npr. donose organi dravne uprave), iz ega pristiu i ostale razlike u pravnm reimima ovihh akata (postupku donoenja, formi akta, oblicima kontrole njihove ispravnosti i dr).152 Autoritativnost, iz pozitivno-pravnog odreenja upravnog akta i upravne stvari je takoe osnovno i bitno obeleje upravnog akta. Prema miljenju nekih autora, autoritativnost ("vrenje vlasti") ne mora uvek biti obeleje upravnog akta, jer se teko moe rei da je autoritativnost prisutna u situaciji kada organ uprave donosi tzv. deklarativni upravni akt o priznavanju (npr. birakog) prava. Ovo iz razloga to, po prirodi stvari, nije mogue nekoga prinuditi da realizuje svoje pravo (npr. da glasa), jer bi se u tom sluaju pravo pretvorilo u obavezu, a im se radi o obavezi ne moe biti rei o pravu. Osim toga, sama injenica da organ uprave reava o neijem zahtevu ne znai da je re o autoritativnom odluivanju. U ve navedenom primeru o priznavanju (birakog) prava, organ nema izbora u smislu da li da (birako) pravo prizna ili ne, ve samo da donese deklarativni upravni akt o priznavanju (birakog) prava. U ovom sluaju organ ne moe da odlui da (birako) pravo ne prizna (ukoliko su ispunjeni zakonom predvieni
149
Uporedi: Zakon o upravnim sporovima, Slubeni glasnik RS, 111/09. l. 5-6. Uporedi: Ivo Krbek, Upravni akt, Zagreb, 1957, str. 5-6. 151 Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 315. 152 Uporedi: Zoran Tomi, Upravno pravo, Dragani, Beograd, 1989, str. 207.
150
56
uslovi), jer e takva odluka biti nezakonita. Osim toga, ako organ odlui da "uti", tj. da uopte ne donese akt koji je po zakonu obavezan da donese, aktivirae se odgovarajui zatitni mehanizmi protiv upravne samovolje (npr. institut "utanje uprave"). Zato treba primetiti da autoritativnost u smislu prinudnosti i nametanja odreenog ponaanja postoji pre svega kod upravnih akata kojima se utvruju i nameu pravne obaveze (dunosti). Zato ....autoritativnost upravnog akta gubi svoje klasino znaenje pogotovu u uslovima transformacije uprave u javnu slubu, gde se izdavanje upravnih akata razume kao javna usluga.153 Iako je pomenuto miljenje i shvatanje pravilno, ono na alost ne proizilazi iz pozitivno pravnih propisa, jer shodno pomenutom zakonskom pojmu upravne stvari, upravni akt je akt kojim uprava uvek autoritativno odreuje ponaanje stranke (fizikog, odnsono pravnog lica, ili drugog entiteta). Jednostranost postoji kada jedna strana u pravnom odnosu odreuje prava i obaveze druge strane. Ponekada se autoritativnost izjednaava sa jednostranou. Meutim, dok autoritativnost oznaava odnos izmeu dve strane u kojoj jedna istupa sa jaom voljom, dotle jednostranost oznaava situaciju u kojoj jedna strana u pravnom odnosu odreuje prava i obaveze druge strane.154 Prema nekim shvatanjima koja su naroito zastupljena u Francuskoj, po osnovu autoritativnosti moe se izvriti podela pojedinanih pravnih akata uprave na akte vlasti i na akte poslovanja, s tim to akti vlasti podleu pravnom reimu upravnog prava, dok akti poslovanja podleu reimu graanskog prava.155 Prema tome, jednostranost ukazuje na to da su upravni akti rezultat izjave volje jednog subjekta, odnosno da je normativna sadrina akta iskljuivo stvar njegovog donosioca. To znai da broj subjekata koji uestvuju u donoenju jednog akta nije bitan. Bitno je da li izjavljena volja utie na uobliavanje (stvaranje) normativne sadrine upravnog akta kojim se regulie (reava) upravnopravni odnos. Pravno dejstvo kao obeleje upravnog akta oznaava njegovo svojstvo da proizvodi pravne posledice, odnosno da proizvodi neposredne promene u odnosu na pravni poredak. To znai da se promene u konkretnim pravnim situacijama vezuju direktno za donoenje upravnog akta. Zato odluka u upravnom aktu po pravilu (ali ne i uvek) neposredno proizvodi pravna dejstva na pojedinane pravne situacije, bilo da ih uspostavlja (npr. priznavanje prava na deiji dodatak ili odreivanje poreske obaveze), bilo da ih menja (npr. proirivanje obima prava koje se odnosi na deiji dodatak ili smanjenje poreske obaveze), bilo da ih ukida (npr. ukidanje prava deiji dodatak ili ukidanje obaveze plaanja poreza).156
153
Uporedi: Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 316. 154 Uporedi: Ljubomir Sekuli, Osnovi upravnog prava, Univerzitet Crne Gore, Podgorica, 2004. str. 324. 155 Upredi: Nikola Stjepanovi, Stevan Lili, Upravno pravo, Beograd, 1991, str. 191. 156 Uporedi:Ljubomir Sekuli, Osnovi upravnog prava, Univerzitet Crne Gore, Podgorica, 2004. str. 324.
57
Zasnovanost na zakonu, odnosno drugom pravnom propisu (npr. uredbi), kao obeleje upravnog akta, proizilazi iz okolnosti da je donoenje upravnog akta mogue samo ukoliko postoji zakonski osnov za to. Zasnovanost na zakonu znai primenu principa zakonitosti u donoenju upravnih akata, odnosno pravilo da upravni akt mora biti donet ne samo na osnovu zakona, ve i u okviru zakonom utvrenih ovlaenja. Opta je pretpostavka da su svi upravni akti u trenutku donoenja zakoniti, to znai da se nezakonitost ili neki drugi nedostatak (npr. necelishodnost) upravnog akta uvek mora posebno i utvrditi. Sa druge strane, zasnovanost na zakonu znai da je upravni akt koji nije donet na osnovu zakona nezakonit i da kao takav mora biti uklonjen iz pravnog poretka. Da bi se obezbedila zasnovanost na zakonu, upravni akti se moraju doneti u posebnom postupku koji je propisan zakonom (upravni postupak). Osim toga, zasnovanost upravnog akta na zakonu podrazumeva i mogunost sudske zatite (upravni spor) u sluaju da neko lice smatra da je upravni akt koji se odnosi na njega nezakonit, odnosno da su nezakonitim upravnim aktom povreena neka njegova prava.157 Izvrnost kao obeleje upravnog akta podrazumeva njegovu podobnost za izvrenje. Izvrnost pojedinanog upravnog akta podrazumeva primenu prinude radi njegovog izvrenja, odnosno omoguavanje nekom licu da ostvari svoje pravno (npr. na deiji dodatak i sl). Prema nekim miljenjima, izvrnost kao mogunost prinudnog izvrenja upravnog akta karakteristina je za one upravne akte kojima se utvruje neka obaveza (npr. poreska obaveza). Za razliku od toga, izvrnost onih upravnih akata kojima je priznato neko pravo nema obeleja prinudnog izvrenja (jer izvrenje zavisi od lica koje je steklo neko pravo), ve se javlja kao proceduralna situacija na osnovu koje lice kome je priznato neko pravo moe da pristupi njegovoj realizaciji (npr. izgradnji objekta na osnovu dozvole za gradnju).158 Upravna stvar kao obeleje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da se upravni akti izdaju povodom donoenja upravnih odluka.159 Kao to ve istaknuto, upravna stvar je izriito zakonski definisana Zakonom o upravnim sporovima kao ...pojedinana nesporna situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizilazi potreba da se budue ponaanje stranke autoritativno pravno odredi. Odreivanje pojma upravne stvari polazei od propisa karakteristino je za nae pravo, s obzirom na to da druga zakonodavstva to uglavnom ne poznaju. Izuzetak u tom smislu (tj. da sadri zakonsku definiciju "upravne stvari") je maarski zakon koji regulie upravni postupka (1981). Tako prema ovom zakonu upravna stvar podrazumeva stvar (predmet) u kojoj organ dravne uprave zasniva neko pravo ili dunost koji se odnose na stranku, potvruje neki podatak, vodi evidenciju ili vri dravni nadzor."160 Na osnovu ovih primera moe se videti da se upravna stvar u pojedinim zemljama ne moe svesti samo na
157
Uporedi: Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 318. 158 Uporedi:Ljubomir Sekuli, Osnovi upravnog prava, Univerzitet Crne Gore, Podgorica, 2004. str. 325; Uporedi: Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 318-319. 159 Stevan Lili, Upravna stvar u svetlu tradicionalne doktrine i savremenog zakonodavstva, Pravni fakultet univerziteta u Istonom Sarajevu, str. 89-105, 2006. 160 Zoran Jeli, Zakonsko definisanje upravne stvari, Izbor sudske prakse, Beograd, br. 12, 1997, str. 69.
58
autoritativno odluivanje o pravima i obavezama putem upravnog akta, ve da se pojam upravne stvari mora proiriti i na druge situacije, posebno na vrenje upravnih radnji (kao to je, recimo, voenje slubene evidencije i izdavanje uverenja).161 U uem smislu, kao to je to sluaj u naem pravnom sistemu, upravna stvar predstavlja pravnu situaciju u kojoj se, na osnovu pravnih propisa, reava o: (1) priznavanju nekog prava, ili (2) utvrivanju neke obaveze. Upravne stvari predstavljaju konkretne pravne situacije koje se reavaju u upravnom postupku putem upravnih akata i one ine glavni predmet upravnog postupka. Prema tome, upravne stvari su takve konkretne pravne stvari u kojima se donosi konkretna upravna odluka koja se formulie u upravnom aktu. To su pojedinane situacije u kojima iz pravnih propisa proizilazi potreba da se ponaanje pravnih subjekata pravno rei preciziranjem zakonske ili podzakonske primarne dispozicije. Za upravnu stvar, dakle, bitno je da je re o odluivanju u pojedinanom sluaju. Kao to je ve istaknuto, ovo odluivanje moe imati dva razliita modaliteta, i to: (1) odluivanje o priznavanju prava (na osnovu podnetog zahteva stranke) ili (2) odluivanje o utvrivanju obaveze neke stranke (po osnovu slubene dunosti organa). U naem pravu, upravna stvar je obeleje upravnog akta koje proizilazi iz "ekstrapolacije" pojma upravnog akta, kako je to definisano zakonskim formulacijama (npr. u Zakonu o upravnim sporovima). Donosilac upravnog akta, kao obeleje upravnog akta, proizilazi iz okolnosti da upravni akt moe doneti samo ovlaeni donosilac. Prema naim propisima, odnosno ZUSu, ovlaenja za donoenje upravnih akata imaju dravni organi, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, privredna drutva, javna i druga preduzea, organizacije i pojedinci, kao i posebni organi, kada u vrenju javnih ovlaenja reavaju u upravnim stvarima. Samo dravni organi, pre svega organi dravne uprave (ministarstva), ali i drugi dravni organi (npr. vlada) su zakonom ovlaeni da reavaju u upravnim stvarima. Ali ovlaenje za donoenje upravnih akata imaju i drugi dravni subjekti kojima je na osnovu zakona preneto ovlaenje za reavanje u upravnim stvarima (npr. pokrajinski, gradski i optinski organi), kao i nedravni subjekti kojima je na osnovu zakona povereno vrenje upravnih javnih ovlaenja (npr. javne agencije, javne ustanove, javna preduzea, pa ak pojedinci). Iako izraz upravni akt najvie odgovara naim pozitivnim propisima, za njegovo oznaavanje se najee izriito ne upotrebljava ovaj naziv, ve se koriste drugi izrazi. Tako se, umesto izraza upravni akt, u naim pozitivnim propisima koriste izrazi kao to su reenje ili nalog (nareenje). Osim toga, u vaeim propisima takoe se koriste izrazi koji u sutini oznaavaju upravni akt, mada predstavljaju samo jednu njegovu tehniku vrstu (npr. ovlaenje, dozvola, odobrenje, saglasnost i sl.). 3.4. PODELE UPRAVNIH AKATA
161
Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultetu Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1999. str. 94-96.
59
3.4.1. Opti osvrt na podele upravnih akata Postoje mnogobrojne i razliite podele upravnih akata.162 Tako na primer, Zakon o optem upravnom postupku pravi razliku izmeu reenja i zakljuaka. Ova podela polazi od okolnosti da li se upravnim aktom reava o glavnoj stvari ili se reava o pitanjima u vezi sa postupkom donoenja upravnog akta. Reenjem se odluuje o upravnoj stvari, odnosno priznavanju konkretnog prava ili utvrivanju konkretne obaveze nekog lica u pojedinanom sluaju. Zato reenje po svojoj prirodi jeste konstitutivni upravni akt. Zakljukom se odluuje o pitanjima vezanim za postupak donoenja reenja (procesnim pitanjima procesni upravni akt). Zakljuak donet u pismenoj formi na osnovu izriite odredbe zakona veoma podsea na reenje i sadri sva obeleja upravnog akta (uvod, dispozitiv, obrazloenje, pouku o pravnom srestvu, potpis slubenog lica i peat nadlenog organa).163 Pored podele upravnih akata na reenja i zakljuke, o emu e i posebno biti rei u ovom delu, znaajne su jo i podele na: (1) konstitutivne i deklarativne; (2) pozitivne i negativne, (3) akte donete po slubenoj dunosti ili po zahtevu stranke kao i (4) formalne i neformalne. U nastavku ukazujemo na osnovne karakteristike upravnih akata koje su proizale iz ovih podela. 3.4.2. Pozitivni i negativni upravni akti Podela upravnih akata na pozitivne i negativne polazi od pravnog dejstva (efekta) koje upravni akt proizvodi u pravnom poretku. Pozitivni upravni akt je upravni akt kojim se proizvodi neka promena u pravnom poretku. Promena u pravnom poretku moe da ima nekoliko modaliteta, i to: (1) stvaranje nove pravne situacije (npr. priznavanje prava na deiji dodatak odreenom licu ili odreivanje obaveze koja do tada nije postojala, npr. obaveze plaanja poreza), (2) menjanje postojee pravne situacije (npr. smanjenje postojee poreske obaveze) i (3) ukidanje postojee pravne situacije (npr. oduzimanje priznatog prava na deiji dodatak ili obustavljanje daljeg izvrenja obaveze na plaanje poreza). Negativni upravni akt je upravni akt kojim se odbija promena u pravnom poretku, i oni su po svojoj prirodi zato odbijajui. U tom smislu, negativan je onaj upravni akt iz kojeg izvire namera odravanja postojeeg stanja.164 Drugim reima, negativnim upravnim aktima niti se stiu neka prava, niti se nameu neke obaveze.165
162
163
164
165
Uporedi: Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 182-218. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, 33/97, lan 192-212. Lazo M. Kosti, Negativni (odreni) upravni akti, Arhiv za pravne nauke, Beograd, br. 6, 1934, str. 474. Uporedi: Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 190; Ljubomir Sekuli, Osnovi upravnog prava, Univerzitet Crne Gore, Podgorica, 2004. str. 326.
60
Dok pozitivni upravni akti izazivaju pozitivno pravno dejstvo u pravnom poretku, u smislu promene pravne situacije, dotle negativni upravni akti izazivaju negativno pravno dejstvo u pravnom poretku, u smislu odbijanja promene pravne situacije. Pozitivni upravni akti donose se kako po zahtevu stranke (npr. kada se trai priznavanje nekog prava), tako i po slubenoj dunosti (npr. kada se odreuje neka obaveza). Negativni upravni akti mogu se donositi samo povodom zahteva stranke (i uvek znae odbijanje njenog zahteva), a ne po slubenoj dunosti. Dok pozitivni upravni akti istovremeno mogu biti i konstitutivni i deklarativni, dotle su negativni upravni akti uvek deklarativni. Osim toga, samo pozitivni upravni akti mogu stei svojstvo pravnosnanosti (pravosnanosti), odnosno nepromenjivosti, dok negativni upravni akti to ne mogu (to znai da se mogu promeniti).166 Odbijanje u negativnom aktu mora biti izriito, to znai da postoji obaveza donoenja negativnih upravnih akata. Meutim, od ovog pravila postoji i izuzetak, kada moe postojati i preutno odbijanje zahteva stranke. Re je o situaciji utanja uprave. U naem pravu, utanje uprave je pravna konstrukcija predviena Zakonom o optem upravnom postupku i Zakonom o upravnom sporu, na osnovu koje se, u sluaju da donosilac upravnog akta povodom zahteva stranke ne donese nikakav akt, ima uzeti da je upravni akt donet i da je negativan, tj. da je njime odbijen zahtev stranke. utanje uprave kao pravna konstrukcija o postojanju negativnog upravnog akta sadri u sebi dva bitna elementa: (1) fikciju (fictio) da je donet upravni akt koji u stvari ne postoji i (2) pretpostavku (presumptio) da je doneti upravni akt negativan jer se njime odbija zahtev stranke. Meutim, prema nekim posebnim zakonima (npr. Zakon o udruenjima graana) u sluaju utanja uprave pri registraciji udruenja postoji tzv. pozitivna opcija, prema kojoj se u sluaju da organ uprave ne donese upravni akt povodom zahteva stranke ima uzeti da je upravni akt pozitivan, tj. da je zahtev stranke uvaen (udruenje upisano u registar nadlenog organa).167 3.4.3. Konstitutivni i deklarativni upravni akti Podela upravnih akata na konstitutivne i deklarativne polazi od okolnosti da li se upravnim aktom stvara (konstituie) novo stanje u pravnom poretku ili se upravnim aktom samo konstatuje (deklarie) postojanje nekog novog stanja, odnosno da se postojea pravna situacija nije promenila. Kao primer konstitutivnog upravnog akta moe se navesti akt o upisu nekog udruenja u registar pravnih lica, dok se kao primer deklarativnog upravnog akta moe navesti akt o odlasku nekog lica u penziju po sili zakona. Meutim, kako odlazak u penziju moe nastupiti i kao posledica zahteva nekog lica, to u praksi nije uvek jednostavno razlikovati da li je jedan upravni akt konstitutivnog ili deklarativnog karaktera.
166
167
Uporedi: Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 190. Zakon o udrenjima, Slubeni glasnik RS br. 51/09 l. 32. st 1. i 4. Upis u Registar vri se u roku od 30 dana od dana podnoenja uredne prijave za upis. ... Ako se u roku iz stava 1. ovog lana ne donese reenje o upisu u Registar, odnosno reenjem ne odbaci prijava za upis u Registar, smatrae se da je udruenje upisano u Registar narednog dana od dana isteka roka.
61
Konstitutivni upravni akti se donose po slubenoj dunosti ili po zahtevu stranke, dok se deklarativni upravni akti uvek donose po slubenoj dunosti, i to po sili zakona (ex lege). Konstitutivni upravni akti, uz mogue izuzetke, vremenski deluju od trenutka donoenja (ex nunc) pa za ubudue (pro futuro), dok deklarativni upravni akti vremenski deluju od trenutka kada su ispunjeni uslovi predvieni zakonom (ex tunc), bez obzira na to kada je akt donet. Drugim reima, deklarativni upravni akti imaju tzv. povratno (retroaktivno) dejstvo, jer se njihovo dejstvo protee vremenski u prolost sve do trenutka kada su de facto ispunjeni uslovi predvieni zakonom.168 Konstitutivni upravni akt je upravni akt koji sam po sebi (per se) stvara (menja ili ukida) neku pravnu situaciju. Polazei od razliitih osnova, mogu se razlikovati posebne vrste konstitutivnih upravnih akata . Na primer, prema sadrini, konstitutivni upravni akti mogu biti nareenja, akti kojima se priznaju sposobnosti ili svojstva, akti kojima se priznaju prava i dozvole (odobrenja). Nareenja su konstitutivni upravni akti kojima se izdaju konkretne zapovesti da se neto ini (npr. obaveza plaanja poreza) ili konkretne zabrane da se neto ne sme initi (npr. zabrana odravanja javnog skupa). Konstitutivni upravni akti mogu biti akti kojima se priznaje neka sposobnost (npr. pravna sposobnost pravnim licima i sl.) ili akti kojima se priznaje neko svojstvo (npr. nacionalni park, spomenik kulture i sl.). Iako su akti o priznavanju nekog prava najee deklarativni upravni akti (npr. izborno pravo koje se stie sa 18 godina ivota), i konstitutivni upravni akti mogu biti akti kojima se priznaje neko stvarno pravo (npr. pravo na patent) ili tzv. dekorativno pravo i poast (npr. akti o dodeli ordena, poasnog doktorata, statusa poasnog graanina nekog mesta). Konano, konstitutivni upravni akti mogu biti dozvole ili odobrenja. Dozvole su konstitutivni upravni akti kojima nadleni organi odobravaju trajnije vrenje neke delatnosti (npr. dozvola za otvaranje privatnog ugostiteljskog objekta, za noenje oruja, vozaka dozvola i sl.), dok su odobrenja konstitutivni upravni akti kojima se, po pravilu, odobrava jednokratno obavljanje neke radnje (npr. odobrenje za uvoz neke opreme, za posetu nekom objektu posebne namene i sl.).169 Deklarativni upravni akt je upravni akt koji sam po sebi ne stvara novu pravnu situaciju, ve samo konstatuje (utvruje) ispunjenje zakonskih uslova da je nastala nova pravna situacija. Ovo vai i za negativni upravni akt kojim je odbijen zahtev stranke, jer on takoe ne stvara novu pravnu situaciju, ve se njime se samo konstatuje da se postojea pravna situacija nije promenila, tj.da nisu ispunjeni zakonski uslovi za nastanak nove pravne situacije, a organ ga, nakon pokretanja postupka, mora doneti po slubenoj dunosti. Prema tome, deklarativnim upravnim aktom se ne konstatuje samo da je jedna pravna situacija ve (ranije) nastala, ve se i konstatuje da takvog odnosa ili situacije pravno i nema.170
168
Uporedi: Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 191. 169 Uporedi: Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 327-328. 170 Uporedi. Zoran Tomi, Upravno pravo, Dragani, Beograd, 1989. str. 210.
62
Takoe se mogu razlikovati i posebne vrste deklarativnih upravnih akata. Tako, prema sadrini, mogu se razlikovati deklarativni akti kojima se utvruju injenice koje imaju pravne posledice (npr. kojim se utvruje da je neko lice ispunilo odreene godine starosti i radnog staa i da, po sili zakona, mora da ode u penziju), kao i deklarativni akti kojima se utvruju pravni odnosi (npr. akt o registraciji udruenja graana ukoliko doe do situacije utanja uprave). 3.4.4. Formalni i neformalni upravni akti Podela upravnih akata na formalne i neformalne polazi od okolnosti da li upravni akt ima propisani oblik i sastavne delove koji su predvieni odgovarajuim propisima (pre svega Zakonom o optem upravnom postupku).171 Formalni upravni akt je upravni akt koji se donosi na osnovu propisanog postupka donoenja upravnih akata (upravnog postupka) u pismenoj formi (npr. reenja) i sa odgovarajuim sastavnim delovima (npr. uvod, dispozitiv, obrazloenje, pouka o pravnom sredstvu i dr.). Ovoj kategoriji pripadaju sva pismena reenja i posebni zakljuci ukoliko je predvieno da se donose u pismenoj formi (to e naroito biti sluaj kada se protiv zakljuka moe izjaviti posebna alba). Neformalni upravni akt je upravni akt koji se ne donosi na osnovu strogo sprovedene procedure, koji nema pismenu formu i koji esto nema sve sastavne delove. Ovoj kategoriji pripadaju usmena reenja (npr. koja se donose u sluaju hitnosti), kao i reenja koja samo imaju dispozitiv i koja se donose u vidu zabeleke na spis (npr. u skraenom postupku u stvarima manjeg znaaja u kojima se ima udovoljiti zahtevu stranke). Osim toga, ovoj kategoriji mogu pripadati i brojni usmeni zakljuci koji se donose u toku upravnog prostupka, iako oni, u strogom smislu rei, i nisu upravni akti, jer, se njima, po pravilu, ne reava o glavnoj stvari. Podela na formalne i neformalne upravne akte ima poseban znaaj u vezi sa upotrebom albe ili nekog drugog pravnog sredstva, jer se u tim situacijama, uz odreene izuzetke, trai da upravni akt koji se osporava bude formalizovan u posebnom pismenom obliku. 3.4.5. Upravni akti koji se donose po zahtevu stranke i upravni akti koji se donose po slubenoj dunosti Podela upravnih akata na upravne akte koji se donose po zahtevu stranke i upravne akte koji se donose po slubenoj dunosti, proizilazi iz relevantnih odredaba Zakona o optem upravnim postupku, pri emu se kod ove podele polazi od okolnosti po ijoj je inicijativi pokrenut postupak donoenja upravnog akta.172
171
172
Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 332; Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 279-280; Ljubomir Sekuli, Osnovi upravnog prava, Univerzitet Crne Gore, Podgorica, 2004. str. 32. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 114. i l. 116.
63
Praktine posledice podele upravnih akata na one koji se donose po slubenoj dunosti i one koji se donose po zahtevu stranke ogledaju se u mogunosti uklanjanja upravnih akata koji su doneti bez zahteva stranke, a takav je zahtev neophodan uslov (conditio sine qua non) za donoenje upravnog akta. Upravni akt za ije je donoenje bio potreban zahtev stranke, a takvog zahteva nema, smatra se nitavim. Nitavi upravni akti su akti koji sadre najtei oblik povrede zakonitosti i mogu se u svako doba ukloniti iz pravnog poretka. Sa druge strane, ukoliko stranka naknadno izriito ili preutno pristane na upravni akt koji je donet bez njenog zahteva ili saglasnosti, takav upravni akt moe da konvalidira, tj. da naknadno stekne pravnu valjanost. Osim toga, u odreenim sluajevima, ako je postupak pokrenut na osnovu zahteva stranke, pa stranka od tog postupka odustane, ali organ uprave koji vodi taj postupak proceni da bi nastavljanje voenja postupka bilo u javnom interesu, on moe nastaviti sa postupkom donoenja upravnog akta po slubenoj dunosti.173 Upravni akt koji se donosi po zahtevu stranke je onaj upravni akt koji se donosi povodom zahteva stranke organu uprave da joj se izda neki upravni akt. To e najee biti sluaj kada se zahtevom stranka obraa organu uprave radi priznavanja nekog prava (npr. zahtev za priznavanje prava na deji dodatak), mada to moe biti i sluaj kada se stranka obraa organu radi umanjenja obima neke ranije utvrene obaveze (npr. obaveze plaanja poreza u odreenom iznosu). Upravni akt koji se donosi po slubenoj dunosti je onaj upravni akt koji se donosi kada je organu uprave zakonom odreeno da radi ostvarivanja javnog interesa mora doneti upravni akt. To e najeee biti sluaj kada se nekom licu ima utvrditi neka obaveza (npr. plaanje poreza). Ako je organ pokrenuo upravni postupak na inicijativu stranke, a u toku postupka utvrdi da stranka ne ispunjava uslove za ostvarivanje npr. nekog prava, organ je duan da tada donese upravni akt kojim se zahtev stranke odbija. 3.4.6. Reenja i zakljuci Podela upravnih akata na reenja i zakljuke, je podela koja proizilazi iz ZUP-a,174 i kod koje se polazi od okolnosti da li se upravnim aktom reava o glavnoj (tj. upravnoj) stvari ili se aktom reava o pitanjima u vezi sa postupkom donoenja upravnog akta. Reenje predstavlja upravni akt u pravno-tehnikom smislu, na slian nain kao to presuda u pravno-tehnikom smislu predstavlja sudski akt.175 Reenje je upravni akt kojim se odluuje o upravnoj (glavnoj) stvari, tj. o priznavanju konkretnog prava ili utvrivanju konkretne obaveze nekog lica u pojedinanom sluaju. Istovremeno, reenjem se okonava postupak donoenja upravnog akta. Reenje se najee donosi u pismenoj formi i mora da sadri odgovarajue sastavne
173
Uporedi: Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1999, str. 281. 174 Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 192-212. 175 Uporedi: Nikola Stjepanovi, Stevan Lili, Upravno pravo, Beograd, 1991, str. 192.
64
delove (uvod, dispozitiv, obrazloenje, pouku o pravnom sredstvu i ostale elemente kao to su potpis slubenog lica i peat nadlenog organa). Pravilo je da alba koja se izjavi protiv reenja ima suspenzivno dejstvo, tj. alba odlae izvrenje reenja dok se o njoj ne odlui. Zakljuak je akt kojim se odluuje o pitanjima vezanim za postupak donoenja upravnog akta (odnosno procesno-pravna pitanja koja se tiu toka postupka). Zakljuak moe biti usmen i pismen. Ukoliko je usmen, zakljuak najee i ne predstavlja upravni akt (ve akt koji prati sudbinu glavnog upravnog akta, tzv. akcesorni akt). Meutim, zakljuak donet u pismenoj formi veoma lii na reenje i sadri sva obeleja upravnog akta. Zakljuak e biti donet u pismenoj formi kada je to izriito zakonom predvieno (npr. kada se protiv njega moe izjaviti posebna alba) i kada se radi o pitanjima postupka koja mogu biti od uticaja na ostvarivanje i zatitu prava i interesa stranke (npr. u vezi sa izvrenjem reenja, okonavanjem upravnog postupka i sl.). Osim toga, zakljuak e biti izdat u pismenoj formi ukoliko stranka to izriito zahteva. Za razliku od reenja, pravilo je da alba koja se izjavi protiv zakljuka nema suspenzivno dejstvo, tj. alba ne odlae izvrenje zakljuka dok se o njoj ne odlui.
3.5. UPRAVNE RADNJE 3.5.1. Opti osvrt Obavljanje upravnih delatnosti ne iscrpljuje se donoenjem upravnih akata. Naprotiv, uprava u svom svakodnevnom radu obavlja itav niz razliitih radnji i donosi druge pojedinane akte koji nisu pravni.176 Zato u radu javne uprave danas, ogroman znaaj imaju i upravne radnje, odnosno materijalni akti oprave. Njih moemo odrediti kao ukupnost mnogobrojnih i raznovrsnih pojedinanih akata i radnji koje uprava donosi ili obavlja, a koje nemaju neposredno pravno dejstvo. Polazei od koncepcije da upravna delatnost predstavlja vrenje javne slube, za upravne radnje se moe rei da predstavljaju materijalne akte i radnje kojima uprava prua graanima tzv. javne usluge.177 U tom smislu, prema miljenju pojedinih autora,178 moemo razlikovati sledee osnovne kategorije upravih radniji: (1) dokumentovanje, (2) saoptavanje, (3) primanje izjava i (4) prinudne radnje.179 3.5.2. Dokumentovanje Pod dokumentovanjem se podrazumevaju raznovrsne radnje beleenja odreenih injenica, okolnosti ili stanja odnosno voenje evidencije i radnje izdavanja akata kojima se to potvruje. Uverenja predstavljaju posebnu vrstu javnih isprava kojima se potvruje
176
177 178
179
Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultetu Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1999. str. 100. Stevan Lili, Upravno pravo (drugo izmenjeno i dopunjeno izdanje), Beograd, 1998, str. 271. Nikola Stjepanovi, Upravno pravo II, Beograd, 1973. str. 19-24. Stevan Lili, Upravno pravo (drugo izmenjeno i dopunjeno izdanje), Beograd, 1998, str. 271-277. Uporedi: Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 214-221.
65
postojanje ili nepostojanje neke injenice koja je relevantna za odreenu pravnu situaciju. Meutim, u irem smislu, pod uverenjem se podrazumevaju jo i razne isprave, legitimacije, potvrde i druge. Da bi uverenje imalo snagu javne isprave potrebno je da ga izda nadleni organ na osnovu slubene evidencije. Osnovna razlika izmeu uverenja i upravnog akta proizilazi iz injenice da uverenja neposredno ne proizvode pravna dejstva. Dok se upravnim aktom najee stvara neka pravna situacija (na primer, priznaje neko pravo ili utvruje neka obaveza), uverenje samo potvruje da neko pravo ili obaveza postoje i da se o njima vodi evidencija. Posebnu vrstu uverenja predstavljaju razne legitimacije kojima se utvruje indentit lica (lina karta, paso i druga).180 3.5.3. Saoptavanje Drugu grupu upravnih radnji ine radnje saoptavanje. Pod saoptavanjem podrazumevamo raznovrsne radnje obavetavanja, stavljanja do znanja, upozoravanja ili davanja saveta graanima i drugim zainteresovanim licima o postojanju ili ne postojanju odreenih injenica, okolnosti ili stanja. Znai, re je o posebnoj vrsti radnji koje obavlja uprava a ne o upravnom aktu. Meutim, esto se u formi saoptenja krije upravni akt. Takav sluaj postoji kada se stranci u formi obavetenja saopti da ne ispunjava uslove za priznavanje nekog prava, iako se zapravo radi o negativnom upravnom aktu kojim se odbija zahtev stranke,181 to se esto deava upravo u oblasti slobode pristupa informacijama. 3.5.4. Primanje izjava Primanje izjava je jo jedna materijalna radnja uprave. Nju ine raznovrsne radnje kojima uprava dolazi do saznanja o odreenim injenicama i okolnostima. Izjave zainteretesovanih lica mogu imati razliite oblike i znaaj. One mogu biti osnov za pokretanje upravnog postupka i donoenje upravnog akta, povod za izdavanje uverenja na osnovu slubene evidencije ali i povod za obavetavanje javnosti. 3.5.5. Prinudne radnje Prinudnim radnjama organi uprave nameu nekom subjektu ponaanje koje taj subjekt na osnovu svoje volje ne bi odabrao.182 Prinudne radnje uprave mogu se vriti samo ukoliko za to postoji Ustavom i zakonom izriito predvien osnov i samo u strogo propisanom postupku. One, po pravilu, dolaze do izraaja u situaciji kada treba pristupiti prinudnom izvrenju upravnih akata ali i u sluajevima kada postoje zakonska ovlaenja za njihovu primenu. U tom smislu, u zavisnosti od pravnog osnova, razlikujemo prinudne radnje kojima se izvravaju pojedinani akti i prinudne radnje koje se vre neposredno na osnovu zakona. U zavisnosti od objekta primene, moemo razlikovati one koje se vre prema stvarima i one koje se primenjuju prema licima. Prema subjektima koji
180
181
182
Uporedi: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultetu Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1999. str. 101-103. Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 215-216. Uporedi: Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 216-217. Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo (drugo izmenjeno i dopunjeno izdanje), Beograd, 1998, str. 274.
66
raspolau ovlaenjima za vrenje prinudnih radnji, razlikuju se prinudne radnje koje vre iskljuivo organi uprave i prinudne radnje koje mogu preduzimati drugi subjekti kojima je povereno javno ovlaenje. Tako na primer, prema Zakonu o nacionalnim parkovima, nadzornik nacionalnog parka moe, na osnovu zakonom poverenih upravnih javnih ovlaenja preduzimati i odreene prinudne radnje, kao na primer, da legitimie lica u nacionalnom parku, izvri pregled svih vrsta vozila ili tovara; privremeno oduzme predmete kojima je izvren prekraj ili krivino delo i predmete koji su nastali ili pribavljeni izvrenjem takvog dela i da privede nadlenom organu unutranjih poslova lice bez linih isprava, zateeno u vrenju prekraja ili krivinog dela.183
183
Uporedi: Zakon o nacionalnim parkovima, Slubeni glasnik RS, br. 29/93. l. 15; Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultetu Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1999. str. 104-105.
67
DEO ETVRTI POSTUPAK DONOENJA UPRAVNOG AKTA
68
4.1. UPRAVNI POSTUPAK I NJEGOVE OSNOVNE KARAKTERISTIKE 4.1.1. Pojam upravni postupak i naelo dvostepenosti Upravni akt donosi se u posebnom postupku koji sprovode organi uprave (javne uprave) a koji se zove upravni postupak. Iz srpskih pozitivno-pravnih propisa proizilazi da je upravni postupak - postupak u kome nadleni organ (organi dravne uprave i drugi dravni organi, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, privredna drutva, javna i druga preduzea, organizacije i dr), neposrednom primenom propisa donosi upravni akt kojim reava o pravima ili obavezama fizikog, pravnog odnosno drugog lica (stranke), u upravnoj stvari.184 Ovaj postupak utvren je i regulisan Zakonom o optem upravnom postupku iz 1997. godine,185 koji regulie, ne samo postupanje prvostepenog organa u kome se donosi upravni akt, ve i postupak drugostepenog organa po albi. Prema tome, protiv reenja kao upravnog akta donetog u prvom stepenu stranka ima pravo na albu, o kojoj zatim, odluuje drugostepeni organ. Izuzetno, samo kada je to izriito zakonom propisano, u pojedinim upravnim stvarima alba nije doputena, ali data mora biti obezbeena zatita prava i zakonitosti na drugi nain. Protiv reenja donetog u drugom stepenu alba nije doputena. Pod uslovima iz ovog zakona stranka ima pravo na albu i kad prvostepeni organ nije u odrenom roku doneo reenje o njenom zahtevu (tzv. institut utanja uprave). Reenje koje je doneto po albi je konano, to znai da se protiv reenja donetog po albi ne moe izjaviti nova (druga) alba. Prema tome, osnovni princip (naelo) koje proizilazi iz ovog Zakona i odnosi se na postupak donoenja upravnog akta je naelo dvostepenosti u reavanju (pravo na albu).186 4.1.2. Uesnici u upravnom postupku Pod uesnicima u upravnom postupku podrazumevaju se sva lica koja po raznim osnovama uestvuju u upravnom postupku. Uesnici u upravnom postupku mogu biti glavni uesnici i eventualni uesnici. Glavni uesnici u upravnom postupku su organ, odnosno slubeno lice koje vodi postupak i koje donosi reenje, i stranka, jer se bez njih upravni postupak ne moe sprovesti. Eventualni uesnici u upravnom postupku su sva ostala lica koja mogu, ali ne moraju, da uestvuju u konkretnom upravnom postupku.187 Kao eventualni uesnici u upravnom postupku mogu se javiti: (1) zastupnik stranke, (2) privremeni zastupnik stranke, (3) zajedniki predstavnik (vie stranaka), (4) punomonik
184
185
186
187
Re je o posrednoj definiciji upravnog postupka koja proizilazi iz odredaba Zakona o upravnm sporovima, kojim je definisan pojam upravni akt, upravna stvar i pojam dravni organ. Uporedi: Zakon o upravnim sporovima Slubeni glasnik RS br. 111/09. l. 4-6. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10. l. 12. Branislav Markovi, Poloaj i uloga stranke u upravnom postupku, Beograd, 1977.
69
stranke, (5) tzv. struni pomaga stranke, (6) javni tuilac (ili drugi ovlaeni dravni organ, npr. javni pravobranilac), (7) svedok i (8) vetak (tuma).188 Stranka je fiziko ili pravno lice po ijem je zahtevu pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak, ili koja radi zatite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da uestvuje u postupku. Stranka u upravnom postupku moe biti svako fiziko i pravno lice. Dravni organi, poslovna i druga organizaciona jedinica, naselje, grupa lica i dr. koji nemaju svojstvo pravnog lica, mogu biti stranke ako mogu biti nosioci prava i obaveza o kojima se reava u upravnom postupku. 4.2. POKRETANJE POSTUPKA I VOENJE POSTUPKA PRED PRVOSTEPENIM ORGANOM 4.2.1. Pokretanje postupka Upravni postupak se moe pokrenuti (1) povodom zahteva neposredno zainteresovane stranke i (2) po slubenoj dunosti nadlenog organa. Formalno-pravno gledano, upravni postupak uvek pokree nadleni organ, bilo da ga pokree po svojoj inicijativi, tj. po slubenoj dunosti, bilo da ga pokree povodom zahteva stranke. Meutim, ukoliko je zakonom predvieno da je za pokretanje upravnog postupka neophodan zahtev stranke, onda ga organ uprave ne moe pokrenuti ukoliko tog zahteva nema. Prema Zakonu o optem upravnom postupku, upravni postupak pokree nadleni organ po slubenoj dunosti ili povodom zahteva stranke. Nadleni organ e pokrenuti postupak po slubenoj dunosti kad to odreuje zakon ili na zakonu zasnovan propis i kad utvrdi ili sazna da, s obzirom na postojee injenino stanje, treba radi zatite javnog interesa pokrenuti upravni postupak. Pri pokretanju upravnog postupka po slubenoj dunosti nadleni organ uzima u obzir i eventualne predstavke graana i organizacija i upozorenje organa. U stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i voenje upravnog postupka potreban zahtev stranke, nadleni organ moe pokrenuti i voditi postupak samo ako postoji takav zahtev.189 Upravni postupak je pokrenut im je nadleni organ izvrio ma koju radnju u cilju voenja postupka. 4.2.2. Tok prvostepenog postupka Poto je postupak pokrenut, stranka moe do donoenja reenja u prvom stepenu proiriti stavljeni zahtev, ili umesto ranijeg zahteva staviti drugi, bez obzira na to da li se
188
189
Uporedi: Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 546. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 114. i l. 116.
70
proireni ili izmenjeni zahtev zasniva na istom pravnom osnovu, pod uslovom da se takav zahtev zasniva na bitno istom injeninom stanju. Stranka moe odustati od svog zahteva u toku celog postupka. Kad je postupak pokrenut povodom zahteva stranke, a stranka odustane od svog zahteva, organ koji vodi postupak donee zakljuak kojim se postupak obustavlja. Stranka odustaje od svog zahteva izjavom koju daje organu koji vodi postupak. Dok organ koji vodi postupak ne donese zakljuak o obustavljanju postupka i ne dostavi ga stranci, stranka moe opozvati svoj odustanak od zahteva.190 Zakon o optem upravnom postupku propisuje da se pre donoenja reenja imaju utvrditi sve injenice i okolnosti koje su od znaaja za reenje (tzv. odlune injenice) i strankama omoguiti da ostvare i zatite svoja prava i pravne interese. Ovo se moe realizovati kako (1) u skraenom postupku, tako i u (2) posebnom ispitnom postupku.191 Slubeno lice koje vodi postupak moe u toku celog postupka upotpunjavati injenino stanje i izvoditi dokaze i o onim injenicama koje ranije u postupku nisu bile iznete ili jo nisu utvrene. Slubeno lice koje vodi postupak naredie po slubenoj dunosti izvoenje svakog dokaza ako nae da je to potrebno radi razjanjenja stvari. Slubeno lice koje vodi postupak pribavie po slubenoj dunosti podatke o injenicama o kojima slubenu evidenciju vodi organ nadlean za reavanje. Na isti nain postupie slubeno lice u pogledu injenica o kojima slubenu evidenciju vodi drugi dravni organ ili organizacija sa javnim ovlaenjima. injenino stanje na kome zasniva svoj zahtev stranka je duna da iznese tano, istinito i odreeno. Ako se ne radi o injenicama koje su opte poznate (notorne injenice), stranka je duna da za svoje navode ponudi dokaze i da ih po mogunosti podnese. Ako sama stranka tako ne postupi, slubeno lice koje vodi postupak pozvae je da to uini. Od stranke se nee traiti da pribavi i podnese dokaze koje bre i lake moe pribaviti organ koji vodi postupak, niti da podnosi takva uverenja koja organi nisu duni da izdaju po propisma ovog zakona. Ako stranka nije u naknadno odreenom roku podnela dokaze, organ ne moe zbog toga odbaciti zahtev kao da nije podnet, nego je duan da nastavi postupak i da, u skladu sa pravilima postupka i prema materijalnom propisu, rei upravnu stvar. Stranka daje svoju izjavu, po pravilu, usmeno, a moe je dati i pismeno. Kad se radi o sloenoj stvari ili kad su potrebna opirnija struna objanjenja, slubeno lice koje vodi postupak moe naloiti stranci da podnese pismenu izjavu, odreujui joj dovoljan rok za to. U takvom sluaju i stranka ima pravo da trai da joj se dopusti davanje pismene izjave. Ako je stranci naloeno ili doputeno da podnese pismenu izjavu, ne moe joj se usled toga oduzeti pravo da svoju izjavu d i usmeno.192 4.2.3. Skraeni postupak
190
191
192
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 120-122. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 125. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 126-128.
71
Polazei od naela efikasnosti i procesne ekonominosti u voenju upravnog postupka, Zakon o optem upravnom postupku propisuje opte pravilo da se upravni postupak u naelu prvo ima voditi kao tzv. skraeni postupak, u okviru kojeg se ne izvode posebne procesne radnje (npr. usmena rasprava radi sasluanje svedoka ili obavljanje uviaja), pa tek ukoliko ne postoje uslovi za to, postupak e se voditi kao tzv. redovni postupak, u okviru kojeg se izvode odgovarajue procesne radnje (npr. usmena rasprava).193 Tako, organ moe po skraenom postupku stvar reiti neposredno ukoliko se steknu bilo koji od sledeih sluajeva:194 (1) ako je stranka u svom zahtevu: - navela injenice ili podnela dokaze na podlozi kojih se moe utvrditi stanje stvari, - ako se stanje stvari moe utvrditi na podlozi opte poznatih injenica i - ako se stanje stvari moe utvrditi na podlozi injenica koje su poznate organu; (2) ako se stanje stvari moe utvrditi na podlozi slubenih podataka kojima organ raspolae, a nije potrebno posebno sasluanje stranke radi zatite njenih prava, odnosno pravnih interesa; (3) u sluaju kad je propisom predvieno da se stvar moe reiti na podlozi injenica ili okolnosti koje nisu potpuno dokazane ili se dokazima samo posredno utvruju, pa su injenice ili okolnosti uinjene verovatnim, a iz svih okolnosti proizilazi da se zahtevu stranke ima udovoljiti; (4) kad se radi o preduzimanju u javnom interesu hitnih mera koje se ne mogu odlagati, a injenice na kojima reenje treba da bude zasnovano su utvrene ili bar uinjene verovatnim. 4.2.4. Poseban ispitni postupak i usmena rasprava Poseban ispitni postupak195 se sprovodi kada nije sproveden skraeni ispitni postupak. U tom smislu, poseban ispitni postupak se sprovodi kad je to potrebno radi utvrivanja injenica i okolnosti koje su od znaaja za razjanjenje stvari ili radi davanja strankama mogunosti da ostvare i zatite svoja prava i pravne interese. Tok ispitnog postupka odreuje, prema okolnostima pojedinog sluaja, slubeno lice koje vodi postupak, pridravajui se odredaba ZUP-a i propisa koji se odnose na stvar o kojoj se radi. U ovim granicama slubeno lice koje vodi postupak naroito: odreuje koje se radnje u postupku imaju izvriti i izdaje nareenja za njihovo izvrenje, odreuje redosled kojim e se pojedine radnje vriti i rokove u kojima e se izvriti, ako oni nisu propisani zakonom. Osim toga, slubeno lice odreuje usmene rasprave i sasluanja, kao i sve to je potrebno za njihovo odravanje, odluuje koji se dokazi imaju izvesti i kojim dokaznim
193
194
195
Uporedi: Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2008. str. 592. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 131. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 132.
72
sredstvima, i odluuje o svim predlozima i izjavama. Slubeno lice koje vodi postupak odluuje da li e raspravljanje i dokazivanje vriti odvojeno o pojedinim spornim pitanjima ili zajedno za ceo predmet. Stranka ima pravo da uestvuje u ispitnom postupku i, radi ostvarivanja cilja postupka, da daje potrebne podatke i brani svoja prava i zakonom zatiene interese. Stranka moe iznositi injenice koje mogu biti od uticaja za reenje stvari i pobijati tanost navoda koji se ne slau sa njenim navodima. Ona ima pravo da sve do donoenja reenja dopunjuje i objanjava svoja tvrenja, a ako to ini posle odrane usmene rasprave, duna je da opravda zbog ega to nije uinila na raspravi. Primena naela sasluanja stranke (audiatur et altera pars) nalae dunost i obavezu slubenom licu koje vodi postupak da prui mogunost stranci da se izjasni o svim okolnostima i injenicama koje su iznete u ispitnom postupku, o predlozima i ponuenim dokazima, da uestvuje u izvoenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama, svedocima i vetacima preko slubenog lica koje vodi postupak, a sa njegovom dozvolom i neposredno, kao i da se upozna sa rezultatima izvoenja dokaza i da se o tome izjasni. Nadleni organ nee doneti reenje pre nego to stranci prui mogunost da se izjasni o injenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva reenje, a o kojima stranci nije bila data mogunost da se izjasni.196 U sluaju nepotovanja pravila o pruanju mogunosti stranke da se izjasni o svim injenicama i okolnostima koje su za nju od interesa, predviena je i mogunost upotrebe odgovarajuih redovnih i vanrednih pravnih sredstava, kao i mogunost ponavljanja postupka. Usmena rasprava je posebna procesna radnja u upravnom postupku iji je cilj razjanjenje injenica i okolnosti koje mogu biti od uticaja u reavanju glavne stvari. Moe se rei da je usmena rasprava u upravnom postupku, ono to je roite u sudskom (parninom) postupku. U upravnom postupku usmena rasprava ima dva modaliteta: (1) obavezna usmena rasprava (npr. u viestranakom postupku) i (2) fakultativna usmena rasprava, kada slubeno lice, bilo po sopstvenoj inicijativi, bilo po predlogu stranke, oceni da je usmena rasprava korisna.197 Zakon o optem upravnom postupku sadri brojna i detaljna pravila u vezi sa odravanjem usmene rasprave. Tako, slubeno lice koje vodi postupak odreuje, po svojoj inicijativi ili po predlogu stranke, usmenu raspravu u svakom sluaju kad je to korisno za razjanjenje stvari (fakultativna usmena rasprava). Meutim, slubeno lice koje vodi postupak mora odrediti usmenu raspravu u sledeim sluajevima - obavezna usmena rasprava: (1) u stvarima u kojima uestvuju dve ili vie stranaka sa protivnim interesima i (2) kad se ima izvriti uviaj ili sasluanje svedoka ili vetaka.198
196
197
198
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 133. Stevan Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u BeograduSlubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 596. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 139.
73
Usmena rasprava je javna (naelo javnosti). Meutim, u odreenim sluajevima koje predvia ZUP, slubeno lice koje vodi postupak moe iskljuiti javnost za celu usmenu raspravu ili samo za jedan njen deo, i to: (1) ako to zahtevaju razlozi morala ili javne bezbednosti; (2) ako postoji ozbiljna opasnost ometanja usmene rasprave; (3) ako treba da se raspravlja u odnosima u nekoj porodici i (4) ako treba da se raspravlja o okolnostima koje predstavljaju slubenu, poslovnu, profesionalnu, naunu ili umetniku tajnu. Predlog za iskljuenje javnosti moe staviti zainteresovano lice. O iskljuenju javnosti donosi se zakljuak koji mora biti obrazloen i javno objavljen. Pri saoptavanju reenja javnost se ne moe iskljuiti. Iskljuenje javnosti ne odnosi se na stranke, njihove punomonike i strune pomagae. Slubeno lice koje vodi postupak moe dopustiti da usmenoj raspravi sa koje je javnost iskljuena prisustvuju pojedina slubena lica, nauni i javni radnici, ako je to od interesa za njihovu slubu, odnosno nauni rad. Slubeno lice koje vodi postupak upozorie ova lica da su duna da uvaju kao tajnu ono to budu na raspravi saznala.199 Usmena rasprava drae se, po pravilu, u seditu organa koji vodi postupak. Ako je potreban uviaj u mestu van sedita tog organa, usmena rasprava se moe odrati na mestu uviaja. Organ koji vodi postupak moe odrediti za usmenu raspravu i drugo mesto kad je to potrebno zbog znatnog smanjenja trokova i zbog temeljnijeg, breg i jednostavnijeg raspravljanja stvari. Slubeno lice koje vodi postupak duno je da na poetku usmene rasprave utvrdi koja su od pozvanih lica prisutna, a u pogledu odsutnih da proveri da li su im pozivi pravilno dostavljeni. Ako neka od stranaka koja jo nije sasluana nije dola na raspravu, a nije utvreno da joj je poziv pravilno dostavljen, slubeno lice koje vodi postupak odloie raspravu, osim u sluaju kad je usmena rasprava na vreme objavljena javnom objavom. Ako na usmenu raspravu ne doe stranka po ijem je zahtevu postupak pokrenut, mada je uredno pozvan, a iz celokupnog stanja stvari se moe pretpostaviti da je stranka predlog povukla, organ koji vodi postupak obustavie postupak. Protiv zakljuka o tome doputena je posebna alba.200 Na usmenoj raspravi treba da se pretrese i utvrdi ono to je predmet ispitnog postupka. Ako se predmet ne moe pretresti na jednoj raspravi, slubeno lice koje vodi postupak prekinue raspravu i zakazati to pre njen nastavak. Za ovaj nastavak slubeno lice e preduzeti sve mere koje su propisane za odreivanje usmene rasprave, a prisutnim licima moe usmeno saoptiti te mere, kao i vreme i mesto nastavka rasprave. Prilikom nastavka usmene rasprave slubeno lice koje vodi postupak iznee u glavnim crtama tok dotadanje rasprave. Za izvoenje pismenih dokaza koji se naknadno podnesu ne mora se ponovo odreivati usmena rasprava, ali e se stranci dati mogunost da se o izvedenim dokazima izjasni.201 Cilj je ispitnog postupka da se utvrde sve injenice i okolnosti koje mogu biti od uticaja na reavanje upravne stvari. Dokazni postupak je sastavni deo ispitnog postupka u
199
200
201
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 140-142. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 146-147. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 148.
74
smislu da se u okviru dokaznog postupka izvode procesne radnje dokazivanja. Zakon o optem upravnom postupku propisuje da se reenje donosi na osnovu tzv. odlunih injenica koje se utvruju dokazima. Osim toga, ZUP sadri brojna i detaljna pravila u vezi sa dokaznim postupkom, dokazivanjem i dokaznim sredstvima. Tako, injenice na podlozi kojih se donosi reenje utvruju se dokazima. Kao dokazno sredstvo upotrebie se sve to je podesno za utvrivanje stanja stvari i to odgovara pojedinom sluaju, kao to su isprave, mikrofilmska kopija isprave ili reprodukcija te kopije, svedoci, izjava stranke, vetaci, uviaj. Da li neku injenicu treba dokazivati ili ne, odluuje slubeno lice koje vodi postupak, prema tome da li ta injenica moe imati uticaja na reavanje stvari. Dokazi se po pravilu izvode poto se utvrdi ta je u injeninom pogledu sporno ili ta treba dokazivati. Ne treba dokazivati injenice koje su opteoznate (notorne injenice). Isto tako, ne treba dokazivati injenice ije postojanje zakon pretpostavlja (npr. valjanost javne isprave), ali je doputeno dokazivati nepostojanje tih injenica, ako zakonom nije drukije odreeno.202 Dokazivanje se vri dokaznim sredstvima (dokazima), koja mogu biti: (1) isprave (javne i privatne), (2) svedoenje (iskaz svedoka), (3) izjava stranke, (4) vetaanje (nalaz i miljenje vetaka) i (5) uviaj (neposredno ulno opaanje). Kao i u vezi sa optim pravilima o dokaznom postupku i o dokazivanju, Zakon o optem upravnom postupku sadri brojna i detaljna pravila u vezi sa pojednim dokaznim sredstvima i izvoenjem pojedinih dokaza. 4.3. REENJE 4.3.1. Osnovne karakteristike reenja Reenje doneto u upravnom postupku predstavlja upravni akt nadlenog organa kojim je reena upravna stvar koja je bila predmet upravnog postupka. Zato se i kae da je reenje, za razliku od zakljuka, odluka o glavnoj, odnosno upravnoj stvari.203 Reenje proizvodi neposredno pravno dejstvo kada se ispune odgovarajui uslovi, ukljuujui i mogunost prinudnog izvrenja. Meutim, osim to se reenjem odluuje o upravnoj stvari kao predmetu upravnog postupka, reenjem se u procesno-pravnom smislu takoe obustavlja i dalje voenje upravnog postupka. Drugim reima, donoenjem reanja o glavnoj stvari konzumirana je i formalna odluka o obustavi postupka. Zakon o optem upravnom postupku sadri detaljne odredbe o sadrini reenja, njegovim sastavnim delovima i vrstama reenja, odnosno, konkretno o: (1) organu koji donosi reenje, (2) obliku i sastavnim delovima reenja, (3) vrstama reenja (delimino, dopunsko i privremeno reenje), (4) rokovima za donoenje reenja i (5) postupku ispravljanja greaka u reenju.204
202
203
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 149-191. Uporedi: Ljubomir Jevti, Radomir ramek, Upravni postupak i upravni spor, Beograd, 1959, str. 219-247. Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu-Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 612.
204
75
Na podlozi injenica utvrenih u postupku, organ nadlean za reavanje donosi reenje o stvari koja je predmet postupka. Kada o stvari reava kolegijalni organ, on moe reavati kada je prisutno vie od polovine njegovih lanova, ako zakonom ili drugim propisima nije odreena kvalifikovana veina.205 Svako reenje mora se kao takvo oznaiti. Izuzetno, posebnim propisima moe se predvideti da se reenju moe dati i drugi naziv (npr. odobrenje, dozvola i sl.). Reenje se donosi pismeno. Izuzetno, u sluajevima predvienim ovim zakonom ili propisima donetim na osnovu zakona, reenje se moe doneti i usmeno. 4.3.2. Sastavni delovi reenja Sastavni delovi pismenog reenja su: (1) uvod, (2) dispozitiv (izreku), (3) obrazloenje, (4) uputstvo o pravnom sredstvu i (5) naziv organa sa brojem i datumom reenja, potpis slubenog lica i peat organa (tzv. identifikacioni elementi reenja). (1) Uvod reenja sadri: naziv organa koji donosi reenje, propis o nadlenosti tog organa, ime stranke i njenog zakonskog zastupnika ili punomonika ako ga ima i kratko oznaenje predmeta postupka. Ako je reenje doneto od strane dva ili vie organa, ili uz saglasnost, potvrdu ili po pribavljenom miljenju drugog organa, to se ima navesti u uvodu, a ako je stvar reio kolegijalni organ, u uvodu se oznaava dan sednice na kojoj je stvar reena.206 (2) Dispozitivom se reava o predmetu postupka u celosti i o svim zahtevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno reeno. Dispozitiv mora biti kratak i odreen, a kad je potrebno, moe se podeliti i na vie taaka. Dispozitivom se moe reiti i o trokovima postupka, ako ih je bilo, odreujui njihov iznos, ko ih je duan platiti, kome i u kom roku. Ako se u dispozitivu ne reava o trokovima, navee se da e se o njima doneti poseban zakljuak. Ako se reenjem nalae izvrenje kakve radnje, u dispozitivu e se odrediti i rok u kome se ta radnja ima izvriti. Kad je propisano da alba ne odlae izvrenje reenja, ili kada se nalae rok za izvrenje neke radnje, to mora biti navedeno u dispozitivu.207 (3) Obraloenje kao sastavni deo reenja zavisi od vrste i karaktera stvari o kojoj se raspravlja u upravnom postupku.U jednostavnim stvarima u kojima uestvuje samo jedna stranka, kao i u jednostavnim stvarima u kojima u postupku uestvuju dve ili vie stranaka, ali ni jedna ne prigovara postavljenom zahtevu, a zahtev se uvaava, obrazloenje reenja moe sadravati samo kratko izlaganje zahteva stranke i pozivanje na pravne propise na osnovu kojih je stvar reena. U ovakvim stvarima reenje se moe izdati i na propisanom obrascu.
205
206
207
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 192-193. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 197. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 198.
76
U ostalim stvarima obrazloenje reenja sadri: kratko izlaganje zahteva stranaka, utvreno injenino stanje, prema potrebi i razloge koji su bili odluni pri oceni dokaza, razloge zbog kojih nije uvaen neki od zahteva stranaka, pravne propise i razloge koji s obzirom na utvreno injenino stanje upuuju na onakvo reenje kakvo je dato u dispozitivu. Ako alba ne odlae izvrenje reenja, obrazloenje sadri i pozivanje na propis koji to predvia. U obrazloenju reenja moraju biti obrazloeni i oni zakljuci protiv kojih nije doputena posebna alba.208 Kad je nadleni organ zakonom ili drugim propisom zasnovanim na zakonu ovlaen da rei stvar po slobodnoj oceni, duan je da u obrazloenju, pored ve navedenih podataka, navede taj propis i da izloi razloge kojima se pri donoenju reenja rukovodio. Ovi se razlozi ne moraju navesti kad je to u javnom interesu zakonom ili uredbom izriito predvieno. Ako je zakonom ili uredbom posebno predvieno da se u reenju donetom po slobodnoj oceni ne moraju navesti razlozi kojima se organ pri donoenju reenja rukovodio, u obrazloenju reenja navodi se i propis kojim je organ ovlaen da rei stvar po slobodnoj proceni i propis kojim je ovlaen da ne mora navesti razloge kojima se pri donoenju reenja rukovodio.209 (4) Uputstvom o pravnom sredstvu stranka se obavetava da li protiv reenja moe izjaviti albu ili pokrenuti upravni spor ili drugi postupak pred sudom. Kad se protiv reenja moe izjaviti alba, u uputstvu se navodi kome se izjavljuje, a kome se, u kom roku i sa kolikom taksom predaje, kao i da se moe izjaviti i na zapisnik. Kad se protiv reenja moe pokrenuti upravni spor, u uputstvu se navodi kom se sudu tuba podnosi i u kom roku, a kad se moe pokrenuti drugi postupak pred sudom, navodi se sud kome se moe obratiti i u kom roku. Uputstvo o pravnom sredstvu, kao poseban sastavni deo reenja, stavlja se posle obrazloenja, s leve strane.210 (5) Indentifikacioni elementi reenja Reenje mora biti potpisano. Reenje potpisuje slubeno lice koje ga donosi. Reenje koje je doneo kolegijalni organ potpisuje predsedavajui, ako zakonom ili posebnim propisom nije drukije odreeno. Kad je kolegijalni organ doneo reenje, strankama se izdaje overen prepis reenja, a kad je stvar reio zakljukom, reenje se izrauje u skladu sa tim zakljukom i overen prepis takvog reenja izdaje se strankama. Indentifikacioni element reenja jeste i zaglavlje (naziv i sedite organa, broj i datom donoenja reenja), kao i peat organa koji je reenje doneo.211 4.3.3. Reenje koje ne sadri sve sastavne delove i usmeno reenje
208
209
210
211
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 199. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 199, st. 4. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 200. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 196. st. 3 i l. 201.
77
U sluajevima predvienim zakonom ili propisom donetim na osnovu zakona, reenje ne mora sadravati pojedine od ovih delova (npr. obrazloenje u tzv. stvarima malog znaaja). I kad se reenje objavi usmeno, mora se izdati napismeno, osim ako je zakonom ili propisom donetim na osnovu zakona drukije odreeno. Reenje se mora dostaviti stranci u originalu ili u overenom prepisu.212 U stvarima manjeg znaaja u kojima se udovoljava zahtevu stranke, a ne dira se u javni interes niti interes drugog lica, reenje se moe sastojati samo od dispozitiva u vidu zabeleke na spisu, ako su razlozi za takvo reenje oigledni i ako nije drukije propisano. Takvo se reenje, po pravilu, saoptava stranci usmeno, a napismeno joj se mora izdati ako ona to trai. Takvo reenje, po pravilu, ne sadri obrazloenje, osim ako je ono po prirodi stvari potrebno. Ovakvo reenje moe se izdati na propisanom obrascu. Kad se radi o preduzimanju izuzetno hitnih mera u cilju obezbeenja javnog mira i bezbednosti ili radi otklanjanja neposredne opasnosti po ivot i zdravlje ljudi ili imovinu, nadleni organ, odnosno ovlaeno slubeno lice nadlenog organa moe doneti reenje i usmeno. Organ koji je doneo usmeno reenje moe narediti njegovo izvrenje bez odlaganja. Po zahtevu stranke, organ koji je doneo usmeno reenje duan je da ga izda stranci u pismenom obliku najdocnije u roku od osam dana od dana podnoenja zahteva. Taj zahtev se moe podneti u roku od 2 meseca od dana donoenja usmenog reenja. 4.3.4. Delimino, dopunsko i privremeno reenje Pored reenja kojim se reava upravna stvar koja je predmet upravnog postupka, Zakon o optem upravnom postupku poznaje i neke specifine oblike reenja, koja mogu biti doneta u zavisnosti od situacije koje su kao takva utvrena ovim Zakonom. U tom smislu, razlikujemo: (1) delimino, (2) dopunsko i (3) privremeno reenje.213 Kad se o jednoj stvari reava u vie taaka, a samo su neke od njih dozrele za reavanje i kad se pokae kao celishodno da se o tim takama rei posebnim reenjem, nadleni organ moe doneti reenje samo o tim takama (delimino reenje). Delimino reenje smatra se u pogledu pravnih sredstava i izvrenja kao samostalno reenje. Ako nadleni organ nije reenjem odluio o svim pitanjima koja su bila predmet postupka, on moe, po predlogu stranke ili po slubenoj dunosti, doneti posebno reenje o pitanjima koja ve donetim reenjem nisu obuhvaena (dopunsko reenje). Ako predlog stranke za donoenje dopunskog reenja bude odbijen, protiv zakljuka o tome doputena je posebna alba. Ako je predmet ve dovoljno raspravljen, dopunsko reenje moe se doneti bez ponovnog sprovoenja ispitnog postupka. Dopunsko reenje smatra se u pogledu pravnih sredstava i izvrenja kao samostalno reenje. Ako je prema okolnostima sluaja neophodno pre okonanja postupka doneti reenje kojim se privremeno ureuju sporna pitanja ili odnosi, takvo se reenje donosi na podlozi podataka koji postoje u asu njegovog donoenja. U takvom reenju mora biti
212
213
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 196. st. 3 i l. 203-204. Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 196. st. 3 i l. 205-207.
78
izrino naznaeno da je privremeno. Donoenje privremenog reenja po predlogu stranke nadleni organ moe usloviti davanjem obezbeenja za tetu koja bi mogla usled izvrenja tog reenja nastati za protivnu stranku u sluaju da osnovni zahtev predlagaa ne bude uvaen. Reenjem o glavnoj stvari koje se donosi po okonanju postupka ukida se privremeno reenje doneto u toku postupka. Privremeno reenje smatra se u pogledu pravnih sredstava i izvrenja kao samostalno reenje. 4.3.5. Rok za izdavanje reenja Kad se postupak pokree povodom zahteva stranke, odnosno po slubenoj dunosti, ako je to u interesu stranke, a pre donoenja reenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne moe doneti reenje bez odlaganja (npr. reenje prethodnog pitanja i dr.), nadleni organ je duan doneti reenje i dostaviti ga stranci to pre, a najdocnije u roku od mesec dana raunajui od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po slubenoj dunosti, ako posebnim propisom nije odreen krai rok. U ostalim sluajevima kad se postupak pokree povodom zahteva stranke, odnosno po slubenoj dunosti ako je to u interesu stranke, nadleni organ je duan doneti reenje i dostaviti ga stranci najdocnije u roku od 2 meseca, ako posebnim propisom nije odreen krai rok.214 4.4. ZAKLJUAK Za razliku od reenja, zakljukom se ne reava upravna stvar. U veini sluajeva u formi zakljuka odluuje se o pitanjima procesnog karaktera (npr. o odlaganju usmene rasprave). Kao posledica toga, zakljuci se, po pravilu, donose u usmenoj formi i o njima se stavlja zabeleka u zapisnik, a protiv njih nije doputena posebna alba (ve se mogu napadati u okviru albe protiv reenja).215 Meutim, u odreenim sluajevima, kada je to propisano Zakonom o upravnom postupku, protiv zakljuaka se moe izjaviti tzv. posebna alba i tada se zakljuci moraju podneti u pismenom obliku. Najznaajniji zakljuak je zakljuak o obustavi postupka, jer se njime u procesnom smislu obustavlja dalje voenje upravnog postupka u sluajevima kada se ne donosi reenje (npr. zakljuak o obustavi upravnog postupka usled odustanka stranke od postavljenog zahteva ili zakljuak o obustavi upravnog postupka zbog postignutog poravnanja i sl.). Zakljuak se nikada ne moe oznaiti samo kao zakljuak, ve mora imati i dodatni element koji upuuje o kakvom se zakljuku radi (npr. zakljuak o obustavi postupka, zakljuak o odlaganju usmene rasprave, zakljuak o odbacivanju albe itd.). Kada je zakljuak donet u pismenoj formi, tj. kada se protiv njega moe izjaviti posebna alba, zakljuak de facto predstavlja upravni akt (kao i reenje).216
214
215 216
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 196. st. 3 i l. 208. Ljubomir Jevti, Radomir ramek, Upravni postupak i upravni spor, Beograd, 1959, str. 247-249. Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu-Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 620.
79
Zakon o optem upravnom postupku propisuje da se zakljukom odluuje o pitanjima koja se tiu postupka. Zakljukom se odluuje i o onim pitanjima koja se kao sporedna pojave u vezi sa sprovoenjem postupka, a koja se ne reavaju reenjem. Zakljuak donosi slubeno lice koje vri onu radnju postupka pri kojoj se pojavilo pitanje koje je predmet zakljuka, ako ovim zakonom ili drugim propisima nije drukije odreeno. Ako se zakljukom nalae izvrenje neke radnje, odredie se i rok u kome se ta radnja ima izvriti. Zakljuak se saoptava zainteresovanim licima usmeno, a napismeno se izdaje na zahtev lica koje moe protiv zakljuka izjaviti posebnu albu, ili kad se moe odmah traiti izvrenje zakljuka.217 Protiv zakljuka moe se izjaviti posebna alba samo kad je to zakonom izriito predvieno. Takav zakljuak mora biti obrazloen i sadravati i uputstvo o albi. alba se izjavljuje u istom roku, na isti nain i istom organu kao i alba protiv reenja. Zakljuke protiv kojih nije doputena posebna alba mogu zainteresovana lica pobijati albom protiv reenja, osim ako je alba protiv zakljuka zakonom iskljuena. alba ne odlae izvrenje zakljuka, osim ako je zakonom ili samim zakljukom drukije odreeno.
217
Uporedi: Zakon o optem upravnom postupku, Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/01 i Slubeni glasnik RS, br. 30/10, l. 196. st. 3 i l. 210-211.
80
TEMA PETA POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU U SRBIJI ORGANIZACIJA JAVNE UPRAVE
81
5.1. POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU DRAVNA UPRAVA Pozitivno pravni pojam uprave u organizacionom smislu nije se bitnije promenio u pozitivnom pravu Srbije u odnosu na ranije vaee zakonodavstvo. On se svodi na pozitivno-pravni pojam dravne uprave, u smislu posebne organizacione podstrukture organa uprave na centralnom nivou vlasti, odnosno na pojam dravne uprave (u organizacionom smislu). Tako se pojam uprave u srpskom pozitivnom pravu (u organizacionom smislu), svodi na organizacione oblike organa dravne uprave na centralnom nivou vlasti. Na ovaj nain, u pozitivnom pravu Srbije, proputeno odreivanje ne samo funkcionalnog, ve i organizacionog pojma javna uprava. U prethodnim temama je ve bilo rei da Ustav republike Srbije delimino odreuje pozitivno pravni pojam uprave u organizacionom smislu, jer predvia da ... poslove dravne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi dravne uprave utvreni zakonom.218 Zakon koji zatim u potpunosti odreuje pozitivno pravni pojam dravne uprave u organizacionom smislu je Zakon o dravnoj upravi kojim je utvreno da poslove dravne uprave obavljaju ministarstva, te da se u sastavu ministarstva, radi obavljanja izvrnih odnosno inspekcijskih i sa njima povezanih strunih poslova, mogu obrazovati organi uprave u sastavu minstarstva ako njihova priroda ili obim zahtevaju veu samostalnost od one koju ima sektor u ministarstvu. Takoe, radi obavljanja odreenih strunih i drugih poslova dravne uprave mogu se obrazovati i posebne organizacije. To znai da se pod pozitivno-pravnim pojmom uprave u Srbiji, podrazumevaju organi dravne uprave odnosno: (1) ministarstva, (2) organi uprave u sastavu ministarstva i (3) posebne organizacije. Ministarstva i posebne organizacije se obrazuju zakonom.219 Ovaj organizacioni sistem preuzet je iz ranijeg Zakona o dravnoj upravi iz 1992. godine. 5.2. MINISTARSTVO 5.2.1. Ministarstvo i njegova osnovna obeleja Ministarstva su najvaniji organi dravne uprave, ali na alost, pojava tzv. partokratije u Srbiji, esto utie kako na njihovo obrazovanje, tako i na njihov rad. S obzirom da se ukupan broj ministarstava i oblasti za koje se ona osnivaju utvruju zakonom, to je, naroito nakon demokratskih promena u Srbiji, znailo da se nakon svakih izbora najee poveava broj ministarstva. Razlog za poveanje broja ministarstava nije bio nikakav opti, odnosno vii intres olien u drutvenoj dobrobiti ili potrebi razvoja odreene drutvene oblasti,, ve je to injeno prvenstveno radi zadovoljenja politikih apetita stranaka koje ine ili su inile vladajue koalicije u Srbiji.
218 219
Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 98/06, l. 136. st. 2. Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/2005, l. 1. st. 2.
82
Prema Zakonu o ministarstvima iz 2008. godine, Srbija je ukupno imala 24 ministarstva.220 Taj broj je svakako bio preveliki. Dok je prva demokratska vlada u Srbiji iz 2001. godine imala 19 ministarstava, a Vlada iz 2004. godine 17. ukupan broj ministarstva koji je bio predvien pomenutim Zakonom nije bio odraz stvarnih i neophodnih potreba jedne drave, ve odraz elja koalicionih stranaka da imaju svoja ministarstva. Na ovom dogovoru se i zasnivala koaliciona Vlada u Srbiji. Preko Zakon o ministarstvima, legalizovana je elja da svaka stranka vladajue Koalicije ima svog ministra, preko koga e gospodariti u odreenoj drutvenoj oblasti. Poetkom 2011.godine dolo do rekonstrukcije vlade i smanjenja broja ministarstava na sedamnaest (17), to je dovelo i do donoenja novog Zakona o ministarstvima.221 Ministarstvo se obrazuje za poslove dravne uprave u jednoj ili vie meusobno povezanih oblasti. Ministarstvom rukovodi ministar. Ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise i reenja u upravnim i drugim pojedinanim stvarima i odluuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva. Ministar je odgovoran Vladi i Narodnoj skuptini za rad ministarstva i stanje u svim oblastima iz delokruga ministarstva. Re je o tzv. politikoj odgovornosti ministra. Ministarstvo moe imati jednog ili vie dravnih sekretara, koji za svoj rad odgovaraju ministru i Vladi. Ministarstvo ima i pomonike ministra, koji za svoj rad odgovaraju ministru. Ministarstvo moe imenovati najvie tri posebna savetnika. Ministarstva u okviru svog delokruga ostvaruju meunarodnu saradnju i staraju se o njenom unapreenju i obezbeuju usklaivanje propisa sa pravom Evropske unije. Ministarstva u Srbiji su: (1) Ministarstvo spoljnih poslova; (2) Ministarstvo odbrane; (3) Ministarstvo unutranjih poslova; (4) Ministarstvo finansija; (5) Ministarstvo pravde; (6) Ministarstvo poljoprivrede, trgovine, umarstva i vodoprivrede; (7) Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja; (8) Ministarstvo za infrastrukturu i energetiku; (9) Ministarstvo za ljudska i manjinska prava, dravnu upravu i lokalnu samoupravu; (10) Ministarstvo prosvete i nauke; (11) Ministarstvo omladine i sporta; (12) Ministarstvo zdravlja; (13) Ministarstvo rada i socijalne politike; (14) Ministarstvo ivotne sredine, rudarstva i prostornog planiranja; (15) Ministarstvo kulture, informisanja i informacionog drutva; (16) Ministarstvo za Kosovo i Metohiju; (17) Ministarstvo vera i dijaspore.222 5.2.2. Poslovi pojedinih ministarstava U cilju boljeg razumevanja ta ministarstva rade, na ovom mestu ukazujemo na poslove (delatnosti) koje obavljaju nekoliko vanijih ministarstava koja trenutno postoje u Srbiji. Ministarstvo spoljnih poslova obavlja poslove dravne uprave koji se odnose na: spoljnu politiku i odravanje odnosa Republike Srbije s drugim dravama, meunarodnim organizacijama i institucijama; praenje meunarodnih odnosa i bilateralne saradnje s drugim dravama i njihov razvoj; uestvovanje u zakljuivanju, ratifikovanju i primeni
220
Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07. l. 22-27; Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 65/2008, l. 2-26. 221 Uporedi: Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011. 222 Uporedi: Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 2.
83
meunarodnih ugovora, prema zakonu kojim se ureuje zakljuivanje meunarodnih ugovora i prema delokrugu ministarstava koji je odreen ovim zakonom; zatitu prava i interesa Republike Srbije i njenih dravljana i pravnih lica u inostranstvu; obavetavanje strane javnosti o politici Republike Srbije; praenje delatnosti stranih sredstava javnog informisanja koje se odnose na Republiku Srbiju; pripremu uea predstavnika Republike Srbije na meunarodnim konferencijama ili pregovorima za zakljuivanje meunarodnih ugovora; poslove vezane za akreditovane zvanine predstavnike drava i meunarodnih organizacija; prikupljanje, uvanje i objavljivanje dokumentacije o spoljnoj politici Republike Srbije, kao i druge poslove koji su odreeni zakonom kojim se ureuju spoljni poslovi i drugim zakonima.223 Ministarstvo odbrane obavlja poslove dravne uprave koji se odnose na: politiku odbrane i strategijsko planiranje (strategijski pregled odbrane, strategija odbrane, planovi i programi razvoja sistema odbrane i vojna doktrina); meunarodnu saradnju u oblasti odbrane i vojne saradnje; planiranje i pripremanje mobilizacije graana, dravnih organa, privrednih drutava, drugih pravnih lica, preduzetnika i Vojske Srbije za izvravanje zadataka u vanrednom stanju i ratnom stanju; uee u civilnoj zatiti i obuavanje za odbranu zemlje; izradu akata i planskih dokumenata kojima se planiraju mere i radnje za rad graana, dravnih organa, privrednih drutava i drugih pravnih lica i za upotrebu Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u vanrednom stanju i ratnom stanju; sklonita; vojnu obavezu, radnu obavezu i materijalnu obavezu; slubu osmatranja i obavetavanja; organizovanje veza i kripto zatite za potrebe dravnih organa i Vojske Srbije; usklaivanje organizacije veza i informatikih i telekomunikacionih sistema u Republici Srbiji za potrebe odbrane; ureivanje i pripremanje teritorije Republike Srbije za potrebe odbrane; planiranje, organizovanje i pripremanje civilne zatite u sluaju vanrednog stanja i ratnog stanja; istraivanje, razvoj, proizvodnju i promet naoruanja i vojne opreme; opremanje i naoruavanje Vojske Srbije i drugih snaga odbrane; bezbednost znaajnu za odbranu; vojno kolstvo; naunoistraivaki rad znaajan za odbranu; statusna i druga pitanja profesionalnih pripadnika Vojske Srbije, kao i druge poslove koji su odreeni zakonom kojim se ureuje odbrana i drugim zakonima.224 Ministarstvo unutranjih poslova obavlja poslove dravne uprave koji se odnose na: zatitu ivota, line i imovinske bezbednosti graana; spreavanje i otkrivanje krivinih dela i pronalaenje i hvatanje uinilaca krivinih dela i njihovo privoenje nadlenim organima; odravanje javnog reda i mira; pruanje pomoi u sluaju opasnosti; obezbeivanje zborova i drugih okupljanja graana; obezbeivanje odreenih linosti i objekata, ukljuujui i strana diplomatska i konzularna predstavnitva na teritoriji Republike Srbije; bezbednost, regulisanje i kontrolu saobraaja na putevima; bezbednost dravne granice i kontrolu prelaska granice i kretanja i boravka u graninom pojasu; boravak stranaca; promet i prevoz oruja, municije, eksplozivnih i odreenih drugih opasnih materija; ispitivanje runog vatrenog oruja, naprava i municije; zatitu od poara; dravljanstvo; jedinstveni matini broj graana; prebivalite i boravite graana; line karte; putne isprave; meunarodnu pomo i druge oblike meunarodne saradnje u oblasti unutranjih poslova, ukljuujui i readmisiju; ilegalne migracije; azil; obuavanje kadrova;
223 224
Uporedi: Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 3 Uporedi: Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 4.
84
upravno reavanje u drugostepenom postupku po osnovu propisa o izbeglicama, kao i druge poslove odreene zakonom.225 Ministarstvo finansija obavlja poslove dravne uprave koji se odnose na: republiki budet; utvrivanje konsolidovanog bilansa javnih prihoda i javnih rashoda; sistem i politiku poreza, taksa i drugih javnih prihoda; politiku javnih rashoda; upravljanje raspoloivim sredstvima javnih finansija Republike Srbije; javni dug i finansijsku imovinu Republike Srbije; javne nabavke; makroekonomsku i fiskalnu analizu, kvantifikaciju mera ekonomske politike; devizni sistem i kreditne odnose sa inostranstvom; nadzor nad primenom propisa koji se odnose na promet roba i usluga sa inostranstvom i obavljanje delatnosti u inostranstvu sa stanovita deviznog poslovanja i kreditnih odnosa sa inostranstvom i druge poslove devizne inspekcije, u skladu sa zakonom; sistem finansijskih odnosa sa inostranstvom i meunarodnim finansijskim organizacijama; pripremu, zakljuivanje i primenu meunarodnih ugovora o izbegavanju dvostrukog oporezivanja; carinski sistem, carinsku tarifu, mere vancarinske zatite i slobodne zone; osnove sistema doprinosa za socijalno osiguranje; obezbeivanje finansiranja obaveznog socijalnog osiguranja; finansijske efekte sistema utvrivanja i obrauna zarada koje se finansiraju iz budeta Republike Srbije, teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i fondova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; kreditno-monetarni sistem; bankarski sistem; osiguranje imovine i lica; usklaivanje aktivnosti u oblasti planiranja, obezbeivanja i korienja donacija, evropskih fondova i drugih oblika razvojne pomoi iz inostranstva; sistem plaanja i platni promet; hartije od vrednosti i trite kapitala; sistem raunovodstva i revizije raunovodstvenih iskaza; knjigovodstvo; privatizaciju i sanaciju banaka i drugih finansijskih organizacija; prijavljivanje u steajnim postupcima potraivanja Republike Srbije; zatitu imovine Republike Srbije u inostranstvu; ostvarivanje alimentacionih potraivanja iz inostranstva; eksproprijaciju; svojinskopravne i druge stvarno-pravne odnose; reim i promet nepokretnosti; dvovlasnika imanja; primenu sporazuma o pitanjima sukcesije; pruanje pravne pomoi povodom strane nacionalizovane imovine obeteene meunarodnim ugovorima; spreavanje pranja novca; igre na sreu; budetsku kontrolu i reviziju direktnih i indirektnih korisnika sredstava budeta Republike Srbije, teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i javnih preduzea; upravni nadzor u imovinskopravnim poslovima; fiskalne monopole, drugostepeni upravni i prekrajni postupak u oblastima iz delokruga ministarstva, u skladu sa zakonom; obezbeivanje sredstava solidarnosti, kao i druge poslove odreene zakonom.226 U okviru ovog Ministarstva, postoje i vie organa uprave u sastavu. Ministarstvo pravde obavlja poslove dravne uprave koji se odnose na: krivino zakonodavstvo i zakonodavstvo o privrednim prestupima i prekrajima; obligacione odnose; nasleivanje; postupak pred sudovima, izuzev upravnog spora; organizaciju i rad pravosudnih organa i organa za prekraje; pravosudni ispit; vetaenje; sudske tumae; izvrenje sankcija; amnestiju i pomilovanje; ekstradiciju; prikupljanje podataka o izvrenim krivinim delima protiv ovenosti i drugih dobara zatienih meunarodnim pravom; donoenje reenja o predaji okrivljenih lica Meunarodnom tribunalu za krivino gonjenje
225 226
Uporedi: Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 5. Uporedi: Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 6.
85
lica odgovornih za teka krenja meunarodnog humanitarnog prava poinjena na teritoriji bive Jugoslavije od 1991. godine, a na osnovu pravnosnanih i izvrnih sudskih odluka; sprovoenje programa zatite uesnika u krivinom postupku; advokaturu i druge pravosudne profesije; sudsku strau; statistiku i analitiku rada pravosudnih organa; izbor i statusna pitanja nosilaca pravosudnih funkcija; struno usavravanje zaposlenih u pravosudnim organima i organima za prekraje; meunarodnu pravnu pomo; pripremu propisa o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu odluka Ustavnog suda, kao i druge poslove odreene zakonom.227 5.3. ORGANI UPRAVE U SASTAVU MINISTARSTVA 5.3.1. Organi uprave u sastavu ministarstva pojam i oblici Organi uprave u sastavu ministarstva su organi dravne uprave koji se obrazuju zakonom radi obavljanja izvrnih odnosno inspekcijskih i sa njima povezanih strunih poslova, ako priroda takvih poslova ili obim zahtevaju veu samostalnost od one koju ima sektor u ministarstvu.228 Organi uprave u sastavu ministarstva se, u skladu sa Zakonom o dravnoj upravi kao uprave, inspektorati i direkcije. Uprava se obrazuje za obavljanje izvrnih i sa njima povezanih inspekcijskih i strunih poslova, inspektorati za obavljanje inspekcijskih i njima povezanih strunih poslova, a direkcija, za obavljanje strunih i sa njima povezanim izvrnim poslovima, koji se, po pravilu, odnose na privredu.229 Meutim, iako to zakon izriito ne navodi, u naem pravnom sistemu, organ uprave u sastavu ministarstava moe nositi naziv i agencija. Organom uprave u sastavu ministarstva rukovodi direktor, koji za svoj rad odgovara ministru. U okviru Ministarstva finansija, postoje vie organa uprave u sastavu, koji su organizovani kao uprave i direkcije.. To su: Poreska uprava (osnovana Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji), Uprava carina (osnovana Zakonom o ministarstvima ), Uprava za igre na sreu (osnovana Zakonom o igrama na sreu), Devizni inspektorat (osnovana Zakonom o deviznom poslovanju), Uprava za duvan (osnovana Zakonom o duvanu), Uprava za spreavanje pranja novca (osnovana Zakonom Zakonom o spreavanju pranja novca i finansiranju terorizma), Uprava za javni dug (osnovana Zakonom o javnom dugu), Uprava za slobodne zone i Uprava za trezor. U okviru Ministarstva odbrane, kao organi u sastavu, predvieni Inspektorat odbrane, Vojnobezbenosna agencija i Vojnoobavetajna agencija Inspektorat odbrane je
227 228
Uporedi: Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 7. Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 l. 28. 229 Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 l. 29.
86
osnovan Zakonom o ministarstvima a o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji kao organima uprave u sastavu ministarstva donet je i poseban zakon.230 U okviru Ministarstva za ljudska i manjinska prava, dravnu upravu i lokalnu samoupravu, osnovana je zakonom Uprava za ljudska i manjinska prava, u okviru Ministarstva rada i socijalne politike osnovan je Inspektorat rada i Uprava za rodnu ravnopravnost, u okviru Ministarstva za zatitu ivotne sredine, rudarstvo i prostorno planiranje Agencija za zatitu ivotne sredine, u okviru Ministarstva poljoprivrede, trgovine, umarstva i vodoprivrede osnovane su: Uprava za veterinu, Uprava za zatitu bilja, Uprava za ume i Republika direkcija za vode, u okviru Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja osnovana je Direkcija za mere i dragocene metale, dr. 5.3.2. Poslovi pojedinih organa u sastavu Na ovom mestu ukazaemo samo na poslove onih organa uprave u sastavu ministarstva za poljoprivrednu, trgovinu vodoprivredu i umarstvo. Uprava za veterinu, kao organ uprave u sastavu Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede, obavlja poslove dravne uprave i strune poslove koji se odnose na: zdravstvenu zatitu ivotinja; veterinarsku i sanitarnu kontrolu u proizvodnji i u unutranjem i spoljnom prometu ivotinja, proizvoda, sirovina i otpadaka ivotinjskog porekla, semena za vetako osemenjivanje, oploenih jajnih elija za oploavanje ivotinja, embriona i drugih organizama i predmeta kojima se moe preneti zarazna bolest, hrane za ivotinje i komponenti za proizvodnju hrane za ivotinje; registraciju i kontrolu rada objekata za proizvodnju namirnica ivotinjskog porekla (klanice, mlekare i dr.); kontrolu objekata za proizvodnju hrane za ivotinje i nekodljivo uklanjanje leeva i otpadaka ivotinjskog porekla, kao i objekata za njihovu preradu; kontrolu proizvodnje i unutranji i spoljni promet lekova i biolokih sredstava za upotrebu u veterini, kao i druge poslove odreene zakonom. Uprava za zatitu bilja, kao organ uprave u sastavu Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede, obavlja poslove dravne uprave i strune poslove koji se odnose na: zatitu bilja od zaraznih bolesti i tetoina; kontrolu sredstava za zatitu bilja i ubriva u proizvodnji, unutranjem i spoljnom prometu; kontrolu primene sredstava za zatitu bilja; proizvodnju i registraciju sredstava za zatitu bilja i ishranu bilja, kao i druge poslove odreene zakonom. Republika direkcija za vode, kao organ uprave u sastavu Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede, obavlja poslove dravne uprave i strune poslove koji se odnose na: politiku vodoprivrede; vienamensko korienje voda; vodosnabdevanje, izuzev distribucije vode; zatitu od voda; sprovoenje mera zatite voda i plansku racionalizaciju potronje vode; ureenje vodnih reima; praenje i odravanje reima voda koji ine i presecaju granicu Republike Srbije, kao i druge poslove odreene zakonom.
230
Uporedi: Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 4, st. 2; Zakon o Vojnobezbedbnosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br. 88/09.
87
Uprava za ume, kao organ uprave u sastavu Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede, obavlja poslove dravne uprave i strune poslove koji se odnose na: politiku umarstva; ouvanje uma; unapreenje i korienje uma i divljai; sprovoenje mera zatite uma i divljai; kontrolu semena i sadnog materijala u umarstvu, kao i druge poslove odreene zakonom. 5.4. POSEBNE ORGANIZACIJE 5.4.1. Pojam i oblici posebnih organizacija Posebne organizacije su posebni organi dravne uprave koji se obrazuju zakonom kada je za obavljanje strunih i sa njima povezanih izvrnih poslova, neophodna vea samostalnost od one koju imaju organi u sastavu.231 Posebnom organizacijom rukovodi direktor, koji za svoj rad odgovara Vladi. Direktora postavlja Vlada na pet godina, na predlog predsednika Vlade, prema zakonu kojim se ureuje poloaj dravnih slubenika. Posebna organizacija moe imati zamenika direktora, koji za svoj rad odgovara direktoru. Zamenik direktora pomae direktoru u okviru ovlaenja koja mu on odredi i zamenjuje ga dok je odsutan ili spreen. Direktor ne moe ovlastiti zamenika na donoenje propisa. Zamenika direktora postavlja Vlada na pet godina, na predlog direktora, prema zakonu kojim se ureuje poloaj dravnih slubenika. Posebna organizacija ima jednog ili vie pomonika direktora, koji za svoj rad odgovaraju direktoru. Pomonik direktora rukovodi zaokruenom oblau rada posebne organizacije za koju se obrazuje sektor. Pomonika direktora postavlja Vlada na pet godina, na predlog direktora, prema zakonu kojim se ureuje poloaj dravnih slubenika.232 Vrste posebnih organizacija su sekretarijati i zavodi, a prema Zakonu o dravnoj upravi mogu se obrazovati i posebne organizacije sa drugaijim nazivom na primer, agencije, centri, direkcije i dr. I ova mogunost, svakako otvara pojmovne i druge kontraverze oko toga ko ini dravnu upravu u Srbiji, odnosno, o kom konkretnom organu dravne uprave, pa ak i organizaciji je re. Sekretarijat se obrazuje za strune poslove znaajne za sve organe dravne uprave i sa njima povezane izvrne poslove, a zavod za strune poslove koji iziskuju primenu posebnih metoda i saznanja i s njima povezane izvrne poslove.233 Zakonom o ministarstvima, obrazovano je 9 (devet) posebnih organizacija i to su: Republiki Sekretarijat za zakonodavstvo, Republika direkcija za robne rezerve, Republiki zavod za statistiku, Republiki hidrometeoroloki zavod, Centar za razminiranje, Republiki geodeski zavod, Republika direkcija za imovinu Republike Srbije, Zavod za intelektualnu svojinu i Zavod za socijalno osiguranje.234
231 232
Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 l. 33. Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 l. 35-37. 233 Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 l. 34. 234 Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 23-32.
88
Posebne organizacije mogu biti osnovane i drugim zakonima. Tako je na primer, Zakonom o Republikom seizmolokom zavodu, ovaj zavod osnovan kao posebna organizacija, a Zakonom o bezbednosno-informativnoj agenciji, osnovana je, kao posebna organizacija, Bezbednosno-informativna agencija (BIA).235 5.4.2. Poslovi pojedinih posebnih organizacija Na ovom mestu, ukazujemo na poslove i delokrug pojedinih posebnih organizacija, obrazovanih Zakonom o ministarstvima.236 Republiki sekretarijat za zakonodavstvo obavlja strune poslove koji se odnose na: izgraivanje, praenje i unapreenje pravnog sistema; obezbeivanje usaglaenosti propisa i optih akata u pravnom sistemu u postupku njihovog donoenja i staranje o njihovoj normativno-tehnikoj i jezikoj valjanosti; nadzor nad objavljivanjem i staranje o objavljivanju propisa i drugih akata Vlade, ministarstava i drugih organa i organizacija za koje je to zakonom odreeno, kao i druge poslove odreene zakonom. Republiki sekretarijat za zakonodavstvo priprema propise koji se odnose na dravne simbole; slubenu upotrebu jezika i pisama; organizaciju i nain rada Vlade i druge propise koji ne spadaju u delokrug ministarstava. Republiki zavod za razvoj obavlja strune poslove koji se odnose na: izradu analiza privrednog, socijalnog, regionalnog i demografskog razvoja; izradu posebnih regionalnih programa; pripremu i ocenu opravdanosti razvojnih i investicionih programa koji su od interesa za Republiku Srbiju; procene osnovnih ekonomskih proporcija i bilansa; simuliranje, testiranje i ocenu efekata ekonomskih i razvojnih mera i institucionalnih promena; razvoj i unapreenje metodologije analiza i planiranja razvoja i primenu metodolokih instrumenata; projektovanje baza podataka i razvoj informacionih sistema u funkciji ekonomskih analiza, kao i druge poslove odreene zakonom. Na ovom mestu ukazaemo samo na poslove onih organa uprave u sastavu ministarstva za poljoprivrednu, trgovinu vodoprivredu i umarstvo. Republiki zavod za statistiku obavlja strune poslove koji se odnose na: donoenje programa, organizaciju i sprovoenje statistikih istraivanja, odnosno izradu metodologije, prikupljanje, obradu, statistiku analizu i objavljivanje statistikih podataka; pripremu i donoenje jedinstvenih statistikih standarda; razvoj, odravanje i korienje republikih administrativnih i statistikih registara; formiranje i odravanje sistema nacionalnih rauna; saradnju i strunu koordinaciju sa organima i organizacijama ovlaenim za vrenje statistikih istraivanja; saradnju sa meunarodnim organizacijama radi standardizacije i obezbeivanja uporedivosti podataka; obradu podataka radi utvrivanja rezultata izbora i referenduma na republikom nivou, kao i druge poslove odreene zakonom.
235
236
Uporedi: Zakon o Republikom seizmolokom zavodu, Slubeni glasnik SRS br. 71/94; Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji, Slubeni glasnik RS br.42/02 Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik RS br. 16/2011, l. 23-32.
89
Republiki hidrometeoroloki zavod obavlja strune poslove koji se odnose na: meteoroloki, meteoroloko-radarski, agrometeoroloki i hidroloki osmatraki i analitiko-prognostiki sistem; sistematska meteoroloka, klimatoloka, agrometeoroloka i hidroloka merenja i osmatranja i sprovoenje propisanih i usaglaenih programa za kontrolu kvaliteta vazduha, povrinskih voda i podzemnih voda prve izdani i padavina; banku osmotrenih i izmerenih hidrolokih i meteorolokih podataka; praenje, analiziranje i prognoziranje stanja i promena vremena, klime i voda, ukljuujui kvalitet vazduha i voda; razvoj metoda, operativno osmatranje i najavu pojava nepogoda u atmosferi i hidrosferi; utvrivanje stepena gradoopasnosti i delovanje na gradonosne oblake, ukljuujui i druge vidove vetakog uticaja na vreme; istraivanje procesa u atmosferi i hidrosferi i razvoj metoda i modela za prognozu vremena, klime i voda; modifikaciju vremena; izradu predloga za korienje energetskog potencijala Sunca i vetra; hidrometeoroloku podrku renoj plovidbi; ostvarivanje i uvanje etalona i badarenje meteorolokih i hidrolokih instrumenata; saradnju u oblasti meunarodnih hidrolokih i meteorolokih informacionih sistema; izvravanje meunarodnih obaveza u domenu meteorologije i hidrologije, kao i druge poslove odreene zakonom. 5.5. UPRAVNI OKRUG I UNUTRANJE ORGANIZACIONE JEDINICE MINISTARSTVA I DRUGIH ORGANA DRAVNE UPRAVE (I SLUBI VLADE) 5.5.1. Upravni okrug Upravni okrug je podruni centar dravne uprave koji obuhvata okrune podrune jedinice svih organa dravne uprave koje su obrazovane za njegovo podruje. 237 Sam upravni okvir, znai, nije organ dravne uprave, ve podruni centar. Uprvni okrug obrzuje se rdi vrenj poslov drvne uprve izvn sedit orgn drvne uprve. U uprvnom okrugu orgni drvne uprve mogu d vre jedn ili vie poslov drvne uprve: revju u uprvnim stvrim u prvom stepenu odnosno po lbi kd su u prvom stepenu revli imoci jvnih ovlenj; d vre ndzor nd rdom imlc jvnih ovlenj i d vre inspekcijski ndzor. Orgn drvne uprve koji odlui d u uprvnom okrugu vri jedn ili vie poslov drvne uprve obrzuje ktom o unutrnjem ureenju i sistemtizciji rdnih mest svoju okrunu podrunu jedinicu. Uprvni krug obrzuje Vld uredbom, kojom odreuje i podruj i sedit uprvnog okrug. Okrug im nelnik, kog postvlj Vld n pet godin, i koji z svoj rd odgovr ministru ndlenom z poslove uprve i Vldi. U okrugu postoji strun slub. Okrug im Svet uprvnog okrug, kog ini nelnik i predsednici optin i grdov s podruj okrug.238 U Srbiji je Uredbom Vlade o upravnim okruzima obrazovano 29 upravnih okruga.239
237 238
Uporedi: Uredba o upravnim okruzima, Slubeni glasnik RS br. 15/06, l. 2. Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 l. 38-42. 239 Uporedi: Uredba o upravnim okruzima, Slubeni glasnik RS br. 15/06, l. 12.
90
Kao primer, ukazujemo na okrune podrune jedinice Podunavskog okruga,240 pre donoenja Zakona o ministarstvima iz 2011. godine. U okviru ovog Okruga, poslove obvljju okrune podrune jedinice sledeih ministrstv i to u optinm Smederevo, Smederevsk Plnk i Velik Pln: (1) Ministrstvo poljoprivrede, umrstv i vodoprivrede s sedmnest izvrilc (2) Ministrstvo trgovine i uslug s jednest izvrilc; (3) Ministrstvo ekonomije i ekonomskog regionlnog rzvoj s tri izvrilc; (4) Ministrstvo rd i socijlne politike s devet izvrilc; (5) Ministrstvo rudrstv i energetike s dv izvrilc; (6) Ministrstvo zdrvlj s pet izvrilc; (7) Minstrstvo ztite ivotne sredine i prostornog plnirnj s tri izvrioc. (8) Ministrstvo z drvnu uprvu i loklnu smouprvu s jednim izvriocem Strunu potporu rdu okrunih podrunih jedinic ko i Svetu Podunvskog uprvog okrug pru Strun slub Podunvskog uprvnog okrug ko posebn orgnizcion jedinic. 5.5.2. Unutranje organizacione jedinice organa dravne uprave i slubi Vlade Unutranje organizacione jedinice organa dravne uprave, utvrene su Uredbom Vlade o naelima za unutranje ureenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i slubama Vlade.241 Osnovna unutranja jedinica ministarstva je sektor. Posebne unutranje jedinice su sekretarijat, kabinet ministra, a u Ministarstvu odbrane - i Generaltab Vojske Srbije. Ue unutranje jedinice su odeljenje, odsek i grupa. Ako poslovi evropskih integracija nisu neposredno u delokrugu organa, on je duan da odredi sektor u kojem e se oni vriti, a to je, po pravilu, sektor iji je delokrug najvie povezan sa evropskim integracijama. Sektor se obrazuje da bi vrio poslove koji predstavljaju zaokruenu oblast rada u ministarstvu, posebnoj organizaciji, Generalnom sekretarijatu Vlade i Upravi za zajednike poslove republikih organa. Sektor moe da se obrazuje i u organu u sastavu ako to nalau priroda i obim njegovih poslova, a u slubi Vlade ako je uredbom kojom je ona osnovana propisano da njen direktor ima pomonika ili vie njih. Ako se u organu ili u organu u sastavu ne obrazuje sektor, mogu da se obrazuju odeljenja, odseci i grupe. Sekretarijat moe da se obrazuje samo u ministarstvu - da bi vrio poslove koji su vezani za kadrovska, finansijska i informatika pitanja, usklaivanje rada unutranjih jedinica i saradnju s drugim organima. Sekretarijat moe da vri poslove i za organ u sastavu. Sekretarijatom rukovodi sekretar ministarstva. Sekretarijat moe da se obrazuje samo u ministarstvu - da bi vrio poslove koji su vezani za kadrovska, finansijska i informatika pitanja, usklaivanje rada unutranjih jedinica i saradnju s drugim organima. Sekretarijat moe da vri poslove i za organ u sastavu.
240
241
Podaci o podrunim jedinicama mogu se pronai na web prezentaciji Podunavskog okruga: www.podunavski okrug rs Uporedi: Uredba o naelima za unutranje ureenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i slubama Vlade, Slubeni glasnik RS br. 81/07, 69/08 (preien tekst).
91
Kabinet ministra obrazuje se da bi vrio savetodavne i protokolarne poslove, poslove za odnose s javnou i administrativno-tehnike poslove koji su znaajni za rad ministra. Ako ministar istovremeno obavlja i funkciju potpredsednika Vlade ne obrazuje se kabinet ministra. Radni odnos u kabinetu zasniva se na odreeno vreme - najdue dok traje dunost ministra. Izuzetak su posebni savetnici ministra, koji uopte ne zasnivaju radni odnos. Ukupan broj dravnih slubenika i nametenika u kabinetu svakog ministra odreuje Vlada, na predlog Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu, vodei rauna o broju dravnih slubenika i nametenika u svakom ministarstvu. Odeljenje, odsek i grupa mogu da se obrazuju u sektoru ili sekretarijatu ili izvan njih. Odeljenje, odsek i grupa obrazuju se izvan sektora ili sekretarijata da bi vrili poslove iz pojedinih oblasti rada koje nisu u delokrugu sektora ili ako to nalau posebni propisi ili da bi pruali podrku sprovoenju projekata. U kabinetima predsednika Vlade i potpredsednika Vlade i u strunim slubama upravnih okruga mogu da se obrazuju jedino odeljenja, odseci i grupe. Izuzetno, ako priroda i obim poslova nalau, u odeljenju moe da se obrazuje vie odseka i grupa, a u odseku - vie grupa. Odeljenje se obrazuje da bi vrilo meusobno povezane poslove na kojima radi najmanje osmoro dravnih slubenika ili nametenika ili i jednih i drugih zajedno. Odsek se obrazuje da bi vrio meusobno srodne poslove koji zahtevaju neposrednu povezanost i organizacionu posebnost i najmanje petoro dravnih slubenika ili nametenika ili i jednih i drugih zajedno. Grupa se obrazuje da bi vrila meusobno povezane poslove na kojima radi najmanje troje dravnih slubenika ili nametenika ili i jednih i drugih zajedno. Ua unutranja jedinica ne mora da se obrazuje pod nazivom odeljenje, odsek ili grupa, ve joj organ moe dati drukiji, poseban naziv koji bolje odraava njegov delokrug, ali pri tome moraju biti ispunjeni uslovi za obrazovanje odeljenja, odseka ili grupe. Ua unutranja jedinica koja je obrazovana pod posebnim nazivom mora pravilnikom da se upodobi odeljenju, odseku ili grupi. U Ministarstvu spoljnih poslova pravilnikom se utvruju organizacione jedinice u inostranstvu - diplomatsko-konzularna predstavnitva Republike Srbije (ambasade, stalne misije, generalni konzulati, konzulati i konzularne agencije) i kulturno-informativni centri, saglasno aktu o njihovom otvaranju u inostranstvu. Pored organizacionih jedinica, u okviru ministarstva, organa u sastavu i posebnih organizacija, mogu postojati i samostalni izvrioci. Samostalni izvrilac je dravni slubenik ili nametenik ije je radno mesto izvan svih unutranjih jedinica jer njegovi poslovi zbog svoje prirode ne mogu biti svrstani ni u jednu unutranju jedinicu. Unutranju organizacionu strukturu, moemo da analiziramo na primeru nekadanjeg Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu. Ona odraava,
92
mogli bismo ga tako nazvati, jednostavnu organizacionu strukturu jednog ministarstva koja u svom sastavu nema organa uprave u sastavu.242 Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu najpre ima dve posebne oraganizacione jedinice: sekretarijat i kabinet ministra. U okviru kabineta ministra postoje i dve ue organizacione jedinice: Odsek za finansijsko materijalno poslovanje i Grupa za upravljanje kadrovima. U okviru ovog Ministarstva postoji i est sektora kao osnovnih organizacionih jedinica. Prvi je Sektor za dravnu upravu u okviru koga su obrazovane tri ue organizacione jedinice. Grupa za normativne poslove, Grupa za upravne poslove i Grupa za organizaciju i rad organa dravne uprave i struno osposobljavanje. Drugi sektor je Sektor za lokalnu samoupravu u okviru koga je formirana jedna unutranja organizaciona jedinica. Sledea dva sektora, Sektor za unapreivanje kapaciteta jedinica lokalne samouprave i Sektor za radne odnose nemaju u svom sastavu uih organizacionih jedinica. U Sektoru za evropske integracije, meunarodnu saradnju i projekte formirane su etiri ue organizacione jedinice: grupa za evropske integracije i meunarodne projekte, grupa za pripremu i sprovoenje projekata; grupa za primenu projekata i grupa za praenje sprovoenja projekata. U okviru Sektora za upravni nadzor postoji jedna osnovna i nekoliko uih organizacionih jedinica. Osnovna ua organizaciona jedinica u okviru ovog sektora je Odeljenje upravne inspekcije, koja se sastoji iz etiri pod-organizacione jedinice: grupa upravne inspekcije sa seditem u Beogradu; grupa upravne inspekcije sa seditem u Smederevu; grupa upravne inspekcije sa seditem u Novom Sadu, Grupa upravne inspekcije sa seditem u Kragujevcu i Grupa upravne inspekcije sa seditem u Uicu. Poslednji sektor je Sektor za matine knjige i ostvarivanje slobode udruivanja u okviru koga su osnovane dve ue organizacione jedinice: Sektor za pravni status graana i Odsek za ostvarivanje slobode udruivanja graana. U tom smislu, organizaciona ema Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu predstavljena je na narednoj slici.243
242
Napomena: Struktura unutranjih organizacionih jedinica ovog Ministartstva, pravljena je pre donoenja novog Zakona o ministarstvima iz 2011. godine. Nakon donoenja novog Zakona o ministarstvima, u okviru novog Ministarstva za ljudska i manjinska prava, dravnu upravu i lokalnu samoupravu, osnovan je i organ uprave u sastavu Uprava za ljudska i manjinska prava. 243 Napomena: ema organizacione strukture Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu pre donoenja novog Zakona o ministarstvima 2011. godine.
93
5.6. DRUGI VRIOCI UPRAVNIH DELATNOSTI U organizacionom smislu, pozitivno pravni pojam uprave svodi pojam uprave na organe dravne uprave, jer je zakonodavac u odreivanju pozitivno-pravnog pojma dravne uprave zadrao koncept da organizaciju uprave posmatra samo iz ugla dravne organizacione podstrukture uprave na centralnom nivou vlasti. Meutim, poslove dravne 94
uprave, obavljaju u odreenoj meri i druge organizacione podstrukutre u okviru centralnog nivoa vlasti (npr. Sluba Narodne skuptine, slube Vlade, sudska uprava, posebni dravni kontrolni organi (npr. Poverenik za informacije od javnog znaaja i dr), kao i, u okviru svojih izvornih i prenetih nadlenosti organizacione strukture niih nivoa vlasti u Republici Srbiji, odnosno teritorijalna autonomija (pokrajina pokrajinska upava) i jedinice lokalne samouprave (optine i gradovi odnosno gradska i optinska uprava). Meutim, u dravu (odnosno upravu) u irem smislu, ne spadaju samo mnogobrojne organizacije centralnog, regionalnog ili lokalnog upravljanja. O njenoj podrci su zavisne i one organizacije koje kao nedravne nastoje obezbediti ostvarivanje javnog interesa a kojima su poverena upravna javna ovlaenja.244 Shodno Ustavu Republike Srbije upravna javna ovlaenja (poslove uprave) mogu obavljati i preduzea, ustanove, druge organizacije i pojedinci, kada je to izriito odreeno zakonom. U okviru njih, naroito treba pomenuti javne slube i javne agencije, iji je osniva drava (teritorijalna autonomija, jedinica lokalne samouprave), ali koji kao takve, ne predstavljaju deo organizacione strukture vlasti, na bilo kom od njenih nivoa, mada su sa njima neraskidivo povezani (izmeu ostalog, jer se oni pojavljuju i kao njihovi neposredni osnivai).245 Prema tome, u naem pravnom sistemu, proputeno je da u pozitivno pravo bude uveden pojam javne uprave u organizacionom smislu, kojim bi bili obuhvaeni svi subjekti kojima je povereno vrenje upravne delatnosti, ime bi pozitivno-pravni pojam uprave u organizacionom smislu bio usaglaen sa teorijskim pojmom uprave u organizacionom smislu, o emu je prethodno bilo rei. U narednom odeljku, detaljnije e biti rei samo o pojedinim organizacionim oblicima nedravne uprave u Srbiji. 5.7. NEDRAVNA UPRAVA Osim organa uprave i posebnih upravnih organizacija u sastavu dravne organizacione strukture, kao i organa uprave na niim nivoima vlasti (teritorijalne autonomije i lokalne samouprave), kao vrioci upravne delatnosti mogu se javiti i nedravni subjekti kojima je zakonom povereno njeno vrenje (upravna javna uvlaenja). U inostranoj literaturi ova se oblast esto naziva i javni sektor (public sector).246 Klasifikaciju ovih subjekata, meutim, prema naim propisima nije uvek mogue precizno izvriti. Zbog toga se pri klasifikaciji vrsta i oblika nedravnih subjekata sa javnim ovlaenjima najee polazi samo od nekih osnovnih elemenata koji su dati u vaeim
244
Uporedi: Eugen Pusi, Javna uprava i drutvena teorija, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultetu Sveuilita u Zagrebu, Zagrebe, 2007, str. 66. 245 Uporedi: Ustav Republike Srbije, Slubeni glasnik RS br. 98/06. l. 137. 246 Jan-Erik Lane, Pubic Sector Concepts, Models Approaches, London, 1993; Kjell Eliassen, Jan Kooiman, Managing Public Organizations, London, 1993. i dr.
95
zakonskim i drugim propisima (npr. zakonski izrazi, uobiajeni izvedeni nazivi, postojanje posebnih zakona i sl.).247 Prema Zakonu o dravnoj upravi Srbije iz 2005. godine, pri vrenju poverenih poslova dravne uprave, imaoci javnih ovlaenja imaju ista prava i dunosti kao organi dravne uprave. Sredstva za vrenje poverenih poslova dravne uprave obezbeuju se u budetu Republike Srbije. Vlada i organi dravne uprave zadravaju i posle poveravanja poslova dravne uprave odgovornost za njihovo izvravanje. Kad je imaocima javnih ovlaenja povereno donoenje propisa, oni po prirodi i nazivu moraju da odgovaraju propisima koje donose organi dravne uprave. Imaoci javnih ovlaenja duni su da propis ije im je donoenje povereno objave u Slubenom glasniku Republike Srbije. Kod poveravanja poslova dravne uprave zakon propisuje ogranienja. Tako, poslovi dravne uprave vezani za oblikovanje politike Vlade ne mogu biti nikom povereni, dok poslovi inspekcijskog nadzora mogu biti povereni jedino organima autonomne pokrajine, optine, grada i grada Beograda.248 Opti nadzor nad radom imalaca javnih ovlaenja u vrenju poverenih poslova dravne uprave vri organ dravne uprave koji se odreuje zakonom (najee je to odgovarajue ministarstvo). Pri tome nadzorni organ dravne uprave ima sva opta ovlaenja u nadzoru nad radom koja su ovim zakonom propisana. Meutim, zakon propisuje i posebna ovlaenja nadzornog organa, posebno: (1) Preuzimanje poverenog posla - nadzorni organ dravne uprave duan je da neposredno izvri povereni posao ako bi neizvrenje posla moglo da izazove tetne posledice po ivot ili zdravlje ljudi, ivotnu sredinu, privredu ili imovinu vee vrednosti. Ako imalac javnih ovlaenja i pored viestrukih upozorenja ne pone da vri povereni posao ili ne pone da ga vri pravilno ili pravovremeno, nadzorni organ dravne uprave preuzima izvrenje posla, najdue na 120 dana. (2) Nadzor nad zakonitou propisa imalaca javnih ovlaenja - imalac javnih ovlaenja duan je da pre objavljivanja propisa pribavi od nadlenog ministarstva miljenje o ustavnosti i zakonitosti propisa, a ministarstvo da njemu dostavi obrazloeni predlog kako da propis usaglasi sa Ustavom, zakonom, drugim propisom ili optim aktom Narodne skuptine i Vlade. Ako imalac javnih ovlaenja ne postupi po predlogu ministarstva, ono je duno da Vladi predloi donoenje reenja o obustavi od izvrenja propisa i na njemu zasnovanih pojedinanih akata i pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa. Reenje Vlade o obustavi od izvrenja propisa stupa na snagu kad se objavi u Slubenom glasniku Republike Srbije.249 Prema Ustavu Srbije, zakonom se utvruju uslovi i nain obavljanja delatnosti, odnosno poslova za koje se obrazuju javne slube, s tim to Republika ureuje i obezbeuje sistem javnih slubi. Ustav takoe propisuje pojedina javna ovlaenja se mogu zakonom poveriti i preduzeima, ustanovama, organizacijama i pojedincima. Jedan od takvih oblika nedravne uprave, pored organizacionih oblika javnih slubi jesu i javne agencije. Zato u
247
Opirnije o pojmu javne slube i organizacionim oblicima javnih slubi: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1999. 248 Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 l. 51-54. 249 Uporedi: Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 l. 55-57.
96
ovom delu, govorimo o dva osnovna organizaciona oblika nedravnih subjekata koja ine pojam nedravna uprava: (1) javne slube i (2) javne agencije. 5.8. JAVNE SLUBE U Srbiji ovu oblast, pre svega, regulie Zakon o javnim slubama (1991, 1994).250 Prema ovom zakonu, javnu slubu obavljaju: 1) javne ustanove, 2) javna preduzea, kao i 3) drugi oblici organizovanja koji su utvreni zakonom, a koji obavljaju delatnost i poslove kojima se: (1) obezbeuje ostvarivanje prava graana, (2) zadovoljavaju potrebe graana i organizacija i (3) obezbeuje ostvarivanje drugog zakonom utvrenog interesa u odreenim oblastima. 5.8.1. Javne ustanove Zakon o javnim slubama propisuje da e se za obavljanje delatnosti i poslova u oblasti javnog informisanja, PTT saobraaja, energetike, puteva, komunalnih usluga, obrazovanja, zdravstvene zatite obrazovati obrazovati javne ustanova.251 Kao organe javnih ustanova Zakon predvia: (1) direktora, (2) upravni odbor i (3) nadzorni odbor ako posebnim zakonom nije drugaije odreeno. Posebnim zakonima u pojedinim oblastima, utvreni su posebni oblici ustanova (npr. u oblasti kulture muzeji, pozorita, filharmonija i sl. u oblasti socijalnog staranja centri za socijalni rad, u oblasti obrazovanja, predkolske ustanove, osnovne i srednje kole, fakulteti, u oblasti zdravstva ustanove primarne, sekundarne i tercijalne zdrvstvene zatite i dr). Njihova unutranja organizaciona struktura (organi), iz razliitih razloga, esto odstupa od opte organizacione strukture utvrene Zakonom o javnim slubama. Re je, prema tome, o izuzetno sloenim oblicima poveravanja javnih ovlaenja, poslova i unutranje organizacije koja prevazilazi obim ovog rukopisa. Treba primetiti da je Zakon o javnim slubama donet pre vie od 20 godina, te da su oblasti za koje se osnivaju javne slube (kao organizacioni oblici) do danas znaajno promenile.252 S druge strane, Zakon o javnim slubama, utvruje da se kao javne slube osnivaju i javna preduzea (kao organizacioni oblici javne slube). Javna preduzea, obavljaju delatnosti od javnog interesa (pre svega odreene privredne delatnosti od javnog interesa), u oblastima koje su utvrene Zakonom o javnim slubama, a zatim i Zakonom o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa. U nastavku e detaljno biti rei samo o javnim preduzeima kao organizacionim oblicima javnih slubi. 5.8.2. Javna preduzea Status javnog preduzea u Srbiji je odreen Zakonom o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa. Javno preduzee se odreuje kao preduzee koje
250 251
252
Uporedi: Zakon o javnim slubama, Slubeni glasnik RS, br. 42/91, 71/94. Uporedi: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultet, Beograd, 1999, str. 176-199. Uporedi: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultetu Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1999. str. 126-133.
97
obavlja delatnost od opteg interesa, a koje osniva drava, odnosno jedinica lokalne samouprave ili autonomna pokrajina. Osnivanje i poslovanje javnog preduzea vri se u skladu s ovim zakonom i zakonom kojim se ureuju uslovi i nain obavljanja delatnosti od opteg interesa, to je regulisano posebnim republikim zakonima. Na poslovno ime, sedite, zastupanje i statusne promene javnog preduzea, kao i na druga pitanja koja nisu posebno ureena ovim zakonom, odnosno zakonom kojim se ureuju uslovi i nain obavljanja delatnosti od opteg interesa, shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se ureuje pravni poloaj privrednih drutava koje se odnose na drutvo s ogranienom odgovornou i akcionarsko drutvo (u daljem tekstu: drutva kapitala). Dravni kapital u javnom preduzeu podeljen je na akcije ili udele odreene nominalne vrednosti i upisuje se u registar. Dravni kapital u javnom preduzeu ine novana sredstva uloena od strane drave i pravo korienja nad stvarima i pravima koja su u dravnoj svojini.253 Delatnosti od opteg interesa. Delatnosti od opteg interesa, u smislu ovog zakona, jesu delatnosti koje su kao takve odreene zakonom u oblasti: proizvodnje, prenosa i distribucije elektrine energije; proizvodnje i prerade uglja; istraivanja, proizvodnje, prerade, transporta i distribucije nafte i prirodnog i tenog gasa; prometa nafte i naftnih derivata; eleznikog, potanskog i vazdunog saobraaja; telekomunikacija; izdavanja slubenog glasila Republike Srbije; informisanja; izdavanja udbenika; korienja, upravljanja, zatite i unapreivanja dobara od opteg interesa (vode, putevi, mineralne sirovine, ume, plovne reke, jezera, obale, banje, divlja), kao i komunalne delatnosti. Ove delatnosti, jesu i delatnosti od stratekog znaaja za Republiku, kao i delatnosti neophodne za rad dravnih organa i organa jedinice lokalne samouprave, utvrene zakonom. Delatnost od opteg interesa obavljaju javna preduzea. Delatnost od opteg interesa moe da obavlja i privredno drutvo, odnosno drugi oblik preduzea (u daljem tekstu: drugi oblici preduzea), deo preduzea i preduzetnik, u skladu sa zakonom kojim se ureuje njihov pravni poloaj, kada im nadleni organ poveri obavljanje te delatnosti. Drugi oblici preduzea, deo preduzea i preduzetnik u obavljanju delatnosti od opteg interesa imaju isti poloaj kao i javno preduzee, ukoliko odredbama ovog zakona nije drukije propisano.254 Osnivanje javnog preduzea i sadraj akta o osnivanju Javno preduzee osniva Republika Srbija. Prava osnivaa ostvaruje Vlada Republike Srbije. Javno preduzee za obavljanje komunalne delatnosti ili delatnosti od znaaja za rad organa jedinice lokalne samouprave moe da osnuje jedinica lokalne samouprave, aktom koji donosi skuptina jedinice lokalne samouprave. Javno preduzee moe da osnuje i skuptina autonomne pokrajine. Osnivaki akt. Osnivaki akt javnog preduzea sadri odredbe o: (1) nazivu i seditu osnivaa; (2) poslovnom imenu i seditu javnog preduzea; (3) delatnosti javnog
253
254
Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 1. Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 2-3.
98
preduzea; (4) pravima, obavezama i odgovornostima osnivaa prema javnom preduzeu i javnog preduzea prema osnivau; (5) uslovima i nainu utvrivanja i rasporeivanja dobiti i snoenju rizika; (6) zastupanju javnog preduzea; (7) iznosu osnovnog kapitala, kao i opisu, vrsti i vrednosti nenovanog uloga; (8) organima javnog preduzea; (9) imovini koja se ne moe otuiti, odnosno imovini za ije je raspolaganje (otuenje i pribavljanje) potrebna saglasnost osnivaa; (10) zatiti ivotne sredine; (11) drugim pitanjima koja su od znaaja za nesmetano obavljanje delatnosti za koju se osniva javno preduzee. Ove odredbe shodno se primenjuju i na sadrinu osnivakih akata preduzea sa veinskim ueem dravnog kapitala koja obavljaju delatnost od opteg interesa.255 Prava, obaveze i odgovornosti izmeu javnih preduzea ili privrednih drutava sa veinskim ueem dravnog kapitala, koja obavljaju delatnost od opteg interesa i drave, odnosno jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine, ureuju se aktom o osnivanju, a pojedina prava i obaveze mogu se urediti i ugovorom u skladu s ovim zakonom i zakonom kojim se ureuje obavljanje delatnosti od opteg interesa. Prava, obaveze i odgovornosti izmeu drugih oblika preduzea ili preduzetnika, koji obavljaju delatnost od opteg interesa i drave, odnosno jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine, ureuju se ugovorom. Ovaj ugovor naroito sadri odredbe o: (1) radu i poslovanju preduzea, odnosno preduzetnika; (2) pravima i obavezama u pogledu korienja sredstava u dravnoj svojini za obavljanje delatnosti od opteg interesa, u skladu sa zakonom; (3) obavezama preduzea, odnosno preduzetnika u pogledu obezbeivanja uslova za kontinuirano, uredno i kvalitetno zadovoljavanje potreba korisnika proizvoda i usluga; (4) meusobnim pravima i obavezama u sluaju kada nisu obezbeeni ekonomski i drugi uslovi za obavljanje delatnosti od opteg interesa; (5) pravima i obavezama u sluaju poremeaja u poslovanju preduzea; (6) drugim pravima i obavezama koja proizilaze iz odredaba zakona kojim se ureuje obavljanje pojedine delatnosti od opteg interesa i ovog zakona; (7) drugim pitanjima koja su od znaaja za ostvarivanje i zatitu opteg interesa. Ovi ugovori zakljuuju se izmeu Vlade Republike Srbije, odnosno izvrnog organa jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine uz saglasnost Vlade Republike Srbije i preduzea, odnosno preduzetnika koji obavlja delatnost od opteg interesa, pre otpoinjanja obavljanja te delatnosti.256 Imovina javnog preduzea. Imovinu javnog preduzea i drugih oblika preduzea koja obavljaju delatnost od opteg interesa, ine pravo svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima, novana sredstva i hartije od vrednosti i druga imovinska prava, ukljuujui i pravo korienja dobara u dravnoj svojini, odnosno dobara od opteg interesa. Preduzea za obavljanje delatnosti od opteg interesa, mogu koristiti i sredstva u dravnoj i drugim oblicima svojine, u skladu sa zakonom kojim se ureuje obavljanje delatnosti od opteg interesa, osnivakim aktom i ugovorom.
255
256
Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 4-5. Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 8.
99
Javna preduzea i privredna drutva sa veinskim ueem dravnog kapitala koja obavljaju delatnost od opteg interesa imaju svoju imovinu kojom upravljaju i raspolau u skladu sa zakonom, osnivakim aktom i ugovorom. Privredna drutva sa privatnim kapitalom, odnosno privredna drutva sa veinskim ueem privatnog kapitala, koja obavljaju delatnost od opteg interesa, imaju svoju imovinu kojom upravljaju i raspolau u skladu sa zakonom kojim se ureuje pravni poloaj privrednih drutava, osnivakim aktom i ugovorom.257 Organi javnog preduzea Organi javnog preduzea su: (1) upravni odbor, kao organ upravljanja; (2) direktor, kao organ poslovoenja; (3) nadzorni odbor, kao organ nadzora. Upravni odbor i direktor javnog preduzea ine upravu javnog preduzea. Osnivakim aktom ili statutom javnog preduzea moe se utvrditi da se u javnom preduzeu bira i izvrni odbor direktora. Upravni odbor. Predsednika i lanove upravnog odbora javnog preduzea imenuje i razreava osniva. Predstavnici zaposlenih predlau se na nain utvren statutom. Osnivakim aktom javnog preduzea utvruje se broj lanova upravnog odbora, kao i njihov mandat. Predsednik upravnog odbora ima zamenika koga odreuje osniva aktom o imenovanju upravnog odbora. Aktom o imenovanju predsednika i lanova upravnog odbora javnog preduzea moe se odrediti da predsednik upravnog odbora ostvaruje u javnom preduzeu prava i obaveze iz radnog odnosa. lanovi upravnog odbora imaju pravo na odgovarajuu naknadu za rad u upravnom odboru, iju visinu utvruje upravni odbor javnog preduzea, na osnovu kriterijuma sadranih u godinjem programu poslovanja javnog preduzea. Upravni odbor: (1) utvruje poslovnu politiku; (2) donosi dugoroni i srednjoroni plan rada i razvoja i godinji program poslovanja; (3) donosi statut; (4) odluuje o smanjenju i poveanju osnovnog kapitala; (5) odluuje o osnivanju zavisnog drutva kapitala; (6) usvaja izvetaje o poslovanju preduzea, godinji obraun i odluuje o raspodeli dobiti; (7) donosi investicione programe i programe i kriterijume za investiciona ulaganja; (8) odluuje o izdavanju, prodaji i kupovini akcija, kao i prodaji udela u javnom preduzeu ili kupovini udela u drugom preduzeu, odnosno privrednom drutvu; (9) vri i druge poslove utvrene osnivakim aktom i statutom.258 Direktor. Direktora javnog preduzea imenuje i razreava osniva. Osnivakim aktom javnog preduzea utvruje se mandat direktora. Osniva moe do imenovanja direktora javnog preduzea da imenuje vrioca dunosti direktora. Vrilac dunosti direktora moe obavljati tu funkciju najdue jednu godinu. Direktor javnog preduzea predstavlja i zastupa preduzee; organizuje i rukovodi procesom rada i vodi poslovanje preduzea; odgovara za zakonitost rada preduzea;
257
258
Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 9. Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 12-13, 16.
100
predlae program rada i plan razvoja i preduzima mere za njihovo sprovoenje; podnosi finansijske izvetaje, izvetaje o poslovanju i godinji obraun; izvrava odluke upravnog odbora; vri i druge poslove odreene zakonom, osnivakim aktom i statutom.259 Nadzorni odbor. Predsednika i lanove nadzornog odbora javnog preduzea imenuje i razreava osniva. Predstavnici zaposlenih predlau se na nain utvren statutom. Osnivakim aktom javnog preduzea utvruje se broj lanova nadzornog odbora, kao i njihov mandat. Predsednik i lanovi nadzornog odbora imaju pravo na odgovarajuu naknadu. Visina naknade utvruje se odlukom upravnog odbora javnog preduzea, na osnovu kriterijuma sadranih u godinjem programu poslovanja javnog preduzea. Nadzorni odbor nadzire poslovanje javnog preduzea, pregleda godinji izvetaj, godinji obraun i predlog za raspodelu dobiti. Nadzorni odbor najmanje jedanput godinje podnosi osnivau izvetaj o izvrenom nadzoru. Ovaj Izvetaj nadzorni odbor istovremeno dostavlja upravnom odboru.260 Opti akti javnog preduzea i upis u registar. Opti akti javnog preduzea su statut i drugi opti akti utvreni zakonom. Javna preduzea, kao i drugi oblici preduzea i preduzetnici koji obavljaju delatnost od opteg interesa, registruju se u registar u skladu sa zakonom kojim se ureuje registracija privrednih subjekata.261 Zakon sadri i druge odredbe koje se odnose na javna preduzea i obavljanje delatnosti od opteg interesa.262
5.9. JAVNE AGENCIJE 5.9.1. Opti osvrt na pojam agencija u pozitivnom pravu Srbije Jo jedan oblik nedravne uprave koji emo pomenuti su i javne agencije. Prethodno smo ve rekli da je pojam agencija, kao pozitivno-pravni pojam u Srbiji, veoma difuzan i ima vie razliitih znaenja. U tom smislu, pod pojmom agencija podrazumevaju se najmanje tri razliita organizaciona oblika ija je pravna priroda u osnovi razliita, a za koje se koristi re agencija: (1) javne agencije kao nedeavni subjekti sa relulatornim javnim ovlaenjima i (2) dravne agencije, kao organi uprave u sastavu ministarstva (npr. Vojno bezbednosna agencija, Vojnoobavetajna agencija, Agencija za zatitu ivotne sredine) ili posebne organizacije (npr. Bezbednosno-informativna agencija). One se ne smatraju javnim agencijama ve organima uprave. i (3) nezavisni kontrolni organi i tela koja nose naziv agencija, a u
259
260
261
262
Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05,l. 14, 16a. Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 15, 16b. Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 17-18. Uporedi: Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, Slubeni glasnik RS, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05, l. 19-37.
101
ovom smislu rei ih ne moemo smatrati ni javnim ni dravnim agencijama. Kao nezavisna tela, oni po svojoj prirodi jesu nezavisna tela i nisu oblici dravne i nedravne uprave. Takav sluaj je npr. sa Agencijom za borbu protiv korupcije koja je zapoela sa radom 2010. godine ili Republikom agencijom za radiodifuziju (obrazovana Zakonom 2002. godine). Njihova specifinost je u tome to se ne nalaze pod neposrednim nadzorom Vlade, jer njihove organe bira i razreava Narodna skuptina, i u njihovim kontrolnim nadlenostima, u odreenoj oblasti, ili nad odreenim subjektima, u nekim sluajevima i organima uprave. 5.9.2. Javna agencija kao oblik organizacije nedravne uprave Javne agencije su nastale u srpskom pozitivnom pravu ve posle 2000 godine, da bi 2005. godine, bio donet i opti zakon o javnim agencijama, koji na opti nain ureuje njihovu delatnost i rad. Prema Zakonu o javnim agencijama (2005),263 javna agencija je organizacija koja se osniva za razvojne, strune ili regulatorne poslove od opteg interesa, ukoliko ti poslovi ne zahtevaju stalan i neposredan politiki nadzor i ako javna agencija moe bolje i delotvornije da ih vri nego organ dravne uprave, a naroito ako se oni mogu finansirati od cene koju plaaju korisnici usluga.264 Takve su, recimo, Agencija za privatizaciju (obrazovana Zakonom o agenciji za privatizaciju, 2001) ili Agencija za privredne registre (2004) Agencija za duvan (obrazovana Zakonom o duvanu, 2003 godine) i dr. Razvojni poslovi sastoje se od podsticanja i usmeravanja razvoja u oblastima iz delokruga javne agencije, dodeljivanja i rasporeivanja finansijskih podsticaja i drugih razvojnih sredstava, preduzimanja mera na koje je javna agencija ovlaena posebnim zakonom i od drugih poslova odreenih aktom o osnivanju javne agencije saglasno posebnom zakonu. Meutim, javnoj agenciji mogu se posebnim zakonom, kao javno ovlaenje, poveriti sledei poslovi dravne uprave: a) donoenje propisa za izvravanje zakona i drugih optih akata Narodne skuptine i Vlade; b) reavanje u prvom stepenu u upravnim stvarima; c) izdavanje javnih isprava i voenje evidencija. Regulatorni poslovi javne agencije sastoje se u donoenju propisa za izvravanje zakona i drugih optih akata Narodne skuptine i Vlade. Propisi javne agencije moraju po prirodi i nazivu da odgovaraju propisima koje donose organi dravne uprave. Propise donosi upravni odbor javne agencije i objavljuje ih u Slubenom glasniku Republike Srbije.
263 264
Uporedi: Zakon o javnim agencijama, Slubeni glasnik RS, br. 18/05. Zorica Uroevi, Poloaj i uloga javnih agencija u naem pravnom sistemu, Pravni ivot, broj 10, 2005.
102
Javna agencija je samostalna u svom radu. Vlada ne moe usmeravati rad javne agencije, niti ga usklaivati sa radom organa dravne uprave. Javna agencija ima svojstvo pravnog lica, koje stie upisom u sudski registar. Za ostvarivanje svrhe javne agencije na odreenoj teritoriji mogu se obrazovati podrune unutranje jedinice u javnoj agenciji. Javna agencija se finansira iz cene koju plaaju korisnici usluga, poklona (donacija), priloga pokrovitelja (sponzorstava), budeta Republike Srbije i drugih priloga i prihoda koje ostvari prema zakonu. U pogledu zakonitosti, strunosti, politike neutralnosti, nepristrasnosti, upotrebe slubenog jezika i pisma, strune spreme i osposobljenosti zaposlenih koji rade na poverenim poslovima dravne uprave i u pogledu kancelarijskog poslovanja, na rad javne agencije primenjuju se propisi vezani za dravnu upravu. Na prava, obaveze, odgovornosti i zarade direktora i zaposlenih u javnoj agenciji primenjuju se opti propisi o radu (dakle, ne odredbe Zakona o dravnim slubenicima), ako ovim ili posebnim zakonom nije to drugo odreeno. Aktom o osnivanju javne agencije mogu se odrediti poslovi koje zaposleni u javnoj agenciji, radi spreavanja sukoba privatnog i javnog interesa, ne mogu vriti u svoje ime i za svoj raun ili u ime i za raun nekog drugog pravnog ili fizikog lica. Prava osnivaa u ime Republike Srbije vri Vlada. Odluke Vladi predlae ministarstvo u ijem delokrugu su poslovi javne agencije. Prava osnivaa nisu prenosiva. Akt o osnivanju javne agencije donosi osniva i njime ureuje pitanja kao to su: naziv, sedite i svrha javne agencije; poslovi i delatnosti javne agencije; delokrug i sastav organa javne agencije i njihov meusobni odnos itd. Organi javne agencije su (1) upravni odbor i (2) direktor. Posebnim zakonom moe se odrediti da javna agencija ima jo neke organe, sasvim druge organe ili da upravni odbor i direktor imaju drukiji delokrug od delokruga odreenog ovim zakonom. Upravni odbor usvaja godinji program rada, finansijski plan javne agencije i izvetaje koje javna agencija podnosi osnivau (vladi, kada je osniva javne agencije Republika Srbija), donosi propise i druge opte akte. Direktor zastupa i predstavlja javnu agenciju, rukovodi radom i poslovanjem javne agencije, donosi pojedinane akte javne agencije, odluuje o zaposlenima, priprema i sprovodi odluke upravnog odbora i vri druge poslove odreene zakonom. Vlada je ta, koja po ovom optem reimu, bira i razreava direktora i lanove upravnog odbora javne agencije. Nadzor nad radom javne agencije u poverenim poslovima dravne uprave vri ministarstvo u ijem delokrugu su poslovi javne agencije. U pogledu nadzora nad propisima javne agencije, javna agencija je duna da pre objavljivanja svog propisa pribavi od ministarstva u ijem delokrugu su poslovi javne agencije miljenje o ustavnosti i zakonitosti propisa.
103
104
INFORMACIJE ZA SKRITU I DRUGE INFORMACIJE I PITANJA

milenkovic.dejan1@gmail.com
demonstrator Andrijana Jovanovi
anikafpn@gmail.com
mlai saradnik Marija Simi
marija.simic89@gmail.com
105

DM Javna Uprava Fin 1 3 2012 Pola

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

DM Javna Uprava Fin 1 3 2012 Pola

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

JAVNA UPRAVA

UPRAVA REFORMA PRAVNA DRAVA MINISTARSTVA REENJE KONTROLA SLUBENICI

Beograd, februar 2012.

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Francuska Japan Sjedinjene drave SSSR

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Opseg dravnih funkcije

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme