Derechos Humanos y Políticas PúblicasConstuyendo La Ciudad de Drechos

MEMORIAS DEL II CONVERSATORIO DISTRITAL SOBRE DERECHOS HUMANOS Y POLTICAS PBLICAS.
Construyendo la ciudad de Derechos.
Oficina Asesora Jurdica Centro de Investigacin para la Gestin y Evaluacin de las Polticas Pblicas Direccin de Anlisis y Diseo Estratgico Secretara Distrital de Integracin Social Alcalda Mayor de Bogot D.C.
ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL

Secretara Distrital de Integracin Social 2009 Carrera 7 No 32-16, PBX 3279797
www.integracionsocial.gov.co
Alcalde Mayor de Bogot Secretaria Distrital de Integracin Social Subsecretaria Director Poblacional Directora de Gestin Corporativa Director de Anlisis y Diseo Estratgico Director Territorial Jefe Oficina Asesora Jurdica Asesor Oficina Asesora Jurdica Jefe Oficina de Comunicaciones Coordinadora Centro de Investigacin para la Gestin y Evaluacin de las Polticas Pblicas Coordinadora Editorial Coordinacin del II Conversatorio Distrital sobre DDHH y Polticas Pblicas
SAMUEL MORENO ROJAS Mercedes del Carmen Ros Hernndez Olga Luca Velsquez Nieto Juan Fernando Rueda Guerrero Luz Stella Casas De Kuan Javier Fernando Mora Andrade Jefrey Alfonso Prada Daz Norma Leticia Guzmn Rimolli Ricardo Rubio Angulo Johnatan Javier Nieto Blanco Martha Ligia Prado Hernndez Diana Luca Osorio Snchez Ricardo Gngora Rojas Diana Luca Osorio Snchez Carlos Eduardo Martnez M. Csar Javier Torres Molina. KLOZ LTDA. Carolina Mara Morris S.
Diseo, diagramacin e impresin Portada y contraportada 400 ejemplares ISBN Cualquiera de los conceptos aqu planteados pueden ser retomados y transcritos citando al autor y a la institucin editora. Impreso y hecho en Colombia
978 - 958 - 8223 - 79 - 7
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Construyendo la ciudad de Derechos

Rodolfo Arango Rivadeneira Jairo Estrada lvarez Blanca Leticia Arteaga Daz Rodrigo Uprimny Juan Ricardo Ortega Wilma Castellanos Aquiles Arrieta Jorge Ivn Bula Carlos Eduardo Martnez Ivn Jaramillo Armando de Negri.
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Diana Luca Osorio Snchez Editora Ricardo Gngora Rojas Carlos Eduardo Martnez M. Diana Luca Osorio Snchez Coordinacin del conversatorio
Oficina Asesora Jurdica Centro de Investigacin para la Gestin y Evaluacin de las Polticas Pblicas Direccin de Anlisis y Diseo Estratgico
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Secretara Distrital de Integracin Social Alcalda Mayor de Bogot D.C.
Contenido
Presentacin. Mercedes del Carmen Ros Hernndez Nota Editorial. 8
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I. DOGMTICA DE LA VULNERACIN DE DERECHOS SOCIALES.

Estado de la situacin Cul es el problema? Dogmtica de los derechos y estrategias de abordaje. Aquiles Arrieta G. Derechos Humanos como estructuras de las polticas pblicas. Armando de Negri Dogmtica de la vulneracin de derechos sociales fundamentales. Rodolfo Arango R. Reflexiones del captulo. 13 14
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II. POLTICAS PBLICAS COMO GARANTA DE DERECHOS SOCIALES.

Qu herramientas o cmo el Estado puede cumplir su responsabilidad de garante de los Derechos? Los Derechos Humanos en serio. Rodrigo Uprimny Y. La integridad en el derecho: derechos, interpretaciones y poltica una perspectiva del quehacer de la administracin distrital en el estado social de derecho. Carlos E. Martnez M. 53 54
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Derechos Humanos, desarrollo econmico y democracia: las tensiones para una poltica pblica. Jorge Ivn Bula E. Reflexiones del captulo.
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III. MONITOREO Y EVALUACIN A LAS POLTICAS PBLICAS.

Cmo hacer seguimiento a la gestin? Seguimiento a las polticas pblicas sociales bajo el estado social de derecho. caso de la poltica de infancia. Wilma Castellanos A. Elementos para una evaluacin poltica de las polticas pblicas. Jairo Estrada A. Materializacin de los derechos: en el umbral de las obligaciones y recursos disponibles. Juan Ricardo Ortega L. Reflexiones del captulo.
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IV. RECURSOS ESCASOS Y POSIBILIDADES DE UNIVERSALIZACIN.

Cmo se puede materializar los objetivos? La universalidad de los derechos: retos para la accin institucional. Blanca Leticia Arteaga D. Universalismo y focalizacin. Ivn Jaramillo P. Reflexiones del captulo.
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Reflexiones finales.
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Presentacin
Discurso de Apertura del II Conversatorio Distrital sobre Derechos Humanos y Polticas Pblicas
Mercedes del Carmen Ros Hernndez*
Muy buenos das a todas y todos las presentes, un abrazo. Un saludo muy especial de nuestro Al-
calde Mayor, el Dr. Samuel Moreno Rojas y por supuesto de todo el Grupo Directivo de la Secretara. Nos encontramos hoy en este conversatorio, el segundo conversatorio distrital con un tema muy importante que tiene que ver con los Derechos Humanos. Hemos venido ac a escuchar a muchos que saben de esto, pero tambin a contar lo que vivimos nosotros cada da, en cada uno de los territorios de esta ciudad. Estamos construyendo la Ciudad de Derechos, este Gobierno es un gobierno que ha dedicado cada minuto, cada paso en el territorio bogotano para materializar los derechos. Hoy decimos que hay polticas, muchsimas! Mucha poltica hicimos en el gobierno anterior, pero esas polticas sin acentuarlas en un un tema tan importante como es el de los derechos, nos quedara imposible llegar a terminar un Gobierno y dejar una historia, y una historia plasmada en la vivencia en la ciudadana. Nos reunimos hoy para hablar de universalidad y decir si eso es una utopa, porque hasta ahora parecen utopas, lo que queremos mostrar hoy es que no es eso. Hablar de esa universalidad, hablar de la integralidad de los derechos y cmo muchas de las polticas pblicas Verdaderamente estn aplicndose? Valen para los derechos de las personas en la Ciudad de Bogot? Muchas de estas preguntas, muchas de esas incgnitas que vivimos la mayora de los funcionarios, y tambin de los habitantes en Bogot. A algunos puede que les quede la respuesta sin embargo, seguiremos pensando en la concrecin de los Derechos Humanos en Bogot, sin olvidar el contexto de nuestra nacin, que si profundizamos en ello, creo que ac terminaramos llorando, porque nos traera el recuerdo, las angustias, los dolores, y la sangre de tantos colombianos derramada para que ojal floreciera al fin una paz, en este Pas. Pero adems para que los gobiernos entiendan que sus ciudadanos, aquellos que los eligieron, aquellos que los pusieron donde estn, tienen derechos, tienen deberes, en el que nosotros como funcionarios pblicos, tenemos el deber de hacer posible que esos derechos de los ciudadanos sean una realidad. Por eso nos encontramos hoy con acadmicos, hay muchos que les contarn cmo han venido construyendo desde la academia, el camino a hacer posible esos derechos en los territorios. Pero tambin aquellos que tienen en sus manos las leyes, ese derecho constitucional y cmo desde la Constitucin, desde ellos que tienen otra visin, que es la visin de la globalidad de las leyes en nuestro pas, cmo ven lo que consideramos hasta ahora utopas o rellenos en las polticas pblicas. Esperamos aprender muchsimo de todos los comentarios y todos lo que ustedes hoy van a transmitir a cada uno de estos funcionarios y de habitantes de la ciudad que han sido invitados a este Conversatorio.
* Secretaria Distrital de Integracin Social, Alcalda mayor de Bogot D.C.
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Empecemos pues, espero que los funcionarios de la SDIS tambin transmitan cmo viven los derechos en los territorios, en cada rincn de esta Ciudad. Porque nosotros somos los trabajadores all, en cada rincn de la Ciudad y podemos tener una visin totalmente diferente a lo que se ha plasmado, muchas veces, en los libros o lo que se plasma en las leyes. Por eso invito a todos los compaeros y compaeras de la SDIS a que participemos en el conversatorio, por eso se llama conversatorio. No vinimos solamente a escuchar, este no es un cuento de discurso, este es un encuentro donde podamos tambin opinar y transmitir nuestras experiencias. Entonces, ojal enriquezca cada da el vivir de cada uno de nosotros, porque lo que vivimos nosotros lo transmitimos a los ciudadanos de Bogot, en la Ciudad de Derechos, la Bogot Positiva. Muchas Gracias
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Nota Editorial La preocupacin por la calidad de vida de los habitantes en Bogot D.C,
se ubica en el centro de las diferentes iniciativas promovidas por el Gobierno de la Ciudad en el mejoramiento de las condiciones para que las personas vivan dignamente, ello requiere de un comprometido esfuerzo institucional para la consolidacin de una cultura de derechos, tanto a nivel de las autoridades pblicas, como de la sociedad civil. En el marco de un Estado Social de Derechos, la pretensin fundamental de la Administracin Distrital es garantizar a los ciudadanos y ciudadanas condiciones para el goce efectivo de los derechos. Ms all de leerse como un mero enunciado, este objetivo poltico debe entenderse en el contexto de la ciudad, como un postulado poltico, como un principio orientador de las iniciativas promovidas. El desarrollo de las Polticas Sociales con enfoque de derechos es vital para la materializacin de estos ideales. La Bogot Positiva descrita en el Plan de Desarrollo: Bogot Positiva para vivir mejor de la actual administracin, tiene como propsito reforzar una ciudad en la que se mejore la calidad de vida de la poblacin y se reconozcan, garanticen y restablezcan los Derechos Humanos y ambientales con criterios de universalidad e integralidad. Con estos elementos, el libro que presentamos a continuacin es el fruto de una prctica reflexiva de la misin institucional de la Secretara Distrital de Integracin Social-SDIS, atendiendo la necesidad de abrir un espacio de deliberacin, balance y perspectivas en torno a la consolidacin de una poltica social que tome como centro un enfoque integral de los DDHH. Con las memorias del II Conversatorio Distrital sobre Derechos Humanos y Polticas Pblicas: Construyendo la ciudad de derechos, la Secretara quiere contribuir a un debate ciudadano e institucional que demanda la convergencia de muchas voces e ideas para responder a la complejidad de la ciudad. De la responsabilidad que tiene la SDIS como rectora de las polticas sociales en el Distrito, surgen los dilogos interdisciplinarios entre la academia, la administracin pblica y el sector judicial, para ver cmo viabilizar la relacin entre recursos disponibles, toma de decisiones y las obligaciones del Estado. Los investigadores de estos sectores quienes presentaron avances para una propuesta sobre la relacin entre Derechos-Polticas Sociales-Recursos fueron: Juan Ricardo Ortega (Secretario de Hacienda Distrital), Rodolfo Arango, (Director de Maestra Departamento de Filosofa, Universidad de los Andes), Blanca Leticia Arteaga Daz (Miembro del Centro de Investigaciones-SDIS), Jairo Estrada lvarez (Director del Grupo Interdisciplinario de Estudios Polticos y Sociales Universidad Nacional de Colombia), Rodrigo Uprimny (Director de DeJusticia) Vilma Castellanos( exinvestigadora del Programa Nacional de Desarrollo Humano-PNDH), Aquiles Arrieta (Magistrado auxiliar Corte Constitucional),
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Jorge Ivn Bula (Decano de la Facultad de Economa de la Universidad Nacional de Colombia), Ivn Jaramillo (Fue Director Administrativo de la Asamblea Constituyente de 1991 y Secretario General del Fondo Nacional Hospitalario), Carlos Eduardo Martnez (Ex miembro de la Oficina Asesora Jurdica de la SDIS. Abogado- Corte Constitucional), Armando de Negri (Ex asesor- SDIS). Este dilogo para la accin fue organizado por la Oficina Asesora Jurdica y el Centro de Investigacin para la Gestin y Evaluacin de las Polticas Pblicas de la Secretara Distrital, el cual no hubiese sido posible sin la financiacin del proyecto 517: Investigacin y Desarrollo para la Generacin de Conocimiento Social y Fortalecimiento de la Innovacin Tecnolgica. Esperamos que todas estas acciones contribuyan a alimentar el quehacer institucional en la garanta de los Derechos Humanos para que Bogot sea una Ciudad de Derechos.
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I. Dogmtica de Vulneracin de Derechos Sociales.
Estado de la situacin Cul es el problema?
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Dogmtica De Los Derechos y Estrategias De Abordaje*

Aquiles Arrieta **1
Resumen
El siguiente texto ilustra la dogmtica de los Derechos Humanos partiendo de la aclaracin sobre los derechos prestacionales y no prestacionales mediante ejemplos concretos. En este sentido, la estructura del documento est compuesta por tres partes donde se expone cmo la Corte Constitucional en Colombia ha desarrollado tres tipos de estrategias de defensa de las facetas prestacionales de los derechos fundamentales que suponen una novedad en el desarrollo dogmtico de la siguiente manera: Primera estrategia: rdenes ampliadas, Segunda estrategia: dogmtica propia de los Derechos Fundamentales y la Tercera: El ndice de Goce Efectivo del Derecho (IGED).
Introduccin
En Primer lugar agradezco la invitacin a este Panel a la Secretara de Integracin Social, como funcionario de la Rama Judicial y como ciudadano que reconoce un evidente compromiso con los Derechos. En Bogot esta realidad se plasma muy bien, tenemos avances en muchas reas, probablemente no en todas, pero s en muchas.
* Transcripcin editada de ponencia. **1 Magistrado Auxiliar Corte Constitucional Colombiana.
En segundo lugar quiero saludar y felicitar el nombre del Conversatorio: Sobre Derechos Humanos y Polticas Pblicas porque me parece conceptualmente acertado de acuerdo con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana. Actualmente se encuentran de moda los Derechos Sociales pero es evidente que los Derechos Humanos son an ms amplios y envuelven dentro de s mismos el concepto de Derechos Sociales. Si bien los Derechos Sociales son determinantes en la concepcin de una Sociedad, la preocupacin exclusiva por los mismos y por ende excluyente, es una concepcin que va en detrimento de este tipo de Derechos. Para empezar, quiero hacer una aclaracin conceptual de vital importancia: cuando se habla de derechos prestacionales y derechos no prestacionales se est incurriendo en un error categorial puesto que no se puede adjudicar una categora que no corresponde a ese concepto, como bien lo seala la Jurisprudencia de la Corte Constitucional. Los Derechos no se dividen en prestacionales o no prestacionales y al respecto, la trampa ideolgica que ha sido denunciada (y para estos efectos recomiendo el libro El Costo de los Derechos de Kas Kostein. Profesor de derecho y economa de la Universidad de Chicago) y es que todos los derechos cuestan. El libro en mencin explica por qu las libertades dependen de los impuestos y se demuestra como es mentira que haya unos derechos que cuestan y otros que no. No es cierto por ejemplo que los derechos de libertad no cuesten y los derechos sociales s.
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Todos los derechos tienen facetas prestacionales y no prestacionales. Un ejemplo de ello es el siguiente: En Colombia la libertad de locomocin para ir a una finca en determinada ubicacin del pas cuesta mucho ms de lo que podra costar en Suiza; en ese mismo orden de ideas, cuesta mucho ms en Colombia la libertad de elegir ser sindicalista o de elegir ser un periodista que denuncie escndalos de corrupcin poltica, que en un pas como Suiza. Estas facetas prestacionales logran sacar la discusin del mbito poltico puesto que los Gobiernos tienen presupuestos restringidos y por ende la discusin sobre el presupuesto y los recursos escasos atraviesa la Carta Constitucional de Derechos. Otros ejemplos de casos en los que los Derechos de libertad tienen facetas prestacionales son: 1. El caso del trato a los desplazados. Es muy probable que los funcionarios estatales, agobiados por el tedio comiencen a maltratar a los desplazados que buscan su ayuda, por tal motivo el Estado debe invertir una suma de dinero en unos talleres de sensibilizacin y preparacin para que esto no ocurra. 2. De igual manera, la libertad de vivir a plenitud la condicin de homosexualidad en un sector como Chapinero ha presupuestado que el Distrito haga una inversin cuantiosa en la transformacin del cuerpo de la Fuerza Pblica, que en la mayora de los casos est cargada de prejuicios en contra de este tipo de poblacin. 3. En el nivel Nacional, hace ocho aos se viene implementando una poltica institucional de respeto a los Pueblos indgenas por parte de las Fuerzas Armadas de Colombia, lo que a su vez ha implicado un rubro importante de recursos para lograr dicha transformacin educativa. Por el contrario, algunos ejemplos de Derechos Sociales que no cuestan o le cuestan menos al Estado son: 1. La libertad de un individuo de elegir entre una EPS u otra. 2. El caso de un seor de 75 aos que le haba sido recomendada una intervencin quirrgica por el valor de cien millones de pesos, previamente aprobada, pero que el seor no quera recibir puesto que tena un porcentaje muy alto de morir en la operacin. Por el contrario el Seor peda le fuera sustituida la operacin por un tratamiento Paliativo que costaba alrededor de los 5 millones de pesos. De lo anterior se concluye que es un error categorial hablar de derechos que cuestan y derechos que no cuestan, se debe hablar de facetas prestacionales y no prestacionales de los Derechos, segn el contexto. La tarea es entonces asumir la defensa de las facetas prestacionales de los derechos puesto que son aquellas que dependen de las Polticas Pblicas. Existen diferentes estrategias de desarrollo en cuanto a la defensa de las facetas prestacionales de todo tipo de derechos. El caso emblemtico a travs del cual se cristaliz la diferencia
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conceptual a la que hacemos referencia es una Jurisprudencia de un caso de un derecho de libertad, conocido como Caso Transmilenio T 595 de 2002 por el Magistrado Manuel Jos Cepeda Espinosa. En el caso en mencin se consider que el Sistema Pblico Integrado de Transportes de Bogot violaba el derecho de las personas con discapacidad debido a que los buses alimentadores de Transmilenio no cumplan con los requisitos para garantizar el uso por parte de esta poblacin, y porque no exista una poltica Pblica para proteger ese mbito de la libertad de movimiento. Con base en lo anterior la Corte Constitucional entra a determinar y a aclarar que existen facetas prestacionales de los derechos. En este caso se trata de un derecho de libertad que no supone una abstencin por parte del Estado sino por el contrario, la implementacin de accin afirmativa. Es as como la cuestin dogmtica representa una pelea de enorme calado jurdico. La dogmtica jurdica intenta sealar unas reglas bsicas, unas reglas conceptuales y unas reglas de juego con las que los abogados abordan y piensan el Derecho. Este asunto dogmtico recae en un problema y es que los derechos han sido pensados en categoras de derechos como los civiles, de libertad (abstencin), entre otrospero no han sido pensados como derechos que supongan acciones progresivas mediante la implementacin de Polticas Pblicas. De igual modo, los abogados aprendemos formas de hablar, mediante aparatos conceptuales. El problema, nuevamente, es que el aparato conceptual que tenemos para pensar esas facetas prestacionales es un aparato conceptual hecho para otro tipo de derechos: para los derechos de libertad. Por todo lo anterior, la Corte Constitucional ha desarrollado tres tipos de estrategias de defensa de las facetas prestacionales de los derechos fundamentales que suponen una novedad en el desarrollo dogmtico. Existen grandes desacuerdos entre abogados y economistas puesto que stos ltimos reprochan a los primeros; como por ejemplo en el hecho de ordenar sin tener en cuenta las condiciones de presupuesto econmico. As, la jurisprudencia que se ha tenido corresponde a un Estado Social de Derecho y supone la intervencin de unos jueces que enmarcan la visin de un Estado interventor lo cual conlleva a suponer un aparto conceptual diferente. La Primera estrategia de los Jueces ha sido entonces ampliar la orden. Es decir, establecer un mecanismo para tomar en serio el impacto que va a suponer su decisin e ir ms all.
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Primera estrategia: rdenes ampliadas

En esta primera estrategia existen tres tipos de medidas: A) La primera medida es el hecho de declarar efectos inter pares. Es decir que la validez de la situacin existe para un caso puntual y para situaciones similares. Ejemplo 1: existe un caso interesante y es el de las personas de talla baja, que son una minora que ha sido poco protegida. Se trata de una sentencia del Magistrado Mauricio Gonzlez Cuervo, pues ha sido quien ha dado efectos interpares a las decisiones que afecten a las personas de talla baja. Ejemplo 2: el segundo ejemplo es el de la Flota Mercante Gran Colombiana. Cuando se liquid la entidad, aquellas personas ms adineradas con mejores puestos y por ende mejores abogados hicieron efectivas sus pensiones y cuando las personas menos favorecidas quisieron hacer valer su derecho a la pensin ya no quedaban recursos disponibles. La defensa en este caso se bas en que los mbitos prestacionales no pueden abordarse de manera puntual (contraviniendo la teora casustica del derecho) y se abre paso entonces al segundo tipo de medidas, de esta primera estrategia. B) El efecto inter comunis, es decir que la Corte Constitucional toma la decisin de dar orden que afecta a todas las personas que pertenecen a la misma comunidad, porque el derecho de unos depende del derecho de otros. Sin este tipo de decisiones, que han ido ms all de la dogmtica, se ha permitido la impunidad de masacres enteras puesto que el derecho no ha permitido ir ms all del caso puntual. C) La tercera medida de la estrategia de rdenes ampliadas, es cuando la orden es amplia en s misma. Es el caso de los desplazados y de las tutelas de salud. Son rdenes que implican cambios en la regulacin, que conllevan a la toma de medidas de Poltica Pblica, a la creacin de Programas.
Segunda estrategia: dogmtica propia de los Derechos Fundamentales.

Si bien el problema anterior atenda a la mirada puntual, en donde la respuesta a la dimensin del derecho tiene efectos colectivos, en este caso se trata de un problema dogmtico en cuanto a la definicin de los contenidos de un derecho; en cuanto a qu es lo que implica un derecho. La estrategia antigua fue ir determinando el contenido de un derecho de manera muy ceida a la regulacin. Durante muchos aos se justific de tal manera y se abri paso a esa jurisprudencia. Ejemplo: La gente tena derecho a que la ARS le diera el medicamento que no est en el POS. La pregunta era: Y si maana derogan las ARS y no hay POS? Se deroga entonces, por ende, el contenido del derecho. Un ejercicio que realiza entonces la Corte Constitucional a partir de 2008 y que se plasma en la T-760 es alejarse de la regulacin para definir el contenido de los derechos y crear una dogmtica propia de los derechos fundamentales, independientemente del desarrollo legal y
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regulatorio. La pregunta que se hizo la Corte fue: Y si maana queremos cambiar todo, qu es aquello que debe permanecer? Y la respuesta fue: todas las personas tienen el derecho constitucional a acceder a los servicios de salud que requieran con necesidad. Esa respuesta determina quin y qu se requiere. Hay entonces una definicin conceptual. En el mbito internacional, sobre todo las personas que han trabajado los Derechos Econmicos Sociales y Culturales, se han encargado de desarrollar conceptos sobre los cuales recaen los contenidos de los derechos: fundamentales, de libertad, sociales, entre otros. Y han dicho que esos derechos derivan de obligaciones de respeto, de proteccin y de garanta. Conceptos que siguen siendo altamente debatidos, sin embargo, la Corte recoge estos tres conceptos porque han sido recogidos igualmente por las Naciones Unidas. Por ende, se puede hablar de un consenso dogmtico temporal. Sin embargo, quiero sealar que la cuestin sigue en debate y la Jurisprudencia que ha retomado estos tres conceptos, as lo ha sealado. Ejemplo ilustrativo: Un hombre peda una medicina que no estaba en el POS y la EPS se la niega, el juez de tutela la niega. El caso llega a segunda instancia y la EPS pide ayuda al Ministerio de Hacienda, quien da la razn a la EPS. Esa tutela implicara a todas luces una violacin al derecho a la salud. El desarrollo dogmtico del que venimos hablando, permite establecer lo siguiente: Que las obligaciones de respeto suponen que alguien interfiera en el derecho. En el presente caso, la Jurisprudencia ya haba establecido que le deban dar el medicamento, por lo tanto, es un irrespeto de la EPS que haya actuado en forma contraria: lo cual se constituye en la primera violacin. La persona acude a las autoridades pblicas (Sper Intendencia de Salud y Juez de primera instancia) que no hacen nada cuando estaban en la obligacin de protegerlo. Se constituye entonces la segunda violacin por falta de proteccin frente a un irrespeto del derecho. El Estado toma parte de nuestros recursos para pagar un funcionario en el Ministerio de Hacienda, que toma acciones positivas para decir una contravencin a la Jurisprudencia existente. Es decir, que hay una accin positiva para obstaculizar el derecho por segunda vez: Se constituye la tercera violacin por falta de garanta. El desarrollo conceptual nos va a permitir ver diferentes casos y diferentes tipos de violaciones a un mismo derecho. El respeto supone no meterse en el goce pleno del derecho, la proteccin supone el proteger un derecho que est siendo vulnerado, estando de por medio la toma de acciones positivas que permitan garantizar el goce del derecho a personas que muchas veces no pueden hacerlo por s mismas: un ejemplo de ello son los nios menores de edad.
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Tercera estrategia: El ndice de Goce Efectivo del Derecho (IGED)

El problema que intenta resolver esta estrategia es el del grado de cumplimiento del derecho cuando se trata de una implementacin paulatina de medidas positivas para restituir el goce pleno del derecho afectado. La pregunta que se plante fue: Qu pasa cuando es un derecho de grado que se debe ir cumpliendo? En el caso de Transmilenio que cit anteriormente fue fcil para la Corte Constitucional porque simplemente seal que se deban adaptar los alimentadores. Si hay un derecho que suponga la accin del Estado para el cumplimiento, lo mnimo que debe existir es una Poltica Pblica orientada para tal fin. La Corte Constitucional avanza y seala cuando hay grados de cumplimiento en estos casos. El ejemplo del desplazamiento es el primer debate que surgi en ese sentido; ah, la Corte avanza y habla de grados de cumplimiento bajo, medio y alto. Con esa medicin se haca control a los diferentes ministerios. Sin embargo, la Corte fue ms all y plante la idea de establecer cmo el desarrollo dogmtico de estos derechos debe estar ligado al desarrollo conceptual de las Polticas Pblicas para que sean compatibles. Es as que la Corte ha ido dando pasos enormes en este sentido. Un ejemplo de ello y que a su vez es un orgullo internacional es el IGED (ndice de Goce Efectivo del Derecho). En estos das encontr una joven que estaba haciendo un MBA, pasante de la ONU y que haba sido enviada a Colombia a investigar sobre el IGED y le dije que era slo en nuestro Pas donde iba a encontrar eso. A los quince das me la encontr de nuevo y me dio la razn. Es as, porque es el desarrollo de la Corte Constitucional, para tratar de lograr el cumplimiento en el caso de los desplazados se plante la cuestin de los grados de medicin. La pregunta fue: Cmo se miden las Polticas Pblicas? La respuesta fue: por indicadores, que son estndares objetivos que pueden dar un parmetro para evaluar, re orientar y re disear una Poltica Pblica. Entonces la Corte Constitucional llega a la conclusin que las entidades tienen muchos indicadores propios de las Polticas Pblicas pero ninguno le est diciendo si en efecto se estn acercando o no a garantizar el goce efectivo de los Derechos. Se crean entonces una cantidad de reuniones tcnicas para tratar de construir IGED que permitiera ver si las Polticas Pblicas estaban orientadas hacia el cumplimiento de los derechos. (Los invito a ver muchos casos de la Jurisprudencia que nos evidencian lo anterior). Y con esta tercera estrategia termino, mostrando la luz del esfuerzo dogmtico de desarrollar conceptos propios de los derechos en funcin de las Polticas Pblicas y los mecanismos necesarios para la garanta de los derechos.
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Derechos Humanos como estructuras de las Polticas Pblicas*

Armando de Negri **
Resumen
Quiero brindar una mirada poltica, un punto de vista desde el mbito de las Polticas Pblicas. Lo que hoy traemos a debate tiene que ver con una trayectoria que dentro de la Secretara de Integracin se viene desarrollando. Trayectoria, que en ao y medio ha planteado conceptos y principios que hacen revaluar las Polticas Pblicas del Distrito, pero de una manera heterognea. Uno de los objetivos de este Panel, se centra hoy en buscar una construccin homognea de apropiacin de estos conceptos, de manera que veamos nuestras vivencias y re planteemos lo que hacemos.
Introduccin
Vivimos tiempos interesantes, en el sentido en que nos preguntamos Qu estamos haciendo? Si estamos materializando las intensiones conceptuales de lo que nos proponemos o si por el contrario, nos quedamos en un discurso que no impacta la realidad. El panel nos provoca a pensar hasta qu punto lo que estamos apropiando como concepto lo estamos entiendo o no. Por mi parte interpreto el dogma como un principio inflexible. Ser que me equivoco? Tiene cierto grado de inflexibilidad, como por ejemplo lo demuestran el dogma de la iglesia o de los partidos polticos fundamentalistas. De alguna manera vivimos en dogma: bajo un pensamiento hegemnico que ha dominado la orientacin de las Polticas Pblicas de las ltimas dcadas. Se trata de la lgica de una racionalidad orientada no a los derechos sino a un cierto pragmatismo de la gestin econmica y poltica del Estado. El resultado ha sido un Estado que se ha apartado de los intereses populares, se ha apropiado una forma de Polticas Pblicas donde los derechos no tienen el peso orientador de la misma poltica. El primer elemento importante a pensar es si partimos por inquietarnos que los derechos ya estn y estamos discutiendo su materializacin, si es as estamos partiendo de un punto equivocado, creo yo. Los derechos no estn, son una representacin del orden en lo simblico pero que desde el punto de vista de las Polticas Pblicas no encuentran el peso estructurante que deberan tener. Eso se debe a razones del orden del poder; el orden de las inequidades que enmarcan nuestras sociedades y que se reproducen a travs del ejercicio de neutralizacin de los derechos en aras del ejercicio discursivo, que se aleja en la prctica de su materializacin; esta es una contradiccin fundamental con la que tenemos que lidiar. Mirando los casos prcticos, me llama la atencin que cuando alguien reclama un derecho, el establecimiento adopta una posicin defensiva, cuestionando as las decisiones de los jueces. Pero lo ms curioso es que el Estado termina dando lo que el Juez ordena. A la larga entonces, el lmite no est en la materialidad disponible presupuestal, sino en la disciplina
* Transcripcin editada de la ponencia. ** Asesor de la Secretaria de Integracin Social de la Alcalda Mayor de Bogot en el rea de diseo estratgico y desarrollo de las polticas pblicas para el desarrollo social, nfasis en gestin social integral de los territorios, hasta julio del 2009
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que el Estado toma, de forma arbitraria y cruel, acomodando a sus funciones la garanta de los derechos. De tal manera que el Estado estructura una oferta y dentro de ella dice que est cumpliendo con la garanta de los derechos pero la verdad es que lo primero que sacan es la manifestacin de la necesidad derivada de los derechos. Aslan las necesidades salvajes de la poblacin y definen como campo normal, reglamentando qu pueden aportar. Y no se cuestionan por qu no pueden aportar ms, por qu no estn cumpliendo con el rol del Estado garante de los derechos. Este tipo de situaciones, donde la respuesta es por definicin escasa, la Escuela de Bio-tica de Roma las ha denominado:la desasistencia programada, concepto bastante duro a mi parecer. Pero es as porque se cuenta cunta gente se atiende pero no cunta queda por fuera; de tal suerte que despolitiza lo que falta y entonces se le da poca importancia a la idea de los derechos. Y es ah donde se relativiza los derechos con la disponibilidad presupuestal, pero la verdad es que estamos bastante lejos de ese lmite. Lo que me llama la atencin en el caso colombiano es que al persistir en otras prioridades nunca vamos a combatir las verdaderas causas del conflicto colombiano, lo que nos garantiza un infelz mercado de guerra por mucho aos ms. Lo anterior, porque se reproducen las inequidades y por ende la lgica que justifica la ineficiencia de la respuesta del Estado. A lo que quiero llamar la atencin es que este debate de los Derechos Humanos como orientadores de la Poltica Pblica es sobre todo un debate sobre la radicalizacin de la democracia. Si entendemos la democracia como justicia social, uno dira que la lucha por la materializacin de los derechos en la vida cotidiana es una lucha por la democracia. Lamentablemente, la realidad es una forma en la que se despolitiza el debate y se aleja a la democracia de su radicalidad, haciendo que nosotros dejemos pasar por alto un elemento que es clave en este ejercicio: una mayor presencia ciudadana para que presione al Estado a que haga lo que tiene que hacer y no se quede en lo que puede hacer. Eso llevara a lo que el Socilogo Portugus Boaventura de Sousa Santos nos plantea diciendo que un Estado que quiere realmente avanzar en la democracia tiene que ser l mismo, un grandsimo movimiento social. El Estado, en esta lgica, tiene que incentivar a los ciudadanos a que lo cuestionen y lo presionen para que l pueda ir ms all: eso sera un Estado radicalmente democrtico. Un Gobierno radicalmente democrtico, en su funcin del Estado, es aquel que ira al punto de cuestionarse a s mismo y arriesgarse a su reproduccin poltica mediante la aceptacin o no de este otro grado de legitimidad democrtica que propondra la poblacin. Es riesgoso para el Estado hacer eso? Claro, siempre lo es. Pero ms riesgoso sera seguir con un Estado ciego y sordo frente a las demandas sociales, un Estado que slo escucha y ve lo que est previamente concebido en su malla de ofertas y que canaliza la insatisfaccin popular por un cauce controlado.
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Tal vez Colombia sea, de los pases latinoamericanos, uno de los que tiene mayor normatividad en ese sentido. Es increble ver cmo lo observo as desde afuera y ver cmo desde adentro, se encauza la insatisfaccin en la normatividad vigente y se le da una respuesta parcial pero que la vincula a una tensin de control de la demanda social. Es decir que se criminaliza la protesta social - les suena?- lo vemos todos los das. Desaparece la fuerza de reivindicacin de la ciudadana como una fuerza capaz de moldear otro Estado. Por eso me refiero a un novsimo movimiento social como representacin de un Estado, incentivando la conciencia social para que reclamen sus derechos, cuestionndose a s mismo sus lmites, permitiendo ir ms all, encontrando una salida poltica: en la medida en que se transforme la insuficiencia de la respuesta, el lmite de su capacidad, en un tema poltico para que se materialicen los derechos, no habr presin sobre las dimensiones econmicas ni sobre el ordenamiento jurdico.
Experiencia de la ciudad: Poblacin y Territorios

Eso parece claro en esta discusin que se plantea hoy en Bogot, entendemos la repercusin poltica de lo que se debe disear. Hay tantos procesos emergentes hoy que ustedes lo perciben: la descentralizacin, la participacin, la Gestin Social Integral- GSI y los presupuestos participativos. Estas, son cuatro lneas de esfuerzo que deberan convergir, y la gestin social integral tiene en esta convergencia un rol claro que es el de construir el marco conceptual, que desde el enfoque de los derechos, orienta el sentido de la descentralizacin, del presupuesto participativo y de la misma participacin como un proceso. Si no tenemos clara esta dimensin potencial del ejercicio del Estado local, del Gobierno de Bogot, como algo que puede imprimir otra lgica a la garanta de los derechos a travs de la presin por su materialidad, no estamos entendiendo la oportunidad que est puesta sobre la mesa. Y no estamos entendiendo el desafo de lo que es apropiar de verdad la consigna que tiene una ciudad de derechos, y vinculado a ello, el derecho a la ciudad. Es algo que debemos tomar en serio; por eso, el ejercicio que se viene haciendo de plantear una mirada hacia los derechos como un sistema, nos autoriza a plantear, ya no ms las respuestas politizadas, regresivas sobre la oferta, sino instalar una exigencia, un debate que permita ir ms all. Por eso lo que quiero abordar, es algo que seguramente en la ltima mesa creo que se va a profundizar, que es lo siguiente: no podemos de antemano limitar la aplicacin del concepto de los derechos a los recursos disponibles, porque eso ya por definicin, una violacin de la idea de los derechos. Y con qu facilidad lo hacemos, con qu facilidad lo desmenuzamos y terminamos con unos derechos pequeos, parciales y reducidos. Por eso la importancia del debate que se viene estructurando desde la GSI que plantea que las respuestas a las necesidades sociales derivadas de los derechos tienen que configurar para el Gobierno un sistema de protecciones sociales. As en plural de protecciones sociales; y no la proteccin social clsica que est contenida en la ley 100, en trabajo y salud, sino en un aspecto mucho ms amplio: protecciones sociales que engloban la seguridad civil (pblica, el acceso a la justicia, derecho a la organizacin, a la libertad de expresin) con la seguridad social donde est el campo clsico (el trabajo, la salud, la educacin, transporte,
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la vivienda) y dentro del cual estara muy presente el derecho a la seguridad econmica. Este campo ampliado materializa, proyecta la complejidad del sistema de derechos como una materialidad en accin del Estado. Ya no ms el Estado pensado como programas aislados, pero pensado como una configuracin de respuestas capaces de articular una materialidad de los derechos, y por lo tanto, plantear un umbral deseable y justo de calidad de vida. Es muy importante entender que si vamos al dogma de los derechos, yo entiendo que hay una triada indisoluble, indisociable, que plantea que los derechos, para ser derechos tienen que ser universales (para todos y todas, sin excepcin, a lo largo del ciclo vital social), integrales (todo lo que necesitan desde el marco de los derechos debe proveerse), en ese sentido no se pueden fragmentar los beneficios. Me gusta siempre el ejemplo que dice el refrigerio es universal, pero de este lado les toca un cafecito, los de este lado un cafecito con sanduche y los de este otro lado un cafecito, con sanduche y no s que ms en tal caso, el refrigerio es universal pero no es integral y al no ser integral para el conjunto no es igualitario. Y ac en Colombia, les digo, hay un ejercicio retrico instalado que habla de una universalidad que no es integral. El caso en salud es notorio: o yo tengo igualdad de beneficio segn la necesidad o no hay universalidad porque no hay integralidad y por ende la universalidad est herida de muerte.; pero hemos incorporado la lgica de niveles de derechos y el derecho tiene que instituirse como un derecho humano. La triada se constituye en la tercera pata de la equidad, pero la equidad como sentido del proceso para llegar a una igualdad, as lo interpreto.
Debates institucionales
Hay que tener cuidado con el discurso de equidad que fue cooptado en un marco que materializa la escasez de la respuesta social diciendo que no se tiene muchos recursos y por eso se va a dar a los ms pobres. El Banco Mundial nos ha dicho eso ya desde hace bastante tiempo. Entonces nos han dicho los ms pobres pero teniendo en cuenta cunta pobreza existe, cada vez se ajustaron ms los criterios hasta llegar a los ms miserables. Y ah quedamos con una aplicacin de equidad que se justifica para dar a los que ms necesitan, pero no hablan de un conjunto de derechos, que visto como un todo, debera articular una respuesta mucho ms amplia. Entonces, con ese fraccionamiento de la idea de los derechos como orientadores de la poltica, lo que tenemos hoy es una ruptura de esta triada indisoluble de los derechos y por eso yo empezaba diciendo que la verdad, lo que preside hoy las Polticas Pblicas no son los Derechos Humanos, y tener conciencia de eso es muy importante; porque nos permite entender que la apuesta que estamos tratando de materializar en Bogot no es cualquiera ya que debe plantear otro marco para este debate. De tal modo que se plantea otra lgica material para este debate, se plantea una politizacin del lmite de los recursos y por lo tanto una desnaturalizacin de lo que venimos haciendo. Es una especie de distorsin de la realidad, una presentacin torcida de la realidad, que nos
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permite dormir tranquilamente sin pensar que estamos dejando fuera a la mayor parte de la poblacin. En eso no quiero generar ningn problema, pero quiero que ustedes tomen conciencia de eso, porque de eso se trata. Otra discusin planteada de manera ms amena, simplemente nos dejara donde estamos. Ya hemos avanzado en un conjunto de pasos hoy que nos obligan a seguir adelante. He querido destacar con mucha fuerza el hecho de que hay un doble desafo: El primero est en cmo cambiamos la institucionalidad para poder hacer eso, es una lucha interna, tengo la duda de si la estamos ganando o no, porque dentro de la misma institucionalidad hay un ejercicio continuo de regresar a una forma tranquila de hacer las cosas, a una forma no tensionada y este es un ejercicio que genera tensin. El segundo est en cmo re estructuramos la relacin del Estado local con la comunidad. Es aqu donde entra el concepto de participacin, que para ser de verdad, tiene que producir espacios pblicos libres, que son la base de la democracia. La primera cosa que desaparece en un Estado totalitario son los espacios pblicos libres, en donde la gente puede manifestarse libremente, ser escuchada y ser impulsor y definidos de polticas. Yo dira que tenemos escasos espacios pblicos, la verdad es que faltan espacios de participacin. Tenemos unos, que en general, no deciden nada: son unos espacios consultivos que no tienen carcter de decisin. Una democracia participativa necesita espacios de decisin para que la gente pueda creer en eso porque lo que pasa en las comunidades es que la gente cada vez cree menos; sino le duele creer completamente pero eso tiene lmites. El desafo est entonces en crear procesos participativos que generen un poder autnomo, porque la nica forma de equilibrar la contienda entre Estado y sociedad, en aras de los derechos, es crear poderes emancipados capaces de hacer valer su percepcin. Por lo anterior, una educacin de los Derechos Humanos como base de Polticas Pblicas tendr que afectar los funcionarios, a los tomadores de decisin y a la poblacin en aras de poder encontrar un lenguaje comn donde esta radicalidad democrtica pueda instalarse.
Derechos Humanos como estructura de las Polticas Pblicas

Finalmente, lo que quera plantearles es que en el ejercicio que venimos dando hay dos puntos que me parecen importantes. El primero, corresponde a esta mesa y de mi experiencia en Brasil en la gestin del Sistema nico de Salud cuando muchas veces mis colegas repetan mira lo que estn haciendo los jueces, nos estn obligando a tomar ciertas decisiones de atencin mdica, sanitaria, o sea los jueces hora son mdicos y quieren imponernos otra lgica. Yo siempre he tenido la siguiente postura: Los jueces estn haciendo lo que es su deber: si le llega a uno un ciudadano diciendo que no encontr la proteccin de un derecho y esa proteccin est amparada en las leyes y en el derecho constitucional, el juez lo que tiene que dar es curso a ese derecho. Si el Estado no tiene recursos o no tiene los servicios, el problema es del Estado, el juez est haciendo su rol y sera un engao empezar a creer que ahora nuestro problema es con los jueces que amparan las tutelas.
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Mirmoslo desde este lado: no estamos garantizando los derechos y por lo tanto la gente tiene que buscar las herramientas. Que existen tutelas descabelladas? Claro, pero son la excepcin. La mayor parte del tiempo lo ltimo que queda es el recurso de la tutela por la ausencia de garanta de los derechos; es decir que el Estado viola sistemticamente los derechos. Qu bueno que existe la tutela. Cosa que mucha gente en este pas quisiera eliminar. Cada fallo de tutela que un juez concede es la denuncia clara de una violacin de un derecho y nosotros deberamos estar muy atentos a eso. Si de verdad, como Gobierno local, asumiramos una lgica de los Derechos Humanos, nosotros deberamos incentivar las tutelas: en cada secretara debera haber una oficina para apoyar las demandas contra el propio Estado y generaramos otro debate sobre la incapacidad del Estado en dar respuesta, porque cuando nos escondemos detrs de eso, no vamos a resolver lo que estructuralmente est ocurriendo, donde las tutelas son el sntoma y no la enfermedad. Por eso yo creo que en estos debates, sobre todo acercndonos a los abogados y a los jueces tenemos que construir un campo de comprensin sobre lo que est pasando. Hay que construir tambin algo que un promotor de la Repblica en Brasil nos deca en un debate en salud: no deje a los jueces la tarea de densificar la ley. La aplicacin e interpretacin de la ley la tiene que hacer la sociedad, porque la sta debe poder discutir sobre lo que le conviene y sobre la intervencin y la aplicacin del marco jurdico. Es una cosa que no venimos haciendo porque nos acomodamos de antemano a las marcas reglamentadas que son la traduccin al interior de la institucionalidad. Con esto limitamos el potencial de la Ley porque hay enorme potencial poltico. Un ejemplo de ello es el conflicto entre el marco constitucional colombiano y la Ley 100. Hay que explorar eso porque en esa brecha es donde precisamente existe la posibilidad de plantear los derechos humanos como impulsores de las Polticas Pblicas. Escuchando al compaero Arrieta que hablaba antes, anot una cosa clave y es que en esta dimensin, el marco de los derechos es un derecho individual sobre todo, y muchas veces el amparo de un caso individual no va a generar una jurisprudencia para todos automticamente. Pero qu interesante es pensar que nosotros que elaboramos las Polticas Pblicas si podemos transformar los derechos individuales en garantas colectivas, a travs de la formulacin de las mismas. Esta traduccin es clave. Lamentablemente, hoy estamos aplicando estrictamente una mirada individual y no pensamos en una dimensin colectiva. De hecho, las Polticas Pblicas deberan estar concebidas sobre esta visin de extender lo individual sobre lo colectivo en aras de la equidad. Por todo esto es que me parece fundamental que nos apropiemos polticamente de ese tema de los derechos. Hagamos un ejercicio de pensar qu estamos haciendo dentro de cada sector. Lo anterior porque veo muchas veces que los actores estn en franca competencia y yo no termino de espantarme con esta arrogancia del funcionario del Estado que atribuye a su sector o a s mismo una potestad superior al inters pblico, al inters colectivo. Al punto, que dentro de las mismas entidades, el asunto de GSI que es una poltica de Gobierno, tiene que ser disputada pedazo por pedazo para transformarse en realidad.Cmo es posible que
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una poltica de Gobierno, un determinado sector o un determinado funcionario diga que no la va a aplicar? Por lo tanto, una oportunidad histrica de una ciudad de derechos se va desmoronando por un proceso interno que no logra cuajarse como poltica institucional. Por ende, con ms razn requerimos que la poblacin participe activamente en espacios de decisin, con el fin de hacer valer sus derechos. Como segundo punto, hay que tener en cuenta que para que los Derechos Humanos se consoliden como estructurantes de las polticas pblicas, tenemos que replantear la lgica sobre cmo organizamos la accin institucional (primeramente fragmentada no slo entre Secretaras sino al interior de cada Secretara y por lo tanto el replanteo que hicimos desde el inicio, de pensar poblacin vs territorios tiene un sentido poltico profundo, porque la forma como se organiza la sociedad en el Distrito Capital es de una forma profundamente poltica. Los espacios de la ciudad tienen identidad de clase social, de condicin socio econmica, y por lo tanto, de condiciones de poder muy diversas. La Poltica Pblica pro derechos es una Poltica Pblica pro universalidad, integralidad y equidad y por lo tanto una Poltica Pblica que no puede ignorar que su objetivo fundamental es construir justicia social. El resultado, es una ciudad que pueda construir esta perspectiva de justicia social, es una ciudad que tiene que desfragmentar su concepto de operacin de la Poltica Pblica, y ah quiero entrar en un detalle muy concreto: cuando se plantea un ciclo vital social, lo que estamos diciendo es que hay por detrs de eso una pelea por romper la fragilidad social estructural que reproduce las condiciones en que la gente vive. No s si ustedes han visto algo interesante en Latinoamrica y es que en los ltimos aos se habla de que se ha disminuido el nmero de pobres, en proporcin, porque cuando vamos a los nmeros absolutos ha aumentado. La proporcin nos engaa porque los criterios flotan y es interesante esta contradiccin. Es decir que histricamente no rompemos la condicin de exclusin social, o sea que la otra conclusin de los estudios nacionales es que la pobreza disminuy pero la inequidad aument. Yo siempre digo que ahora tenemos pobres con telfono celular, pero siguen siendo estructuralmente pobres; cuando persisten enormes inequidades educativas, patrimoniales, polticas. Lo que quiero decir es que cuando planteamos la Gestin Social Integral con la idea de un ciclo vital, lo que estamos tratando de hacer es romper esta divisin entre infancia, adultos, vejez como lo hacemos hoy con programas todos segmentados, debemos pasar a trabajar categoras mucho ms amplias donde entendamos la estructura de la fragilidad social, cmo se reproduce y cmo podemos evitar que se reproduzca y salir de la idea de vulnerabilidad social. La vulnerabilidad como concepto, se relaciona a eventos y eso nos deja muy tranquilos tambin porque planteamos, por ejemplo, que en la infancia hay un evento, una amenaza de las sustancias psicoactivas, en lugar de hablar de la fragilidad social de una infancia pobre, donde el 54% de la infancia de Bogot est por debajo de la lnea de pobreza. Y empezamos entonces a tratar los eventos como consecuencias de vulnerabilidad y no como un elemento estructurante. Pero esto ocupa la agenda poltica nos da una falsa idea de enfrentamiento de una emergencia social puntual pero no ponemos en debate cmo enfrentarla deuda social histrica,
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que hace que esta sociedad no se mueva. El otro da hubo un debate en la Universidad de los Andes, los nmeros muy impactantes: en la ltima crisis econmica de Colombia, los puestos formales de trabajo aumentaron, desde el 96, excepto para profesionales universitarios: hay una parlisis econmica estructural. Con una sociedad as paralizada qu podemos esperar de ella en trminos sociales?. Y eso no se transform en debate poltico, la economa va muy bien en Colombia ni siquiera se afect por la crisis, excepto claro por los desempleados pero eso no importa, daos colaterales. Todo el tiempo en el trmite discursivo se apropian las realidades sociales y se traducen de una forma esttica, de manera que todo lo que salga de ah es tratado como una anomala de comportamientos sociales, pero lo que se est produciendo detrs de eso (lo que dice Robert Castell) son las clases peligrosas: un resentimiento social que va a explotar y que de hecho histricamente en Colombia tiene canalizacin en la forma de la guerrilla, paramilitarismo, de lo que ustedes quieran. Por lo tanto, si vamos a una discusin que nos plantee lo estructural: cmo la Poltica Pblica quiere abordar la fragilidad social para superarla, saliendo de esta idea de vulnerabilidad y de factores de gestin de riesgo, porque hay que salir de eso. Nos queda una lucha cotidiana por contener la avalancha de necesidades sociales, esta lucha es sin gloria y por lo tanto deberamos re plantearnos lo que estamos haciendo y no dejar escapar esta oportunidad de plantear el enfoque de los derechos como elemento reestructurante de lo institucional pero al mismo tiempo con una post apuesta a lo constituyente, que es la participacin ciudadana.
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Dogmtica de la vulneracin de Derechos Sociales Fundamentales

Rodolfo Arango *
Resumen
El presente escrito busca aportar elementos para construir una dogmtica adecuada para detectar la vulneracin de derechos sociales fundamentales. Para ello parte del contexto histrico del surgimiento y positivizacin de estos derechos en las primeras constituciones, el cual permite comprender las limitaciones y objeciones elevadas contra el reconocimiento de derechos a prestaciones del Estado como verdaderos derechos fundamentales. La problemtica de su proteccin por va de la justicia constitucional es abordada y resuelta de la mano de una conceptualizacin que supera los atavismos histricos y busca determinar en forma objetiva, razonable y controlable cmo, cundo y quin vulnera los derechos sociales fundamentales.
Introduccin: Antecedentes histricos de los derechos sociales

Parte de la complejidad que implica estructurar un control constitucional adecuado para establecer y superar la vulneracin de derechos sociales radica en la idea histricamente arraigada de que stos no son verdaderos derechos. Esta idea contrasta con la consagracin positiva de los derechos sociales en las primeras constituciones desde finales del siglo XVIII. Los antecedentes histricos que se destacan a continuacin dan luces sobre la complejidad del problema al que nos enfrentamos. Los derechos sociales (alimentacin, trabajo, salud, educacin, vivienda, seguridad social) han cambiado con el paso del tiempo de significacin. Hoy entendemos por ellos verdaderos derechos pblicos sujetivos de rango constitucional. Pero esta concepcin es relativamente nueva. Los derechos sociales son el fruto de la revolucin inconclusa, no tanto porque el movimiento insurreccional de 1789 no haya logrado realizar su programa emancipatorio, sino porque la revolucin debera ser completada por y en un nuevo orden jurdico (2009, 19). Carlos Miguel Herrera sostiene que el entendimiento de los derechos sociales se ha movido entre dos polos: la emancipacin humana y la integracin social. En el primer caso, su garanta universal se asocia a la abolicin de la propiedad privada de los medios de produccin, condicin para la emancipacin humana. En el segundo caso, los derechos sociales no son universales, sino particulares y buscan integrar a la sociedad a personas o grupos desfavorecidos (21). Elementos histricos del surgimiento de los derechos sociales permiten comprender mejor algunos de los problemas que presenta la construccin de una dogmtica para establecer la vulneracin de los derechos sociales fundamentales. Thomas Hobbes y John Locke contribuyen a la conceptualizacin de los derechos humanos como derechos subjetivos universales. Mientras Hobbes concibe los derechos sujetivos
* Director de postgrado y profesor asociado del Departamento de Filosofa, Universidad de los Andes, Bogot.
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como mbitos de determinacin individual resguardados de la intervencin del Estado, Locke otorga un carcter metafsico trascendental a los derechos naturales cuando les reconoce carcter innato. La reflexin poltica inglesa del siglo XVII influir decisivamente en la identificacin de derechos humanos y libertades bsicas. Immanuel Kant subrayar a fines del siglo XVIII que el nico derecho humano, por excelencia, es la libertad. Las libertades fundamentales son entendidas desde entonces en sentido negativo por imponer al Estado abstenerse de interverir en el mbito jurdicamente protegido. Quedan excluidos de su concepcin liberal los derechos positivos por ser contrarios a la autonoma. El reconocimiento de derechos a recibir prestaciones del Estado llevara, segn esta concepcin, al paternalismo y la dependencia. La revolucin francesa de 1789 tendr una comprensin ms amplia de los derechos universales. En 1790 se constituye en Pars el Comit contra la Mendicidad, el cual formula un primer derecho social a la asistencia pblica en caso de necesidad: todo hombre tiene derecho a la subsistencia (Herrera 2009, 21). A ojos de los revolucionarios franceses, el alivio de la pobreza es un deber de la sociedad. Pero, como lo seala Herrera, mientras los derechos imprescriptibles del hombre son erigidos en fundamento de la Constitucin, los derechos sociales pasan a garantizar el equilibrio social y son asociados desde su origen a una condicin objetiva, la pobreza.2 El derecho al trabajo del obrero es consagrado en la revolucin de 1848. El pensamiento socialista de la poca, representado entre muchos por Luis Blanc o Proudhon, contribuir a contraponer la reforma social a la reforma poltica. Para los pensadores de la II Repblica Francesa la reforma poltica es slo un medio para la reforma social. Se reconoce as el derecho al trabajo, a cuya garanta se compromete el gobierno. El trabajo es considerado universal, por tener su fundamento en el derecho de todo hombre a vivir productivamente y conservar la vida. A diferencia de la revolucin anterior, a mediados del siglo XIX los derechos sociales no se reducen a la promocin de obras oficiales o al gasto pblico para combatir la pobreza. No obstante lo anterior, la historia tomar otro rumbo durante el imperio guillermino de finales de siglo. Las leyes de Bismarck excluyen a propsito la cuestin social del marco constitucional y la destinan a la administracin. La forma constitucional resulta indiferente a las clases desposeidas mientras el gobierno se ocupe de los intereses sociales, as sea de manera gradual. La poltica social adquiere con ello un signo paternalista y autoritario. Se ex-
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2 Bernard considera en 1792 que el derecho a la subsistencia es un axioma que falt en la declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, por lo cual defiende la consagracin constitucional del derecho a la subsistencia en las modalidades de garantizar el trabajo al hombre apto y de garantizar el socorro gratuito al imposibilitado para trabajar. Por su parte, Maximiliano Robespierre en su Discurso sobre la subsistencia (1792) otorga a la subsistencia carcter de derecho imprescriptible del hombre, lo cual implica la limitacin necesaria de la propiedad privada. En la misma direccin, la Constitucin jacobina de 1793 establece en su artculo 2 que los principales derechos del hombre se reducen a dos: procurar la conservacin de la existencia y de la libertad (ver Herrera 2009, 22 ss.).
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piden las leyes de pobres (1878), de seguro de enfermedad (1883), de accidentes (1884), precursoras del Estado social, pero con el objetivo, finalmente triunfante, de quitarle la gasolina a la revolucin. La Constitucin de Quertano en 1917 ser pionera de la constitucionalizacin de la cuestin social, en particular la positivacin de los derechos constitucionales de los obreros. Como lo recuerda Herrera, ya Carranza en 1913 adverta que la lucha social mexicana no tena como objetivo primero el reparto de tierras o de riquezas, el sufragio universal o la apertura de ms escuelas, sino la bsqueda de la igualdad mediante la desaparicin de los poderosos, para establecer el equilibrio de la conciencia nacional (2009, 34). Por su parte, Francisco Villa, inspirado en el pensamiento jacobino, estimaba que la legislacin tiene como mira principal tender la mano a los de abajo para buscar un mayor equilibrio entre capital y trabajo. Es este un primer antecedente del constitucionalismo social latinoamericano.3 Por su parte, la revolucin bolchevique llevar a la radicalizacin de los sectores sociales luego de la primera guerra mundial contra el rgimen monrquico y la concentracin del poder en los capitalistas. En Rusia se crea una nueva forma institucional, los consejos (soviets), los cuales acogen un amplio catlogo de derechos y explicitan los principios de la nueva organizacin poltico-econmica. La Declaracin de los derechos del pueblo trabajador y explotado en1918 asigna a los soviets como tarea esencial la abolicin de toda forma de explotacin del hombre por el hombre, la divisin de la sociedad en clases, el aplastamiento de la resistencia de los explotadores, la organizacin socialista de la sociedad y la victoria del socialismo en todos los pases, la abolicin de la propiedad privada de la tierra, la nacionalizacin de las riquezas naturales, las fbricas y los bancos, el control obrero de todos los medios de produccin, el trabajo obligatorio, el armamento de los trabajadores, la exclusin de la burguesa de todos los medios de poder (Herrera 2009, 37-38). Como alternativa al modelo liberal y al modelo sovitico surge del derecho pblico alemn la frmula poltica del Estado social, ms abarcante que el modelo bismarckiano. Estado social de la Constitucin de Weimar (1919) es equidistante del individualismo occidental y del colectivismo ruso. A Friedrich Neumann, uno de sus inspiradores, se debe el reconocimiento de los derechos de los hombres agrupados (Verbandmensch). Bajo esta ptica, los derechos sociales adoptan un carcter grupal particular, contrario al carcter universal defendido por pensadores socialistas. La convergencia de tres grandes fuerzas, el liberalismo de izquierda, el catolicismo social y el socialismo sin su ala radical, apoyarn la constitucionalizacin de derechos sociales de grupos: familia, juventud, nios, madres, funciona-
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3 Entre otros mecanismos constitucionales la Constitucin mexicana de 1917 incluye la garanta especial de la igualdad y el derecho a una vida completa (artculo 5); el principios de limitacin de la propiedad privada, base de la reforma agraria y de la expropiacin por razones de inters general (artculo 27), considerado el ms importante de la Constitucin; y los derechos de los obreros relativos a trabajo, proteccin del salario, jornada laboral de ocho horas, asociacin, huelga, participacin de los trabajadores en los beneficios del empresa, establecimiento de arbitraje y conciliacin tripartita, responsabilidad del patrono por accidentes de trabajo y despido injusto (artculo 123).
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rios. Se reconocen a nivel constitucional, entre otros, derechos sociales a la educacin, a la vivienda y al trabajo, as como derechos econmicos, a partir de los cuales la doctrina desarrollar la llamada constitucin econmica. 4 Las anteriores caractersticas de los derechos sociales en la Constitucin de Weimar llevarn a Carl Schmitt a indentificarlos con los derechos socialistas, porque segn el terico de la constitucin estos derechos suponen una nueva organizacin social contraria a la democracia liberal. 5 Conocida es la influencia que Schmitt tendr en autores como Ernst Forsthoff, Ernst Wolfgang Bckenfrde, para quienes los derechos sociales slo pueden ser entendidos como aspiraciones, fines polticos o principios programticos, no como derechos pblicos subjetivos de rango constitucional. Esto puesto que su reconocimiento y proteccin por parte de los jueces significara la despedida del Estado democrtico de derecha y la bienvenida a un Estado judicial arbitrario. La identificacin de derechos sociales con programas polticos durante la segunda mitad del siglo XX en las constituciones de los pases centroeuropeos incidir en el rechazo de los derechos sociales como verdaderos derechos fundamentales por la doctrina mayoritaria. A nuestro juicio, no obstante, es posible: (1) plantear la problemtica de los derechos sociales desde otra perspectiva; (2) formular un concepto bien desarrollado de derechos subjetivos y fundamentales; y, a partir de los anteriores dos supuestos (3) construir de una dogmtica adecuada para la identificacin de vulneraciones a los derechos sociales fundamentales.
1. El problema: derechos sociales fundamentales como derechos o como polticas

El principal y ms originario problema que presentan los derechos sociales es la negativa a reconocerlos como verdaderos derechos subjetivos. La negativa emana del surgimiento y entendimiento histrico de los derechos sociales a lo largo de siglos. A ellos se les atribuye un carcter grupal o particular, no universal; una estirpe socialista, ajena al pensamiento democrtico liberal; una naturaleza programtica y legal, no de inmediata exigibilidad a nivel constitucional. Tales argumentos hacen innecesaria una dogmtica para determinar la vulneracin de los derechos sociales fundamentales. La complejidad de una teora adecuada de los derechos sociales fundamentales, que permita su garanta y proteccin a nivel constitucional, abarca diversas cuestiones. Por una parte, no es claro qu tanto aporta a la clarificacin conceptual de los derechos sociales su origen y su comprensin histricas. Por el contrario, la contingencia del entendimiento histrico de
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4 A otro de los gestores de la Constitucin de Weimar, Hugo Sinzheimer, le atribuye la redaccin del artculo 165 de la Constitucin, el cual crea y organiza los consejos econmicos de obreros y empresarios para regular la actividad econmica y las relaciones obrero-patronales (Herrera 2009, 39-40). 5 Cfr. Carl Schmitt, Teora de la constitucin, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid 1934, p. 196.
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llamados derechos sociales no permite sacar conclusiones lgicas o conceptuales sobre los mismos. Que los derechos sociales hayan sido emergido como reivindicaciones de determinados grupos sociales como las mujeres o los trabajadores, nada dice sobre su estatus lgico, su carcter constitucional o su compatibilidad con un rgimen poltico respetuoso de las libertades. Una segunda dificultad remite a que algunos adscriben los derechos sociales a la justicia distributiva, mientras otros los ven como expresin de una justicia compensatoria. Tal discusin se entrecruza con la tendencia de los primeros a asociarlos con la emancipacin social, la abolicin de la propiedad privada y la transformacin radical de la organizacin social liberal, 6 mientras que los ltimos relacionan los derechos sociales con pretensiones de integracin o inclusin social de personas o grupos desfavorecidos, sin exigir para su satisfaccin el cambio estructural de la sociedad a nivel econmico y poltico.7 Una tercera cuestin, la ms relevante para la dogmtica de su vulneracin, enfrenta la problemtica de la indeterminacin de los derechos sociales. Para muchos, el carcter difuso o incierto de los contornos y lmites de este tipo de derechos obliga a entenderlos como objeto de la libre deliberacin legislativa, ya que slo el representante democrtico podra decidir sobre el alcance de los obligaciones positivas correlativas en una sociedad basada en el respeto de la libertad. Bajo este enfoque, los derechos sociales deben ser concebidos a nivel constitucional como polticas pblicas con carcter programtico, no como derechos fundamentales. La indeterminacin estructural de los derechos sociales, en cuanto a sus obligados (el individuo titular de los mismos, sus allegados, el Estado, la comunidad internacional) y al contenido de sus prestaciones (con tendencias expansivas devoradoras de la libertad y la propiedad de otros) conducen a tres objeciones serias a los derechos sociales fundamentales, en contraste con los derechos de libertad: las objeciones cognitiva, metodolgica y funcional. La objecin cognitiva sostiene que la garanta de las libertades clsicas, entendidas en el sentido de Hobbes como mbitos individuales vedados a la intervencin del Estado, es posible porque la afectacin de dichos mbitos es reconocible de forma objetiva, cosa que no sucedera con los derechos sociales. Por ejemplo, en el caso de la intimidad, la afectacin del derecho fundamental se dara por la actuacin oficial de intervenir las comunicaciones privadas. Lo anterior no sera constatable para el caso de los derechos sociales, como por ejemplo, la alimentacin. En el evento de carecer de los medios para proveerse los alimentos necesarios para llevar una vida sana y nutricionalmente equilibrada, la afectacin del derecho tendra que provenir de una omisin, cosa que no puede establecerse cognitivamente por el alto grado de indeterminacin de los posibles obligados y del alcance de la prestacin. Sin prescripcin legal, cmo podra sostiene la objecin saberse quin y cundo vulnera el derecho social a la alimentacin? La objecin metodolgica se transcurre en la misma direccin que la cognitiva. En el caso de los derechos de libertad, existira un procedimiento racional y controlable para establecer si la afectacin a un derecho es una restriccin legtima o es una vulneracin del mismo. En el caso de la intervencin de las comunicaciones privadas, el juez analizara si ella fue
6 Cfr. Carl Schmitt (1934), Bckenfrde (1993) y Carlos M. Herrera (2009). 7 Cfr. Henry Shue (1980) y Arango (1995).
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desplegada por la autoridad competente respetando las condiciones constitucionales, v.gr. la existencia de una orden judicial que autorice la intervencin. Ulteriormente, dependiendo de la dimensin de la intervencin y del grado de control constitucional a aplicar, el juez analizara si la intervencin desplegada por la autoridad pblica es adecuada (test leve), necesaria (test intermedio) o estrictamente proporacional (test estricto). En contraste con la metodologa para establecer la vulneracin de derechos de libertad (para algunos los nicos derechos fundamentales), segn ese enfoque, no dispondramos de un mtodo objetivo y razonable para establecer la vulneracin de los derechos sociales. Esto porque la omisin que en principio podra vulnerar los derechos sociales, por ejemplo a la alimientacin, en un caso particular, podra provenir de diversos obligados y porque no existiendo una actuacin concreta a analizar en su constitucionalidad, los jueces caraceran de parmetros generalmente compartidos para establecer la violacin del derecho. Finalmente, para el caso de los derechos sociales fundamentales o derechos a recibir una prestacin positiva del Estado con rango constitucional, los crticos que reconocen exclusivamente a los derechos sociales un carcter programtico consideran incompatible la garanta de estos derechos por va judicial. La discrecionalidad legislativa en la fijacin de los fines sociales y en la escogencia de los medios para alcanzar dichos fines, sera sustituida por la discrecionalidad judicial, pasando nuestro Estado de la forma liberal y democrtica a una modalidad de Estado judicial donde reinara la arbitrariedad y se eliminara la libertad. Esta posicin la comparten desde juristas de izquierda como Ernst Bckenfrde hasta economistas de derecha como Friedrich v. Hayek. Para estos pensadores los nicos derechos fundamentales coinciden con las libertades bsicas de la tradicin liberal. Los derechos sociales seran ms una directriz, programa o lineamiento de las polticas sociales que el legislador estime democrticamente establecer y perseguir. En otro lugar hemos defendido la tesis de que los derechos sociales son verdaderos derechos fundamentales.8 La defensa de tal tesis depende de la posibilidad de desvirtuar, de forma convincente, las objeciones antes expuestas. En esta ocasin reiteraremos la propuesta terica que ve en la defensa de los derechos sociales fundamentales por parte de los jueces constitucionales una alternativa que contribuye a su realizacin sin que ello signifique ni la sustitucin del modelo econmico y social mediante la abolicin de la propiedad privada, ni del modelo poltico mediante el desplazamiento del Estado democrtico de derecho por el Estado judicial. Para defender tal tesis es necesario recordar el papel central que estn llamados a cumplir un concepto adecuado de derechos sujetivos y un concepto adecuado de derechos fundamentales, conceptos incluyentes de todas las modalidades de derechos, sean negativas o positivas, con independencia de su origen histrico.
8 Rodolfo Arango. El concepto de derechos sociales fundamentales. Legis/Universidad Nacional de Colombia, Bogot 2005.
2. Una conceptualizacin adecuadamente abstracta de derechos subjetivos y fundamentales

El surgimiento de los derechos subjetivos con los albores de la modernidad conllev la asociacin de los derechos subjetivos con las libertades bsicas. Las exigencias del indiviConstruyendo la ciudad de Derechos
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duo dirigidas al Estado se limitaron as a impedir la imposicin de obligaciones extralegales para resguardar mbitos de autonoma privada al individuo. Esta concepcin liberal de los derechos se fund en una metafsica esencialista segn la cual los seres humanos tienen derechos innatos que imponen lmites al poder pblico en relacin con la libertad, la vida y la propiedad privada. Estos derechos, a diferencia de los sociales, tendran carcter universal, por ser anteriores al Estado y triunfar sobre otras directrices polticas o morales. Tan influyente ha sido la tradicin liberal de los derechos que autores como Jrgen Habermas, han derivado del principio de la autonoma individual un sistema de derechos que otorga slo a los derechos civiles y polticos un fundamento absoluto, mientras los derechos econmicos, sociales y culturales se hacen depeder de la forma de Estado adoptada en cada tradicin y del grado de desarrollo econmico de la sociedad. 9 La anterior concepcin no parece plausible, ya que deriva el carcter fundamental de los derechos de libertad de un su orgen. La contingencia del origen histrico de los derechos liberales es elevada a categora lgico-conceptual, con lo que se deriva un deber ser a partir de una realidad fctica contingente. El hecho de que los derechos de libertad hayan surgido primero en la historia que los derechos sociales (o de prestacin) nada dice sobre su fundamento filosfico ni de su estatus constitucional. La visin de los derechos de libertad como nicos derechos universales (y humanos) est presa de una metfora mecanicista. Por presumirse la existencia de libertades anteriores al accionar del Estado, la proteccin de estos derechos se estructura a partir de la imagen de mbitos de libertad protegidos mediante la neutralizacin de las intervenciones perceptibles y controlables de las autoridades. Para asegurar la efectividad de los derechos fundamentales bastara al Estado no intervenir en el espacio de autodeterminacin individual de las personas titulares de derechos. La anterior metfora de los derechos subjetivos y fundamentales funcion en terminos explicativos y justificatorios hasta medidados del siglo XIX, momento a partir del cual se se hizo cada vez ms notoria la dependencia del individuo a las estructuras sociales; la creciente tecnificacin de la vida; el desempleo estructural; el aumento de los riesgos sociales y naturales; la complejidad de la vida; la subordinacin de las personas a los sistemas de prestacin de servicios pblicos y de satisfaccin de necesidades bsicas; todos estos factores hacen que el concepto de derecho subjetivo asociado a la libre autodeterminacin privada y pblica no responda a las exigencias de los nuevos tiempos. Un concepto bien desarrollado de derechos sujetivos exige mayor abstraccin. Los derechos no son idnticos a las libertades. Tampoco aceptar derechos positivos como verdaderos derechos fundamentales elimina la autonoma del individuo, como errneamente lo tema Kant al excluir los derechos a prestacin del mbito del derecho y relegarlos al mbito de la virtud moral de la caridad. Un concepto bien desarrollado de derechos subjetivos reconoce en ellos posiciones normativas de un sujeto, individual o colectivo, para las cuales es posible dar razones vlidas y suficientes, cuyo no reconocimiento injustificado le ocasiona un dao inminente a la persona. 10 Por su parte, los derechos fundamentales son simplemente derechos subjetivos con alto grado de importancia. 11 El juicio normativo sobre la importancia puede ser justificado objetivamente con apoyo de la argumentacin constitucional, razn por la cual no habra que temer al desmadre de los jueces constitucionales ni al adveni-
9 Jrgen Habermas, Facticidad y validez. Trotta, Madrid 1998, pp. 189. Para una crtica ms extensa a las tesis de Habermas sobre este punto, ver Arango (1995), pp. 267 ss. 10 Ver Arango 1995, pp. 297 ss. 11 Ibidem., p. 31 ss.
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miento del Estado judicial cuando se adoptan conceptos no naturalistas de los derechos subjetivos (como en Hobbes, Locke o Habermas) y de los derechos fundamentales. La especificidad de los derechos sociales fundamentales radica en que estas posiciones normativas exigibles ante los jueces constitucionales relievan el carcter relacional de los derechos y el carcter interdependiente de las relaciones normativas humanas. Al igual que la teora neoclsica de la economa ha sido superada (en trminos de Hegel, al transcender conservando) por la economa neoinstitucional que realza los costos de transaccin segn las instituciones sociales y el mercado, la teora del dao supera (conservando) la visin liberal de los derechos sociales y fundamentales al concebir los primeros abstractamente como posiciones o relaciones normativas entre individuos y a los segundos con posiciones o relaciones normativas de alto grado de importancia. La teora del dao que fundamenta la concepcin contempornea de los derechos es ms adecuada para expresar y justificar el fenmeno de la interdependencia personal y colectiva de los individuos en la comunidad global mundial. La concepcin liberal basada en la autonoma no da cuenta de la complejidad de las interrelaciones humanas en la sociedad de riesgo, naturaliza las relaciones en el mercado y priva a los individuos de mecanismos jurdico constitucionales so pretexto de evitar el autoritarismo y el paternalismo de Estado. Por el contrario, una concepcin bien desarrollada de los derechos sociales fundamentales ve en el principio de urgencia y la justicia del caso concreto pero universalizable una alternativa al naturalismo y mecanicismo de la dogmtica liberal de vulneracin de derechos fundamentales. Lo que es objetivamente importante, as como cognitiva, metodolgica y funcionalmente controlable, depende de la urgencia de la situacin para el sujeto apreciadas en las circunstancias concretas del caso. 12 Algunas generalizaciones ilustran el punto. Es previsible que suceda con un infante que vive en la pobreza si no recibe la alimentacin nutricionalmente adecuada, bien sea por sus acudientes o el Estado: su desarrollo mental y fsico puede verse gravemente afectado hasta el punto de no permitir el goce de sus dems derechos. Estos efectos son son asunto que concierna a la voluntad divina, sino a la sociedad y al mundo interdependiente en general. Igualmente es objetivamente cognicible quin y hasta dnde est obligado a actuar cuando una persona adolece de problemas de salud. En un Estado social de derecho, la pobreza o las dificultades materiales para acceder a los servicios de salud por medio del mercado, normativamente hablando, no pueden ser factores de los cuales dependa el goce efectivo del derecho a recibir atencin mdica en caso de necesidad objetiva. En los ejemplos mencionados no se trata de un asunto que involucre preferencias individuales o juicios de valor subjetivo, como se inclinan a pensar decisionistas tan opuestos como Max Weber, Carl Schmitt o Hans Kelsen, sino de un asunto de urgencia, 13 criterio que permite reducir la indeterminacin que afecta a los derechos sociales
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12 Sobre el principio de urgencia como criterio central para el reconocimiento de la vulneracin de derechos sociales fundamentales ver Arango (1995), pp. 325 ss. 13 Thomas Scanlon, Preference and urgency, The Journal of Philosophy 19 (1975), pp. 655-669.
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fundamentales. Segn un enfoque de objetividad situacional, 14 el cual permite diferenciar entre la urgencia y las preferencias individuales, no slo las omisiones que afectan derechos sociales fundamentales son cognoscibles, sino que es posible construir un mtodo objetivo, razonable y controlable para garantizar este tipo de derechos, sin con ello sustituir al legislador democrtico ni subvertir la organizacin econmica y social. Veamos, un un tercer y ltimo acpite, algunos lineamientos sobre los cuales podra construirse una dogmtica adecaudada para detectar objetivamente la vulneracin de derechos sociales fundamentales, a partir de los principios de urgencia, subsidiaridad y solidaridad.
3. Dogmtica para establecer la vulneracin de derechos sociales fundamentales

Una dogmtica adecuada para establecer vulneraciones a los derechos sociales fundamentales debe hacerse cargo de la interdependencia de los individuos y de sus derechos y obligaciones constitucionales. Ello porque el reconocimiento de todo derecho fundamental definitivo, sea de libertad o prestacional, supone la limitacin legtima de derechos de otros, como la libertad y la propiedad. Tal limitacin slo estar justificada si es posible establecer objetivamente cundo y por quin se desconocen derechos fundamentales. Si bien el legislador es el primeramente llamado a establecer el alcance y el contenido de los deberes positivos entre particulares, el carcter normativo y universalmente vinculante de la Constitucin impone a los jueces el deber de proteger en forma integral los derechos fundamentales. Esto mediante la actualizacin y la aplicacin efectiva de los deberes constitucionales del Estado y de los particulares. A continuacin se enuncian algunos lineamientos que podran ser desarrollados ms exhaustivamente en otra oportunidad para la deteccin de violaciones a derechos sociales fundamentales, para cual se especifica cmo, cundo y quin vulnera los derechos sociales fundamentales. a. Cmo se vulneran los derechos sociales fundamentales: omisiones parciales y absolutas En el caso de los derechos sociales fundamentales su vulneracin puede provenir tanto de omisiones parciales como de omisiones absolutas del Estado. 15 En el primer evento, cuando se trata de omisiones parciales del Estado por un reconocimiento selectivo, insuficiente, o discriminatorio de prestaciones positivas a unas personas o grupos y no a otras u otros, pese a no existir razones suficientes para establecer la diferenciacin de trato, la vulneracin de los derechos sociales fundamentales se verifica mediante la aplicacin del principio de igualdad. La persona afectada por el trato desigual, invocando el principio constitucional a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin), puede solicitar del juez constitucional la proteccin de sus derechos a la alimentacin, la salud, la educacin, el trabajo, la seguridad social o la vivienda, mediante la inclusin en las polticas pblicas y actuaciones previas de la administracin que favorecen a personas o grupos respecto de los cuales no es posible establecer una diferenciacin razonable en relacin con el demandante excluido. Los jueces constitucionales en este evento proceden a realizar el test de razonabilidad y proporcionalidad clsicos, ampliamente aplicado en la jurisprudencia constitucional, para establecer la existencia o no de una vulneracin del principio de igualdad, y coetneamente de los derechos sociales fundamentales.
14 Amartya Sen, Positional objectivity, Philosophy & Public Affairs 22 (1993), pp. 126-145. 15 En principio, la vulneracin por particulares a los derechos sociales cae bajo la rbita del incumplimiento legal cuya competencia corresponde a los jueces ordinarios.
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La segunda hiptesis de vulneracin concierne a la omisin absoluta del Estado en el reconocimiento de derechos sociales fundamentales. Esta es ms problemtica porque al no existir un parmetro normativo previo con referencia al cual medir la conducta parcialmente omisiva de las autoridades pblicas, se hace ms difcil establecer cmo una omisin total respecto a todos los ciudadanos puede desconocer derechos sociales, en principio identificados con derechos programticos de necesario desarrollo legislativo. La ausencia absoluta de una poltica pblica dirigida a satisfacer la garanta y el goce de derechos sociales hara, en principio, inexigible por va de los jueces constitucionales que el Estado actuase para asegurar prestaciones positivas a determinadas personas. Para los escpticos o contradictores de los derechos sociales fundamentales tal pretensin supone necesariamente el traspaso de competencias decisorias exclusivas de rganos poltico-representativos a jueces sin legitimidad para ello. En otro lugar hemos sealado que las omisiones absolutas del Estado pueden ser enfrentadas efectivamente mediante un modelo del caso extremo, en contraste con el modelo general de la ponderacin sugerido por Robert Alexy, entre otros, para el establecimiento de violaciones a los derechos sociales fundamentales mnimos. 16 El modelo del caso extremo opera mediante una argumentacin sistemtica y contrafctica que permite al juez constitucional establecer si una omisin absoluta del Estado, como por ejemplo al carecer ntegramente de una poltica pblica de asistencia pblica a las personas en situacin de discapacidad, vulnera derechos sociales fundamentales en un caso especfico. La omisin absoluta del Estado puede ser constitucionalmente controlable y superable mediante una interpretacin sistemtica de la Constitucin que le otorgue valor normativo vinculante a los principios de dignidad humana, solidaridad y proteccin especial a las personas o grupos en situacin de debilidad manifiesta. La contrafacticidad del resultado previsible y altamente probable que se desencadenara de no actuar el Estado en un caso extremo de carencia plena de recursos y apoyo humano, permite establecer razonablemente una contradiccin inaceptable con el orden constitucional. b. Cundo se vulneran los derechos sociales fundamentales: inminencia e individualizacin del dao La vulneracin de los derechos sociales fundamentales se constata cuando es posible establecer de manera objetiva y razonable que de no actuar el Estado se estara imponiendo una carga injustificada a la persona titular del derecho. No es constitucionalmente admisible que una persona tenga que soportar un resultado incompatible con el texto constitucional por el slo hecho de contar con la mala suerte de ser pobre o estar en situacin de desamparo por la ausencia de allegados que puedan ofrecerse efectivamente un apoyo para no caer en la desesperanza. 17 Sobre el supuesto de hecho que permite el establecimiento de una posible vulneracin de los derechos sociales fundamentales, y que justifica la exigencia inmediata del deber positivo del Estado, hemos sostenido en otro lugar lo siguiente:
16 Arango (1995), pp. 200 ss. 17 La sentencia T-533 de 1992 constituye el caso paradigmtico de vulneracin por omisin absoluta del Estado. Al respecto ver Arango (1995), pp. 170 ss.
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La estructura argumentativa del supuesto de hecho completo de los derechos sociales fundamentales prima facie se plantea as: (i) el Estado est obligado a tratar igual a los iguales y desigualmente a los desiguales (); (ii) El Estado est obligado a equilibrar desigualdades fcticas mediante medidas sociales (). El principio de igualdad formal () se construye () la exigencia de igualdad fctica, y (iii) el Estado est obligado a proteger la dignidad humana de todos los humanos (). An ms, el Estado est obligado a proteger a cualquiera en el libre desarrollo de su personalidad (). Pero el Estado tambin est obligado a proteger la vida y la inalienabilidad corporal de todos (). La estructura normativa formulada bajo (i) y (ii) representa las condiciones formales de los derechos sociales fundamentales. Cuando hay una desigualdad fctica, el Estado debe actuar de manera positiva a favor del perjudicado. La estructura normativa formulada bajo (iii) presenta las condiciones materiales de los derechos sociales fundamentales. Cuando el Estado, ante una desigualdad fctica del individuo, no acta de modo fctico positivo, aunque su omisin sea condicin suficiente para que se produzca un dao al titular del derecho social fundamental e indirectamente de otros derechos fundamentales, entonces al individuo le corresponde un derecho social fundamental prima facie. 18 El principio de urgencia elimina la arbitrariedad juidicial en el proceso de reduccin de la indeterminacin de los derechos sociales fundamentales prima facie. Esto porque en principio es el legislador en desarrollo del principio democrtico el rgano llamado en un Estado de derecho a delimitar el alcance de los derechos sociales y de las correlativas obligaciones positivas para satisfacerlos. El sistema de deberes y cargas sociales supone el ejercicio autnomo de la libertad por los asociados en una sociedad democrtica. No obstante lo anterior, la inaccin u omisin de los rganos representativos no puede, en un Estado constitucional de derecho comprometido con la realizacin de los principios fundamentales, llegar hasta el extremo de vaciar o hacer inocuos tanto los principios como los derechos y deberes fundamentales. En clara contraposicin a las objeciones cognitiva, metodolgica y funcional esgrimidas por parte de la doctrina constitucional, las tesis coherentistas, basadas en los principios de urgencia (inminencia) y del dao, permiten establecer objetivamente la vulneracin de derechos sociales fundamentales, sin verse obligado el juez constitucional a sustituir al legislador ni arrogarse el poder decisorio de este ltimo mediante el ejercicio de sus preferencias polticas subjetivas. Un caso ilustra la asercin que invalida las mencionadas objeciones. En esta ocasin los jueces rechazaron vlidamente el reconocimiento de una vulneracin de los derechos sociales fundamentales a una menor de edad, pese al principio constitucional de la primaca de los derechos de los nios y de las nias sobre los derechos de los dems (artculo 44 de la Constitucin). Los jueces constitucionales negaron a la hija menor de una renombrada periodista la tutela de su derecho a la salud en la modalidad del pago extracontractual (fuera del Plan Obligatorio de Salud) de una costosa operacin de reemplazo
18 Ibidem., pp. 169-170.
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de odo. Para los jueces no se configur la situacin de urgencia que, en caso de darse, podra obligar a la sustitucin de los acudientes legalmente obligados a asistir a la menor por parte del Estado. La solvencia econmica de la madre de la menor y la ausencia de un dao inminente, evidenciaron que el incumplimiento de los progenitores en el suministro de salud a su hija no tena la dimensin suficiente que permitiera verificar una vulneracin de sus derechos sociales fundamentales. De esta forma, los jueces al no otorgar la tutela del derecho a la salud de la menor, impidieron que los padres transfirieran a la colectividad los costos de su imprevisin en la cobertura del seguro mdico. La configuracin de la vulneracin del derecho social fundamental de la menor, no obstante, s podra presentarse en caso de que el Estado, ante el incumplimiento legal de los padres, no interviniera oportunamente para evitar las consecuencias de tal incumplimiento. c. Quin vulnera los derechos sociales fundamentales: principios de subsidiaridad y solidaridad Una dogmtica adecuada para establecer vulneraciones de derechos sociales fundamentales que permite superar las objeciones que se elevan contra su reconocimiento debe permitir determinar en cada caso quin es primeramente llamado a asegurar la eficacia del derecho. Como lo ha dejado demostrado de manera convincente Henry Shue, a un derecho pueden corresponder mltiples obligaciones y varios obligados: El esquema de las obligaciones correlativas a un derecho, tal como lo formul, era: I. Impedir su vulneracin; II. Impedir su vulneracin, 1. Mediante la imposicin de la obligacin I; 2. mediante el diseo de instituciones que eviten la creacin de incentivos fuertes para la violacin de la obligacin I; III. Ayudar al vulnerado 1. Que es nuestra responsabilidad especial, 2. Que es vctima de fallas sociales en el cumplimiento de las obligaciones I, II-1, y II-2, y 3. Que es vctima de desastres naturales.19 En principio, cualquier persona u organizacin podra ser responsable por la violacin de los derechos sociales fundamentales. No obstante, no siendo posible establecer, por fuera de los causes legales, quin es el llamado a ocupar el primer orden de exigibilidad de la obligacin de satisfacer la prestacin del derecho social, es al Estado en virtud de los principios de subsidiaridad y solidaridad social, en su calidad de garante general de los derechos y libertades de las personas, el llamado a responder por vulneraciones a los derechos sociales fundamentales.
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19 Henry Shue, The Interdependence of Duties, en: The Right to Food, P. Alston/K. Tomasevski (eds.), Nijhoff 1984, pp. 83-84.
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El principio de subsidiariedad pretende que la responsabilidad de los primeros obligados a satisfacer los derechos fundamentales, a saber su propio titular y luego sus allegados ms inmediatos, pueda asumirse a cabalidad sin la intervencin del Estado, de forma que se evite el paternalismo y la dependencia que van aparejados al reconocimiento de derechos a prestaciones del Estado. 20 Slo cuando la persona no puede ayudarse a s misma o han fallado los crculos de apoyo asociativo ms inmediatos representandos en la familia cercana, entra el Estado a ocupar el primer lugar en la cadena de los obligados a garantiza el derecho social fundamental. De nuevo el principio de urgencia es el detonante para activar el principio de subsidiariedad. No es objetivo ni razonable exigir que la persona que no se puede ayudar a s misma o que los allegados que tampoco estn en capacidad material de hacerlo sean los obligados a realizar el derecho social fundamental. Es el Estado en virtud de los referidos principios a quien le es exigible la satisfaccin inmediata del derecho. Abierta queda la pregunta de hasta dnde la comunidad internacional podra ser igualmente obligada a responder en caso de que los obligaciones positivas en cabeza del Estado superen su capacidad de accin por las dimensiones de la amenaza, tema que deber ser abordado en otra ocasin cuando nos refiramos a los derechos humanos sociales y al fenmeno de la globalizacin del derecho. Una dogmtica adecuada para establecer vulneraciones a derechos sociales debe finalmente dar respuesta a la tesis segn los derechos sociales son mejor concebidos si se entiende que su finalidad no es la integracin social sino principalmente la emancipacin humana, lo cual exige transformaciones estructurales en la organizacin econmica y social. 21 Para Herrera slo bajo esta concepcin poltica emancipatoria de los derechos sociales se preserva la universalidad de los derechos del hombre, de la que estaban imbuidos los revolucionarios de fines del siglo XVIII. Si bien se pueden compartir polticamente las aspiraciones de una sociedad emancipada de las cadenas de la dominacin y la opresin cosificadora de la propiedad privada, lo cierto es que condicionar la universalidad de los derechos sociales al hecho de transformaciones sociales estructurales no parece necesario. La universalidad de los derechos sociales fundamentales, por lo menos, no exige para su reconocimiento judicial la emancipacin humana. Basta al propsito menos ambicioso de proteger jurdicamente los derechos sociales fundamentales con la inclusin de personas y grupos desfavorecidos y marginados a una organizacin social siempre perfectible y transformable, pero respetuosa de mnimos morales como la existencia digna y la autonoma individual. Constituye la anterior una primera respuesta a la cordial invitacin de mi amigo Carlos Miguel Herrera a debatir el alcance de la proteccin judicial de los derechos sociales, as como a su crtica a ________________
20 Ser Immanuel Kant quien se oponga explcitamente al establecimiento de derechos positivos a favor de los indiviudos, precisamente por entraar tales derechos un riesgo de dependencia, autoritarismo y paternalismo contrarios a la idea de la autonoma personal. Ver Immanuel Kant, Teora y prctica. En torno al tpico: <eso vale en la teora pero no sirve de nada en la prctica>, en: ib., Qu es la ilustracin?, Alianza Editorial, Madrid 2004, pp. 206-207. 21 Sostiene Carlos M. Herrera: Pareciera que los derechos sociales () no pueden ser tericamente concebidos sin la asuncin de un cambio correlativo en el rgimen de propiedad privada. Lo que significa, en definitiva, reencontrar en ellos la lgica propia de los derechos del hombre del sigl significa, en definitiva, reencontrar en ellos la lgica propia de los derechos del hombre del siglo XVIII, que eran entendidos en terminos de emancipacin humana. Esto explica as Herrera por qu slo esta lgica emancipatoria permite pensar los derechos sociales en trminos de universalidad hasta sus ltimas consecuencias (2009, p. 56).
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mi minimalismo judicial, adoptado en mis trabajos echando mano de un argumento de cuo liberal.22 Por otra parte, es importante dejar en claro en este lugar que el minimalismo judicial en materia de derechos sociales fundamentales no supone en ningn momento una falta de activismo o de llamado a ejercitar la imaginacin jurdica por parte de los jueces. 23 Por el contrario, la justicia constitucional debe acometer concientemente la tarea de formular y revisar permanentemente el sistema de distribucin de corresponsabilidades sociales mediante el desarrollo de una doctrina coherente de deberes constitucionales personales, nacionales y cosmopolitas. Los niveles de exigibilidad de tales deberes dependen en la prctica de los principios de subsidiaridad y solidaridad social. Los jueces constitucionales estn llamados a cumplir un papel central en la educacin poltica de las sociedades actuales, as como en la realizacin de las capacidades de todos.
Conclusin: Contribucin de la justicia constitucional a la construccin de Estado social de derecho

El recorrido que hemos hecho desde los orgenes histricos de los derechos sociales fundamentales hasta el presente de su judicializacin en los Estados constitucionales contemporneos nos permite asegurar que los jueces constitucionales pueden contribuir decisivamente a la realizacin de estos derechos as como a la construccin del Estado social de derecho. Con miras al cumplimiento adecuado de esta tarea, es necesaria la elaboracin de una dogmtica de la vulneracin de los derechos sociales fundamentales que oriente y gue a los operadores jurdicos en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Algunos lineamientos centrales de la referida dogmtica se relacionan con el rechazo a la identificacin de los derechos sociales fundamentales con polticas pblicas o derechos de desarrollo progresivo, carentes de exigibilidad inmediata. Por el contrario, en el presente escrito se ha defendido la posibilidad de verificar objetiva y razonablemente la vulneracin de derechos de prestacin positiva de rango constitucional, y ello en directa respuesta a las mltiples objeciones elevadas por eminentes tericos en contra del reconocimiento judicial de los derechos sociales fundamentales. La complejidad del tema y la indeterminacin que afecta a esta clase de derechos a nivel constitucional pueden y deben ser abordados y resueltos mediante una teorizacin suficientemente desarrollada para responder a los grandes desafos de construir una sociedad ms justa y digna para todos.
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22 Ibidem., p. 11. 23 Al respecto consultar el excelente libro Justicia potica: la imaginacin literaria y la vida pblica de Martha Nussbaum (Ed. Convenio Andrs Bello, Barcelona 1997), en el que la filsofa estadounidense llama a cultivar la sensibilidad moral de los jueces.
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Bibliografa
Arango, Rodolfo. El concepto de derechos sociales fundamentales. Legis/Universidad Nacional de Colombia, Bogot 2005. Bckenfrde, Ernst-Wolfgang. Escritos sobre derechos fundamentales. Baden-Baden 1993. Habermas, Jrgen. Facticidad y validez. Trotta, Madrid 1998. Herrera, Carlos Miguel. Derecho y socialismo en el pensamiento jurdico, Serie Teora Jurdica y Filosofa del derecho No. 24, Universidad Externado de Colombia, Bogot 2002, pp. 23-56. Herrera, Carlos Miguel. Los derechos sociales, entre Estado y doctrina jurdica, Serie Teora Jurdica y Filosofa del derecho No. 52, Universidad Externado de Colombia, Bogot 2009, pp. 15-58. Kant, Immanuel. Teora y prctica. En torno al tpico: <eso vale en la teora pero no sirve de nada en la prctica>, en: ib., Qu es la ilustracin?, Alianza Editorial, Madrid 2004, pp. 206-207. Nussbaum, Martha. Justicia potica: la imaginacin literaria y la vida pblica, Ed. Convenio Andrs Bello, Barcelona 1997. Scanlon, Thomas. Preference and urgency, The Journal of Philosophy 19 (1975), pp. 655669. Schmitt, Carl. Teora de la constitucin, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid 1934. Sen, Amartya. Positional objectivity, Philosophy & Public Affairs 22 (1993), pp. 126-145. Shue, Henry. Basic Rights. Princeton, 1980. Shue, Henry. The Interdependence of Duties, en: The Right to Food, P. Alston/K. Tomasevski (eds.), Nijhoff 1984, pp. 83-84.
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Reflexiones del captulo

Panel I. Dogmtica de Vulneracin de Derechos Sociales. Estado de la situacin Cul es el problema?
Las intervenciones que realiz el pblico renen tres aspectos a considerar, el primero de ellos es sobre cmo avanza real y progresivamente un Estado Social de Derecho que es catalogado por algunos como aspiracionista, que plantea un bienestar a futuro, que no se ve llegar. En ese sentido, surgen preguntas como: Qu mecanismos de orden constitucional se necesitan para generar Polticas Pblicas que garanticen la eficacia y el cumplimiento de los derechos en una realidad social tangible? Cmo podemos alcanzar una concepcin ms all del Estado Social de Derecho, es posible pensar en una Social Democracia? Cul sera el actuar de los partidos polticos en Colombia? Si todos los derechos cuestan y los recursos para garantizarlos son escasos Qu debe hacer el Estado para aumentar esos recursos y garantizar esos derechos? De otro modo, se pone sobre la mesa el tema de la salud, para el cual hay diferentes problemticas, una es la que tiene que ver con el hecho de por qu el Estado no ha podido parar la proliferacin de entidades de servicio (ej: EPS) en las que muchas han actuado en detrimento de la buena prestacin del servicio a las personas menos favorecidas y que en algunos casos han desembocado en vctimas mortales. Por qu no se prohbe esta situacin? Esto nos planea la necesidad de analizar sobre la factibilidad del Sistema nico de Salud con recursos de aplicabilidad, con interpretacin, lgicamente con el retro anlisis de la Ley 100. El tercer aspecto de este bloque de intervenciones est orientado al tema del mnimo vital visto desde la perspectiva constitucional y jurdica, en el que se considera que es un avance fundamental pero an no se ha establecido o no se conocen exactamente sus lmites. En esa medida, podra dar lugar a tratamientos diferenciados y por tanto a un manejo probablemente inequitativo.
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RESPUESTAS
Aquiles Arrieta: Lo primero es enfatizar algo que me parece importante, algo que mencion el Dr De Negri al inicio y es que no se pueda hacer una adopcin de los conceptos tcnicos acrticamente. Estoy totalmente de acuerdo con eso, creo que dentro de las nociones de polticas pblicas es un discurso que surgi en los Estados Unidos, es un discurso de administracin pblica, de eficiencia, de razonabilidad, de racionalidad econmica en gran medida. Sin embrago es un debate muy amplio y hay corrientes marxistas muy fuertes que defienden otra teoras de polticas pblicas. Entonces dira que es un debate amplsimo y las polticas pblicas, aunque su voz pueda ser una visin muy anglosajona y determinada, es un concepto. Las polticas Pblicas son el conjunto de acciones y omisiones del Estado para resolver un problema pblico. Y eso puede ser apropiado desde diferentes lecturas, estoy totalmente de acuerdo que esa apropiacin de esos conceptos no puede ser acrtica y en gran medida, por eso sealaba, la Corte Constitucional est tratando de apropiar ese discurso de polticas pblicas pero no de manera acrtica. Todo lo contrario, est colonizndolo y nutriendo la minucia del discurso tcnico de Estado Social y Democrtico de Derecho. Y eso es un poco lo que se trata de hacer. Segundo, tambin quisiera resaltar frente a muchas de las cosas que dicen que hay que hacer, muchos estudiantes hoy en da de las facultades de Derecho, se preocupan mucho y se ven muy felices porque la Corte Constitucional los defiende, y muchos de ellos quisieran que de pronto la Corte Constitucional rigiera todo y que el Congreso lo cerraran porque la mitad del Senado en la crcel, la eleccin cuestionada, eso no es chistoso, es dramtico. No es poca cosa, entonces qu dira: la Corte Constitucional est defendiendo unos mnimos, est defendiendo que la gente no se muera, est defendiendo que la gente no muera de hambre. Son mnimos, lo mnimos vitales. La discusin de un Estado Social de Derecho no puede ser de mnimos, tiene que ser de mximos y los mximos se consiguen con batallas polticas. No pueden las comunidades LGTB esperar a que la Corte los defienda. Tienen que actuar polticamente y el da que la Corte no tenga que actuar, es la muestra de un avance en los derechos. Alguien deca con mucha alegra no, es que mi Corte Constitucional si protege los derechos no como el Tribunal Constitucional Espaol que no los protege y se par un espaol y le dijo pues claro es que all nadie tiene que ir a demandar, es que a nadie se le irrespeta el derecho. Entonces, en ese sentido yo s dira que la Corte Constitucional defiende mnimos. Por qu la Corte Constitucional falla la dosis personal con el artculo de: toda persona tiene derecho al libre desarrollo de su personalidad? Pues claro que no, estaba pensado con una tcnica de leyes estatutarias. El Congreso de la Repblica no ha desarrollado las leyes estatutarias que son el complemento con el cual sale la Constitucin. Es dramtico, en este momento he ido a foros en los cuales estoy esperando que la gente me diga y qu hacen los jueces diseando el sistema de salud no, las crticas son y por qu en la T 760 no dijeron tambin esto, ni se meti
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esto? y uno dice bueno y qu est haciendo el Estado. El Estado est haciendo una reforma constitucional, est cambiando el artculo de salud para atender una de las adicciones ms irrelevantes de salud pblica, que es la adiccin a los estupefacientes. Si ustedes miran el grueso de las adicciones que generan problemas en la salud y sobre costos en el sistema, estn en otros lados, en polticas nutricionales, por ejemplo. En eso s dira cmo avanzar? Pues actuando polticamente y tomndose esos espacios polticos. Tercero, el Estado Social de Derecho dira, para retomar un poco al Profesor De Negri, hay un cambio enorme y es que este Estado s tiene incorporado el sueo de Boaventura de Sousa Santos. La personera, y cuento otro caso, Transmilenio II. En este caso, el Personero de Bogot demand en nombre de todos los nios y nias de Bogot porque cuando suben a Transmilenio, si tienen menos de tres aos y son de brazos, igual les cobraban el tiquete. Qu hace uno con esa demanda, en medio de una visin individualista, donde hay que mirar caso a caso: Esperar que le cobren a cada nio? Pues el Personero dice, no. Yo demando por todos los nios de Bogot y habr muchos que en su vida nunca utilizaran transmilenio. Y se les tutel el derecho a acceso y se impidi que Transmilenio cobrara por nios de brazos. Diran en ese sentido, Pero de dnde sale la demanda? De un Personero, de un funcionario del Estado. La defensora del pueblo y la Procuradura de este Estado estn diseadas para atacarse a s mismo, en el mejor sentido de los trminos. Eso es muy importante. Muchos de ustedes saben que encuentran en el Estado muchos apoyos para defensa de causas y en ese sentido es clarsimo. Yo soy un funcionario judicial pero yo no soy neutro. Lo digo ac con grabaciones, no soy neutro. Tengo la obligacin institucional de ponerme la camiseta de los derechos fundamentales y tengo que proteger los derechos fundamentales, no puedo dejar de hacerlo. Y en eso no puedo cambiar de partido. Finalmente, quisiera intervenir con algunas cosas en cuanto al tema de polticas pblicas, la primera es Qu hacen los jueces metindose en un tema que es de la administracin pblica? Eso sera el gobierno de los jueces y tiene dos objeciones muy fuertes: 1) Quin los eligi? Es una ruptura del poder democrtico, porque estn llegando personas que no son elegidas democrticamente. Hasta dnde llega el derecho al aborto, por ejemplo? Adems en polticas pblicas estn decidiendo a dnde van los recursos, cules son las prioridades. 2) Los jueces no son economistas, son abogados, no saben de nmeros ni de administracin. Esta es una objecin ya no democrtica sino tcnica. Es una falta de conocimiento para ejercer la gestin. Ante estas objeciones, primero. Cundo se meten los jueces? Los jueces no se meten, a los jueces los meten los ciudadanos que tienen el poder poltico de generar en un juez el derecho poltico de iuris dicto. Un juez tiene el poder de dictar el derecho. No es el Congreso el que resuelve un problema jurdico, no tiene ese poder. En una democracia, quien crea la respuesta, es un Juez. Los ciudadanos meten a los jueces usualmente, como deca el ejemplo espaol, cuando la administracin no funciona. Porque si la administracin funciona,
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seguramente no los meten. Los jueces de tutela entran cuando la administracin falla y los ciudadanos dicen ya no ms y activan un mecanismo poltico en una democracia que es: todas las reglas de procedimiento deciden, quin en esta sociedad tiene el poder de decir el derecho frente a estas normas y referentes que se estrellan los unos frente a s, miles de normas, jurisprudencia, etc. Todo eso cmo se armoniza y qu respuesta se da, eso lo har el Juez. Qu ha hecho la Corte Constitucional? Y ac es una invitacin a participacin de ustedes. Qu ha hecho la Corte para salvar las objeciones poltica, democrtica y tcnica? La Corte dice: yo no decido, no voy a decidir, no voy a gobernar. Por qu la Corte no define el mnimo vital? Porque los jueces no han sido elegidos para eso, porque los jueces no tienen la competencia y no lo van a hacer y esta Corte no lo va hacer; pero va a tomar todas las medidas adecuadas y necesarias para delimitar conceptualmente, desde el derecho constitucional, y va a empujar a que la sociedad tome las decisiones que tiene que tomar. La Corte no va a asumir el falso dilema de o gobierno y me tomo en serio la Constitucin o no me tomo en serio la Constitucin y no ordeno nada. Pues ni lo uno ni lo otro: s ordeno pero para que el que tiene que hacer, haga. El ejemplo son desplazados y salud. En el caso de salud, la jurisprudencia de la Corte se incorpor dentro de la poltica pblica y haba una cantidad de incentivos perversos donde la propia jurisprudencia en salud estaba generando problemas estructurales e injusticias estructurales. Por ende, la Corte dice que en primer grado el fallo est bien pero que despus de diez aos se sigan poniendo tantas tutelas en salud, implica que esto no puede ser caso a caso. As que, por ahora se mantiene caso a caso pero para materializarse en rdenes concretas y esas muchos de ustedes ya las conocen, son plazos para generar la universalidad del sistema para igualar los contenidos del POS, para clarificar los contenidos del POS y son unas rdenes generales. Lo importante es que hay una delimitacin: debe haber universalidad con integralidad y quedan unas delimitaciones conceptuales. Y claro la Corte da unas rdenes y le dice al Ministerio que tiene que adoptar ciertas decisiones. Pero Cmo lo hace? Lo hace dicindole al Ministerio que (la Corte) va a poner una comisin de seguimiento que tiene dos componentes, uno tcnico y otro de participacin democrtica. La Corte en vez de replegarse por las objeciones democrticas, dice todo lo contrario, yo voy a empoderar las comunidades para asegurarme que se tomen polticas pblicas adecuadamente tcnicas y con su centro democrtico. Esto ha sido una evolucin y yo los invito a que participen en todo lo que est ocurriendo en el caso de salud (donde hay varios organismos de Bogot, haciendo el seguimiento a las rdenes que cumple). Por ejemplo, esto ha permitido que la Corte Constitucional ordene acabar una Poltica Pblica porque le dijo al Estado, en desplazados, que tiene que hacer una poltica pblica adecuada para gnero y al tiempo convoc a la organizacin que est haciendo seguimiento. Lleg el da del cumplimiento y el Gobierno lleg sin nada pero las organizaciones llegaron con un Plan y la Corte dijo muy bien, la orden consiste en adoptar este Plan propuesta por estas personas, como plan oficial. Y se va avanzando y se impide que haya una desidia administrativa o poner al Juez a tomar la decisin.
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Con esto cierro y sealo que el impacto ha sido enorme. La Corte Constitucional en la jurisprudencia con desplazados ha logrado establecer prioridades y temas en la agenda, orientar que la poltica pblica se dirija hacia el cumplimiento del goce efectivo de los derechos. La Corte hace audiencias pblicas en las cuales, primero convocaba a las organizaciones y el Gobierno tena que venir a responder lo que las organizaciones daban. La agenda la definan las organizaciones. Las primeras audiencias fueron al contrario e hizo parte de un aprendizaje y de un desarrollo que se est dando. Yo invito, como funcionario judicial y como juez de tutela y juez Constitucional, a que los jueces de tutela van a defender los derechos que los ciudadanos y los funcionarios encargados de defenderlos reclamen. Es esa construccin a partir de esas herramientas que pueden lograr los derechos, pero nuevamente digo, no estamos defendiendo todava los mximos, ni siquiera medios, todava no tenemos los mnimos y si uno lo que quiere apuntar es a mximos, lo constitucional es una buena cama pero es solamente una buena base. Armando de Negri: Bueno, quera llamarles la atencin sobre el hecho que este Panel de alguna manera ubica, la potencia de lo que se est haciendo dentro de esta propuesta de una Ciudad de Derechos, de la Gestin Social Integral. Muy importante que todos y todas las que estn aqu incorporen esa idea de que tenemos una tarea trascendente. No es cualquier cosa lo que se est planteando desde el gobierno de la ciudad, hay que hacer conciencia coherente con eso. Muy importante que la dirigencia del Gobierno lo entiendan porque a veces da la impresin que quienes estn en las lneas de combate lo entienden mejor pero los comandantes de turno no. Concretamente, sobre las preguntas, yo quera ms bien acercarme a un conjunto de elementos puestos desde una especie de relato de una experiencia, desde mi pas (Brasil). En 1988 con la nueva constitucin, se estableci que la salud era un derecho de todos y deber del Estado, y que este derecho era universal, integral e igualitario, a travs de polticas pro equidad. Eso lo dijo la Constitucin del 88, despus lo peleamos en las leyes orgnicas del 90 y desde ah seguimos una serie de peleas incluso para estabilizar el financiamiento del sistema universal. Pero algo que despus de 20 aos me queda muy claro es que cuando hemos dicho universal con integralidad, fuimos al mximo. De hecho hay una sola restriccin en la Constitucin que es para procedimientos puramente estticos, sin preocupacin de orden funcional. Es la nica exclusin. Eso ha permitido incluso que este ao se aprob, como parte integrante de la respuesta del sistema, que las cirugas para cambio de sexo sean financiadas por el sistema pblico nacional. La propuesta desde el inicio fue pagar todo y por eso el debate pas de qu entrara o no a otro debate, que es cmo se financia. Se desplaza entonces el debate hacia el tema tributario, hacia una mayor equidad del punto de vista del financiamiento de las unidades federadas, buscando una equidad nacional. Quiero apuntar eso porque eso cambia totalmente el debate sobre los mnimos: hemos superado el debate de los mnimos all, hace 20 aos y despus fuimos avanzando. Hemos logrado desde el primer momento dar todas las respuestas? No, pero ya se plante eso, el tema central es que puesto el mximo, con el horizonte definido uno va caminando en esta direccin.
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Incluso, en un proceso en que eliminamos el debate de si la familia tiene recursos, entonces sea la misma que costee los procedimientos mdicos, ese debate lo hemos eliminado tambin, porque concretamente operacionalmente es un debate sumamente complicado y que genera un desgaste en el marco de la universalidad que plantea el sistema nuestro. Porque si empezamos a hacer una evaluacin socio-econmica resquebramos el principio de universalidad y la verdad para procedimientos caros como droga, trasplantes, terapias intensivas prolongadas y complejas, la capacidad econmica autnoma de los ciudadanos para proveer eso, se restringe a un grupo muy pequeo de la poblacin. Ese debate nos generaba un dao en el sentido del argumento de la fuerza universalista. Incluso polticamente alejaba las capas medias de su capacidad enorme de formar opinin pblica. Sin embargo, eso siempre ha sido una contradiccin. Me acuerdo de nuestros funcionarios de la Ciudad de Porto Alegre, de los centros comunitarios de salud, cmo se indignaban porque se le paraba frente al servicio comunitario de salud, una persona con carro de lujo del ao y se bajaba para recibir medicamentos gratis en el servicio pblico de salud. Ellos se movibilizaban en contra de eso y nosotros argumentbamos que la salud es un sistema universal y no una poltica para pobres. Porque las polticas para pobres son pobres polticas, y por eso es muy fcil desfinanciar algo que no es patrimonio colectivo de la nacin porque es para los pobres. Eso ac en Bogot, es notorio como la gente lo dice. Hay varios barrios en que la gente dice eso no nos interesa, eso es poltica de pobres pero no se consideran pobres y por ello no se ponen como actores que disputan las polticas sociales. Este resquebrajamiento de la ciudadana es fatal para la idea de los derechos. La otra cosa que quera plantearles en este contexto es que el tema de las polticas sociales, llammoslo poltica pblica en general, con un recorte de lo social, no pueden ser resquebrajado: yo no puedo decir eso son polticas sociales eso no son polticas sociales porque la principal poltica social es la poltica econmica. Yo siempre llamo la atencin a la gente y les pregunto cundo han sido invitados a discutir la poltica econmica del pas. Porque ah est buena parte de las soluciones. Colombia ha tenido en los ltimos seis aos, un crecimiento econmico por encima del promedio latinoamericano, Qu hizo con eso? Enriqueci los que estaban ricos. Ahora que hay una crisis, rpidamente se quieren socializar las perdidas y no hablar de los que ganaron excesivamente. Esa no discusin de lo social como parte inherente de la Poltica Pblica que incluya lo econmico, es tambin un tema despolitizador, porque ah se plantea la disyuntiva de derechos con los recursos. El tema es el dilema de pro costo, que otra vez entramos a tratar de reducir lo que podemos dar en vez de buscar polticamente lo que hay que proveer. Entonces esa es la discusin clave. Y creo que por detrs de este debate hay tambin una idea que es muy fuerte y es que quien pueda proveer por s mismo tiene que proveerlo. El gran desafo, en ese caso, es donde se pone la medicin de lo que se puede proveer o no. La clase media, la mayora est en deuda y no tiene reserva econmica para enfrentarse a alguna necesidad prolongada de salud. Lo que estamos hablando es una grave fragilidad de la sociedad, donde esta posibilidad de canjear cunto t puedes pagar o no est fuera de contexto, en mi opinin. Por eso la importancia de hablar de un sistema de protecciones sociales, que van ms all
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de lo contributivo. El gran desafo es que, del punto de vista estrictamente contributivo, nuestras sociedades no logran ganar universalidad de derechos. Por eso el gran debate hoy es cmo se compone el sistema de protecciones sociales, contributivo y no contributivo, articuladamente, con la extensin de estos derechos para toda la Sociedad. Estoy de acuerdo con la idea de que nuestra ambicin aqu tiene que ser por el mximo, no caer en la trampa de los mnimos. Los mnimos traducen de alguna manera lo que es posible, cuando nosotros necesitamos poner en el debate lo que es necesario. De ah, una de las preocupaciones nuestras, la gestin social integral que es tratar de dimensionar el tamao de la deuda social, porque dentro de la complejidad de un abordaje, yo no puedo callar un derecho por el otro. Esa es la lgica del debate. Finalmente, quera insistir en que, como la mayor parte de los que estn aqu son funcionarios (que deberan ser servidores pblicos, pero bueno eso es un problema de la evolucin darwiniana de la conciencia), de pasar a ser realmente servidores pblicos, a actuar en esta perspectiva y ser el principal defensor de los derechos , y es cmo organizamos la agenda poltica de este debate? Una agenda poltica implica dejar claramente proyectado cules son las preguntas que queremos responder, porque hay que encontrar solucin y por lo tanto desacomodarnos de simplemente hacer lo que estamos haciendo, para desplazarnos a un lugar donde queremos hacer lo que es necesario hacer. Y buscar las soluciones desde esta perspectiva, no es un ejercicio sencillo pero es un ejercicio absolutamente imperativo en una sociedad como en la que vivimos. Por ejemplo, lo qu est en el campo de los servicios sociales, si lo pensamos en un campo mucho ms abarcativo, no debera ser de esta manera. Deberamos considerar que los servicios sociales tambin deberan tener un marco de universalizacin y entramos entonces en un punto muy clave que es todo y cualquier servicio de las polticas sociales, incluida la asistencia social, hoy son de inters de mercado y la fragilidad que tiene el Estado de orientarse por los derechos es la misma fragilidad que tiene en defender el inters pblico frente a la dinmica del mercado. Si algo aprend all en Inglaterra de economa en salud es que no hay mercado libre. El mercado es un espacio de disputa entre los intereses pblicos y privados. Si el Estado no asume la defensa de los intereses pblicos en el mercado, el mercado se transforma, no en un mercado libre, sino en un libre mercado, es decir un mercado salvaje y ah slvese quien pueda. Y hoy tenemos este problema porque tenemos una lgica en que los servicios pblicos estn insertados en una dinmica de mercado y aquel que no pueda pagar slo es interesante para el mercado si el Estado aporta, pago por l. Pero la lgica privada de estos espacios es muy fuerte. Rodolfo Arango: El problema es que no tengo el tiempo para discutir a fondo lo que han planteado porque s hay grandes divergencias, no slo de tipo conceptual sino de tipo ideolgico, y es muy importante que las haya para que exista una verdadera discusin y que de all salga la posibilidad de cambiar de convicciones y de replantear modelos.
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Creo que en el tema de la confusin conceptual a veces obedece a que estamos haciendo un ejercicio comparativo. El marco de referencia del Profesor De Negri es la Constitucin brasilea del 88, la nuestra es del 91 y claramente esa decisin en materia de salud, en cuanto a la universalidad sin ningn tipo de adiciones como s lo hubo en Colombia, presenta criterios encontrados porque uno puede garantizar la universalidad sin garantizar la gratuidad a la totalidad de la poblacin. El Profesor De Negri asocia universalidad con gratuidad. En Colombia, puede uno pensar una gradualidad de lo que l llama lo necesario pero esto no es el todo lo deseado. Si uno aceptara que la universalidad coincide con la gratuidad sera una universalidad de lo deseado pero no de lo necesario, entonces hay una contradiccin en ese punto en la exposicin del profesor. Aqu hablamos de mnimo vital en el sentido de necesario. Es decir que el mnimo vital nuestro es lo necesario bajo el sistema de universalidad brasileo. He tenido muchos debates con abogados de Brasil, y el tema de la salud se les ha vuelto un dolor de cabeza porque para mucho esa universalidad y esa definicin de lo necesario, sin mayor precisin, ha significado un desangre del sistema de salud y la inequidad social y las barreras de entrada de los pobres en Brasil siguen siendo las mismas, sigue habiendo la misma equidad. Entonces no estoy de acuerdo con un discurso romntico, igualitarista, que yo comparto polticamente (creo que estaramos en el mismo partido poltico) pero claramente no es realizable en trminos conceptuales y prcticos, hoy dadas las circunstancias que tenemos. Ahora, yo polticamente, s empujar en el partido poltico y creo que la solucin es poltica, y lo comparto con Aquiles: leyes sociales, las ms maximalistas posibles; pero dejarle eso a los jueces me parece que es bien complejo, difcil y que puede llevar un efecto contrario de des politizacin de los movimientos polticos, que me preocupa. Creo entonces que el problema es complejo y no hay una solucin clara sobre todo que hay tensiones muy difciles. El segundo punto es que no estoy de acuerdo en que en esta discusin de derechos sociales y polticos, en los derechos sociales no se incluya el tema de los deberes particulares. La experiencia de los estados socialistas fue muy positiva, y uno puede verla con gran simpata, con respecto de que todos somos iguales independientemente de nuestros recursos, de nuestra familia, de nuestras dotaciones porque el servicio pblico es gratuito y abierto a todo. Yo votara por eso en materia de educacin y de salud inmediatamente. Yo tengo incluso una posicin ms radical, podemos pensar lentamente bajo esa perspectiva (s que la mitad de la gente me va a caer encima) de prohibir la educacin privada en Colombia. Ahora, claro eso suena muy duro y yo digo que es uno de los factores fundamentales de segregacin social, en nuestra sociedad y de estratificacin social. Porque quin tiene en las escuelas privadas a sus hijos, no siente la necesidad de que haya una educacin pblica de calidad en el pas. La educacin privada es un contra sentido para una Sociedad que quiere integrarse y quiere crecer como comunidad y tener principio de solidaridad. En ese sentido, fjense hasta ah va mi posicin, pero yo no creo que un Juez pueda decretar eso. En el caso de vivienda se pone ms interesante el asunto. En Alemania en el ao 53 sale una ley que establece que para solucionar el tema de vivienda de los refugiados de la
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guerra que hubiese que integrar, que no contaran con vivienda (aproximadamente 4millones de personas) se tendran que dividir las viviendas con un nmero de metros cuadrados superior a un monto especfico. Cuntos aos nos tomara para construir las viviendas que requiere el Pas, siendo que hay viviendas de 400, 600, 800 metros cuadrados? Ahora, yo s que el costo poltico de ese ejercicio es muy grande y no creo que los sectores pudientes estuvieran dispuestos a esa divisin.
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Qu herramientas o cmo el Estado puede cumplir su responsabilidad de garante de los Derechos?
II. Polticas Pblicas como Garanta de Derechos Sociales.
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Los Derechos Humanos en Serio*

Rodrigo Uprimny**
Resumen
El tema que yo quiero desarrollar busca defender la siguiente tesis: convendra incorporar en las polticas pblicas un enfoque de Derechos Humanos en general y de derechos sociales en particular. Y para ello voy a tocar esencialmente tres puntos. 1) Voy a tratar de mostrar qu es eso de un enfoque de Derechos Humanos o de derechos sociales especficamente en las polticas pblicas. 2) Demostrar qu es lo que aporta este enfoque a las polticas pblicas y 3) Algunas sugerencias de cmo llevar a cabo e incorporar este enfoque, dando recomendaciones prcticas.
Enfoque de Derechos Humanos en las Polticas Pblicas

En cuanto a un enfoque de Derechos Humanos en polticas pblicas consiste en que usualmente las polticas pblicas se han diseado, en los distintos pases y especficamente en Colombia, desprovistas de un marco de derechos y por tanto, las consideraciones que se usan para formular, implementar y controlar una poltica pblica (segn el clsico ciclo de las polticas pblicas de formulacin, implementacin, seguimiento y retroalimentacin) han estado por fuera del paradigma de Derechos Humanos, al punto que se consideran dos discursos extraos, en el que existe de un lado el discurso de Derechos Humanos (usualmente de filsofos o abogados) y de otro lado el discurso de las polticas pblicas (usualmente de economistas, politlogos o de polticos) y generalmente no hay una conexin entre las dos. El objeto de este conversatorio, que es una idea que algunos de nosotros hemos defendido desde hace varios aos es que debera haber un mayor dilogo entre los que trabajan ambos temas para que haya una interaccin entre las dos y que estas ltimas sean sensibles a enfoques de Derechos Humanos. Pero Qu es un enfoque de Derechos Humanos? Es la idea de que uno toma los estndares normativos de los DDHH ya sean tratados, normas constitucionales, estndares desarrollados por la jurisprudencia (internacional o nacional), y stos alimentan tanto la formulacin, la implementacin, el control como la retro alimentacin de la poltica pblica. La idea bsica de un enfoque de Derechos Humanos en materia de polticas pblicas es que estas ltimas tomen en serio sus estndares. Voy a tomar un ejemplo no clsico de polticas pblicas, pero que muestre metafricamente lo que sera este enfoque. Se trata de la poltica criminal. Cuando se hace poltica criminal en un pas, se definen nuevos delitos, se des criminalizan ciertas conductas, se le transfieren competencias a los jueces penales, se le trasladan a la Fiscala ciertas conductas para que sean investigadas, eso ya es natural que tiene que tener un enfoque de DDHH. No podra disearse una poltica criminal ignorando, lo que llama uno en DDHH, el principio de le-
* Transcripcin editada de la ponencia. ** Director Maestra en Derecho Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot D.C.
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galidad penal. No se pueden establecer delitos enormemente ambiguos porque se estaran violando los derechos, no se podra hacer una poltica penal pensando en que las personas sean procesadas sin que se puedan defender porque se violara el debido proceso, entre otros ejemplos (como la tortura para sacar informacin). En el campo de la poltica criminal ya es casi natural que la gente incorpore estndares de DDHH, estndares de principio de legalidad, principio de debido proceso. Es una poltica que desde hace muchos aos, al menos del la poca del Barn de Beccaria en el siglo XVIII, es natural que se incorpore este tipo de estndares. Pero eso que uno ve tan natural en poltica pblica criminal, cuando uno lo traslada a otras polticas pblicas, no sucede. Los que disean polticas pblicas, ignoran estos estndares bajo un argumento de ineficiencia. Ejemplo: Uno dice a usted cmo se le ocurre cobrar la educacin primaria si los tratados de Derechos Humanos dicen que tiene que ser gratuita y la respuesta es que si no se cobra no hay recursos. Mientras que en poltica criminal, inmediatamente cuando se viola una norma de derechos humanos se dice eso no se puede hacer, en el otro campo de las polticas pblicas es relativamente natural que quienes las hacen, tiendan a ignorar los estndares de derechos humanos, utilizando otros criterios. Ejemplo: una persona que hace poltica pblica puede pensar que dar educacin a los discapacitados es muy costoso y que una vez educados son muy poco productivos, por ende no se les debe dar educacin. En este orden de ideas obvian el derecho a la educacin que tiene este grupo poblacional, y ms an, el derecho que tienen a una educacin especial. Una poltica pblica que incorpora un enfoque de derechos humanos es aquella, que desde su formulacin, sabe que los DDHH hacen tres cosas frente a las polticas pblicas: } 1) Le ordenan hacer ciertas cosas (ejemplo: ordenan penalizar el homicidio porque hay un deber de proteccin de la vida). Orientan las polticas pblicas de determinada manera. 2) Le imponen lmites a las polticas pblicas (ejemplo: no se puede torturar a los detenidos, no se puede tener una poltica de salud discriminatoria). 3) Existen ciertos criterios fundamentales como los de participacin y de transparencia, criterios transversales a los enfoques de DDHH: por tal razn, si uno asume este enfoque, se deben hacer polticas pblicas ms participativas y transparentes posibles. Se incorpora entonces, en la misma formulacin de la poltica pblica, estndares normativos de DDHH y lo mismo sucede en el momento de la implementacin. Ejemplo: si uno decide asumir una poltica pblica en lo que hoy se llaman subsidios condicionados (como Familias en Accin), con enfoque de Derechos Humanos, entonces esos subsidios condicionados tienen que ser repartidos de manera transparente y no discriminatoria, es decir que no dependa de la voluntad del gobernante. No se trata de dar una ddiva, sino que hace parte de un derecho de las personas y tiene que ser dado con trasparencia y al debido proceso. Si se le va a negar a alguien el subsidio, por cualquier razn, esa persona tiene derecho
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a un mnimo debido proceso. Esos seran elementos en la ejecucin de la poltica pblica. Finalmente, en el control de la poltica pblica, un elemento central de un enfoque de Derechos Humanos es que siempre haya rendicin de cuentas. Es decir, que como se estn usando recursos pblicos para hacer cosas a las cuales los ciudadanos tienen derecho, y respetando stos, debe haber mecanismos de rendicin de cuentas. Ejemplo: debera haber indicadores del desarrollo de los programas, que les permitan a las personas saber cmo est marchando la poltica pblica. Esos indicadores tienen que ser indicadores compatibles con principios fundamentales de DDHH. Esos indicadores, tienen que incorporar, como uno de sus elementos centrales, no slo los contenidos propios de los distintos derechos (ejemplo: en derecho a la educacin, se tiene que incluir si hay educacin primaria y gratuita o no), sino tambin enfoques diferenciales. El enfoque diferencial, es un elemento que le falta mucho a las polticas pblicas cuando no tienen perspectivas de DDHH. Se trata de ver cmo las polticas afectan, de manera distinta, a distintos sectores de la poblacin. Es decir que en las poblaciones, usualmente, hay sectores tradicionalmente discriminados (las mujeres frente a los hombres, las minoras raciales, las personas de edad, los nios y nias) personas que estn en condiciones de vulnerabilidad. La mayora de las polticas pblicas en Colombia, usualmente no tienen incorporados enfoques diferenciales. Ejemplo: uno pregunta a cualquier funcionario pblico: Usted cree que en Colombia hay racismo en la salud? Y esa persona cmo hace para saber. Hay algn indicador de si las comunidades afro descendientes acceden ms fcilmente a la salud que los mestizos? No hay. La nica de forma de saber es que se incorporen en las polticas pblicas enfoques diferenciales. Lo propio entre hombres y mujeres (en acceso a la justicia o a los puestos de trabajo). Ejemplo: polticas de seguridad. Si uno mira esas polticas a nivel nacional, o a nivel distrital, algo que sorprende es que casi nunca tienen enfoques diferenciales. Sabemos si las mejoras de seguridad que ha habido han beneficiado ms a los ricos que a los pobres, o al revs? No creo que tengamos enfoques diferenciales para saberlo. Han servido ms a hombres que a mujeres? Cmo ha sido la evolucin de la seguridad de los afros y los indgenas frente a la de los mestizos? No lo sabemos. En sntesis, para acabar este primer punto, un enfoque de Derechos Humanos y de derechos sociales en polticas pblicas consiste en tomar en serio los estndares de DDHH y sus normas y hacer de tal manera que las polticas pblicas estn orientadas a satisfacerlos. Que tengan como fundamento la realizacin de los DDHH y como lmite, las prohibiciones que se imponen en esta materia , y que por consiguiente, considera a los ciudadanos como titulares de Derechos Humanos y no como beneficiarios de ddivas estatales.
Aportes del enfoque de Derechos Humanos a las Polticas Pblicas

Dicho eso de manera muy general, Qu ventajas tiene un enfoque de derechos humanos en polticas pblicas? Creo que tiene muchas, no hay que sobre valorarlas, es un cambio de nfasis metodolgico que tiene una importancia considerable. Una primera ventaja del enfoque de Derechos Humanos en polticas pblicas es que le da mayor coherencia a la accin estatal, porque uno de los problemas de la accin estatal es
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que reconoce y proclama derechos que estn en la Constitucin, en la jurisprudencia y en las distintas leyes pero luego hace polticas pblicas que no toman en cuenta esos derechos. Si eso ocurre entonces, est la posibilidad que haya un corto circuito, entre quienes tienen este enfoque (por ejemplo los jueces) y quienes tienen un enfoque tradicional de polticas pblicas, lo cual puede generar tensiones y conflictos que se podran evitar si desde el inicio hubiera un enfoque de DerechosHumanos en polticas pblicas. Entonces la primera ventaja es la mayor coherencia de la accin estatal. La segunda ventaja es que eso fortalece la democracia y evita el clientelismo puesto que si uno asume ste enfoque, uno eliminara o tendera a eliminar, la idea de que se asignan beneficios sociales con criterios clientelistas o como ddivas de los gobernantes, porque se tornaran en reclamos de derechos que tienen los ciudadanos. Los Derechos Humanos no imponen un nico modelo de poltica pblica, existirn matices puesto que habr gobiernos de izquierda y otros de derecha, lo que dar matices a esta formulacin pero que pueden ser igualmente compatibles con este enfoque. Existen unos marcos mnimos y mximos, y en todo caso se trata de satisfacer cosas a los que los ciudadanos tienen derecho. La segunda ventaja es entonces que se facilita la consolidacin del Estado de Derecho y la Democracia, al empoderar a los ciudadanos que tienen derechos. Se fortalece la idea de que se est reclamando un derecho. La tercera ventaja, muy ligada a la anterior, es como lo haba dicho anteriormente, es de la esencia de un enfoque de Derechos Humanos en polticas pblicas, es que haya rendicin de cuentas y transparencia. Lo que llaman algunos, principios transversales de DDHH a todas las polticas pblicas. No siempre es fcil lograr esto, pero es supremamente importante que haya ese imperativo jurdico y tico, no slo para controlar mejor a los gobernantes sino para proteger los recursos pblicos que son necesarios para satisfacer los derechos de las personas. Protege contra la corrupcin, en la medida que fortalece la rendicin de cuentas y la trasparencia. La cuarta ventaja, est muy vinculado a los anteriores, y es que fortalece la democracia y la participacin. Lo anterior, porque es tambin de la esencia de estos enfoques, la idea de articular las polticas sociales a los derechos polticos y de participacin y la idea de que las polticas pblicas deben ser lo ms participativas posibles. Ejemplo: La idea de consulta previa que es de la esencia de ciertas polticas pblicas con ciertas poblaciones; en el caso de comunidades indgenas y Afros en decisiones que los afecten. Esa idea fortalece la capacidad de interlocucin de esas comunidades con el Estado, y en esa medida, creo que fortalece la democracia. Una quinta y ltima gran ventaja del enfoque es la dimensin anti discriminatoria, que implica que uno de los principios medulares de los derechos humanos, que es que no puede haber discriminacin en el goce de los derechos, debe atravesar todas las polticas pblicas en dos cosas: 1) Las polticas pblicas no pueden ser en s mismas discriminatorias. Una de mis grandes crticas a la Ley 100, que un poco tardamente, pero ha sido corregida por la Corte
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Constitucional, es la diferencia que haba en el Plan de Beneficios entre el sistema contributivo (el POS) y el POS subsidiado. Lo anterior era en s mismo discriminatorio porque quera decir que si uno tena mayor capacidad de pago, tena mejor salud y si uno tiene menor capacidad de pago, tiene menor derecho a la salud. Lo cual es obviamente discriminatorio por razn de vinculacin al sector formal de la economa. Eso queda prohibido por un enfoque de Derechos Humanos en polticas pblicas. 2) Le ordena al Estado, si uno asume en serio ste enfoque, hacer ciertas cosas para corregir discriminaciones y para corregir exclusiones, que sera lo que se llama usualmente acciones afirmativas o discriminacin inversa en derecho constitucional. Es la idea de que si tradicionalmente a los afro-descendientes los han discriminado, no basta de un momento a otro, prohibir la discriminacin contra los Afros porque ya esa discriminacin genera un acumulado histrico de desigualdades, que los sita en una condicin de desventaja. Si uno quiere una igualdad racial real, necesita hacer acciones a favor de los Afros para igualar cargas. Lo propio entre hombres y mujeres. Debe existir una poltica deliberada, orientada a restituir las condiciones de igualdad, al menos para permitir el acceso de las poblaciones discriminadas a donde no tenan acceso anteriormente, para equilibrar un poco ms las cargas. En sntesis, y con esto termino el segundo punto, un enfoque de derechos en polticas pblicas, al menos tiene esos beneficios que acabo de sealar: Mayor coherencia a la accin del Estado. Fortalece la Nocin de Estado de Derecho, en la medida que empodera a los ciudadanos como titulares de derechos. Combate la corrupcin y el clientelismo, en la medida que fortalece la transparencia y rendicin de cuentas de las polticas pblicas. Fortalece la democracia por la dimensin participativa. Es un gran elemento a favor de la igualdad, en la medida en que la dimensin anti discriminatoria es de la esencia del enfoque de los Derechos Humanos en polticas pblicas.
Cmo llevar a cabo e incorporar este enfoque

Entro entonces al ltimo punto, y es sobre cmo se hace para lograr el objetivo. No implica radicalmente abandonar ni los enfoques clsicos de polticas pblicas ni abandonar los sistemas de indicadores de medicin existentes. No se trata de hacer todo de nuevo. Se trata de repensar los enfoques de polticas tradicionales, incorporndoles la dimensin de los derechos. Repensar los sistemas de indicadores, incorporando la dimensin de derechos y tomando en serio la dimensin normativa de los derechos en todos esos campos. Eso no es tan difcil de hacer. Cmo se podra proceder? Valorar lo que ha intentado hacer el Distrito Capital, incorporando en algunas de sus polticas un enfoque de derechos. Esto implica:
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1) Se tiene que definir estndares. Eso es labor ms de abogados pero decir que si uno va a hacer una poltica en salud, hay que tener claras las obligaciones del Estado en materia de salud para poder cumplir con esos deberes universales de los DDHH. En tal caso se tienen claras las obligaciones del Estado en un campo determinado de polticas pblicas. 2) Se deben incorporar los principios transversales de polticas pblicas, es decir la dimensin participativa, no discriminatoria y la dimensin de transparencia y rendicin de cuentas. Tomando en serio, lo anterior, se plantea cmo elaborar la poltica pblica para que sea participativa, transparente y no discriminatoria. 3) Se deben desarrollar sistemas de indicadores sensibles a los Derechos Humanos. No se trata de abandonar el conjunto de sistema de indicadores, pero s de incorporar en ellos, lo que requiere un enfoque de DDHH. Uno de los elementos ms importantes, es el enfoque diferencial. Ese es uno de los elementos ms distintivos, puesto que es dar una mirada a la sociedad donde hay desigualdades y donde una misma poltica puede afectar de manera muy distinta a las personas y por ende hay que evaluar esos impactos diferenciables, para ver si se est reduciendo o aumentando la igualdad. Hay polticas que ignoran completamente los enfoques diferenciales (como les deca, por ejemplo las polticas de seguridad o las polticas en el sector de acceso a la justicia). En sntesis, el mensaje que quera darles es que debe haber un mayor dilogo entre quienes trabajan en Derechos Humanos y quienes trabajan en polticas pblicas. Creo que en un enfoque de DDHH le ayuda a las polticas pblicas y a su vez le ayuda a los derechos porque si se aplica este enfoque, en principio, debe impactar en un mayor goce de los derechos y tiene los beneficios que seal anteriormente. Esto es algo que es factible hacer en distintos campos de la administracin pblica, y por eso termino con esta invitacin de tomar losDerechos Humanos en serio cuando se hace poltica pblica.
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La integridad en el derecho: derechos, interpretaciones y poltica una perspectiva del que hacer de la Administracin Distrital en el Estado Social de Derecho
Carlos Eduardo Martnez M.**
Resumen
El presente texto pretende defender una posicin segn la cual, el Derecho tiene un contenido poltico importante. Aunque esto es obvio, lo que es interesante a mi juicio, es que slo desde esta perspectiva es posible mejorar la prctica administrativa que involucra al derecho como parte de su tarea principal. En estas breves lneas lo que intento es reflexionar entorno al papel del Derecho en una entidad pblica cuya misin institucional principal es la garanta y realizacin efectiva de derechos sociales fundamentales. Para hacerlo, el texto est dividido en dos partes que suponen dos mbitos diferenciados del debate, uno terico que supone una exposicin de algunas razones para las dificultades de las polticas pblicas y el derecho en un Estado Constitucional. En la segunda parte, el propsito es mostrar cmo puede reflexionarse desde el punto de vista prctico con un enfoque que siga el del acpite inicial, de modo que sea posible comprender de mejor manera las tensiones propias del Estado Constitucional y pueda ejercerse de manera ms competente la tarea de garantizar los derechos sociales fundamentales de las personas.
** Ex miembro de la Oficina Asesora Jurdica de la SDIS. Abogado- Corte Constitucional. 24 Al interior del Departamento, el caso fue conocido como el caso del Nio Casallas. 25 Para esta poca el Departamento Administrativo de Bienestar Social ya se haba transformado en Secretara Distrital de Integracin Social. 26 En adelante SDIS.
Introduccin
En el ao 2006 un Juez Municipal en una orden de tutela, oblig al entonces Departamento Administrativo de Bienestar Social, a prestarle a un nio en condicin de discapacidad un servicio integral orientado a atender su condicin. Dicha orden no hubiera tenido mayor trascendencia, si no hubiera sido porque el cumplimiento de la orden oblig a la entidad a contratar servicios adicionales con el objeto de poder prestar aquellos que no se encontraban dentro de su oferta, imponiendo en cierta forma una nueva nocin de prestacin integral de un servicio. Por consiguiente, slo se pudo cumplir adecuadamente la orden cuando el Departamento ampli, para el caso concreto, su oferta y garantiz entonces los derechos fundamentales del nio Casallas Sanmiguel. 24 No se trataba para el caso, solamente de garantizar un cupo en un Centro de Educacin Especial, sino que implicaba el acceso efectivo al centro garantizando el transporte y la compaa mdica adecuada en los trayectos correspondientes. En el ao 2007 el caso del Nio Cardozo tuvo implicaciones similares en la Administracin. 25 En esta oportunidad la mam de un nio discapacitado interpuso una accin de tutela ante la Secretara Distrital de Integracin Social 26 y la y Secretara de Educacin con el objeto de que se le prestara la educacin especial que su hijo requera. En las dos ins-
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tancias le fue negado el amparo a la accionante. Seleccionada por la Corte Constitucional, la tutela le fue concedida al nio Cardozo y se le orden a la SDIS que se dispusiera de un cupo en una entidad de educacin especial que le permitiera una adecuada educacin al accionante. 27 Mientras en el primer caso se haba modelado e impuesto va orden judicial un criterio de integridad en la prestacin de un servicio, en el segundo haba dos caractersticas importantes a tener en cuenta, ambas estrechamente relacionadas. En primer lugar, la Reglas establecidas en el marco de la orden. Parafraseando el fallo, se establecieron dos para la evaluacin de los casos similares. (i) Conforme la primera, afirma la Corte Constitucional que: cuando una persona se encuentra en una situacin como la del accionante, 28 el criterio de seleccin de los beneficiarios, a saber, la lista de espera, resulta inadecuado, pues la aplicacin del mecanismo, que es constitucional prima facie para la reparticin de recursos escasos, agrava la situacin del accionante. La segunda regla (ii) estableci que cuando la administracin no pueda prestar el servicio porque no hace parte de su oferta institucional o, teniendo la oferta no lo puede prestar por falta de cupos, deber contratarse con una particular para garantizar el derecho y hasta tanto el marco de la oferta institucional permita la prestacin normal del servicio. La segunda caracterstica se refiere al sujeto que expidi la Orden Judicial y justamente por eso son importantes las reglas enunciadas. En este caso la sentencia fue proferida por la Corte Constitucional. Dada la jerarqua institucional de la Corte y las funciones propias que tiene como intrprete de los derechos fundamentales, sus fallos tienen efectos amplios que se complejizan por la falta de recursos para resolver sus errores posibles, o porque de otra parte, los dems rganos y autoridades deben respetar la doctrina elaborada sobre los temas sometidos a su consideracin (Uprimny-2001). Este es justamente el efecto que me interesa para los propsitos de este artculo. Teniendo esto en cuenta, mi intencin en la presente exposicin es mostrar que la relacin entre el Derecho y la Poltica, puede ser abordada por parte de la administracin, teniendo como punto de partida su propia prctica jurdica. La forma de hacer la exposicin pretende ser una muestra de cmo es posible hacer esto. Lo que significa es que una buena manera de abordar esta relacin y de sacarle provecho, supone una reflexin de su quehacer cotidiano que parta de la relacin de sinerga y no de oposicin entre las rdenes judiciales y la prctica administrativa, de modo que puedan justificarse mejor sus decisiones polticas orientadas a garantizar derechos fundamentales particularmente los sociales- por una parte, y por otra, sirva como forma de hacer ms eficiente el ejercicio jurdico sus competencias como administracin. Se trata de un ensayo desde el punto de vista de una Oficina Jurdica Pblica, que sirva como enlace entre el enfoque terico de la relacin Derechos y Polticas Pblicas y aquel ms prctico que supone reflexionar en torno a las mejores polticas pblicas para garantizar derechos en el marco del Estado Social. La hiptesis de la que parto es la siguiente: Las complejidades derivadas de fallos judiciales que modelan, reforman o amplan los proyectos y polticas con que la Administracin pretende dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales, se fundamentan, por una parte, en una comprensin no siempre uniforme sobre el carcter normativo de los derechos sociales, y por otra, de la forma misma del Estado Social de Derecho, que hace que los desenConstruyendo la ciudad de Derechos
27 Sentencia T-170 de 2007 MP. Jaime Crdova Trivio. 28 Un Sujeto de especial proteccin constitucional, como un nio en condicin de discapacidad y vulnerabilidad.
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cuentros entre administracin y justicia, sean frecuentes. En este sentido se requiere de una prctica jurdica-administrativa que implique una comprensin ampliada de los derechos como deberes para la administracin, pues slo de esta forma se puede dar cumplimiento al objetivo de formular polticas pblicas con enfoque de derechos. Para hacer esto, el presente ensayo se divide en dos partes fundamentales. La primera parte es la que llamo la reflexin terica, que pretende desarrollar desde el punto de vista de la teora, las explicaciones posibles a los desencuentros entre la poltica y el Derecho. En esta parte, se ofrece una explicacin posible de manera breve, sobre el carcter recurrente y casi irresoluble de la tensin dinmica entre administracin y justicia, 29 y se adscribe al carcter mismo de la forma del Estado Social de Derecho. No me detengo aqu en el aspecto ms analtico de la explicacin del carcter y forma de los derechos sociales, pues otros trabajos se ocupan de eso, 30 mi intento es simplemente ofrecer un marco interpretativo razonable que introduzca la reflexin. As mismo me ocupo de explicar las complejidades interpretativas de los derechos fundamentales en un Estado Social de Derecho, como forma de hacer ms comprensibles los desacuerdos institucionales enunciados. La segunda parte, pretende ser una explicacin, desde el punto de vista de la prctica jurdica cotidiana de la Administracin, de la dinmica expuesta en la primera. Finalmente ofrezco una conclusin breve.
Primera Parte El mbito Terico La Inmanente Tensin Dinmica del Estado Constitucional 1.1.- Las Lgicas de la Ciencia y del Derecho
Sin lugar a dudas uno de los hechos fundantes de la Modernidad fue la Revolucin Francesa. Si bien es cierto, el reconocimiento de derechos y libertades no es exclusivo de este proceso, tal vez s sea muy del proceso revolucionario francs, la idea de que es posible un cambio prometedor en las condiciones particulares de una sociedad en un momento determinado. Este hecho es paradigmtico entonces porque parece ser una muestra histrica de cierta promesa de cambio igualitario que se encuentra a la base del Estado Constitucional de Derecho. En efecto, puede afirmarse que una de las caractersticas centrales del Derecho como forma de regulacin y del Estado Constitucional como modelo de organizacin poltica, es la promesa de igualdad que le brind a los hombres. El origen del peligro aludido por Hobbes como fuente del carcter moral de los hombres, tiene a la base la idea de la igualdad
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29 Administracin y Justicia entendidas simplemente como dos ramas del poder pblico, la ejecutiva y la judicial. Para los propsitos del presente texto se refiere la Administracin Distrital representada principalmente por la SDIS- y los Jueces de tutela. 30 Una muy buena explicacin de este punto en Arango Rodolfo, Dogmtica de Vulneracin de Derechos Sociales. Artculo correspondiente a la ponencia presentada en el II Conversatorio Distrital sobre Derechos Humanos y Polticas Pblicas, Bogot D.C., Auditorio Gabriel Garca Mrquez- FCE., 09 y 10 de septiembre de 2009.
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y las respuestas producidas en adelante, Locke, Hume, Kant, si bien caracterizan de manera distinta al hombre, parten tambin de la consideracin de cierta igualdad entre todos. Por supuesto, ms all de que la igualdad sea un hecho comprobado en la historia, lo que resulta interesante es que el Derecho como forma de regulacin surgi con la idea de la promesa igualitaria. 31 Esta idea abri un nuevo escenario de posibilidades, un espacio nuevo para la imaginacin que le permiti al hombre pensar efectivamente, que el mundo poda ser reinventado y en este sentido mejorado. Por supuesto, en un mundo lleno de expectativas aumenta consiguientemente la defraudacin de stas y esto ofrece una explicacin posible entre muchas otras- a los desequilibrios sistmicos de los regmenes. Puede denominarse a este proceso Tensin entre regulacin y emancipacin () (Boaventura, 2002). 32 Esta tensin tiene diversas facetas, segn Boaventura, que expresan el desajuste de la relacin poltica vigente entre experiencias y expectativas (Boaventura, 2002). Dos de estas facetas, expuestas por este autor, manifestadas en racionalidades son particularmente importantes para el presente texto, la racionalidad cientfico- instrumental y la moral-prctica (Boaventura, 2002). La primera, crea un futuro posible nuevo sobre la base de las nuevas revoluciones tecnolgicas y la segunda permite la transformacin de ideales y exigencias ticas en imperativos polticos y obligaciones jurdicas (Boaventura, 2002). Ahora bien, de todas las formas de racionalidades es bastante obvio que aquella que termin imperando fue la cientfico-instrumental. El xito de la ciencia como fuerza de produccin ampli el mundo de promesas, pero hizo algo ms que eso, impuso una nueva forma de verdad y consiguientemente de valores de objetividad y certeza. En este escenario las racionalidades alternativas transformaron sus lgicas en exigencias que se acomodaban a la idea de la ciencia como fuerza de produccin y el Derecho se transform en el medio de regulacin, despolitizado entonces como la ciencia misma, despolitizando al tiempo la vida social (Boaventura, 2002). La separacin del derecho y la poltica, resulta entonces de hipostasiar la ciencia y su racionalidad. No obstante el futuro brillante derivado del progreso cientfico, muy pronto se hizo evidente que no slo las promesas no se cumplieron, sino adems que la ciencia tena la capacidad de presentar siempre de manera nueva las desigualdades, incumplimientos y excesos provocados, en algunos casos agravndolos (Boaventura, 2002). En este escenario el Derecho Constitucional y la frmula poltica del Estado Social de Derecho juegan un papel fundamental. Si se lo mira solamente como un modo de recrear los excesos de la lgica cientfica, entonces poco estamos haciendo y este encuentro resul-
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31 Una interpretacin ilustrativa en este punto en Gargarella Roberto, Izquierda y Derecho, Material de Lectura del Seminario de Teora Constitucional y Filosofa Poltica, en http://www.seminariogargarella.blogspot.com 32 En el texto de la referencia, Boaventura propone una superacin de la tensin enunciada a partir de una transicin de la modernidad a una posmodernidad que implica en s misma una concepcin posmoderna de la ciencia y del derecho. Mi propuesta es ms limitada en este sentido, y se centra solamente en la enunciacin de la tensin como caracterstica del Estado en mi opinin, particularmente en el Estado Social de Derecho-. Admito que es problemtico usar la primera parte del argumento y descartar la segunda, porque la relevancia de la tensin slo es tal en tanto puede ser razonable su superacin. Sin embargo, considero que una visin en la tensin puede ser reconstruida, incluso considerando al Derecho como un elemento relevante, tiene todava cabida. Me parece en todo caso conveniente hacer esta aclaracin
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ta injustificado. Si por el contrario se advierte como un proyecto inmanentemente tenso, contradictorio y se asume esto, entonces se est abriendo la puerta a una nueva forma de racionalidad, si se quiere alternativa que permita, si no eliminar la tensin, s ofrecer nuevas formas reconstructivas de ella en un uso posible de la imaginacin y de las pretensiones de justicia. As, mi pretensin en el prximo acpite es mostrar dos cosas. En primer lugar cmo es que la tensin esbozada en este se manifiesta de forma dramtica desde el punto de vista prctico en el Derecho, particularmente en el derecho constitucional, como la forma ms relevante en trminos contemporneos de reconstruir la tensin.
1.2.- Los derechos y su Interpretacin en las Polticas PblicasUna Explicacin y una propuesta 1.2.1.- Una Explicacin
El mundo del derecho ha estado sufriendo un cambio que ha llevado al derecho constitucional ha posicionarse en el primer orden, se ha surtido lo que se llama la constitucionalizacin del derecho y ligado a este fenmeno la correspondiente constitucionalizacin de todo el ordenamiento institucional en general. Segn los tericos esta circunstancia est ligada al reconocimiento del carcter normativo de la Constitucin. En efecto cada vez se ha tomado ms fuerza la idea de que la Carta Poltica puede ser aplicada directamente y que no se trata entonces simplemente de un catlogo de normas programticas sino de una serie de normas con vocacin de realizacin efectiva en la prctica. Esto ha trado una serie de consecuencias ligadas entre ellas. Estas consecuencias pueden ser divididas en subjetivas, objetivas e institucionales. Me explico. Por consecuencias subjetivas me refiero al hecho de que el cambio de percepcin respecto del carcter de la Constitucin ha operado en las personas una cambio en la forma de percibirse ha s mismas. En otros trminos el carcter normativo de la Constitucin ha producido en las personas un giro en el concepto que tienen de s mismas, pues han dejado de esperar el cumplimiento progresivo de una serie de derechos, para asumir que ya los tienen y que ligados a stos existen instrumentos, mecanismos institucionales para reclamarlos, como la tutela por ejemplo. Las consecuencias objetivas, ya las haba mencionado, y son los otros 180 grados de la circunferencia, pues los derechos fundamentales dejan de ser programas de cumplimiento progresivo y de desarrollo legislativo, para convertirse en Derechos en estricto sentido, con las consecuentes posibilidades de reclamacin. Las consecuencias institucionales hacen referencia al cambio que se opera en el sujeto del poder estatal que tiene la obligacin de garantizar los derechos en uno y en otro mbito. Cuando la Constitucin y en consecuencia los derechos que en ella se consagran son simples contenidos programticos, en otras palabras juegan ms como intereses polticos, la responsabilidad de su garanta y cumplimiento recae principalmente en el Ejecutivo. Es esta rama del poder pblico por su naturaleza misma quien est encargada de, paulatinamente como programa de gobierno, ir ejecutando las leyes dictadas por el legislativo para proteger los derechos. Cuando la Carta Poltica alcanza su carcter normativo, los principios consagrados en ella se convierten en normas de cumplimiento inmediato, poniendo a la rama judicial como el garante de los
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derechos y a su intrprete institucional el Tribunal Constitucional-, en el centro del debate. Es importante aclarar que esta reflexin se ajusta principalmente a los llamados Derechos Sociales Fundamentales, que son los que con el tiempo han ido ganando su status de derechos, pero en todo caso la divisin hecha en tres consecuencias, pone de presente por lo menos, el giro dado en trminos generales acerca de las personas y sus derechos en un Estado Constitucional. Todas estas consecuencias se relacionan con las tres ms clsicas por las que la interpretacin constitucional ha ganado la considerable vigencia que tiene en la actualidad, a saber, las normas a interpretar y su carcter, el sujeto que las interpreta y las consecuencias de las decisiones que toma el intrprete. Adems de la importancia de la interpretacin Constitucional dado el carcter Constitucional de los Estados contemporneos, sta se relaciona tambin con el nuevo carcter complejo que gana la aplicacin judicial de la Constitucin, que enriquece al Derecho mismo y a la justicia en general, hacindolos ms dinmicos y creativos, pero al mismo tiempo ms difciles y polmicos (Uprimny, 2001). Por interpretacin de los derechos fundamentales y el consecuente contenido de stos as como por interpretacin constitucional, estoy entendiendo la interpretacin que hacen los funcionarios institucionales encargados de ello, es decir, los jueces, dejando de lado otras posibles formas de interpretacin del texto constitucional (Uprimny, 2001). La interpretacin constitucional es pues un caso especial de la interpretacin jurdica general y eso se relaciona en parte con el carcter de las normas que constituyen los textos constitucionales contemporneos. Estas normas estn usualmente expresadas en nociones demasiado abiertas, que permiten por tanto interpretaciones muy dispares; en otras palabras son enunciados sumamente generales, amplios en su formulacin misma. De hecho, esta ampliacin en la formulacin misma del derecho de que se trate es una circunstancia que se relaciona con la pluralidad de las sociedades y la posicin que ocupan dentro del ordenamiento las normas de la Carta Poltica. Ahora bien, esta amplitud de las nociones que componen los enunciados en los que se expresan las normas constitucionales no slo las distinguen del resto de normas del ordenamiento jurdico, sino que se relaciona con el contenido mismo que la expresin normativa contiene, pues estos enunciados manifiestan principios del ordenamiento, es decir, valores cuya realizacin en la mayor medida posible es una obligacin de las autoridades, pero sin establecer como s lo hacen las normas jurdicas ordinarias, un supuesto de hecho y una consecuencia jurdica, es decir, las condiciones de aplicabilidad del mandato ni las consecuencias que se derivan de su incumplimiento ninguno de los dos elementos aparece en la formulacin de un principio (Uprimny, 2001). He dicho aqu que estas normas son abiertas y expresadas en forma de principios. Relacionado con esta amplitud y con la forma de sus enunciados, se encuentra el hecho de que las Constituciones contemporneas contienen como cuerpo normativo, contradicciones y tensiones profundas que no se manifiestan en otros campos del derecho como el penal o el civil, donde principios como el de Legalidad o el de la Autonoma de la Voluntad, le confieren cierta coherencia y cierre al sistema (Uprimny, 2001). Esto lo que manifiesta adems de la pluralidad de las sociedades contemporneas que es el punto de partida de este trabajo, es que las Constituciones contemporneas son en la mayora de los casos, pactos de arreglo y convivencia comn que adquieren su mediana unidad a partir de mnimos que expresan
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las intenciones de vivir conjuntamente y en armona, de una sociedad especfica en un momento histrico determinado y por esa razn se recalca en que corresponde a sociedades establecidas en torno a valores como la democracia y el pluralismo, ms all de la especfica nocin que de estos valores pueda tenerse. Las normas constitucionales o mejor, las constituciones contemporneas se caracterizan entonces por incluir normas del tipo referenciado arriba. La razn para centrarme en este tipo de normas es la siguiente: por una parte, los derechos fundamentales que es en trminos generales el tema central de este trabajo- estn expresados bajo la forma de principios; por otra parte, este tipo de enunciados normativos es desde mi punto de vista, el rasgo caracterstico de las Constituciones contemporneas y es lo que les confiere su complejidad, como ya lo haba dicho, por tanto aunque las Constituciones no se componen slo de normas de este tipo, como normas orgnicas o de establecimiento de deberes ciudadanos o institucionales claros, es slo a principios que voy a referirme. Ahora bien, otra particularidad de la interpretacin constitucional est relacionada con el rgano que ejerce esta funcin. En los Estados Modernos la funcin de interpretacin de la Constitucin la ejercen tribunales constitucionales 33 jueces constitucionales, que tienen la especial funcin de inaplicar la ley o de anularla en caso de que se contradiga la Carta Poltica. Para empezar esto los distingue de los dems jueces, pues stos estn siempre sometidos a la ley (Uprimny, 2001). Pero el asunto grueso es otro, a saber, el carcter democrtico de estos tribunales, pues sus crticos afirman que resulta dudosa la legitimidad de un rgano cuyas decisiones pueden anular decisiones tomadas por los representantes del pueblo elegidos democrticamente. Ligado a esto se encuentra el hecho de que por esta misma funcin, el Tribunal Constitucional es el rgano de cierre del sistema convirtiendo a sus decisiones de facto, en decisiones infalibles, pues una vez tomadas carecen de recursos para ser corregidas. Ambas objeciones tienen respuesta. De un lado, es necesario reconocer que es un posible defecto de la justicia constitucional el hecho de que, quienes la ejercen no sean elegidos democrticamente por lo menos en Colombia-, sin embargo nada garantiza que de serlo sus decisiones fueran ni mejores, ni distintas siquiera; de otro lado, se corre el riesgo de que los tribunales constitucionales se consideren sujetos representativos y eso sumado al poder que tienen, podra generar un riesgo mayor para la democracia. Que no sean sujetos representativos o que cuando lo sean no impongan sus decisiones por ese hecho, obliga a los jueces a que la metodologa de justificacin de sus decisiones est ms relacionada con la capacidad de stas para convencer racionalmente con vocacin de universalidad, que con el poder de la autoridad que las dicta. Por tanto es como dice Pietro Sanchs, un defecto s pero no tan grande (Sanchs, 1991). En lo que se refiere a la segunda objecin, es efectivamente un riesgo que se corre en el proceso, pero es un riesgo en general de toda la administracin de justicia, slo que cargada de las particularidades de la interpretacin constitucional. En todo caso, de eso se trata este trabajo, de encontrar razones que permitan al juez constitucional interpretar los principios de acuerdo a criterios objetivos, que impidan
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33 Esta afirmacin debe ser matizada, pues existen pases en donde la funcin de control Constitucional no la ejercen tribunales constitucionales especializados al modo de la Corte Constitucional Colombiana, sino que lo ejerce la Corte Suprema; en cualquier caso la alusin a tribunales constitucionales se refiere a la funcin de guarda de la Constitucin
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un activismo judicial que desfigure el proceso democrtico mismo. Por eso el proceso de argumentacin ligado a una nocin de la epistemologa en general y jurdica en particular que imponga al juez constitucional ciertas obligaciones en la interpretacin y en la consecuente deduccin del contenido de un derecho, resulta no slo razonable sino necesario. Otra cuestin relacionada con la justicia constitucional se refiere a las consecuencias de las decisiones tomadas por los jueces constitucionales, pues en la mayora de los casos sus decisiones tienen efectos generales, para toda la sociedad, como cuando declaran la inconstitucionalidad de una norma legal, o an habiendo partes en el proceso, como podra ser en nuestro caso la revisin de una tutela, los criterios fijados por ellos deben ser respetados por los dems jueces; modificando en cierta forma el derecho. Sus decisiones y las consecuencias de stas afectan pues a toda la sociedad y al sistema en general, contrario a lo que sucede en la justicia ordinaria en donde las consecuencias del fallo afectan usualmente slo a las partes que intervienen en el proceso (Uprimny, 2001). Lo que se evidencia en ltimas es que la interpretacin constitucional radicaliza las dificultades generales de la interpretacin jurdica, pues por una parte, dada la amplitud de las normas a interpretar dos jueces pueden considerar que el contenido de un mismo derecho es casi completamente opuesto, o pueden decidir que en un caso la prevalencia es de uno especfico sobre otro y en un caso posterior decidir lo contrario, y por otra parte, las consecuencias de sus decisiones afectan a la sociedad en general, llegando a modificar la cotidianidad de las personas. Por tanto ms all de pretender que los clsicos modos de interpretacin jurdica puedan aplicarse a la interpretacin constitucional, alegando que el sentido de las palabras es unvoco y que esto es ms democrtico que pretender llenar de contenido un derecho quedando al capricho del juez que lo interprete; es necesario reconociendo las particularidades no slo de las normas sino de la funcin hermenutica tambin, imponer al juez una serie de limitaciones que permitan que la justificacin de sus decisiones est atada a la necesidad de un procedimiento objetivo que le d fuerza y legitimidad democrtica a la decisin.
1.2.2.- Una Propuesta Explicativa

Hasta este punto he intentado mostrar cmo la ciencia ha impuesto su lgica sobre el derecho y cmo este modelo de comprensin de la realizada social de la que hace parte el derecho y la poltica- resulta cuando menos insuficiente y equivocada para dar respuesta de fondo a las exigencias dentro de un Estado Social de Derecho y lo que se deriva de esta frmula poltica. Es necesario ahora, mostrar de manera ms clara las implicaciones incluso en trminos epistemolgicos- de esta forma de comprensin del mundo de la vida y ofrecer una respuesta que resulte razonable, en el marco de un Estado Constitucional que establece como su frmula poltica, el Estado Social de Derecho. Los objetos fsicos que hacen parte de la ciencia como un instrumento destinado en ltima instancia a predecir la experiencia futura basada en la experiencia pasada, resultan ms que fundamentalmente necesarios en trminos de su estatuto epistemolgico; convenientes, como pueden resultar convenientes a otra forma explicativa los dioses de Homero. Esto significa que en cuanto a su fundamento epistemolgico los objetos fsicos y los dioses de Homero difieren slo en grado y no en esencia, y la forma en que pertenecen a nuestras
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concepciones se corresponde con la cultura. La razn por la que los objetos fsicos, o mejor el mito de los objetos fsicos, se considera epistemolgicamente superior a otros mitos es porque se ha mostrado ms eficaz como procedimiento para elaborar una estructura manejable en el flujo de la experiencia (Quine: 1984). De esta forma, en sentido epistemolgico cada mito tiene la misma base y lo nico que convierte a unos en mejores que otros es el grado en el que favorecen nuestro manejo de la experiencia sensible. Esto nos indica que la ciencia total- est determinada por la experiencia sensible. En palabras de Quine: el contorno del sistema tiene que cuadrar con la experiencia; el resto, con todos sus elaborados mitos y ficciones tiene como objetivo la simplicidad de las leyes (Quine: 1984). Puede deducirse de lo dicho que segn Quine el pragmatismo juega un papel fundamental en la eleccin del mbito de la ciencia que debe ser reajustado. En tales decisiones juega un papel importante un cierto conservadurismo en la bsqueda de la simplicidad, que no es ms que pragmatismo, pues todos recibimos una cierta herencia cientfica y una constante confrontacin con la experiencia sensible, o mejor una constante serie de estmulos, y las consideraciones que entran en juego en la eleccin del moldeamiento de la herencia cientfica para que recoja estas experiencias nuevas son adems de racionales, pragmticas. Putnam coincidir con Quine por lo menos en principio- al afirmar que existe la necesidad de abandonar la tendencia de imaginarnos que toda pretensin de conocimiento est fijada antes, de forma previa a la experiencia, tratando de eliminar tambin la consideracin de que existe una fase intermedia entre los objetos que percibimos y la mente (Arango: 2005). Ambas propuestas coinciden adems en una cosa obvia, y es el rechazo a la idea de una verdad absoluta, rechazo que vale tambin para la teora de los derechos fundamentales, pues como lo afirma Putnam si la idea de una verdad absoluta y definitiva no tiene sentido en la ciencia, con mayor razn no tiene sentido en la tica o en el derecho (Arango: 2005). Siempre ser posible generar nuevas teoras, pues el conocimiento es una labor permanentemente inconclusa y ms an en un mbito como el de los derechos humanos. Siempre existirn teoras que intenten ofrecer mejores argumentos para explicar un fenmeno determinado; cualquier formulacin terica que confiemos en disear, como sistema adecuado del mundo, ser vaga: habr otras empricamente equivalentes, pero lgicamente incompatibles con ella (Quine: 2001, 74). Existir siempre la posibilidad de decidir con buen juicio sobre las teoras que paulatinamente vayan apareciendo, pero teniendo en cuenta siempre como actitud frente a la ciencia incluido el derecho- que el sistema del mundo y de la sociedad en que vivimos se encuentra siempre ante la posibilidad de la existencia de teoras que, en trminos del campo de su objeto de explicacin, sean alternativamente equivalentes, sin que sea posible conciliarlas de alguna forma y sin embargo sin que sea posible decidir cual de las dos es verdadera y cual es falsa. Lo cual termina modelando o restringiendo de manera razonable las posibilidades de pensar en una verdad que permita zanjar definitivamente una discusin. En ltimas, los enunciados que componen el mundo en que nos ubicamos y las teoras que pretenden explicarlo adquieren el contorno completo de sus implicaciones en el marco de la teora en la que aparecen y llamarlo verdadero es solamente reafirmarlo. Es probable que posteriormente sea necesario revisarlo porque resulte falso, pero eso ser el proceso del propio descubrimiento en el desarrollo de la teora. El punto es que no existe ninguna verdad extraterica que permita corregir desde un punto exterior los errores en la
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teora. No hay verdades ms all que aquellas a las que es legtimo aspirar en el proceso de construccin terica mediante el cual vamos remendando el mundo desde adentro (Quine: 2001). Ser la justificacin de la teora que se ofrece la que finalmente le permitir en un momento determinado triunfar si es que estamos convencidos de que se trata de una teora verdadera. Ahora bien, no se trata de una reduccin de nuestras aspiraciones a la verdad o de un cierto conformismo epistemolgico. Por el contrario, se trata de un esfuerzo riguroso por la consideracin de la verdad y la correccin de los modelos tericos con que explicamos el mundo, en los justos trminos en los que nos es posible juzgarlos. Se trata de una apelacin a un cierto papel de la igualdad en la decisin final sobre el abanico de modelos tericos. Todos partimos del mismo punto y nadie se siente poseedor de alguna cierta verdad o lugar trascendente desde el que pueda juzgar las interpretaciones que del mundo hacen los dems. Sin embargo, no se trata de relativismo cultural, pues como lo afirma Quine: la verdad, dice el relativista cultural, est ligada a una cultura, pero, si lo estuviera, entonces l, dentro de su propia cultura, debera ver su propia verdad ligada a su cultura como algo absoluto. No podemos proclamar el relativismo cultural sin elevarnos sobre l y no podemos elevarnos sobre l sin abandonarlo (Quine: 2001, 74). La consideracin de varias teoras rivales, lejos de ser una prctica de poca seriedad cientfica, parece ms bien un procedimiento bastante aceptado y razonable. Qu se deriva de aqu para una propuesta de conceptos sobre derechos fundamentales? Lo primero que en mi surge es una posibilidad prctica de un concepto como ese. Es posible argumentar en favor de un concepto sobre los derechos fundamentales y pretenderlo correcto, sin caer por ello en la bsqueda de un cierta naturaleza esencial o verdad absoluta que revele el definitivo carcter y nica interpretacin posible de un derecho. La pretensin de elaborar teoras y conceptos de los derechos fundamentales de este tipo constituye una apuesta por una postura que, abandonando la idea de una esencia humana, exige que sean las propias personas con capacidad para obrar y pensar por s mismos quienes ejerzan el derecho a que cualquier limitacin o desarrollo de sus potencialidades est antecedida por una razonable justificacin. Es precisamente esta consideracin del ser humano como libre aunque ubicado en una historia y parte de una tradicin - la que va a constituir la base de toda la propuesta de un concepto sobre los derechos fundamentales, pues los seres humanos libres e iguales en dignidad habrn de juzgar la interpretacin de los derechos y tendrn por correctas o incorrectas determinadas concepciones. La forma en que se desarrolla el concepto se relaciona tambin con las consideraciones de quienes juegan en el mbito de los posibles candidatos a juzgar el concepto, pues cualquier postura estar ligada siempre a por lo menos dos condiciones: la objetividad de la postura lo que puede en ltimas constituirse en una garanta para los posibles afectados por la interpretacin de un derecho- en la forma explicada antes, y sobre todo a un proceso de argumentacin racional en el que el concepto pueda ser defendido adecuadamente. No se trata aqu de una exagerada confianza en la razn; la educacin, en la que juega un rol importante la consideracin crtica de la tradicin, y los sentimientos, juegan un papel importante en el respeto de los derechos y en la valoracin de las posibles consecuencias que
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deben ser tenidas en cuenta- de una determinada interpretacin y consiguiente conceptualizacin de un derecho.
Segunda Parte El mbito Prctico Las Tensiones Constitucionales desde la Administracin

La Poltica y el Derecho tienen relaciones complejas. Ms all de las obvias diferencias que separan ambas disciplinas, es razonable sostener que tanto la poltica necesita del derecho, como ste de aquella. El punto es que no siempre ha sido claro, o por lo menos no para la administracin, cul es el tipo de relacin que ambas disciplinas tienen, si se trata de saberes paralelos que slo se encuentran en un tipo de relacin instrumental o de disciplinas complementarias que se nutren mutuamente de sus desarrollos. Desde la primera perspectiva, la que considera ambos saberes como paralelos y completamente independientes, en efecto, la relacin de la poltica con el derecho, supone una simple relacin de medio fin, en la que el derecho se atiene simplemente a ser el medio, en un estado de normas, para realizar los postulados o fines establecidos en una poltica. Hay aqu una consideracin de prioridad simple de la poltica sobre el derecho. Desde la segunda perspectiva, la poltica y el derecho guardan una relacin estrecha. Aqu el derecho tiene un contenido poltico importante y entonces puede influenciar en las polticas pblicas, no slo en trminos de formas para la realizacin de objetivos valiosos, sino adems en la fijacin misma de aquello que se considera como bueno o valioso para una sociedad en trminos polticos. Esto implica una perspectiva particular del Derecho al ampliar su campo de desarrollos posibles.
2.1.- Los Desencuentros en el Derecho

Las Oficinas Jurdicas Pblicas y pensara tambin que las privadas, tienen la aparente funcin principal de defender jurdica y de manera ms concreta judicialmente a una entidad. Lo que intentado sostener aqu es que esto es equivocado y que revela en un sentido prctico la separacin anotada arriba y la relegacin del derecho, por parte de la Administracin, a la contencin en el plano de la regulacin, de los conflictos que surgen en la funcin cotidiana. Ahora bien, quin haya ejecutado esta funcin, y en general quien haya hecho parte de una entidad pblica habr experimentado que los desencuentros en el derecho son comunes. A lo que pretendo hacer referencia aqu, es a una idea debatida ampliamente en la filosofa del derecho, yo intento explicarla de manera muy simple para ajustarla a mi propsito. Es decir, en trminos sencillos, las oficinas jurdicas deben lidiar todo el tiempo con interpretaciones diferentes del derecho y de los derechos. Su funcin litigiosa puede resumirse en esto. Incluso internamente, los debates sobre el alcance de una obligacin o de un derecho son amplios y de difcil solucin. Esto es muy importante para una entidad pblica pues toda su funcin est atravesada por normas. En otras palabras, las entidades pblicas, por mandato constitucional estn sumer-
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gidas en el derecho. Todos arrancamos desde una posicin jurdica en una entidad pblica, como agentes internos, funcionarios o contratistas, o como agentes externos, ciudadanos. La idea que se encuentra a la base de esto es que en un Estado Constitucional, no existe ningn poder, lase institucin, que se alimente de alguna forma de prejuridicidad, es decir, que derive su autoridad de alguna forma por fuera o anterior al derecho. Esto es importante, porque si se tiene en cuenta, podemos tener ms claro qu es lo que de fondo reclama un ciudadano cuando interpone una accin de tutela para que le sea garantizado un derecho. La idea del derecho y de las reclamaciones se hace ms evidente adelante, por ahora me concentro en la idea de los desencuentros en el derecho. Para los propsitos de este texto, no pretendo desarrollar la nocin completa de los desacuerdos en el derecho. Simplemente sostengo la evidencia de dichos desacuerdos, es decir, que todos experimentamos que las personas comunes, los funcionarios y la administracin de justicia, disienten de manera frecuente sobre el derecho. Como lo dije antes, estos desacuerdos son comunes incluso entre funcionarios y entre los propios jueces. Un experimento interesante desarrollado tangencialmente por la Oficina Jurdica, consiste en contestar de manera idntica dos acciones de tutela que pueden igualarse en sus cuestiones de hecho y observar cmo los jueces disienten sobre el amparo de los derechos. De manera simple este desacuerdo tiene por lo menos dos dimensiones simples, una que hace referencia concreta a las normas y otra que se refiere al alcance de stas. En el primer caso, de lo que se trata, es de determinar la aplicabilidad o no de una norma determinada en un caso especfico. Y esto no es tan simple como parece, pues en un parte importante de los casos, las circunstancias por las que se generan reclamaciones ciudadanas se presentan de forma tal que pudieran ser sujetas de regulacin por varias normas e incluso por ninguna. El segundo caso, el del alcance, se refiere a la interpretacin sobre el contenido de la norma y los deberes y derechos que de ella se derivan para la administracin pblica, en este caso particular. En la prctica cotidiana, estos desacuerdos, especficamente relacionados con derechos sociales fundamentales, tienen formas de resolucin moderadas. Una que ha venido ganando espacio desde la promulgacin de la Constitucin de 1991, es la de buscar lo que la Corte Constitucional ha dicho sobre un determinado caso. Esto tiene una dificultad, que se grava en un medio como el nuestro, pues en la mayor parte de los casos exige el entrenamiento mnimo para poder acceder a dichos pronunciamientos, sin contar con las restricciones ms bsicas, como la falta de acceso a un computador o an tenindolo a la red. Ahora, esto conserva cierta dificultad, pues en la mayor parte de los casos se discute si el precedente es aplicable o no, aunque hay esfuerzos de clarificacin de reglas para esto. Independientemente de esto, parece razonable sostener la evidencia del desacuerdo. Una explicacin de esto, es aquella que afirma que estos desacuerdos entre los actores del teatro del derecho se presentan porque stos discuten siempre no sobre lo que el derecho es, sino ms bien sobre lo que el derecho debera ser. Esto es complejo, pues el asunto no se resuelve con una simple alusin a la desobediencia jurdica de una de las partes. El desacuerdo tiene sentido, justamente, porque desde un punto de vista razonable, ambas partes parecen tener razn. Por supuesto, esto finalmente lo decide un juez, pero ni siquiera ah, culmina el
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asunto, pues es una prctica comn apelar los fallos para encontrar la razn judicial ascendiendo en la jerarqua jurisdiccional. En materia de derechos sociales esto es muy evidente y puede evidenciarse en los casos en los que la Corte Constitucional, ha tomado decisiones que parecen ampliar, y en algn sentido, mejorar lo que est establecido en la Ley o en la propia Constitucin. La tesis ms comn en casos como estos, derivada adems de experimentos como el que se enunci arriba, es que no parecen existir criterios de correccin, o mejor, respuestas que puedan denominarse correctas en el derecho, sino que son respuestas simplemente diferentes cuyo xito depende de la habilidad subjetiva de los intervinientes en un proceso para convencer a un juez. Ahora, esto tiene el problema de que, quien toma una decisin en un momento determinado generalmente asume que es la mejor decisin y no slo diversa en relacin con su opuesta. Lo que pretendo con esta breve resea es afirmar que los desacuerdos en el derechos se presentan porque las discusiones apuntan a los que el derecho, para el caso concreto, debera ser, es decir, y esto lo que implica es la idea de que cuando se expresa una idea acerca de la correspondencia o no de un derecho con una situacin particular se expresa una prctica constructiva que revela una nocin de conjunto sobre el derecho y sobre el sistema en general. En ese sentido las respuestas que en un momento determinado ofrece una Oficina Jurdica ante un problema suponen asumir que son respuestas mejores que las alternativas disponibles y que esto lo que implica es asumir que el derecho tiene un componente poltico importante que exige en su ejercicio cotidiano la consideracin de su integridad como medio para mejorar la prctica administrativa en general. Es decir, cuando se asume la integridad del derecho, la prctica se cualifica no slo en relacin con la defensa jurdica de los intereses, sino tambin con la prestacin de los servicios orientados a garantizar los derechos, pues entonces, las polticas pblicas que sirven como medios debern considerar sus contenidos, sus propuestas y sus inquietudes. Consiguientemente la Oficina Jurdica no solamente se ocupa de defender judicialmente un inters, sino que se anticipa ofreciendo alternativas de contenido del derecho en la formulacin de las polticas pblicas.
2.2.- Las Polticas Pblicas con enfoque de derechos.-Cuestiones Iniciales

Las polticas pblicas con enfoque de derechos son el resultado de la evidencia prctica de la relacin estrecha entre la poltica y el derecho. En trminos simples supone que la formulacin de la poltica pblica se hace atendiendo a los contenidos de los derechos. Como se sugiere arriba, esto tiene la ventaja de hacer ms eficiente la prestacin de los servicios orientados a garantizar derechos y que responden a polticas pblicas formuladas con este enfoque. Derivado de esto surge la consecuencia obvia de que las entidades pblicas estn menos expuestas a ser demandadas por incumplir sus obligaciones y la administracin de justicia podra verse beneficiada al reducirse las solicitudes para que se pronuncie sobre posibles vulneraciones. Si se me preguntara en este momento sobre las herramientas con las que el Estado puede cumplir con su responsabilidad de garante de los derechos afirmara, que debe iniciarse por el reconocimiento de la integridad del derecho y que en el camino de doble va de esto se
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deberan formular polticas pblicas con enfoque de derechos. El problema de este enfoque es que parece remitirnos inevitablemente al punto de partida. Parece un argumento circular, pues cuando se me pregunta por el contenido de los derechos de la poltica pblica, pudiera comenzar otra vez el debate en torno a ellos. Y la pregunta es vlida porque lo que hace a dicha poltica mejor que otras, es justamente su ajuste a dicho contenido. El asunto est entonces en tratar de explicar qu significa el contenido de un derecho y cmo es posible alcanzarlo y despus adscribir a esto la idea de integridad en el derecho. Alcanzar el contenido de un derecho es una cuestin bastante compleja. Como ya lo expres parece casi contraintuitivo en la prctica que se logre tal cosa. Parece ms razonable pensar en interpretaciones parciales que den una respuesta razonable al caso planteado. La razn es simple y expresa en principio objeciones pragmticas-institucionales, como que intentar encontrar el contenido de u derecho, o en otras palabras, una teora Correcta del Derecho de que se trate, impondra al intrprete institucional una carga que dilatara de forma excesiva, probablemente hasta el infinito la posibilidad de decidir sobre la realizacin de un derecho, circunstancia esta que en trminos de las instituciones es apenas obvio que no puede sostenerse, pues la posibilidad de que un Derecho pueda ser realizado depende en muchos casos, de la disposicin inmediata de los medios para su garanta y por consiguiente requiere una pronta decisin sobre su interpretacin y su contenido, en ltimas el intento por encontrar una interpretacin tal, anulara la posibilidad de su aplicacin ante la imposibilidad del acuerdo sobre su contenido, es decir, sobre la teora. Para la poltica pblica la consecuencia sera compleja, porque o estara sujeta solamente a la ideologa de turno o porque cumplira slo precariamente con los fines prcticos de su establecimiento. Esta complejidad se deriva como se dijo, del hecho de que las normas en las que estn establecidas los derechos fundamentales, incluidos los sociales, estn usualmente expresadas en nociones demasiado abiertas, que permiten por tanto interpretaciones muy dispares; en otras palabras son enunciados sumamente generales, amplios en su formulacin misma. He dicho aqu que estas normas son abiertas y expresadas en forma de principios. Relacionado con esta amplitud y con la forma de sus enunciados, se encuentra el hecho de que las Constituciones contemporneas contienen como cuerpo normativo, contradicciones y tensiones profundas (Uprimny, 2001).
2.3.- El Contenido de Base de las Polticas

Hasta aqu me he permitido enunciar el problema y he intentado mostrar que la idea de integridad en el derecho expresa de mejor manera la forma en que puede entenderse la relacin entre poltica y derecho en la formulacin de las herramientas prcticas que se orientan a garantizar el derecho. El problema es entonces, por lo menos en principio complejo. La Secretara ha hecho intentos de definir el contenido de los derechos. Ha establecido una Matriz de Derechos que busca fijar una lista de derechos particularmente relevantes y consiguientemente su contenido. Si bien esta propuesta es valiosa, tiene dificultades, pues no es clara su capacidad de respuesta ante objeciones serias como las enunciadas arriba o su capacidad de fundar
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epistemolgicamente una opcin sobre otras, como medio de respuesta. En otras palabras, no es clara su metodologa de establecimiento y la forma en que sta permite la movilidad requerida en una sociedad radicalmente plural y dinmica.34 Esto no slo supone una exigencia que pueda considerarse acadmica, es relevante en trminos polticos tambin, pues parte del debate abierto y pluralista se enmarca por la explicitacin de las condiciones de aquello que en todo caso supone el sustrato del debate posible. Hay dos caminos que considero pueden servir como respuesta a las objeciones. El primero implica una reflexin a largo plazo. Segn esta va la idea de que debe existir una correccin interpretativa de los derechos sociales fundamentales, supone la idea de que debe existir algo como un fundamento razonable y racional de stos. Ahora la idea de fundamento es la que puede ser reevaluada. No, me refiero aqu a fundamento si por ste se entiende una cierta nocin ontolgica que revela la esencialidad de un determinado objeto. En teora de los derechos fundamentales no se trata entonces de encontrar aqul rasgo trascendental-ltimo que le confiera su carcter a un determinado Derecho, de tal forma que la teora de un Derecho Fundamental consista en revelar este carcter. La idea de fundamentar los Derechos Humanos que es la idea de establecer ciertos criterios de correccin en la interpretacin de stos- que se supone en este trabajo se refiere ms que a una nocin como la afirmada antes, a una idea que surge en la epistemologa actual, que considera que la nocin de fundamento del conocimiento, ligada a una idea de verdad absoluta es equivocada y se basa en ciertas nociones y concepciones equivocadas acerca de la ciencia. La otra va que no es opuesta sino complementaria se relaciona de manera ms directa con la idea de integridad en el derecho y apunta a retroceder reflexivamente hasta la base misma del Derecho como medio de regulacin social hasta considerarlo en el marco del Estado Social de Derecho. Segn esta va el principio fundamental del que se deriva la legitimidad del Derecho es la idea de la Igual Dignidad de las personas. Conforme esta idea, existe en el derecho desde su origen tanto formal como materialmente- una cierta pretensin igualitaria que como la entiendo, expresa la pretensin de justicia del derecho cualificando su prctica. Una pretensin de Justicia que tambin es material. La consecuencia de esto para el Derecho en su interpretacin y su relacin con las polticas pblicas consiste en que se limitan las interpretaciones posibles sobre lo que implica cumplir o no con un derecho a travs de una poltica pblica. Hacia donde pretendo conducir esto amigos y colegas es a afirmar que en esta perspectiva, derivado de la idea de igual dignidad, el derecho debe ser interpretado como un todo. Debe ofrecerse una visin de conjunto sobre l, que parta de la idea de que cualquier interpretacin del derecho debe resultar siempre lo ms favorable posible a los grupos desaventajados de la sociedad. Este Principio
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34 En principio -aunque puede ser un error de informacin, pero ese tambin es un problema-, no es clara la intencin de establecer una matriz de derechos. No es claro desde el punto de vista epistemolgico, pues el estatus de su validez es cuando menos discutible. Ligado a esto, desde el punto de vista poltico parece cuetionable por lo menos por dos razones: En primer lugar, porque si se toma como una definicin, entonces la primera objecin se hace ms relevante, y entonces el propsito parece dogmatismo aristcrata-institucional. En segundo lugar, porque si se ha alcanzado una definicin cul es el lugar y sentido de la participacin poltica posterior? Finalmente, en relacin con esto, parece poco estratgico, porque desconoce el enorme potencial poltico de la ambigedad y su relacin con estndares de objetividad razonables.
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de interpretacin deriva en otros, como aquel que establece que una poltica pblica con enfoque de derechos no puede establecer entre sus propsitos acciones o intereses, propsitos, acciones o interese que puedan resultar inadmisibles. As pues, no podra afirmarse el establecimiento de una poltica que en sus resultados agrave la situacin de una minora histricamente discriminada- sobre la base de un mayor bienestar para la mayora. Esto lo que permite es una defensa considerable de las minoras, frente a la idea del bienestar general con que tan frecuentemente se bautizan estas polticas. Cmo se expresara esto en una poltica pblica, o mejor qu papel le corresponde al Derecho en su formulacin concreta. El Derecho, en la formulacin de una poltica pblica, deber procurar que sta contemple las herramientas correspondientes orientadas a que en todo momento el principio de la igual dignidad de las personas se preserve. Este principio en las polticas pblicas supone que las personas son tratados como seres dignos, que no son objeto de estigmatizacin, que no se avergenzan de s mismos y que por tanto son conscientes de su igual valor y de las bases del autorrespeto. En este sentido, las polticas pblicas con enfoque de derechos deben procurar estndares de vida decentes en trminos comparativos. El estndar de vida decente apunta a la idea de la igual dignidad, de forma que no sea posible hablar de una persona de modo que le resulte a l mismo vergonzoso referirse a su situacin. Esto lo que exige es la formulacin de criterios estndar compatibles con las necesidades bsicas y la exigencia de su apoyo y satisfaccin.
Conclusin
Cmo se concreta esto en una prctica continuada en una Oficina Jurdica Pblica, hasta ahora slo se ha mencionado tangencialmente. En primer lugar debera implementar interpretaciones, que en trminos argumentativos, se ofrezcan siempre como las interpretaciones que ofrecen la mejor cara del derecho para el caso concreto visto como un todo. Esto implica que del mismo modo deber comportarse en su incidencia en la formulacin de las polticas pblicas, establecimiento interpretaciones que las hagan ms eficaces. La eficacia se relaciona con la idea de su correspondencia con lo que aqu se ha sealado y con la reconstruccin sistemtica de referencias jurisprudenciales o reglas de derechos expresadas por la Corte, que le permitan valorar la prctica administrativa e incidir en su mejoramiento. Sus respuestas no pueden entonces ser meras recopilaciones abundantes de datos sobre la situacin especfica de la prctica, deber exigir desde su posicin privilegiada, que se relacionen los datos de concretos orientados a la mejorar la prctica de la administracin. Considerar que la poltica tiene un enfoque de derechos se resuelve entonces desde la Oficina Jurdica Pblica, atendiendo los criterios de la jurisprudencia que orientan la accin poltica y traducindolos en trminos comprensivos que ponderen los intereses institucionales por una parte y las pretensiones de garanta de justicia ciudadanas. (Reglas Jurisprudenciales, planes de ampliacin, etc.). Lo que he querido hacer aqu, es ofrecer una idea que sirva de trnsito a las posturas ms informadas sobre las polticas pblicas como garanta de derechos. Por una parte he intentado ofrecer un escenario simple respecto de nociones que se han tratado aqu, como una forma
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de insistir en ideas que puedan servir de conclusiones de la participacin de todos y todas en este escenario. He querido ofrecer una idea, en la que el Derecho deja de ser un campo de fuerzas en la que le ms fuerte se impone conforme con su autoridad y se convierte en un espacio de ida y vuelta con la poltica y la realidad, y en el que en una incidencia mutua de perspectivas, los derechos fundamentales de las personas, encuentren las mejores vas para garantizar su amparo. No supone cierta postura ante el mundo por parte de entidades particularmente benvolas. Es simplemente una forma de sentimiento y de relacin con el mundo constituido por los otros que pueden tener visiones del mundo y de la vida valiosa, del nivel de vida adecuado, muy diferentes-, pero que nos permite la posibilidad de reflexionar sobre acuerdos respecto del contenido de los Derechos, de las circunstancias de su amparo y de las formas de ampliar los horizontes, este Conversatorio como encuentro de diversas posturas, es una buena prueba de eso.
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Derechos humanos, desarrollo econmico y democracia: las tensiones para una poltica pblica*
Jorge Ivn Bula**
Resumen
La siguiente presentacin se enfoca en cuatro aspectos: En primer lugar, una pequea retrospectiva histrico-conceptual, a travs de la cual se pretende situar la discusin de los Derechos Humanos y a partir de ah pensar el problema de las polticas pblicas. En segundo lugar, y es una de las hiptesis fundamentales, sera una aproximacin a lo que es la dinmica socio-econmica misma, dentro de la cual se enmarcan el ejercicio de los derechos y en consecuencia las implicaciones que eso tendra para efectos de formulacin de polticas pblicas. La hiptesis fundamental es que estamos en una tensin en la dinmica reciente del desarrollo socio-econmico, en la cual por un lado, el desarrollo econmico amenazara un goce efectivo de los DDHH, mientras que por el otro lado, se reclama dentro de la agenda internacional un mayor cumplimiento de estos derechos. En tercer lugar se enmarcan, en consecuencia, algunas tensiones posibles en materia de Derechos Humanos, desarrollo, el ejercicio de la democracia y la dinmica misma del mercado. Para terminar finalmente, con algunas reflexiones sobre cmo los DDHH suponen una visin mucho ms consecuente en materia de polticas pblicas, frente lo que ha sido la implementacin que en los ltimos 10 o 20 aos, se han pretendido hacer con base en la focalizacin.
* Transcripcin editada de la ponencia. ** Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot D.C.
Introduccin
Si se mira la historia de los Derechos Humanos, bsicamente se tienen dos tipologas: 1) Unos DDHH de tipo negativo, derechos a ser libres de cualquier tipo de injerencia, que son los derechos que resultan de la tradicin anglosajona, en la cual lo fundamental es la libertad del individuo frente a cualquier tipo de injerencia o arbitrariedad del Estado. 2) Los DDHH de tipo positivo, derechos a ser libres para hacer o desarrollar determinado tipo de accin, que se enmarca en la tradicin continental europea, que son derechos que deberan ser protegidos por el Estado. Los criterios que uno encuentra en la declaracin universal de los Derechos Humanos tienen que ver con la dignidad de la persona, con las condiciones de igualdad frente a la ley, con las condiciones de inalienabilidad del individuo y con el asunto de la libertad en los diferentes mbitos (expresin, creencias, miedo, felicidad, etc.). Un elemento central es el imperio de la ley. En ingls, la expresin es mucho ms bonita que en espaol the rule of law, en el sentido de cmo el imperio de la ley protege las condiciones para el ejercicio pleno y satisfactorio de esos derechos. Si se mira esa tipologa de derechos con esos criterios fundamentales, se encuentra que si uno clasifica el articulado de la Declaracin Universal entre la tipologa de derechos y los criterios de la Declaracin, hay unos elementos centrales que tienen que ver, uno con la dignidad humana, dos con
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la igualdad, tres con el asunto de la no alienacin, cuatro con la libertad y por ltimo el imperio de la ley. En ese orden de ideas, se tienen unos derechos que son de carcter negativo: derecho a la vida, la libertad, la seguridad, no discriminacin de ningn tipo, no esclavitud, igualdad ante la ley, y unos derechos de carcter positivo: cmo el Estado debe proteger la condicin de la dignidad humana de las personas, en funcin por ejemplo, de la calidad de vida de los miembros de las sociedad, alimentacin, vivienda y tener condiciones de igualdad en casos como el acceso al mercado laboral o al salario en un mismo tipo de trabajo. En el caso de libertad, la idea es la de fomentar espacios de participacin y manifestacin, y en el imperio de la ley es el propiciar un orden social que garantice ese tipo de condiciones.
Derechos Humanos para Polticas Pblicas

Si vamos a los Pactos Internacionales de los Derechos empezando por el de Derechos Civiles y Polticos, a diferencia de la Declaracin Universal, el Pacto tiene unas caractersticas distintas: es de carcter obligatorio para los pases suscriptores del Pacto que tiene carcter vinculante, protege derechos fundamentales de las personas por su condicin de naturaleza humana y garantizara el trato humano a los individuos en una sociedad por quienes son los cumplidores y defensores de los derechos. Se establece un cierto tipo de patrones frente a la Ley, sobre los cuales todos deberamos gozar las mismas condiciones. Si se mira la estructura bsica de este Pacto, tenemos elementos centrales de la Declaracin que ya se imponen con carcter vinculante, donde se encuentra el tema de la autodeterminacin del individuo, la igualdad de cualquier condicin de gnero, el derecho a la vida, la condicin de no servidumbre, el no realizar trabajos forzosos, el derecho a la libertad y la seguridad, libertad de movimiento, el derecho al debido proceso y a la defensa, la igualdad frente a la justicia, libertad de opinin y pensamiento, etc. Lo que supondra la estructura de este Pacto es que estara protegiendo derechos esenciales del ejercicio de los derechos de las personas. Aqu, de nuevo el imperio de la Ley, establece que los Estados que se comprometen y han firmado este Pacto, deben obligarse a respetar y a asegurar los derechos reconocidos en el mismo. En consecuencia, el problema de las polticas en general, es que responderan a este principio fundamental, a partir del cual la norma debera ser la condicin sine qua non de cualquier definicin de poltica que permita el goce efectivo de los derechos. El imperio de la Ley debe entonces, proteger la igualdad ante la norma y la justicia, debe adems, tomar medidas excepcionales slo en tiempos de emergencia, debe adoptar medidas que sean compensatorias frente a violaciones de derechos, elemento central cuando uno piensa en polticas de discriminacin, debe garantizar tipos de derechos como la huelga y la manifestacin, proveer las garantas para no ser privados de la libertad de manera arbitraria y para tener un justo proceso, garantizando la no retro actividad de la ley y la presuncin de inocencia, entre otros. Un caso emblemtico es el de la pena de muerte, que en el Pacto original estaba la posibilidad de ser considerado por los Estados y que en el segundo Protocolo se propone la
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abolicin de esa condicin. En el Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales-DESC se comparte la condicin de ser de carcter vinculante, protege adems derechos relacionados con la calidad de vida de los individuos, y busca por ende garantizar la dignidad humana. Uno de los elementos que mencionaba el Profesor Uprimny es que ese tipo de derechos, tal cual est formulado en el Pacto, supone que hay una progresividad porque se argumenta que son derechos que demandaran recursos sustanciales de la sociedad para poder ser garantizados. Lo anterior, exige de los Estados signatarios, que stos realicen los mayores esfuerzos posibles de acuerdo a su condicin de desarrollo econmico para dar cumplimiento de esos derechos. Si se observa la estructura bsica de este Pacto, los elementos que cobija fundamentalmente son de carcter positivo, en trminos de poder garantizar por ejemplo, el derecho al trabajo, a la seguridad social, de asociacin, de huelga, a la buena alimentacin, a la salud fsica y mental, etc. En consecuencia, la aplicacin de la Ley supondra que todos los Estados deberan tomar las mximas medidas disponibles, en las condiciones del desarrollo de cada Estado, para satisfacer esas necesidades y esos derechos de manera progresiva. En resumen, lo que hoy nos cobija como marco de DDHH, adems de la Declaracin Universal, son bsicamente seis tipos de instrumentos: El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. El Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC). La Convencin sobre los Derechos del Nio. La Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer. La Convencin sobre todas las formas de discriminacin racial. La Convencin contra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradan tes. El consenso al que ha llegado la Comunidad Internacional, a partir de la Declaracin de Viena del ao 93, es que todo este conjunto de derechos, en la forma cmo han venido siendo construidos histricamente, hoy nos ofrecen un marco universal, indivisible e interdependiente de los distintos tipos de derecho. Algunos autores hablan de las generaciones de derechos, visin que ha sido criticada. Esto significara que si yo pienso el problema de los derechos, bajo esa premisa fundamental del encuentro de Viena, cualquier poltica pblica tendra que reconocer esa condicin de inter-dependencia y de indivisibilidad de los derechos. No se podra argumentar, como dira John Rawls en nombre de la equidad de las condiciones socio-econmicas, violar derechos fundamentales, civiles y polticos o viceversa: no se podra negar derechos econmicos, sociales y culturales en nombre del ejercicio o garanta de los derechos civiles y polticos.
Derechos, Desarrollo, Democracia

Esa inter-relacin pasa por una condicin que fue objeto del Foro de Viena y es el Derecho al Desarrollo. Como mencionbamos, los DESC que tienen un carcter de progresividad,
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suponen que se pueda tener las condiciones materiales para poder garantizar, cada vez ms y mejor, esos derechos. En consecuencia, se dice que si no hay un derecho al desarrollo, habra una vulnerabilidad de toda una Sociedad que estara expuesta a una privacin importante de poder garantizar esos derechos (DESC). La pregunta es si podemos hablar de un Derecho al Desarrollo. Este derecho puede ser interpretado, de acuerdo a Judie Cox, a ciertas formas de vida social que abren unas brechas importantes entre la dimensin del ser, del individuo y la comunidad en su conjunto. Eso supondra entonces que hay una separacin entre los intereses de los individuos y la sociedad y por ende una condicin humana alienada que existira en funcin de los cambios de esa sociedad. La idea esencial de los derechos humanos, est ligada a la condicin de la persona. Los derechos sociales no son sino derechos de los individuos en medio de los grupos sociales o grupos humanos. El Estado debe entonces garantizar a todos los seres humanos, el poderse desarrollar sus habilidades en el mejor escenario posible, y para poder desarrollarse como ser humano se deben tener los medios y el marco normativo adecuado. Como dira el Profesor Amartya Sen, en ltimas el problema es cmo logro desarrollar el proyecto de vida que ms valoro y a partir de qu medios lo lograra. Aqu se torna esencial el poder del desarrollo de los individuos para alcanzar las metas que se han propuesto. En ese sentido se estara apuntando a una sociedad que desarrolle los intereses individualistas y por lo tanto, se hara referente a una Sociedad de intereses egostas. En consecuencia, lo que uno vera en medio de un panorama de globalizacin, es cmo se foment esta idea de las capacidades individuales para sobresalir en las metas personales, dejando de lado la posibilidad de generar un desarrollo del conjunto de la Sociedad. Lo anterior conduce a la fractura de la sociedad salarial a la sociedad asalariada. En nuestra sociedad se han presentado condiciones de vulnerabilidad y de exclusin social que tendra que estn relacionadas con la temtica de derechos humanos y una supuesta poltica de Estado que debera estar diseada para poder resistir el impacto de la forma como el crecimiento va teniendo lugar. Repito entonces la hiptesis que sealaba en principio y es que el tema de los Derechos Humanos es por una lado una lucha por erradicar la exclusin, con una condicin adicional y es que la movilizacin social no pareciera ser hoy una preocupacin principal, como lo era hace 40 aos y por otro, a una condicin de la pobreza centrada en la falta de las herramientas para el desarrollo de las capacidades de los individuos y por ende la manera cmo alcanzar sus metas. Hay un autor, ya fallecido, que dice que la democracia debe ser entendida como la efectiva igualdad de derechos a vivir de manera plena y humana, conduciendo al conjunto al conjunto hacia el desarrollo. Las sociedades modernas no se encuentran en la capacidad de garantizar a todas las personas el desarrollo de dichas capacidades, lo anterior se ve deConstruyendo la ciudad de Derechos
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mostrado en la ausencia de polticas de productividad, la ausencia de acceso a condiciones dignas de trabajo y en algunos casos a la falta de proteccin de derechos fundamentales. Existen ciertas tensiones, que en ese orden de ideas, hoy se plantean en trminos de Derechos Humanos y del desarrollo social y econmico, el ejercer de los derechos en una democracia Las tensiones entre derechos humanos y democracia parten de la definicin de esta ltima, como la idea de que usted pueda empoderar al pueblo en su conjunto para que este participe de manera activa en las decisiones del Estado. Surge entonces la pregunta de Quin debera gobernar? La cual est directamente relacionada con la voluntad del Pueblo. En materia de Derechos Humanos lo que usted busca empoderar no es a la sociedad, sino al individuo y surge entonces el tema del accountability o rendicin de cuentas, porque mi derecho como ciudadano es poderle preguntar a quin toma decisiones, cmo y por qu las toma y cules son las consecuencias de esas decisiones. La tensin est entonces centrado en este control social que debe nacer del mismo ejercicio de un Estado democrtico, en medio de su bsqueda por empoderar al ciudadano desde una perspectiva de Derechos Humanos. Cuando uno habla del Desarrollo y los Derechos Humanos, hay ciertas tensiones que hacen relacin a tres aspectos esenciales: 1) el problema de las necesidades humanas, 2) el problema de la igualdad y 3) el problema de la libertad. En materia de necesidades humanas existe un primer dilema y es cmo garantizar el abastecimiento de la sociedad en funcin de un mayor nivel de produccin. Otro de los dilemas es: hasta dnde se debera aceptar un nivel dado de pobreza para poder maximizar la inversin necesaria, que requerira para poder disponer de ms bienes en el mercado. En otras palabras, hasta dnde se debera aceptar un nivel de pobreza para que el pastel conjunto de la sociedad fuese ms grande, y antes de repartirlo, se pone en el horno para crezca y sea mayor. En un sentido fuerte, ese dilema buscara controlar el consumo para que los recursos excedentes puedan ser mayormente invertidos y consecuencia crecer el aparato productivo de la economa en general de la Sociedad. En un sentido dbil, esa tensin supondra que, en la planificacin, se deja por fuera el problema del consumo como una condicin esencial del ejercicio de derechos. En materia de igualdad, en el sentido dbil, est la hiptesis de la curva invertida de Kuznet. Kuznet es un economista muy famoso de los aos 60 y 70, lo que l encuentra, haciendo un anlisis comparativo de diferentes economas, es que las economas cuando pasan de sociedades tradicionales a unas ms modernas tienen un comportamiento segn el cual, en las primeras etapas de este trnsito, hay una mayor desigualdad en las sociedades. Sin embargo, esta comparacin conduce a que posteriormente, cuando hay un mayor nivel de maduracin, estas desigualdades tenderan a reducirse. En el sentido fuerte, algunos argumentaran que la condicin de desigualdad, es necesaria para el desarrollo puesto que, en la medida que los sectores ms ricos de la poblacin son los que tienen recursos para invertir, se debe garantizar que esos sectores sigan manteniendo esos recursos para que la economa crezca. En materia de libertad, este es el otro dilema, es que en algunos casos se ha argumentado que para que haya crecimiento y desarrollo econmico, se debe limitar las libertades funda-
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mentales. Ejemplo: el caso de Chile con Pinochet, caso de Corea del Sur bajo el gobierno del Dr. Lee, entre otros. Se tiene entonces, una tensin fundamental entre Estado, mercado y Derechos Humanos, donde los mercados son indiferentes al problema de la distribucin del ingreso, al tema de los derechos humanos, especialmente de los DESC,y en consecuencia esa tensin, sealada al principio, est all presente. Y el papel del Estado Social de Derecho debera poder compensar lo que el mercado genera como efectos en materia de exclusin y marginacin, sobre la base de poder brindar los elementos necesarios, mnimos, para la condicin humana, ms all de su valor de mercado. Voy concluyendo entonces en que se tienen dos tipos de poltica: La primera tiene que ver con la poltica que nos han venido vendiendo donde se focalizan los recursos en funcin de ciertos grupos que son ms vulnerables. Si uno toma los datos de pobreza recientemente publicados, si se quiere focalizar el grupo de los pobres, se tiene que focalizar la mitad del Pas (44%). Cul es entonces el tipo de poltica que garantiza los Derechos Humanos? El problema de la focalizacin es que, es una poltica que tiene costos administrativos altos puesto que se tiene que invertir recursos importantes para determinar quines son sujeto de focalizacin, se tiene adems una multiplicacin de programas para atender poblacin vulnerable y por ende se tienen cada vez ms problemas que administrar y de nuevo los costos se incrementan. Se tiene adems un orden de focalizacin porque supuestamente hace ms eficientes la asignacin de recursos: la focalizacin supondra, segn se argumenta, que se estn llevando los recursos a aquellos que realmente lo necesitan, a diferencia de una poltica universal, por ejemplo. Sin embargo esta eficiencia no est demostrada. En ltimas, de cualquier manera, los costos de la poltica de focalizacin, deben ser asumidos por quienes tienen capacidad de pago. Lo que se puede decir que la focalizacin es un mecanismo complejo de poltica pblica, que resulta beneficiando a unos y afectando a otros y por ende no logra la cobertura universal. La segunda opcin de poltica pblica es precisamente la cobertura universal, que es la opcin que yo privilegiara, en materia de poltica pblica. Lo anterior, debido a que la universalidad, administrativamente es mucho ms simple, no existen parmetros de exclusin, no existen parmetros de discriminacin y los costos, igualmente, son asumidos por quienes tienen capacidad de pago. Es la transferencia de recursos de quienes tienen mayor poder econmico, a quienes no tienen la capacidad de pago. Por ltimo, es ms transparente puesto que no se tiene familias en accin sobre la cual hay suspicacias en cuanto a su propsito real. Se tiene una poltica universal donde todo el mundo es a la vez, responsable y beneficiario. En ese orden de ideas, se puede mirar la focalizacin desde dos sentidos. La poltica de derechos, y con esto termino, lo que hace es determinar dnde estn las brechas de una sociedad para hacer cumplir el goce efectivo de los derechos. Quines son responsables de un derecho, y por qu esa persona responsable no es capaz de hacer cumplir ese derecho? Ejemplo: El caso de la nutricin infantil. Quin debe garantizar el derecho
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de la nutricin del nio? La respuesta es: los progenitores. Sin embargo, puede que esos progenitores, en su condicin de indigencia, no tengan los medios para hacerlo. Quin es responsable de la condicin de indigencia? La respuesta es la comunidad, la sociedad y en ltimas el Estado. Entonces, observar el patrn de derechos supondra que se debe poder identificar dnde est la brecha por la cual un derecho no se hace efectivo. La focalizacin aqu tendra sentido, en la medida que se van cerrando esas brechas, en donde la focalizacin es una medida temporal para garantizar un derecho universal o en condiciones extremas de vulnerabilidad, como el caso de los desplazados. Se trata entonces de problemas especficos donde se tiene que compensar derechos vulnerados, ms all de los tradicionalmente establecidos. En ese sentido, la poltica pblica no puede sustraerse de la visin universal de los derechos humanos, y entonces la focalizacin puede ser un instrumento para alcanzar la universalidad.
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II. Polticas Pblicas como Garanta de Derechos Sociales. Qu herramientas o cmo el Estado puede cumplir su responsabilidad de garante de los Derechos?
Considerando que este espacio pretende hacer algunas aclaraciones sobre cmo lograr la materializacin de los Derechos, las intervenciones realizadas en este captulo, se enfocaron en tres elementos, el primero de ellos hace referencia a Cmo se podra dar un real desarrollo de los derechos mediante esta implementacin de Derechos Humanos en las polticas pblicas, y si realmente tienen que seguir el estilo del derecho de los jueces o de qu manera inter disciplinaria podra asumirla el Gobierno? Y Cul sera el rgano del Estado o gobierno, que debe liderar las polticas con este enfoque? Cul sera el mecanismo adecuado para hacer que la sociedad civil converja y participe la construccin de esas polticas sociales con enfoque de derechos, dado que es amplio el desconocimiento de los derechos por parte de la sociedad civil, no obstante el esfuerzo que ha hecho la administracin por concertarlas? R. Uprimny plantea que las polticas pblicas con enfoque de derechos son aquellas que atienden los estndares de derechos. Sin embargo, es pertinente aqu aclarar qu se entiende por estndar y sobre todo, cmo se hace para saber cul es el estndar si pareciera que los mismos son mviles y si stos apuntan a una idea de estabilidad, y en esa medida se movera la poltica con enfoque. El segundo elemento tiene que ver con el concepto de imaginacin propuesto por C. Martnez, el cual no supondra la necesidad de superar la lgica que normalmente se maneja en las oficinas jurdicas, y en todo el sistema de defensa judicial pblico, en el sentido que, tradicionalmente, en estas oficinas pareciera que se tiene un incentivo que nos invita a argumentar la no existencia del derecho reclamado. Frente a sto Cules seran los obstculos que habra superar segn su criterio, para que los y las funcionarias de las oficinas jurdicas pudiesen tener una mayor imaginacin en la prctica jurdica, y hacer ms consistente su actividad con la perspectiva de derechos? El tercer elemento desemboca en lo expuesto por J.I. Bula, en relacin al alcance, en el inicio y en el final de las polticas pblicas con enfoque de derechos, sobre Cul es el lmite de esa poltica pblica? Este interrogante surge para la operacin de las estrategias y en respuesta a una gran problemtica que para muchos no es clara y es necesario saber a ciencia cierta: Qu es la pobreza? No tiene algo que ver ese incremento de los Derechos Humanos, con la fortaleza que se le da, a lo mal llamado, pobreza? En trminos del desarrollo, se habla mucho sobre si la condicin de pobreza es quien viola los derechos humanos o la violacin de los mismos implica la profundizacin de otras vulnerabilidades, que terminan condicionando aspectos de la pobreza. O si, en ltimas, se trata exclusivamente de la vulneracin del derecho al desarrollo. Es algo de lo que se habla mucho en la teora econmica pero que no existe un consenso sobre qu es primero. Se podra pensar que con el goce efectivo de
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los derechos, se eliminara la inequidad? Y Cul sera el mecanismo para que el ciudadano pueda hacer exigible el cumplimiento de las polticas pblicas bajo este enfoque?
RESPUESTAS
Rodrigo Uprimny: En cuanto a la aplicabilidad en un enfoque de derechos humanos en polticas pblicas. Quisiera responderlo con un ejemplo: el tema de desplazamiento forzado de personas. Gracias a la intervencin de la Corte Constitucional en la sentencia T-025, se declar que haba un estado de cosas inconstitucionales en el desplazamiento forzado, puesto que implicaba una violacin masiva de los derechos de los desplazados, y la poltica pblica era incoherente e insuficiente; frente a eso le orden al Gobierno corregir la poltica pblica. A partir de ah, la Corte ha supervisado la poltica pblica y le ha ordenado al Gobierno, incorporar de manera creciente, enfoques de derechos en la realizacin de la poltica pblica frente a esta comunidad. La Corte le ha dicho al Gobierno que no lleve grandes informes de lo que ha hecho sino que lleve indicadores de goce efectivo de los derechos por la poblacin desplazada y si se logra demostrar que la poltica pblica est aumentando el goce efectivo de los derechos de sta poblacin, se trata de una buena poltica. Si no, no sirve. Eso ha ido obligando al Gobierno a incorporar, en esa poltica, indicadores fundados en derechos constitucionales y estrategias compatibles con los derechos de los desplazados. Los resultados se pueden debatir en algunos campos. En ciertos aspectos ha habido mejoras importantes, en otros aspectos la poltica sigue siendo insuficiente y por eso la Corte Constitucional mantiene el estado de cosas inconstitucional. Pero con este ejemplo se muestra cmo puede uno incorporar en la poltica pblica, un enfoque de derechos. En este caso fue bajo supervisin judicial (la decisin de la Corte), en otros campos puede ser de otra manera, por una ley que establezca los estndares. Por ejemplo una Ley estatutaria que definiera los estndares del derecho a la educacin, con base en la jurisprudencia constitucional e internacional y que dicha Ley fuera el marco orientador de la poltica educativa del pas y entonces la poltica pblica, ya no por supervisin judicial, sino por decisin legislativa, basada en estndares, tendra un enfoque de derechos. Por lo tanto, creo que es un enfoque aplicable y que tiene que ver con la construccin de esos estndares. Es cierto que hay campos donde los estndares son discutibles, es cierto que hay campos que son ms polmicos. Pero en la medida en que uno asuma un enfoque de derechos, hay ciertos campos donde los estndares son bastante claros e incontrovertibles. Retomo el ejemplo de lo estndares frente a la poltica criminal: as como hay una prohibicin de la tortura, en el campo de los derechos econmicos, sociales y culturales, hay mandatos muy claros. Por ejemplo el mandato de educacin gratuita universal primaria para todos. Hay otros campos en donde hay unas obligaciones ms progresivas, lo que se llama, en derechos sociales, el mandato de progresividad y all es ms difcil decir el Estado tiene que llegar aqu en cinco aos, pero lo que uno s puede pedir, si se asume un enfoque de derechos humanos en polticas pblicas, es que las autoridades mismas se pongan metas. Por ejemplo: la gratuidad plena en la educacin segundaria. Esos compromisos permiten
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medir la progresividad y el mismo Estado se va fijando metas dentro estndares. El enfoque de derechos humanos no es simplemente que un Juez le impone los estndares a las autoridades polticas (a veces s) si no que a veces las autoridades polticas, si toman en serio los Derechos Humanos, se esfuerzan por lograr sus metas en un tiempo determinado. All la propia autoridad establece sus indicadores y se somete a mediciones. Eso tiene que ver con el tema de estndares y como se construyen los mismos para monitorear la poltica pblica. Finalmente, y cmo eso evita la idea de pensar la poltica social, de una manera empobrecida, sino que si se asume en serio un enfoque de Derechos Humanos en la poltica pblica, se debera incorporar ex ante, en la formulacin de la poltica macro econmica, sus posibles impactos en Derechos Humanos. Por ejemplo, esta poltica macro econmica, debera discutir qu implicacin tiene frente al gnero, no con simples agregados macro econmicos sino incorporando elementos diferenciales e incorporando, as mismo, la propia dimensin de los derechos sociales, como un elemento propio de la poltica macro econmica. Que no es un imposible lograr esto, lo demuestran yo creo, los trabajos del Premio Nobel de economa Amartya Sen, que en el fondo defiende ese dilogo entre los enfoques de derechos sociales y los enfoques de desarrollo, con esa idea del desarrollo como fortalecimiento de las capacidades. Si bien los encargados de aplicar estos enfoques en las Polticas Pblicas, es el ejecutivo, los liderazgos en divulgacin y control son de unos rganos diferentes. En divulgacin, la Defensora del Pueblo debe jugar un papel central y en control son los jueces quienes debern jugar un papel importante en que efectivamente se asuman esos enfoques. Por ltimo, lograr que la Sociedad Civil asuma esos enfoques, es un proceso de doble va, en donde una mayor cultura democrtica empodere a los ciudadanos en su idea de que son titulares de derecho y por ende exigen polticas pblicas fundadas en derecho y en la medida en que las administraciones desarrollen cada vez ms este tipo de polticas, esto se vuelve natural y los ciudadanos los reclamaran. Se trata de un proceso de doble va, en donde debe haber divulgacin a la sociedad en su conjunto y al mismo tiempo la propia poltica pblica tiene un efecto educativo sobre la asuncin en la idea de derechos, por sus destinatarios. Carlos E. Martnez: Justamente, a donde apunta la idea del deber ser, como prctica de las entidades pblicas, es a considerar la posibilidad de que existe un falso dilema cuando se me pone a elegir como funcionario entre defender la entidad o defender los intereses de un ciudadano. La imaginacin en el derecho apunta a que soy capaz, en el marco del derecho, de pensarla respuesta a un problema, que ofrezca una visin de conjunto mejorada del derecho. Esta visin, que implica considerar el elemento poltico del derecho, alude a la eliminacin de ese falso dilema. Debo ser capaz de defender adecuadamente los intereses de la entidad y los intereses ciudadanos. Mis compaeros de la oficina me miran con escepticismo, pero yo creo que eso es posible por una razn: porque cuando yo soy capaz de ofrecer con imaginacin, buenas respuesta jurdicas a cuestiones planteadas, en un momento determinado, lo que estoy haciendo es afirmando que tengo mejores razones normativas que, por ejemplo, la contralora. La ruptura de la brecha es una ruptura ampliada porque implica romper la idea, para la Contralora, de que si no me opongo en el juzgado municipal, en el del circuito, y en la Corte Constitucional, a que a un nio le presten un servicio es que soy un psimo abogado de la
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entidad. La idea de la imaginacin considera que el deber ser de la oficina rompe ese falso dilema. Esa imaginacin hace llamado al hecho de estar, constantemente, reconstruyendo el derecho de forma que yo siempre sea capaz de ofrecer la mejor respuesta posible a un problema. Mi respuesta debe involucrar por lo menos una pretensin de universalidad, es decir, que mi respuesta sea la mejor posible a un caso. Los obstculos son: 1) El primero est en la universidad de los abogados porque generalmente cuando salgo de la universidad, me ensean que la funcin principal del derecho es defender algo y a quien me est pagando. La lgica perversa del mercado implica que defienda a quien me pague. Lo que creo es que el primer obstculo est en la re formulacin de la prctica jurdica, desde los propios abogados de las entidades. Los otros obstculos se resuelven con asunto de imaginacin, tengo dos pruebas, implicara re construir casos muy largos. Pero creo que la Oficina Asesora Jurdica- SDIS ha logrado dar respuestas a casos complejos, utilizando las normas jurdicas interpretadas en forma sistemtica. Hemos intentado dar respuestas jurdicas que tengan pretensiones de correccin, que tienen dos condiciones. 1) Es la mejor opcin posible y 2) Es adems, justa. El segundo obstculo sera tomarse en serio la pretensin de justicia del derecho. La pobreza como tal, es en principio, la idea de la precariedad a la hora de poder hacer el goce efectivo de mi autonoma como ser humano. Cuando se es demasiado pobre, la posibilidad de ejercer los derechos como ciudadano, se ven limitadas. Cuando se llega a la universidad o al colegio sin desayunar, es menos probable que mi proceso de aprendizaje sea productivo y ah empieza la inequidad. La pobreza es el impedimento sistemtico del goce efectivo de los derechos. El Bloque de constitucionalidad establece la posibilidad que existan Derechos Humanos colectivos, y segn lo o en la exposicin del Dr. Bula, hablaba de derechos humanos nicamente individuales. Cmo se compatibilizan entonces esos estndares normativos, que pueden ser argumentadas con buenas razones, en trminos colectivos, con la idea de Derechos Humanos puramente individuales? Finalmente, la pregunta sobre cul sera la solucin para acabar con la pobreza o con la riqueza,, Creo que es un falso dilema. Pensara que esa pregunta introduce a un debate complejo, porque lo pone a uno a demostrar lo que debera demostrar probablemente quien afirma que la riqueza debe acabarse. Pienso que el problema es ms de distribucin y las polticas pblicas con enfoque de derechos, lo que buscan es eso. Jorge Ivn Bula: Voy a comenzar por el alcance de las polticas pblicas en el caso sealado de los desplazados. Creo que una poltica pblica de carcter afirmativo es un conjunto de medidas, en principio transitorias, porque una vez se ha resuelto el problema que ha agravado el goce efectivo de los derechos, se debe suspender dicha poltica. (Y aqu podra entrar uno en el debate de mnimos y mximos que yo no lo voy a hacer. Para m los derechos son ambos: un mnimo porque ninguna sociedad los ha alcanzado plenamente y un mximo porque siempre sern una meta que hay que alcanzar).
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Cuando se tienen condiciones particulares de vulnerabilidad, como en el caso de las familias en condicin de desplazamiento forzado, la poltica debera ir hasta el momento en que estas personas deberan ser sujetos esenciales de la poltica pblica universalista. Igual pasara con cualquier grupo vulnerable. Es un poco la discusin que hay en Estados Unidos en la poltica frente a las comunidades afro americanas: hoy, miembros de la misma comunidad en cuestin dicen que ya no requieren de las polticas de accin afirmativa, ya se ha creado un espacio en el cual se puede estar en igualdad de condiciones frente a las polticas universalistas, entre los distintos grupos tnicos. En principio, ese sera el lmite a mi juicio: el momento en el que ya se ha superado la condicin agravante y se goza de las polticas, que en trminos universales, buscaran garantizar el goce efectivo de los derechos. Sobre el problema de la pobreza, yo coincido en buena medida con Carlos. Puedo medir la pobreza en trminos de falencias. La forma ms tradicional de hacerlo es, o bien por ingreso (como es la medida que se acaba de establecer para determinar el nivel de pobreza reciente), o bien por falencias (en trminos de bienes que se carecen y que proporcionaran unas buenas condiciones de calidad de vida). Por lo anterior se tienen dos formas clsicas de medir la pobreza: la lnea de pobreza por ingresos o el NBI (necesidades bsicas insatisfechas) que mide bienes tangibles, de alguna manera. Carlos mencionaba en su presentacin la frase de Smith parte del problema de la pobreza es que yo pueda presentarme en pblico sin vergenza. Uno no solamente siente vergenza porque va mal o bien vestido, sino tambin porque, sentado al lado del compaero de clase, s que l ha podido desayunar muy bien y yo no he podido tener esas mismas condiciones. El problema no es cul es el uno o el otro, el problema es cmo garantizar que se puede tener la condicin de dignidad para hacerse visible a los otros. Ahora, en cuanto a la discusin de qu es primero en materia de pobreza, si la violacin de los derechos humanos o la condicin de pobreza como tal, es un problema ms complejo. El Mahadma Gandhi deca que la mayor violacin de derechos humanos era la condicin de pobreza. Ese dilema, si bien es interesante, nos llevara a un terreno muy complejo de solucin cuando efectivamente la condicin de pobreza es multidimensional. No se trata solamente de un problema de ingresos, de ausencia de desarrollo de capacidades, de ejercicio de derechos, sino que en la pobreza confluyen los uno y lo otro. Desde el punto de vista contrario, el Profesor Sen dice que el desarrollo debe entenderse como expansin de las libertades, y la libertad es en s mismo un medio y un fin: entre ms libre se sea, mayores condiciones se tiene para alcanzar mayores grados de libertad. El problema de la pobreza sera que si se es pobre, se tienen condiciones agravantes de goce efectivo de derechos y stas le reproducen nuevas condiciones de pobreza. Coincido con la apreciacin que se haca en trminos que el problema del desarrollo econmico es que nos han vendido la idea de que la pobreza es un problema funcional, es decir que es una condicin que deriva del desarrollo. Pero coincido que la pobreza es un tema estructural y uno no podra hablar de pobreza sin riqueza, puesto que la pobreza es una condicin que deriva de la forma cmo una sociedad distribuye sus activos econmicos, sociales y otros.
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En consecuencia, el dilema de si hay que acabar la pobreza o la riqueza, pensara que el problema es cmo la sociedad se organiza para que todos los individuos puedan gozar de los bienes culturales, materiales y sociales que esa sociedad produce. Hay un elemento importante que son los estilos de vida, hay estilos que son arrasadores en trminos de la sostenibilidad del planeta. Cmo se define la riqueza, calidad de vida? Ese es un problema esencial tambin, que la sociedad debe plantearse. Naciones Unidas dice que la sociedad actual tiene medios suficientes para erradicar la pobreza de este planeta. En el ao 1999, el informe sealaba cmo, cada minuto, las 200 personas ms ricas del planeta generaban mil veces el ingreso que se requiere para poder sacar a la gente de la pobreza. No se trata entonces de escasez de recursos, s los hay. Es un problema de cmo est organizada la sociedad para que esos recursos, desafortunadamente, no sean disfrutados por el conjunto de la sociedad. Hay varios municipios, Bogot es uno de los primeros, que le han apostado a un enfoque de derechos en materia de polticas pblicas, pero hay otros que no. Como hay tambin una poltica nacional que no enfatiza el enfoque de derechos y que por el contrario, quisiera desmontar la Constitucin Nacional del 91 como marco general de ese tipo de decisiones. Por ltimo, dos puntos finales. Sobre el problema de cmo hacer exigible los derechos en una condicin de fragmentacin de las condiciones laborales, vale la pena hacer una acotacin: efectivamente, en lo que algunos llaman la sociedad salarial que es la sociedad que conocamos hasta mediados de los 70, donde el trabajo organizaba la vida misma de las personas, condiciones de empleo estables con seguridad social garantizada, el ejercicio de la ciudadana era que se pudiese tener la condicin de estar vinculado al aparato productivo o gozar de esa condicin de la sociedad salarial. En la medida en que el mercado laboral se flexibiliza, esa condicin desaparece porque se est expuesto a cmo llevar el da a da y cmo superar las contingencias de la vida cotidiana. Cmo hacer exigible esos derechos? Se tendra que mirar cules son las condiciones de conformacin de la sociedad civil (que no es un bulto de paps donde todos cabemos: criollas, sabaneras y pastusas, en la misma condicin, sino que es el espacio por excelencia, de los conflictos sociales). De manera que el empoderamiento de la sociedad civil es brindar una condicin de negociacin importante a los diferentes actores de la misma. Frente a la discusin que me plantea Carlos sobre derechos individuales y derechos colectivos, voy a ser bastante polmico. Los derechos colectivos existen pero no son Derechos Humanos, son derechos colectivos. Decir que son derechos de los grupos indgenas, de los afros, de los LGBT, quiere decir que en medio de esas colectividades usted tiene una condicin de individualidad que debe hacer valer. Es el famoso problema que hay con la prctica de la castracin femenina: si usted lo reclama como derecho colectivo, es una prctica cultural pero si usted lo reclama en la forma cmo afecta la condicin de la mujer Qu prevalece, el derecho individual de la condicin de la mujer, o el derecho colectivo de una comunidad, que milenariamente, ha establecido esa prctica? Carlos E. Martnez: Simplemente preguntara cul es el criterio de distincin porque yo creera que la distincin va ms all del nmero de quienes reclaman el derecho. La distincin
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entre un derecho humano y uno que no es humano Cul es? Salvo el criterio de individualidad. Por una razn y es que los Derechos Humanos, como generalmente se han definido, no son otra cosa que posiciones jurdicas. Cmo lo deca el Dr. Arango, posiciones jurdicas que se pueden defender con muy buenas razones y con stas se involucra la idea de ser buenas razones dentro del estado constitucional. Jorge Ivn Bula: Hay derechos de los animales tambin. Voy a tratar de responder las dos preguntas. La condicin de ser social supone, en la medida en que yo comparto unas condiciones de vulnerabilidad, se traduce en unos derechos individuales afectados. En una condicin de marginacin o de no reconocimiento de las comunidades afro-colombianas, se tiene a cada uno de los miembros de esa comunidad en condiciones de vulneracin y violacin del goce efectivo de sus derechos. Qu pasara si yo logro garantizar la universalidad de los derechos? No existira el problema de los grupos humanos, porque todos estaran en igualdad de condiciones. Que una comunidad indgena reclame la violacin de derechos, lo que hara es develar el carcter de cmo los miembros de esa comunidad ven afectados sus derechos por su condicin indgena, de manera particular e individual. Yo no estoy diciendo que los derechos colectivos no sean los derechos de los humanos, no podran ser de otra manera. Pero la condicin esencial de los derechos humanos es el tema de la condicin de la dignidad humana y esa dignidad humana se viven como individuos y como personas, inmerso en un grupo colectivo, que comparte ciertas caractersticas culturales, de nacionalidad u otros. Pero es su condicin de individuos, la que est siendo vulnerada porque colectivamente estn siendo vulnerados otros derechos.
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III.
Monitoreo y Evaluacin a las Polticas Pblicas. Cmo hacer seguimiento a la gestin?
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Seguimiento a las Polticas Pblicas Sociales bajo el Estado Social de Derecho. Caso de la Poltica de Infancia.
Wilma Castellanos A*.
Resumen
En el texto se pretende mostrar cmo se puede intentar conciliar unos principios generales de los Derechos Humanos con la evaluacin de las polticas pblicas, tomando como referencia el caso de la infancia. El documento se desarrolla desde el anlisis de la Poltica de Infancia, luego exponiendo algunas definiciones que son pertinentes aclarar, y la relacin derechos-definiciones y variables.
Introduccin
Plantearse el ejercicio de monitoreo de las polticas pblicas sociales en el marco del Estado Social de Derecho, implica interrogarse sobre los siguientes temas: La poltica a evaluar est dirigida a garantizar el ejercicio de los derechos, segn la normatividad nacional e internacional?, Ella, cuenta con la singularidad de la poblacin a quien va dirigida?, Est planteada dentro del marco de justicia redistributiva, por lo que pretende disminuir la inequidad existente en el usufructo de bienes y servicios por parte de la poblacin?, Busca impactar la prevalencia de la poblacin en riesgo, ya que instala programas en zonas geogrficas o en entes poltico- administrativos previamente no cubiertos?, Busca impactar el nivel de privacin de la poblacin en riesgo, pues instala nuevas estrategias a los programas ya existentes que mejoran el acceso a bienes o servicios?, Se cuenta con informacin estandarizada y peridica sobre las variables indicadoras asociadas al ejercicio de los derechos por parte de la poblacin a la cul est dirigida la poltica pblica a evaluar? Las respuestas a obtener van delimitando el mbito del ejercicio de seguimiento, pues la primera pregunta implica un serio anlisis sobre los Tratados Internacionales, los principios rectores que sobre la materia ha firmado Colombia, e igualmente implica la revisin completa del marco constitucional que ordena dicha poltica, revisin que da el lmite a los lineamientos guas del accionar del Estado y la sociedad en el mbito considerado. As mismo, la explicitacin de los conceptos tericos bsicos y su origen conceptual sobre la poblacin a la cual va dirigida la poltica, son indispensables pues permiten tomar y sustentar decisiones metodolgicas en cuanto a agregaciones o no segn diferentes dimensiones como podran ser grupos etarios, gnero, tipo de limitacin permanente, lugar de residencia u otras que ataen a asuntos sustanciales de la realidad diferencial de la poblacin a impactar. Colombia es una nacin con inmensas diferencias relacionadas con la calidad de vida de la poblacin, diferencias que son producto de mltiples factores entre los mas evidentes
* Consultora en asuntos de evaluacin e impacto de polticas pblicas de programas en salud, familia e infancia.
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se pueden enumerar: i) las exclusiones ancestrales de grupos poblacionales por su etnia o condicin de salud, de grupos etarios por su limitacin productiva y de las mujeres en variados aspectos de la vida social ii) del aislamiento de amplias zonas del pas por su geografa; iii) polticas econmicas implantadas durante varias dcadas que acrecientan la inequidad social; iv) el conflicto armado que ha concentrado la propiedad de la tierra extendiendo el nmero de pobres y desplazados en el territorio nacional, v) la centralizacin poltica administrativa que a pesar de las reformas implementadas para acabarla contina vigente y mantiene organizado el pas en zonas donde existen muchas oportunidades para la poblacin y zonas del pas totalmente desmanteladas vi) la restriccin en la democracia que impide el dilogo constructivo y las reformas pertinentes. Esas diferencias en la calidad de vida de los ciudadanos, hace indispensable que la evaluacin de una poltica social considere y juzgue si el impacto de la misma se ve restringido en funcin de la condicin socioeconmica de un grupo poblacional y a la vez estime si esa poltica logra disminuir o no la inequidad reinante. Es sustancial que el seguimiento de una poltica social tenga dos vertientes, una de ellas es la evaluacin sobre si la poltica logra disminuir la proporcin de personas excluidas del beneficio de un bien o servicio que les garantiza el ejercicio de sus derechos y dos si esa poltica logra disminuir el nivel de privacin en el usufructo de tal o cual bien o servicio, aun cuando no lleve dicho provecho aun a lo socialmente deseable. Vertientes complementarias y que se potencializan mutuamente sobre todo cuando el anlisis considera la indivisibilidad de los derechos. Finalmente, la realizacin tcnica del seguimiento a la poltica social pasa por la existencia de informacin estandarizada peridica y de calidad sobre las variables indicadoras del usufructo del bien o servicio identificado como indispensable para el ejercicio del derecho, al cual remite una poltica en particular; si tal informacin no existe es prioridad y obligacin del Estado garantizar su recoleccin y circulacin entre los agentes comprometidos en el monitoreo de la gestin pblica: como los organismos de control ciudadano, las universidades, las instituciones pblicas implicadas en la gestin y las organizaciones de la sociedad civil que representen a la poblacin afecta de tal poltica, entre otros ciudadanos interesados.
El Caso de la Poltica de Infancia

Con el fin de aproximarse al monitoreo de las polticas pblicas, se tom a manera de caso que permite ejemplificar el seguimiento a una poltica social desde la perspectiva de los derechos, el consignado en el estudio de NIOS EN RIESGO y NIVEL DE PRIVACIN, DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS COLOMBIA (IX de 2006) 35 y que ilustra la forma
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35 Autores: Wilma Castellanos A, Claudia C. Chacn, Carlos A. Prez G, Anglica C. Nieto R y Katya de Oros G. Estudio realizado en COOPERACIN TCNICA INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF), EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN (DNP), PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), EJECUTADO POR EL PROGRAMA NACIONAL DE DESARROLLO HUMANO (PNDH) Director ALFREDO SARMIENTO GMEZ. Revista Planeacin y Desarrollo N XXXVIII Numero 2 Julio a Diciembre 2007 DNP
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en que se abord la temtica, el marco legislativo, la metodologa y algunas estimaciones realizadas dentro de la ptica del Estado Social de Derecho. Amartya Sen (2004) afirma que los derechos son demandas ticas y su importancia radica en las libertades relacionadas con estos. Los derechos nos indican: qu medios nunca podremos utilizar por atentar contra la dignidad humana y orientan a la familia, a la sociedad y al Estado acerca de los objetivos que se deben perseguir. El marco legislativo al que toda poltica de infancia debe remitirse se encuentra consignado en LA CONVENCIN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIO (CDN) (1989) la cual parte del reconocimiento de los nios y nias como sujetos de derechos, ejercicio democrtico que se garantiza con la calidad de vida material y psicosocial que propicie el trnsito de la dependencia a la autonoma. La CDN es subsidiaria de la Declaracin de los Derechos Humanos (DDHH) 1948, los derechos all consignados son: universales, absolutos e inalienables.
Los Principios Rectores de la CDN (1989) declara a los nios:

i) Sujetos de Derechos el nio se define segn sus atributos y derechos y lo declara sujeto de proteccin especial, dado que cursa por un perodo determinado de fragilidad en el cual estn en juego sus potencialidades y por tanto las injerencias u omisiones indebidas marcarn sus capacidades y su libertad. ii) Inters Superior del Nio Establece el principio de prioridad y no de exclusin de otros derechos o intereses con relacin a los estipulados en la niez, este inters es siempre la satisfaccin de sus derechos iii) La preeminencia del inters del nio, nia o adolescente por sobre cualquier otro inters legtimo concurrente, marca el tipo, calidad y oportunidad de los servicios sociales puestos a disposicin de la infancia y adolescencia, como la prioridad que deben tener los recursos pblicos para servicios dirigidos a los nios, nias y adolescentes. iv) Responsabilidad Primordial de los Padres y la Familia en la crianza de sus hijos, e igualdad ante la ley entre la madre y el padre, por tanto comparten las obligaciones y los derechos en cuanto a la educacin de los hijos. Establecer esta responsabilidad garantiza el derecho a diferentes ordenamientos culturales, religiosos y valorativos al interior de la sociedad, bajo los cuales son criados los nios y nias. v) Sujetos Prevalentes se entiende por tal a la persona y el grupo de personas cuyo inters y derecho son considerados como prioritarios, por tanto las instancias encargadas deben ser especializadas y los hechos que los afectan deben ser de conocimiento prioritario de las autoridades competentes. Los nios son sujetos declarados por la CDN 1989 como por el orden constitucional en debilidad manifiesta por lo cual son sujetos de proteccin especial, proteccin que es un bien pblico, ya que su ejercicio se constituye en el reconocimiento de cada sujeto como
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miembro de la sociedad; la exclusin del disfrute de ese bien ocasiona la prdida de ese lugar simblico de pertenencia y de palabra; hecho que da al traste con el pacto simblico que mantiene a la sociedad como tal.
El constituyente primario (1991) estableci que:

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Por lo cual, la organizacin estatal de Colombia se orienta realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujecin de las autoridades pblicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional36 Lo que supone, una interrelacin entre el Estado y la sociedad a la que se le reconoce como un conglomerado de personas y grupos de personas con desigualdades reales 37 La funcin del Estado es por tanto suprimir la desigualdad social y garantizar la libertad a todos los ciudadanos. Este tipo de organizacin estatal se funda en la solidaridad y la dignidad humana; solidaridad entendida como una responsabilidad conjunta y obligatoria instaurada en la igualdad radical ante la ley que une a todos los hombres. Esta igualdad es una derivacin directa de la dignidad del ser humano. La solidaridad es una relacin entre seres humanos, cimentada en la justicia distributiva y la igualdad, en la cual uno(s) de ellos toma(n) por propias las cargas de otro(s) y se responsabiliza junto con ste(os) de dichas cargas.
El capitulo II, el artculo 44 de Los Derechos, Sociales, Econmicos y Culturales de la CPN (1991) declara:
Son derechos fundamentales de los nios: la vida, la integridad fsica, la salud y la seguridad social, la alimentacin equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separado de ella, el cuidado y amor, la educacin y la cultura, la recreacin y la libre expresin de su opinin. Sern protegidos contra toda forma de abandono, violencia fsica o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotacin laboral o econmica y trabajos riesgosos. Gozarn tambin de los dems derechos consagrados en la Constitucin, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligacin de asistir y proteger al nio para garantizar su desarrollo armnico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sancin de los infractores
36 Sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Jaime Crdoba Trivio (S.V., Magistrados Jaime Araujo Rentara, Alfredo Beltrn Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Ins Vargas Hernndez). 37 Sentencia C-566 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
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Luego, en el artculo 45 se afirma:

El adolescente tiene derecho a la proteccin y a la formacin integral. El estado y la sociedad garantizan la participacin activa de los jvenes en los organismos pblicos y privados que tengan a cargo la proteccin, educacin y progreso de la juventud. Es de resaltar, que los derechos son interdependientes e indivisibibles y que al ser conculcado uno de ellos, se genera una cascada de derechos vulnerados que ponen en tela de juicio al nio en tanto ser vivo, en tanto miembro de la comunidad humana y en tanto sujeto de derechos. Interdependencia e indivisibilidad entendida en tres sentidos: No es posible diferenciar en forma tajante los bienes, servicios y dones indispensables para el ejercicio de un derecho en particular con respecto a otro de los estipulados en la CDN(1989) o en la CPN(1991) so pena de simplificar en forma abusiva la condicin humana- a pesar de esta claridad la medicin implica tal divisin- , en segundo lugar la conculcacin del ejercicio de un derecho es automticamente el quebrantamiento del conjunto de los derechos humanos y por tanto la negacin del reconocimiento de la persona en tanto interlocutor vlido e igual ante la ley; en ltimo lugar la libertad lograda por un sujeto se mediatiza por el efectivo ejercicio de los derechos en su conjunto, y no por la garanta del proceso y usufructo de cada uno considerado individualmente, Todo lo anterior, da un marco insoslayable que exige dos tipos de seguimiento a las polticas sociales, particularmente a las de Infancia: un monitoreo de Mercado 38 y la Substancial que refiere a la mediacin que ejerce el Estado, en funcin de los Derechos y Deberes Constitucionales de los ciudadanos, la sociedad civil y los funcionarios pblicos en sus diferentes instancias y poderes, en todos los temas del dominio pblico. Para el caso de la infancia el ICBF es la cabeza rectora y ejerce regulacin ex ante de las entidades o personas naturales que asisten a los nios en proteccin mediante el otorgamiento de una licencia de funcionamiento que adems de requisitos legales y tcnicos, aborda la idoneidad moral de la entidad o persona natural. La rama jurisdiccional en cabeza de la Corte Constitucional, el Ministerio Pblico, la Defensora del Pueblo y las Personeras distritales o municipales abordan expost la defensa de los derechos de la poblacin en debilidad manifiesta, dicha regulacin se adelante bajo el supuesto que el ciudadano entable una queja. El seguimiento a la gestin de las polticas sociales debe partir de la defensa de los nios en tanto sujetos de derechos y evaluar la poltica y la ejecucin de la misma en funcin de su constitucionalidad desde el punto de vista Sustancial, es funcin del seguimiento develar las arbitrariedades ante la autoridad competente; ejemplo programas con internacin para nios y adolescentes con VIH, que conculcan el derecho a la educacin formal en instituciones educativas regulares, bajo la ideologa que prioriza concepciones de la teora de la burbuja protectora para evitar el rechazo a los nios con VIH por parte de los nios no enfermos que asisten a la escuela regular. Adems, el seguimiento en la vertiente de lo Sustancial debe monitorear cuantos nios no usufructan los bienes y servicios, como la distancia de los que lo hacen en forma precaria con relacin a lo socialmente deseable.
38 Se trata de los lmites establecidos ex-ante en cuanto a la gratuidad o tarifas a cobrar a la poblacin usuaria de los servicios o bienes y a las exigencias tcnico- administrativas de los servicios ofertados tanto por el Estado como los delegados por contratacin administrativa en entidades privadas.
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Definiciones
Contar con la singularidad de la poblacin a quien va dirigida la poltica implica los esclarecimientos conceptuales sobre la poblacin sujeto de la poltica a seguir, asunto definitorio para cualquier medicin tcnicamente posible; en el caso que revisamos segn la CDN, define al nio es todo ser humano menor de dieciocho aos de edad La desagregacin por grupos, en este caso etarios, parte de que dentro de las personas de menos de 18 aos hay grupos disimiles y diferenciables por la etapa del ciclo vital que transitan al igual que por las expectativas y acciones diversas de la sociedad sobre la niez y la juventud. Por lo que se desagreg la poblacin- nio en tres grupos: el primera va desde el nacimiento hasta los nios(as) de menos de 5 aos, infancia , el segundo grupo etario conformado por nios(as) entre 5-11 aos, escolares y el tercer grupo etario de los adolescentes de 12 a 17 aos de edad. Estas consideraciones parten de entender que los grupos son desiguales en la realidad y que por tanto los bienes, servicios que pueden garantizar el ejercicio de sus derechos tambin son dismiles. Adems es forzosa la desagregacin de acuerdo a calidad de vida de los nios y nias, pues esta implica el reconocimiento de las desigualdades socioeconmicas reales de la poblacin y correlativamente permite valorar la equidad en el usufructo de bienes y servicios a esos grupos dispares. El estudio de nios en riesgo como el ndice de calidad de vida (ICV) segn metodologa Misin Social Alfredo Sarmiento G y Clara Ramrez (1993), indicador compuesto que considera el capital humano individual y colectivo como el capital social individual y colectivo; ndice que tiene establecido numricamente el mnimo constitucional.
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Tabla 1. Mnimos Constitucionales.

Variables del ICV Riqueza fisica colectiva Eliminacin de excretas Abastecimiento de agua Combustible para cocinar Recoleccin de basuras Capital Humano individual Escolaridad maxima del jefe de hogar Escolaridad promedio personas de 12 y mas aos Proporcin de jvenes 12-18 que asisten a secun/univers. Proporcin de nios 5-11 aos que asisten a un establecimiento educativo Capital social basico
39 Cdigo de Procedimiento Civil Colombiano
Minimo Normativo
Puntaje minimo
Bajamar De pila publica, carrotanque, aquatero Petroleo, gasolina Recoleccin publica
2.97 4.01 4.83 6.62
Nueve aos de educacin(secundaria incompleta) Nueve aos de educacin(secundaria incompleta) Todos asisten Todos asisten
9.41 9.66 5.66 5.69
Proporcin de nios menores de 6 aosen el hogar Hacinamiento en el hogar (No. de personas por cuarto) Riqueza fsica individual Material predominante de los pisos de la vivienda Material predominante de las paredes de la vivienda ICV ( mnimo normativo garantizado por la constitucin ) Madera burda, tabla Adobe o tapia pisada 3.18 2.29 67 Menos de 3 personas 7.87
Fuente: Calculado por el PNDH-DNP/PNUD a partir de DANE. Encuesta de Calidad de Vida 1997. 2003
Asimismo, la definicin sobre la Familia en tanto mbito privilegiado para la niez en nuestra cultura occidental, permite esclarecer los mnimos socialmente deseados y los lazos y funciones a que hace referencia la medicin realizada. La Familia es la clula bsica de la sociedad39 y en el marco de la CPN de 1991 ella participa del paradigma de la democracia fundada en los derechos Sus funcines son: A) la provisin de los bienes bsicos para suplir las necesidades de sus miembros B) formar a sus integrantes en la conciencia de la igualdad en la diferencia y el desarrollo de la personalidad de los nios y nias como sujetos democrticos titulares de los derechos Galvis (2002)
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Conceptos Bsicos La familia la normatividad vigente la define como: dos o ms personas unidos por los lazos de parentesco, de consanguinidad, jurdico (adopcin) y afinidad. La limitante Impuesta en el estudio, es tener nio(s) 40 Riesgo Epidemiologa Es una medida de la probabilidad de que se produzca un hecho. El enfoque de riesgo se basa en la medicin de esa probabilidad, la cual se emple originalmente para estimar la necesidad de atencin en salud, pero mas tarde se ha utilizado en otros saberes y por tanto en otros bienes y servicios. Una probabilidad es una medida de ocurrencia de algo incierto. El riesgo es la probabilidad de que un hecho ocurra. El riesgo se puede expresar como una tasa o proporcin. El seguimiento de la poltica pblica de infancia se estima la proporcin de nios(as) que no usufructan los bienes, servicios o dones indispensables para el ejercicio de sus derechos del total de su grupo etario (infantes, preescolares, adolescentes). Estndar son las metas que se impuso Colombia en el marco de los convenios internacionales referidas a lo que se consider un mnimo satisfactorio como lo necesario o indispensable para que la variable considerada pueda pensarse como aceptable en trminos del usufructo de un bien, o servicio en cuanto a cantidad, calidad y frecuencia. Cada uno est establecido en la normatividad vigente y por tanto corresponde a lo socialmente deseable.
Metodologa
3) Identificar los bienes, servicios y dones indispensables para el ejercicio de los derechos constitucionalmente consagrados para la poblacin a la que refiere la poltica a evaluar. 4) Establecer la dimensin a la cual se desea hacer seguimiento. 5) Escoger las variables indicadoras de su usufructo correspondientes para cada derecho y en cada dimensin establecida. 1) Disear o seleccionar un indicador simple, coherente con el propsito acordado y congruente a la informacin disponible que estima el riesgo que se expresa como una probabilidad de no usufructo para cada una de las variables estimadas. 6) Expresar todas las variables de una misma dimensin, en una misma escala puesto que estn medidas en distintas unidades, con los que se obtienen un(os) ndices compuestos, (entre el 0 y 100, donde cero es el mximo de exposicin y cien el mnimo de exposicin al riesgo -mejor calificacin-), al tener como referencia y limite superior los estndares de la normatividad y calculado segn el mtodo de componentes principales.
40 Cdigo de Procedimiento Civil Colombiano
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Derecho-Dimensin-Variables
Ejemplos: 1. Derecho: al Nombre y Nacionalidad- Dimensin: Personalidad Jurdica- Variable indicadora: Registro Civil de Nacimiento. El estndar considerado 41 es que todo nio o nia de 30 das de nacido debe estar registrado(a) y debe tener dos apellidos cada uno a una lnea ascendente empezando por el padre; todo lo anterior le garantiza su individualidad y su existencia jurdica como sus lazos familiares, con todas las consecuencias en materia del ejercicio de sus derechos y en el futuro los patrimoniales Respecto a la nacionalidad el Art.96. Son nacionales colombianos: 1. Por nacimiento: a) Los naturales de Colombia. b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra extranjera y luego se domiciliaren en la Repblica. 2. Por adopcin. Es decir que la inscripcin del registro de nacimiento garantiza la nacionalidad a todos los nios(as) nacidos de padres colombianos y dentro del territorio. La conculcacin del reconocimiento jurdico es la negacin a un tiempo a la individualidad y a la nacionalidad. 42
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41 La declaracin de los DDHH (1948) en el Art. 6 declara Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurdica. De igual forma lo consignan la CONVENCIN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (1969) y la de los DERECHOS CIVILES Y POLTICOS en su Art. 3. En el marco nacional la CPN 91 en los Art.14, 44 y 96 proclama estos derechos que se ven regulados en la normatividad vigente: El Registro Civil de Nacimientos se inscribirn segn el Art. 44 de la ley 1269 de 1970, todo recin nacido en el territorio nacional por sus padres durante el primer mes de vida, y en el caso de los nios expsitos por el Defensor de Familia, asimismo cuando se trate de adolescentes de menos de 18 aos en situacin irregular. (Decreto 2737 de 1989, Art. 277, numeral 9) La regla establece que dentro del mes siguiente al nacimiento y con los siguientes requisitos esenciales de la inscripcin: el nombre del inscrito, su sexo, el municipio y fecha de nacimiento (Art. 52 D.L. 1260/70). El Estado Civil (Art. 1 D. L. 1260 de 1970) es la situacin Jurdica que la persona tiene en la sociedad, en orden a sus relaciones de familia en cuanto le impone ciertas obligaciones y le confiere determinados derechos civiles. La persona natural, inicia el desarrollo de su personalidad jurdica, a partir del momento de su inscripcin en el registro Civil de Nacimiento. Este es el nico documento pblico que legalmente prueba la existencia de una persona. El Nombre (Art. 3 y 4 D.L. 1260/70) es un derecho absoluto de la persona, por lo tanto: Toda persona tiene derecho a su individualidad y por consiguiente al nombre que por ley le corresponde El nombre comprende: El nombre, los apellidos En la filiacin legtima o matrimonial: (hijo nacido dentro del matrimonio de los padres) (Art. 53 Decreto - ley 1260 de 1970, modificado por la Ley 54 de 1989): Se inscribir como apellido del inscrito el primero del padre, seguido del primero de la madre. En la filiacin extramatrimonial: (hijo de padres que no son casados entre s: Al reconocido o con paternidad judicialmente declarada, se inscribir como apellido del inscrito el primero del padre seguido del primero de la madre. Al no reconocido se le asignan los apellidos de la madre. El reconocimiento voluntario del padre se puede efectuar por cuatro formas, consagradas en el artculo 1 de la ley 75 de 1968: 1) Firmando el acta de nacimiento 2) Por escritura Pblica. 3) Por manifestacin expresa y directa ante el Juez 4.) Por testamento (La revocacin de ste no implica la del reconocimiento En la filiacin expsita: (Art. 61 D.L. 1260/70 adicionado Art. 277 Nm. 9 Dto. 2737/89 y Dto. 158/94). Expsito: Es el nio recin nacido no mayor de un mes que ha sido abandonado (Hijo de padres desconocidos: Es la persona mayor de un mes de quien se ignora quienes son sus padres). Se asignan los apellidos con los cuales ha sido conocido, en caso contrario, se le asignan los ms corrientes de la regin y como fecha de nacimiento el 1 da del mes y ao que corresponda a la edad asignada en el dictamen mdico legal, la referencia es la fecha de expedicin de este. 42 NIOS EN RIESGO y NIVEL DE PRIVACIN, DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS COLOMBIA (IX de 2006)
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Tabla 2. Proporcin de nios(as) sin Registro de Nacimiento (RN), o con RN pero sin Reconocimiento por parte del Progenitor Varn.
ICV Bajo Medio Alto Total % de Nios ( 1 mes a 5 aos ) sin R de N. 11.7 4.3 1.3 7.4 Tasa por 10.000 nios sin reconocimiento del progenitor en el RN 811 666 362 553
Fuente: Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2005. ENDS 2005, Estadsticas Vitales Nacimientos (2003), Clculos PNDH.
Los datos obtenidos son dicientes los nios y nias de 30 das a 5 aos de edad sin registro de nacimiento llegan al 7,4% con proporcin ascendente en la medida que disminuye el ICV, es decir existe inequidad en el usufructo del servicio de registro segn el ndice de calidad de vida. Adems, uno de cada 18 nios nacidos en el 2003 en Colombia no fue reconocido en filiacin por su padre biolgico ni por ningn otro hombre erigido en padre, la proporcin es igualmente creciente en forma inversa al ICV. La negacin de la filiacin paterna tiene tasas inquietantes que nos remiten a temticas cruciales i) sobre la responsabilidad de los hombres con su propia sexualidad ii) sobre la insistencia en conformar familias sin el comn acuerdo entre la pareja parental y iii) el desconocimiento por parte de los hombres- progenitores biolgicos de sus hijos(as), circunstancia que les niega con el apellido, su historia de origen, el patrimonio y por su puesto la crianza por parte del hombre erigido en padre.
Tabla 3. Proporcin segn Motivos dados por las madres de no haber Registrado al Infante.
Razones por las cuales no ha registrado al imfante Cuesta mucho Muy lejos el sitio de registro El padre no ha querido, lo abondon o esta ausente Padres sin papeles No hay tiempo Problemas en la notaria Nio muy pequeo Otra No sabe donde se registra Total Fuente: Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2005. ENDS 2005 Clculos PNDH Proporcin 11 11 20 25 11 2 7 12 1 100
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La encuesta de Demografa y Salud (ENDS 2005) averigua por la razn de la no inscripcin de los nios en el registro y obtiene las siguientes respuestas i) unas que parecen adolecer de informacin o de acceso a este servicio estatal (cuesta mucho 11%, es lejos 11% , no sabe donde hacerlo 1%, padre no ha querido 20%) lo que da a la implementacin de la poltica nuevos derroteros en cuanto informacin masiva sobre el tema y oferta de servicio en todos los municipios y corregimientos del pas a travs de los centros de salud o las inspecciones de polica, por ejemplo. ii) las respuestas de padres sin papeles (25%) o problemas en la notaria (2% ) tienen que alertar sobre las precarias circunstancias jurdicas de amplias capas de la poblacin asociadas a la pobreza pero tambin al conflicto armado; tema que plantea la necesidad imperiosa de dar por terminada la violencia en el pas, reincorporar a los combatientes y saldar las cuentas con la sociedad dentro de los cnones internacionales en la materia, consiguiendo que los adultos tengan una existencia jurdica, es decir sean ciudadanos. Por ltimo las actividades delincuenciales (narcotrfico etc.) son otro factor determinante de adultos sin papeles que incita a repensar la eficacia de detener a los delincuentes por parte de las autoridades competentes, como la escasa capacidad resolutiva del sistema de justicia, la impunidad reinante y la poltica de lucha antidrogas que ha tenido el pas en las ltimas dcadas iii) La falta de claridad de la madre sobre el vnculo con el progenitor del nio y con el propio nio cuando arguye falta de tiempo (11%) nio muy pequeo (7%) , donde parece reinar una negativa por parte de ella al reconocimiento del nio o nia en cuanto ser humano individual y vlido. Ac la tarea es lenta y busca detectar esas madres y proveerlas de los servicios acordes a sus circunstancias, adems de inscribir al infante en el registro.
Tabla 4. Proporcin segn Motivos dados por las madres de no haber Registrado al Infante
Razones por las cuales no ha registrado al imfante Cuesta mucho Muy lejos el sitio de registro El padre no ha querido, lo abondon o esta ausente Padres sin papeles No hay tiempo Problemas en la notaria Nio muy pequeo Otra No sabe donde se registra Total Fuente: Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2005. ENDS 2005 Clculos PNDH. Proporcin 11 11 20 25 11 2 7 12 1 100
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2. Derecho: a la Salud - Dimensin: servicios de salud preventiva para infantes-Nueve Variables indicadoras y estimacin del Indicador Compuesto.
El marco legislativo internacional consignado en los Derechos Civiles y Polticos en el Art. 20 una calidad de vida que asegure la salud, (...) igualmente la Declaracin de los Derechos del Nio, ONU (1959) y en la CDN (1989) consagran ese derecho. En el mbito nacional la CN (1991) Art. 47, 48, 49 50 estipula el derecho a la salud entendido como el derecho del nio al disfrute del ms alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento y rehabilitacin de las enfermedades, lesiones y secuelas. Colombia cuenta con el sistema de aseguramiento y prestacin de los servicios sanitarios por donde pasa el ejercicio de este derecho. La equidad en salud se refiere a que nadie debera tener desventajas para alcanzar su estado de salud potencial, s dichas desventajas pueden ser evitables . 43 El marco nacional reglamenta 44 el aseguramiento y prestacin de servicios para los nios, con un conjunto de normas, tomadas en consideracin para establecer los estndares 45 para las estimaciones. La salud de los neonatos, lactantes y prvulos se ve comprometida principalmente, por: Factores de la madre y el padre (genticos), Factores del embarazo (como las infecciones fetales, la oxigenacin, la alimentacin y estado nutricional de la gestante, radiaciones en especial durante el primer trimestre del embarazo, medicamentos teratognicos, enfermedades propias del embarazo como la toxemia); causantes de hipoxia fetal, parto prematuro, bajo peso al nacer, y trastornos respiratorios propios del recin nacido, cuando no de malformaciones. Factores del alumbramiento- complicaciones del parto, mal posicin fetal o placentaria, embarazo mltiple entre otros Factores asociados, o complicacin materna por otras enfermedades concomitantes. Factores asociados a la inmadurez de rganos y tejidos propia de la condicin de los nacidos de la especie humana,
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43 Gwatkin. Health Inequalities and Health of the Poor. What do we know? GAT can we do? en Boletn de OMS, 78 (1): 3-18, 2000. 44 Ley 100 (1993), Art. 157 Sern subsidiada en el Sistema General de Seguridad Social en Salud la poblacin ms pobre y vulnerable del pas en las reas rural y urbana.(.... ) dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el embarazo, parto y postparto y perodo de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los nios menores de un ao, los menores en situacin irregular (, ..). y dems personas sin capacidad de pago. ..Igualmente estipula que nonatos y lactantes menores hasta 1 ao recibirn por parte del SGSS la cobertura en aseguramiento y la prestacin de servicios en ESE, para la atencin curativa y rehabilitacin. ARTICULO 163. LA COBERTURA FAMILIAR. El Plan de Salud Obligatorio de Salud tendr cobertura familiar. Para estos efectos (....); los hijos menores de 18 aos de cualquiera de los cnyuges, que haga parte del ncleo familiar y que dependan econmicamente de ste... Asimismo respecto a los desplazados Ley 100(1993) Art. 163 y Acuerdo 59 (1997) del CNSSS establece el derecho a la salud de desplazados con cargo al FOSYGA. 45 En cuanto Promocin y Prevencin (vacunacin segn PAI), control prenatal y crecimiento y desarrollo segn PAB Resolucin 4288 XI de 1996, Resolucin 412 de II de 2000: ANEXO 1-2.000 Normas Tcnicas, Resolucin 1078 de V de 2000 modific la 412, Resolucin 3384 de 2000 que cambia el 1078 de 2000 y el 412 de 2000
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La existencia o no de un vnculo afectivo privilegiado y significativo con la madre o sustituta. La tasa de crecimiento y maduracin en este perodo es francamente mayor que en cualquier otra poca de la vida y estrictamente dependiente de la provisin de los cuidados bsicos, (alimentacin, calor, etc.) y de la construccin de vnculos significativos. Por ello la dimensin preventiva en salud es fundamental, para la cual se estim un Indicador de acceso a servicios preventivos en salud para los infantes menores de 5 aos y sus madres durante la gestacin. Las variables que componen este indicador compuesto de acceso a servicios de salud preventivos son los siguientes: Asistencia al Control Prenatal (CPN) por parte de las gestantes. Nmero de controles prenatales (siete). A partir de que mes inicio la consulta prenatal (captacin a la 14 semana de gestacin). Quien realiz el control prenatal (mdico o enfermero profesional). Donde se realiz el control prenatal (IPS o consultorio mdico particular). Donde fue el parto (IPS). Quien atendi el parto (mdico o enfermera profesional). Est inscrito al programa del nio sano (crecimiento y desarrollo). Vacunacin (10 infecciones segn PAI.) El clculo se realiz con anlisis de componentes principales ACP 46 Las variables que obtienen los mayores puntajes son las que tiene que ver con el control prenatal, estas aseguran aproximadamente el 75% de la calificacin del indicador. EL indicador califica a cada nio, y l que cumple con las condiciones estipuladas en la normatividad disminuye el riesgo de ver comprometido su estado de salud durante la primera infancia. La calificacin ideal es de 1 y la mnima de 0. Los resultados son los siguientes:
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46 Este mtodo consiste en la representacin de las medidas numricas de varias variables en un reducido campo, asigna puntajes a cada variable y asigna valoraciones de tal manera que la perdida de informacin sea mnima y el indicador sea lo ms confiable.
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Tabla 5. Indicador compuesto de acceso a servicios preventivos.

Indicador compuesto de acceso a servicios preventivos en salud primera infancia ICV Bajo Infantes > 5 aos Medio Alto Total Fuente: ENDS 2005. Clculos PNDH. Puntaje 88 91 92 90
EL comportamiento del indicador compuesto es inverso al nivel de ICV, para el ICV bajo la distancia est a 12 puntos del mnimo socialmente deseable y para el ICV alto esta a ocho. EL comportamiento de una de las variables del indicador de acceso a servicios de salud preventiva, a manera de ejemplo fue: la semana de captacin para CPN por parte de las madres de nios(as) nacidos en los 5 aos anteriores a la encuesta.
Tabla 6. Primer control prenatal.

A partir de cual mes las madres asisten al primer control prenatal ( CPN ) ICV Bajo Medio Alto Total Noveno 0.30% 0.20% 0.10% 0.20% Octavo 0.70% 0.60% 1.10% 0.70% Sptimo 2.00% 1.70% 1.20% 1.80% Sexto 3.70% 3.10% 2.80% 3.40% Quinto 6.80% 6.20% 4.60% 6.30% Cuarto 12.30% 12.40% 10.00% 12.00% Tercero 22.90% 19.30% 20.40% 21.20% Segundo 25.80% 27.60% 30.00% 27.00% Primero 25.50% 28.90% 29.80% 27.40%
Fuente: ENDS 2005. Clculos PNDH.
Segn la R412 de 2000 fuente del estndar, la semana deseable para la captacin es la14 (3 meses 1 semana calendario de gestacin 3 meses 3 semanas de amenorrea), ms del 75% cumplen con ese estndar. Llama la atencin que por ICV las gestantes del bajo son las que para cada mes de avance del embarazo (captacin tarda) tienen una proporcin ms alta, fuera del estndar. De lo anterior, se deduce que el nfasis en la educacin masiva en salud preventiva de gestantes e infantes es indispensable pero asimismo la garanta de acceso a los servicios en lugares remotos del pas -bien con la instalacin de servicios bsicos de asistencia y laboratorio en zonas geogrficas aisladas e implantacin de transporte gratuito para gestantes sin recursos econmicos a centros urbanos con servicios diagnsticos y teraputicos de mayor complejidad instalados, es indispensable-; adems para el acceso asiduo y oportuno de las mujeres y sus infantes con ndice de calidad de vida bajo en los grandes centros urbanos,
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deben implantarse estrategias como la bsqueda casa a casa ya ensayada con buenos resultados, para garantizar el ejercicio del derecho a la salud por parte de todos los infantes.
Concepto de Privacin
La privacin y la posesin son categoras que afectan el modo del ser, ellas son opuestas pero admiten intermedios; la privacin es la ausencia de una caracterstica o posesin para la cual es apto el sujeto en cuestin. La privacin se constituye en un limitante para pasar de la potencialidad al acto, lo que en ltimas esclarece que esa carencia afecta al sujeto en tanto que privado. (Aristteles- Metafsica) Estar privado es la ausencia de una caracterstica en un sujeto apto y existente, y por tanto se constituye en un modo del ser; pero que dicho modo es cambiante y dependiendo del grado y las caractersticas positivas de lo sustrado por la privacin, puede afectar tanto el modo del ser, como el ser mismo (la sustancia). La estimacin hecha es el promedio del dficit de los nios en riesgo segn nivel de ICV, con relacin al normativo vigente para cada variable referente a bienes y servicios cuantitativos.
1 P= q
( Z e xi ) i =1 Z e
q
La diferencia del usufructo con relacin a lo socialmente deseable corresponde pues al grado de privacin. Se tom como mximo de privacin un punto de distancia respecto al estndar. Ejemplo:
Tabla 7. Nivel de privacin segn captacin de la gestante.

Nivel de Privacin en cuanto a la captacin de la gestante para CPN Bajo 0,44 Fuente ENDS2005 clculos PNDH Medio 0,39 Alto 0,41
Es decir, no slo es mayor en el ICV bajo la prevalencia de nios(as) cuyas madres fueron en forma extempornea a iniciar el CPN, sino que adems estos nios y nias tienen un promedio mayor de dficit frente al estndar, es decir sus madres en mayor proporcin o no fueron del todo a CPN o fueron en forma ms tarda -valga decir tuvieron mayor privacin-
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cuya medicin arroj cinco puntos ms con relacin a las madres de ICV medio y de tres puntos ms con relacin al ICV alto.
Conclusiones
El seguimiento de las polticas pblicas sociales a partir de los derechos humanos debe: 3) Monitorear lo referente a la regulacin sustancial y no restringirse al monitoreo de mercado. 4) Esclarecer un marco de referencia de la poltica pblica tanto nacional como internacional y de la poblacin a la cual va dirigida esa poltica. 5) Identificar para cada derecho, la dimensin a evaluar y la(s) variable(s) indicadora(s) a estimar. 6) Identificar en la normatividad vigente el estndar socialmente deseable de usufructo de un bien o servicio indispensable para el ejercicio de un derecho. 7) Contar con informacin de calidad y peridica que de cuenta de lo indispensable en cuanto a la faceta prestacional de los derechos a evaluar.
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Elementos para una evaluacin poltica de las polticas pblicas

Jairo Estrada lvarez*
Resumen
El presente trabajo se ocupa de explorar la dimensin poltica de la evaluacin de polticas pblicas considerando especficamente el lugar del anlisis de contexto. ste resulta relevante dado que se constituye en el marco referencial del conjunto del proceso de la poltica pblica y, en consecuencia, del proceso de evaluacin. Del contexto, se derivan las principales tendencias y configuraciones que asumen los diseos especficos de la poltica pblica y de su proceso de evaluacin. Teniendo en cuenta la experiencia colombiana, el texto aborda las tendencias de poltica pblica en contextos de neoliberalizacin y de configuraciones autoritarias del rgimen poltico en el orden nacional, por una parte; y de gobiernos locales, particularmente en el caso de Bogot, por la otra. En ese aspecto se muestran las posibilidades y los lmites de polticas con enfoque de derechos, frente a aquellas en las que se impone la perspectiva de mercado.
Presentacin
La problemtica sobre la evaluacin de polticas pblicas ha venido ganando importancia durante las ltimas dcadas. En nuestro pas, los ejercicios de anlisis y evaluacin de polticas pblicas, de planes, programas y proyectos se impulsan profusamente tanto desde instituciones del Estado como en el sector privado. Dentro del campo acadmico e investigativo, son crecientes las preocupaciones en relacin con los enfoques, las teoras y las metodologas, que se perciben ausentes en ese proceso. 47 Aunque tal problemtica bien pudiese ser concebida tcnica en naturaleza (existe una marcada tendencia a reducir el mbito de la evaluacin de polticas pblicas a consideraciones meramente tcnicas y a privilegiar enfoques de modelos de evaluacin), identificamos que, al igual que en el proceso de la poltica pblica, aqu nos encontramos en presencia de un proceso fundamentalmente poltico. En tal sentido, no es pertinente asumir una dicotoma entre poltica y administracin o teora y prctica, pues ello conduce a falsos dilemas al momento de evaluar polticas pblicas.48
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* Profesor e investigador del Departamento de Ciencia Poltica. Director del Grupo Interdisciplinario de Estudios Polticos y Sociales. Coordinador de la Maestra en Estudios Polticos Latinoamericanos, Universidad Nacional de Colombia. Director de la revista Espacio Crtico. Economista, Ph.D. en Ciencias Econmicas, Candidato a doctor en Historia. 47 Varios autores, Anlisis y evaluacin de polticas pblicas: Debates y experiencias en Colombia, Bogot, D.C.: Universidad Nacional de Colombia, Departamento de Ciencia Poltica, Grupo de investigacin en Anlisis de las Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica, 2007. 48 Sin centrarse especficamente en el campo de la evaluacin, resulta de la mayor utilidad en este sentido el trabajo de Jenny Elisa Lpez Rodrguez, Formulacin y construccin de polticas pblicas, en Varios autores, Fundamentos de polticas pblicas, Bogot: Universidad Nacional de Colombia, Departamento de Ciencia Poltica, 2007.
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Partiendo del reconocimiento sobre la importancia de abordar tendencias tericas y modelos de anlisis de polticas pblicas 49 , el presente trabajo tiene como propsito principal explorar la dimensin poltica de la evaluacin de polticas pblicas considerando especficamente el lugar del anlisis de contexto. ste resulta relevante dado que se constituye en el marco referencial del conjunto del proceso de la poltica pblica y, en consecuencia, del proceso de evaluacin. Del contexto, se derivan las principales tendencias y configuraciones que asumen los diseos especficos de la poltica pblica y de su proceso de evaluacin. El asunto concita mayor atencin en eventos en los que segn la forma de organizacin del Estado- el anlisis de contexto debe ser abordado teniendo en cuenta las relaciones intergubernamentales, esto es, en casos en los que, como el de nuestro pas, se est en presencia de un Estado descentralizado, tal y como tambin es definido de acuerdo con el ordenamiento constitucional y legal. Ms all de lo que esa definicin implica en trminos tericos, polticos y del mismo mbito de las polticas pblicas, particularmente en lo referido a las definiciones de competencias y de asignacin de recursos, para los efectos del presente trabajo resulta de mucho inters el abordaje del anlisis de contexto en una situacin en la que estn presentes las tensiones entre proyectos polticos distintos. Por una parte, el proyecto poltico-econmico a escala nacional, propio del proceso de neoliberalizacin que se adelanta en el pas durante las ltimas dcadas, y que se ha visto profundizado en los dos mandatos del presidente lvaro Uribe Vlez; por la otra, el proyecto poltico-econmico, a nivel local, representado por los dos ltimos gobiernos de Bogot D.C., identificados por la opinin pblica y ciudadana y desde su autocomprensin- con la izquierda. A partir de la perspectiva de las polticas pblicas y de su evaluacin, se evidencian las tensiones entre la concepcin de mercado y aquellos defensores del enfoque de derechos. Una y otro poseen desde el punto terico y normativo diferencias sustanciales que responden a entendimientos distintos de sociedad y a la manera como se pueden enfrentar los principales problemas econmicos y sociales. En consideracin a lo anterior, el presente trabajo se ha dividido en tres partes. En la primera, se abordan algunos aspectos del contexto nacional que, a nuestro juicio, resultan relevantes para el emprendimiento de procesos de evaluacin de polticas pblicas de gobierno locales; en la segunda, se examinan los principales rasgos de los ltimos dos gobiernos de Bogot y se propone una caracterizacin ellos, de inters en el marco de una evaluacin poltica de las polticas pblicas; en la tercera y ltima parte se abordan las implicaciones de una poltica con enfoque de derechos, registrando sus posibilidades, pero tambin sus lmites.
49 Al respecto vase el trabajo de Andr-Noel Roth Deubel, Teoras y marcos de anlisis para las poltica pblicas pblicas, en Varios autores, Fundamentos de polticas pblicas, Ob. cit.
El contexto nacional de la evaluacin de poltica pblica

La caracterstica esencial del contexto nacional de la evaluacin de la poltica pblica se sita en las complejas relaciones entre el proceso de neoliberalizacin y las configuraciones autoritarias, criminales y mafiosas asumidas por el rgimen poltico, todo ello en el marco de un pas, cuyo destino se encuentra atado, por lo pronto, a la estrategia contrainsurgente de Estados Unidos para Amrica Latina.
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En lo corrido del nuevo siglo, contrariando la tendencia general reciente de Amrica Latina, en Colombia se ha asistido a una profundizacin del proyecto neoliberal; se ha dado continuidad a las transformaciones capitalistas iniciadas hace dos dcadas, que adquirieron una mayor programacin sistemtica y consistencia institucional a partir del gobierno de Csar Gaviria Trujillo (1990-1994). Desde entonces, la lnea ha seguido los trazos (con algunos altibajos) de las polticas del Consenso de Washington. Tales polticas fueron reforzadas al finalizar la dcada de 1990, cuando se firma el primero de los tres acuerdos que desde entonces habran de pactarse con el Fondo Monetario Internacional. 50 Las polticas de liberalizacin y desregulacin econmica, y de reestructuracin neoliberal del Estado habran de producir un cambio sustancial en las condiciones generales de la reproduccin capitalista, provocando una transformacin estructural del mayor significado en el balance entre los fondos de acumulacin y los fondos sociales de consumo. De la misma forma que, en otros pases, la precarizacin generalizada del trabajo y el deterioro sistemtico de sus condiciones de reproduccin se han visto acompaados de una nueva fase de prosperidad capitalista que, en todo caso, ha producido reacomodos entre las facciones capitalistas; tambin en Colombia hay facciones capitalistas inmersas en lgicas mundiales de acumulacin, al tiempo que otras se han visto afectadas por los procesos de reestructuracin capitalista. De particular importancia para el cambio en el balance acumulacin-consumo han sido los rediseos institucionales, esto es, la juridizacin del proyecto poltico y econmico neoliberal, la incesante produccin de normatividad, con la que se ha pretendido imponer un verdadero cerrojo jurdico, que d legitime y legalice las transformaciones capitalistas, atendiendo siempre las reglas de la democracia liberal. Por ello es que un examen a las tendencias recientes de acumulacin en Colombia (si se trata de considerar sus formas legales), pasa inevitablemente por la produccin del orden (neoliberal) jurdico econmico. Con la llegada a la presidencia de lvaro Uribe Vlez en el ao 2002, se reforz el giro autoritario que vena producindose en los ltimos aos del gobierno de Andrs Pastrana, y se form un consenso poltico de las lites dominantes para buscar una salida militar al conflicto social y armado. Dicho consenso se construy con el respaldo de los principales grupos econmicos, los gremios del capital, los principales medios de comunicacin, sectores de la iglesia, sectores mayoritarios del Congreso, las fuerzas militares, y fue apoyado por la intelectualidad de derecha; su expresin sera el proyecto de seguridad democrtica de Uribe Vlez. El proyecto de seguridad democrtica descansa sobre cuatro supuestos principales de anlisis: 1. En Colombia no hay un conflicto social y armado, sino una amenaza terrorista contra la sociedad, que proviene esencialmente de unos grupos terroristas que se lucran del negocio del narcotrfico. Toda expresin individual u organizada, poltica o social, que no se alinee
50 El primero, un acuerdo extendido, se firm en diciembre de 1999, durante el gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002); los otros dos, acuerdos stand by, se suscribieron en diciembre de 2002 y mayo de 2004, por parte del gobierno de Uribe Vlez. Dado el estricto seguimiento a las polticas del FMI no fue necesario un nuevo acuerdo en diciembre de 2006.
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con ese entendimiento debe ser considerada en un espectro que va desde la condicin de idelogo hasta la de idiota til del terrorismo 51. 2. La confrontacin exitosa de la amenaza terrorista justifica la limitacin a travs de diversos mecanismos- de derechos civiles y polticos, entre otras cosas, por cuanto parte de los apoyos estratgicos de la subversin armada que se encontraran mimetizados dentro de la poblacin civil. En ese sentido, la vinculacin masiva de sectores de la poblacin civil, como parte de una masiva red de inteligencia, de informantes y cooperantes, ocupa un lugar central. 3. Los principales problemas de la sociedad colombiana, de crecimiento, empleo, distribucin de ingreso y de pobreza se explican esencialmente por la situacin de inseguridad y violencia existentes en el pas. De suerte que, resuelto el problema de la seguridad, la economa entrara en una especie de crculo virtuoso de mayor inversin, empleo y crecimiento, con lo cual se contribuira adems a resolver los problemas fiscales del Estado, por los mayores ingresos pblicos que traera el crecimiento. En este supuesto, un escalamiento de la guerra y la mayor destruccin de valor se da casi por descartada, por cuanto se considera que el pas desde hace rato estaba en guerra. No obstante, si esa fuera la circunstancia, se tratara de un necesario costo transitorio que, como costo de oportunidad, resulta inferior al costo indefinido de la guerra. 4. La idea de Estado comunitario representa el proyecto alternativo a la amenaza terrorista. Se tratara de una variante corporativista de la frmula democracia liberal ms libre mercado, que supone la inclusin directa de sectores medios y pobres de la poblacin en el proyecto poltico. Tal proyecto poltico pretende construirse eliminando las mediaciones de los partidos, con base en el apoyo irrestricto e incondicional a la figura del presidente, en torno al cual hay una incesante fabricacin de opinin que lo muestra como una persona nica, dotada con cualidades excepcionales, casi mesinicas. En suma, el proyecto de Uribe Vlez representa la institucionalizacin de un rgimen de excepcionalidad permanente, que pretende el control sobre todos los poderes pblicos y ciudadanos52. Y debe reconocerse que ha avanzado en ese propsito; particularmente con la aprobacin de la reforma constitucional que posibilit la reeleccin presidencial y permiti su segundo mandato para el perodo 2004-2008, y ms recientemente con la nuevas pretensiones reeleccionistas para el perodo 2010-214. Adems del persistente respaldo por parte de las elites dominantes, de la incesante produccin de comunicacin a su favor, Uribe Vlez ha sabido apelar a la cultura poltica de derecha, conservadora y clerical, reaccionaria, que se encuentra arraigada en sectores importantes de la sociedad colombiana. En el ltimo perodo, con el propsito de darle una nueva fundamentacin al rgimen autoritario se ha
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51 Al respecto vase el libro del asesor de lvaro Uribe Vlez, Jos Obdulio Gaviria, Sofismas del terrorismo en Colombia, Bogot: Planeta, 2005. en el que desde una postura de derecha recalcitrante y en una falta de sindresis se trata de justificar la tesis de la amenaza terrorista. 52 Vase, Vctor Manuel Moncayo, El leviatn derrotado. Reflexiones sobre teora del Estado y el caso colombiano, Bogot, Grupo Editorial Norma, 2004, y Ricardo Snchez ngel, Bonapartismo presidencial en Colombia. El gobierno de lvaro Uribe Vlez, Bogot: Uniediciones, 2005.
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venido elaborando como parte de la retrica gubernamental- el concepto de Estado de opinin, el cual, contrario a su esencia autoritaria, es presentado como una forma jurdico-. poltica superior al Estado social de Derecho. Por otra parte, no obstante lo que aparenta ser un slido y consistente proyecto poltico de la derecha colombiana, muestra signos notorios de erosin y descomposicin. Dentro del campo de opciones que se ha abierto recientemente no debe descartarse el resguebrajamiento del rgimen autoritario, pese al control que tiene el Presidente sobre el Congreso, a la captura gradual de las altas cortes, especialmente de la Corte Constitucional, y de los organismos de control, as como del dominio pleno sobre la conduccin poltica de la economa. Al tiempo que el rgimen autoritario ha tenido todas las posibilidades de despliegue, con el apoyo irrestricto del imperialismo norteamericano y de las clases dominantes tradicionales, es un hecho notorio que su sustento descansa tambin en una no santa alianza con el narcoparamilitarismo. Todo ello ha conducido a que se evidencien con fuerza las configuraciones criminales y mafiosas del rgimen poltico. Sobre las posibilidades de erosin del rgimen del uribismo inciden tambin las luchas y resistencias sociales, manifestadas en importantsimas movilizaciones y en el desarrollo de nuevos niveles de organizacin poltica, social y popular, con miras a la consolidacin de un proyecto poltico alternativo del orden nacional. Igualmente, los cambios en el balance poltico y de poder en Amrica Latina, especialmente en los pases vecinos, parecen sugerir la apertura de un nuevo comps para las fuerzas democrticas y revolucionarias. La experiencia colombiana, si bien no difiere significativamente de lo que ha sido la trayectoria neoliberal en Amrica Latina, s registra algunas especificidades. Tales especificidades colombianas resultan de transformaciones neoliberales que se han acompaado de una intensificacin de la guerra contrainsurgente, un creciente intervencionismo militar norteamericano, acentuado por la reciente disposicin del territorio colombiano para fines militares -por parte de Estados Unidos- en la regin, y la entronizacin de rasgos criminales y mafiosos en la formacin socioeconmica. En suma, al momento de abordar un anlisis de contexto de la evaluacin de las polticas pblicas, las caracterizaciones de alcance estructural, tanto de la tendencia del proceso econmico, como de las formas del rgimen poltico, adquieren relevancia. En el caso colombiano ello se sintetiza en el rgimen de la seguridad democrtica. Tal rgimen se constituye en el referente de toda poltica pblica. La seguridad deviene en fundamento de toda poltica; ella inaugura el crculo virtuoso a partir del cual se desenvuelven los diferentes propsitos gubernamentales. A partir de esta consideracin general, son necesarias algunas apreciaciones adicionales. En primer lugar, hemos atravesado por dos dcadas de cambios estructurales en materia econmica pero tambin en otros campos de la vida social. Esas transformaciones se desenvuelven en el marco de una paradoja aparente que consiste, por un lado, en la constitucin
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del ordenamiento jurdico-poltico propio del Estado social de derecho en el ao 1991; por el otro, en el ya sealado proceso de neoliberalizacin de la economa durante el mismo periodo. Se est en presencia de lo que algunos autores caracterizan como el conflicto entre el propsito y los fines del Estado social, y el modelo econmico (neoliberal). De esta tensin resulta un acercamiento complejo a la problemtica de los derechos humanos. No se trata simplemente de su reconocimiento o de su adopcin en la retrica y en discursos polticos, sino de cmo ella se incorpora efectivamente en el proceso de la poltica pblica. Aunque este trabajo no tiene el propsito de examinar aspectos especficos del proceso de neoliberalizacin 53 ,es necesario sealar que ste, tal como es aceptado internacionalmente desde los discursos tericos y acadmicos, implica una organizacin de la sociedad de acuerdo con la lgica de mercado, y conlleva una conceptualizacin segn la cual todos los campos de la vida econmica y social tienden a organizarse en funcin de esos preceptos. Esto a su vez tiene implicaciones sobre los debates acerca de la mercantilizacin indiferenciada de servicios y derechos, entre otros. Y en consecuencia, sobre los alcances de procesos de evaluacin de polticas. En segundo lugar, es de considerar cmo el Estado se ha visto sometido a procesos de reforma (neoliberal) durante las ltimas dos dcadas, a transformaciones estructurales, a la redefinicin de sus funciones, y a la imposicin de una idea de gerencia pblica que se aborda desde una perspectiva de gerencia empresarial privada. La lgica de la gestin, propia del sector privado, ha sido incorporada en el sector pblico. Las concepciones que han inspirado los procesos de reforma, han partido de un presupuesto que hoy ya no es sostenible ni terica ni empricamente: Se trata de la ecuacin Estado es igual a ineficiencia; sector privado igual a eficiencia. Ello tiene como consecuencia, para procesos de evaluacin de polticas, un traslado de la lgica privada al desenvolvimiento del sector pblico. Y particularmente, a travs de la imposicin de un concepto de eficiencia que se mueve en una mera lgica capitalista: la relacin costo-beneficio. La actual crisis mundial (econmica y financiera) del capitalismo ha puesto de nuevo en evidencia los lmites del discurso y de la poltica neoliberal 54. Ella ha mostrado de manera descarnada y violenta hacia dnde conducen las lgicas de gestin privada (capitalista), cuando stas se conciben exclusivamente desde la perspectiva de la obtencin de beneficios. En relacin con el proceso de reforma del Estado, se deben considerar adicionalmente aspectos de relevancia para su comprensin ms compleja. Se trata los procesos de privatizacin, de descentralizacin y de financiacin del Estado. Tambin en estos mbitos, se est en presencia de transformaciones del mayor significado para efectos de la tendencia del proceso de la poltica pblica y de su evaluacin. Las privatizaciones han trado consigo no slo un cambio en relaciones de propiedad, ellas han impactado sobre las configuraciones de la
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53 Al respecto vase mi trabajo, Construccin del modelo neoliberal en Colombia, Bogot: Ediciones Aurora, 2004. 54 Sobre la crisis mundial y sus impactos en Colombia, vase mi trabajo Crisis capitalista y perspectivas del neoliberalismo autoritario en Colombia: Se deshace el virtuosismo econmico de la seguridad democrtica?, en Jairo Estrada lvarez, Crisis capitalista. Economa, poltica y movimiento, Bogot: Ediciones Espacio crtico, 2009.
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funcin pblica, y han conducido a la creacin (generalmente por va legal) de nuevos mercados. La descentralizacin, por su parte, se ha fundamentado en diseos que redefinen las relaciones intergubernamentales en forma contradictoria, pues al tiempo que se transfieren funciones, se disminuyen los recursos, y se mantiene el diseo centralizado de la poltica. En materia de financiacin, se ha acentuado un concepto que desatiende propsitos redistributivos, en la medida que se impone una poltica que privilegia los ingresos del Estado independientemente de las rentas y el patrimonio de los contribuyentes. Por el contrario, las estructuras de tributacin se fundamentan en el supuesto de la necesidad de incentivar a los ricos, pues son stos quienes poseen capacidad de ahorro y, en consecuencia de inversin. A ello, se adiciona la tendencia a la cofinanciacin, sobre un supuesto de reformulacin de la responsabilidad del Estado en materia de disfrute de derechos. El tercer aspecto tiene que ver con la tendencia de las polticas sociales. Estamos en presencia de una Constitucin, como la de 1991, comprometida en sus enunciados con la garanta de los derechos fundamentales en el pas y con la materializacin de los derechos econmicos, sociales y culturales, DESC. Pero por otra parte nos enfrentamos a un concepto neoliberal de poltica social que distingue entre dos tipos de ciudadanos: la inmensa mayora, cuya situacin se resolvera en la inevitable inmersin en un mercado que cuenta con sus propios mecanismos de regulacin social y asigna recursos en funcin de las respectivas productividades; y la supuesta minora desfavorecida y marginada, que s debe ser motivo de preocupacin. Se tratara de la poblacin en condiciones de pobreza extrema. Esta divisin conduce a un manejo focalizado de la poltica social y, por lo tanto, a la focalizacin del gasto social. Dadas las restricciones presupuestarias, se trata de focalizar en el foco. Como se aprecia, desde el punto de vista de una concepcin estructural de la poltica pblica social, el neoliberalismo ha logrado imponer a travs de la focalizacin un entendimiento que se opone al principio de universalizacin. Ello resulta relevante respecto de cmo se miran los derechos en una sociedad, y cmo se entiende su disfrute; y tiene seras consecuencias sobre los alcances y las proyecciones de la gestin pblica. Un cuarto aspecto hace referencia a cmo todos estos cambios, apreciados en la construccin de un modelo econmico y de reforma del Estado, que permean la concepcin de la poltica social, han sido incorporados sistemticamente en el ordenamiento jurdico. Por la va de reformas constitucionales y de desarrollos legales, asistimos a la normatizacin de un cierto concepto de poltica econmica y social, de modelo econmico, tal como ya se mencion. En esta medida, ese modelo y ese concepto han quedado revestidos con el don de la legitimidad y de la legalidad. De la legitimidad, por cuanto el marco normativo que se ha construido, ha sido el producto del procedimiento democrtico que concluye con la expedicin de unas leyes; y de la legalidad, porque la poltica se vuelve norma y en tanto norma, su origen poltico no se hace visible, adquiriendo casi vida propia. Dentro de ese marco jurdico institucional, es muy importante apreciar las tendencias en materia de redefinicin normativa del proceso de descentralizacin, que estn llevando a su muerte lenta. Adems de la normatividad del ajuste territorial, que se emprendiera en el marco de la crisis 1999-2002, las reformas al rgimen de transferencias merecen especial atencin. Dicho rgimen es de vital importancia para la financiacin del disfrute de derechos
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sociales en Colombia, pues los recursos dispuestos se destinan de manera especfica para cubrir gastos en educacin, salud y otros componentes del gasto social. En el marco de las polticas de ajuste impuestas por el Fondo Monetario Internacional a partir de 1999, durante el gobierno de Pastrana se aprob una reforma a los diseos de la Constitucin de 1991 en esa materia. Con el Acto Legislativo 01 de 2001 se impuso la visin de la tecnocracia neoliberal, que vea en el rgimen de transferencias una de las causas del dficit fiscal en Colombia. En realidad, con tal reforma, una vez ms, se soslayaba la cuestin fundamental: el escandaloso endeudamiento pblico y su servicio, que en forma creciente absorba ms recursos de presupuesto (ms del 40% en ese momento). En ese sentido, con el Acto Legislativo se buscaba ms bien garantizar condiciones para continuar con la poltica de financiacin del Estado por la va del endeudamiento, esto es, cubrir puntualmente el pago del servicio de la deuda, para obtener ms recursos de endeudamiento. En ese ciclo diablico quedaran atrapados los recursos del ahorro fiscal, del que hablara en su momento el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, Juan Manuel Santos.
La expropiacin a la sociedad de recursos para financiar el proceso de descentralizacin se hizo posible en tanto, con el Acto Legislativo, se desataron las transferencias de los ingresos corrientes de la Nacin y se les puso a crecer de acuerdo a la tasa de inflacin adicionada en unos puntos. Descontado el crecimiento poblacional, el incremento real habra de ser prrico. En realidad, las transferencias quedaran casi congeladas, al nivel de 2001. Dado el crecimiento espectacular de los ingresos corrientes de la nacin hasta 2008, muy por encima de la inflacin, los ingresos que se dejaran de transferir a los entes territoriales alcanzaron varias decenas de billones de pesos. La contrarreforma se complet con la constitucionalizacin de criterios de asignacin de recursos basados en la financiacin de la demanda (poblacin atendida y por atender, reparto entre poblacin urbana y rural, eficiencia fiscal y administrativa, pobreza) y, por esa va, con el debilitamiento del carcter concurrente del rgimen de competencias. Con la reforma constitucional quedaron sentadas las bases para, a travs de desarrollos legales y reglamentarios, hacer realidad la nueva arquitectura de la poltica de descentralizacin en Colombia, y materializar la visin de la tecnocracia neoliberal: los recursos que el Estado dispone son por dems suficientes, slo que son mal administrados.
La expedicin de la Ley 715 de 2001 y de sus decretos reglamentarios represent el cierre de una fase importante de la poltica neoliberal en materia de descentralizacin: la creacin de un marco jurdico-institucional desde el cual sera posible profundizar un concepto neoliberal de la descentralizacin, pues concentr de forma autoritaria las definiciones y decisiones de poltica en el Gobierno central, al tiempo que limit la autonoma de los entes territoriales y los redujo a agentes gestores de su poltica; les traslad ms competencias con menos recursos; estimul un concepto empresarial en las instituciones del Estado del nivel regional, adicionalmente propiciado por la autonoma financiera y la cofinanciacin; alent un concepto de distribucin de recursos de acuerdo con las reglas del mercado y erigi la competencia por los recursos en principio rector de la actividad estatal; foment la contratacin privada a travs de variadas modalidades; y reforz la sujecin del sistema de descentralizacin a los dictmenes de la poltica macroeconmica.
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Por otra parte, con relacin a la financiacin de la poltica de descentralizacin, durante el gobierno de Uribe Vlez se reforzaron las tendencias de sometimiento a la disciplina y el ajuste fiscal selectivos. En efecto, pese a que el Acto Legislativo 01 de 2001 haba establecido un rgimen transitorio, que habra de terminar en diciembre de 2008, y obligaba a regresar al rgimen vigente anterior a la reforma, el gobierno actual se empe aduciendo problemas fiscales- en prolongar dicha transitoriedad hasta el ao 2016, y con ello en dejar de transferir importantes recursos para financiar el proceso de descentralizacin, y por esa va para el gasto pblico social. Pero adems de ello sent las bases para avanzar a futuro hacia un concepto ms flexible de la asignacin de recursos en tanto constitucionaliz un nuevo componente del sistema general de participaciones: saneamiento bsico y agua potable, distinto a educacin y salud. Y estableci que, una vez logradas coberturas universales en los servicios a su cargo, una entidad territorial podra destinar los recursos excedentes a inversin en otros sectores de su competencia. De todo eso se ocup la reforma constitucional de 2007 (Acto legislativo 04), que reforzara constitucionalmente las concepciones neoliberales de la descentralizacin y la financiacin, impuestas en los aos anteriores. La consecuencia de ello consiste en que se acentuarn las presiones de autofinanciacin y de generacin de recursos propios, lo cual slo es posible a travs de impuestos y de mayores tarifas. De esa forma, la poltica del gobierno nacional daba un golpe certero a las aspiraciones de gratuidad y universalizacin. Si stas se pretenden, deben ser financiadas por el gobierno local con recursos propios. Al producirse las reformas anotadas, se gener un nuevo contexto normativo de la poltica pblica en el nivel local que, como se puede apreciar, limita las posibilidades de avanzar en un concepto de descentralizacin basado en la mayor autonoma local. Lo que buscan los diseos normativos es limitar an ms tal autonoma y convertir a los gobiernos locales en agentes de la poltica del gobierno nacional. Slo en los casos en los que, adems de existir la voluntad poltica, se est en presencia de gobiernos locales con capacidad de generar importantes recursos propios, es posible pensar en un concepto de poltica pblica que se pueda desmarcar del enfoque de mercado predomnate, darle salida poltica, por ejemplo, al enfoque de derechos. En suma, como se ha visto a travs de los elementos de contexto aqu presentados, las polticas pblicas del orden local poseen condicionantes del orden poltico, econmico y normativo. Tales condicionantes se constituyen en un marco referencial, a partir del cual los gobiernos locales pueden tener, segn particularidades y circunstancias especficas, ms o menos posibilidades y un mayor o menor campo relativamente autnomo de accin. Ello es de gran significado para la problemtica de la evaluacin de polticas pblicas.
Los gobiernos de izquierda y tendencias de poltica pblica en Bogot D.C.

En este contexto, caracterizado en lo esencial por el proceso de neoliberalizacin, resultan del mayor inters acercamientos a la problemtica de la evaluacin de las polticas pblicas, considerando el cambio poltico que en la ciudad de Bogot se produjo desde el ao 2003,
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ubicando en las posiciones del gobierno de la ciudad, a fuerzas polticas que, -de acuerdo con su discurso- toman distancia respecto de las polticas neoliberales y afirman ser expresivas de un proyecto poltico de izquierda. Me refiero a los gobiernos de Luis Eduardo Garzn y de Samuel Moreno Rojas 55. En ese sentido, se trata de auscultar cul es el entendimiento que desde lo local se tiene sobre la relacin entre las polticas del gobierno nacional y las polticas del orden local, en este caso, distritales. De manera especfica se trata de responder a las preguntas acerca de cmo se valora desde el gobierno local la poltica del Estado, en general, y del gobierno nacional en particular; y cmo se aprecia el marco jurdico institucional de regulacin de esas relaciones, el cual se encuentra en buena medida definido por la normatividad constitucional y legal en materia de descentralizacin. Para una evaluacin poltica de las polticas pblicas es de inters el examen de los rasgos especficos que asume la poltica pblica en el nivel local (lase distrital), si sta es expresiva o no de redefiniciones, de nuevos nfasis, o incluso de diseos de quiebre. Estos interrogantes conducen de manera inevitable a la pregunta por la naturaleza y el carcter de un gobierno de izquierda, por su propia autocomprensin, y la manera como ese gobierno decide adoptar posturas frente a la poltica del gobierno nacional. En suma, la cuestin es sobre las rupturas y las continuidades, o los cambios de acento. El gobierno de Garzn no fue un gobierno de ruptura con las polticas neoliberales que se venan implantando en la ciudad; en sentido estricto, dio continuidad a ellas, aunque s produjo algunos cambios de acento, especialmente en materia social. Para ser de izquierda en la actualidad, no obstante, no es suficiente con hacer nfasis en lo social. De hecho, las elites dominantes y sus partidos han tenido que atender con mayor fuerza las polticas sociales. La teora econmica ha hecho importantes contribuciones en ese sentido; el Banco Mundial ha desplazado sus propuestas de poltica en escenarios posliberales a la lucha contra la pobreza y la desigualdad 56. La poltica social de Garzn pese a registrar aumentos significativos en cuanto a los recursos dispuestos, a emprender programas sociales contra el hambre y la pobreza, no logr romper el concepto de financiacin basado en la demanda, los subsidios condicionados y los enfoques asistencialistas. La ciudad pudo bajar sus ndices de pobreza, ms no atenuar siquiera sus profundas desigualdades, entre otras cosas por cuanto las polticas pblicas no tuvieron en su horizonte afectar mediante acciones redistributivas la riqueza de los poderosos. El apego de las polticas sociales de la ciudad al enfoque del derecho de Amartya Senn fue notorio. Se empez a hablar de polticas pblicas con enfoque de derechos. Desde esta perspectiva, el propsito de la poltica social consiste en evitar que las personas tengan carencias y que se garantice su acceso a los derechos bsicos, ya que la superacin de esas privaciones es la condicin de posibilidad para que las personas puedan asumirse efectivamente como
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55 Un anlisis ms amplio del gobierno de Garzn lo realic en mi texto: Proyectos de izquierda y gobiernos alternativos. Una anlisis de la experiencia colombiana reciente, publicado en el libro coordinado por Beatriz Stolowicz, Gobiernos de izquierda en Amrica Latina. Un balance politico. Bogot: Ediciones Aurora, 2008. 56 David De Ferranti, David/ Guillermo Perry, et. al., Inequality in Latin America: Breaking with history?, Washington: World Bank, 2004.
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ciudadanos y ciudadanas. La poltica desde el enfoque de derechos, supone mantenindose en el liberalismo una diferenciacin frente a la poltica neoliberal, en cuanto no responde exclusivamente a la lgica del mercado sino a la necesidad de cubrir las privaciones de las personas. Y ello, en un contexto de procesos de neoliberalizacin merece reconocimiento, aunque resulta insuficiente en la perspectiva de cambios polticos ms estructurales y profundos. Desde luego que debe destacarse la existencia de un marco jurdico institucional del orden nacional que se constituye en un lmite objetivo para cambios esenciales de orientacin en la conceptualizacin de la poltica social. Aqu simplemente se llama la atencin sobre la adopcin acrtica o con crtica dbil de ese marco. Por tratarse del gobierno de la ciudad capital, se esperaba un mayor protagonismo en el escenario nacional. El gobierno de Garzn marc diferencias con un bajo perfil- respecto del gobierno de Uribe en temas centrales del debate nacional como el conflicto armado, el intercambio humanitario, el desplazamiento forzado y el tratado de libre comercio con Estados Unidos; prim la idea de mantener buenas relaciones con el gobierno central, en una lnea pragmtica, sobre la imperiosa necesidad de colocar una posicin de izquierda que contribuyese a un cambio en la cultura poltica de la ciudad, signada en buena medida por el uribismo, que se ha entronizado adems de las clases dominantes- en las capas medias y en sectores populares. En otros campos, como el de la poltica econmica, no se registraron diferencias de fondo respecto de la poltica nacional. La poltica frente a las privatizaciones fue ambigua. No se observaron posturas de crtica frente a decisiones de poltica del orden nacional, que afectaron el entorno de la ciudad; ni se apreci cambio alguno en la concepcin de la poltica fiscal. Desde el inicio, fue clara la alineacin con las prescripciones de disciplina fiscal establecidas por el Consenso de Washington como indicadores de manejo econmico responsable, no populista. El importante aumento de los ingresos de la ciudad sin afectar la inequitativa estructura de financiacin de la ciudad- no slo posibilit el aumento del gasto social, sino que garantiz incluso situaciones de supervit (que contribuyeron por cierto a financiar parcialmente el dficit del gobierno central, y con ello la poltica de seguridad democrtica). La ciudad mantuvo su bajo nivel de endeudamiento. En suma, se puede afirmar, que el gobierno de Luis Eduardo Garzn no represent un cambio estable en el balance poltico y de poder de la ciudad, como para dar continuidad a un proyecto poltico de izquierda; fue un gobierno que logr mejoras sociales (especialmente en trminos de reduccin de los niveles de pobreza), sin afectar los privilegios e intereses de las clases dominantes de la ciudad. Se trat de un proyecto poltico que no logr proyeccin nacional para convertirse en un referente a seguir; fue un gobierno al que se le defini desde la derecha- su campo de actuacin en la poltica pblica, y que acept tal definicin. La llegada de Samuel Moreno Rojas (2008-) al gobierno de la ciudad tambin estuvo marcada por los debates de poltica nacional. Continuando con la vocacin del voto de opinin, la poblacin de la ciudad derrot al candidato del uribismo, el ex-alcalde Enrique Pealosa. Sobre el triunfo de Moreno incidi el relativo ascenso del PDA luego de las elecConstruyendo la ciudad de Derechos
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ciones presidenciales de 2006, las fisuras dentro del uribismo que haban llevado a una ms clara desmarcacin de sectores liberales, as como los resultados del gobierno de Garzn. Moreno representa una trayectoria que en sentido estricto no se inscribe dentro de una tradicin de izquierda, y que remite parcialmente a los acumulados de la experiencia anapista y a vnculos fuertes con sectores de liberalismo, particularmente del sector samperista. Tuvo en todo caso el apoyo de las diferentes agrupaciones dentro del Polo, as como de sectores de los partidos tradicionales, incluso de la coalicin uribista. Es decir, el espectro de fuerzas que posibilit su triunfo electoral fue mucho ms amplio que el de Garzn en su momento. De la misma manera que en el caso de Garzn, la alcalda de Moreno no ha asumido los rasgos de un gobierno de lo que convencionalmente se espera de la izquierda. La conformacin del gabinete distrital, as como el Plan de Desarrollo Bogot Positiva son una buena expresin de ello. La presencia de tecncratas de reconocida trayectoria neoliberal, particulamente en la Secretara de Hacienda, mostrara las tensiones entre los enfoques ortodoxos de poltica econmica y las pretensiones de una poltica pblica con enfoque de derechos. El gobierno de Moreno Rojas ha dado continuidad en lo esencial a las polticas del gobierno de Garzn, tanto en lo referente a su postura frente al gobierno nacional, como en los diseos de poltica para la ciudad. Al tiempo que se ha mantenido un cierto nfasis social, se ha reforzado la tendencia de polticas privatizadoras y los beneficiosos para los poderosos de la ciudad. Las polticas de pobreza no se acompaan de medidas para enfrentar la creciente desigualdad en la ciudad. Por otra parte, se ha sealado en forma reiterada- la acentuacin de prcticas clientelistas en la gestin pblica, que favorecen el entorno ms cercano del alcalde de la ciudad. En suma, la presencia de gobiernos que desde la opinin pblica se identifican con los proyectos de izquierda en Bogot, si bien representan un avance frente a las tendencias de organizacin criminal, mafiosa y autoritaria del Estado y la sociedad, y al proceso de neoliberalizacin, que se aprecian en el pas, no debe llevar al equvoco del impulso a transformaciones que pudieran tener alcances de carcter estructural. Primero, por los lmites objetivos que posee un gobierno local (aunque ste sea en la ciudad capital), los cuales resultan tanto del marco jurdico institucional imperante, como de los mismos lineamientos de poltica nacional que impactan sobre el nivel local. Segundo, por la naturaleza y el carcter del propio gobierno local. Si en su agenda poltica no est el propsito de contribuir a generar rupturas y transformaciones ms sustanciales, no puede esperarse que ello ocurra. La voluntad poltica de los gobiernos tambin cuenta al momento de disear y ejecutar polticas pblicas.
Polticas pblicas con enfoque de derechos. Alcances y posibilidades

En el contexto anteriormente descrito, la problemtica de las polticas pblicas y de su evaluacin atendiendo un enfoque de derechos merecen reconocimiento. Tal enfoque se incribe dentro una idea de sociedad que no apunta en todo caso a producir tranformaciones estructurales que modifiquen justamente las condiciones que producen las desigualdades econmicas y sociales. Su perspectiva se densenvuelve ms bien en el campo de las reformas y sobre todo en la construccin de marcos normativos que garanticen a las personas
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el disfrute de derechos bsicos y les permitan superar diferentes privaciones a fin de ejercer efectivamente la ciudadana. Esa perspectiva liberal social, no realiza cuestionamientos de fondo a las condiciones de produccin y de redistribucin social, que son las que explican esencialmente los problemas de concentracin de propiedad, de riqueza y de ingreso, y con ello de la desigualdad y de la pobreza. Desde el punto de vista poltico, se trata de enfoques situados en un punto medio entre los proyectos poltico-econmicos -en cuyo eje se encuentra la proteccin de los derechos de propiedad-, y aquellos que cuestionan estructuras econmicas y sociales basadas en la propiedad privada (capitalista). En ese aspecto, se trata de proyectos que corresponden a los entendimientos actuales de lo que podra denominarse como la tercera va. En cierta forma se inscriben dentro de la tradicin socialdemcrata, slo que incorporando con fuerza el discurso de una democracia liberal con acentos o nfasis sociales. La valoracin poltica de tales proyectos adquiere mayor signficado en sociedades que han vivido procesos de neoliberalziacin extrema, como la colombiana. Precisamente por cuanto el marcado desconocimiento de los derechos, o su precaria garanta, le conceden a enfoques como el representado por la perspectiva de derechos toda actualidad; los hacen aparecer incluso como radicales. Entendiendo que estos enfoques no agotan la posibilidad de proyectos polticos que buscan transformaciones estructurales, su significado resulta de que se constituyen en fuerza y argumento para contrarrestar las tendencias de mercantilizacin propiciadas por el neoliberalismo. Desde luego luego que resulta vlido oponer al neoliberalismo propsitos de derechos de desmercantilizacin. En ese campo, se despliegan muchas posibilidades. Al mismo tiempo, mientras no se considere la afectacin de las condiciones estructurales que genera la propiedad, se est en presencia de lmites indiscutibles para la generacin de condiciones reales y materiales de sociedades menos desiguales, ms justas y equitativas. Hechas estas precisiones, los diseos de poltica pblica desde un enfoque de derechos comprenden acercamientos ms complejos a la problemtica social. Contrario a las perspectivas neoliberales, en las que la formulacin y la evaluacin de las polticas pblicas se circunscribe a la cobertura, la calidad y la eficiencia, un enfoque de derechos obliga a la considerecin de contextos polticos y sociales, y a la atencin de las conexidades de la problemtica objeto de la poltica, con otras problemticas. En ese aspecto, no se trata simplemente de la eficiente gestin de los recursos dispuestos; sino de la consideracin de sta en contextos polticos y sociales determinados. El despliegue de un enfoque de derechos en las polticas pblicas tiene como supuesto de trabajo cambios polticos en las posiciones de gobierno, sean stas del orden nacional o del nivel local. En ese sentido, es obvio que el contexto poltico, econmico y social se constituye en un determinante de entrada. Un siguiente aspecto radica en cmo hacer para que un concepto de poltica pblica con enfoque de derechos, pueda ser incorporado en los diseos de la poltica pblica misma; para que pueda ser incluido en los planes, programas y proyectos, superando el ejercicio reConstruyendo la ciudad de Derechos
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trico y discursivo, llegando incluso a incorporarse en la cotidianidad. Ello nos sita en buena medida en el campo de la cultura poltica. Adems de la decisin poltica por la adopcin de un nuevo enfoque, aqu se trata de desplazar -de los diseos concretos de la poltica pblica- la visin de la relacin Estado cliente, propia de una poltica de mercantilizacin, por un entendimiento de relacin entre Estado y ciudadano. En ese sentido, la discusin se traslada incluso al campo de la burocracia pblica. Superar dcadas de formacin de una burocracia pblica en el discurso y la retrica neoliberal no parece una tarea fcil, aunque los rasgos mismos de la organizacin del Estado generan posibilidades en ese sentido. Ello conlleva el trnsito de una nocin de servidor pblico como agente prestador de servicios y de funciones de mercado, a un servidor que se comprende como parte de un andamiaje complejo de la materializacin y el disfrute de los derechos en una sociedad determinada. En ese aspecto, una poltica con enfoque de derechos demanda por una parte, la superacin de los rasgos clientelistas del rgimen poltico, y la consolidacin de una burocracia estable que pueda responder a los propsitos y fines que se traza el Estado, independientemente de los proyectos polticos de turno. Ello presume al mismo tiempo, una creciente politizacin del proceso de la poltica pblica. Este proceso no puede circunscribirse al campo de los especialistas o ser objeto de definicin slo por la tecnocracia; la sociedad y los ciudadanos deben generar posibilidades de incidencia efectiva sobre la orientacin del proceso de la poltica pblica. Democratizacin y participacin con capacidad decisoria se constituyen en ese sentido, en aspectos centrales. Junto con lo anterior, una poltica pblica con enfoque de derechos enfrenta las dificultades propias de un ordenamiento jurdico econmico que se caracteriza por la fijacin de techos fiscales y est sujeto a polticas de estabilidad macroeconmica., tal y como lo imponen las polticas neoliberales. En ese aspecto, sin desconocer las consideraciones tcnico-econmicas acerca del carcter limitado de los recursos, la poltica con enfoque de derechos tiene posibilidades en tanto incorpora debates sobre el monto y la estructura del gasto en general, y no se deja reducir a los mbitos meramente sectoriales. La politizacin de los debates sobre las finanzas del Estado, sobre sus fuentes de financiacin y el destino del gasto pblico ocupa en ese aspecto un lugar central. De la forma como se estructura el presupuesto pblico en una sociedad, es posible inferir el carcter y la orientacin del proceso de la poltica pblica. En ese aspecto, las aspiraciones de una poltica pblica con enfoque de derechos comprenden la redefinicin de los marcos jurdico-institucionales. Por lo pronto, el principal lmite para una poltica pblica con enfoque de derechos, resulta del proyecto poltico-econmico predominante en el pas, as como del marco jurdico institucional que ha impuesto el proceso de neoliberalizacin. En el caso de gobiernos locales como el de Bogot, son apreciables cambios de acento, aunque no rupturas sustanciales con los enfoques imperantes en el orden nacional. Para ello se requerira de mayor voluntad poltica en esa direccin, y tal perspectiva no parece estar en la agenda poltica de los dos ltimos gobiernos de la ciudad. En la medida que no se logra consolidar estructuralmente un concepto de poltica pblica con enfoque de derechos, sus posibilidades quedan limitadas a los respectivos proyectos poltico-econmicos en el gobierno. Cambios en el gobierno producen cambios en las polticas, y las lneas de continuidad pueden interrumpirse con fa-
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cilidad. Ah se encuentra, entre otros, la diferencia entre gobiernos alternativos y gobiernos de alternancia. Ello tambin es vlido para la evaluacin poltica de las polticas pblicas.
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Materializacin de los Derechos: en el umbral de las obligaciones y recursos disponibles.*

Juan Ricardo Ortega**
Resumen
El presente escrito hace nfasis en el dilema entre lo normativo, el carcter deontolgico de las Polticas Sociales con relacin a los Derechos Humanos y las condiciones reales y presupuestales para materializarlos. En el que de esta manera se crean discursos paralelos en donde los derechos no se corresponden con obligaciones equiparables que permitan una coherencia entre lo que se aspira y lo que se puede conseguir. Es as como se ilustra en tres puntos el contexto en el que se desarrollan las dinmicas sociales de la ciudad, a partir de una observacin del entorno, la operacin de la administracin pblica y las capacidades de informacin para la idnea toma de decisiones.
Introduccin
Generalmente, las discusiones de polticas pblicas alrededor de los mandatos constitucionales en Colombia se dan de una manera circunscrita. Y cuando uno escucha los argumentos jurdicos, son contundentes; en el caso de una persona desplazada por las condiciones carentes uno lee las sentencias de la Corte y son temas que a la mente de cualquier persona son naturales y obvios. Por ejemplo, ni cuando fallan en temas de salud, el caso de un nio de 4 aos, con problemas en sus dos riones, que requiere trasplantes y tratamientos que no estn siendo cubiertos por un sistema de salud y corre peligro la vida de este nio, parece obvio y natural decir que es un derecho, es una prioridad y una obligacin; pero Cmo no se va a garantizar a ese nio su tratamiento? Un elemento imprescindible en estas discusiones es promover en el Pas y con los juristas un lenguaje que nos funcione a tanto a los economistas como a los abogados para posibilitar la concrecin de esos deberes que el Estado tiene en el cumplimiento de sus obligaciones con los presupuestos asignados peridicamente. La preocupacin surge entre otras cosas por la incomprensin de dilogos entre juristas de escuelas francesas, alemanas y economistas de escuelas anglosajonas. Esto genera confusiones que la verdad slo lleva a problemas, y probablemente a enormes errores en lo que es la gestin y la gerencia de las polticas pblicas. No es por mrito o demrito de economistas ni abogados, sino por una enorme segmentacin de los procesos de toma de decisin, de constitucin y creacin de las polticas pblicas y de la jurisprudencia en Colombia. Esa combinacin de lo jurdico, lo financiero y lo econmico lleva a una enorme incomprensin y lo que yo quiero es dibujrselas. Para ello, se requiere pintrselas en la realidad. La realidad de Bogot, para la mayora de la gente, es una ficcin. La gente dice que Bogot es una ciudad rica, la ms rica del Pas, Bogot puede y debe cumplirle a la gente. Esas palabras y esos sentires tan generalizados, vale la pena aterrizarlos en realidades concretas.
* Transcripcin editada de la ponencia. ** Secretario de Hacienda Distrital.
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Condiciones reales
Se podra empezar por ver cunta gente se cree que tiene Bogot en estrato 6. Tenemos una ciudad con 7.250.000 personas en hogares que viven en aproximadamente 1.800.000 predios, de esos predios no todos son residenciales, de stos ltimos son entre 1.400.000 y 1.500.000 predios. Como es obvio, si hacemos matemticas, tenemos varios predios que tienen entre 1, 2, 3 y hasta cuatro familias. Cuntos creen ustedes de esos que son estrato 6? Cincuenta y cuatro mil. Del tributo predial, ese estrato paga casi el 20%; la mayora, siendo un 80% de los predios son estratos 3, 2 y 1. Estos ltimos, por norma legal, tienen derecho a subsidios. En Bogot se subsidia agua para estrato 3, energa y aseo para estratos 1 y 2, en el que los subsidios llegan a ser el 70%. Entonces se tiene una poblacin en la cual aproximadamente un milln trescientos mil, cuatrocientos mil hogares tienen que ser subsidiados por lo que queda, de los cuales los principales componentes de esos subsidios tienen que salir de ese estrato 6, que son esos 54.000 predios. Si se mira a Bogot, se le puede quitar mucho a esos 54.000 para darle a todos los dems, lo cual es vlido, legtimo, es uno de los mandatos constitucionales y es la progresividad de los impuestos. Pero el problema de las discusiones sociales es que los que tienen ms capacidad adqusitiva son tambin los que tienen ms opciones. Pero si se le quita siempre a los mismos, se aburren y buscan otras alternativas; hoy en da tenemos 7.000 prediosde estrato 3 en viviendas de ms de 3.000 millones de pesos que estn en Sop, en la Calera, en Cha. All no les cobran impuestos. Luego se tienen unos mandatos legales que generan unas obligaciones pero no estn sustentados con una base normativa legal que haga que las cosas sean factibles. Eso sucede a nivel de Bogot y Cha; mirando los alrededores de la ciudad como por ejemplo la Floresta de la Sbana, Santa Ana, Aposentos, o Pradera de Potos, son lindas casas de 1.500 metros cuadrados, de aproximadamente 5.000, 6.000 millones de pesos. Uno se imagina que en un pas donde las casas que tributan en Bogot son de ocho millones, una casa de 5.000, 6.000 millones debera poder hacer un aporte sustantivo a la redistribucin del ingreso de la nacin. Pero la norma legal colombiana no me lo exige y si en Sop no les quieren cobrar impuestos, el perjuicio es para Bogot. Eso que le pasa a Bogot, le pasa a Colombia con panam o con las islas caimanes o con Delaware. Si se acuerdan la gran transaccin de la venta de Bavaria, nunca se dio en Colombia. Cuando Bavaria se vende a SAB Miller, la transaccin se da en Delaware, donde no hay impuestos de ganancia ocasional ni de transacciones de capital. Los marcos tributarios no son lo que uno quiera o lo que uno siente, es un agregado de comportamientos de diferentes pueblos, de diferentes ciudades, de diferentes naciones, donde el oportunismo es un condimento natural del comportamiento humano. Cuando se plantean estas visiones idealistas, legtimas desde el punto de vista emotivo y humano, desde el punto de vista realista no siempre coinciden con lo factible. Miren las tasas de tributacin en Europa, en pases donde las mayoras comunistas fueron muy importantes, como fueron Francia o Italia, llegaron a tasas impositivas de ms del 50%. Esa realidad cambia en momentos en que la Unin Sovitica se desvanece y el comportamiento ms capitalista que usted encuentre en el mundo, es el de los soviticos en estos momentos. Esa realidad nos coge en un mal momento. El consenso de los aos 90 y de principios del 2.000 es de baja tributacin y de
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una disminucin de la participacin y del tamao del Estado. Y si uno trata de ir en contra de eso, de una manera dinmica, que uno lo puede hacer hasta cierto punto, se expulsa capital, que es lo que le ha venido pasando a Bogot. Bogot es una ciudad de 4 billones de pesos de impuestos al ao. El total del recaudo colombiano de impuestos son 70. La ciudad tiene el 18% de la poblacin, el 27% de toda la actividad econmica del pas, pero lo que Bogot genera de ingresos para s, es menos del 10%, casi el 5% de lo que son los impuestos nacionales. El presupuesto General de la Nacin es de 145 billones de pesos. Colombia, al ao necesita gastar 145 billones de pesos, para funcionar y el gasto total en educacin, en salud y en agua, acueducto y alcantarillado son cerca de 20 billones de pesos para todo el Pas. Bogot teniendo el 17% de la poblacin, slo cuenta con 4 billones de pesos para todo eso, me pregunto, qu se les ocurre a los juristas. Eso es poquita plata. El presupuesto de Bogot es un poco ms de 8 billones, obviamente de impuestos propios slo generamos 4, recibimos 2 de transferencias de la nacin (educacin y salud) y el resto lo recibimos del capital de las empresas y de endeudamiento. Bogot no es una ciudad pujante en lo financiero, es bien manejada porque gasta dentro de sus lmites, pero cuando empiezan a darse estas pugnas de mayor gasto y mayores expectativas, se tiene un problema y es que la nica manera de dar ms es tributar ms. Pero tributar ms no es algo automtico, depende de que existan unas normas que hagan que todo el mundo tenga que gastar igual. Aqu nadie le obliga ni a Sop, ni a Fusa, ni a Mosquera a generar las prestaciones ni los beneficios sociales, ni para las poblaciones desplazadas, ni para las minoras, ni para las personas de menores ingresos que ofrece Bogot. La trampa en la que est Bogot es que est ofreciendo servicios y beneficios sociales a la mayora de la poblacin colombiana, que no est ofreciendo Choc, que no est ofreciendo Guaina, Meta, Casanare, Tolima, Huila, Cauca, Nario, lo que hace que el sistema no sea sostenible. Si uno tiene una poltica uniforme y la lgica en la cual las obligaciones sean similares a los deberes, y que los derechos y las obligaciones sean coherentes y compatibles entre s, las cosas se van a descuadernar. Esa es la historia de este pas, es una historia de oportunismo. Si se mira el presupuesto nacional (ah es donde es interesante la posicin jurdica, asilada de las Cortes de Colombia) la mayora de sentencias sistemticamente, son sobre el tema pensional. En el tema pensional se encuentran sentencias donde le aceptan a una ex magistrada de un tribunal que para su mnimo vital (que es como de 7 millones de pesos) hay que mantenrsele en ese nivel porque tiene sus hijos en el colegio, universidad, es su nivel de vida, acostumbrada al club, a restaurantes, a cine y el mnimo vital le exige el Country. Luego es a penas lgico que mi mnimo vital incluya el milln quinientos que exige mantener la accin del Country Club. Eso hace que en Colombia un milln de colombianos, reciban la mayor partida presupuestal que son 22 billones de pesos al ao, del presupuesto general de la Nacin para cubrir pensiones de ex magistrados, ex congresistas, funcionarios del Banco de la Repblica, contraloras, procuraduras y Empresas Pblicas de la Nacin. El problema aqu es que la discusin jurdica de este pas es hueca, cuando tiene una sociedad que gasta 22 billones de pesos en un milln de personas y gasta 20 billones de pesos en la educacin, la salud y
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saneamiento bsico de todos los dems. Si se tienen 44 millones de habitantes, de los cuales aproximadamente 12, son menores de edad. Cmo se puede gastar en doce millones de habitantes que son el futuro del pas, menos de 10 billones de pesos y? Y ah los fallos son sistemticos a favor de quien va a recibir la pensin. Me parece muy bien que defiendan los derechos, pero cul es la coherencia de donde se defiende mnimos vitales de 6, 7 millones de pesos en una sociedad donde el 50% de la poblacin gana menos de un salario mnimo? Donde el subsidio de cada una de esas pensiones es de ms del 60, 70%, porque es un subsidio, esa idea de que su pensin va a ser la mitad de su sueldo, no es cierto. Financieramente, 10% de su sueldo guardado en un banco, si el banco es normal no produce ms del 8% al ao. La gente aqu en Colombia no tiene relacin de cmo se da la riqueza. Microsoft, Bill Gates, el hombre ms rico del mundo, ha producido 34% anual promedio y nadie produce ms riqueza que l. Pues las pensiones estn en el mundo del 5% real y el que gane ms que eso es por que algo raro est pasando. Y se los aseguro porque las matemticas no dan, porque para ganarse algo, alguien tiene que producir el equivalente. Si se cree en esa realidad y en esas limitaciones, se es consciente, como lo son en Japn, que la pensin de la gente es el 35% de su sueldo. La pregunta es quin lo paga? Y por qu es legitimo que alguien pague por ese beneficio, a alguien? Y si la coherencia de los beneficios que tiene esta sociedad, no se ponen en la mesa a la vez, uno no puede hacer polticas sociales. Menos an de redistribucin del ingreso. Es incoherente el que se est dando subsidios del 70%, como los hay en el Banco de la Repblica, a ex vicegerentes que ganan 25 millones de pesos mensuales de pensin. Entonces la tarea de un Secretario de Hacienda no es a trabajar un tema puntual, sino a financiar un conjunto de obligaciones, que como obligaciones deben ser balanceadas. Y aqu las obligaciones no son balanceadas. La asignacin presupuestal para la educacin de un nio en Bogot, no llega a los 800 mil pesos al ao, el colegio San Carlos vale 800 mil pesos al mes. Entonces un nio, el futuro de este pas en impuestos, es un doceavo de la gente que es productiva, y ese es el punto de partida. Cmo quieren que haga una sociedad de derechos, si no tengo a quien cobrarle? Porque los eduqu a todos con una educacin insuficiente. Bogot decide, con criterio duplicar ese gasto. Bogot gasta casi 2 millones de pesos por nio en educacin, y aunque sigue siendo para m muy bajo, esto le genera una alta carga presupuestal, que si no lo hace Cota, Fusa, Mosquera, se termina en los colegios de Suba con nios de Cota. Hasta cundo puede Bogot mantener polticas de esa naturaleza, cuando el compromiso con construir un futuro y con generar un gasto en poblaciones vulnerables, es tan profundamente asimtrico en las diferentes ciudades y partes del pas? Las posiciones jurdicas, siendo muy razonables en lo puntual, son absolutamente incoherentes e inconsistentes en lo general. Ellos dicen que los abogados no pueden fallar en lo general sino en lo puntual, yo no s de derecho; soy economista, y las sumas no dan lo que es viable que este pas pueda recaudar, con tan poca gente con plata. Ese es el problema de Colombia, la mayora de la poblacin es muy pobre. Si hago un anlisis de los predios, estoy terminando de hacer un censo completo de los valores de todos los predios en Bogot, el predio promedio de estrato 3, que es ms del
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50% de Bogot, vale entre 40 y 50 millones de pesos, eso es lo que valen la mayora de los predios ac. En el que ms de la mitad de los predios de estrato 1, valen ms de 50 millones de pesos. Un predio de estrato 1 slo paga el 2 por mil de impuesto predial, los predios de estrato 2 tienen un promedio similar al de estrato1, en el estrato 3 el 75% de los predios valen menos que el 50% de los predios de estrato 1.
Se trata de una sociedad en la que si le quiero cobrar impuestos a alguien y lo quiero hacer de manera masiva, me toca empezar por gente que tiene casas de 50 millones de pesos e ingresos mensuales que no llegan al milln y medio en el hogar. Entonces cmo le voy a quitar a esa gente sistemticamente para darle a otros. A m se me van 50.000 muy rpido, entonces mi flexibilidad y la idea de cbreles, suena bien, pero no es viable. Si les cobro ms y ms, emigran. No habra cmo detenerlos, nada los va a limitar. Y para que vean la incoherencia jurdica, y esto es ms crtico, en industria y comercio, Bogot tiene 170.000 empresas que tributan, el censo del total de gente en actividad comercial en Bogot son 350.000, entre esos 170 y esos 350 puede haber cualquier cosa, evasin, o que son muy pequeos, tienditas de barrio, etc. Esta cifra podra sonar grande (170.000), ocho mil me pagan el 90% del tributo, doscientas quince me pagan el 50%, el 50% de todos los ingresos de Bogot es ICA, el 25% de todos los ingresos de Bogot lo pagan 200 empresas y el Gobierno Nacional se inventa zonas francas en todo el cinturn alrededor de Bogot, en Siberia, en Tenjo, la zona franca de occidente en Mosquera, en Tocancip y en Gachancip. Cmo le digo a una empresa que le estoy cobrando el doble de ICA, de lo que le cobra cualquier municipio circunvecino, que le voy a aumentar los impuestos, sin que se vaya? A todas las empresas grandes les estn ofreciendo hoy en da, crditos en los bancos, para que con lo que les vale el crdito, justifican comprar tierras afuera, solamente para ahorrarse el ICA. Es muy sencillo, en cuentas 200 empresas pagan un billn quinientos mil pesos, en promedio son 70.000 millones de pesos por empresa, si se calcula cunto vale mudar una empresa, son 70.000 al ao, que en valor presente al 10% son 700.000 millones de pesos lo que le tributan a Bogot. Mudarse no le vale a nadie ms de unos 40.000 millones de pesos: esa es la rentabilidad de dejar de tributarle a Bogot. Y ese es el marco jurdico colombiano, esa es la realidad que como ciudadanos viven, y esa es la incoherencia jurdica que genera derechos sin generar marcos normativos que garanticen una coherencia a nivel nacional y territorial. Esa es la dimensin global de lo que es el entorno de las polticas pblicas en Colombia y la dificultad de cualquier persona que quiera hacer algo medianamente razonable sin quebrar una ciudad, porque lo que nunca piensan cuando plantean esa obligaciones es la sostenibilidad de que se pueda garantizar eso sistemticamente, de forma incremental, que es lo importante; es lo que ha hecho brillantemente Chile: ponerse obligaciones que en ningn escenario puedan disminuirse. Lo que son polticas re distributivas y polticas sociales, a penas se hace un incremento de nivel, nunca se va a poder echar para atrs. Pero para hacer eso, se tiene que generar bases tributarias slidas que le garanticen poder tener ese incremento, de manera factible, a travs del tiempo sin que termine expulsando a aquellos que tienen el deber de redistribuir o tributar. Esto se hace ms complejo cuando se mira la parte operativa.
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Operacin de la Administracin Pblica

Se pueden pedir muchas cosas pero si no se entiende al detalle la operacin de la administracin pblica del Estado, nunca se va a tener idea si es realizable lo que se quiere. Ejemplo: hay un documento de la procuradura exigiendo en el tema de infancia, niez, adolescencia y desplazados que se le d tal importancia al gasto en estos grupos poblacionales, que el presupuesto se debe hacer por grupo de edad, etnia, situacin de la poblacin vulnerable, madre cabeza de familia. Eso suena profundamente comprometido y emotivo, nadie va a decir qu absurdo, pero cualquier persona que sepa algo de presupuesto, inmediatamente entendera: es imposible. Porque no se entiende la realidad de cmo el recurso pblico se convierte en la prestacin de un bien y de un servicio, y ese proceso est totalmente reglamentado de la siguiente manera: ustedes generan a travs de esas personas que eligen, lo que es un presupuesto. En contratacin pblica slo se puede contratar y gastar lo permitido en la ley, ya sea un acuerdo o una ley de presupuesto, luego es la apropiacin presupuestal lo que dice cunto puede usted gastar en eso. Si hago una apropiacin presupuestal a desplazados, negros, nias, madres cabeza de familia, cumpliendo rigurosamente lo que quieren los juristas, puede resultar que ese ao me lleguen nias, indgenas, madre cabeza de familia y no puedo gastar un peso en ellas. Si la gente que llega a solicitar una vivienda de inters social es de un grupo y yo presupuest para el otro, no puedo darle el bien. Hay que entender que el presupuesto no puede tener ese nivel de determinacin porque sta se hace ex ante (antes del hecho). Y la realizacin de la satisfaccin de las necesidades de esas comunidades se da ex post (despus del hecho) y hacer un mundo ex ante y ex post idnticos depende de que uno fuera clarividente. No puedo presupuestar ni entender cul va a ser la realidad que Bogot va a enfrentar, menos an cuando los beneficios que ofrece Bogot por ser mejores que los que ofrecen la mayora de otras ciudades generan unos comportamientos que s son endgenos. Cada poltica pblica de Bogot, modifica el comportamiento de la gente en otros municipios, como sucede en salud bajo la premisa inequvoca, legal y justa de que en Bogot se le presta servicio de salud a cualquier persona que camine en un hospital, indistintamente de su origen o su naturaleza, eso hace que venga gente de Girardot, de Pereira, hasta de Estados Unidos. Los abuelitos de familias colombianas en el exterior, se los exportan para que reciban la atencin del anciano de Bogot, porque es una forma de aprovecharse de la situacin. Est pasando porque tristemente no todo el mundo construye su vida con base en emociones y vnculos humanos. Tristemente los aspectos materiales para muchas personas prevalecen. Esa es una realidad emprica: Bogot est teniendo 1.350.000 personas en servicios de salud que no estn registrados. La poblacin total posible de Bogot, por censo, de esa naturaleza, seran 800.000 aqu hay 500.000 personas que reciben servicios de salud que no tributan, que no viven y que no son parte de Bogot.
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Capacidades de informacin para la toma de decisiones

Ese esquema de manejo de lo pblico, limitado a lo local, sin una coherencia nacional, hace muy difcil que el sistema existente sea sostenible. Y esas normas de manejo presupuestal y de rendicin de cuentas, en una sociedad que no tiene sistemas de informacin, lo hace ms difcil an. Nosotros no tenemos sistemas de informacin aptos para seguimiento de las poblaciones. En Colombia se habla de empadronamiento que es lo que hacen los pases que tienen muy desarrollados sistemas de atencin pblica, para controlar que la gente no abuse. Hacer gasto social requiere un sistema de informacin muy sofisticado que Bogot no tiene, que nadie en el pas tiene. El Gobierno Nacional ni siquiera es capaz de decir quin es dueo de qu a nivel de la tierra, con qu autoridad moral le pueden pedir a Bogot que sepa quin es cada cual. Ms an cuando toca pagarle a la Registradura para tener acceso a sus bases de datos. Todava no soy capaz de conocer a todos mis contribuyentes, mis bases de datos estn hechas pero no son idneas bajo ningn esquema razonable. Por eso muchas veces le llega la declaracin del predial a la casa de la hermana, el to, a la oficina, al garaje, porque no hay sistemas de informacin confiables. Bogot es una ciudad que no ha sido capaz de definir las direcciones de los predios, entonces se tienen unas falencias que no deben ser vlidas como disculpa, sino que se debe reconocer de dnde partimos y pongan metas a travs del tiempo, que sean razonables. Nosotros no contamos con las herramientas en lo pblico, y estamos trabajando en este momento con Integracin Social y con las otras entidades del Distrito, para montar una base nica intersectorial de la gente que tiene relacin con el Distrito, pero esa base al da de hoy no existe. Hasta que no se cuente con eso, difcilmente se va a poder rendir cuentas como quiere. Para terminar, en ese contexto lo ms grave que ocurre es que no se tiene claridad de la efectividad del gasto. Por ejemplo: (si se pone una meta de una sociedad bilinge, habra que ver cmo se monta una tecnologa para tener nios bilinges. Esas discusiones que son las que de verdad son trascendentales, y en Colombia no se dan. Alguien podr decir coja los nios de 6 bachillerato y deles clases en ese idioma, Cuntos de ustedes han tratado de aprender ingls ya grandes? Es difcil, en vez de comenzar desde el principio, en Kinder. No es azar que el Liceo Francs arranca con los nios a los 3 aos, algo sabrn que ponen a los nios a balbucear je ne sais pas. Eso no es azar, pero ms divertido an si el presupuesto es para capacitar maestros y de escalafn alto para que aprendan ingls es curioso ver que si es difcil para alguien de 18 aos, cmo ser para el maestro de 35 aos. No es ms fcil contratar un profesor que ya sabe ingls? Si se gasta de manera simple, se generan realidades simples; sto no debera sorprender y es en esas metas estpidas que se tienen las discusiones que deberan ser sustantivas. Si mi meta es capacitar 50.000 maestros, me preocupara. Porque en las metas es donde las discusiones sse dan en lo que respecta al gasto pblico (y donde las Cortes s que fallan en el blanco). Porque el tema no es de los recursos sino de la legitimidad de los gastos y la claridad que esos gastos van a ser efectivos. Uno nunca pone una meta de capacitar a alguien, uno pone una meta de decir grado tantos estudiantes que pasan el TOEFL.
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Pero aqu, nadie tiene que rendir cuentas si las metas no se cumplen, porque generalmente las metas son muy simples y no hay discusiones pblicas, plurales de cmo se construyen. Si se mira un presupuesto, debera ser la claridad del diagnstico de una realidad, que lamentablemente en la mayora de los casos no se conocen. Luego, cuando piden que para poblaciones vulnerables se les hagan polticas pblicas, estn en un lugar equivocado de la pregunta. Lo que hizo Fernando Enrique Cardozo, y con esto termino, que es un manejo serio de polticas pblicas sociales y redistributivas, no fue decir voy a ayudar a las poblaciones negras o a las indgenas o a las desplazadas. Sino hizo un anlisis de qu comportamientos tenan, en las variables importantes que explican xito o fracaso de una sociedad, las distintas poblaciones. Encontr en estudios, antes de planear. Es en ese contexto, en el que se disearon las polticas pblicas, cuando tuvieron identificadas las poblaciones y pudieron trabajar con poblaciones piloto. Diferente a lo que sucede ac en Colombia, que se toman decisiones sin saber cul es la realidad, si en el pas o en Bogot, el hecho de considerarse negro o negra hace que una personas tenga menor probabilidad de terminar el colegio, mayor probabilidad de quedar embarazada antes de los 15 aos, mayor probabilidad de ser abusada, mayor probabilidad de ser pobre, mayor probabilidad de tener SIDA. Solamente entonces, cuando se ha demostrado la efectividad de las polticas pblicas en esas poblaciones piloto, se vuelca un presupuesto a tratar de generar esa realidad. Aqu se vuelca un presupuesto con base en una narrativa, en una retrica, en una historia. Es muy difcil pedir realidades, cuando lo que se est oyendo son poesas. Es slo en el momento en que de manera rigurosa, se conoce el tratamiento con tal procedimiento, con tal metodologa, para tal poblacin, en tales condiciones, que genera este resultado, distinto al que si no se le hace tratamiento. Pero aqu no se discute as, aqu nos gusta el realismo mgico y la fantasa.
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III. Monitoreo y Evaluacin a las Polticas Pblicas. Cmo hacer seguimiento a la gestin?
En el conjunto de intervenciones correspondiente a este panel sobresalen dos temas, el primero de ellos tiene que ver con la evaluacin de la poltica de infancia a nivel nacional: Qu tanto corresponden los datos sobre control prenatal con relacin a las metas fijadas por Colombia, respecto a los Objetivos del Milenio? Colombia se fij unas metas que debe cumplir antes del ao 2015, Qu tanto hemos avanzado en el cumplimiento de esas metas? Y Por otra parte, Qu tanto la poltica pblica de infancia corresponde a nuestra realidad y qu tanto est siendo cumplida o no? El segundo es con respecto a la presentacin de J.R.Ortega, en la que surgen interrogantes frente a Qu tan inamovible es la distribucin poblacional donde el nmero de ricos es tan poco y dependemos de ellos? Probablemente lo que Bogot necesite para mejorar sus ingresos es que haya ms ricos o la alternativa debe ir por otro lado? Teniendo en cuenta que las crisis en algunos casos son cclicas Hacia dnde deben estar direccionadas las polticas sociales para que estas crisis interfieran sobre las poblaciones de una manera tal, que sus derechos no sean vulnerados?
RESPUESTAS
Wilma Castellanos: No pretenda presentar el estudio de infancia, sino que vieran cmo se poda intentar articular unos principios generales de los Derechos Humanos, a la evaluacin de las polticas pblicas, tomando como ejemplo el caso de la infancia, caso que no present en su totalidad, eso lo primero. Lo segundo, en cuanto a los objetivos del mileno no se refiere concretamente al control prenatal, se refiere a disminuir la mortalidad materna e infantil, en particular la de recin nacidos. Existen unas metas y por ejemplo Bogot cumple la meta, pero si nos vamos al Choc, va cien veces atrs que Bogot. Visto como un todo, el pas va lejsimos de las metas. En ese sentido, esto ocurre por la inequidad las polticas y por lo que creo el Secretario de Hacienda nos quera hacer ver que es fundamental, por ejemplo en materia de salud, y es que uno no est afiliado a un sistema en el pas, sino que est afiliado a un sistema en Bogot. Esto termina conduciendo a que los derechos no son iguales ni en Bogot ni en Tabio, ni los derechos ni las obligaciones y por supuesto los resultados tampoco. En ese sentido, como pas vamos lejos, como Bogot no estamos muy lejos en materia de mortalidad entre recin nacidos. Respecto a las conclusiones de la infancia, mi inters es ver cmo logramos aterrizar los derechos en funcin de los seguimientos y de la informacin que reunimos para decir si est administracin funcion o no y no que vivamos Colombia es Pasin porque as no es posible saber para dnde vamos ni qu hace falta.
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Juan Ricardo Ortega: Hago ah una acotacin a lo que le deca de diseo de polticas, para claridad de todos y todas. Esa meta que es la mortalidad de los nios y nias en el primer ao de nacido, son cosas que llaman la atencin, pero si no se entiende y no se tiene un diagnstico serio, no se puede hacer mucho. Si se mira el total de nios y nias que mueren y todas las causas de esas muertes (porque muchas muertes pueden darse por accidentes de trnsito, en Bogot las tasas de muerte por accidentes de trnsito son muy altas en nios y nias), en Bogot el total son como 160, son muy poquitos. Es decir que salvarle la vida a un nio de esos, puede ser un esfuerzo fenomenal en polticas pblicas, pero usted puede tener 2.000 que se le estn muriendo por accidentes de trnsito y que no est contabilizado porque tienen 6, 7 u 8 aos y no estn en esa meta. Siguen siendo nios, pero si se mira dentro de la poblacin relevante y se ve la infraestructura al lado de los colegios, imagnense cualquier pas del mundo: se llega a un colegio y eso es como una zona dinamitada, luces, colores, andenes, las velocidades son de 15 kilmetros por hora, vigiladas con cmara, todo tipo de sealizacin. Ac se puede pasar a a 80 Kmh por el frente de un colegio y no pasa absolutamente nada, ejemplo: la Octava en frente del Francs. Si no se tienen los inventarios completos, ser muy difcil hacer mediciones, aqu lo que importa es cada vida. 160 nios pueden ser un nmero muy bajito pero si hay tiene 180 que se estn muriendo por otra causa, eso no quiere decir que no sean ms nios. Y ac nunca he visto un diagnstico, nio por nio, de qu lo mata para entonces priorizar la poltica. El da que eso pase, se podr saber qu es costo-eficiente. Tal vez hacer un puente peatonal o hacer un semforo, salva ms vidas que hacer inversiones millonarias en una vacuna como el neumococo. Entonces, es ah donde el diseo de las polticas debe darse con debates sustantivos de la realidad, con nmeros y con hechos tangibles. De otro modo, creo que el punto no es dividir las sociedades en ricos y pobres, sino entender que ciertos niveles de desigualdad y de privacin se vuelven intolerables y no son sostenibles en el tiempo. Hay un estudio muy bueno, de la London School of Economics, donde las ciudades latinoamericanas son las que tienen mayores desigualdades en el mundo. Brasil generalmente nos gana, Sao Paulo nos gana como la ciudad ms desigual de Amrica Latina. Ah se entiende que si no les genera mecanismos para que estas poblaciones puedan superarse a s mismas, a travs de sus hijos, de garantizar movilidad social, no hay futuro. Esa es la discusin de fondo: cmo se garantiza que haya movilidad social y sta, en casi todas las sociedades que lo han logrado generando una integracin entre la clase media y las clases bajas ascendentes, esa integracin se da en los sistemas educativos de muy alta calidad. Si se mira Singapur, Corea, Vietnam han sido muy exitosos en la calidad del sistema educativo y en las prestaciones de servicios de salud bsica, preventiva no curativa. Es aqu donde no hay coherencia en nuestras polticas, es necesario hacer un nfasis enorme en lo curativo en salud, que no est integrada a la poltica de forma transectorial (salud es parte fundamental de la educacin y viceversa) y si no se mira las polticas pblicas como transversales, nunca van a ser efectivas porque el evitar uno de los mayores ndices de pobreza, tiene que ver con quedar en embarazo a los 12, 13, 14 aos, eso no se logra si no se genera un proceso educativo y una construccin de expectativas donde las nias, ms que el afecto de un beb, tienen el sueo de ser unas mujeres realizadas. Slo se cambia en el
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sistema educativo, y difcilmente se logra algn tipo de movilidad social. En Inglaterra, a raz de los problemas que han tenido de violencia, le estn invirtiendo todo en educacin, es algo que llaman inteligencia emocional, y es desarrollar la capacidad de entender, aceptar, dialogar con otro y encontrar soluciones pacficas a los conflictos, es en esto donde estn encontrando mayor productividad en el desarrollo de competencias en nios. Si se observa este ejercicio, es muy bonito ver nios diciendo djame y me pongo en tus zapatos y les ponen zapatitos de colores verdes y rojos para que se cambien de posicin, para entender cmo se ve el mundo desde tu punto de vista. Qu se siente ser el gordito de la clase, que se burlen y lo empujen? Lo hacen empricamente. Son convicciones muy profundas de sociedad donde esas poblaciones importan. Ac hemos volcado las polticas pblicas a hacer cosas que se ven: edificios, cosas fsicas, pero la parte humana no es la que est identificada ante el pblico, como una transformacin de quienes son esas personitas, sus competencias y capacidades. Creo que ah debera estar el debate sustantivo, si se hace bien, la gente le invierte. El problema es que no se cree mucho en la calidad de la inversin, razn por la cual no encuentran justificacin en el nivel tributario que asumen. No creo que tengamos un consenso, de cunto vale un nio bien educado y cmo se juzga a quienes se gastan la plata equivalente de un nio bien educado y no lo consiguen. Jairo Estrada lvarez: Lo primero, es sealar que la situacin en que nos encontramos tiene una historia y habra que preguntarse, Cules son las polticas que durante, por lo menos dos dcadas, no han permitido que este pas mejore su coeficiente Gini? Por el contrario lo que estamos mirando es una mayor tendencia hacia la concentracin del ingreso, el incremento de las desigualdades en este pas. Se trata de una sociedad que concentra, de manera extrema, la riqueza y me pregunto de dnde resulta eso, de qu tipo de polticas proviene eso, quines han estado gobernando y orientando las polticas pblicas en el pas, durante las ltimas dcadas. Recuerdo, que en 1990 hubo un lema que se llam bienvenidos al futuro, con el cual se iniciaron las polticas de apertura econmica y de modernizacin del Estado. Lo que se nos indic era que el pas iba a tener unas transformaciones profundas, lo que qued avalado luego por la Constitucin del 91 que le dio el marco jurdico institucional, y dos dcadas despus nos toca hacer el balance. El anlisis que hagamos de polticas pblicas no puede ser desconociendo la historia, sino tiene que considerar las condiciones en las que se han producido las polticas, quines han gobernado, quines han dirigido el pas, quines le han dado orientacin a las polticas. Esa es una primera consideracin. Una segunda, en esa misma direccin tiene que ver con la preocupacin de cmo concebir en una sociedad democrtica la relacin entre la macroeconoma y el ordenamiento jurdico. Porque pareciera ser, por la exposicin que hemos escuchado ac, que estamos sometidos de manera inevitable e irreversible a los dictmenes de la macroeconoma con ciertos acuerdos. Sin duda las decisiones judiciales, el marco jurdico institucional, tiene que atender las condiciones econmicas, pero no se puede pretender, desde un discurso de poltica macroeconmica, argumentar que los ordenamientos jurdicos no tienen sentido, porque stos desempean un papel fundamental en la sociedad, le hago una crtica a los economistas en no desatender la importancia de este papel, para efectos de construir cohesin social y un proyecto de nacin. Esto me lleva a una discusin adicional que es sobre la democracia. Cmo planteamos el tema cuando queremos construir una sociedad y una economa? Son los tecncratas los que definen todo? O la so-
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ciedad tiene derecho a discutir tambin, a participar en los debates? Ese es otro tema interesante para mirar, porque tengo la percepcin, de que buena parte de la responsabilidad que hay acerca de la situacin en la que nos encontramos, tiene que ver con la tecnocracia, que se instal en el Departamento Nacional de Planeacin, en el Banco de la Repblica, en el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. No sern ms de 30 o 40 personas en posiciones importantes, que han tomado las decisiones fundamentales de esa poltica econmica, que muy bien se nos ha presentado. Una ltima tiene que ver con que todo pareciera indicar, que al final, de lo que se trata es de generar unas condiciones ptimas de crecimiento para que opere una especie de teora del derrame. Algo as como que, en la medida que impedimos que algunos se nos vayan de ac, entonces logramos que esos produzcan ms, generen ms ingresos, mejorar nuestros ingresos en consecuencia y en tanto que eso ocurre, genera una suerte de poltica redistributiva por s misma. Hay una diferencia sustancial en el entendimiento de la poltica pblica respecto de entendimientos de poltica pblica que preferiran otro tipo de acercamientos. Acercamiento como los que se han trabajado en este evento, a propsito de una poltica desde un enfoque de derechos, que presume cambios polticos, la existencia de proyectos polticos distintos a los que han predominado en el pas. Creo que la presentacin que ha hecho el Dr. Ortega, por lo menos a m lo que me queda claro, es la necesidad de que haya cambios polticos en este pas para que las relaciones entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales puedan plantearse de otra manera; para que las polticas nacionales, en materia tributaria, en materia de concepcin del gasto pblico, en tratamiento de la inversin, nos lleven a la situacin en la que est la ciudad de Bogot. Juan Ricardo Ortega: Lo fundamental para una sociedad es la movilidad social, y al pensar que es un tema de una ideologa se nos olvida que hay corruptos tanto de derecha como de izquierda. Cuando tenemos un problema de una profunda corrupcin en el Estado, de una cosa ms cercana a una narco democracia que a una democracia, lo que entra es un problema de moralidad y de valores fundamentales y no de ideologas. Porque si uno quiere discutir aqu lo sustantivo, se centra en el por qu el gasto pblico no construye las realidades que debera construir. Entonces cuando se tiene un Estado montado alrededor de rentas y de corrupcin es difcil generar transformaciones, tanto polticas como sociales, porque se utiliza la ideologa como mecanismo de confusin y manipulacin de las poblaciones, para alimentar emociones, no para esclarecer realidades. Lo que es positivo de estas discusiones es que tratemos de sincerar debates que no se dan de manera clara. Los 40 tecncratas nunca han podido ser los que hacen las polticas pblicas. Yo present la Reforma Pensional que buscaba que las pensiones altas pagaran impuestos, como impuesto a la renta, lleg a ltima plenaria de Senado, casi me sacan los Senadores por pretender ponerlos a pagar impuestos. Y ese es el tipo de polticas que se dan normalmente, cuando tienes 20% de presupuesto que se los llevan un milln de personas, eso es una redistribucin. De dnde un pensionado con 25 millones al mes es exento de impuestos? En ningn pas del mundo, las pensiones son exentas hasta un cierto nivel, que en Colombia, ese cierto nivel con dos millones es realista porque te cubre el 90% de la poblacin.
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Luego, si se mira la gestacin de la mayora de polticas, han tenido matices muy distintos que lo que es aprobado, porque el burcrata no aprueba las leyes, ni lo pretendera jams, pero el problema es quienes nos representan. Es responsable un sistema profundamente corrupto donde el poder no son los 4 Senadores notables que ganan sino los 250 que sacan las mayoras en las votaciones? O Cmo han sido las votaciones recientes que hemos visto todos, de personas idneas, pblicas, rinden cuentas? Son esas las personas que representan ese sentir nacional, esa transformacin? No simplifiquemos un debate que es profundo a una ideologa neo, prima, marxi, cualquier tipo de calificativo, porque eso no explica la realidad de Colombia, y la simplificacin a un problema tan complejo, genera ms rabias, ms frustraciones, cuando lo que uno necesita son consensos y unir a la gente alrededor de una participacin poltica, que si no es capaz de llevar lderes y representantes de la ciudadana, que tengan valores, nada se va a lograr. La poltica es fundamental y hay muchos polticos muy valiosos, pero entendamos que tenemos muy malas reglas del juego. En Colombia la gente cree que se asciende con base en palancas y favores. Si se cree que esos son los pilares fundamentales de organizacin social, en el cual la democracia es un transable y el progreso es un favor, hay un problema de cultura, con unas reglas del juego, que como reglas, generan una mala relacin entre la gente. Tenemos que cambiar ese relacionamiento de forma tal que la poltica no sea un proceso financiero, as es como se apropia de un contrato o de una renta, como se apropia la movilidad social, a travs del rentismo y no a travs de la produccin de valor ni la productividad o de la innovacin. La productividad y la innovacin no se generan ni con capitalismo ni con comunismo sino con unas reglas claras. La Crisis del 99 fue traumtica para la gente pobre, el 17% de los jvenes en el colegio salieron y en ese momento se discuti cmo se generaba un mecanismo que nunca le haga variar los ingresos a los municipios para que no saliera la excusa que educacin y salud pueda cambiar en el tiempo. Esa es la poltica neoliberal que mencionan en los medios, era simplemente pensar financieramente, porque un nio de 5 tiene que poder entrar en 6, tenga o no tenga empleo el pap, porque es lo nico que le puede dar una esperanza en la vida. La torpeza no es ideolgica, es de la naturaleza humana. Entonces en un debate con estos matices, Colombia est donde est por una razn sencilla, y no s la explicacin, pero una sociedad que ha aceptado el narcotrfico, paramilitares, autores de masacres que no se las explica nadie, las cifras nuestras son vergonzosas y en todo el mundo nos consideran y nos tratan como parias y no es azar. Nosotros no hemos sido una sociedad exitosa pero eso no quiere decir que no podamos serlo y la discusin es cmo lo somos y lo seremos si todos admitimos algn nivel de responsabilidad, todos y todas. Jairo Estrada lvarez: Voy a hacer algunas precisiones en este sentido. Lo primero, en eso comparto el criterio del Dr. Ortega, es que el examen de la situacin en la que nos encontramos es mucho ms complejo y demanda ejercicio de complejidad, que entre otras cosas, deben conducir a que los fenmenos no se miren aisladamente, que consideremos que lo
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que hemos vivido tiene articulaciones y la expresin de una tendencia poltica general, por lo menos en mi interpretacin. Lo segundo es que no creo en discursos que se presentan neutrales y sin carga ideolgica. Tenemos que desmitificar esa idea de que tener posturas ideolgicas en los debates sea malo, no eso est bien porque efectivamente permite que en una sociedad se pongan sobre la mesa perspectivas distintas. Problemtico es, si un concepto de poltico se elabora exclusivamente sobre presupuesto de carga ideolgica, en eso estaramos de acuerdo. Sealar que para el caso de nuestra ciudad, hay algunos aspectos de la poltica nacional que nos afectan sensiblemente. A m por ejemplo, me sorprenden mucho ciertos discursos, a propsito del estado de cosas inconstitucional en cuanto a la poblacin desplazada de este pas que no ha sido atendida como es debido, desde luego que eso demanda unos recursos que este Estado no tiene. Pero por otra parte, hay que reconocer una situacin de excepcionalidad en esa poblacin, hay que recordar que estamos viviendo el drama del conflicto armado, 4 millones de desplazados, casi el 10% de la poblacin, y esta ciudad, en buena medida, vive los resultados de poltica nacional que no enfrentan, de manera contundente, el problema del conflicto armado en Colombia, entre otras porque no se reconoce. Juan Ricardo Ortega: Lo que pasa es que no es fcil definir ideologas en un Pas sin partidos polticos, al menos desde el punto de vista intelectual, aqu los godos han sido de cualquiera y los liberales han sido de cualquiera y no hay ninguna identificacin medianamente lgica, con principios polticos de ninguna organizacin. Entonces es difcil adherirse a una cosa que en este pas es amorfa, que alguien no tiene claramente definido. Tengo clarsimo mis valores ideolgicos y los vivo en todo lo que hago. Lo importante aqu es la libertad de los individuos y la capacidad de definirse a s mismos como prioridad fundamental de cualquier ordenamiento, poltico o econmico y acto seguido el que el Estado genere los mecanismos de que se puedan materializar esas libertades. El cmo eso vuelve realidad en un marco institucional? No lo tengo claro, porque en gran parte depende de las caractersticas de cada sociedad, no creo que existan polticas pblicas independientes de las realidades histricas y cuando uno mira las tradiciones tributarias y administrativas, son muy ligadas a estructuras de poder que son muy locales y si no se es capaz de entenderlas, uno no se pueden negociar soluciones pacficas, que para m es una prioridad fundamental de cualquier relacionamiento humano. Esa discusin institucional no es sencilla cuando hay tan malos diagnsticos, cuando no somos capaces de disear un sistema educativo que lleve a una movilidad social clara. No tenemos un consenso con la sociedad en el que toda la gente comprometida haga exigible el generar los resultados. Eso, en s mismo no es ideolgico. Ideolgico es el pensar que uno quiere unos valores que prevalezcan. Para m los chilenos, siendo profundamente ideolgicos en una tradicin de izquierda, han tenido la inteligencia de encontrar unos marcos institucionales que para diferentes problemas tiene diferentes soluciones y matices. Lo que importa entonces, no es slo el gasto sino la calidad del gasto, que es un consenso de la sociedad, en el cual se montan mecanismos exigibles, para que padres de familia
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educados, se mezclen con padres de familia no educados y sean los padres de familia los que auditen la calidad de los maestros y puedan hacerles exigencias ante la sociedad. En ese contexto de control poltico, se estn mezclando todo tipo de mecanismos pblicos y privados, pensando en cmo en un contexto de una sociedad, que no es la sociedad francesa con una tradicin milenaria de educacin y de valoracin social del conocimiento pblico, a una sociedad americana donde tristemente no tenemos esas tradiciones. Cunta gente ac se ha educado en casas donde lean sistemticamente y dnde las discusiones se den a travs de textos de filosofa, de poesa o de literatura? Muy pocos hemos tenido esa posibilidad. Luego son valores fundamentales y estructuras fundamentales que construye una sociedad. Obviamente hay grupos dbiles vulnerados, a los cuales les ha pasado de todo y son vctimas y son muchos, pero nunca hemos hecho esfuerzos de coordinarnos polticamente y de buscar esa participacin, que quieren que se las den pero no la crean, porque las sociedades que han sido polticas, son las personas las que se organizan y no pretenden que los organicen. Solamente el da que se organicen, este pas va a tener la participacin poltica que va a generar movimientos polticos, que elijan gente que est comprometida con realidades polticas y no con intereses econmicos, personales o rentistas. Podramos entonces enfocarnos en Cmo los volvemos polticos? Cuando se tiene 50% de la gente con ingresos tan bajos, me cuesta trabajo hacerlos exigibles en su participacin poltica, porque estn pensando en cmo pagan el arriendo, cmo comen. Para m, ese es el debate, es mucho ms difcil. Wilma Castellanos: Quera hacer una sola anotacin al respecto de la discusin que nos tiene enfrascados, no slo aqu, sino a Colombia entera. Creo que lo primero es que no podemos mirar al pas por las voluntades individuales, los valores individuales, las capacidades individuales, sino que esto es una estructura que permite y ocasiona un conjunto de procedimientos que ocultan los derechos de la gran mayora. Lo segundo es que discutir sobre qu es prioritario, si es una posicin poltica o una suma matemtica del dinero, es poner la situacin en un punto insoluble. Es algo as como en la casa decir que la plata no nos alcanza para alimentar a los 4 hijos, entonces al mayor le damos 8 elementos fundamentales de nutricin y as descendiendo hasta el ltimo que slo le damos dos: azcar y harina porque son ms baratas. No, el problema es sobre cules son los principios de una sociedad que permite pensar un futuro, de una manera donde quepamos probablemente durante un poco de tiempo apretadamente, pero todos. Y creo que eso constituira un paso adelante en la discusin de si los economistas o los abogados dan ms razn de lo que se debe hacer, pensando que los otros tambin son seres humanos y deben tener el mismo respeto.
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IV. Recursos Escasos y Posibilidades de Universalizacin.

Cmo se puede materializar los objetivos?
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La universalidad de los derechos: retos para la accin institucional

Blanca Leticia Arteaga D.*
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Resumen
El principio de universalidad de los Derechos Humanos, manifiesto en su declaracin de 1948, plantea amplios debates desde distintas perspectivas. De una parte est la complejidad que reviste el tema de la soberana nacional y la universalidad, as como desde los efectos perversos del modelo econmico sobre el impacto en el deterioro de la calidad de vida de las personas, que acenta desigualdades e inequidades en contra de su garanta universal. Para el Distrito Capital el enfoque de derechos, supone profundas reflexiones de cmo abordarlo universalmente. Bajo estas consideraciones, es importante entonces reconocer al Distrito como escenario de diversidades y diferencias que a su vez le plantea retos desde su papel tanto de hacedor de poltica social como de prestador de servicios sociales, en el camino hacia la garanta universal de los Derechos Humanos.
I. Los Debates en torno a la Universalidad

Bien se podra decir que una caracterstica esencial de los Derechos Humanos es la universalidad, ya sea porque estos son vistos como los derechos naturales que deben ser reconocidos por poderes polticos; o porque se considere que las normas jurdicas no pueden ser resultado del arbitrio de los gobernantes sino del consenso popular. Cualquiera que sea la mirada, los Derechos Humanos implican el reconocimiento de facultades jurdicas a todas las personas 58. Algunos expertos consideran a su vez, que la universalidad es un rasgo que caracteriza la modernidad. Este aspecto es relevante pues no siempre el derecho estuvo ligado al reconocimiento universal: en las primeras culturas que forjaron la humanidad, ya se reconoca el derecho, este era un atributo de libertad y de poder...pero para unos cuantos solamente, como el caso de los imperios orientales, el mundo greco romano,..etc. Ampliar esta titularidad a todas las personas es como lo expresa el profesor Perez Luo, el gran invento jurdi-
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57 Los puntos aqu presentados, son acordes con la apuesta de la SDIS sobre el enfoque de derechos del Plan de Desarrollo Bogot Positiva y con los ejercicios analticos y tcnicos rigurosos que sobre el tema se han realizado, sin embargo la responsabilidad de lo expresado es slo de la autora. * Integrante del Centro de Investigacin para la gestin y Evaluacin de las Polticas Pblicas- Direccin de Anlisis y Diseo Estratgico-SDIS. 58 Ver Baldasarre Antonio-2001; y Perez Luo, Antonio, 2002. Este ltimo seala como ingredientes bsicos en la formacin histrica de la idea de los derechos humanos dos direcciones doctrinales el iusnaturalismo o el postulado que todos los seres humanos desde su propia naturaleza poseen unos derechos naturales que dimanan de su racionalidady el contractualismoque sostiene que las normas jurdicas y las instituciones polticas no pueden concebirse como el producto del arbitrio de los gobernantes, sino como el resultado del consenso o voluntad popular, op.cit, pg.23.
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copoltico de la modernidad. Solo es posible hablar de Derechos Humanos cuando estos representan una TITULARIDAD UNIVERSAL que no prescribe, es inviolable e innata.59 Sin embargo, si bien no hay discusin en torno al deber ser sobre el carcter universal y no excluyente de los derechos establecido desde su declaracin universal en 1948, su materializacin reviste ciertas complejidades al incluir en el anlisis, temticas sobre la soberana nacional vista como una forma que prevalece a intereses ms amplios; o incluso cuando se constituye en frmulas especficas que permitan fortalecer ese compromiso universal 60 . No menos compleja es la contradiccin que existe entre la universalidad de los derechos y la universalidad de un modelo de acumulacin como el globalizado, cuya implantacin sobrepas ampliamente las fronteras nacionales y regionales para constituirse en una forma supranacional a la que se supeditaron todas las economas locales y que lejos de proveer un avance en la igualdad bajo el principio de universalidad, como en el caso de la declaracin de 1948, su expansin estuvo acompaada de un mayor empobrecimiento y deterioro de la calidad de vida de sectores de poblacin, sobre los cuales recayeron los efectos perversos de un modelo econmico cuyo establecimiento ha implicado un aumento desmesurado de la concentracin de riquezas e ingresos. Tal contradiccin es observable desde los efectos que en cada caso genera la universalidad: de una parte, la de los derechos, supone la igualdad de todas las personas frente a estos, al tiempo que la universalidad que surge de la globalizacin econmica est sustentada en ritmos crecientes de pobreza y miseria as como de deterioro de las condiciones de vida en general, que al interior de los pases se traduce en absurdas inequidades como por ejemplo, las crecientes diferencias urbano y rural, que en pases como Colombia ha dado lugar a una brecha manifiesta en cerca del 70 por ciento de la poblacin rural en pobreza y casi la cuarta parte de esta, desplazada. Ms all de la complejidad que supone avanzar universalmente en los derechos en el marco de contextos nacionales especficos; subyace entonces otra discusin sobre su carcter universal en contradiccin con los efectos del modelo que mina la posibilidad de alcanzar mayor igualdad y equidad en la sociedad. Al tiempo que los derechos propenden por el logro de titularidades a todos los seres humanos, en aras del reconocimiento de su dignidad como tales, el modelo de acumulacin necesita de la diferenciacin de dichas titulaciones. Esto se manifiesta, en lo que se ha dado en llamar el costo de la globalizacin 61 o el empobrecimiento de amplios sectores de poblacin para quienes los efectos de la flexibilidad laboral y el deterioro de ingresos por cuenta de esa flexibilidad laboral, que impone altos
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59 Perez Luo, Antonio E., La Universalidad de los Derechos Humanos y el Estado Constitucional, Universidad externado de Colombia, Bogot, 2002. 60 Sarmiento Alfredo, Hacia un Sistema de Indicadores en Derechos Humanos, documento de trabajo, pg. 5, 2008. 61 Ver sobre anlisis de riesgo en Holzmann y Jorgensen.
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niveles de desempleo, subempleo y empleo precario, genera dinmicas manifiestas en una imposibilidad de alcanzar sus derechos y libertades. Tal situacin pone en contrava los avances de modelos econmicos y polticos con el de titularidades universales como fundamento inherente de los Derechos Humanos. 62 La globalizacin por su parte, posee lgicas que minan la universalizacin de los derechos: de una parte supone a nivel planetario, la democratizacin tecnolgica y de comunicaciones, pero ampla y homogeniza tambin de forma universal, los desequilibrios e inequidades. Las reformas econmicas desde este modelo, han dado por resultado un deterioro de las condiciones de vida, la informalidad en el empleo, su terciarizacin y el aumento en la participacin de trabajadores sin contratos o con contratos temporales que no incluyen el acceso a la proteccin social. (Tokman, 2003, p.86). Para Holzman y Jorgensen del Banco Mundial, el manejo de los efectos negativos del modelo requiere de intervenciones pblicas ,63para (i) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y (ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza. El objetivo es proteger la subsistencia bsica y al mismo tiempo promover la disposicin a asumir riesgos. 64 Es como lo expres el Informe Social de la Contralora del 2003, promover la iniciativa espontnea de las comunidades, grupos, familias y del sector privado, como la primera opcin para atender tales efectos nocivos. En este sentido, la inversin social pblica slo debe intervenir para tratar de resolver las necesidades de la comunidad cuando sta o el sector privado no estn en condiciones de resolverlo. (Contralora, Informe Social, 2003) Esto es relevante porque es la lgica sobre la cual se asignan recursos desde el gasto pblico, para atender las necesidades de las personas, y para dar acceso a los bienes sociales bsicos .65 Es una contradiccin pretender cumplir el principio de universalidad de los derechos, con un enfoque que en si mismo limita esta universalidad. Bajo esta visin se pretende identificar y caracterizar grupos menos favorecidos y vulnerables a fin de que sean estos y no otros, el objetivo del gasto pblico social. La eficiencia del gasto pblico queda reducida entonces a la de ser un modelo de rescate de las vctimas que el mismo modelo econmico genera.
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62 Carlos Montemayor seala cmo en muchos pases quiere verse todava este proceso de la economa mundial como algo natural y no como algo determinado por la fuerza dominante de los grupos financieros internacionales y los consorcios mundiales (ver Montemayor Carlos, 2004). 63 Robert Holzmann, Steen Jorgensen. MANEJO SOCIAL DEL RIESGO: UN NUEVO MARCO CONCEPTUAL PARA LA PROTECCIN SOCIAL Y MS ALL. Banco Mundial Documento de Trabajo. Febrero de 2000. 64 Ver documento de trabajo Direccin DABS, 2005. Esta estrategia del Manejo Social de Riesgo, es muy importante si se mira desde el tema de la Proteccin Social pues limita su carcter de universalidad en contraposicin con otras visiones que impulsan salidas universalistas como el de la renta mnima por ejemplo. 65 El profesor Cesar Giraldo reconoce este trmino como la materializacin de los derechos des de un principio de universalidad.
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Esto se explica en parte, por la falsa idea de que uno es el desarrollo econmico y otro el social, como si no se tratara de un solo desarrollo que integralmente interacta desde estas dos miradas y requiere de ambas para posibilitarse. 66
II. La Universalidad y la Equidad

En un escenario que independiza lo econmico de lo social, la titularidad de derechos queda supeditada a las dinmicas del mercado, que postula la libertad como el derecho de cada persona de gastar su dinero como quiera 67 . Esta libertad sin embargo, depende de su restriccin presupuestal: puestas as las cosas, el derecho dependera del patrimonio: quien ms patrimonio ostenta, mas derecho tiene. Esta no es la perspectiva de un enfoque de derechos. Un enfoque de derechos que reconozca una titularidad universal debe plantearse desde la equidad. Para ello es necesario reconocer que no se trata de una visin individulaista de la universalidad, como lo expresan los postulados de la economa utilitarista, que derivan el alcance de los derechos, del patrimonio y el ingreso que los individuos tengan. Considerar el universalismo desde esta ptica puede encubrir profundas desigualdades. Los derechos por tanto no pueden ser derivados del patrimonio...no son derechos patrimoniales: son derechos derivados de la condicin de ciudadana. (Lo Vuolo Rubn, 2006; Giraldo Cesar, 2008) Es justamente este el reto del gasto pblico y es por esto tambin, que la equidad ha sido adoptada por la Secretara Distrital de Integracin Social como uno de los fundamentos de su filosofa poltica, que le permite asumir desde otra perspectiva, el tema de los derechos: Para algunos la diferencia en el patrimonio, es el factor determinante el logro de los derechos. La visin fundada en los derechos como titularidades ciudadanas, reconoce en la diversidad, el punto de partida del quehacer de la equidad para alcanzar la condicin de Universalidad. No es sin embargo la diferencia en los ingresos solamente, se trata ms bin de diferentes situaciones y condiciones que caracterizan a los grupos humanos, y cuyo reconocimiento debe hacer parte de la tarea de la accin pblica y estatal. La diversidad es tambin un escenario de enorme complejidad que no se resuelve solamente con la distribucin de bienes primarios. En este sentido, la categora de Sen sobre las dotaciones iniciales brinda elementos tiles al anlisis: para Sen, tales dotaciones iniciales son recursos fsicos, intelectuales y patrimoniales con los cuales las personas ponen en accin
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66 Ver Sarmiento Alfredo, 2007.
67 Acorde con el principio de la teora de mercado, los individuos toman sus decisiones teniendo en cuenta como nica restriccin su presupuesto, no cabe en los supuestos de esta teora contemplar restricciones de carcter social, poltico o tico.
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sus capacidades para alcanzar las realizaciones, o como el propio Sen lo explica: para alcanzar diversas dimensiones del ser y el hacer (Sen Amartya K, 1998; Sarmiento, L., 1998). La calidad de vida de las personas se traduce entonces en la capacidad que estas tienen de acceder y transformar bienes fsicos en realizaciones. (Sarmiento, A. Et al., 1998, Corredor C., 2006). Por ello, mirar desde la etnia, o desde la situacin socioeconmica, desde el gnero o la opcin sexual, son miradas incluyentes que lejos de atentar contra la universalidad, abonan el terreno para su alcance a travs de la equidad. Visto de otra manera, dar el mismo tratamiento a grupos, personas, familias y poblaciones que estn en diferentes situaciones y ostentan condiciones diversas, resultara inequitativo.
III. Multidimensionalidad e Integralidad

Si consideramos entonces, como lo expresa Sen, que somos diversos de diversas maneras, es sensato pensar que las problemticas que enfrentan las personas son multidimensionales tambin. Dicha multidimensionalidad se constituye en el reto de la SDIS, de actuar bajo una mirada integral, que implica reconocer todos los factores que dan lugar a estas problemticas y considerarlas integralmente...En el campo de las polticas sociales ...la integralidad puede ser entendida como una visin de conjunto de las mltiples dimensiones de los problemas y la capacidad de articular estratgicamente las actuaciones que los enfrentan... No es la suma, coordinacin o yuxtaposicin de intervenciones... 68 Desde la forma como las problemticas deben ser abordadas, la SDIS, avanza en el diseo y puesta en marcha de una estrategia de intervencin social para los territorios, que permite conocer de cerca este entramado de necesidades y poblaciones. Se trata de la estrategia de Gestin Social Integral-GSI, cuyo planteamiento reconoce la diversidad territorial, y en las poblaciones. La Gestin Social Integral como una estrategia de abordaje para la garanta y restitucin de los derechos y, en consecuencia, el mejoramiento de la Calidad de Vida en el Distrito, va ms all de la simple prestacin de los servicios o de la formulacin y puesta en marcha de proyectos de los cuales se derivan estos. La GSI articula diferentes sectores para lograr una mayor incidencia sobre las poblaciones y territorios. Para ello se han identificado tres ejes de accin: 1. La mirada transectorial desde el Estado, 2. La integracin Estatal y privada desde el inters pblico, y 3. La sociedad civil que ejerce el control social y la exigibilidad de derechos. 69 Esta estrategia sobre cmo abordar el tema de la universalidad de los derechos en el Distrito, no niega la importancia de reconocer en los ms dbiles la prioridad para el gasto pblico. Desconocerlo sera una falta a la justicia social, e ignorar las profundas inequidades que afectan nuestra sociedad. Se pretende ms bien, ir mas all, reconociendo que lo social es mucho mas que la lucha contra la pobreza. Cuando el actuar pblico sobre lo social se cen-
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68 Corredor Consuelo, La Poltica Social de Bogot, D.C. Lucha contra la pobreza y la exclusin, en Crecimiento y Equidad Ciudadana, pg.481, CID, Bogot, 2006. 69 SDIS, Plan Estratgico, 2008-2012
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tra en resolver la pobreza, ignora un amplio espectro de poblacin y sus necesidades, que no son observables desde la lgica del modelo econmico, en tanto no representa mayores inconvenientes a la acumulacin. La Secretara Distrital de Integracin Social-SDIS, est trabajando bajo el criterio de Deuda Social, como una forma incluyente de identificar diversas magnitudes de la brecha entre las diferentes realidades sociales que existen en el Distrito y los llamados esenciales de los derechos, para el logro y restitucin de la dignidad humana. La universalidad por tanto, no se contrapone a la identificacin de las poblaciones y sus necesidades. Es justamente este, un requisito de ser incluyente para que esta sea una realidad.
IV. Cmo aborda la SDIS el tema de la Diversidad

Por ltimo, es importante sealar que los retos para la Secretara de Integracin Social deben ser vistos desde dos ngulos, los cuales se relacionan y complementan entre s: Uno, desde su trayectoria histrica como prestadora de servicios en donde la SDIS, antiguo DABS, cumple un papel importante de atencin a grupos de poblacin en distintas situaciones y condiciones; pero otra es, desde su perspectiva misional como rectora de la poltica pblica social en el Distrito Capital donde las distintas situaciones y condiciones deben ser tratadas como categoras analticas que amplan el conocimiento de las realidades sociales. En ambas circunstancias, es importante reconocer por ejemplo, perspectivas de gnero, opcin sexual, etnia o estrato socioeconmico... sin embargo, como prestadora de servicios sociales, la SDIS mejora a travs de esta visin diferenciada, su eficiencia y el impacto en la prestacin de servicios sociales que se traducen en acceso efectivo a travs de una oferta suficiente y acceso en trminos econmicos, fsicos e institucionales, como una manera de ver los derechos y abordarlos desde sus libertades de acceso. 70 En su condicin de rectora de poltica social, los anlisis desde diversas perspectivas, le proveen un conocimiento mas profundo de la realidad social, y por ende da luces a la toma de decisiones en la ruta hacia la materializacin y garanta de los derechos de todas las personas que habitan el Distrito, que se concreta en logros que impactan la calidad de vida de las personas. Como reflexin final, la universalidad es una herencia de la modernidad que puesta en el contexto del Distrito, le plantea serios retos a su quehacer, entre otros, avanzar en el reconocimiento de la diversidad y las diferencias de quienes lo habitan y su amplio espectro de situaciones y condiciones que caracterizan dichas diferencias. Si bien la universalidad es sello de la modernidad, el reconocimiento de tales diferencias es una caracterstica de la postmodernidad. Buscar la igualdad en este universo de diferencias
70 Ver Nussbaum Martha, 2005; Sarmiento Alfredo, 2008, 2009.
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es tarea de la justicia social y la equidad. Desde la perspectiva de las capacidades humanas, estas seran un referente sobre el cual indagar dicha igualdad. Segn Martha Nussbaum: Las capacidades juegan el mismo rol de los derechos humanos, en tanto sientan las bases para comparaciones transculturales, y brindan apuntalamientos filosficos para los principios constitucionales bsicos, solo que el lenguaje de las capacidades brinda una importante precisin y complemento al lenguaje de los derechos.. 71
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71 Nussbaum Martha, Capacidades como Titulaciones Fundamentales: Sen y la Justicia Social, Serie Estudios de Filosofa y Derecho No.9, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2005.
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Universalismo y Focalizacin*
Ivn Jaramillo Prez **
Resumen
En esta intervencin se tratar de analizar la correlacin entre el problema econmico-financiero y el problema social y de los Derechos Humanos, bajo la pregunta central de Cmo se pueden materializar los objetivos de garantizar la universalidad de los derechos, sabiendo que los recursos econmicos y financieros, siempre son escasos? Nunca habr suficiente dinero para pensar que la realizacin plena de los derechos est al 100%. Los derechos son universales y el Estado debe garantizar su acceso, goce y disfrute a toda la poblacin pero los subsidios deben estar focalizados hacia la poblacin ms pobre y vulnerable segn la tendencia del Estado Moderno. Esta tendencia fue la que desconoci el AIS - El Agro Ingreso Seguro al entregar subsidios a los ricos.
Introduccin
Primero vamos a hacer una revisin conceptual. Qu se entiende por poltica pblica? Cuando hablamos de poltica, se podra considerar que hay dos formas de verla: 1) eso que hacen los polticos y 2) lo que hace el Estado para resolver los problemas. Entonces la palabra en espaol no es de las mejores porque tiene dos sentidos bien diferentes, a tal punto que en ingls, se usan dos clases de palabras que son parecidas: politics y policies que dan una idea ms precisa. La segunda se refiere a lo que hace el Estado en beneficio de la poblacin y la primera, a lo que hacen los polticos. En la traduccin al espaol, algunos han querido diferenciar entre la poltica y lo poltico. Hay una forma de ver la poltica tradicional, Maquiavelo es uno de los autores ms reconocido en materia de teora poltica, en donde la poltica es luchar por la toma del poder, una vez tomado, luchar por conservarlo, lo que hace Uribe con la re eleccin,y luego distribuirlo, como se lo distribuyen los distintos grupos polticos y las regiones. Ese es el mundo de la poltica en su sentido, a veces de connotacin negativa.
* Transcripcin editada de la ponencia. ** Magister en Administracin Pblica, CIDE, Mxico. Fue director administrativo de la Asamblea Constituyente de 1991 y Secretario General del Fondo Nacional Hospitalario, consultor internacional, investigador, docente universitario y autor de varios libros y artculos especializados.
Lo Poltico y la Poltica
Pero lo poltico sera lo que hace el Estado, tratando de responder a las distintas demandas de la poblacin. Demandas que a veces son ms de tipo econmico y de tipo social. Es en este sentido, las polticas pblicas son la respuesta que el Estado da a las demandas sociales y econmicas para garantizar los derechos de todo el mundo. Incluye tanto el proceso de decisin o no de decisin, porque en trminos de poltica pblica, dicen los tericos, el no hacer nada tambin es una forma de hacer poltica social.
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Cmo y cundo tomar una decisin, hacer una accin, ejecutar unos recursos para resolver un problema, sera la cara amable y positiva de lo que es propiamente la poltica pblica. Uno puede hablar de la poltica pblica de justicia, medio ambiente, entre otras; pero est la poltica como respuesta del Estado que se puede agrupar en la poltica econmica y la poltica social. Dentro de la primera , se puede meter la poltica monetaria, las tasas de cambio, el DTF, las exportaciones, importaciones, la poltica de comercio, de turismo, de las inversiones extranjeras y nacionales, inclusive hasta la poltica salarial que hasta cierto punto forma parte del lmite entre poltica econmica y poltica social. Cuando hablamos de poltica social, nos referimos estrictamente a garantizar al derecho a la salud, a la educacin, a la vivienda, a la tierra (poltica de reforma agraria) y a toda la garanta de los Derechos Sociales.
Poltica Econmica y Poltica Social

En los hechos del da de hoy, si bien uno podra decir que la poltica econmica favorece a todo el mundo y la poltica social debe ser para todo el mundo, eso es un discurso. En la prctica, la poltica econmica favorece a los que estn en la economa de mercado, a los que tienen la capacidad de comprar y vender. Por ejemplo: al vendedor de helado en la esquina, en qu lo afectan las variaciones del DTF o las posibles interacciones del TLC. Casi siempre podemos decir que la poltica econmica afecta sobre todo a los que tienen empresas, recursos de inversin, a los que estn empleados y devengan salarios, a los que pueden adquirir una casa a crdito y a los que tienen tarjetas de crdito. Entonces uno puede decir, simplificando las cosas, que la poltica econmica, en el caso colombiano beneficia sobre todo al 50% ms rico. Es decir, beneficia al que tiene capacidad compra, de meterse en el mercado, incluyendo a los trabajadores que estn dentro de la economa formal. Hay una capa de trabajadores del estrato medio, que con el estrato alto, es sensible a lo que pasa con la poltica econmica. Cmo la economa no logra absorber al 100% la poblacin y se genera desempleo, marginalidad, sub empleo, se genera otro gran grupo social que definitivamente, hgase lo que se haga con la poltica econmica, por lo menos en nuestro pas, no impacta en su situacin. Por lo anterior, el Estado tiene que disear lo que se llaman las polticas sociales para tratar que estos grupos sociales, los grupos desaventajados, con fragilidad social, para que superen la situacin en la que estn. Esos grupos son el 50% de la poblacin y sobre ellos se necesita disear las polticas sociales. Claro que uno puede suponer que si la poltica econmica fuera muy buena y creciera, no se hablara del 50% de la poblacin sino del 30 o 20%, Que lo elimine totalmente? No sabemos si dentro del capitalismo eso sea posible, de hecho en Estados Unidos no ha sido posible, siempre hay un margen de un 10, 20% sobre el cual hay que disear polticas sociales. De pronto en los pases del norte de Europa Suecia, Noruega, Dinamarca estn ms cerca del ideal, aunque siempre habr seguramente un 5 o 10% de poblacin que tiene que ser sometida al diseo de polticas sociales del Estado. Por qu sirve este esquema? Porque hay que ver cmo hacer que los recursos escasos, alcancen. Entonces hay que decir que para que eso suceda, se debe hablar de focalizar la poltica social y establecer que no es para el 100% sino para 50% que est en la parte de abajo. El otro 50% del Estado, por comodidad o por falta de recursos, puede decir que lo absorbe la economa de mercado y le da posibilidades. Partir la sociedad en dos, es una forma de abaratar la responsabilidad del Estado, quien en trminos de
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poltica social tiene que responder, sobre todo por el 50% de la poblacin que est en esas condiciones de grupos desaventajados con fragilidad social. Al otro 50% lo est atendiendo en la medida en que disee bien una poltica econmica, que genere empleo, una buena remuneracin, libertades que permitan incrementar la productividad. En Colombia primero existi lo que se llam el Estado Liberal Clsico, no liberal por el partido sino por el modelo econmico: no intervencionista, creado por la Constitucin de 1986 y que ms o menos se extendi hacia 1930 cuando entr Lpez Pumarejo con su clebre revolucin en marcha. Esa etapa se considera que es del Estado Liberal Clsico, en el que la Constitucin que tenamos, poco o nada tena que ver con la poltica social. Los presidentes de la poca no implementaban poltica social sino que, como ah estaba la iglesia catlica que tena escuelas, dormitorios, entre otras, se le endosaba la responsabilidad social para que se acordara de los pobres y la iglesia se converta en una forma de sistema tributario paralelo, porque la gente contribua a esta institucin y a las obras sociales a cambio de unos beneficios de rebaja de pena en el purgatorio. Era una administracin contributiva que tena sus propios beneficios y el Estado se quitaba de encima el problema de los pobres. Despus, no solamente se apoy en la iglesia sino que se promovi la creacin de fundaciones para que la gente que se muriera le dejara su herencia, que a su vez se dedicaban a hacer escuelitas, etc. El San Juan de Dios es el ms tpico de lo que ocurri en esa poca del Estado Oligarca, es el endoso que el Estado de hace 200 o 300 aos le hizo a los particulares y por eso es que no se sabe si es un hospital pblico o privado. Aparecieron despus, lo que se llaman las juntas de beneficencia, que recogan los aportes de los particulares y los distribuan entre las distintas fundaciones y se encargaban de la poltica social. Los estudiosos pueden revisar los ministerios que tena el Gobierno en esa poca y no van a encontrar ni ministerio de salud, ni de vivienda, no se tena este tipo de poltica. Esto de la poltica social vino a aparecer con la revolucin en marcha de Lpez Pumarejo, imitando el New Deal de Estados Unidos y la poltica Rooseveliana, as empezaron a elaborar una poltica laboral, sindical, de reforma agraria y despus vinieron los gobiernos posteriores y crearon el seguro social, el instituto de crdito territorial. Ms adelante vinieron el ICBF y las cajas de compensacin familiar. Hubo un perodo, 1930 a 1980 aproximadamente en que se empez a desarrollar una forma de Estado que ya no corresponda al tipo de Estado liberal clsico sino a lo que se llam el Estado de Bienestar, el Estado que buscaba el bienestar de toda la poblacin. Durante toda esa poca, la caracterstica general, era que el Estado desarrollaba una poltica social y era para todo el mundo, era un principio de universalidad. Todas esas instituciones que se crearon siempre tuvieron esa perspectiva del beneficio universal. Lo que ocurri en esa poca es que se consider que el Estado, al echarse toda esa responsabilidad encima, su gasto creci mucho y se desataron procesos inflacionarios como los de los aos 60 (hasta del 32-35% anual, piensen que hoy est por debajo del 5%) y mucho lo atribuyeron al gasto social. Vino entonces una revolucin silenciosa, alrededor
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de los aos 80/90 pero sobre todo en los 90 con Gaviria, donde entr duro el llamado neoliberalismo. El neoliberalismo dijo: No ms a ese Estado que le da beneficios a todos. Y plante ese paradigma sobre el cual hoy estamos montados: un Estado eficiente, descentralizado, privatizado. Galn, en una conferencia antes de morir deca que la modernizacin del Estado tiene dos caminos para ahorrar el gasto pblico: 1) O descentralizar a las entidades territoriales, 2) O privatizar. Galn deca que a l le gustaba ms la primera solucin que la segunda. De todas maneras, las dos se implementaron durante estos aos, de una forma muy radical en Colombia. Todo se ha descentralizado en materia de poltica social y todo se ha privatizado, bajo el argumento de la eficiencia del gasto pblico. Bajo esta lgica es que entramos al concepto de focalizacin, dejando de lado la universalidad.
Universalismo y Focailizacin
La primera solucin es que no haya subsidios para todo el mundo sino para el 50% ms pobre o inclusive para el 30 o para el 10% ,algunos dicen para el sisben 1 y 2. La otra es buscar operadores que sean ms eficientes y a nivel pblico se han ido pasando de ser instituciones dependientes del nivel central a ser institutos descentralizados o establecimientos pblicos descentralizados. Ejemplo: aqu en Bogot, en el ao 90 todava todos los hospitales dependan de la Secretara Distrital de Salud. y de ah les manejaban el presupuesto. En 1991 se empezaron a volver los hospitales establecimientos pblicos descentralizados, con autonoma en su propia gestin. Ha habido una tendencia a quitarle funciones, igual pasa con las escuelas, y con la administracin de las entidades pblicas. Ahora, se ha llegado al nivel de convertir las entidades en empresas industriales y comerciales del Estado. Ejemplo: Seguro Social y Cajanal antes de su liquidacin ya se haban convertido en empresas de este tipo que se consideraba una forma ms eficiente de manejo de la administracin, que el establecimiento pblico. Inclusive los hospitales evolucionaron hacia una forma intermedia entre empresa pblica e instituto descentralizado y hoy se llaman empresas sociales del Estado. La Administracin Pblica ha ido buscando su gerencia cada vez con instituciones que se consideran ms eficientes, que el manejo centralizado de ella. Simultneamente ha entrado el manejo de la derivacin, es decir de las responsabilidades pblicas en ONG y Fundaciones. Existe entonces la posibilidad de contratar con stas o con entidades sin nimo de lucro, para que sean intermediarias en la prestacin de los servicios pblicos. Hoy vemos por ejemplo, que en el rgimen subsidiado de salud, hay una serie de empresas solidarias, cooperativas, que administran el funcionamiento de las mismas. Finalmente, tambin se ha buscado la presencia de las empresas privadas en salud, en aseo, en energa elctrica, en acueducto. Las empresas privadas que no son entidades sin nimo de lucro, han venido entrando a jugar un papel relevante, como intermediarios en la prestacin de los servicios pblicos y sociales.
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En este punto espertinente preguntare entonces si De verdad las empresas privadas son ms eficientes en la prestacin de servicios pblicos y sociales? Eso no lo sabemos. No hemos visto todava estudios que hagan una evaluacin y nos demuestren que eso es as. De manera que eso es todava una hiptesis del Estado neoliberal, que se ha convertido en prctica, pero cuya demostracin todava est por hacerse. Miremos por ejemplo cuando llega la Constitucin del 91, se genera entre otras cosas, el artculo 365 que dice que los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado, es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio. Se mezclan siempre dos conceptos, el de eficiencia, al menor costo posible y el de todos que es el concepto de universalidad. Hoy diramos que los valores de la poltica pblica y social es que se haga en condiciones de eficiencia y universalidad. Pero acto seguido, contina la Constitucin los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley y podrn ser prestados por el estado directamente o indirectamente por la comunidad organizada y por los particulares. Cuntas comunidades organizadas manejan los acueductos? No sabemos pero deben ser muy pocas. En cambio, Cuntos particulares hoy manejan servicios pblicos? Son muchas. Aqu hubo una variacin fundamental hay algunos que todava estn en la Constitucin de antes del 91 y piensan que los servicios pblicos son los que prestan las entidades pblicas: No, desde el ao 1991 los servicios pblicos son los que estn regulados por el Estado, pero pueden ser prestados por entidades pblicas y privadas. Ejemplo: si el aseo lo recoge una firma privada, eso no le quita su carcter de servicio pblico. Si la seguridad social la presta una EPS privada, eso no le quita su carcter de servicio pblico. Hay entonces una ruptura constitucional con respecto a lo que es el servicio pblico. Muchos maestros dicen que hay que defender la educacin pblica, pero segn este artculo, educacin pblica es la que prestan los pblicos y los privados. O sea que habra que defender simultneamente, la una y la otra. La terminologa nuestra, a veces, est desarticulada del orden constitucional que nos rige.
Financiacin de las Polticas Sociales

SServicio pblico es todo lo que el Estado debe garantizar, con acceso universal y est regulado por l, aunque el opera. La Constitucin del 91 no hubo ningn artculo que hablara del 50% pero s se redactaron el 356 y el 357 de la Constitucin Nacional, en los cuales establecieron el Sistema General de Participaciones- SGP y con los porcentajes que le pusieron casi que lleg a ser el 50% y se estableci que ese era el dinero para financiar la poltica social. El SGP, que es casi el 50% de los ingresos corrientes, aporta 23 billones de pesos para financiar la poltica social, sobre todo de salud, educacin, agua, alcantarillado en los municipios. A eso le han ido desacelerando el reajuste. Primero fue la ley 60 que fue muy amplia y clara y posteriormente el Gobierno Pastrana y otras reformas, sobre todo la ley 715 y otros ajustes posteriores, que han limitado a que la poltica social no crezca. Lo anterior, porque algunos han llegado a decir que las crisis econmica del pas se debe a que la Poltica Social
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es muy amplia, por lo menos la diseada por la Constitucin del 91 y por ende hay que recortarla para que la poltica econmica funcione tranquilamente. La otra fuente de recursos para la poltica social son las contribuciones obrero-patronales a la seguridad social. Sabemos al rgimen contributivo tiene solidaridad con el rgimen subsidiado, pero tambin las llamadas contribuciones para fiscales al ICBF, al SENA, a las Cajas de Compensacin. Si no se incluye el tema de pensiones, la poltica social por las contribuciones obrero-patronales, recogen como otros quince billones de pesos. Vimos entonces, SGP con 20 billones de pesos y contribuciones obrero-patronales, con 15 billones. Hay un mtodo tradicional de financiar la poltica social son las llamadas rentas habidas que es el impuesto a los licores, a la cervezas, a las loteras, entre otras. Algunos creen todava que eso es mucha plata, eso era mucha plata hace 60 aos cuando casi toda la poltica social dependa de eso. Pero hoy, realmente, el volmen de pobres que hay en el pas, no alcanza a financiarse con estos recursos. Eso escasamente dar 1 o 2 billones de pesos, es decir que es un aporte para fiscal complementario, pero muy bajo.
Cmo Hacer Que los Recursos Escasos Alcancen Para la Universalizacin?

Primero, tuvimos que aceptar la poltica de la focalizacin. Todava puede haber alguien que diga que era mejor el Estado que le daba subsidios a todo el mundo porque era ms justo, eso es discutible. Una forma de entender la justicia es que el Estado debe complementar al que tiene pocos ingresos pero no necesariamente alcahuetear aquel que teniendo buenos ingresos se pega de algn subsidio del Estado. Segundo, eso de buscar operadores ms eficientes, indudablemente que hay que hacerlo, las distintas modalidades de entidad pblica, las diferentes formas de articularse con las ONG y Fundaciones, inclusive la presencia del sector privado. Lo que s me parecera es que hay que evaluarlo. No veo que haya estudios de evaluacin que comparen los distintos operadores para ver cul es la eficiencia del uno y del otro. El Estado neoliberal nos ha vendido un discurso, con alguna lgica terica que ha sido avalada por la Constitucin del 91. Es decir, que a pesar de que la Constitucin proclam el Estado Social de Derecho, tambin aval una organizacin neoliberal de la prestacin de los servicios pblicos y sociales. Buscar el operador ms eficiente es otra recomendacin. Ejemplo: una entidad pblica-privada, tratando de reunir las ventajas y desventajas de cada uno de los modelos. Pueda ser que sea una cosa exitosa. Tercero, se dice que se necesita ms plata. Desafortunadamente, los que trabajamos en el sector financiero, y por ms sentido de lo social que tengamos, entendemos que la Constitucin es dadivosa pero la han intentado recortar. En Colombia hay una buena parte de los recursos que se destinan a las polticas sociales, las contribuciones obrero-patronales son cuantiosas. Decir que hacer nuevos impuestos para ampliar la poltica social, es difcil. El pas es cercano a un 94% en cuanto a cobertura de prestaciones sociales, claro que no todos tienen un plan de salud pleno. De todas maneras hay indicadores que reflejan que gasto en poltica social es alto, no necesariamente eficiente o bien focalizado.
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Cuando se habla de nuevos recursos, se introduce un concepto que dice que no hay que dividir la sociedad en dos sino en tres, y en la mitad quitmosle un pedacito a los que dicen que tienen con qu pagar y otro pedacito a los que dicen que no tienen con qu pagar y se crea una franja intermedia. En Per hicieron una reforma legal y hablan de rgimen contributivo, rgimen semi-contributivo y rgimen subsidiado. Depronto en la franja intermedia hay gente que tiene posibilidad de pagar parcialmente y poder ayudar a financiar esa franja que nos falta de salud, de educacin, en servicios pblicos. Esa es la tercera recomendacin para que los recursos alcancen. . Siempre hay dos formas de manejarlo, de acuerdo a esta revolucin neoliberal del 90, de concebir los subsidios: 1) Los subsidios se entregan a las instituciones, subsidios de oferta o 2) Los subsidios se entregan a las personas, a la demanda, a travs del sistema de aseguramiento. Estos dos modelos, cada uno tienen sus ventajas y desventajas que todava no han sido debidamente verificadas en la prctica. De todas maneras, de la segunda opcin que son los subsidios a la demanda, es interesante anotar que se le dice al pobre que slo puede ir a las ONG y no puede ir sino a las instituciones pblicas porque no puede ir a una clnica o a un colegio privado. La gran ventaja del subsidio a la oferta es que de pronto le puede decir que tiene la opcin de escoger entre la entidad privada o pblico de acuerdo a la calidad de la prestacin del servicio. Si se logra potenciar la libertad de escogencia entonces el pobre no vivir en una economa paralela, sino que el pobre, gracias al subsidio del Estado, estar incorporado a la economa de mercado.
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IV. Recursos Escasos y Posibilidades de Universalizacin. Cmo se puede materializar los objetivos?
En esta ltima seccin las discusiones dieron en el marco de la administacin de los recursos disponibles para incidir en el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Frente a esto, una inquietud y es lo que tiene que ver con la parte tcnica y lo econmico, en el que parece que universalizar el criterio de los Derechos Humanos y el papel trascendente que tiene dentro de las polticas pblicas queda supeditado a la realidad de cmo se inventa una tcnica y cmo se abre una franja para ir aterrizando el problema. De otro modo, frente a lo que respecta con la focalizacin es urgente aclarar desde una apuesta clara eso que es la pobreza y se tiene quin es pobre desde esa focalizacin. Definir quin es pobre o no, ha dado pie para grandes debates y diferentes posturas para disear estrategias de abordaje, pero en muchos casos se toman decisiones pblicas y se legisla sobre una base incierta. En nuestro pas existen distintas percepciones desde las particularidades culturales. Por ejemplo en el Cauca, Los Nasa seran pobres porque no acceden al mercado? As la focalizacin per se ya sera excluyente. Otra de las inquietudes que surgieron de estas ltimas presentaciones se refiere a cmo hacer que los recursos escasos alcancen para la universalizacin de los Derechos Humanos, una de sus propuestas era establecer el rgimen semi-contributivo. se ha visto que con los subsidios actualmente hay un problema: por ejemplo con los campesinos pobres que se les estn dando subsidios, ellos han dejado de sembrar por los subsidios que estn recibiendo, en la regin del Sumapaz por ejemplo. Nosotros quisiramos saber usted qu propone al respecto, que se est hablando de una solucin intermedia. Cmo podemos combatir esta problemtica?
RESPUESTAS
Blanca Leticia Arteaga: Nosotros necesitamos ms que estudios y anlisis, repensar mucho el papel y el rol que estamos jugando desde el Distrito como una opcin de localidad. En los derechos el espectro es amplio, siento que debemos enfocarnos en este tema como una opcin que pone lo local como alternativa de soluciones distintas a las que plantea la lgica de la acumulacin. Se han hecho algunos estudios, de todas maneras la informacin no ha sido sistemtica, ni permanente, ni continua, aunque haya algunos intentos. Pero acerca del impacto de la intervencin del sector privado en la prestacin de servicios, el nico estudio que conozco (no quiere decir que sea el nico que existe) es el que se hizo sobre los colegios en concesin, sobre el tema de la calidad. Algunas de las conclusiones era que la calidad no cambiaba sustancialmente. Si se compara con algunas experiencias como el tema de escuela nueva, sta resulta tener indicadores mucho ms positivos en ese sentido. Tambin se vuelve otra vez al tema de la reflexin y de los recursos escasos, que Armando De Negri mencionaba, el tema es poltico. Tratar de disimularlo o ensombrecerlo, oscurecerlo,
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no tiene sentido. En el caso concreto de la GSI como una alternativa de la Administracin, son muchas las dinmicas que se estn generando, muchos los presupuestos que se estn moviendo en los territorios y que en algunos probablemente se pueda mejorar la participacin sin que eso implique partidas presupuestales. Nosotros planteamos desde el Centro de Investigacin, la posibilidad de evaluar la progresividad de los sistemas tributarios, en particular el de Bogot. Independientemente de las condiciones dramticas que mencion el Dr. Ortega, a m me parece que tenemos, que debemos poner ese debate sobre la mesa. De oro modo, hay una propuesta que surge de la SDIS de pensar y re pensar en un sistema de proteccin social, la proteccin vista desde una perspectiva distinta a la que nosotros conocemos como seguridad social (Ley 100). El planteamiento que surge de la SDIS, es una propuesta de un sistema que pueda confrontar los niveles de deterioro sistemtico de calidad de vida, en un momento del pas cuya estatura moral est bastante baja. Me parece que estamos enfrentando demasiadas cosas y conflictos, que obviamente impactan nuestra calidad de vida, las condiciones morales y ticas de la gente en general. Ivn Jaramillo: Primero, con respecto que si hay un objetivo de control demogrfico, explico que en los aos 60 haba en el pas una cosa que se llam la explosin demogrfica (por varias razones, entre otros porque los grupos familiares eran de 5 a 6 personas). Segn la estadstica, el grupo familiar directo, es de tres personas y media, contando pap y mam, es decir que hay una tendencia a caer en una situacin en que la poblacin empieza a decrecer, como en Europa. Luego yo no creo que exista una poltica con tales fines. En los aos 60, como el Gobierno era consciente pero la Iglesia no dejaba hacer control natal, haba una entidad privada que se llama Pro Familia, que reciba apoyo de Estados Unidos y tena metas para reducir la poblacin. Hoy, en el POS, estn incluidos todos los mtodos de control natal, ya no hay esa prevencin contra ellos, porque ya no es tan necesario, aunque no deja de ser recomendable. Hay dos problemas demogrficos que preocupan: 1) Hay un excedente de embarazos en adolescentes, lo cual tiene efectos en la mortalidad materna y la de los nios. Ese incremento de la mortalidad materna tiene origen, en parte porque la red hospitalaria, pese a ser muy extensa no es lo suficientemente eficaz. Pero tambin porque est eso asociado al otro problema que es 2) El desplazamiento forzado. Colombia tiene cerca de 4 millones de desplazados. Pero segn ACNUR, nosotros despus de Sudn, somos el pas que ms desplazados tiene en el mundo, luego ese problema del desplazamiento es el problema demogrfico principal y est siendo objeto de una poltica pblica prioritaria y la Corte Constitucional ha tomado cartas en el asunto. Estoy de acuerdo con alguien que dice que todo mtodo de focalizacin, es decir de decir quin es pobre, es supremamente imperfecto, porque la pobreza s est ntimamente relacionada con las caractersticas culturales. Por ejemplo para darle algunos datos a los encuestadores del Sisbn, muchas veces van a los Llanos Orientales, y llegan a la finca de un propietario de ganado (con 4000 cabezas de ganado) y resulta que al hombre le gusta vivir debajo de una choza de paja, con piso de tierra, no se pone zapatos, no usa tecnologa de punta, le aplican la encuesta del Sisbn, y llegan a la conclusin por lo que se ve, que el
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hombre es Sisbn 1 o 2. Estoy de acuerdo con que existe un problema de medir la pobreza con el mismo rasero, es un problema que no tiene solucin tcnica. Lo nico que puede ir el Gobierno haciendo es perfeccionando el sistema por el ensayo-error. Por eso es que aqu hay Sisbn 1, 2 y 3 y a lo mejor llegar el momento en que se diga que el instrumento del Sisbn no sirve. Cuando hablamos de focalizacin hay que tener una cosa clara, los derechos humanos nos son focalizables, los derechos humanos y sociales deben ser universales, en eso tenemos que ser claros. Lo que es focalizable es el subsidio, porque para conseguir el acceso pleno a un derecho, por lo menos en esa economa, se conocen tres mtodos: 1) El que tiene plata, tiene con qu, tiene precio de mercado, 2) El subsidio, si yo no tengo capacidad de pago entonces se me tiene que dar el subsidio. 3) Contribuciones parafiscales en donde hay un subsidio cruzado: todos aportan el 12% del salario pero los que ganan ms estn subsidiando en forma cruzada a los que ganan menos. El acceso a los derechos debe ser universal y el Estado lo debe garantizar, lo que puede ser focalizable es el subsidio que es un mtodo de acceso en determinado momento a un derecho especfico. Hay ciertos derechos donde el problema no es de subsidio, el derecho a la justicia por ejemplo. Hay una preocupacin, cuando se habla de subsidio que se discuti en la Asamblea Constituyente, muchos decan que si se dan numerosos subsidios entonces el negocio es ser pobre para acceder al subsidio, por ende es posible que si ste no se ubica bien, genere un efecto negativo que se llama pereza. Hay que ser muy cuidadosos con el manejo del subsidio. En lugar de repartir mercados, lo cual puede ser una solucin de emergencia y por un tiempo corto, tiene que haber otro programa ,y as est diseado, es el de Generacin de Ingresos, entonces a la gente se le da un apoyo y una asesora tcnica para que monten su propio negocio. Esos programas a veces estn ligados a programas para acceder al empleo formal, que por lo general no tienen mucho xito porque la tendencia de las empresas es a expulsar trabajadores y ms si son desplazados o desmovilizados. Con respecto de si Bogot subsidia al resto del Pas, precisamente hablbamos con Blanca Leticia y me recordaba que yo en una conferencia fui un poco duro con una posicin del Alcalde Pealosa que deca que como Bogot recoga el 40, 50 o 60% de los impuestos, entonces el 40, 50 o 60% de los subsidios deberan quedar ac. Dije que donde se haga eso se produce un desbalance de equidad en el pas impresionante porque es claro que Bogot, Cali, Medelln y Barranquilla recogen el 80% de los impuestos, si el 80% de los subsidios quedaran en esas ciudades, dejaramos en el resto del pas una situacin de inequidad, an ms, de pronto no se pens, pero los pobres iran todos hacia esas ciudades. La solucin que tiene el sistema de subsidios del pas que el SGP, es que los impuestos se recogen en 4 o 5 ciudades principales pero se distribuyen equitativamente segn el nmero de pobres de cada regin. Adems, hay que agregar que las grandes empresas, como las de Palma Africana del Santander, la sede administrativa est en Bogot, en donde se hace la declaracin de impuesto pero que no corresponde con la realidad geogrfica del desarrollo del ejercicio.
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Reflexiones Finales
Panel V: Del Derecho a las Polticas

Es difcil sintetizar todo lo planteado en estos captulos, pero es necesario hacer nfasis en algunos aspectos que recogen un poco los puntos inquietantes en la discusin que se ha planteado: En el quehacer del Estado, en especial de la SDIS, cuanten lo que tiene que ver con su papel en la redistribucin, Cules seran los retos y desafos principales para el desarrollo de las polticas sociales? Qu tipo de escenarios de deliberacin y construccin colectiva se deben for talecer o crear para la formulacin, implementacin y evaluacin de polticas sociales con enfoque de derechos? Universalizar o focalizar, para alcanzar el goce efectivo de los Derechos? Rodrigo Uprimny: Estos puntos son difciles de solucionar, han dado lugar a muchos debates. Empiezo por la de focalizacin o universalizacin. Creo que en los aos 80, por el Consenso de Washington, que orient la poltica social en Amrica Latina, el auge fue acabar los programas universales fundados en subsidios de oferta y sustituirlos por programas dispersos de subsidios a la demanda con focalizacin. Haba unos argumentos buenos a favor de esos cambios. Los resultados han sido muy poco satisfactorios y hoy hay en entidades multilaterales de crdito, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lo que unos llaman el retorno al universalismo, es decir la idea de que uno debe satisfacer (Tesis desarrollada por el INDES) el retorno al universalismo bsico. El Estado debe satisfacer unas prestaciones de calidad para todos los ciudadanos sin discriminacin. Por consiguiente es un retorno a un nfasis en polticas universales, al menos en las discusiones de los mejores acadmicos sobre el tema y an no en el desarrollo de las polticas. Quiere decir lo anterior, que se elimina la focalizacin? No, pero la focalizacin existira como un complemento de las polticas universales bsicas. Ejemplo: uno puede tener educacin primaria gratuita universitaria gratuita para todos, pero puede haber habitantes de la calle que tienen muchas dificultades para acceder a la escuela pblica. Ah puede haber polticas focalizadas para traer a la gente a las polticas universales. Ese es el sentido que yo creo que deberan tener las polticas de focalizacin. Creo que es un error lo que ha hecho el Gobierno Nacional al desfinanciar los programas universales y sustituirlos masivamente por programas de subsidios condicionados como Familias en Accin. No es que no deba existir Familias en Accin pero debe estar orientado a traer personas focalizadas hacia subsidios universales. Es de la esencia de una ciudadana en un Estado democrtico, que todos compartamos los mismos programas, que todos vayamos a escuelas pblicas semejantes, aunque haya algunas privadas, a universidades pblicas semejantes, a una salud pblica universal garantizada y no que haya una segmentacin que es lo que generan los subsidios condicionados.
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Como deca, irnicamente algn terico, hablando de los riesgos que tendra el desmonte de programas de agua potable universales, que sera lo que sucede con la idea de que la clase media y alta toman agua en botella. El da que estas clases slo tomen agua en botella, se van a despreocupar por un programa universal de agua potable y por ende existir una rebelin impositiva contra la financiacin del Acueducto Pblico, y eso tratar de financiarlo con subsidios lo que genera es una imposibilidad fiscal en el mediano y largo plazo. En cambio, si todos tomamos del acueducto pblico, todos estamos interesados en contribuir en que ste funcione adecuadamente. Por eso, pese a que en el desarrollo de los Derechos Humanos no se impone que haya programas universalistas, creo que la experiencia de la poltica social en los ltimos 15 aos demuestra que funcionan mejor, en el largo plazo, programas universales slidos acompaados de programas focalizados para las personas que no logran ingresar a los programas universales. Finalmente, frente al tema de cmo desarrollar un enfoque de derechos y cules seran los escenarios deliberativos de las polticas sociales. No me detengo en ese punto, porque en mi exposicin realizada en el II captulo trat de dar algunas pistas sobre cmo desarrollar un enfoque de derechos y cmo combinar un enfoque de derechos con escenarios de deliberacin. Blanca Leticia Arteaga: Por un lado est la fuerza que imponen las formas de acumulacin que son dominantes dentro de todas las formas de contratacin, la precarizacin, el deterioro, el desempleo contino. Siento que eso tiene mucha fuerza y si bien el tema de los derechos no es nuevo, en el contexto del Distrito, es un tema reciente. Una de las propuestas que hice fue justamente la posibilidad que nosotros nos replanteemos esa minora de edad que tenemos en trminos de polticas econmicas y de impacto del modelo con respecto al nivel nacional. Eso es un desafo y es lo que pienso que est ocurriendo. No creo que tengamos que consolidarnos en un estilo de manejo del riesgo ni creo que eso resuelva los problemas que tenemos, pero tampoco s cmo podra ser la opcin. La propuesta es explormosla, mirmosla frente a cosas concretas con respecto al nivel central. De otra parte, con respecto a qu tipos de escenarios, yo no s qu decir ac. Pero quiero hacer un comentario sobre una posicin que le recientemente, en una publicacin del Banco Mundial, frente a los sistemas de proteccin social. El Banco Mundial deca que haba que re pensar las formas de prestacin de servicios en salud y pensiones, en la forma en que se viene implementando desde los aos 80 y 90. Quisiera tocar el tema de la focalizacin porque sta, concebida como excluyente, ha tenido por resultado, incrementos importantes en los pobres y en al nivel de familias en situacin de miserables. Esta conclusin no la estoy dando yo, la ha dicho ya con anterioridad Fedesarrollo con unos nmeros en los que presentaba que la pobreza no ha aumentado pero que el nmero de hogares en condiciones miserables ha aumentado. Por otro lado, dentro del escenario de las pensiones, el 95% de las personas que se estn pensionando lo estn haciendo con salario mnimo. El nivel de miseria determinado est valorado en 400.000 pesos, creo que hay un pequeo saltito entre el salario mnimo y esa lnea de miseria, es decir que en ltimas, el sistema de proteccin social que tenemos pensiona para lograr alcanzar el nivel de miseria. Tengo una posicin que defiende un tipo de focalizacin que tiende a identificar particularidades. El tema de la focalizacin y la universalizacin me imagino que toca espacios mucho ms filosficos. Un paradigma de la modernidad es la universalidad y a su vez un paradigma de la post modernidad es la
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diversidad, entonces, en un escenario tan concreto como el de la prestacin de servicios, el de garantizar derechos, el del sector pblico en s mismo, Cmo podemos abordar esa dicotoma, esa separacin entre lo que es moderno y post-moderno y cmo conciliarla? Siento que una mirada a travs de la equidad, se puede constituir en un puente interesante que nos permita decir que si tenemos ms clara la dimensin de las caractersticas, de las condiciones, de las situaciones de la gente, probablemente podamos impulsar formas mucho ms equitativas de ver el problema de la universalidad y entonces encontrar una ruta ms cierta hacia ese tema. Hay una cosa que, con respecto a lo que deca el Dr. Uprimny hace un rato sobre la sustitucin y la imposicin de subsidios a la demanda, pienso que valdra la pena, como uno de los retos y desafos, valorar qu tan importante podra ser, evaluar tipos de subsidios cruzados o formas solidarias. Estoy pensando en lo que fue el Seguro Social, antes de la Reforma de 1993. Estoy soltando ideas que se estn ocurriendo para pensar si es posible y vlido recogerlas y poder sistematizarlas en una respuesta mucho ms concreta a las necesidades del Distrito y del pas en general. De otra parte quiero aprovechar este espacio para plantear el tema de los mnimos. No estoy sugiriendo que la Corte defina mnimos sino que nos sentemos y demos un debate que en la forma homogenice el lenguaje que realmente en el contenido acerca de lo que son los derechos. Hemos hablado de necesarios, de mximos, de mnimos y nosotros manejamos una categora que son los esenciales. A m me parece muy importante empezar a lograr consenso, desde diferentes instancias, como un trabajo no slo transectorial, sino desde diferentes miradas disciplinarias acerca de qu es una cosa y sobre cual debemos trabajar. Lo digo como funcionaria del Distrito y como una persona que necesita concretar los ejercicios de trabajo con las personas. Armando de Negri: En primer lugar yo quera subrayar que este Conversatorio lo que hace es avanzar en la estructuracin de una agenda necesaria de debates. No es en dos das, con tantos temas complejos, en los que vamos a llegar a conclusiones absolutas, pero s se empieza a estructurar progresivamente un debate. Es un debate que se da a raz de una decisin poltica que est instalada en el Gobierno Distrital, que es de hacer una reorientacin de sus acciones desde una perspectiva de los Derechos Humanos como elemento estructurante de sus respuestas polticas. Esta decisin, que est en el Plan de Desarrollo, en la misma SDIS, da una materialidad a la Gestin Social Integral como un mandato del Plan de Desarrollo Distrital. Es un elemento que est puesto en el papel pero que hay que pelear por ellos, dentro y fuera del Gobierno. Hace dos semanas, cuando por primera vez en seis aos se publican los niveles de pobreza del pas, despus que se pas por un periodo de gran crecimiento econmico, aparece que la pobreza pas de 53.5% al 46%, nada ms. Si hacemos la correccin demogrfica nos quedamos en las proporciones, probablemente el nmero de pobres ha disminuido en trminos absolutos y por ende el panorama es an peor. Porque cuando uno va a las comunidades, ve lo que realmente est pasando.
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Y eso que estos datos no recogen lo que viene pasando en los ltimos 9 a 12 meses, que es el impacto del desempleo por la crisis. Crisis que el Gobierno insiste en decir que no hay. Cuando uno va a la comunidad, la gente habla que el desempleo est destrozando todo, cuando uno ve los niveles de desalojo que se provoca por las familias que no pueden pagar los alquileres, las prestaciones etc. Estamos hablando de una realidad social dramtica y creo que este debate no se puede hacer fuera de esta realidad. No se trata de un discurso fatalista porque la realidad es suficientemente catastrfica. Hay una emergencia social instalada desde hace tiempo. Desde la Administracin anterior se reconoce que ms de dos millones setecientos mil habitantes de esta ciudad, viven en condicin de emergencia social. Paradjicamente, las respuestas que venimos dando, siguen siendo asistencialistas. Se propone una poltica desde los Derechos Humanos, pero estamos a la mitad del camino entre un discurso que quiere materializarse y una prctica que no logra incorporar esta idea. Por eso estos debates son tan importantes, hacer conciencia que el enunciado poltico no es suficiente para cambiar una lgica en que se reproduce eso. Por eso impulsamos en los ltimos, en los ltimos 3 meses, el debate de los presupuestos participativos, como otra forma de discutir la inversin social con la participacin de las comunidades. No voy a detenerme aqu para decirles la enorme dificultad que ha sido dar este debate. Porque la verdad misma es que hemos interiorizado, de tal manera, una lgica contraria a los Derechos Humanos, que venir aqu a hablar de cmo construir polticas de Derechos Humanos, el primer impacto que nos causa es que eso significara casi que reconstruir completamente la lgica de gobierno que tenemos. Y esa es la tarea. Estos conversatorios tienen que desafiarnos a problemas a la altura del desafo y empezar a pensar cmo hacerlo. En vez de preguntarnos Cmo vamos a romper la precarizacin de la relaciones laborales? Que son una prueba viva de que la lgica administrativa que tenemos incorpora las formas mximas del neoliberalismo, y por eso trabaja contra la posibilidad de instituir un gobierno orientado por derechos humanos. Porque un gobierno orientado por Derechos Humanos, tiene como substrato un Estado orientado a sostener una respuesta calificada a las necesidades de la gente, formando desde los funcionarios una lgica pblica orientada a responder a la materialidad de los derechos que tiene la gente, como instrumentos que son del deber del Estado. Lo anterior presupone varias cosas. La primera de ellas, es lo que estamos haciendo aqu, que hay reconocer y valorar, que es empezar a instalar un debate poltico, porque hasta ahora hacemos debates tecnocrticos, en donde el que tiene ms informacin se para y cita la norma tal que no permite, el presupuesto tal que no permite, y as me muere el debate y caemos otra vez en ver cmo focalizamos mejor. Una vez abrimos las posibilidades de que la gente manifieste sus necesidades tenemos rpido que cerrar la puerta porque la necesidad social es mucho mayor que lo que estamos dando. Por lo anterior, tenemos entre las cuestiones un tema clave: cmo participa la comunidad en los escenarios de tomas de decisiones. Una gobernabilidad que se basa y una rigidez reglamentaria presupuestal del dilogo con la comunidad, es una gobernabilidad falsa, en
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trminos sociales. Poner en debate, desde los Derechos Humanos, las necesidades de la gente, es construir otra lgica de participacin. Es una lgica que amenaza esta tradicin de gobernabilidad porque mi equilibro presupone no abrir crticas a la insuficiencia de lo que estamos haciendo. Es importante, adems, construir algunas conciencias. Una de ellas es que la focalizacin, con este carcter excluyente que la tenemos, nunca, nos va a llevar a la universalizacin de los derechos. Se trata de una opcin ideolgica que entiende que no hay derechos sino una compensacin que se da, siempre que no amenace la lgica de reproduccin de la misma acumulacin. Por ello es tan importante que este debate poltico va al lmite del asunto. Mi primera pregunta es Cul es el tamao de la deuda social? Cunto necesitaramos para garantizar el derecho a la alimentacin, a la vivienda, a la educacin? Con esto en la cabeza pasemos a preguntarnos Cmo vamos a generar los recursos para eso? Porque entonces empezaramos a cuestionar las opciones que en las ltimas dcadas fueron impuestas, como por ejemplo si el servicio a la demanda es ms eficiente que el subsidio a la oferta, que ha permitido una debacle en los servicios estatales. Los hospitales estatales desaparecen porque la lgica que la ley establece de una competencia, donde se permite precarizar las relaciones laborales, permite que las entidades privadas paguen a los funcionarios de la salud salarios muy bajos, porque del otro lado desaparece la estructura estatal, con los funcionarios remanentes de la misma, contratistas no ms de carrera, hay un proceso perverso ah. Si no hacemos una discusin que vuelva sobre la dinmica estructural de la apuesta del Estado orientado a garantizar los derechos, todas estas cosas quedarn difciles de materializar, porque pasaremos de lado a la esencia de lo que est en debate. Yo salgo de aqu muy satisfecho porque creo que empezamos a ordenar los elementos para un debate que es estructural. Ya me deca la compaera que estos debates hay que hacerlos con mucha ms frecuencia, porque hay que acumular ms, hay que incentivarlos a conocer otras perspectivas, otras soluciones. Lo que me llama la atencin es que en Colombia hay una masa crtica de gente preparada para pensar diferente, pero me pregunto por qu no piensan y eso tiene que ver con unos rasgos totalitarios de la etapa histrica que este pas viene arrastrando ya de un tiempo, de bastante tiempo. Si este conversatorio sirve para desnaturalizar lo que est y empezar a preguntarnos, si la lgica es por Derechos Humanos Cmo hacerlo? Ah abrimos un camino extraordinario porque ya no vamos a aceptar que no hay plata porque la plata existe, la cosa es en qu se est usando, y politizar entonces otro tratamiento con la ciudadana y hay cosas al alcance de la mano. En esta ciudad s se pueden hacer cosas pero hay que superar las contradicciones internas que genera esta apuesta. Aquiles Arrieta: Voy a precisar algunos de los puntos que se han mencionado. Tratar de ir haciendo la distincin, pero en la medida en que se me pidi presentar la perspectiva constitucional, nuevamente repito, la Constitucin es de mnimos. Lo anterior quiere decir que sta no ocupa ni define ni acaba el debate poltico, lo aterriza. Ejemplo: Mucha gente dice que la T-760 es un espaldarazo a la Ley 100 y dice que hay
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que continuarla, la Corte nunca ha dicho eso sino que segn la Constitucin, toda persona tiene el derecho constitucional, fundamental a acceder a aquellos servicios de salud que requiera con necesidad. Qu quiere decir eso en cada caso concreto? Se va a mirar. El tema es establecer cul es el derecho Constitucional. Cmo se logra eso? La Constitucin creo que es muy amplia. En un sistema pblico total, de pagador nico, no hay una negacin en la Constitucin a hacer eso. Dentro de los lmites que establece la Constitucin sobre los servicios pblicos, hay un gran debate poltico y adems es importante que eso sea as porque, en la medida en la que la Constitucin implique y contenga un poltica precisa, concreta, hasta el detalle, solamente en el momento en que aparezca una fuerza poltica distinta, pues lo que tienen que hacer es cambiar la Constitucin. Dentro de esa perspectiva hay muchas posibilidades. Uno de los lmites que se establecen, y lo mencionaron, es la participacin. Esto quiere decir que una poltica pblica que no contenga participacin es inconstitucional. Cmo se debe hacer esa participacin? Ah habr muchas posibilidades y la sociedad tiene que entrar a definir el marco en el que se deben dar esos debates especficos y concretos. La participacin, y as lo ha reconocido la jurisprudencia, de alguna manera se haba planteado que la participacin era buena y polticamente deseable pero ineficiente, sirve como una herramienta, desde el carcter poltico porque legitima y asegura el principio bsico de autogobierno. La gente piensa en el voto como el autogobierno pero nuestro autogobierno empieza desde un artculo que dice el contrato es ley para las partes, lo que quiere decir que cualquiera de nosotros, con la autonoma de nuestra voluntad, creamos normas de rango legal. Somos nuestros primeros legisladores. Nosotros cumplimos la Constitucin, las leyes que nos imponemos a travs de nuestro sistema democrtico, y nuestros contratos son nuestra manera de autogobierno y sta est en la base de la participacin, es una manera de asegurar, en un contexto de una democracia amplia donde sta no se restringe a elegir a los representantes, sino tambin son ciudadanos que tienen la capacidad de participar directamente en la toma de decisiones y en la construccin de las mismas. En esa participacin est el ejercicio y el poder democrtico, no es algo adicional, es tan o cun importante como ejercer el voto. Segundo, en trminos tcnicos es muy importante la participacin. Hay una cantidad de estudios tcnicos que tratan de mostrar cmo (y esto arranca con un debate de discusin que cambia el modelo de top down que era la idea de que los tcnicos con todos sus PHd saben qu hacer y abajo se obedece) los bueno planes de Washington se van Oklahoma. Bsicamente tiene que ver con el desconocimiento de los poderes del conocimiento que puede tener un polica de barrio en la construccin de una determinada poltica de seguridad. Esas nuevas corrientes que se llaman el bottom up, significan el proceso contrario, que parte desde la base hacia los tecncratas. Luego de esto ha corrido mucha tinta en esa discusin y hay unas nuevas versiones y teoras al respecto. Pero sealara que esa participacin de las personas, no solamente tiene una razn democrtica y poltica, sino una razn tcnica, pues es falso que la participacin vaya en contra de la eficiencia.
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Desde la perspectiva constitucional Qu se podra decir respecto del debate de la universalizacin o la focalizacin? En un Estado Social y Democrtico de Derecho lo que se defendera son derechos fundamentales, incluyendo por ejemplo el derecho a la salud, muchos derechos que son llamados DESC (que o son fundamentales en s mismos o tienen facetas en las cuales son fundamentales por estar integrados con otros derechos que s lo son, de forma directa). Esto quiere decir que los ciudadanos nos comprometemos a estar obligados a cumplir reglas que se reproduzcan en estas condiciones de democracia, pero estos derechos son un presupuesto de esta democracia, lo que implica que para ejercer la ciudadana y ejercer esos derechos se requiere contar con estas condiciones mnimas, y a eso hace referencia el mnimo vital. El mnimo vital hace referencia a las condiciones mnimas de dignidad humana que seran necesarias para que una persona pueda estar en una sociedad y vivir en una sociedad democrtica y realmente equitativa. Este debate arranca en el siglo XX, en Europa y el Profesor Arango hablaba en extenso sobre ese origen de la Repblica de Weimer, pero tuvo gran importancia tambin el famoso New Deal y en estos das se revive el debate, precisamente porque en Estados Unidos la discusin, como lo propone el premio de economa Krugman quien ataca a Obama y le dice que se est quedando corto, que se debera hacer un nuevo New Deal. Esta idea del nuevo, nuevo trato, aunque Franklin Delano Roosevelt no logr incluirlo en el marco Constitucional, la idea era clarsima, el habla de una segunda de generacin de derechos. Roosevelt deca que los ciudadanos pobres y miserables o frgiles (como lo mencionaba ayer el Profesor De Negri en el caso de la persona estrato 5 que le sobreviene una condicin de desempleo inesperada que sobrepasa su capacidad econmica) requieren unas polticas que establezcan una viabilidad. En esa medida, deca l, los pueblos con hambre, con ignorancia y enfermos son la materia prima de las dictaduras y deca tambin la democracia depende tanto de estos derechos como depende de las libertades. En esa medida, la respuesta desde la Constitucin, es clarsima y es que hay unas garantas de unos contenidos bsicos que garantizan la existencia digna mnima de una persona, que son presupuesto del ejercicio de la ciudadana y en ese medida retomo las palabras del Profesor Uprimny es cuestin de ciudadana, en esa medida no est en duda. Y hay una ilusin ptica de que el Estado Social de Derecho es para los pobres, eso no es cierto. Tal vez sea llamativo pero en realidad quienes ms usufructan el Estado Social de Derecho son las personas que usan, todo el aparato del Estado. No lo hace una persona que vive en Cazuc y recibe una ayuda mnima de una agencia internacional, eventualmente. Un empresario usa al tope todo el Estado Social de Derecho. El hecho de no recibirlo asistencialmente no quiere decir que no gocemos, el da que ese Estado desparezca, los primeros perjudicados seremos el estrato 4, 5 y 6. Ahora, creo que el hecho de universalizar y focalizar, estoy de acuerdo con Rodrigo Uprimny, yo creo que es un falso dilema. Yo no creo que uno tenga que optar por una u otra, de hecho es ms un tema de lucha entre modernidad y post modernidad, como ya lo decan anteriormente, que est tambin en la Constitucin. Entonces a todas las personas tienen unos derechos, pero igual eso hay que matizarlo con que si son indgenas, debe haber una poltica sensible a los indgenas, lo mismo con mujeres, con orientaciones sexuales distintas. Desde ese punto de vista, incluso, hay que buscar un balance en cuanto a la universalidad.
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En el tema de recursos sealara dos cosas. Yo creo que es muy probable que tengan razn quienes dicen que los recursos son escasos y que tampoco es que sea que haya recursos infinitos, pero tambin estoy de acuerdo con quienes dicen que hay que tomarse en serio los recursos, no para asustarse de gastar, sino para saber realmente cunto hay, y se sepa tambin cunto se necesita y posteriormente s se miran las restricciones. Ejemplo: una persona que tiene una enfermedad que slo tienen tres pares en el planeta, es gravsima, mortal y carsima. Estos pacientes decan: hay muchas de estas drogas carsimas, que al principio mediante tutela, nosotros nos alegramos los comercializadores nos ayudaran a poner las tutelas y as nos garantizaban el medicamento y era una droga de 10.000 dlares. Cuando ese paciente dej de pensar en su propio caso, esa persona empez a decir bueno organicmonos como enfermos de este tipo de enfermedades y nos ayudamos y se dieron cuenta que la ayuda de los comercializadores era ocasional y buena, pero ocasional porque ellos ayudaban a la compra del medicamento en 10.000 dlares pero si el Estado se organizaba y compraba estos medicamentos en escala, negociaba directamente con los laboratorios en el extranjero y podra sacarlos a 4000 dlares, no a 10.000. Entonces finalmente concluyeron que la tutela no era tan buena para los pacientes de este tipo de enfermedades, tal vez para otros casos s. Empezaron entonces a cambiar la estrategia y a pedirle a Ministerio que hiciera compras. Lo que se quiere mostrar es uno de esos casos donde no slo hay recursos porque los hay, sino que adems se estn malgastando mediante unas ineficiencias altsimas y enormes, entonces lo que reclamaba este paciente era decir que los pacientes enfermedades hurfanas estamos dispuestos a que nos digan que no hay plata para la medicina porque vamos a defender a tantos nios, pero que sea cierto. Que no nos vengan a decir que no hay recursos, sin haberlos exprimido antes y haber garantizado que no haya gastos ineficientes. El otro punto respecto a los recursos es tomarse en serio los recursos y los derechos, supone que uno debe estar ms pendiente de los derechos si tiene pocos recursos. El mnimo vital son las condiciones de existencia digna que no afectan a esa persona, y en esa medida se ha considerado que el mnimo vital no es cuantitativo sino cualitativo. Luego puede haber una persona que tenga un ingreso de 6, 7 u 8 millones de pesos y tenga que pagar una operacin de 15 millones, y por su caso concreto especfico, el costo de lo que tendra que pagar afectara su mnimo vital, habra que valorarlo. En ese caso, por ms pudiente que fuera la persona, se considerara que hay lugar a la proteccin. La idea es mirar si el pago de dinero se convierte en una barrera, en un obstculo para el goce de un derecho. Cuando eso ocurre, hay que remover esa barrera. Cmo se remueve? De formas distintas. Por ejemplo hay gente que necesita es financiacin, no necesita asistencia y que le den la plata, diferentes situaciones. En otros casos se ha determinado que incluso, as sea una persona de muchsimo, muchsimo dinero, esa persona puede verse afectada en su mnimo vital ex ante y prima facie y eso ocurre con las enfermedades catastrficas, una enfermedad como el sida o ciertos cnceres que inevitablemente pueden crear una quiebra de dos o tres generaciones en familia, por pagar un mes de una UCI. Cuando el pago de recursos, se convierte en una barrera al acceso, deberan haber mecanismos que se creen y esta es una forma obviamente de focalizacin. Finalizara con eso y sealara que cuando uno habla de lo esencial es lo extra mnimo. Es una tesis que se invent la Corte para impedir que anularan un derecho, que lo desapareConstruyendo la ciudad de Derechos
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cieran. El mnimo vital, supondra una visin que ya no es mirar lo esencial de cada derecho sino ver los derechos fundamentales de forma interdependiente, indivisibles y de qu manera son las condiciones mnimas de existencia. Por eso el caso de desplazados es muy importante, ah se ha demostrado que el mnimo vital no es solamente no tener la plata para sobrevivir el prximo mes. En este caso es por todo lado, educacin, recreacin, piensen en un nio que est creciendo en un semforo, es dramtico. Sealara que el mnimo vital tiene que ver con encontrar ese punto. Ahora, la propia Constitucin establece que sus partes ms vitales como son los derechos, se desarrollan mediante leyes estatutarias. Est pensado que sea el debate democrtico el que lo diga, entonces la Corte puede poner unos lmites a esa fijacin del mnimo vital, si se quiere, pero es absurdo que la Corte siga definiendo qu quiere decir el hecho de que el salario deba ser mvil, solamente con esa palabra: mvil; y que no haya un estatuto del trabajo. Por eso en las ltimas sentencias de salarios, parte de lo que hace la Corte es demostrar cmo ni siquiera se haba presentado hasta el momento, un proyecto de ley estatutaria sobre el estatuto del trabajo. En esa medida, yo dira para concluir que la jurisprudencia constitucional ha sido importante pues ha sealado unos mnimos de defensa y proteccin a las facetas prestacionales de los derechos, bien sean sociales o bien sean de libertad, pero ha estimulado y ha propiciado, y sus rdenes as lo han hecho, a que sean los organismos encargados en el Estado y los actores sociales encargados, quienes tomen las decisiones de manera participativa,. Carlos Eduardo Marnez: Algo para redondear, desde mi posicin como parte de la Secretara de Integracin Social, sera una extensin de lo que he dicho en mi exposicin y una aspiracin. Uno de los filsofos que ms me gustan se llama David Hume y l hace mucho rato le ense a la humanidad, que el hecho de que una cosa sea de una determinada forma no implica que se derive de eso una regla de deber ser. Lo que creo y he vivido en la Oficina Jurdica es que uno no puede permitir que el hecho de que cierta forma de prctica administrativa se presente de un determinado modo implique que ese sea el modo en el que esa prctica deba ejecutarse. No permitamos que la vida cotidiana de la SDIS caiga en la guillotina y apuntmosle a la idea polticamente correcta de la imaginacin en el derecho y en la administracin pblica. Y Por qu un crculo? Hace unos aos yo le un texto de un filsofo espaol, que en una poca muy complicada por las circunstancias, y que uno podra considerar que en trminos de grado y complejidad es similar a la situacin que estamos viviendo, lleg a un auditorio a presentar un tema que era polmico para la poca y cuando vio a la gente sentada lo nico que atin a decir era que haba esperanza. Yo creo que en estos dos das, veo a profesores, colegas, compaeros y a ustedes despus de dos das sentados aqu y con toda certeza entiendo lo que deca Ortega, cuando deca eso, y yo creo que hay esperanza. Con esto se declara, ojal temporalmente, cerrado el Conversatorio Distrital de Derechos Humanos y Polticas Pblicas.
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AUTORES
Rodolfo Arango Rivadeneira
Postdoctorado, Universidad de Kiel, Alemania, doctorado en Filosofa del Derecho y Derecho Constitucional de esta misma universidad, magster en Filosofa, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, Colombia, Estudios de Derecho Constitucional Comparado en la Universidad Notre Dame, Indiana, Estados Unidos, Licenciado en Derecho, Universidad de Los Andes, Bogot, Colombia. Estudios de Filosofa de esta misma. Director de Maestra Departamento de Filosofa, Universidad de los Andes, Bogot. Consultor USAID-MSD para elaborar el primer informe del Observatorio de Justicia Constitucional, coordinado por la Defensora Delegada para la Direccin Seguimiento, Evaluacin y Monitoreo de las Polticas Pblicas para la realizacin de los Derechos Humanos, marzo 2007-junio 2008. Magistrado Auxiliar, Corte Constitucional, Bogot, 2001-2003. Asesor gubernamental para el Proyecto de Reforma Constitucional 1990-1991, Presidencia de la Repblica de Colombia, Bogot, 1991. Autor de publicaciones como Anlisis de la Ley de Justicia y Paz, Grupo Editorial Norma, Bogot, 2008. El concepto de derechos sociales fundamentales, Legis/ Universidad Nacional de Colombia, Bogot 2005.
Blanca Leticia Arteaga Daz

Master en Educacin, del Center for Internacional Education de la Universidad de Massachusetts, Certificate in Latin American Studies del Latin American & Latino Studies Center de la Universidad de Massachussetts, candidata a Master en Economa y Diploma en Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, Economista de la Universidad Externado de Colombia. Miembro del Centro de Investigaciones para la Gestin y Evaluacin de poltica pblica social del Distrito Capital. Fue consultora econmica del proyecto Misin Social, para el diseo y puesta en marcha de censos de pobreza en cinco departamentos de Colombia; elabor la seccin de Equidad de Gnero para el informe de Desarrollo Humano para Colombia, 1998; miembro del equipo de trabajo sobre el ndice de Calidad de Vida y Estructura Salarial; miembro del grupo de trabajo que escribi Volatilidad, Ajuste Fiscal y Grupos Vulnerables del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD y Departamento Nacional de Planeacin-DNP. Coordinadora del proyecto acadmico para apoyar las instituciones educativas pblicas del rea oeste de Massachussetts, en la enseanza de espaol y la cultura latinoamericana.
Vilma Castellanos
Doctora en Medicina y Ciruga. Universidad Nacional de Colombia, Psicoanalista, Asociacin de Psicoanlisis y Psicoterapias. Consultora en asuntos de evaluacin e impacto de polticas pblicas de programas en salud, familia e infancia, como en planeacin del sistema de aseguramiento en salud desde 1996. Investigacin en Evaluacin del Impacto en polticas en Salud pblica y Familia, coordinacin del equipo tcnico en diseo metodolgico, implementacin y anlisis de indicadores de calidad de vida, discriminacin negativa e impacto de polticas pblicas de la poblacin con limitacin visual del Instituto Nacional para Ciegos - Programa Nacional de Desarrollo Humano (PNDH). Realizacin del Diseo metodolgico de indicadores de impacto en morbimortalidad materna, infantil, enfermeConstruyendo la ciudad de Derechos
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dades de transmitidas por vectores, desnutricin, mortalidad por lesiones externas cuyo origen es la violencia intrafamiliar y la social, anlisis de resultados. En El avance social de los municipios colombianos, evaluacin de impacto en salud publica en el marco de los Objetivos del desarrollo del Milenio. Programa Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) / Departamento Nacional de Planeacin DNP/PNUD.
Juan Ricardo Ortega
Economista de la Universidad de los Andes. Estudi en Yale en donde obtuvo los ttulos de Orales en Finanzas y Economa Matemtica y de Mster en Desarrollo Internacional y Economa. Se ha desempeado como funcionario de alto nivel del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), director del Fogafin, viceministro general de Hacienda, viceministro de Comercio y economista jefe del BBVA. Fue consejero econmico y de la competitividad de la Presidencia de la Repblica y director del departamento de estudios econmicos de las Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Adems ha tenido una larga trayectoria como catedrtico universitario.
Aquiles Arrieta
Abogado y filsofo de la Universidad de los Andes, ha sido profesor distinguido de la Facultad de derecho de sta universidad, actualmente es Magistrado Auxiliar de la Corte Constitucional. Dentro de sus publicaciones se destacan Comentarios a la creacin de Jurisprudencia. El caso del acceso a los servicios de salud. En Revista Tutela N 45. Editorial Legis. Colombia, 2003. ACERCA DE LA FUNDAMENTACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS. En La Filosofa y la crisis colombiana, Rubn Sierra. Editorial Taurus, 2002. EL DECRETO REGLAMENTARIO 1382, o de cmo evadir la Constitucin. En Revista Tutela N 33. Editorial Legis. Colombia, 2002.
Rodrigo Uprimny
Doctor en Economa Poltica Universidad de Paris II - Francia DSU en Sociologa Jurdica. Universidad de Paris I (IEDES) - Francia DEA en Socioeconoma del desarrollo, abogado Universidad Externado de Colombia (Bogot). Socio y Director Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad Socio desde 2003 Director desde 2005, magistrado auxiliar Corte Constitucional de Colombia. Director Maestra en Derecho Universidad Nacional de Colombia Desde 2005. Director Especializacin en Derecho Constitucional Universidad Nacional de Colombia Desde 1999 2004.
Jairo Estrada lvarez

Economista, Ph.D. en Ciencias Econmicas, Candidato a doctor en Historia. Profesor e investigador del Departamento de Ciencia Poltica. Director del Grupo Interdisciplinario de Estudios Polticos y Sociales. Coordinador de la Maestra en Estudios Polticos Latinoamericanos, Universidad Nacional de Colombia. Director de la revista Espacio Crtico, www. espaciocritico.com.
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Carlos Eduardo Martnez Marulanda

Especialista en Derecho Constitucional, abogado y candidato a magster- Maestra en Derecho Universidad Nacional de Colombia, estudiante de Filosofa- Pontifica Universidad Javeriana. Abogado- Corte Constitucional Abogado- Oficina Asesora Jurdica- Secretara Distrital de Integracin Social- 17 de Julio de 2006 a 14 de Septiembre de 2009. Miembro- Grupo de Investigacin- Estudios en Teora del Derecho, Teora Poltica y Derecho Constitucional- UNIJUS, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia.
Jorge Ivn Bula

Doctorado en Sociologa Universidad de Lovaina, economista de la Universidad Externado de Colombia. Actual decano de la Facultad de Economa de la Universidad Nacional de Colombia. Asesor en Derechos Humanos de la UNICEF. Profesor de las Facultades de Economa de las Universidad Nacional de Colombia y de la Universidad Externado de Colombia.
Ivn Jaramillo Prez

Contador Pblico de la Universidad La Salle de Mxico y Magister en Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmica -CIDE- de Mxico, se ha especializado en los temas administrativos y financieros de la descentralizacin municipal con nfasis en el sector salud y de la seguridad social. Ha sido asesor en el diseo de diversas normas en Colombia (Constitucin Poltica de Colombia de 1991 y de las leyes 10 de 1990,60 y 100 de 1993, 715 de 2001) en aspectos de descentralizacin, salud y seguridad social. Actualmente es asesor en el Senado de la Repblica para el diseo de la ley 1122 del 9 de Enero de 2007.
Armando de Negri
Mdico graduado por la Universidad Federal do Rio Grande do Sul en Porto Alegre - Brasil, Magster en Epidemiologa por la Universidad Federal de Pelotas. Estudios de Post Grado en las Universidades de York Inglaterra (Economa de la Salud, Instituto Karolinska Suecia. Asesor de la Secretara de Integracin Social de la Alcalda Mayor de Bogot en el rea de diseo estratgico y desarrollo de las polticas pblicas para el desarrollo social, nfasis en gestin social integral de los territorios, hasta julio del 2009. Autor de varias publicaciones como Adoo de uma estratgia promocional da qualidade de vida e sade: transectorialidade das polticas pblicas. En: Girotti Sperandio, A.M. O Processo de construo da rede de municpios potencialmente saudveis. Campinas - So Paulo: IPES, Unicamp, OPS/OMS, 2004 y tambin El reto de la Salud Pblica Hoy. Universidad del Rosario, Bogot 2009, en Prensa.
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Derechos Humanos y Políticas PúblicasConstuyendo La Ciudad de Drechos

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MEMORIAS DEL II CONVERSATORIO DISTRITAL SOBRE DERECHOS HUMANOS Y POLTICAS PBLICAS.

Construyendo la ciudad de Derechos.

ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL

978 - 958 - 8223 - 79 - 7

Construyendo la ciudad de Derechos

MEMORIAS DEL II CONVERSATORIO DISTRITAL SOBRE DERECHOS HUMANOS Y POLTICAS PBLICAS.

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MEMORIAS DEL II CONVERSATORIO DISTRITAL SOBRE DERECHOS HUMANOS Y POLTICAS PBLICAS.

Construyendo la ciudad de Derechos

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Secretara Distrital de Integracin Social Alcalda Mayor de Bogot D.C.

I. DOGMTICA DE LA VULNERACIN DE DERECHOS SOCIALES.

II. POLTICAS PBLICAS COMO GARANTA DE DERECHOS SOCIALES.

Construyendo la ciudad de Derechos

III. MONITOREO Y EVALUACIN A LAS POLTICAS PBLICAS.

IV. RECURSOS ESCASOS Y POSIBILIDADES DE UNIVERSALIZACIN.

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* Secretaria Distrital de Integracin Social, Alcalda mayor de Bogot D.C.

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I. Dogmtica de Vulneracin de Derechos Sociales.

Estado de la situacin Cul es el problema?

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Dogmtica De Los Derechos y Estrategias De Abordaje*

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Primera estrategia: rdenes ampliadas

Segunda estrategia: dogmtica propia de los Derechos Fundamentales.

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Tercera estrategia: El ndice de Goce Efectivo del Derecho (IGED)

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Derechos Humanos como estructuras de las Polticas Pblicas*

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Experiencia de la ciudad: Poblacin y Territorios

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Derechos Humanos como estructura de las Polticas Pblicas

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Dogmtica de la vulneracin de Derechos Sociales Fundamentales

Introduccin: Antecedentes histricos de los derechos sociales

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1. El problema: derechos sociales fundamentales como derechos o como polticas

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2. Una conceptualizacin adecuadamente abstracta de derechos subjetivos y fundamentales

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3. Dogmtica para establecer la vulneracin de derechos sociales fundamentales

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18 Ibidem., pp. 169-170.

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Conclusin: Contribucin de la justicia constitucional a la construccin de Estado social de derecho

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