Magdalena Almonte F.

Derecho Bancario

Viernes 05/02/10

PRCTICA I: PRESENCIA DE LAS AGENCIAS REGULADORAS INDEPENDIENTES

EN EL SISTEMA MONETARIO Y FINANCIERO

Con el objetivo de lograr una mayor eficacia en la gestin de las funciones pblicas realizadas por los distintos rganos que conforman la Administracin Pblica, han surgido unas especies de mutaciones de estos rganos denominadas Administraciones Independientes, creados por Estados de diferentes naciones para que acten en sectores sociales considerados sensibles, por encontrarse afectadas ciertas libertades pblicas o por constituir actividades con relevantes funciones econmicas.1 La razn de ser del surgimiento de las llamadas administraciones independientes se encuentra en la necesidad de mantener a estos entes al margen de la direccin gubernamental o incluso de la lucha poltica partidista ya que por el clientelismo poltico, en cada perodo poltico, el Presidente de turno siempre ha buscado realizar nombramientos que le sean favorables, por lo que constitua un interrupcin en la gestin de la Administracin Pblica que resultaba gravemente perjudicial puesto que se trata de sectores que afectan al conjunto de la sociedad y cuya proyeccin se extiende ms all de la vida de los Gobiernos de turno. Sus funciones no se limitan slo en la gestin de un servicio pblico, sino que constituye verdaderas potestades de autoridad, sin sujecin a las directrices polticas definidas para la Administracin en general. 2 Se trata de una de las ms importantes aportaciones del sistema jurdico-administrativo estadounidense al derecho pblico contemporneo. La trascendencia de esta institucin ha sido tal que ha sido tomada como modelo para la creacin de agencias similares en distintos pases de todo el mundo por las ventajas que conlleva su empleo. Sin embargo, debido a las repetidas deficiencias en la regulacin y supervisin de importantes sectores productivos, se ha generado una gran incertidumbre en los mercados, siendo por ello debilitada la confianza en el sistema de administracin por agencias independientes. 3 En la presente analizaremos la presencia de las agencias reguladoras independientes en el sistema monetario y financiero, sus trascendencias en distintos pases, crticas al respecto y dems. Para su anlisis, nos remontaremos a la evolucin de estas instituciones con el fin de estudiar sus fallas, ventajas, y as, poder hacer una ponderacin sobre el beneficio o no del empleo de estas instituciones en el sistema monetario y financiero; y finalmente la regulacin monetaria y financiera a travs de estos organismos hoy da. El sistema monetario y financiero, como parte de la Administracin Pblica, no ha escapado a este tipo de agencias reguladoras independientes. Su utilizacin, por el contrario ha
Celeste Gay Fuentes. Intimidad y tratamiento de datos en las administraciones pblicas. Disponible en: http://books.google.com.do/ [Consulta: 21 septiembre 2009] P. 115 2 Ibd. p. 120. 3 Gabriel Fernndez Rojas. La Administracin por Agencias Independientes en los Estados Unidos de Amrica. Bogot, Vniversitas: Pontificia Universidad Javeriana, 2003, p. 179. Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/
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servido para la preservacin y la estabilizacin de las decisiones pblicas, ello gracias a que pueden llevar un mandato efectivo y sin transferencias ni poltica ni comercial, con identidad separada, una verdadera autonoma.4 Un regulador del sector financiero que sea independiente puede asegurar que las reglas del juego regulatorio se apliquen de manera consistente. 5 Por el contrario, la injerencia poltica en la regulacin monetaria y financiera, se ha podido observar en la experiencia de muchos pases conllevan a reglas no aplicadas, a sistemas no efectivos, a simple regulacin por conveniencia; la independencia ha servido como el instrumento que otorga previsibilidad al ajuste contractual empresa-estado en presencia de inversiones hundidas como forma de incrementar las inversiones y el desarrollo del sector.6. Es sumamente ventajoso en lo que respecta al establecimiento de tarifas y la vigilancia de la competencia puesto que estos aspectos tienen gran relevancia y repercusiones directas sobre el bienestar de los consumidores. Ello no significa en modo alguno, que haya una ausencia total de una supervisin democrtica, por el contrario, todo ente que funja como rgano administrativo se encontrar sujeto al principio de legalidad, dgase que, su actuacin est restringida a lo que haya sido establecido por las leyes. Cuando hablamos de independencia nos referimos al grado de autonoma que pueda tener el regulador para tomar decisiones aisladas del poder poltico y las firmas reguladas, asumiendo que la regulacin de servicios pblicos tiene como finalidad: proteger a los consumidores del abuso de firmas con poder de mercado, proteger a los inversores del oportunismo gubernamental y promover la eficiencia econmica.7 Al estudiar el origen y la evolucin histrica de las agencias reguladoras independientes y su incidencia en distintos mbitos como el social, econmico, financiero, administrativo, y dems, podemos apreciar los beneficios que su utilizacin aport y el rechazo que despert por parte de los polticos debido al temor que sentan de que las agencias estatales independientes se pudieran convertir en un cuarto poder de gobierno que estuviera fuera de todo control. Estados Unidos es el pas en donde ha logrado mayor auge. Nacieron en ocasin con la aprobacin en 1887 de la Ley de Comercio Interestatal constituyendo un hito en la evolucin del Derecho Pblico norteamericano debido a que con ella comienza el desapoderamiento de los Estados federados en el mbito de las competencias econmicas. 8 Las primeras Agencias Independiente surgidas fueron creadas para llevar a cabo importantes funcionarios que comprendan, desde el diseo y la ejecucin de ciertas polticas que requ seran de preparacin

Carlos A. Barsallo P. El Buen Gobierno de las Agencias Reguladoras y Supervisoras. Panam, Comisin Nacional de Valores. p. 1. Disponible en: http://cnv1.conaval.gob.pa/
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Marc Quintyn and Michael Taylor. Liberar a los reguladores. USA, Project Syndicate. Disponible en: http://www.project-syndicate.org 6 Domingo Sifontes. Regulacin Econmica y Agencias Regulatorias Independientes: una revisin de la literatura. Contribucin econmica: Revista Acadmica Virtual. Disponible en: http://www.eumed.net/ 7 Domingo Sifontes. Op. Cit. 8 Lus Pomed Snchez. Fundamento y Naturaleza Jurdica de las Administraciones Independientes.
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tcnica y profesional especializada de muy alto nivel que la administracin tradicional era incapaz de ofrecer.9 Sin embargo, ello ocasion una crtica generalizada por el grado de independencia del cual gozaban dichas instituciones, caracterizado por tres elementos que parecan amenazar el orden constitucional: la escasa responsabilidad poltica por sus decisiones, su atomizacin en mltiples centros de decisin, y la potestad para actuar al margen de la orientacin poltica del gobierno,10 factores que ocasionaron el rechazo de la nueva institucin. El informe Brownlow de 1937 realizado en el mandato de Roosevelt en Estados Unidos se volvi clebre por la fuerte crtica que realiza al fenmeno de la administracin por agencias independientes. All se describieron esta prctica como poderosa, descoordinada y acfala cuarta rama del poder pblico, que desafa la lgica de la responsabilidad democrtica y desborda gravemente el marco constitucional. 11 Este y muchos otros informes ms tenan el propsito de vincular la mayora de las agencias independientes a la autoridad presidencial puesto que buscaban asegurar la supremaca del gobierno sobre la administracin federal.12 Los distintos gobiernos posteriores continuaron desprestigiando las instituciones que gozaban de tal vasta autonoma puesto que no corresponda a sus intereses polticos e personales. Un caso que fue de gran envergadura fue el de William F. Humphrey, director de la Federeal Trade Commission, Vs. Estados Unidos de Amrica en 1935. Se trata de la destitucin malfundada en desacato reiterado a los requerimientos gubernamentales por este no querer someterse a la poltica presidencial. La Suprema Corte estadounidense dict una sentencia clebre al respecto pronuncindose a favor de la constitucionalidad del sistema de administracin por agencias administrativas independientes.13 Si bien no se trata del primer caso al respecto, trascendi a los medios y a la historia por la polmica envuelta. El caso estadounidense precedente ha sido visto recientemente en Argentina. Hace apenas unos meses la presidente Cristina Kirchner, luego de haberle exigido que dejara voluntariamente su cargo, destituy inconstitucionalmente al presidente del Banco Central argentino, Martn Redrado tras su negativa de cumplir con un decreto presidencial para el pago de deudas con reservas, en coincidencia con preparativos del gobierno argentino para refinanciar los bonos por un total de 20,000 millones de dlares que siguen en mora desde el cese de pagos de 2001.14 El recalc que defendera la autonoma de la entidad financiera por los medios que estipula la ley y as lo ha hecho incoando acciones judiciales en contra del Estado argentino.15 Este es un fiel ejemplo de cmo la fuerza poltica presidencial pretende que todas las instituciones se manejen a
Gabriel Fernndez Rojas. Op. Cit. p. 183. bid. p. 184. 11 Gabriel Fernndez Rojas. Op. Cit. p. 187. 12 bid. p. 187. 13 bid. p. 185. 14 Argentina: Gobierno impone nuevo Presidente Banco Central pero Redrado no renuncia. Economa y finanzas, Buenos Aires, 25 de enero 2010, disponible en Informacin y Anlisis de Amrica Latina. http://www.infolatam.com/ 15 Fango en Argentina. El Pas, Madrid, 10 de Enero 2010, disponible en Informacin y Anlisis de Amrica Latina. http://www.infolatam.com/
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su antojo violando el principio de la separacin de poderes y la naturaleza de las agencias independientes. En nuestro pas tenemos verdaderos entes u organismos financieros. El artculo 15 de la Ley Monetaria y Financiera establece que la Administracin monetaria y financiera est compuesta por la Junta Monetaria, rgano superior, el Banco Central y la Superintendencia de Banco. El Banco Central es una entidad pblica con personalidad jurdica propia, con autonoma dada por la Constitucin, la cual tiene como funcin primordial, ejecutar las polticas monetaria, cambiaria y financiera de acuerdo al programa aprobado por la Junta Monetaria. 16 La Superintendencia de Bancos, por su parte, tiene las mismas caractersticas de las que goza el Banco Central, pero este tiene como funcin la supervisin de las entidades de intermediacin financiera.17 Es decir, se trata de tres entes verdaderamente autnomos. Si bien es cierto que, los agentes reguladores independientes gozan de muchas ventajas debido a la autonoma presupuestaria, reglamentaria, econmica, y su independencia en general, lo cual permite que se mantenga al margen de los cambios polticos producidos por los presidentes de turno, adems de que aumenta la eficacia de la supervisin del mercado, esta debe ir siempre acompaada de la rendicin de cuentas, que abarque una base legal adecuada, objetivos claros, relaciones bien definidas entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del gobierno, procedimientos claros para el nombramiento y despido de los ejecutivos en jefe, mecanismos de proteccin, presupuestos y reglas de transparencia,18 ya que no importa cuanta independencia legal tengan, su credibilidad con los inversionistas requiere de una poltica monetaria transparente y una efectiva comunicacin con los polticos y con el pblico en general.19 Tres factores deben ser tomados en cuenta para que las agencias reguladoras independientes sean beneficiosas para el sistema financiero sin escapar del control poltico: independencia, responsabilidad, transparencia e integridad. Si bien debe de ser independiente del mandato poltico y de toda injerencia, su mandato debe de conectar con el inters pblico que es diferente al inters de la industria o el poltico.20 Las agencias deben poder manejar su propio presupuesto, sus fondos. La responsabilidad es la clave para el balance y apoya la independencia.21 Se trata de ser responsable y rendir cuentas sobre su manejo todo el tiempo. Un factor muy importante es que aun sea independiente no quiere decir que la misma no sea igual parte de la administracin, y no debe de incumplir el principio de transparencia y al derecho a la libertad a la informacin pblica que tiene el ciudadano. Se requiere de integridad en el sentido de que la agencia debe de desarrollarse de tal manera que logre los resultados esperados de forma justa y competente, libre de corrupcin o influencia.

Art. 14 de la Ley Monetaria y Financiera. bid. Art. 19. 18 Marc Quintyn and Michael Taylor. Op. Cit. 19 bid. 20 Carlos A. Barsallo P. Op. Cit. p. 1. 21 bid. p. 2.
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