ALTERAES NO DIREITO MINERRIO BRASILEIRO

Paulo Csar Ribeiro Lima

Agosto/2007

ESTUDO

ALTERAES NO DIREITO MINERRIO BRASILEIRO

PAULO CSAR RIBEIRO LIMA

Consultor Legislativo da rea XII Recursos Minerais, Hdricos e Energticos

ESTUDO
AGOSTO/2007

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

SUMRIO

1. Introduo ..................................................................................................................................................................................3 2. Direito Minerrio .......................................................................................................................................................................4 2.1 A minerao na Constituio Brasileira ...........................................................................................................................5 2.2 Definies e terminologia mineral ....................................................................................................................................7 2.3 Detalhamento dos regimes de aproveitamento...............................................................................................................8 3. Anlise do Direito Minerrio Brasileiro................................................................................................................................10 4. Concluses................................................................................................................................................................................11

2007 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.

ALTERAES NO DIREITO MINERRIO BRASILEIRO

PAULO CSAR RIBEIRO LIMA

1. INTRODUO Este trabalho busca fazer uma anlise do Direito Minerrio Brasileiro, com o objetivo de propor alteraes, com vistas a democratizar e proporcionar maior transparncia explorao dos recursos minerais no Pas. Analisa, ainda a possibilidade de se introduzir no Direito Minerrio Brasileiro o instituto das concesses obtidas por licitao pblica, de acordo com os conceitos clssicos do Direito Administrativo. Historicamente, o setor mineral tem sido uma atividade de destaque no cenrio econmico brasileiro. Desde o ciclo do ouro at a recente explorao das abundantes jazidas de minrio de ferro, esse setor tem fornecido matrias-primas indispensveis ao parque industrial do Brasil e de outros pases. A riqueza mineral brasileira destacada por todos. As condies geolgicas e a extenso territorial do Brasil permitem que os recursos minerais possam ser verdadeira fonte de promoo da cidadania. A histria da economia dos povos evidencia que um pas que tem recursos minerais abundantes deve ter uma clara poltica para explor-los. Isso por duas principais razes: a reserva mineral inerte no tem valor em si mesma; os pases que mais se desenvolveram tiveram suporte substancial na minerao.

Em geral, h o reconhecimento de que os projetos de minerao envolvem grandes investimentos, durante largos perodos de tempo, o que faz com que o aporte de capitais de risco exija a contrapartida de uma legislao clara, simples e estvel.

Grande parte dos pases em desenvolvimento promoveu, nas ltimas dcadas, uma profunda reviso do arcabouo legal, com o objetivo de criar condies favorveis ao implemento da minerao em seus territrios. Sem embargo da preservao da soberania nacional sobre os recursos minerais, essas novas leis invariavelmente passaram a regular as relaes entre o minerador e o Estado, como titular dos recursos minerais, definindo tambm as regras de convvio entre os proprietrios de terras e as empresas de minerao. A nova ordem econmica mundial provocou revoluo profunda no setor mineral, o que tem estimulado os pases a revisarem, em substncia, seus marcos legais. Nesse contexto, o Estado tem o dever de assegurar a mxima utilizao dos recursos minerais e de utilizar, para tanto, todos os instrumentos ao seu alcance para evitar a destruio ou o mau uso das riquezas do subsolo, sempre atento ao fim especfico, de utilidade pblica, que deve presidir a explorao mineral. 2. DIREITO MINERRIO O Direito Minerrio o conjunto sistematizado de normas que tem por objeto regular o domnio de um Estado sobre o patrimnio mineral e estabelecer os critrios de aquisio, conservao e perda dos direitos sobre os bens minerais. O regime constitucional da propriedade das jazidas minerais e o seu regime de aproveitamento criam uma relao jurdica especial destinada a permitir a transformao do recurso mineral inerte em riqueza, resguardar os direitos dos agentes econmicos e conciliar a sua explotao com os direitos do Estado e do superficirio, com preservao do meio ambiente. No Brasil, o setor mineral tem carter de utilidade pblica, em razo da sua importncia, seja do ponto de vista ambiental, econmico ou social. Assim como na maioria dos pases, a legislao mineral brasileira traz mecanismos para sujeitar as propriedades particulares ao desenvolvimento mineral. O Direito Minerrio regula ou exerce influncia em vrias relaes jurdicas, tais como: do minerador com a Administrao Pblica; do minerador com os superficirios, proprietrios ou posseiros do solo; do minerador com seus vizinhos e confrontantes;
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da atividade mineral com os entes polticos; da atividade mineral com o meio ambiente.

Trata-se de um ramo autnomo do direito. Separou-se dos demais, no apenas para fins didticos, mas por encerrar princpios diferenciados e contedo que merece estudo por mtodos prprios. Suas normas regulam uma atividade que apresenta grande especialidade. Formam a disciplina denominada Direito Minerrio o domnio pblico mineral, o procedimento de concesso mineral, os direitos de aproveitamento mineral e a interveno administrativa na rea mineral. Como conseqncia das complexas relaes que decorrem da atividade mineral, o Direito Minerrio contempla regras de Direito Pblico e Direito Privado. A cincia jurdica moderna no deveria admitir que novas relaes jurdicas continuassem a ocorrer de forma antiquada. No Direito Minerrio Brasileiro, as expresses Autorizao de Pesquisa e Concesso de Lavra, previstas em lei, geram grande confuso, pois no correspondem aos conceitos clssicos de autorizao e concesso do Direito Administrativo. Na verdade, o Direito Minerrio Brasileiro no nasceu a partir de uma viso administrativista, mas em decorrncia da necessidade de controlar a produo e garantir a arrecadao de tributos. Ele remonta ao regime de direito do prprio Rei. O Direito Minerrio tem sua base normativa na Constituio Federal de 1988 e no Cdigo de Minas, Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967, que sero discutidos a seguir. 2.1 A minerao na Constituio Brasileira Acompanhando uma tendncia mundial, a Carta Poltica de 1988, conforme inciso IX do art. 20, estabeleceu que so bens da Unio os recursos minerais, inclusive os do subsolo, eliminando de vez a instituio de qualquer direito privado sobre tais recursos, e colocou a explorao desses bens sob a integral tutela do Estado, luz do interesse nacional, conforme pargrafo 1 do art. 176 da Constituio Federal. Tambm merece destaque o art. 225, 2, que trata da obrigao na minerao de recuperar a rea degradada, como medida de proteo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O mencionado art. 176 da Constituio Federal dispe que as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem
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propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. A pesquisa e a lavra desses recursos e o aproveitamento desses potenciais somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas. Esse artigo estabelece, ainda, que a autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente. Assim sendo, os recursos minerais so destinados explorao e explotao exclusivamente por entes de direito privado e so exaurveis, o que lhes acrescenta uma caracterstica de temporalidade, no se mantendo inteiros e perpetuamente no domnio estatal. Essa caracterstica de recurso no-renovvel cria um equilbrio sutil, pois enquanto algumas reservas se exaurem, outras so descobertas. O direito sobre os recursos minerais classificado como um domnio pblico mineral especial com as seguintes caractersticas: domnio originrio da Unio; exclusivo; alcana tanto os recursos conhecidos quanto os desconhecidos; imprescritvel; finito. Com a exausto da jazida, perecer o bem.

Essa concepo constitucional, que atribui o domnio dos recursos minerais Unio e, concomitantemente, outorga a propriedade do minrio extrado ao particular, cria uma figura jurdica moderna. Ao mesmo tempo em que assegura o controle do Estado sobre o patrimnio mineral, define a quem compete o exerccio da atividade mineral. Reflete o interesse do Estado em garantir a soberania sobre o solo e subsolo mineralizado e a importncia das entidades de direito privado para a produo de bens minerais. Como contrapartida, a Constituio Federal assegura, nos termos do 1 do art. 20, a participao da Unio, Estados e Municpios no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos
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minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. Assim, por meio da Lei n 7.990, foi criada a Compensao Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais - Cfem. 2.2 Definies e terminologia mineral De acordo com o Cdigo de Minerao, o subsolo concebido como camadas geolgicas mineralizadas, superficiais ou no, contendo minerais com utilidade econmica. Conforme seu art. 4, a jazida pode estar no subsolo ou aflorada. O subsolo s interessa ao mundo jurdico quando tem potencial ou efetivo valor econmico ou cientfico. Caso contrrio, foge proteo do Cdigo de Minerao. Recurso mineral e reserva mineral no se confundem. a reserva mineral que se transforma em jazida quando entra no mundo jurdico, atravs da outorga do Direito Minerrio sobre ela. Mas no basta a existncia do recurso, nem apenas seu potencial econmico. H de ter valor econmico efetivo. Sua explotao dever ser tecnicamente vivel, com demanda suficiente para viabilizar o empreendimento. Minrio o mineral que contm substncias suscetveis de explorao e aproveitamento econmico. Para tanto necessrio que essas substncias entrem na composio do mineral com quantidade significativa, da se falar no teor do minrio. Esse teor varia com a necessidade da indstria, os progressos tecnolgicos e os preos das substncias contidas. O que hoje um mineral, amanh pode ser um minrio, desde que, com o desenvolvimento tecnolgico, com a evoluo dos processos de extrao, beneficiamento e transporte, entre outros, a explorao se torne economicamente vivel. No sentido industrial, mineral um agregado de minerais diversos, quando um dos constitutivos desse agregado tenha valor comercial que supere o custo da extrao e do tratamento de seu todo. Os constitutivos do agregado que no tm valor econmico formam o rejeito ou a ganga. A denominao autorizao, adotada pelo Cdigo de Minerao, para designar a natureza do ttulo minerrio que consente a pesquisa mineral, imprpria, porque gera confuso com a conceituao clssica do Direito Administrativo. Pelo Cdigo de Minerao, firmada a prioridade pela procedncia do protocolo do requerimento, sem indeferimento de plano, o minerador adquire o direito obteno de um ttulo minerrio, desde que cumpra as determinaes legais. Forma-se um conjunto de atos administrativos sucessivos, relacionados e dependentes entre si, objetivando uma finalidade nica, que possibilitar a transformao do
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depsito mineral inerte em produto. Atualmente, observa-se que no h margem de opo Administrao Pblica, cuja atuao tem se resumido ao estrito cumprimento do Cdigo de Minerao. Do mesmo modo, o termo concesso, adotado pelo Cdigo de Minerao, inadequado para designar o consentimento da Unio ao minerador para explotar jazidas minerais, porque confunde esse ato administrativo, de natureza especial, com as concesses clssicas de Direito Administrativo. Melhor seria o Cdigo de Minerao ter adotado outra expresso para consentir as lavras, criando terminologia prpria para designar esse ato administrativo de natureza eminentemente minerria. De acordo com o Cdigo, o ato administrativo denominado impropriamente de concesso no acordo nem contrato administrativo. Alm disso, no est relacionado prestao de servio pblico, porque no executado pela Administrao Pblica, mas por brasileiro ou empresa brasileira. De acordo com o Cdigo de Minerao, a Unio no delega a execuo da lavra, mas cria um direito de lavra em favor do minerador. ato administrativo vinculado e definitivo. Uma vez obtido o direito de prioridade, e cumpridas as obrigaes, o minerador tem direito lavra. 2.3 Detalhamento dos regimes de aproveitamento De acordo com o art. 2 do Cdigo de Minerao, so os seguintes os regimes de aproveitamento das substncias minerais: regime de concesso, quando depender de portaria de concesso do Ministro de Estado de Minas e Energia; regime de autorizao, quando depender de expedio de alvar de autorizao do DiretorGeral do Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM; regime de licenciamento, quando depender de licena expedida em obedincia a regulamentos administrativos locais e de registro da licena no DNPM; regime de permisso de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permisso do Diretor-Geral do DNPM; regime de monopolizao, quando, em virtude de lei especial, depender de execuo direta ou
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indireta do Governo Federal. Este trabalho aborda apenas os dois regimes bsicos de aproveitamento mineral, que so o regime de autorizao e o regime de concesso. Por estarem interligados, eles foram agrupados e denominados, neste trabalho, como Regime de Autorizao e Concesso. Nesse Regime, o minerador deve inicialmente preparar um Requerimento de Autorizao de Pesquisa. Se convenientemente instrudo e objetivar uma rea no onerada por requerimento anterior, resultar em um primeiro ttulo minerrio, que o Alvar de Pesquisa. Elaborado o Requerimento de Autorizao de Pesquisa, em rea livre, e confirmada a onerao do subsolo pelo cumprimento dos requisitos do art. 16 do Cdigo de Minerao, o minerador passa a ter legitimidade para manejo dos instrumentos processuais. A continuidade do processo se d por etapas at a concesso da competente Portaria de Lavra, que o segundo ttulo minerrio. Esse ttulo autoriza o incio do aproveitamento da jazida mineral. Normalmente, esse processo no se completa antes de alguns anos. Pelo pargrafo 2 do art. 30, do Cdigo de Minerao, se no ficar demonstrada a exeqibilidade tcnico-econmica da lavra, o DNPM poder outorgar ao interessado, sucessivamente, novos prazos. Se o titular no requerer, dentro do prazo, a concesso de lavra, caducar seu direito, cabendo ao Diretor-Geral do DNPM, declarar a disponibilidade da jazida pesquisada, para fins de Requerimento de Concesso de Lavra. No Regime de Autorizao e Concesso, existe a possibilidade do aproveitamento, pelo concessionrio de lavra, de qualquer outra substncia mineral no includa no documento de concesso, exceto os minerais nucleares. Contudo, esse aproveitamento depender de aditamento ao seu ttulo de lavra. Esse aditamento ser averbado margem da transcrio do respectivo ttulo. Esclarea-se, por fim, que o Cdigo de Minerao classifica as minas em duas categorias, segundo a forma representativa do direito de lavra: Mina Manifestada e Mina Concedida. Mina Manifestada aquela em lavra, ainda que transitoriamente suspensa em 16.07.34, e que tenha sido manifestada na conformidade do art. 10 do Decreto n 24.642, de 10 de julho de 1934, e da n Lei 94, de 10 de setembro de 1935. O aproveitamento das Minas Manifestadas e registradas independe de consentimento do Governo Federal. Esto sujeitas, apenas, s condies que o Cdigo de Minerao estabelece para a lavra, tributao e fiscalizao das minas com aproveitamento consentido pela Unio.
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A definio legal do Manifesto de Mina mostra tratar-se de um regime especial institudo com o propsito de preservar os direitos do superficirio preexistentes Constituio Federal e ao Cdigo de Minas de 1934. J Mina Consentida aquela cuja explorao depende de outorga do Direito Minerrio pela Unio. Mina Manifestada e mina consentida tm natureza jurdica diversa. A primeira constitui um direito real de domnio do proprietrio sobre a prpria mina; a segunda, um direito real do minerador sobre o Ttulo Minerrio. 3. ANLISE DO DIREITO MINERRIO BRASILEIRO A Constituio Federal de 1988 introduziu dispositivos inovadores no setor mineral e energtico. Assim sendo, as normas infraconstitucionais deveriam expressar esses dispositivos. De acordo com o art. 176, as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. O pargrafo 1 desse artigo estabelece que a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio. Depreende-se, ento, que os termos autorizao e concesso, presentes nesse pargrafo, seriam os institutos clssicos do Direito Administrativo, utilizados, por exemplo, no aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica, mas que no esto sendo aplicados no setor mineral. Assim, poder-se-ia admitir que o Cdigo de Minerao, principal normatizao infraconstitucional, no teria sido recepcionado pela Constituio Federal. Da mesma forma, outras leis e decretos, bem como normas de inferior hierarquia como portarias e instrues normativas, estariam em desacordo com a Carta Magna. A anlise do atual Direito Minerrio Brasileiro evidencia, sem demrito para o Cdigo de Minerao, a convenincia da adoo de mudanas, a partir de uma reviso dos regimes de aproveitamento, do contedo dos direitos e obrigaes minerrias e da forma de relacionamento do Poder Concedente com os agentes econmicos. Registre-se que as modificaes do arcabouo jurdico-legal do setor mineral, ocorridas aps promulgao da Constituio de 1988, pouco contriburam para o seu aperfeioamento. Essas modificaes trataram de forma inadequada o setor mineral, com grande prejuzo para a sociedade brasileira.
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Ressalte-se que a normatizao infraconstitucional marcada pela total falta de integrao e harmonia, desvinculada de uma poltica setorial e carente de qualquer viso de conjunto do ordenamento jurdico positivo da minerao, delineado pela Carta Poltica de 1988. Acredita-se que o momento de o Brasil dedicar-se elaborao de um novo Cdigo, moderno, desburocratizado e capaz de permitir que o Poder Concedente possa exercer, de fato, a gesto dos recursos minerais e, efetivamente, implementar polticas pblicas em benefcio da sociedade. A atual forma do acesso ao bem mineral, que ocorre pelo direito de prioridade, inadmissvel. Esclarea-se que o direito de prioridade refere-se ao regime de aproveitamento atribudo ao interessado data da protocolizao, ou seja, quem chegar primeiro, fica com a rea considerada livre. A legislao mineral no deve ser um fator restritivo competitividade e eficincia dos agentes econmicos. Ela deve levar em conta o ambiente internacional e os interesses dos investidores, sem prejuzo proteo dos interesses da sociedade brasileira e ao carter orgnico do sistema jurdico. 4. CONCLUSES A Constituio Federal de 1988 introduziu dispositivos inovadores no setor mineral brasileiro. De acordo com o art. 176, as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. Estabelece, ainda, que a pesquisa e a lavra de recursos minerais somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio. Esses termos, autorizao e concesso, deveriam ser entendidos como os institutos clssicos do Direito Administrativo, mas que no esto sendo aplicados, nesse molde, no setor mineral. Dessa forma, pode-se admitir que o Cdigo de Minerao no foi recepcionado pela Constituio Federal. A anlise do atual Direito Minerrio Brasileiro evidencia a convenincia da adoo de mudanas, a partir de uma profunda reviso dos regimes de aproveitamento. A normatizao infraconstitucional marcada pela total falta de integrao e harmonia, desvinculada de uma poltica setorial e carente de qualquer viso de conjunto do ordenamento jurdico positivo da minerao, delineado pela Carta Poltica de 1988.
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A atual forma do acesso ao bem mineral, que ocorre pelo direito de prioridade, inadmissvel. Esclarea-se que o direito de prioridade refere-se ao regime de aproveitamento atribudo ao interessado data da protocolizao, ou seja, quem chegar primeiro, fica com a rea considerada livre. A Unio no pode impedir o aproveitamento econmico dos seus recursos minerais por aquele que prioritariamente o requerer e cumprir as determinaes legais. O impedimento desse aproveitamento somente pode ocorrer se ficar evidenciado que a explorao vai contra o interesse nacional ou se a outorga no atender ao exposto na legislao. O Brasil deve dedicar-se elaborao de um novo Cdigo, moderno, desburocratizado e capaz de permitir que o Poder Concedente possa exercer, de fato, a gesto dos recursos minerais, em benefcio da sociedade brasileira.

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