Demo

Del 9 al 15 de mayo del 2011 Suplemento del semanario PuntoEdu Temas pendienTes para la democracia en el per

Ao 1 N 6

2011 IONES ELECC

el per en pleno

El prximo gobierno deber promover la participacin de todos los peruanos y fortalecer a las instituciones pblicas.

la repblica

2 | Demo | LIMA, del 9 al 15 de mayo del 2011

n la actualidad, es prcticamente un lugar comn decir que padecemos serios problemas de representacin poltica; tanto as que ni siquiera cabe hablar de crisis, dado que se trata de un problema que podra considerarse estructural, constante, resistente al cambio. Los peruanos tenemos las peores evaluaciones de desempeo y los ms bajos niveles de confianza en las instituciones de toda Amrica Latina (ver grfico). Estos problemas son ms llamativos y preocupantes si se considera que el pas ha logrado avances y mejoras en muchos aspectos, que corren el riesgo de no poder consolidarse, dada la precariedad de nuestras instituciones polticas. la eleccin de representantes y sus relaciones. Para enfrentar los problemas de representacin, se debe propiciar la rotacin y renovacin de la lite poltica? O, por el contrario, debera promoverse su profesionalizacin y especializacin? Quienes piensan que se debe seguir el primer camino proponen, por ejemplo, prohibir la reeleccin de los congresistas; quienes creen que se debe seguir el segundo camino proponen, por ejemplo, eliminar el voto preferencial para fortalecer la institucionalidad partidaria. Si bien estos dos caminos no son totalmente excluyentes, s se podra decir que son claramente diferentes. Si se op-

FrANz KrAjNIK / LA rEpbLIcA

Gobernar y representar en el per

Sin una mejora sustancial en la legitimidad y en la confianza que despiertan las instituciones y polticos, los esfuerzos por sacar adelante el pas encontrarn obstculos insalvables.

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BUen FUnCiOnaMientO De LaS inStitUCiOneS PBLiCaS en LatinOaMriCa (2008)

%
BUENO / MUY BUENO
60

51
50

segn la encuesta Latinobarmetro, de noviembre del 2008, el per es el pas Latinoamericano que presenta menor confiabilidad en el cumplimiento de las leyes y en lo que se refiere a la igualdad de los ciudadanos ante la ley. Ante la consulta de cmo funcionan las instituciones, solo el 7% de los encuestados nacionales consider que estas funcionan bien o muy bien.
34 29 28 27 24 24 23 22 21 18 18 17 17 16 14

R. DOMINICANA GUATEMALA

EL SALVADOR COSTA RICA

40

PER

BRASIL

Promedio en Latinoamrica:

30

23%

20

14
CHILE URUGUAY

10

7
ARGENTINA

Colombia

Guatemala

Paraguay

El Salvador

Costa Rica

Venezuela

Nicaragua

Panam

Uruguay

Ecuador

R. Dominicana

Mxico

Bolivia

Brasil

Chile

Argentina

Honduras

Per

Fuente: Latinobarmetro 2008

ta por propiciar la renovacin, cmo evitar los riesgos de la improvisacin en la poltica? Si se opta por el fortalecimiento de los partidos, cmo evitar el anquilosamiento de la representacin? Tal vez la solucin pase por fortalecer los partidos y combatir la improvisacin poltica, pero asegurando simultneamente el funcionamiento de mecanismos de democracia interna. Pero no solo hay un problema con la manera en que elegimos a los representantes, sino tambin en cmo se relacionan entre ellos una vez electos. Al respecto, se discute sobre la necesidad de poner l-

mites y controles al poder presidencial, fortalecer el papel fiscalizador y de control del Parlamento, cambiar las reglas de juego en el Congreso para fortalecer las bancadas y censurar el transfuguismo, etc. Para esto es muy importante or propuestas referidas al reforzamiento de los mecanismos de transparencia, consulta y deliberacin, las cuales deben incluir a actores de la sociedad civil en el proceso legislativo y en el proceso de elaboracin y toma de decisiones de poltica pblica. Al mismo tiempo, debemos preguntarnos cmo fortalecer los mecanismos de control y fiscalizacin del

poder sin por ello limitar la capacidad del Gobierno de tomar decisiones. No queremos corrupcin, pero tampoco queremos que las decisiones y las polticas sean lentas, burocrticas e ineficaces. Otra dimensin de los problemas de relacin entre los representantes electos reside en los vnculos entre autoridades en diferentes niveles de gobierno: el nacional, el Congreso y los gobiernos regionales y locales. La aparicin de gobiernos y movimientos regionales ha sido positiva, pero ha tenido tambin varios efectos negativos no esperados: ha debilitado el papel de los congresistas de

cada regin y tambin de los partidos nacionales. La descentralizacin ha consolidado la departamentalizacin del pas, en vez de hacerlo avanzar hacia la constitucin de regiones ms grandes y fuertes. elecciones y Gestin GuBernaMental. Claramente, en nuestro pas, las instituciones no gozan de la confianza de la ciudadana porque la percepcin mayoritaria es que funcionan a favor de un pequeo grupo de poder, razn por la cual desatienden al pueblo. Entonces, cmo ejercer el poder de manera representativa y democrtica? Hay una

4 | Demo | LIMA, del 9 al 15 de mayo del 2011 primera dimensin de este problema: el debate electoral y la aplicacin de polticas gubernamentales estn claramente desvinculados. Se puede hacer campaa y ganar una eleccin si se promete una cosa, y luego implementar polticas totalmente contrarias a las ofrecidas. Una segunda dimensin nos lleva al tema ms propio de las maneras en las que se ejerce el poder y cul es la lgica de la representacin de intereses sociales una vez que se llega al gobierno. Ejercer el poder para representar los intereses de la sociedad es una frase retrica: la sociedad como un todo homogneo y armnico no existe; existe una gran diversidad de intereses, sectores, muchas veces en tensin o conflicto. En los ltimos aos ha primado un criterio que podramos caracterizar como utilitarista y economicista, que privilegia el estmulo a la gran inversin. En la actualidad parece haber cierto consenso en que, despus de varios aos de crecimiento, ha llegado la hora de poner en un lugar privilegiado de la agenda poltica la redistribucin de la riqueza. Es imperativo hacer ajustes importantes, porque las fuerzas del mercado no resuelven todos los problemas, lo que se ha hecho patente en el mantenimiento de la desigualdad social, en el creciente nmero de conflictos sociales y en el malestar ciudadano general ante la situacin econmica. Una de las razones principales que explica que haya sectores que son sistemtica e histricamente relegados por las polticas pblicas es que ellos se encuentran en lugares, tanto geogrfica como cultural y polticamente minoritarios, subordinados, aislados, sin capacidad de hacer valer sus intereses y demandas en el sistema poltico; es decir, son los que sufren principalmente los problemas de representacin. Esto no solo obliga a pensar en polticas de aliDEspus DE vArIos Aos DE crEcIMIENto, hA LLEGADo LA horA DE poNEr EN uN LuGAr prIvILEGIADo DE LA AGENDA poLtIcA LA rEDIstrIbucIN DE LA rIquEzA. vio y superacin de la pobreza y de la pobreza extrema, sino, en general, en polticas destinadas a dar ms poder, reconocimiento y presencia pblica a los sectores sistemticamente postergados, especialmente a la poblacin rural e indgena. Para romper la lgica inercial con la que funciona el Estado se requiere de la construccin de un amplio consenso que permita la implementacin de polticas de Estado estables y sostenidas en el tiempo, que vayan en contra de los incentivos polticos de corto plazo de los gobernantes, para los cuales evitarse problemas, ceder ante presiones y buscar la aprobacin de la mayora es preferible antes que atacar problemas complejos. Un primer paso en esa direccin sera apoyarse en diversos acuerdos e iniciativas planteadas en el marco del Acuerdo Nacional, por ejemplo. Si es que como pas decidimos tomar en serio la implementacin de polticas de integracin, combate a la exclusin y eliminacin de la pobreza, deberamos avanzar en la direccin de institucionalizar estas polticas de un modo similar al que hemos institucionalizado algunos parmetros bsicos que apuntan a asegurar la estabilidad de las polticas macroeconmicas. Si tomamos en serio el tema social, la erradicacin de la pobreza, si en efecto es una prioridad nacional, cabe preguntarse por qu no podemos tener algo equivalente en las polticas sociales y de combate a la pobreza: una suerte de superintendencia de polticas sociales, que asegure su continuidad, su no politizacin, un manejo tcnico, que permita la integracin de los esfuerzos de combate a la pobreza con otros registrados en el plano de las polticas sociales sectoriales ms amplias, como las de educacin y salud. Y que adems integren esos esfuerzos con los que se realizan desde las polticas macroeconmicas, que deberan privilegiar la consecucin de estas metas sociales.
Este suplemento est basado en un texto de MArtN tANAKA, coordinador de la especialidad de ciencia poltica y Gobierno pucp.

SOCIEDAD PERUANA. La dificutad de ser re

Se GOBierna Para UnOS CUantOS G

A la pregunta Dira ud. que (pas) est go poderosos en su propio beneficio, o que e pueblo? El 88% de peruanos respondi q intereses de poderosos.
pArA INtErEsEs DE poDErosos
100

% 89 88 87

84

80

80 79 79 71

69

60

40

20

costa rica

Argentina

r. Dominicana

panam

Mxico

per

honduras

colombia

chile

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LA rEpbLIcA

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PUntO De viSta
por Guillermo rochabrn socilogo y profesor principal del Departamento de ciencias sociales pucp

cun difcil es representar al per?

vivimos en una democracia representativa. pero qu significa representar? un actor representa un personaje, un smbolo representa lo simbolizado. pero en el lenguaje poltico es, aproximadamente, actuar en forma legtima en nombre del cuerpo ciudadano. Ahora bien, en el per estamos acostumbrados a pensar que, como sociedad, conformamos un pas extremadamente diverso, disperso, fragmentario. se dice, por otra parte, que los partidos polticos, y los polticos mismos, (ya) no son representativos. qu quiere decir esto? Lo fueron en el pasado? No estamos ante viejos problemas? s y no. Entre los aos 60 e inicios de la dcada de 1980 hubo algo parecido a proyectos polticos, metas de largo plazo, una idea de pas, de nacin, por incompletas o problemticas que hayan sido. pero la llamada globalizacin y el derrumbe del mundo sovitico fenmenos bastante interrelacionados entre s constituyeron un nuevo panorama. hoy, los ciudadanos no sienten mayor afinidad ni lealtad por los partidos ni por los polticos, pero de qu depende ello? El problema est en la clase poltica? o tambin en el binomio ciudadana/electorado? tambin, hasta la dcada de 1980, el trabajo asalariado era el camino estndar. pese a los lmites que existan para su expansin corroborados por todas las estadsticas entonces disponibles, trabajar para una empresa llenaba el imaginario de la gente. La crisis de los aos 70 los lmites a la industria sustitutiva de importaciones, el mediocre desempeo de la economa peruana a inicios de los 80 y la debacle sin precedentes con la que concluy la dcada nublaron dicho horizonte y lo reemplazaron por el del trabajo independiente, el cual tuvo diversos rostros: exasalariados, nuevos migrantes en costa, sierra y selva dedicados a la venta ambulatoria, a trabajos artesanales o a ser microempresarios. Algunos prosperaron gracias al mercado formado por una clase media empobrecida. Actualmente, la situacin econmica es diferente; el patrn es el mismo. El empleo directo de las grandes inversiones es mnimo y la flexibilizacin del trabajo no brinda horizontes ms que a una minora insignificante. como resultado destaca la individualizacin y la inestabilidad: en lapsos muy cortos, la gente pasa por mil oficios y no atisba sino futuros inciertos, cuando no precarios. por eso pueden producirse dilemas doy un ejemplo entre tantos como el de mujeres contrabandistas puneas decidiendo su voto entre Kuczynski y humala. s, es difcil representar a una ciudadana atomizada. pero el problema central no es ese, sino el hecho de delinear polticas de Estado de largo plazo, como lo que fue el Acuerdo Nacional, con fuerzas organizadas interesadas en su cumplimiento y capaces de presionar en esa direccin. Algo tan imposible como necesario.

epresentada.

GrUPOS

obernado por unos cuantos grupos est gobernado para el bien de todo el que en nuestro pas se gobierna para

promedio en Latinoamrica:

70%

9 69 69 69

66 60 60 60 47 40

El salvador

consejo editorial: Ivn hinojosa (presidente), Eduardo smodes, Luis olivera, santiago pedraglio, Antonio pea jumpa, Martn tanaka, Nancy vidal, vernica salem y rosario yori. editor: Miguel snchez F. subeditor: Diego Grimaldo editora grfica: vernica salem diseo: Luis Amez

Guatamala

venezuela

Nicaragua

Fuente: Latinobarmetro 2008

uruguay

brasil

bolivia

Ecuador

parguay

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enFOQUe
por Milagros campos profesora del Departamento de ciencias sociales de la pucp

Elegimos legisladores o representantes? Resolver esta pregunta es crucial para el nfasis que los futuros congresistas pongan en su gestin parlamentaria. En el Per se ha interiorizado la idea de que los congresistas son fundamentalmente legisladores. Sin embargo, se legisla y se controla porque se representa. Para abordar la crisis de representacin y las bajas tasas de reeleccin parlamentaria, se realizaron algunas reformas. Se modific el Reglamento del Congreso con el fin de que durante una semana de cada mes se suspendieran las actividades legislativas para que los representantes puedan visitar

sus circunscripciones. Asimismo, se ha incrementado el nmero de parlamentarios a 130, lo cual corrige, de alguna forma, la subrrepresentacin. Pero todas estas medidas son insuficientes si no concebimos la funcin de representacin como la columna vertebral del rgano legislativo, la que lo obliga a conectarse con la ciudadana (Planas, 2001:89). En esa tarea, hay que recurrir a las nuevas tecnologas de la informacin sin descuidar todo otro mecanismo que le permita al ciudadano contactar al congresista, y a este reportar responsablemente las razones de sus votos. A partir de los resultados, an parciales, la tasa

de reeleccin parlamentaria en el 2011 se ha incrementado del 15 al 23%. De los 130 futuros congresistas, el 30% tiene experiencia; mientras que el 70% restante llega por primera vez al Congreso. Si bien son seis listas las que alcanzaron pasar la valla electoral, ms de una docena de partidos tendr representacin parlamentaria. Cmo lograr acuerdos, elaborar polticas pblicas, controlar al Gobierno y nombrar a las autoridades constitucionales? Es necesario recurrir a herramientas de gestin y a la bsqueda de consensos para desincentivar el comportamiento excesivamente individual y eliminar, a su

vez, posibles estmulos que generen mayor fragmentacin entre los grupos parlamentarios. Ello puede ordenar el trabajo parlamentario al establecer un espacio adecuado para un juego ms institucional. La Agenda Legislativa prevista en el Reglamento del Congreso es una de dichas herramientas, pues puede facilitar que los grupos parlamentarios y el Ejecutivo prioricen algunos temas y reformas polticamente consensuados. En consecuencia, con una agenda legislativa se puede convocar a expertos y a las partes involucradas para brindar transparencia y aportar al debate.

taSa De reeLeCCin LeGiSLativa en aMriCa Latina (1995-2008)

contrariamente a lo que algunos piensan, la renovacin poltica ha sido intensa y, acaso, excesiva; y el pas muestra una de las tasas de reeleccin legislativa ms bajas de Amrica Latina.
%
70 60 50 40 30 20 10

63.3 51.0 52.0 43.4 24.3 24.5 27.2 20.3 23.0 13.5 10.0 12.7 30.0 31.3 32.1 35.2

uruguay

Guatemala

venezuela

paraguay

bolivia

panam

Nicaragua

r. Dominicana

El salvador

Argentina

Ecuador

per

honduras

colombia

brasil

Fuente: oIM. universidad de salamanca

chile

LA rEpbLIcA

Ms representacin y control de la fragmentacin

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DOS POSiCiOneS SOBre BUrOCraCia Y DeSCentraLiZaCin

El dinero para invertir est descentralizado, pero las reglas de operacin hacen que las autoridades hagan poco, pues para inaugurar una obra, por ejemplo, se requieren tres aos debido a una cuestin administrativa. Estas gestiones no se ven, pero la gente las siente y ello afecta la democracia, porque tres aos para poder hacer algo es demasiado; y, en el camino, la autoridad se desprestigia. si se hacen dos cmaras y se pone un senado en el que cada regin pueda tener dos representantes, se podran evitar varios conflictos sociales relacionados con leyes y decretos legislativos, aunque tambin es posible que nadie se ponga de acuerdo. creo que lo nico que podra generar que no existan conflictos y que no se debilite la gobernabilidad es que todas las regiones tengan un nivel similar de desarrollo.

Lamentablemente, los procesos administrativos del Estado no los ve nadie, pese a que estos son los que determinan la capacidad de gestin de cualquier autoridad, designada o electa. De todos ellos, hay tres que son claves: el de presupuesto, es decir, la forma como se asigna el recurso; el de eleccin de personal; y el sistema de control, que asigna incentivos a las personas que ejecutan los recursos. si estos tres procesos no se modifican y mejoran, no va a ocurrir nada importante. hay una tensin de fuerzas que ocurre en todas las burocracias del mundo: o se aplica la fuerza del control o la de la velocidad. si se quiere velocidad en los servicios o en los trmites, se tiene que prescindir del control, pero, al hacerlo, existir el peligro de la corrupcin, sobre todo en los casos de inversin, donde estn en juego grandes montos. se tiene la propensin a creer que los burcratas son malos y ociosos, cuando en verdad son parte de un sistema en el que no hay mucho margen de accin.

Mayn ugarte
coordinadora de la mencin en Gestin pblica de la Facultad de Gestin y Alta Direccin pucp

carlos trelles
profesor del Departamento de ciencias sociales pucp

OPinin
por Javier M. Iguiz profesor del Departamento de Economa de la pucp

E.

representacin y polarizacin
tras la migracin de los dueos de pequeas y grandes haciendas antes y durante la reforma agraria de velasco y la expansin de la secundaria y las universidades, parece haber un recambio aluvional pero persistente de lderes locales y regionales. Menos mistis, ms mestizos, ms deseosos de ser poderosos en su tierra. La alta rotacin en la representacin, al igual que la existencia de tantas listas en las elecciones locales y regionales, tiene que ver con la irrupcin de esos nuevos sectores sociales. El poder que resulta de poseer un micrfono en la radio local, una farmacia, una academia, una compaa de transporte, etc.,

es suficiente para aspirar a un alto puesto en la poltica a escala local, regional y nacional. por su parte, la explosin de organizaciones inscritas para las elecciones y el voto preferencial amplan las oportunidades. pero esa aspiracin tambin depende de que los que lleguen al poder no tiendan a quedarse en l y a acumularlo hasta el punto de estrechar el camino, desmoralizar a nuevos aspirantes y despolitizar las sociedades regionales. Nos parece que a ello contribuye, entre otras cosas, la imprecisa

definicin de las atribuciones de cada nivel del Estado. Ante un Gobierno central que inaugura obras de carcter regional, los lderes regionales se encuentran en un limbo legal paralizante en el que es muy difcil sobresalir. La dificultad de crecer polticamente debido a las obras regionales se transformara, as, en el conflicto, donde un Gobierno central sustituye inadecuadamente la labor de los regionales y, por ende, no les permite abrir espacios propios y claros.

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entreviSta

Rafael Roncagliolo
Ex secretario tcnico del Acuerdo Nacional

la paciencia es una cualidad que tiene que ver con un cierto nivel de bienestar
elaboradas y aprobadas sobre la base del dilogo y del consenso.
Qu podra hacerse para cumplir con los objetivos propuestos?

por Diego Grimaldo

Para el socilogo, el contexto actual de crecimiento en el pas permitira aplicar mejores mecanismos para enfrentar las causas de la pobreza y desigualdad.
Cmo se puede hacer realmente sostenible el desarrollo del Per?

En el Per hay desarrollo, pero no est garantizada la sostenibilidad. Si la gente ha votado como lo ha hecho en las ltimas elecciones es porque una parte mayoritaria no est muy contenta por dos cuestiones fundamentales: la pobreza y la desigualdad. Hay una cosa muy interesante con los candidatos que han pasado a la segunda vuelta: el voto por ellos expresa un deseo de ms Estado. En ambas candidaturas hay una demanda de desarrollo que significa un Estado participante, que no solo mire. La pregunta que surge detrs de cmo hacer desarrollo sostenible es cmo hacer para que el bienestar alcance a ms gente y que no solo la economa crezca. La respuesta es aplicar polticas ms radicales para reducir la pobreza y la desigualdad.
Por este tipo de cuestiones naci el Acuerdo Nacional.

LIMA y sus EstrAtos A y b hAN votADo por cANDIDAtos quE pErDIEroN; EN tANto, EL rEsto DEL pAs vot por Dos cANDIDAtos quE GANAroN. voluntad de las personas, sino del contexto. En ese momento se pudo hacer porque los actores polticos y sociales ms importantes estaban de acuerdo en que haba que tomar algunos consensos que ayudaran a que el pas no volviera a pasar por un periodo autoritario. Se hicieron, entonces, unas polticas de Estado al ao 2021, ao del segundo centenario, con desarrollo y democracia. En el texto principal, firmado por el presidente, los jefes de partidos y las organizaciones sociales, se enumeran un conjunto de polticas de Estado

Los candidatos estn proponiendo cosas interesantes, por ejemplo, seguridad social, atencin prioritaria a la infancia. Asimismo, se ha propuesto aumentar el salario mnimo, que mejorara la capacidad de compra, y con esto aumentara la demanda y, por ende, la produccin. Hay un problema que es bsico y tiene que ver con la tributacin: se debe aumentar la parte del producto que recibe el Estado como impuestos y llevarla hasta 20% o ms. Para ello se deberan aumentar los impuestos, no los indirectos que pagan todos, pero s los de las sobreganancias mineras, por ejemplo, que aqu se volvieron una especie de tab con el cuento de que se podra ir la inversin.
El contexto actual brinda mayores facilidades para aplicar los acuerdos pactados a partir del Acuerdo Nacional?

un poco menos en sus casas en Asia y ms en el bienestar de sus trabajadores. Esto no lo deberan ver por caridad, sino por un desarrollo de largo plazo. Cada vez que hay elecciones se habla de pobreza; lo mismo que ahora, cuando se toca el tema de la desigualdad, pero no s si esto volver a ocurrir.
Hay cosas que definitivamente se tienen que cambiar.

La idea del Acuerdo Nacional, lanzado en el 2002, no depende de la buena o mala

En este momento se puede lograr consenso sobre estos temas; a diferencia de hace 10 aos, ahora es ms fcil. El ministro de Economa (Ismael Benavides) dijo algo muy interesante: Los empresarios deberan pensar

Se debe tener en cuenta no solo a los estratos A y B de la capital, sino tambin a la poblacin del interior del pas. En las ltimas votaciones hubo dos elecciones: Lima y sus estratos A y B han votado por candidatos que perdieron; en tanto, el resto del pas vot por dos candidatos que ganaron, pero que no son tan representativos para los ms privilegiados, lo cual les hace pensar que el pueblo es bruto y que no existe la democracia. La paciencia y la pobreza son incompatibles y, por eso, no te pueden decir esprate que te va a chorrear. La paciencia es una cualidad que tiene que ver con un cierto nivel de bienestar. Por eso me parece importante que los dos candidatos que han pasado a la segunda vuelta critiquen el chorreo. Se debe mirar lo que expresan, no a partir del supuesto de que la gente es tonta, sino a partir de que hay racionalidad en el voto.