Pontificia Universidad Catlica de Chile Facultad de Historia, Geografa y Ciencia Poltica Instituto de Ciencia Poltica

FLEXIBILIDAD LABORAL Y REGULACIN ECONOMICA: ESTUDIOS DE CASO PARA EL ANLISIS DE LA RELACIN ESTADO-EMPRESARIOS EN DEMOCRACIA (1990-2006)

POR

PATRICIO J. IMBERT PUELMA

Tesis presentada al Instituto de Ciencia Poltica para optar al ttulo de Licenciado en Ciencia Poltica

Profesor Gua: Rodrigo Mardones Z.

Diciembre de 2009 Santiago, Chile 2009, Patricio J. Imbert Puelma

TABLA DE CONTENIDOS
PRIMERA PARTE.3 1. Planteamiento del problema...4 2. Objetivos..5 3. Hiptesis..6 4. Estado del arte y discusin bibliogrfica.7 4.1. Un vaco en la literatura.7 4.2. El modelo econmico neoliberal y el surgimiento de un nuevo actor empresarial..9 4.3. La Concertacin de Partidos por la Democracia y los empresarios.15 4.4. Elites y consolidacin democrtica..18 5. Diseo metodolgico22 SEGUNDA PARTE.27 6. Flexibilidad laboral y regulacin econmica: principales preocupaciones empresariales del perodo 1990-200628 6.1. Introduccin...28 6.2. Regulacin econmica: institucionalidad para la libre competencia..29 6.3. Flexibilidad laboral: productividad versus proteccin al trabajador.34 7. Los empresarios y las polticas regulatorias..39 7.1. Introduccin...39 7.2. Estudios de caso sobre regulacin de la libre competencia y sectorial.40 7.2.1. La ley de derechos del consumidor..40 7.2.2. La Fiscala Nacional Econmica y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia47 7.2.3. Regulacin del sector elctrico (leyes corta I y II)..54 8. Los empresarios y las polticas laborales.62 8.1. Introduccin...62 8.2. Caso de estudio: las reformas laborales de 1990 y 2001...63 9. A modo de conclusin: algunas regularidades observadas en la relacin Estadoempresarios durante el periodo democrtico (1990-2006).73 2

PRIMERA PARTE

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Han pasado casi veinte aos desde el regreso de la democracia a Chile, y durante este periodo, la ciencia poltica ha estudiado los ms diversos fenmenos que se han presentado. No obstante, segn mi visin, las relaciones entre el Estado y los empresarios no se han estudiado sistemticamente y desde un punto de vista acadmico. Es por ello que surge la motivacin de hacer una investigacin que d una respuesta a la siguiente pregunta: Cul ha sido el rol que ha jugado la relacin Estadoempresarios en la formulacin de polticas pblicas relevantes para estos ltimos, durante los primeros tres gobiernos de la Concertacin?

2. OBJETIVOS
En la presente investigacin se intentar realizar un estudio descriptivo sobre las relaciones entre el Estado y los empresarios durante los tres primeros gobiernos de la Concertacin (1990-2006), ello para poder determinar cul ha sido el rol que ha jugado dicha relacin en la formulacin de diversas polticas de ndole pblica y econmica. Adems de este objetivo general se perseguirn otros ms especficos: Exponer los principales cambios que ha vivido el empresariado como actor poltico durante el periodo autoritario y en la transicin a la democracia. Exponer los lineamientos bsicos de la poltica econmica de los gobiernos democrticos en Chile, adems del modelo de formulacin de polticas pblicas, y el rol que juega el actor empresarial en este esquema. Hacer una revisin de los principales temas de preocupacin empresarial durante el periodo a estudiar, tales como la flexibilidad laboral y la regulacin econmica, observando sus posiciones al respecto y los mecanismos utilizados para hacer valer su postura. Concluir acerca del rol que ha jugado la relacin entre el Estado y los empresarios en el proceso de formacin de un modelo econmico y en la formulacin de polticas pblicas en el Chile democrtico.

3. HIPOTESIS
Cmo hiptesis en este trabajo se sostendr que la relacin entre el Estado y los Empresarios ha jugado un rol fundamental en la configuracin de polticas pblicas durante los gobiernos de la Concertacin, esto debido a que el empresariado ha logrado que algunas polticas se moldeen de acuerdo a sus intereses, los cuales no han cambiado de manera importante desde que finaliz el periodo autoritario. Lo anterior habra provocado que en ciertos aspectos el modelo econmico se mantenga invariado desde el inicio de las reformas neoliberales en Chile.

4. ESTADO DEL ARTE Y DISCUSIN BIBLIOGRFICA

4.1. UN VACO EN LA LITERATURA
La literatura que versa sobre el estudio de las relaciones entre el Estado y el actor empresarial en Chile aunque no es del todo abundante, si ha alcanzado un desarrollo terico y conceptual que vale la pena destacar1. No obstante lo anterior, s se puede identificar claramente una limitante en la mayora de los trabajos revisados: se restringen nicamente al estudio del empresariado y sus relaciones con el rgimen autoritario que gobern el pas entre 1973 y 1990. A mi juicio esto tiene una explicacin razonable: es durante este periodo que el actor empresarial desarrolla una transformacin notable, ante el advenimiento del modelo econmico neoliberal, que le otorga el rol protagnico en el proceso productivo. Sin embargo, existe un periodo temporal no explorado de manera suficiente: la era de los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia (1990actualidad). Aunque varios trabajos se refieren a los primeros aos de la transicin a la democracia2, especialmente a las relaciones entabladas por el gobierno de Patricio Aylwin con los empresarios y el rol de estos en la formulacin de las reformas tributaria y laboral entre 1990 y 1994, solamente el de Guillermo Campero3 abarca un periodo temporal que llega hasta la primera dcada del siglo XXI. An as, no existe un trabajo que se refiera exclusivamente a las dinmicas relacionales entre el Estado y el

La literatura que se refiere especficamente al tema es la siguiente: Montero, Cecilia, La evolucin del empresariado chileno: surge un nuevo actor?, en Coleccin Estudios CIEPLAN N30, 1990; Montero, Cecilia, El actor empresarial en transicin, en Coleccin Estudios CIEPLAN N37, 1993; Rehren, Alfredo, Empresarios, transicin y consolidacin democrtica en Chile, en Revista de Ciencia Poltica, Vol. XVII, N1-2, 1995; Silva, Eduardo, Capitalist coalitions, the state and neoliberal economic restructuring, en World Politics 45, 1993; Silva, Eduardo, From dictatorship to democracy: the business-state nexus in Chiles economic transformation, 1975-1994, en Comparative Politics, Abril, 1996; Kurtz, Marcus, Chiles neo-liberal revolution: incremental decisions and structural transformation, 1973-89, en Journal of Latin American Studies 31, 1999; Silva, Patricio, Empresarios, neoliberalismo y transicin democratic en Chile, en Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 57, N4, 1995; Campero, Guillermo, La relacin entre el gobierno y los grupos de presin: el proceso de la accin de bloques a la accin segmentada, en Revista de Ciencia Poltica, Vol. XXIII, N2, 2003. 2 En particular los de Montero, 1993; Rehren, 1995; Silva, 1996 y Silva, 1995. 3 Campero, 2003.
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empresariado durante los gobiernos concertacionistas. Esto ltimo, exceptuando algunas aproximaciones que vale la pena destacar4. Se puede deducir de lo anterior que la relacin Concertacin-empresarios no ha experimentado cambios que valgan la pena estudiar?, segn mi juicio, no. La constatacin emprica de que efectivamente la poltica econmica de la Concertacin no alterara en lo fundamental el modelo neoliberal, contribuy a que aquellos llamados a estudiar el tema se decidieran por ahondar en otros, que coparon la agenda investigativa durante la transicin, como: los derechos humanos, la reforma poltica, los ordenamientos electorales y el nuevo sistema de partidos. Sin embargo, el modelo econmico neoliberal ha experimentado la introduccin gradual de variadas polticas sociales y econmicas durante las ltimas dos dcadas, lo que ha transformado algunos aspectos del modelo que alguna vez disearon los Chicago boys. El cmo se han adaptado los empresarios a esas transformaciones es algo que la literatura especializada ha pasado por alto. Hay un factor que favorece la elaboracin de la presente investigacin, a saber: el hecho de que se podr trabajar en base a veinte aos de sucesos y cambios, en los cuales han pasado tres gobiernos que han tenido caractersticas distintivas. En ese sentido, es comprensible que an no existan trabajos que estudien la relacin Estadoempresarios durante los gobiernos de la Concertacin, ya que si observamos las primeras investigaciones sobre esta misma relacin durante el gobierno autoritario, aparecen recin en la dcada de 1990. Hoy, se cuenta con una suficiente cantidad de informacin y de tiempo transcurrido como para realizar un estudio detallado sobre el tema que tratar la presente tesis. Como mencionaba en un principio, a pesar de la limitante temporal encontrada en los trabajos ya publicados sobre el tema en cuestin, estos alcanzaron un importante desarrollo. Las relaciones Estado-empresarios durante el periodo autoritario han sido estudiadas minuciosamente por diversos autores. A continuacin

En particular me estoy refiriendo a los siguientes: Arriagada, Genaro, Los empresarios y la poltica, LOM Ediciones, Santiago, 2004; Montero, Cecilia, La revolucin empresarial chilena, CIEPLAN-Dolmen Ediciones, Santiago, 1997; Silva, Eduardo, The State and Capital in Chile, Westview Press, Boulder, 1996. Cabe notar que estos trabajos mencionan al periodo concertacionista como parte de una investigacin ms amplia, y ninguno estudia de manera especfica el tema.
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presentare las visiones que estos entregaron al respecto, y cmo permiten ir elaborando una serie de interrogantes relevantes para el presente trabajo.

4.2. EL MODELO ECONMICO NEOLIBERAL Y EL SURGIMIENTO DE UN NUEVO ACTOR EMPRESARIAL

Lo primero que se destaca al momento de adentrarse en la literatura especializada en el tema, es que prcticamente existe un consenso en torno a que es durante el rgimen autoritario, y en especial tras la aplicacin del modelo neoliberal, cuando surge un nuevo actor empresarial en Chile. No obstante lo anterior, es necesario distinguir que la llegada del gobierno militar en septiembre de 1973 no implic un inmediato cambio en el rol del sector privado en la economa nacional. Como bien dice Silva, la poltica econmica inicial estuvo dirigida a satisfacer el amplio abanico de intereses de la coalicin gobernante5, y por ello los cambios ocurrieron de manera gradual. De hecho, varios autores se refieren al periodo 1973-1975 como uno de ajuste gradual6, normalizacin poltica y econmica7 o crisis econmica y represin inicial8. Durante esos dos aos, an no se puede hablar un cambio en las relaciones Estadoempresarios, ni tampoco del surgimiento de una nueva clase empresarial, puesto que las prioridades de las nuevas autoridades militares eran principalmente restablecer el orden poltico y social, y en cuanto a lo econmico, bajar la inflacin y devolver lo expropiado por el gobierno de la Unidad Popular. An no exista un nuevo modelo econmico que fuese campo frtil para el surgimiento del empresario como actor protagnico del desarrollo. La nica certeza que tena el empresariado en ese momento era que el nuevo gobierno restablecera el orden existente antes de la llegada de Salvador Allende al poder en 1970, lo que produca al interior de este un profundo sentimiento de gratitud y deuda9. Fue solo a partir de 1975, cuando el
Silva, 1995. Silva, 1993. 7 Montero, 1993. 8 Kurtz, 1999. 9 Silva, 1995.
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General Augusto Pinochet consolid su poder personal en la Junta Militar de Gobierno, que se dieron los primeros pasos hacia la transformacin econmica de Chile. En torno a este ltimo punto existe un interesante debate. Eduardo Silva, postula que el alto grado de autonoma con la que goz el Presidente Pinochet no es suficiente para explicar el surgimiento de un modelo econmico neoliberal en el Chile autoritario, en cambio, argumenta que las coaliciones de empresarios industriales y agrcolas tambin jugaron un rol fundamental en este proceso10. Marcus Kurtz, agrega que ni el poder personalista de Pinochet ni la dinmica de coaliciones son suficientes para entender el profundo cambio estructural del modelo econmico ocurrido en Chile entre 1973 y 1989. Propone estudiar el periodo desde un enfoque incrementalista, en el cual se explica cmo el gobierno militar intent conseguir dos objetivos conflictivos entre s, de manera simultnea, como lo son la estabilizacin econmica y la reestructuracin poltica11. Otros autores, aunque sin profundizar demasiado, ponen nfasis ms bien en las dinmicas de cambio al interior de la clase empresarial12, o en la funcin cumplida por los gremios empresariales en el surgimiento del neoliberalismo en Chile13. Finalmente, una postura clsica, es la que le otorga el papel protagnico en esta historia, a los Chicago Boys, quienes como los tecncratas ms poderosos de la historia nacional lograron imponer el modelo neoliberal en su forma ms ortodoxa14. Este debate no es menor, puesto que demuestra que no existe claridad sobre cmo se pas en Chile del modelo de Estado empresario a una economa de mercado abierta al mbito internacional, aunque al menos existe consenso sobre cundo sucedi. En cuanto al empresariado, surge la pregunta de s su cambio interno se produjo antes o despus de que en el pas se impusiera el nuevo modelo econmico. En su mayora, los estudiosos del tema coinciden en que sin el neoliberalismo, el nuevo empresario no habra surgido en Chile. Pero nuevamente, esto no sucedi inmediatamente despus del 11 de septiembre de 1973. Cecilia Montero, inclusive
Silva, 1993. Kurtz, 1999. 12 Montero, 1990 y 1993. 13 Campero, 2003. 14 Huneeus, Carlos, Tecncratas y polticos en un rgimen autoritario: los ODEPLAN boys y los gremialistas en el Chile de Pinochet, en Revista de Ciencia Poltica, Vol. XIX, 1998.
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asevera que fue solo despus de la crisis 1982-83, cuando inicia una fase de innovacin durante la cual emerge un actor dinmico que habra actuado como motor del crecimiento, este actor sera el nuevo empresario15. En el trabajo de Patricio Silva, encontramos ms antecedentes que sustentan la posicin de la autora antes citada. En este se asegura que desde el momento en el que los Chicago boys, inician su desembarco en el equipo econmico del gobierno (alrededor de 1975), rpidamente los empresarios que haban participado de las comisiones de trabajo durante los primeros aos del rgimen, fueron relegados a segundo plano16. De hecho, en aquellos tiempos se escuchaba a personeros de gobierno diciendo que aquellos empresarios que defendan sus intereses privados tenan una actitud mezquina en contra del inters de la nacin17. As, solo la coyuntura de la grave crisis que enfrent el pas durante 1982-83, hizo que la tecnocracia dejara de lado su ortodoxia e incorporara al empresariado en la formulacin de polticas pblicas. A partir de ese momento se empez a gestar una nueva conciencia empresarial. La explicacin anterior es considerada insuficiente por Eduardo Silva18 y Marcus Kurtz19. Sus trabajos ofrecen un nivel explicativo superior al de aquellos que mencion con antelacin. Ambos, estudian el periodo 1973-1989, desde una perspectiva metodolgica elaborada y sustentan hiptesis interesantes. El trabajo de Silva analiza la reestructuracin neoliberal vivida en Chile durante el gobierno autoritario, desde la ptica de las coaliciones de apoyo que fueron teniendo las diversas reformas econmicas implementadas a partir de 1973 y hasta la redemocratizacin. De su investigacin resulta una periodizacin basada en los cambios de coalicin que se van sucediendo: 1973-75 (Del modelo ISI al ajuste gradual): Aqu el autor argumenta que ante la grave situacin poltica y econmica que vivi Chile en esos dos aos, el gobierno decidi aplicar reformas de manera gradual. La coalicin que apoy estas medidas estuvo compuesta por los principales gremios empresariales, pero cabe mencionar

Montero, 1990. Silva, 1995. 17 Ibd. 18 Silva, 1993. 19 Kurtz, 1999.

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que ciertos empresarios orientados al mercado interno se opusieron a la reduccin de barreras arancelarias que los protegan de la competencia extranjera. Pero, en ltimo trmino, el rol de la Confederacin de la Produccin y el Comercio fue clave para aunar los criterios de los principales gremios sectoriales (la Sociedad Nacional de Agricultura, la Sociedad de Fomento Fabril, la Sociedad Nacional de Minera y la Cmara Nacional de Comercio), quienes dejaron por un momento de lado sus demandas especificas y consideraron que lo mejor era apoyar al gobierno que los haba librado de las polticas contrarias a la propiedad privada del periodo 1970-73. De esta manera se conform una coalicin gradualista compuesta por la mayora del empresario organizado, la oposicin econmica al gobierno socialista (el Club de los lunes y los redactores de El Ladrillo), el diario El Mercurio y los emergentes conglomerados financieros BHC y Cruzat-Larran. 1975-82 (Ajuste neoliberal radical): A partir de 1975, dice Silva, la coalicin gradualista se desintegr. Esto debido a las presiones de aquellos grupos que presionaban por una internacionalizacin radical de la economa. Ellos le pedan al gobierno dos medidas: la reduccin de la inflacin va medidas monetaristas y la eliminacin progresiva de las barreras arancelarias. Paralelamente sucedieron dos hechos que facilitaron el ascenso de esta nueva coalicin: el General Pinochet consolid su poder personal al interior de la Junta Militar, lo que permiti una mayor discrecionalidad en la toma de decisiones; y por otro lado, los grandes conglomerados financieros (BHC y Cruzat-Larran) tuvieron acceso a grandes cantidades de financiamiento internacional, debido al influjo de los petrodlares. Pero, fue la llegada de los Chicago boys al gabinete lo que aceler el proceso. Varios de ellos eran ya directivos en las empresas vinculadas al sector internacional y en los grandes conglomerados financieros, por lo que se estableci una coalicin entre el gobierno y los empresarios internacionalistas que tuvo como resultado la aplicacin del modelo neoliberal en su forma ms ortodoxa. 1983-88 (Del neoliberalismo radical al pragmatismo): El impacto de la crisis econmica de 1982-83 fue de tal magnitud que oblig el replanteamiento de las diversas medidas aplicadas en los aos anteriores. Segn Silva, el resultado fue el paso de un modelo neoliberal radical a uno de corte pragmtico. Los empresarios, dentro 12

del marco de la CPC, fueron protagonistas excepcionales de este proceso, ya que fueron los primeros en pedir cambios en el equipo econmico y la aplicacin de medidas ms moderadas. De hecho, entre 1984 y 1985, el gobierno implement prcticamente todas las reformas propuestas por la CPC e instal en puestos estratgicos del gabinete a personas que favorecan el modelo pragmtico, como a Lus Escobar en Hacienda y a Modesto Collados en Economa, quienes haban sido cercanos a diversos gremios empresariales. Una de las principales tareas de los nuevos ministros era recuperar la confianza de los empresarios en el gobierno, y para ello se cre el Consejo Econmico y Social, un comit gubernamental de consulta permanente que era integrado por representantes de los ms importantes gremios. Asimismo, se implementaron diversas polticas tendientes a proteger a la industria exportadora nacional, como por ejemplo el mantenimiento de una tasa de cambio elevada, y se buscaron mecanismos para evitar la especulacin financiera que haba llevado al colapso en 1982. Estas medidas fueron continuadas y profundizadas por Hernn Buchi, Ministro de Hacienda entre 1985 y 1990, quien fue artfice de la recuperacin econmica tras la crisis. En definitiva, lo que el trabajo de Silva da cuenta es que el alto grado de autonoma estatal no es suficiente para explicar el surgimiento del modelo neoliberal chileno, y en cambio sostiene que el apoyo que fueron brindando los principales gremios empresariales al proceso econmico, fue clave para entender este suceso. El trabajo de Kurtz, a mi juicio, complementa al de Silva. Sin referirse exclusivamente a la relacin Estado-empresarios, aporta en varios sentidos: primero, al introducir un enfoque micro-poltico del proceso de transformacin vivido en el Chile autoritario, en el cual se examinan las variables coyunturales que llevaron al gobierno militar a tomar decisiones de poltica pblica durante su estancia en el poder; segundo, al dividir el periodo 1975-82 en dos partes, otorga una perspectiva ms amplia; y tercero, permite un anlisis multi-causal del proceso poltico autoritario en Chile. Su hiptesis, a grandes rasgos, consiste en argumentar que el proceso de toma de decisiones del gobierno militar se entiende como uno incrementalmente organizado alrededor de dos imperativos en competencia: la estabilizacin econmica 13

y la restructuracin poltica. De esta manera, se hace una periodizacin basada en los momentos en que un imperativo es ms prioritario que el otro: Fase uno (Crisis econmica y represin inicial, 1973-75): En esta fase, el autor argumenta, que el tema econmico es el prioritario en trminos de poltica pblica, puesto que el tema poltico se solucion rpidamente con la violenta represin ejercida por el Estado. En cambio, se consider necesaria la solucin de la crisis econmica para darle legitimidad al rgimen. A sabiendas de que un shock neoliberal inmediato producira un coste social altsimo, que pondra en jaque la estabilidad poltica, el gobierno habra adoptado polticas ms bien moderadas. Fase dos (Economa neoliberal versus poltica corporativista, 1975-78): Nuevamente aqu son los temas econmicos los que toman preponderancia. Con la situacin poltica bajo control, el gobierno pudo abocarse a la elaboracin de un programa econmico ms completo, gracias a la ayuda de los Chicago boys, quienes con su llegada al gabinete en 1975 desplazaron a los economistas ms moderados (que en su mayora estaban vinculados a la Democracia Cristiana, y se retiraron a medida que su partido le retiraba el apoyo poltico a la Junta Militar). En cuanto al proceso de reestructuracin poltica, al menos hasta el discurso de Chacarillas (en 1977), las ideas corporativistas siguieron siendo la norma, ya que el discurso neoliberal aun no se impona fuera del mbito econmico. Fase tres (Emergencia del modelo neoliberal, 1979-82): A partir de 1979 los primeros resultados econmicos positivos de la tecnocracia de Chicago, le dieron un impulso a la implementacin de reformas ms profundas, como por ejemplo el establecimiento de una tasa de cambio fija. Por otro lado, las polticas corporativistas eran progresivamente abandonadas, en pos de un modelo social de tipo neoliberal. Esto se manifiesta claramente con las reformas laborales y de pensiones que llev a cabo el Ministro del Trabajo Jos Piera, las cuales traspasaban la lgica del mercado a las relaciones sociales. Con esto Kurtz argumenta que el surgimiento del neoliberalismo en Chile, solo se entiende desde el momento en que traspasa el mbito de lo econmico. Fase cuatro (Reconstituyendo una coalicin poltica burguesa, 1982-89): Aqu el autor argumenta que, paradjicamente, en el momento en que azota la crisis 14

econmica los temas polticos entran a ser prioridad. Las masivas protestas de 1983, los primeros opositores dentro de la clase social que haba apoyado al rgimen y la reduccin progresiva de la autonoma estatal, eran las principales razones por las cuales el gobierno decidi concentrarse en la reestructuracin poltica. Es aqu, donde los grandes empresarios, antes excluidos del proceso de toma de decisiones, son acogidos por la elite gobernante y se convierten en actores polticos protagnicos. De esta manera, el equipo econmico vuelve a adoptar una postura ms moderada y colaboracionista, y el gobierno se empieza a abocar a la generacin de una estructura poltica que le permita mantenerse en el poder ms all del plebiscito pactado para 1988. En conclusin, los trabajos de Marcus Kurtz y Eduardo Silva presentan una estructura terica de alto valor explicativo para comprender la relacin Estadoempresarios durante el gobierno militar liderado por Augusto Pinochet. Sus investigaciones permiten iniciar el estudio del mismo fenmeno durante el periodo democrtico en buen pie. A lo anterior, me abocar a partir de este momento.

4.3. LA CONCERTACIN DE PARTIDOS POR LA DEMOCRACIA Y LOS EMPRESARIOS

El da 5 de octubre de 1988 se realiz en Chile el plebiscito que determin que el General Pinochet deba convocar a elecciones libres para el ao 1989. El triunfo de la opcin No, signific el inicio del periodo democrtico en Chile. Con ello, se iniciaba tambin una nueva era para las relaciones pblico-privadas en el pas. Lo anterior, debido a la inminente llegada al poder de la coalicin de fuerzas que se haba opuesto al gobierno militar. Una coalicin que estaba mayoritariamente compuesta por partidos y movimientos polticos que entre 1970 y 1973 haban apoyado la ofensiva contra la propiedad y la iniciativa privada, dirigida por el gobierno de la Unidad Popular. Aunque los miembros de la coalicin haban transformado sus convicciones hacia una postura ms democrtica, el empresariado tema que todo lo conseguido 15

durante los aos del surgimiento del modelo neoliberal, poda perderse ante las tentaciones populistas que supuestamente proliferaban en la izquierda chilena. Sin embargo, la realidad demostr lo contrario: los gobiernos de la Concertacin optaron por mantener los lineamientos generales del modelo econmico y desarrollaron un esquema colaborativo de relaciones con el sector productivo de la economa. Inclusive, no es aventurado decir que durante el periodo 1990-2006, los empresarios no solo mantuvieron su rol adquirido durante el gobierno de Pinochet, sino que lo consolidaron. Ahora bien, lo anterior es una realidad emprica que difcilmente puede ser cuestionada, pero que es contra intuitiva a lo que se podra esperar de un gobierno liderado por una coalicin compuesta por fuerzas de izquierda. Cmo se explica este hecho?: en principio, dir que existen diversos factores a tener en cuenta, pero fundamentalmente sostengo que el cambio del paradigma poltico y econmico imperante al interior de la Concertacin hizo que las relaciones con el empresariado fueran fluidas, ya que ste actor social no cambi su forma de actuar, y en cambio se comport de una manera ms bien esttica. A continuacin expondr a grandes lneas lo que la literatura ha explorado sobre el tema y que sirve para sustentar mi posicin. En primer lugar, es necesario hacer una caracterizacin de lo que el economista Oscar Muoz Gom ha llamado el modelo econmico de la Concertacin20. Este autor sostiene que este modelo se afirma en tres pilares: sustentacin de la gobernabilidad poltica en la coalicin de centro-izquierda; gobierno de la economa, refutando la idea de que los mercados se autorregulan de manera automtica y afirmando, por el contrario, que se requiere fortalecer la accin del Estado; y solidaridad social, lograda a travs de un consenso para aumentar la carga tributaria y financiar con recursos sustantivos un conjunto de programas sociales pblicos orientados a los grupos en extrema pobreza21. A mi juicio estos pilares que Muoz Gom nos presenta sirven para diferenciar claramente al modelo econmico imperante en democracia de aquel que subsisti durante el periodo autoritario, contrariando as la

Muoz Gom, Oscar, El modelo econmico de la Concertacin 1990-2005: Reformas o cambio?, Catalonia, Santiago de Chile, 2007. 21 Ibd. p.40.
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difundida tesis de que existe una continuidad econmica durante la transicin. Sobre el primer punto la diferencia es clara: durante el periodo 1973-1989, las decisiones se tomaban bajo la lgica predeterminada por el General Pinochet, sin ningn tipo de participacin de otros actores polticos, salvo sus asesores ms cercanos (ej. los Chicago Boys), por lo que la gobernabilidad en forma de una coalicin poltica nunca fue una prioridad. La idea de que el mercado es por esencia el principal mecanismo para la distribucin de beneficios en la sociedad fue el principio rector del modelo neoliberal, por lo que es en el segundo punto donde los caminos del autoritarismo y la democracia se bifurcan definitivamente. Finalmente, el tercer punto ha sido, en cierta medida, el sello caracterstico de los gobiernos concertacionistas y se basa en la idea de que el Estado debe ir en auxilio de los ms vulnerables, la cual est ausente durante el gobierno militar, donde esta labor se crea deba ser asumida por el mercado. Con respecto a las relaciones pblico-privadas, el mismo autor antes citado seala que el modelo concertacionista les ha asignado un carcter de estratgicas22. Esto se demostrara en varios hechos como: la participacin gubernamental en los foros empresariales, la presencia de empresarios en los viajes presidenciales al exterior y la creacin de comisiones de trabajo pblico-privadas sobre diversos temas (entre ellos, los Tratados de Libre Comercio)23. Aunque me referir a esto ms adelante, cabe mencionar que esto tambin representa un cambio con respecto al periodo autoritario, donde aunque el modelo se presentaba como favorable al empresariado, ste tuvo escasa participacin en el proceso de toma de decisiones, exceptuando en coyunturas especficas como la crisis de 1982-83. A lo anterior, creo necesario aadir un cuarto pilar al esquema propuesto Muoz Gom: el equilibrio macroeconmico. En este caso, tambin se piensa que es una herencia del periodo autoritario-neoliberal, pero nuevamente ha sido durante los gobiernos de la Concertacin que la disciplina fiscal y una poltica monetaria coherente se han convertido en una realidad constante. Kurt Weyland seala que este rasgo se presenta como una respuesta a las presiones del gran empresariado y tambin debido a las lecciones aprendidas de los experimentos populistas de otros
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Ibd. p.41. Ibdem.

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pases del vecindario24. Lo anterior es cierto, pero solo en un primero momento. No se puede explicar que esta poltica se haya mantenido por casi dos dcadas sin que existiese la conviccin, al interior de la coalicin gobernante, de que este punto es necesario para el mantenimiento de los fundamentos del modelo econmico.

4.4. ELITES Y CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

Sobre la restauracin de la democracia en Chile, un autor seala que constituy el tercer gran miedo empresarial del siglo XX, esto tras el presentado en la dcada del 30 por el fin del gobierno de Carlos Ibez del Campo y el que se dio en 1970 por el advenimiento de la va chilena al socialismo25. A lo anterior aade que por primera vez en la historia, los empresarios enfrentaban este miedo en una correlacin de fuerzas que les era favorable, esto debido a la importante cantidad de beneficios y al renovado rol social que haban adquirido durante el rgimen de Pinochet26. A esto habra agregar que tambin se haban constituido definitivamente como una clase con identidad27, y que estaban ms organizados que nunca en torno a los principales gremios empresariales y bajo la Confederacin de la Produccin y el Comercio como organismo unificador28. Esto ltimo no es una caracterstica menor, por el contrario, es fundamental para entender lo que sostendr a lo largo del presente trabajo: que los empresarios se comportaron de una manera ms bien esttica y como un bloque unificado, mientras que la coalicin gobernante, con el fin de consolidar un clima de gobernabilidad, se fue acoplando a sus intereses. En una investigacin reciente, el economista Daron Acemoglu y el politlogo James A. Robinson, otorgan un marco interesante para entender la forma en que las elites econmicas se relacionan con un rgimen democrtico en transicin desde el

Weyland, Kurt, Economic Policy in Chiles New Democracy, en Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 41, No. 3, 1999. 25 Arriagada, 2004. p. 160. 26 Ibdem. 27 Montero, 1990, 1993 y 1997. 28 Campero, Guillermo, La relacin entre el gobierno y los grupos de presin: el proceso de la accin de bloques a la accin segmentada, en Revista de Ciencia Poltica, Vol. XXIII, No. 2, 2003.
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autoritarismo29. Ellos toman como punto de partida el hecho que las elites (econmicas) tienden a favorecer regmenes no-democrticos, mientras que la mayora usualmente defiende al sistema democrtico. Adems, agregan que la transicin a la democracia ocurre cuando las mayoras obtienen un poder poltico de facto, tal que este supera al poder poltico de jure que poseen las elites. Finalmente, argumentan que las nuevas instituciones democrticas regulan la futura distribucin del poder poltico entre los diferentes grupos sociales30. En ese sentido, el esquema que he descrito a grandes rasgos se asemeja bastante a la lnea seguida por la transicin chilena. Aplicndolo a las dinmicas de la relacin pblico-privada, se podr observar el punto que pretendo resaltar. Primero, hay que decir que pese a que la relacin entre los empresarios y el rgimen militar fue variando durante el periodo autoritario, tal y como se mostr ms arriba, si se puede decir que la elite econmica adquiri un status social y poltico elevado entre 1973 y 1990. Es decir, en trminos de Acemoglu y Robinson, aseguraron una porcin importante en la distribucin de poder, esto en los aos previos al inicio de la transicin. Esto les permiti afrontar la llegada de la democracia con un nivel de certeza lo suficientemente alto como para espantar los miedos de los que habla un autor ya citado. Adems, la Concertacin no poda hacer grandes cambios sin el consentimiento de la oposicin poltica, que durante los primeros aos de la transicin defenda la posicin empresarial, por la rigidez institucional de la recientemente promulgada Constitucin Poltica de 1980. Ante ese escenario, para la clase empresarial fue fcil mantener su posicin de privilegio en la estructura poltica y social, logrando que se mantuviese el modelo econmico que favoreca sus intereses, sin necesidad de cambiar sus posturas adquiridas durante los aos de gobierno militar. O como lo ponen los autores antes citados: la democracia era mucho menos amenazante, gracias a que el rgimen no-democrtico dise instituciones democrticas que impedan la adopcin de polticas mayoritarias radicales, que

Acemoglu, Daron y James A. Robinson, Economic origins of dictatorship and democracy, Cambridge University Press, New York, 2006. 30 Ibd., p.22-23.
29

19

fuesen contrarias a los intereses de la elite31. En conclusin, se puede sostener que el miedo empresarial producido por la llegada de la Concertacin al poder, fue un fenmeno de caractersticas ms bien pasajeras. Por otro lado, la nueva coalicin democrtica se enfrentaba a un dilema: deba introducir polticas que se tradujeran en mayores beneficios sociales, en el marco de un modelo econmico que era contrario a esta lnea de accin. Ante la evidencia de que los empresarios (apoyados por la oposicin poltica, que posea mayora en el Senado) no cederan, la Concertacin debi adaptarse y aceptar que toda poltica pblica orientada a la redistribucin social de recursos deba ser negociada con la derecha y realizada dentro de la estructura econmica neoliberal vigente. Ejemplo claro de lo anterior fueron las reformas tributaria y laboral implementadas por el gobierno de Patricio Aylwin, que estn lejos de representar una ruptura radical32. Por supuesto, lo anterior estuvo facilitado por el nuevo paradigma que se haba impuesto en los crculos concertacionistas, alejados totalmente del pensamiento marxista, la mayora no tena tapujos en reconocer que Chile deba continuar el modelo econmico imperante, eso s, introduciendo cambios graduales tendientes a aumentar los beneficios sociales. Esto era cierto a nivel de partidos polticos, como el Socialista, que en este sentido, dio un giro de 180; y tambin en los think tanks vinculados a la nueva coalicin de gobierno, como la Corporacin de Estudios para Latinoamrica (CIEPLAN), desde donde se recluto a gran parte de la tecnocracia del primer equipo econmico del gobierno de Aylwin, partiendo por el Ministro de Hacienda Alejandro Foxley. En cualquier caso, a partir de ahora ser necesario tener en cuenta todo lo anterior: que el empresariado, inmerso en una estructura institucional que le era favorable, pudo mantener sus posiciones; mientras que los gobiernos democrticos debieron moderar sus posturas para adaptarse a esa estructura, al mismo tiempo que desarrollaba una dinmica de distribucin de beneficios sociales. De esta interaccin,

Ibd., p.34. Sobre estas reformas consultar: Weyland, 1999 y Marcel, Mario, Polticas Pblicas en Democracia: El Caso de la Reforma Tributaria de 1990 en Chile, en Coleccin Estudios CIEPLAN, N45, 1997.
31 32

20

con el paso de los aos fue surgiendo un modelo econmico, distinto al neoliberal, que es caracterstico de la Concertacin de Partidos por la Democracia.

21

5. DISEO METODOLGICO
Para la realizacin de esta investigacin se utilizar el siguiente diseo metodolgico33: Primero, se har una revisin de prensa que girar en torno a la discusin que se d sobre temas de poltica pblica y econmica en los cuales los empresarios hayan tomado una postura relevante. Esta revisin se realizar de la siguiente forma: se seleccionaran proyectos de ley aprobados en el periodo 1990-2006, y se analizar la prensa dedicada a la discusin de dichas leyes, y de all se extraern las visiones presentadas por los empresarios y el gobierno al respecto. Se escoger un reducido nmero de leyes referidas a temas econmicos que hayan sido promulgadas durante los gobiernos de Patricio Aylwin, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, y Ricardo Lagos. A continuacin presentar de manera esquemtica las leyes escogidas y una breve justificacin de por qu se estudiaran.

Gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994)

LEY

FECHA PROMULGACIN

DE

JUSTIFICACIN

Ley 19.010 (Establece normas sobre terminacin del contrato de trabajo y estabilidad en el empleo)

5 de octubre de 2006

La reforma laboral de 1990 fue considerada como la primera gran reforma social de la era concertacionista. Suscit todo tipo de reacciones: desde el empresariado despert la

desconfianza ante el nuevo gobierno democrtico, y los trabajadores consideraron que no estaba a la altura de los nuevos tiempos. En cualquier

Basado en el trabajo de Rodrigo Mardones, titulado Descentralizacin y transicin en Chile, aparecido en Revista de Ciencia Poltica, Vol. 26, N1, 2006.
33

22

caso, sent precedentes sobre las relaciones gobierno-

empresarios-trabajadores durante la transicin a democracia la

Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000):

LEY

FECHA PROMULGACIN

DE

JUSTIFICACIN

Ley

19.610

(Fortalece de la

las

30 de abril de 1999

Esta ley fue aprobada en el marco de una reforma a la institucionalidad reguladora

atribuciones

Fiscala

Nacional Econmica)

del pas, que en el plano econmico fue pilar central del gobierno de Frei. La ley surgi como una propuesta de la Comisin Tcnica dirigida por Alejandro Jadresic, la cual

estuvo destinada a fortalecer los mecanismos de regulacin en Chile34. Se incluye en esta investigacin debido a que este organismo ha jugado un rol fundamental como una

institucin que investiga a los privados que incurren en

delitos econmicos. Ley 19.496 (Establece normas sobre proteccin de los 7 de febrero de 1997 De la misma manera que la iniciativa anterior, esta surgi de la Comisin Jadresic. Su importancia radica en que se trata de una iniciativa pionera, Ffrench-Davis, Ricardo y Oscar Muoz Gom, Las polticas econmicas y sus efectos, en Oscar Muoz y Carolina Stefoni (Coord.), El periodo del Presidente Frei Ruiz-Tagle, Editorial Universitaria, Santiago, 2002. p.288-289.
34

derechos de los consumidores)

23

porque por primera vez se desarrollaba un cuerpo legal destinado a la proteccin de los ciudadanos en cuanto actores del mercado, en forma de consumidores. Las empresas ahora deban actuar de tal manera que no infringieran los derechos de los consumidores.

Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006):

LEY

FECHA PROMULGACIN

DE

JUSTIFICACIN

Ley 19.911 (Crea el Tribunal de Defensa de la Libre

20 de octubre de 2003

Esta

ley

profundiz iniciadas por

las el

reformas

Competencia)

gobierno de Frei en cuanto a la bsqueda de una

institucionalidad destinada a establecer responsabilidades

de las empresas que violasen las reglas del libre mercado. Asimismo se enmarca en el contexto de una presidencia que busc el fortalecimiento de la iniciativa privada en un mercado ms regulado. Ley 19.759 (Modifica el Cdigo del Trabajo en lo relativo a las nuevas modalidades de 27 de septiembre de 2001 La llamada Reforma Laboral de 2001, fue la principal de su tipo durante el gobierno de Lagos, y aunque fue proyectada por su antecesor, fue el primero quien uni voluntades polticas para lograr un acuerdo. La reforma fue blanco de duras

contratacin, al derecho de sindicacin, a los derechos

fundamentales del trabajador y a otras materias que indica)

24

crticas

por

parte

de

empresarios, puesto que se reduca la flexibilidad laboral justo en un momento de alto desempleo. Adems esta ley fortalece la negociacin

colectiva y el derecho sindical, puntos que haban sido

debilitados durante el periodo autoritario. Ley 19.940 (Regula sistemas de transporte de energa elctrica, establece un nuevo rgimen de tarifas para sistemas elctricos medianos e introduce las 12 de marzo de 2004 y 5 de mayo de 2005, respectivamente Estas dos leyes, conocidas como Ley corta I y II, son buenos ejemplos para observar como el gobierno de Lagos introdujo reformas sectoriales. En este caso destinadas a flexibilizar el mercado de la energa en Chile para asegurar el

adecuaciones que indica a la Ley General y de Ley Servicios 20.018

Elctricos)

(Modifica el marco normativo del sector elctrico)

abastecimiento futuro, ello pese a que pudiese implicar un encarecimiento de la energa para los ciudadanos. Los

empresarios celebraron estas leyes con entusiasmo y de hecho han pedido replicarlas en otros sectores, como el de servicios sanitarios y

telecomunicaciones.

Los medios de prensa que se revisaran son: El Mercurio (peridico referente de la clase empresarial), La Nacin (peridico oficial del gobierno), El Siglo (rgano oficial del Partido Comunista, donde tambin tienen tribuna los principales dirigentes de la Central Unitaria de Trabajadores) y La Tercera (diario generalista que trata en profundidad temas polticos y econmicos).

25

Secundariamente, se utilizarn estudios realizados sobre los temas a investigar, realizados por centros de estudios (think tanks), dependencias del gobierno, gremios empresariales, universidades e instituciones internacionales.

26

SEGUNDA PARTE

27

6. FLEXIBILIDAD LABORAL Y REGULACIN ECONMICA: PRINCIPALES PREOCUPACIONES EMPRESARIALES DEL PERODO 1990-2006 6.1. INTRODUCCIN
Con el fin de acotar el estudio a realizar en la presente investigacin, he decidido estudiar la relacin gobierno-empresarios durante la era concertacionista en torno a los siguientes temas: la flexibilidad laboral y la regulacin econmica. Ambos temas han estado permanentemente en la agenda pblica, y tanto el gobierno como los empresarios han buscado que sus posiciones se hagan valer en la discusin legislativa y otros foros deliberativos. La seleccin de estos temas no es antojadiza, en primer lugar, se han elegido porque los dos se insertan en el paradigma econmico reinante en Chile, el de la economa de mercado, ya que son pilares fundamentales para el desarrollo de la empresa: la flexibilidad laboral para aumentar la productividad y la regulacin para aumentar la libre competencia. En segundo lugar, se han elegido por otra razn ms especfica: en estos temas ha habido cooperacin pblico-privada (en el caso de la regulacin econmica) y conflicto entre gobierno y empresas (en el caso de la flexibilidad laboral). Lo anterior permitir llegar a conclusiones generales sobre las relaciones pblico-privadas en el Chile democrtico. Preliminarmente, se puede decir que este esquema de cooperacin y conflicto ha sido la tnica en la aprobacin de las diversas leyes e iniciativas que se analizaran en esta investigacin. El politlogo mexicano Anselmo Flores destaca lo anterior, diciendo que la cooperacin empresa-gobierno ha sido clave en un aspecto central del modelo econmico del Chile democrtico, en especial en temas como la insercin en los mercados internacionales; pero, los empresarios an se mantienen decididamente escpticos en temas que consideran demaggicos o populistas35. Un ejemplo patente de lo ltimo fue la oposicin ejercida por los principales gremios empresariales a la

Flores Andrade, Anselmo, Empresarios e izquierda: dos mundos que se acercan, En Nueva Sociedad 202. p. 166.
35

28

posibilidad de realizar una reforma laboral hacia fines del gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en donde consideraron que discutir un cambio al rgimen del trabajo durante un momento de crisis no era ms que una medida para atraer votos para la coalicin gobernante, esto de cara a las elecciones presidenciales que se realizaran en 1999. Si bien lo anterior podra ser tomado como una debilidad del modelo de relaciones pblico-privadas establecido en Chile de 1990, lo cierto es que sera insensato pensar que algunos temas no produzcan discrepancia, y otros, naturalmente producen acuerdo. De hecho, la interaccin entre el conflicto y la cooperacin, ha permitido desarrollar un esquema interesante que permitir establecer una conclusin sobre el estado de las relaciones entre gobierno y empresarios durante las ltimas dos dcadas, lo cual se expondr al final de la presente investigacin. Por el momento, me limitar a exponer a grandes rasgos de que se trata tanto la regulacin econmica cmo la flexibilidad laboral.

6.2. REGULACIN ECONMICA: INSTITUCIONALIDAD PARA LA LIBRE COMPETENCIA

Gran parte del xito econmico que Chile experiment desde mediados de los aos ochenta y durante los noventa ha sido acreditado a las reformas que liberalizaron los mercados. Dichas reformas, iniciadas en 1974 tras el golpe de Estado y continuadas por los gobiernos democrticos, se pueden resumir en las siguientes, esto siguiendo la clasificacin utilizada por Stallings36: Liberalizacin de las importaciones: lo que incluye la rebaja unilateral de aranceles en primera instancia, y posteriormente, la firma de acuerdos bilaterales con otras economas.

Stallings, Brbara, Reformas estructurales y el desempeo socioeconmico, en Ricardo FfrenchDavis y Brbara Stallings, Reformas, crecimiento y polticas sociales en Chile desde 1973, CEPAL-Lom Ediciones, Santiago, 2001. p. 29.
36

29

 Liberalizacin financiera domstica: incluye todo lo relacionado con la apertura de los bancos nacionales, ello para facilitar el acceso al crdito y fomentar la iniciativa privada. Apertura de la cuenta de capitales: este punto se refiere al acceso de capitales extranjeros al pas. En un primer momento se permiti que ingresaran capitales riesgosos y que podan ser retirados en cualquier momento, hoy, se pide una permanencia mnima y se privilegia la Inversin Extranjera Directa (IED). Privatizacin: en primera instancia, el gobierno militar devolvi a manos privadas todas las empresas nacionalizadas durante el gobierno de la Unidad Popular, posteriormente, se privatizaron las empresas que tradicionalmente fueron de propiedad estatal (LAN Chile, CTC, IANSA, ENDESA, entre otras). Cabe mencionar que algunas empresas estatales, por su importancia estratgica, se han mantenido en manos estatales (es el caso de CODELCO, el Metro de Santiago, y otras). Esta serie de reformas produjo, por cierto, un aumento de la eficiencia y la productividad de la economa chilena, que se dinamiz, producto del ingreso de grandes capitales nacionales y extranjeros. Pero, estos mostraban una concentracin preocupante. Un ejemplo claro que ilustra lo anterior es lo ocurrido tras las primera oleada de reformas con los conglomerados Cruzat-Larran y BHC-Vial, los cuales concentraron el mercado bancario durante el final de los aos setenta y el principio de los ochenta. Ambos lograron atraer capital privado extranjero y otorgar crditos a tasas de inters baja, pero debido a la ausencia de regulacin estatal, se form una burbuja, que estall durante la crisis de 1982-83, en donde los bancos que eran de propiedad de estos dos grupos econmicos debieron ser estatizados por decisin de las autoridades econmicas del rgimen militar37. La experiencia que narraba en el prrafo anterior le demostr en su momento a los ortodoxos Chicago boys, que la accin del Estado era absolutamente necesaria para

El economista Patricio Meller realiza una interesante explicacin de este fenmeno en su libro Un siglo de economa poltica chilena (1890-1990), editado por la Editorial Andres Bello en Santiago, en el ao 1996.
37

30

el desarrollo pleno de los mercados. El ex Ministro de Hacienda Hernn Bchi, quien fue encomendado por el General Pinochet para sacar al pas de la crisis, confirma lo anterior en un libro escrito durante la dcada de los noventa, diciendo que: el principal error de diagnostico [de la crisis], fue creer que iba a ser posible mantener al Estado al margen del problema que se estaba incubando38. El mismo Bchi luego agrega que la debilidad de la institucionalidad reguladora del Estado chileno durante el rgimen militar era tal, que los actores financieros ni siquiera tenan claro cmo quebraba un banco39. A pesar de ello, durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta, no se implementaron grandes reformas orientadas a aumentar la capacidad reguladora del Estado, y los esfuerzos de las autoridades econmicas estuvieron destinados hacia la aplicacin de aquellas medidas monetarias y fiscales que sacaran al pas de la crisis. Por lo tanto, sera una tarea primordial para los gobiernos de la Concertacin, dotarle al modelo econmico de la necesaria dimensin reguladora. Antes de precisar con exactitud cules han sido las iniciativas llevadas a cabo por los gobiernos de la Concertacin en torno al tema de la regulacin, es necesario acotar algunos conceptos. Segn Baldwin y Cave, la regulacin se puede entender en tres sentidos: (1) cmo una serie de reglas, que son cumplidas por los agentes econmicos, debido a la accin de alguna institucin administrativa; (2) cmo un esfuerzo del gobierno para coordinar a sus agencias, y de esta manera poder dirigir la economa; y (3) cmo todos los mecanismos de control social40. Como se observa claramente, el primer significado es el ms reducido y el tercero es el ms amplio. En este trabajo, se usar bsicamente el segundo significado. Esto, bsicamente porque es el que mejor se adapta al modelo econmico que propone la Concertacin. De hecho, en base a estos significados podemos hacer una lnea del tiempo sobre la regulacin en Chile:

Bchi, Hernn, La transformacin econmica de Chile. El modelo del progreso, El Mercurio-Aguilar, Santiago, 2008. p.256. 39 Ibdem. 40 Baldwin, Robert y Martin Cave, Understanding Regulation, Oxford University Press, Oxford, 1999. Citado originalmente en Jacint Jordana y David Levi-Faur (editores), The politics of regulation: institutions and regulatory reforms for the age of governance, Edward Elgar, Cheltenham, 2004. p. 3.
38

31

 1970-73: Durante los aos de la Unidad Popular, se observa claramente el significado (3), debido a que el sistema econmico que se propona era de carcter centralizado, con el Estado a la cabeza de todo el proceso productivo. 1973-83: La primera mitad del rgimen militar es algo ms compleja de situar, ya que si bien los Chicago boys eran partidarios de una definicin cercana a (1), esta postura solo se impuso hacia el ao 1976. En un principio, quedaban suficientes rezagos de intervencionismo estatal como para hacer a esta conceptualizacin algo difusa. 1983-actualidad: Este periodo se caracteriza por el incrementalismo de las polticas reguladoras, que han pasado gradualmente de una definicin de tipo (1) a una cercana a (2). Adems, se considerarn tres tipos de regulacin del Estado en la economa. En primer lugar, est lo relacionado con la regulacin del mercado en general, para asegurar la libre competencia. En segundo lugar, se har referencia a la regulacin sectorial, en la cual el Estado interviene para que ciertos mercados especficos se desarrollen apropiadamente, siendo el caso paradigmtico la intervencin en los servicios de utilidad pblica, tales como la electricidad, el gas y las

telecomunicaciones. Durante el periodo 1990-2006, los gobiernos de la Concertacin han buscado activamente promulgar leyes destinadas a crear la institucionalidad necesaria para establecer claramente el rol regulador del Estado. Aunque se observa que los esfuerzos han sido diferenciados de acuerdo a las dos categoras establecidas con anterioridad: la mayora de leyes promulgadas pertenecen a la primera categora, mientras que la segunda presenta vacos importantes La creacin de una institucionalidad para la libre competencia ha sido una tarea cumplida casi por completo por los gobiernos concertacionistas. Durante el periodo de estudio, se complet una trada, iniciada por Eduardo Frei, quien promulg la Ley del Consumidor y la ley que fortalece las atribuciones de la Fiscala Nacional Econmica, y luego terminada por Ricardo Lagos, quien promulg la ley que cre el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Esta trada de leyes termin

32

reformando el marco institucional tripartito, como lo llam la OCDE41, vigente desde la promulgacin de la Ley de Competencia de 1973. Este consista en una Fiscala Nacional Econmica con escasas atribuciones42, y las comisiones Preventiva y Resolutiva, la primera orientada a asesorar a la FNE y la segunda destinada a decidir sobre los casos que presumiblemente atenten contra la libre competencia. A pesar de que estas reformas significaron un importante avance, el ya citado informe de la OCDE da cuenta de la existencia de tareas pendientes como la definicin de mercados geogrficos y de productos, la evaluacin del predominio o poder de mercado, la evaluacin de la legalidad de las restricciones verticales y los estndares legales aplicables a carteles irreductibles43. No obstante aquello, la OCDE le otorga un puntaje de 1,0 (en una escala de 0 a 6, en la cual 0 es baja regulacin y 6 alta regulacin) al marco regulatorio de la competencia, el cual es equiparable al de las economas ms desarrolladas del orbe como Estados Unidos (que obtiene un 0,8) y la Unin Europea (que obtiene el mismo puntaje de Chile)44. En ese sentido, es razonable decir que Chile se encuentra a la vanguardia en cuanto al rol regulador del Estado, al menos en cuanto al marco legal. Ms adelante se podr comprobar si ello es una realidad tambin en la prctica. Con respecto a la regulacin sectorial el desarrollo an ha sido incompleto, y se da que en algunos sectores la institucionalidad regulatoria se ha perfeccionado (el caso de la electricidad), y en otros, las reformas introducidas son an insuficientes (cmo en las telecomunicaciones). La regulacin del mercado elctrico es un tema esencial en un pas como Chile donde los recursos energticos son escasos. Sin embargo, fue solo durante el ao 2005 cuando se introdujeron reformas significativas como la promulgacin de las leyes corta I y II, durante el gobierno de Lagos. Estas leyes fueron exitosas en el sentido que lograron asegurar el abastecimiento (solucionando el problema de la escasez de energa, que fue dramtico a fines de los
OCDE, Estudios Economicos de la OCDE, Chile, Paris, 2003. p.160. Antes de la reforma de 1999 esta agencia era bastante pequea y contaba con escasos recursos institucionales para cumplir su labor. Ms adelante en este trabajo se detallarn las reformas introducidas. 43 OCDE, Op. Cit. p.161. 44 Cabe consignar que la OCDE considera este puntaje como optimo, puesto que una restriccin elevada a la libre competencia suele tener efectos en la eficiencia y en la productividad de las actividades econmicas. En Ibd. p.157.
41 42

33

noventa), pero al mismo tiempo controversiales, ya que se eliminaron varios controles de precios tanto en la generacin como en la distribucin, lo cual se ha reflejado en un aumento de los precios para los consumidores. Con respecto a las telecomunicaciones, en 1994 se promulg la Ley general de este rubro, la cual aument la competencia en el mercado la telefona fija y la larga distancia. Sin embargo, hoy es considerada insuficiente, ya que no da cuenta de los cambios tecnolgicos del mercado como la penetracin de la telefona mvil, un sector que se encuentra fuertemente desregulado. Es necesario agregar que los esfuerzos de los gobiernos

concertacionistas no se limitan a estos dos sectores, puesto que tambin se ha creado un marco regulatorio para otros como el del gas, las carreteras y los puertos, en los cuales se ha observado un aumento de la competencia libre.

6.3. FLEXIBILIDAD LABORAL: PRODUCTIVIDAD VERSUS PROTECCIN AL TRABAJADOR

El tema laboral ha tenido gran importancia entre los aos 1990 y 2009, y se ha manifestado como el principal punto de conflicto entre el gobierno y los empresarios. Sin duda que esta mayor conflictividad tiene que ver con la presencia de un actor adicional: los trabajadores organizados en sindicatos. No quiero decir con esto que los sindicatos traigan consigo un nivel de conflictividad intrnseco, sino que ante la existencia de un tercer actor, para el gobierno es bastante ms complejo conciliar los intereses divergentes de esta relacin tripartita. Esto provoca una situacin esperable: las reformas laborales promulgadas por la Concertacin durante estos aos, tienen la caracterstica de que no han dejado satisfecho a ningn actor. Esto es una diferencia notable que existe con el tema de la regulacin econmica, donde se observa una legislacin que ha cumplido con la mayora de las expectativas de los actores involucrados. A saber, es necesario precisar que son dos los intereses en conflicto en este caso: el aumento de la productividad, que favorece el empresariado, y la proteccin al trabajador, inters por el que velan los sindicatos. Esto se traduce en posturas 34

especficas que ambos actores persiguen activamente: para el aumento de la productividad, los empresarios han manifestado que es necesario mantener niveles elevados de flexibilidad en el mercado laboral, esto para que las empresas puedan contratar y despedir trabajadores de acuerdo a sus necesidades econmicas; en tanto que las organizaciones sindicales han buscado que se aprueben reformas tendientes a la consolidacin de derechos como la negociacin colectiva, la eliminacin del despido por necesidades de la empresa, el seguro de desempleo, entre otros. Ahora bien, en este momento se hace necesario hacer una breve recapitulacin de la legislacin laboral chilena, para as entender hacia donde ha apuntado los gobiernos concertacionistas en ltimas dos dcadas. Mizala y Romaguera hacen una interesante periodizacin de la historia de las reformas laborales en Chile, destacando las siguientes cuatro fases45: Legislacin proteccionista (hasta 1973): Las primeras leyes laborales chilenas fueron producidas durante la primera mitad del siglo XX, aos donde el movimiento obrero tom una gran fuerza. Es por ello que las reformas introducidas tuvieron como nfasis la proteccin al trabajador. Un ejemplo claro de este tipo de legislacin fue la Ley de Inmovilidad de 1966, que impeda despedir a un trabajador sin una causa justificada. Desregulacin de facto con legislacin proteccionista (1973-78): Ac se da una irregularidad institucional, puesto que si bien la legislacin no fue cambiada, en la prctica el rgimen militar tendi a desfavorecer a los intereses de los trabajadores, reprimiendo a los sindicatos y flexibilizando la aplicacin de ciertas leyes, a favor de los empresarios. Reformas y desregulacin laboral (1978-89): Durante estos aos se impone la lgica de Chicago en el mercado laboral, derogando el marco legal existente. Se establece el despido sin causa, se redujeron las indemnizaciones, la sindicalizacin se consagra como voluntaria, se restringe la negociacin colectiva y se limita la duracin de la huelga a 60 das. Estos cambios

Mizala, Alejandra y Pilar Romaguera, La legislacin laboral y el mercado del trabajo: 1975-2000, en Ricardo Ffrench-Davis y Barbara Stallings (editores), Reformas, crecimiento y polticas sociales en Chile desde 1973, LOM Editores, Santiago, 2001. pp.203-210.
45

35

permitieron que las empresas fijaran el nmero de empleados y sus salarios de acuerdo sus necesidades y la realidad del mercado. Democracia, equilibrio y flexibilidad (de 1990 en adelante): Con el retorno a la democracia se busc un equilibrio, puesto que la flexibilidad laboral efectivamente haba permitido elevar la productividad de las empresas, pero haba dejado en un estado de desproteccin a los trabajadores. Por ello, se restableci el despido justificado (incluyendo el tem necesidades de la empresa), se aumentaron las indemnizaciones, se facilit la formacin de sindicatos, se consolid la negociacin colectiva interempresas (siempre que fuese voluntaria), se reinstaur la huelga indefinida (pero ahora permitiendo al empleador contratar trabajadores temporales) y se cre un nuevo mecanismo de resolucin de conflictos entre trabajadores y empresas. Cabe consignar que durante el gobierno de Patricio Aylwin se logr efectivamente conciliar los intereses de trabajadores y empresarios, y en ese sentido se destaca la labor del Ministro del Trabajo de ese entonces: Ren Cortzar, quien logr sentar en una mesa de dilogo tripartito a la Confederacin de la Produccin y el Comercio (CPC) y a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT). Adems, pudo llevar los intereses de ambos grupos al congreso y negociar con los partidos de oposicin (especialmente con Renovacin Nacional) los cambios mencionados anteriormente. No obstante aquello, las presiones para profundizar el proteccionismo (por parte de las centrales sindicales) y para restaurar la flexibilidad neoliberal (por parte de los gremios empresariales), se hicieron sentir con fuerza ya durante el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Pero, como sostiene Montero, el segundo gobierno de la Concertacin fracas en su intento por redefinir definitivamente las relaciones entre actores pblicos y privados, aunque reconoce que hubo otros avances en materia laboral como la reforma al sistema de capacitacin y la institucionalizacin de las mesas de dilogo tripartito46. Sera tarea del gobierno de Ricardo Lagos el impulsar una reforma

Montero, Cecilia, Las relaciones laborales: Un asunto pblico?, en Oscar Muoz Gom (editor), El Estado y el sector privado: construyendo una nueva economa en los aos 90, FLACSO-Dolmen, Santiago, 2000. pp.88-89.
46

36

laboral que se consolidara definitivamente en la lnea de los gobiernos de la Concertacin. La llamada Reforma Laboral del 2001 fue un proyecto emblemtico del sexenio del socialista Ricardo Lagos, quien como primer presidente del sector progresista de la coalicin gobernante, deba hacerse cargo de las demandas que su sector tradicionalmente ha acogido. Pero, su tramitacin no fue fcil, e inclusive ya su antecesor haba encontrado dificultades en el dialogo tripartito, que fracas en 1998 con el retiro de la CUT del Foro de Desarrollo Productivo. Por ello, la estrategia de Lagos fue diferente: decidi negociar directamente con los parlamentarios, situacin que molest a los gremios y sindicatos, pero que result ser favorable finalmente para los intereses del gobierno. Edgardo Boeninger, quien en su calidad de Senador particip activamente del debate del proyecto de ley, argumenta que la reforma que fue finalmente aprobada es decididamente eclctica, ya que busc conciliar algunas demandas duras de la CUT con el deseo de los empresarios (y de parte del gobierno) de promulgar una legislacin laboral moderna, orientada a la flexibilidad47. Cabe aadir que el clima poltico y econmico del momento favoreca un desenlace de esa ndole: el pas an se recuperaba lentamente de los efectos de la crisis asitica y se encontraba ad portas de una eleccin parlamentaria, en donde la oposicin estaba ms fortalecida que nunca antes desde el regreso a la democracia (luego de la histrica votacin obtenida por su candidato presidencial en las ltimas elecciones). Finalmente, la reforma, que ser analizada con mayor detalle ms adelante, no logr dejar satisfecho a actor alguno. Un hecho ilustra lo anterior: antes de la eleccin parlamentaria de 2001, la dirigencia de la CUT acus a los empresarios de estar organizando despidos masivos antes de la promulgacin de la reforma, para evitar sus efectos y perjudicar electoralmente al oficialismo, lo cual provoc la ira de los empresarios que sintieron que el gobierno no los defendi frente a estas acusaciones48. Para concluir, har referencia a la llamada Ley de Subcontratacin, una de las principales innovaciones laborales introducidas por los gobiernos concertacionistas.
47 48

Boeninger, Op.cit. p.170. Muoz Gom, El modelo econmico de la Concertacin. p.232.

37

Aprobada en 2006, esta ley regul la situacin de un importante nmero de trabajadores que eran empleados por las Empresas de Servicios Transitorios (EST), quienes posean un dficit en cuanto a derechos laborales, en comparacin con sus pares contratados por empresas principales. La ley permiti que los trabajadores subcontratados contaran con los mismos derechos que los dems trabajadores, como: la jornada laboral, la sindicalizacin, los feriados, entre otros. Adems, estableci la responsabilidad subsidiaria y solidaria para las empresas principales, haciendo que sean susceptibles de ser demandadas si la EST no cumple con sus obligaciones de empleador, e impuso multas para las empresas principales que simulen la contratacin de trabajadores a travs de terceros, una prctica relativamente extendida. Hay que decir que esta ley ha significado un gran avance en la modernizacin de la legislacin laboral chilena, puesto que responde a un cambio en el mercado del trabajo en el pas, como es el crecimiento de la externalizacin de servicios. An as, fue criticada por algunos sectores empresariales, en especial porque en su momento se contempl la redefinicin del concepto de empresa, el cual permita que se crearan distintas entidades legales para evadir el cumplimiento de la ley. Sin embargo, ese artculo, aunque aprobado en el Congreso, finalmente fue rechazado en el Tribunal Constitucional, y por tanto, conservado en su forma original49.

Boeninger, Edgardo, Polticas Pblicas en Democracia. Institucionalidad y experiencia chilena, UqbarCIEPLAN, Santiago, 2007, Op.cit. p.172.
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7. LOS EMPRESARIOS Y LAS POLTICAS REGULATORIAS 7.1. INTRODUCCIN

Con motivo de la reciente promulgacin de la Ley del Consumidor, que le dio facultades al Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) para investigar a privados que atentaran contra los derechos de los consumidores, el presidente de la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), Pedro Lizana, dijo en mayo de 1997 la siguiente frase: Hay que tener cuidado con que la vigilancia no se transforme en persecucin50. Esta postura refleja la actitud que el empresariado ha tenido con respecto a la regulacin econmica durante los ltimos veinte aos. Si bien entre los principales lderes gremiales no ha existido una postura excesivamente crtica hacia la tendencia iniciada en los aos noventa de aumentar las regulaciones al mercado, si se observa un cierto nivel de precaucin. No obstante aquello, la actitud poltica del actor empresarial ha sido suficientemente neutral como para poder avanzar decididamente hacia la conformacin de una estructura para la regulacin econmica. Pero, tambin han existido ambigedades, como el convencido respaldo empresarial a la promulgacin de las leyes que regularon el mercado elctrico (las leyes corta I y II), lo cual contrasta con el silencio que mantuvieron tras la aprobacin de las leyes que fortalecieron a la Fiscala Nacional Econmica y que crearon el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. En este captulo, buscar encontrar las razones que explican el por qu de esta actitud empresarial hacia las distintas iniciativas que el gobierno promovi en cuanto al tema de la regulacin econmica. Para ello, analizar la discusin producida en torno a la aprobacin de proyectos de ley seleccionados, los cuales fueron especialmente significativos, tanto para el gobierno como para los actores privados. Empezar examinando las tres leyes que reformaron el marco regulatorio de la libre competencia, a saber las leyes 19.496 de 1997 (que establece normas sobre proteccin de los derechos de los consumidores), 19.610 de 1999 (que fortalece las
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La Tercera, 5 de mayo de 1997.

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atribuciones de la Fiscala Nacional Econmica) y 19.911 de 2003 (que crea el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia). Posteriormente analizar dos leyes que en conjunto representan un ejemplo claro de regulacin sectorial: las leyes corta I y II (19.940 de 2004 y 20.018 de 2005, respectivamente), que cambiaron el marco institucional del mercado elctrico en Chile.

7.2. ESTUDIOS DE CASO SOBRE REGULACIN DE LA LIBRE COMPETENCIA Y SECTORIAL

7.2.1. LA LEY DE DERECHOS DEL CONSUMIDOR

La proteccin de los derechos del consumidor se ha institucionalizado en las ms importantes economas del mundo, en donde los grupos de consumidores organizados han tenido un peso significativo, lo que ha llevado inevitablemente a que los gobiernos de estas economas tomen la iniciativa para producir leyes y directrices tendientes a la proteccin de los ciudadanos, en su calidad de consumidores. En ese sentido, el caso de Estados Unidos es paradigmtico, es donde surge por primera vez la idea de consumer rights, y donde se empiezan a dictar las primeras normativas donde se regula el actuar de los productores, en cuanto a su relacin con los consumidores. Por ello, los dems pases han tendido a imitar la institucionalidad estadounidense, y tal como afirman Mendoza y Manzur, Chile no ha sido la excepcin51. Cabe aclarar que la ley de 1997 no fue el primer antecedente sobre proteccin al consumidor en Chile, ya desde la dcada de los cincuenta haban emanado normas desde distintas agencias del Estado, regulando la calidad de ciertos productos y estableciendo criterios que deban ser respetados por los productores de bienes y servicios. Asimismo, algunos ministerios tenan como suya la labor de proteger a los consumidores en su rango de accin: en transporte y telecomunicaciones, en salud y en vivienda52. Pero, y a diferencia de las economas
Mendoza, Miguel y Enrique Manzur, La ley del consumidor en Chile: su evolucin y consecuencias, en Revista Economa y Administracin, Vol. Oct-Nov (2004), N 148. p.54. 52 Ibd. p.55.
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industrializadas, no exista un mecanismo mediante el cual los consumidores pudiesen hacer valer sus derechos frente a las arbitrariedades del mercado. La teora econmica sostiene que la consagracin de derechos del consumidor ayuda a disminuir el efecto de dos consecuencias del mercado: las llamadas externalidades y los dficits de informacin. En conjunto con otros tipos de regulacin, como aquellas que afectan al sector de la salud, al medio ambiente, al transporte y a la educacin, pertenece a la forma social de la regulacin econmica53. Es decir, en este caso el Estado que regula se pone del lado del consumidor, y establece derechos que deben ser respetados por los productores. Esto a diferencia de otras formas, donde se regula para el mejor funcionamiento de un determinado mercado. En el caso chileno, la promulgacin de la Ley 19.496 sobre derechos del consumidor, va en ese sentido y se armoniza perfectamente con el idea concertacionista, que busca civilizar y democratizar al mercado54. Ahora cabe hacer un recuento ms minucioso de las caractersticas de la ya mencionada ley. En su Artculo 1, establece que tiene por objeto normar las relaciones entre proveedores y consumidores, establecer las infracciones en perjuicio del consumidor y sealar el procedimiento aplicable en estas materias55. Bsicamente, se puede decir que la primera frase es la ms importante, puesto que se refiere precisamente a la esencia de la ley, pero tambin es relevante la aparicin del Estado como mediador de la relacin mencionada en el artculo, esto porque se le asigna la funcin de castigar al proveedor que no cumpla la ley. No obstante, la razn primordial por la cual se decidi discutir esta ley fue el hecho de poder establecer una serie de derechos que los consumidores pudiesen reclamar en caso de que sintieran que los proveedores se estuviesen aprovechando de su posicin. Precisamente eso es lo establece el Artculo 3, donde se consagran los siguientes seis derechos y deberes56: a. La libre eleccin del bien o servicio.

Ogus, Anthony, W(h)ither the economic theory of regulation? What economic theory of regulation?, en Jordana y Levi-Faur (eds.), Op.cit. p.32. 54 Muoz Gom, Oscar, El modelo econmico de la concertacin, Op.cit. p.100. 55 Ley 19.496, Art. 1, Biblioteca del Congreso Nacional. 56 Ibd., Art. 3.
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b. El derecho a una informacin veraz y oportuna sobre los bienes y servicios ofrecidos, su precio, condiciones de contratacin y otras caractersticas relevantes de los mismos, y el deber de informarse responsablemente de ellos. c. El no ser discriminado arbitrariamente por parte de proveedores de bienes y servicios. d. La seguridad en el consumo de bienes o servicios, la proteccin de la salud y el medio ambiente y el deber de evitar los riesgos que puedan afectarles. e. La reparacin e indemnizacin adecuada y oportuna de todos los daos materiales y morales en caso de incumplimiento a lo dispuesto en esta ley, y el deber de accionar de acuerdo a los medios que la ley franquea. f. La educacin para un consumo responsable, y el deber de celebrar operaciones de consumo con el comercio establecido. Esta serie de deberes y derechos representan un significativo avance, en el sentido de que equilibra la balanza entre los consumidores y los proveedores de bienes y servicios. En especial, cabe destacar la letra e), donde se establece que los consumidores deben ser reparados en caso de que algn proveedor no respete sus derechos. Ello le da una fuerza efectiva a esta ley, y constituye toda una innovacin jurdica. Pero, ms all de eso aqu observamos un esfuerzo de la legislacin por reducir los efectos de las externalidades negativas sobre los consumidores y por disminuir el dficit de informacin que estos tienen en el mercado, dos puntos esenciales de cualquier de ley de derechos del consumidor. Hay otros aspectos interesantes de la ley 19.496 que cabe analizar en detalle. En primer lugar, la institucionalizacin de las organizaciones de consumidores, las cuales antes de la promulgacin de esta ley se encontraban en un vaco legal, puesto que no eran asociaciones gremiales, ni corporaciones, ni fundaciones. Ahora tienen un status jurdico especial, que les confiere el poder de informar a la ciudadana sobre sus derechos como consumidores, y ser representantes de sta ante las autoridades competentes57. Segn el Servicio Nacional de Consumidor, actualmente se encuentran constituidas 56 organizaciones para la defensa de los consumidores, con al menos una

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Ibd., Art. 8.

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en cada regin del pas58. Algunas de estas organizaciones, como CONADECUS (Corporacin Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile) y ODECU (Organizacin de Consumidores y Usuarios de Chile), tienen una activa participacin: poseen pginas web con gran cantidad de informacin, participan en la prensa, organizan seminarios para consumidores y organizan a la ciudadana para la presentacin de demandas colectivas contra los proveedores. Aunque estas organizaciones no estn tan extendidas como en los Estados Unidos, donde algunas como Consumer Union (que publica el influyente Consumer Reports) y el Better Business Bureau tienen poder e influencia incluso en el Congreso, en Chile existe un creciente inters por participar y adems, han logrado aumentar su capacidad de informar y denunciar. A continuacin, la ley estipula sus puntos ms esenciales: las obligaciones de los proveedores y las sanciones por incumplirlas. En primer lugar, se establece que los proveedores deben otorgar los bienes y servicios ofrecidos de acuerdo a los trminos y modalidades convenidas con el consumidor59, asimismo se explicita que no se le puede negar a ningn consumidor la provisin de un bien o servicio que el proveedor asegura ofrecer60. Posteriormente, en los artculos 14 y 15, la ley estipula obligaciones adicionales, como el informar debidamente cuando se expendan bienes usados o refaccionados y procurar que los sistemas de seguridad y vigilancia respeten la dignidad de las personas61. Otro punto de gran importancia que fue incluido en esta ley fue la regulacin de los contratos que los consumidores firman con ciertos proveedores. Previo a la promulgacin de la ley, esta situacin estaba totalmente desregulada, permitiendo la proliferacin de malas prcticas comerciales, como por ejemplo la inclusin de cuestionables disposiciones insertadas de manera subrepticia en los contratos, lo que se conoce coloquialmente como letra chica62. Finalmente, la ley del consumidor establece sanciones pecuniarias para los proveedores que incumplan con sus obligaciones. Dentro de lo que se establece se
Ver listado completo en pagina web del SERNAC, [http://www.sernac.cl/vinculos/chile_organizaciones.php] 59 Ley 19.496, Art. 12 60 Ibd., Art. 13 61 Ibd., Art. 14 y Art. 15 62 Especficamente el Artculo 17 de la ley elimin definitivamente esta prctica.
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encuentran sanciones por publicidad falsa, incumplir con la provisin de un bien o servicio tras la firma de un contrato, rehusarse a cumplir con una oferta o promocin anunciada al consumidor, deficiencias de las partes del producto, infracciones a las condiciones dadas en un crdito directo al consumidor y el incumplimiento de los estndares de seguridad establecidos. Asimismo, le da prerrogativa a los juzgados de polica local para sancionar los incumplimientos de la ley, e instaura una facilidad para los consumidores: la posibilidad de realizar su demanda sin la necesidad de un abogado, agilizando as el proceso de defensa de sus derechos. Ahora bien, ya analizados los principales aspectos de la ley de derechos del consumidor, se puede empezar a observar la reaccin del empresariado frente a esta nueva institucin y las respuestas que surgieron del gobierno, en ese entonces dirigido por Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Para el segundo presidente de la Concertacin, la promulgacin de la Ley 19.496 fue un importante triunfo para su poltica de instituir regulacin social al mercado, pero para algunos sectores productivos represent un retroceso respecto de prerrogativas obtenidas en el pasado. Estos sectores crean que no era necesario promulgar una nueva ley destinada especficamente a la defensa del consumidor, debido a la existencia de diversas instancias donde sus derechos eran defendidos. Sin embargo, al interior de la Concertacin haba consenso en que era necesario avanzar en este sentido, y el gobierno tuvo xito convocando a su bancada parlamentaria que sac adelante el proyecto con relativa facilidad. La discusin parlamentaria estuvo marcada por la posicin que adoptaron los dos partidos de oposicin (la Unin Demcrata Independiente y Renovacin Nacional), quienes salieron a defender los intereses de diversos gremios empresariales, en especial de aquel que agrupa al comercio: la Camara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo (CNC). La razn por la cual la oposicin decidi apoyar decididamente a este grupo de empresarios fue que durante los meses de discusin de la ley, el SERNAC denunci la existencia de irregularidades en los contratos suscritos entre los clientes y una importante casa comercial (Almacenes Paris). La agitada discusin producida por esa polmica enfrent directamente al gobierno con los empresarios. Ahora bien, cabe destacar que en ltima instancia, las crticas hechas por 44

el comercio a la nueva ley fueron finalmente aplacadas, gracias a un buen manejo de las autoridades gubernamentales y al alto grado de consenso social que exista en torno a la ley de derechos del consumidor. Es interesante observar las posturas que se defendieron durante aquel mayo de 1997, mes durante el cual se desat la polmica, ya que permiten sacar algunas conclusiones sobre la relacin gobierno-empresarios en cuanto al tema de regulacin econmica. Todo se inici cuando Francisco Fernandez (Director del SERNAC) y Oscar Landerretche (Subsecretario de Economa) convocaron a una conferencia de prensa, a solo meses de que se promulgara la ley, cuya nica razn de ser era denunciar las malas prcticas de Almacenes Paris con sus clientes. En dicha reunin con la prensa, las autoridades del gobierno acusaron a esta casa comercial de cambiar los contratos crediticios de los clientes, incluyendo disposiciones en letra chica, antes de que se dictara la nueva ley, con el fin de evitar ser sancionados. Esta accin fue interpretada como una agresin dirigida hacia las casas comerciales. La empresa se defendi alegando que su misin era avanzar en el negocio y no esperar la ley63. Los gremios salieron en defensa de esta empresa, y criticaron severamente la actuacin del SERNAC. Lo interesante es que en este caso no hubo una defensa del empresariado como conjunto, sino que prim el inters propio del gremio de los comerciantes, que actuaron de manera segmentada, algo que segn Campero es propio del proceso de reconfiguracin del sistema de relaciones entre actores polticos y econmicos, producido durante los aos noventa64. Alfonso Mujica, quien ejerca como Presidente de la CNC, declar que el SERNAC haba desprestigiado a las casas comerciales y al comercio por supuestamente no cumplir normas que an no entran en vigencia, en circunstancias que la competencia, que maneja el 80% de los crditos de consumo tampoco los cumple65, haciendo explicita referencia a los bancos en ese ltimo punto. Por otro lado, Fernandez sali a defender la labor del SERNAC, considerando que la reaccin de la CNC fue desmesurada e injusta, y que su misin era la de reivindicar la posicin del consumidor como soberano del mercado, y que en esa lnea hara todo
Declaraciones de Gregorio Velasco (Gerente de Crdito de Almacenes Paris) a La Nacin, 7 de mayo de 1997. 64 Campero, Op.cit. p.170. 65 La Nacin, 18 de mayo de 1997.
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por defender sus derechos66. La actuacin del director del SERNAC fue bastante interesante, puesto que pudo hacer notar desde un principio que la ley funcionaba, y logr que ms all del descontento del comercio, los dems gremios empresariales fueran neutrales ante la nueva institucionalidad. Adems, pudo poner en la agenda la necesidad de introducir nuevos cambios a la ley, argumentando que la oposicin poltica haba hecho eco de las resistencias ms enconadas del comercio67, situacin que fue criticada por algunos personeros de derecha como el Senador Francisco Prat (RN), quien lider la introduccin de modificaciones al texto que haba sido aprobado en la cmara baja, de mayora oficialista68. Con respecto al caso Almacenes Paris, esta casa comercial finalmente decidi adecuar sus contratos a la nueva ley, sentando un precedente positivo en la aplicacin de esta69. Con este hecho, el comercio disminuy sus crticas y paulatinamente se ha ido adecuando a este nuevo esquema institucional. De esta manera, cabe destacar que la ley 19.496 ha generado efectos positivos relevantes: por un lado, el surgimiento de una ciudadana preocupada por sus derechos como consumidores; y por otro, un Estado comprometido con la defensa de estos, gracias a una agencia como SERNAC que ha sabido realizar esta labor sin entrar en conflicto directo con los proveedores de bienes y servicios. Adems, hay que resaltar que los empresarios han aceptado las nuevas reglas de juego y han colaborado con el gobierno cuando ha sido necesario aclarar casos de posibles irregularidades. Este positivo ambiente hizo que hacia el ao 2004 se introdujeran modificaciones a la ley como la introduccin de los llamados juicios colectivos, la posibilidad de que un consumidor se retracte de un contrato firmado (en ciertas circunstancias), la regulacin del tamao de la letra chica, la obligacin de las casas comerciales de informar sobre las tasas de inters que ofrecen en sus crditos y el aumento de las multas a la publicidad engaosa70
La Nacin, 5 de junio de 1997. La Nacin, 9 de febrero de 1997. 68 El Mercurio, 1 de junio de 1997. 69 La Nacin, 5 de mayo de 1997. 70 Programa Ciudadana, Participacin y Polticas Pblicas del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, Nueva ley del consumidor, principales modificaciones, Boletin Informativo N12, Agosto de 2004
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7.2.2. LA FISCALA NACIONAL ECONMICA Y EL TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA LIBRE COMPETENCIA

Al asumir el segundo gobierno de la Concertacin, a cargo del demcrata cristiano Eduardo Frei Ruiz-Tagle, este se autoimpuso un objetivo maysculo: concretar una reforma masiva destinada a la modernizacin del Estado. La alta votacin que obtuvo Frei en las elecciones de 1993 y el consenso, tanto en su coalicin como en la oposicin, en torno a esta idea, hizo que tomara fuerza y adquiriera legitimidad. Durante el sexenio 1994-2000, se aprobaron un total de 18 leyes enmarcadas en dicha reforma71. Una de ellas fue la ley 19.610, promulgada en mayo de 1999, que fortaleci las atribuciones y los recursos tcnicos la Fiscala Nacional Econmica. A primera vista, aparece como una reforma menor, y si bien es cierto que contempl ajustes pequeos, estos fueron significativos en el sentido que fueron el primer paso para reformar la institucionalidad regulatoria de la libre competencia en Chile. Posteriormente, durante el gobierno de Ricardo Lagos, se promulgara la ley 19.911, promulgada en octubre de 2003, que creara el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, cerrndose as el proceso de reforma. A continuacin, analizar estas leyes y la discusin que provocaron entre actores pblicos y privados. Primero debemos responder una pregunta: por qu una reforma a la institucionalidad regulatoria de la libre competencia se enmarca en una reforma general modernizadora del Estado? La respuesta tiene que ver con el hecho de que las autoridades polticas se dieran cuenta, en los aos noventa, que el rol del Estado haba cambiado significativamente y que era necesario adaptarlo a las nuevas condiciones. Con las reformas de mercado introducidas en Chile durante los aos ochenta, el Estado pas de ser uno de ndole empresario a uno de tipo regulador. La gran cantidad de empresas privadas que pasaron de las manos estatales a privadas entre 1973 y 1990, hicieron que las autoridades enfocaran su labor en regular los mercados que ahora dominaban las empresas privatizadas, en vez de dedicarse a la produccin

Secretara General de la Presidencia, Balance Programatico del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, 2000. Citado originalmente en: Caas, Enrique, Modernizacin de la Gestin Pblica del Estado de Chile: 1994-2000, en El Periodo del Presidente Frei Ruiz-Tagle, Op.cit. p.170.
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de bienes y servicios. As se ha dado que la era de la privatizacin ha sido tambin la era de la regulacin, lo cual constituye una paradoja, puesto que como dice Gilardi (et. Al): la privatizacin se asocia con una familia de polticas pblicas que se supona llevaran hacia la desregulacin72. Pero, como el caso de la crisis chilena del 82 lo demostr, si estos nuevos mercados no se regulaban, terminaran inevitablemente en el colapso econmico. Ahora bien, Por qu se debe regular para asegurar la libre competencia?: los mercados para que funcionen adecuadamente necesitan ser eficientes, y la teora econmica ha demostrado que para lograr ese objetivo es esencial una serie de normas e instituciones que aseguren que no solo un actor (o un grupo reducido de actores) produzcan un determinado bien o servicio, en otras palabras, es necesario promover condiciones de competencia. Asimismo, tambin se ha demostrado que el nico capaz de dar cumplimiento a esas normas y de hacer funcionar a las instituciones, es el Estado, que posee la herramienta de la regulacin para alcanzar ese fin. Esta nueva funcin estatal (la de regular la libre competencia) se enmarca en el surgimiento de un nuevo paradigma para el estudio del rol del Estado en la economa. Segn John Braithwaite, denominar a las modernas economas de mercado como neoliberales es un error conceptual. Precisamente porque el neoliberalismo trae consigo el germen de la desregulacin, la mayora de las economas de mercado contemporneas no seran neoliberales, sino que modelos de capitalismo regulatorio73. La desregulacin ha probado ser un mito creado durante la era ReaganThatcher, el cual se ha conservado por razones polticas, pero la realidad demuestra que esas mismas economas (Estados Unidos y Reino Unido) inclusive han aumentado el presupuesto y los recursos tcnicos de sus agencias reguladoras74. En Chile, la realidad no es muy distinta, la poltica econmica del rgimen militar (por cierto, inspirada en el esquema Reagan-Thatcher) impuls la desregulacin y la privatizacin, pero ante el fracaso de la aplicacin de estos conceptos a ultranza, la regulacin
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surgi

con

fuerza,

especialmente

durante

el

periodo

de

la

Gilardi, Fabrizio, Jacint Jordana y David Lavi-Faur, Regulation in the Age of Globalization: The Diffusion of Regulatory Agencies across Europe and Latin America, IBEI Working Papers, 2006/1. p.4. 73 Braithwaite, John, Regulatory Capitalism, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2008. 74 Ibd. p.9

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redemocratizacin. Ahora bien, hay que hacer la distincin de que la idea de capitalismo regulatorio no significa un regreso a las estructuras del llamado capitalismo de bienestar asociado a las ideas del economista John M. Keynes. Gilardi argumenta que estamos en presencia de una nueva forma de institucionalidad que mezcla privatizacin, liberalizacin y regulacin, adems del surgimiento de las llamadas Agencias Regulatorias Independientes (ARI), las cuales se caracterizan por no estar sujetas al control poltico directo75. Esta definicin encaja con lo observado en Chile durante los aos noventa: el surgimiento de instituciones como la Fiscala Nacional Econmica y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, las cuales actan con relativa independencia del gobierno y proporcionan un marco regulatorio a la economa de mercado imperante. Clarificados algunos aspectos tericos, se puede iniciar un anlisis de la reforma a la institucionalidad regulatoria de la libre competencia. Para ello es fundamental resumir brevemente cual era el estado de dicha institucionalidad antes de la promulgacin de las dos leyes que son objeto de este captulo. La primera ley de competencia adoptada en Chile data de diciembre de 197376, y se constituye en una de las primeras normativas econmicas promulgadas durante el rgimen militar. Este decreto ha proporcionado el marco jurdico para la aplicacin de la regulacin de la libre competencia desde su adopcin, y las leyes que se analizarn lo que hicieron fue modificar aspectos de ste. El objeto de la ley de 1973 es la de promover y defender la libre competencia en los mercados77, y para ello proporciona una serie de herramientas legales. Segn el Estudio Economico de la OCDE, en su versin chilena que fue publicado en 2003, durante los primeros 15 aos de aplicacin de la mencionada ley esta estuvo orientada hacia la preservacin de la autonoma individual de las empresas en vez de proteger el proceso competitivo y el bienestar de los consumidores78. Lo anterior tiene que ver con el enfoque general de la economa chilena durante esos aos, en el cual predominaba la idea de un mercado dirigido por
Gilardi, Fabrizio, The Institutional Foundations of Regulatory Capitalism: The Diffusion of Independent Regulatory Agencies in Western Europe, en Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 598 (Mar, 2005), p. 84. 76 Decreto Ley N211 de 1973. 77 Ibd., Art. 1. 78 OCDE, p. Cit., p.158.
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los productores de bienes y servicios. Con la llegada de la democracia, y el consecuente cambio de visin sobre el mercado hacia una donde ste se constituye en un espacio de equilibrio entre productores y consumidores, las instituciones de competencia empezaron a sufrir un gradual cambio. Ahora bien, antes de las reformas de 1999 y 2003, la institucionalidad chilena para la regulacin de la libre competencia estaba basada en lo que la OCDE llama un marco institucional tripartito compuesto de las siguientes agencias: la Fiscala Nacional Econmica, las Comisiones Preventivas y la Comisin Resolutiva79. A grandes rasgos estas instituciones tenan las siguientes funciones: La Fiscala Nacional Econmica se encargara de desempear labores de investigacin de posibles casos donde se atente contra los principios de la libre competencia. Las Comisiones Preventivas tenan la funcin de servir como rganos consultivos. Conformadas por expertos en el tema, definen el marco en el cual se deben observar los casos. La Comisin Resolutiva desempeaba la labor de decidir sobre los casos que la ley estipula como posibles violaciones a la libre competencia, teniendo el poder de imponer sanciones y castigos80. Las reformas cambiaron en este marco institucional en aspectos relevantes. En primer lugar, la Ley 19.610 fortaleci las atribuciones de la Fiscala Nacional Econmica. Lo anterior se logr mediante dos cambios sustantivos a la ley de 1973: aumentando el personal de la FNE (lo cual incluy mayor cantidad de asesores tcnicos para el Fiscal Nacional y la creacin de los Fiscales Regionales) e introduciendo atribuciones jurdicas ms fuertes. Con respecto al ltimo punto, es necesario detenerse. Con el fin de aumentar la capacidad preventiva de esta agencia regulatoria, la ley estipul las siguientes funciones para la FNE81:

Ibd., p.160. Cabe consignar que la ley original de 1973 era particularmente dura en este punto, inclusive imponiendo penas de crcel para los individuos involucrados en delitos en contra de la ley de competencia. Estas penas fueron eliminadas a principios de la dcada de los noventa. 81 Ley 19.610, Art. 27.
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a. Instruir las investigaciones correspondientes sobre casos de acciones en contra de la libre competencia. b. Actuar como parte, representando a la colectividad, ante los tribunales competentes. c. Requerir medidas preventivas durante el periodo que dure una determinada investigacin. d. Velar por el cumplimiento de los fallos y las sanciones que la justicia haya determinado. e. Emitir informes solicitados por los tribunales competentes. f. Solicitar la colaboracin de funcionarios pblicos y de las empresas, cuando as lo amerite una investigacin. g. Requerir a cualquier institucin o individuo, antecedentes necesarios para el estudio de un caso. Resumiendo, la Fiscala Nacional Econmica tiene una amplia funcin investigativa (expresada en los puntos a, e, f y g) y preventiva (expresada en los puntos b, c y d). De esta manera, la FNE se convierte en el punto de partida del proceso de regulacin de la libre competencia en Chile. Cabe destacar que de la fortaleza de esta institucin depende que se aseguren los criterios mnimos para el correcto funcionamiento de los mercados, pero an ms importante es la independencia que sta tenga del poder poltico. En el caso chileno este objetivo se cumple a medias: el Fiscal Nacional Econmico es un funcionario de exclusiva confianza del Presidente, lo cual tericamente le resta autonoma a su accin, pero asimismo, la ley consagra que esta agencia regulatoria es independiente, tiene patrimonio propio y solo est sometido a supervigilancia del Presidente de la Repblica, mediante el Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin82. Saavedra y Soto notan claramente esta insuficiencia, entre otras, pero no plantean una solucin83. Ahora bien, en la prctica, durante los pocos aos de existencia de agencias regulatorias en Chile, no se han producido grandes conflictos de inters derivados de la escasa independencia de stas frente al
Ibd., Art. 21. Saavedra, Eduardo y Raimundo Soto, Towards a Modern State in Chile: Institutions, Governance and Market Regulation, en Documento de Trabajo N 277, Instituto de Economa, Pontificia Universidad Catlica de Chile, p.28.
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poder poltico. An as se podra seguir el ejemplo de los Estados Unidos, donde la Federal Trade Comission (equivalente a la FNE), est integrada por miembros nominados por el Presidente, pero que requieren de la confirmacin del Senado. Se han observado las principales caractersticas de la ley que fortaleci a la Fiscala Nacional Econmica, por lo que ahora corresponde analizar la discusin pblica que suscit la promulgacin de esta norma jurdica. Lo primero que es necesario destacar es que el trmite parlamentario fue rpido y se dio bajo el manto de un consenso amplio entre gobierno y oposicin84. Esto refrenda lo que se sostuvo en un comienzo, que la mayora de las reformas destinadas hacia la modernizacin de la gestin del Estado, impulsadas por el Presidente Frei, contaron con un apoyo extendido en la clase poltica. No obstante, en la clase empresarial existan algunas reservas. Ello se debi esencialmente a algunas actuaciones previas de la Fiscala Nacional Econmica, que preocupaban especialmente, como por ejemplo las trabas puestas para la venta de ENERSIS a la espaola ENDESA85. Algunos empresarios denunciaron que Chile se estaba convirtiendo en un pas bananero, debido al bloqueo impuesto por la FNE a la operacin promovida por la empresa espaola86. Segn ellos, la Fiscala no estaba actuando de acuerdo a sus funciones y estara siendo ordenada por algunos sectores de la Concertacin que se oponan a la integracin vertical de los servicios elctricos87. Por otro lado, tambin se argument que el freno de esta operacin significara duras perdidas para los accionistas minoritarios y las AFP, perjudicando a importantes sectores de la poblacin88. Sin embargo, Rodrigo Asenjo, quien ejerca como Fiscal Nacional Econmico en aquel momento, fue lo suficientemente hbil para sortear esas crticas y asegur en ese entonces que el servici que l presida, no persigue empresas, sino que persigue conductas contrarias a la libre competencia89; y sobre la acusacin de causar perjuicio a algunos
El Mercurio, 19 de marzo de 1999. Esta operacin financiera haba sido altamente controversial, en especial tras conocerse el escndalo del Caso Chispas. 86 La Nacin, 2 de mayo de 1999. 87 Algunos senadores de la Concertacin como Alejandro Foxley (DC) y Jos Antonio Viera-Gallo (PS) criticaron el hecho de que ENDESA buscar adquirir una empresa dedicada a la generacin energtica y otra dedicada a la distribucin como Chilectra. En La Nacin, 22 de abril de 1999. 88 La Nacin, 2 de mayo de 1999. 89 El Mercurio, 17 de enero de 1999.
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accionistas y las AFP, dijo que su deber era proteger la competencia, no el bolsillo de los particulares90. Ms all de esta polmica coyuntural, durante los meses que dur la discusin de esta nueva ley, las voces del empresariado no tuvieron eco en ningn sector de la clase poltica, especialmente en ningn partido de oposicin, los que tradicionalmente haban salido a defender pblicamente los intereses empresariales. Este punto resulta clave, ya que en otros casos (como el de la aprobacin de la Ley de Derechos del Consumidor) parlamentarios de la UDI o RN haban introducido cambios a los proyectos de ley que emanaban del ejecutivo, de acuerdo a las necesidades del empresariado. En esta ocasin no sucedi, principalmente porque no existi una accin coordinada de los empresarios, y las crticas siempre fueron en virtud de los intereses particulares que defendan, como en el caso de ENERSIS-ENDESA, donde quienes ms se opusieron a la nueva ley eran quienes con mayor ahnco promovan la venta de la empresa chilena a los capitales espaoles. A pesar del consenso que suscit la promulgacin la Ley 19.610, exista conciencia de que era necesario perfeccionar an ms el marco regulatorio de la libre competencia. En esa lnea, ya durante el gobierno de Ricardo Lagos se promulg la Ley 19.911, que cre el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y elimin las Comisiones Preventivas y la Comisin Resolutiva. El objetivo de realizar esta reforma fue la de crear un organismo jurdico con mayor capacidad tcnica y poder de resolucin. En torno a lo primero hubo un importante avance: el establecimiento de una planta estable de abogados y expertos en economa que conformaran el Tribunal, esto a diferencia las Comisiones Preventivas y Resolutiva que estaban compuestas por personas cuya labor era ocasional y no remunerada. Con respecto al segundo aspecto, el TDLC qued con la responsabilidad exclusiva de dictar fallos de las causas investigadas por la FNE, algo que anteriormente era compartido por las comisiones establecidas por la Ley de Competencia de 1973. Esto simplific y agiliz el proceso jurdico en el cual se hacen cumplir las normas de libre competencia. Adems, se

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El Mercurio, 2 de mayo de 1999.

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establecieron multas an mayores para las empresas que sean culpadas de atentar contra la libre competencia. La buena evaluacin que haba recibido la labor de la fortalecida Fiscala Nacional Econmica y el consenso existente en torno a la ineficacia de las Comisiones Preventivas y Resolutiva, hicieron que la aprobacin de esta ley contara con un apoyo an mayor que el que recibi la Ley 19.619. Ello se demuestra en la nula existencia de crticas hacia la creacin del TDLC, esto por parte de los empresarios. En tanto que la discusin parlamentaria se centr bsicamente en temas tcnicos y no involucr la defensa de intereses particulares de algn grupo de empresarios.

7.2.3. REGULACIN DEL SECTOR ELCTRICO (LEYES CORTA I Y II)

Al hacer referencia a la idea de regulacin sectorial, inmediatamente se puede relacionar con una idea de especificidad. Es decir, se estara hablando de una forma de regulacin que afecta a un rea especfica de la economa. Esta nocin apunta hacia la direccin correcta, pero no es precisa. El concepto de regulacin sectorial se ha asociado al de un sector de la economa: el de los servicios de utilidad pblica, y en especfico a aquellos que requieren de un sistema en red para su funcionamiento. Por estas razones a servicios como la electricidad, el gas, el agua, los trenes y la telefona, han sido denominados network utilities en la literatura anglosajona91. Concebir de esta manera a los servicios de utilidad pblica es interesante, porque permite la comprensin de estos como un sistema de interaccin de diversos actores, en donde la necesidad de regulacin es evidente. Sin embargo, continuar utilizando el concepto de regulacin sectorial, debido a que es el ms utilizado en los estudios referidos al caso chileno. Cabe hacer otra precisin terica-conceptual. La regulacin sectorial surge en paralelo a la ola de privatizaciones sucedida en varias economas del mundo, incluida la chilena, alrededor de finales de la dcada de los setenta. La explicacin de este fenmeno tiene que ver con el hecho de que bajo el paradigma econmico del Estado
Newbery, David M., Privatization, Restructuring and Regulation of Network Utilities, The MIT Press, Cambridge, MA, 1999, p.1.
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de Bienestar, la mayora de estos servicios eran de propiedad estatal. As suceda en Chile hacia los aos 1972-73, antes del colapso democrtico, durante los cuales el Estado controlaba ms de 400 bancos y empresas92. Con la llegada del rgimen militar, como ya se ha mencionado, en una primera fase se devolvieron las empresas expropiadas por la Unidad Popular, esto dur aproximadamente hasta el inicio de la crisis de 1982-83. Tras ese complejo momento econmico iniciara el proceso de privatizacin de las principales empresas estatales del pas, dentro de las cuales se encontraban: ENDESA (y sus empresas derivadas de la ley de 1982, la cual se analizar con mayor detalle ms adelante), la Compaa de Telfonos de Chile, la Corporacin de Acero del Pacfico, el Instituto de Seguros del Estado, LAN Chile, TelexChile, IANSA, SOQUIMICH, entre otras. Este proceso, liderado por el Ministro de Hacienda Hernn Bchi, excluy a empresas como CODELCO, las empresas portuarias, el Banco del Estado, el Metro de Santiago, las empresas de fabricaciones militares y otras menores, las cuales en su mayora siguen en manos estatales hasta el da de hoy. Existe un debate que gira en torno a la siguiente cuestin: es mejor que los servicios de utilidad pblica sean de propiedad estatal o que estn en manos privadas? En Chile, este debate fue diferente que el producido en pases como Gran Bretaa, debido a que se produjo en el contexto de un rgimen autoritario, en donde las reformas fueron impuestas desde arriba, sin la mediacin de un Parlamento o de otra forma de deliberacin poltica. An as, durante el regreso a la democracia, se produjo una nueva ola privatizadora durante el gobierno de Eduardo Frei, en donde el debate tuvo mayores niveles de intensidad y conflictividad ideolgica. Sin embargo, se puede hacer una aproximacin ms tcnica a la pregunta planteada con anterioridad. Segn Newbery, sera simplificar mucho las cosas si se piensa que un servicio de utilidad pblica privatizado tiende a maximizar las ganancias del propietario, y uno de carcter estatal maximiza, de manera optima, el bienestar social93. Aunque en principio ambas presunciones son ciertas, tambin existen otros incentivos que deben ser tenidos en cuenta: usualmente los controladores de servicios privatizados deben responder una junta de accionistas y por tanto su accin est limitada en ese sentido,
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Meller, Op.cit., p.186. Newbery, Op.cit., p.97.

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igualmente los directores de una empresa estatal deben responder a objetivos trazados por el poder poltico, y su rango de operacin se limita all94. En cualquier caso, la opcin que se toma debe ser una relacionada con la eficiencia: las empresas privatizadas han demostrado tener mayores niveles de eficiencia econmica, precisamente porque tienen un objetivo final relacionado con el aumento de ganancias, buscan administrar sus recursos de tal manera que se produzcan las menores prdidas econmicas. Por otro lado, las empresas estatales buscan el cumplimiento de objetivos principalmente polticos, lo que explica porque en Chile algunas empresas se han mantenido en manos del Estado, debido a su importancia estratgica. En el caso que incumbe aqu, el de los servicios de utilidad pblica, y especficamente la generacin y distribucin elctrica, Chile ha optado por la primera opcin, otorgndole a los privados la propiedad, lo que ha provocado que el Estado se desligue de la funcin de administrar eficientemente estas empresas. En otras palabras, el pas ha privilegiado asumir las prdidas de ciertas empresas, solo porque considera que debe controlar directamente el proceso de maximizacin de beneficios sociales que estas pueden brindar, siendo un ejemplo claro de lo anterior el Metro de Santiago. Se haba mencionado con anterioridad que debido a que los servicios de utilidad pblica se caracterizan por ser sistemas de redes, requieren de regulacin debido a la multiplicidad de actores involucrados. El caso de la red elctrica chilena no es una excepcin. Con la entrada en vigencia del la Ley General de Servicios Elctricos (DFL N1 de 1982), el sistema energtico del pas cambi completamente, generndose el marco institucional necesario para iniciar el proceso de privatizacin. Esta ley hizo que ENDESA95, la empresa estatal que concentraba la mayor parte de la generacin y distribucin de electricidad en Chile, fuese dividida en 14 empresas distintas, de las cuales cinco se dedicaran exclusivamente a la generacin, seis solo a la distribucin y tres a ambas labores96. La divisin de ENDESA se hizo para adecuarse

Ibdem. No se debe confundir con la empresa espaola del mismo nombre, mencionada en el subcaptulo anterior. 96 Se privilegi que la generacin y la distribucin estuviesen separadas. Estas tres empresas fueron Edelaysen, Edelmag y Endesa. Las dos primeras debido a que operan en zonas extremas del pas
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al nuevo sistema de generacin y distribucin elctrica que consagr la ley, que separaba al pas en dos subsistemas: el Sistema Interconectado Central (SIC), que operara entre la Regin de Atacama y la Regin de Los Lagos y el Sistema Interconectado del Norte Grande (SING), que prestara servicio a la Regin de Tarapac y a la Regin de Antofagasta97, mientras que las regiones de Aysn y Magallanes tendran sistemas propios, debido a su aislamiento geogrfico. As, se crearon empresas que operaran en zonas especificas (de acuerdo a su pertenencia al SIC o al SING) y con funciones diferenciadas (generacin o distribucin). Con el inicio de las privatizaciones, estas empresas pasaran gradualmente a manos privadas, primero de forma independiente y luego, la mayora de ellas, se uniran a CHILECTRA y sus filiales98, bajo el manto del grupo ENERSIS. La Ley General de Servicios Elctricos no solo gener estos cambios al interior de las principales empresas elctricas del pas, tambin produjo que el modelo de generacin y distribucin energtica del pas tomara un nuevo rumbo. En primer lugar, la reforma tuvo carcter liberalizador notorio: garantizando el libre acceso de los generadores, el uso abierto y no discriminatorio del sistema de transmisin y de las redes de distribucin y acceso libre a los distribuidores y grandes consumidores99. Asimismo, tambin consagr una serie de normas regulatorias como: el establecimiento de un sistema de peajes en las lneas de transmisin, los cuales deben ser cubiertos por las empresas generadoras; y la existencia de precios regulados para las distribuidoras (encargadas del servicio para residencias y

mantuvieron ambas funciones juntas, mienntras que la ltima son los restos que quedaron de ENDESA original, que mantuvo servicio a un nmero reducido de clientes. 97 La creacin de estos dos sistemas se debe a la diferencia en la demanda energtica existente entre ambos. Mientras que en el SING, la mayora se concentra en el sector industrial (principalmente minero), en el SIC, la mayor parte de la oferta corresponde al servicio residencial-comercial. 98 CHILECTRA era una empresa estatal que concentraba las funciones de distribucin elctrica en la zona ms poblada del pas: la Regin Metropolitana y la de Valparaso. Tambin sera privatizada a fines de los aos ochenta. 99 Rivera Urrutia, Eugenio, Las relaciones de regulacin entre el sector pblico y privado en Chile: El caso del sector elctrico, en Oscar Muoz Gom (editor), El Estado y el sector privado: construyendo una nueva economa en los aos 90, FLACSO-Chile, Santiago, 2000, p.175.

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comercios) y libres para los grandes consumidores (principalmente industriales)100. Finalmente, establecieron claramente las labores para las siguientes instituciones101: Ministerio de Economa: otorga licitaciones y promulga los decretos tarifarios. Comisin Nacional de Energa (CNE): elabora los planes generales del desarrollo energtico del pas y debe estudiar la oferta y demanda elctrica con el fin de establecer la estructura tarifaria. Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC): vela por el cumplimiento de las leyes y reglamentos, adems de otras funciones especificas como autorizar a los prestadores de servicio tcnico, vigilar el cumplimiento de los contratos de concesin y resolver los reclamos establecidos por particulares a las empresas. Centros de Despacho Econmico de Carga (CDEC): existen dos, uno en cada Sistema Interconectado, y deben coordinar la labor de las empresas generadores y distribuidoras con el fin de hacer eficiente y econmico el uso de la electricidad. Con el paso de los aos, y en especial durante la transicin democrtica, se inici un proceso de evaluacin de esta reforma. Diversos aspectos fueron revisados, pero uno de los primeros que salt a la vista fue el de las supuestas irregularidades en el proceso de privatizacin. Por ejemplo, Huneeus hace referencia al surgimiento del grupo ENERSIS, de propiedad de Jose Yuraszeck (un ex funcionario de la administracin econmica del rgimen militar), que lleg a concentrar un poder cuasimonoplico sobre la generacin y distribucin del Sistema Interconectado Central, esto mediante oscuras operaciones financieras y aprovechando sus contactos con la administracin del Estado102. Un caso como el descrito pona en duda si el objetivo de introducir competencia al mercado elctrico, consagrado en el DFL N1 de 1982, se estaba cumpliendo. Pero tambin existan dudas sobre si el sistema era capaz de absorber las crecientes necesidades energticas de un pas que durante los aos
Ibdem. Ibdem. 102 Huneeus, Carlos, Los Cambios Institucionales al Sistema Econmico Durante la Transicin a la Democracia en Chile: del Neoliberalismo a la Economa Social de Mercado, en Revista de Ciencia Poltica, Vol. XX, N2, 2000, p.124.
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noventa haba crecido a una tasa promedio del 8%. La crisis energtica de 1998-99 lleg para mostrar que esas dudas no eran infundadas. Segn Murillo y Le Foulon, la crisis de 1998 fue lo suficientemente visible y costosa como para generar presin pblica en el proceso de toma de decisiones con el fin de cambiar el status quo y producir una reforma tcnica del sector elctrico103. El detonante de la crisis fue la extrema sequa que sucedi en el pas durante el ao 98, lo que hizo disminuir notoriamente las capacidades de las centrales hidroelctricas, cuya construccin se haba incentivado durante los aos noventa para disminuir la dependencia de los combustibles fsiles. Sin embargo, segn las autoras citadas lo anterior explica el detonante de la crisis, pero sus causas radicaran en deficiencias profundas del sistema regulatorio del sector elctrico chileno104. La crisis energtica se sum a otros problemas de extrema complejidad que enfrentaba al gobierno del Presidente Eduardo Frei, como la crisis asitica y el arresto del General Pinochet en Londres, todos hechos que sucedieron el ao 1998. Esto, sumado a que el ao 1999 se elegira a un nuevo Presidente, que la Concertacin esperaba fuera de sus filas, motiv al gobierno a actuar con rapidez. En un primer momento se aplic un agresivo plan de racionamiento elctrico, que inclua cortes de hasta tres horas diarias en gran parte del pas105. Esta fue una medida de shock necesaria, pero altamente impopular, por lo que el gobierno busc iniciar reformas de fondo al sistema para poder restaurar el servicio regular de electricidad. Estas reformas buscaron aumentar la capacidad coordinadora de los CDECs y de regulacin de la SEC, logrando su objetivo hacia mediados de 1999 cuando se convirtieron en ley. Ahora bien, ms all de que la crisis se superar con relativa celeridad, haba quedado de manifiesto que era necesaria una reforma an ms profunda de la Ley General de Servicios Elctricos, y en ese sentido surgen las llamadas Leyes corta I y II (19.940 y 20.018, respectivamente), promulgadas en 2004 y 2005 respectivamente y que sern el objeto de anlisis de las siguientes lneas. El fin principal de estas leyes fue el de perfeccionar el sistema

Murillo, Mara Victoria y Carmen Le Foulon, Crisis and Policymaking in Latin America: The Case of Chiles 1998-99 Electricity Crisis, en World Development, Vol. 34, N 9, 2006, p.1584. 104 Ibd., p.1586. 105 Cabe consignar que la crisis afect mayormente al SIC, permitiendo que las regiones del norte grande y del extremo austral no sufrieran del racionamiento.
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regulatorio de los servicios elctricos del pas, esto con el fin de prevenir que sucedieran crisis como la 1998, teniendo en cuenta que circunstancias coyunturales como una sequa podan volver a ocurrir. Las leyes cortas tuvieron un objetivo primordial: asegurar el abastecimiento energtico en el largo plazo. Conscientes de que los privados, que controlan la mayor parte del mercado elctrico chileno, no aceptaran ms regulacin, las autoridades de gobierno se decidieron por una reforma que los incentivara a producir ms energa, aunque ello implicara un encarecimiento final de estas para los consumidores. Una medida impopular, pero que habla del pragmatismo con que enfrent la Concertacin los desafos econmicos, caractersticas se vio acentuada durante los aos de gobierno de Ricardo Lagos, en los cuales se aprobaron estas reformas. Cabe recordar que durante estos aos, el sistema de generacin elctrica tena un problema ms: la escasez de las importaciones de gas natural desde Argentina, que se haban intensificado a partir de 1998, con el fin de hacer frente a la crisis energtica de aquel ao. Esto motiv una aceleracin en la discusin parlamentaria que se haba retrasado considerablemente (haba sido enviada en mayo de 2002). A grandes rasgos, y sin adentrarse en la discusin tcnica que ha sido planteada por los expertos106, la reforma plante una extensiva liberalizacin de precios. Dicha liberalizacin se bas en aumentar la banda de flexibilidad del precio regulado (o nudo) hasta en un 30%107. Asimismo, se crearon incentivos para la inversin, permitiendo que los contratos entre generadores y distribuidores fueran de mayor extensin108. Adems, se le asignaron ms tareas a los CDECs, principalmente en lo referido a su deber de informar a las autoridades, y mayor poder regulatorio a la SEC. Los efectos de la reforma han sido ntidos: la liberalizacin de precios, si bien ha causado molestia entre los consumidores, ha permitido que las empresas generadoras optimicen su capacidad de acuerdo a las necesidades de las distribuidoras, facilitando la labor de los CDECs. Por otro lado, la inversin energtica ha crecido significativamente, con importantes proyectos en desarrollo como la termoelctrica
En particular ver los diversos trabajos realizados por Alexander Galetovic y el Estudio Economico de Chile, realizado por la OCDE en 2005. 107 Muoz Gom, Oscar, El modelo econmico de la Concertacin, Op.cit., p.136. 108 Ibdem.
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Castilla en la Regin de Atacama e HidroAysn en el extremo sur del pas, a lo que hay que sumar el desarrollo de energas no convencionales en proyectos como los Parques Eolicos de Monte Redondo y Canela, ambos ubicados en la Cuarta Regin. Los datos confirman esta tendencia: tras solo cinco aos desde el inicio de estas reformas, la capacidad de generacin elctrica del pas ha pasado desde cerca de 8.000 MW a casi 9.500 MW, esto solo en el Sistema Interconectado Central109. Los empresarios comprendieron rpidamente que los alcances de estas leyes favorecan a sus intereses. De hecho, a solo das de su aprobacin los rotativos del pas llenaron sus pginas econmicas con anuncios de millonarias inversiones y de reactivaciones de proyectos postergados110. Tal ha sido el buen recibimiento de las leyes corta, que diversos gremios han promovido la aprobacin de leyes similares en otros rubros como la pesca, el forestal, las AFPs, e inclusive ms recientemente en la televisin digital. Sin duda, en este caso observamos un modelo casi perfecto de sincrona pblico-privada, en donde el Estado favorece los intereses de los empresarios con el fin de dar solucin a un problema de inters general, en este caso la provisin de energa para consumidores residenciales, comerciales e industriales.

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Fuente: Comisin Nacional de Energa. La Tercera, 23 de enero de 2004 y El Mercurio, 23 de enero de 2004.

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8. LOS EMPRESARIOS Y LAS POLTICAS LABORALES

8.1. INTRODUCCIN
Al observar el comportamiento empresarial ante las mltiples formas de regulacin que los gobiernos de la Concertacin han impulsado, sorprende el nivel de aceptacin que estos muestran. Sin duda, para el estudioso de estos temas, llama la atencin que un hecho as se d, pero sera intil no contrastarlo con otros aspectos de la relacin Estado-empresarios. Por esta razn, en los siguientes subcaptulos analizar la postura empresarial ante las polticas laborales promulgadas en el periodo 19902006. Desde sus inicios la Concertacin de Partidos por la Democracia se ha caracterizado por tener una dualidad interna: coexisten en ella dos almas con caracteres polticos diferentes. Por un lado, existe un sector que cree firmemente en un modelo de economa de mercado, que con ciertos ajustes puede garantizar un desarrollo equitativo del pas. Por otro lado, existen quienes sienten que es una responsabilidad histrica el dar cuenta de las demandas de ciertos sectores sociales, como el de los trabajadores. Llama la atencin que esta divisin no se asocia necesariamente con los partidos que componen a la coalicin: existen componentes de ambas almas en todos los partidos, defensores del libre mercado en el Partido Socialista y defensores de la causa de los trabajadores en la Democracia Cristiana, esto para ilustrar esta estructura. Lo que sorprende an ms es que la coexistencia entre ambas almas ha sido generalmente pacfica, salvo en contadas excepciones. Precisamente algunos de los temas que analizaremos a continuacin constituyen algunas de esas excepciones. Esto explicar en parte porque las reformas laborales fueron uno de los temas que causaron mayor controversia en la historia democrtica reciente de Chile. Desde la ptica de los empresarios, como se mencion en un comienzo, el tema de la flexibilidad laboral ha sido de constante preocupacin. En esto la posicin de estos no se ha movido ni un centmetro desde la restauracin democrtica, desde un 62

comienzo a los gobiernos concertacionistas les qued claro que este era un principio en el que ellos no iban a transar. Teniendo presente esto, lo que se observar a continuacin ser una serie de discusiones en las que el empresariado buscar que el alma pro-mercado de la Concertacin se imponga por sobre su contraparte protrabajadores. En lo que sigue del presente capitulo analizar las dos principales reformas laborales sucedidas en el periodo concertacionista (la de 1990 y la de 2001), esto con el fin de establecer regularidades y diferencias en el comportamiento del gobierno y de los empresarios.

8.2. CASO DE ESTUDIO: LAS REFORMAS LABORALES DE 1990 Y 2001

Estudiar estas dos reformas ofrecer un panorama general muy atractivo para obtener algunas conclusiones interesantes en torno al sistema de relaciones entre Estado y empresarios durante la transicin democrtica, ello porque suceden en dos momentos claves de este periodo. Momentos que son diferentes, por lo que el objetivo de este subcaptulo ser observar el comportamiento de los actores pblicos y privados en ambos momentos. En primer trmino, se examinar la reforma laboral de 1990, la cual estuvo marcada por realizarse durante el primer ao de gobierno de la Concertacin, en medio de un nivel de alta efervescencia poltica y principalmente, de alta desconfianza empresarial hacia las nuevas autoridades. Mientras que la reforma laboral de 2001 se realiz cuando el pas sala de la peor recesin econmica enfrentada por los gobiernos concertacionistas (lo que implica un punto de ebullicin en trminos de demandas sociales), y un dato no menor, bajo el gobierno de un Presidente cuyas credenciales, a priori, no eran precisamente pro-mercado. Antes de entrar en materia es menester hacer una precisin importante. En este captulo incluiremos a un tercer actor de vital trascendencia: los sindicatos. En Chile, el sindicalismo haba sido histricamente una fuerza importante, pero al momento del regreso a la democracia su potencial era una verdadera incgnita. Lo anterior debido a que durante el periodo autoritario haba sido perseguido y 63

atomizado en extremo, ello por dos razones: la persecucin poltica del rgimen militar y las reformas laborales que ste impuls, las cuales tenan un sesgo claramente anti-sindical. En cualquier caso, la Concertacin, cuyos partidos tenan fuertes lazos sindicales, decidieron incluir a los trabajadores organizados en sus planes reformistas, pese a la incgnita existente sobre su real poder. Finalmente, cabe mencionar que durante estos aos la organizacin que ha asumido el rol de interlocutor vlido ante autoridades de gobierno y gremios empresariales, ha sido la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), que agrupa a una importante cantidad de sindicatos, y en especial a aquellos con mayor fuerza y tradicin como los del sector pblico y el de los de trabajadores del cobre. La reforma laboral de 1990 surge, sin duda, de aquel sector concertacionista que asumi que con su llegada al poder era una responsabilidad histrica atender algunas demandas sociales, en particular la de los trabajadores, que adems haban sido claves durante los aos de oposicin al rgimen militar. El gobierno de Patricio Aylwin asumi ese discurso, pero no del todo, acept hacer una reforma laboral, pero la hara a su manera. En lugar de tratar de imponer un propuesta sindical, decidi sentar a los trabajadores con los empresarios (adoptando el acuerdo tripartito emanado del Marco de Referencia para el Dialogo), y ms importante an puso a la cabeza del proceso a Ren Cortzar, un economista ms bien pro-mercado educado en el MIT, quien asumi como Ministro del Trabajo111. De esta manera se puso en marcha un proceso destinado a reformar el llamado Plan Laboral que haba sido impuesto durante el gobierno del General Pinochet. El resultado era uno de esperarse: una poltica laboral que busc evitar las posiciones ideolgicas extremas112, tanto de los empresarios como de los trabajadores. Es importante mencionar lo anterior, porque se observar ms adelante que esta es una regularidad que se da cuando la

Esta era sin duda una seal, puesto que dentro de la Concertacin haba varios dirigentes sindicales que podran haber asumido ese puesto. En cambio, se eligi a Cortzar, un militante DC, que haba trabajado en CIEPLAN, elaborando las propuestas ms liberales del programa econmico de la Concertacin. 112 Montero, Cecilia, La relaciones laborales: un asunto pblico?, en Oscar Muoz Gom (editor), El Estado y el sector privado: construyendo una nueva economa en los aos 90, FLACSO-Chile, Santiago, 2000, p.86.
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Concertacin se ha enfrentado a reformas laborales, manifestndose claramente el conflicto entre sus dos almas. La Ley 19.010 fue promulgada el 23 de noviembre de 1990 y se constituy como la primera gran reforma social de la Concertacin. Segn Weyland, dicha ley representa claramente el famoso slogan que caracteriz al gobierno de Aylwin: Crecimiento con equidad113. Esta frase sugera que el gobierno buscara solucionar las demandas sociales, sin transar con lo que consideraban un logro del rgimen militar: el sostenido crecimiento econmico, aunque hay que aclarar que esta postura nunca era vociferada pblicamente. A grandes rasgos, la reforma incluy los siguientes puntos114: Justificacin de todo despido, incluyendo aquel que se realice por necesidades de la empresa. Aumento de 5 a 11 aos en el tope de las indemnizaciones por despido. Mantencin de la afiliacin voluntaria a los sindicatos, pero ahora los qurums para formar uno eran menores y se facilitaba la formacin de sindicatos eventuales. Instauracin de un sistema limitado de negociacin colectiva inter-empresas. Reinstauracin de la huelga indefinida, pero dndole a la empresa la posibilidad de contratar reemplazos temporales. Para el gobierno estos cambios eran los mejores, en la medida de lo posible, usando una famosa frase del Presidente Aylwin, debido a que se necesitaba de la aprobacin de al menos uno de los partidos de oposicin, que en este caso fue Renovacin Nacional, donde por ese entonces se impona la lgica de la Democracia de los acuerdos. En cambio, tanto trabajadores como empresarios consideraron que la reforma era contraria a sus intereses. Para los primeros era un avance insuficiente y para los segundos era un retroceso significativo. La CUT se quej de que realmente no se haba ampliado el derecho a la negociacin colectiva y que se haban omitidos

Weyland, Kurt, Growth with equity in Chiles new democracy, en Op.cit., p.40. Basado en Mizala, Alejandra y Pilar Romaguera, La legislacin laboral y el mercado del trabajo: 1975-2000, Op.cit., pp.208-210.
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temas como la creacin de un seguro de desempleo115. Los empresarios tampoco estaban tranquilos con el resultado de la reforma, tal y como lo demuestran las declaraciones del por ese entonces Presidente de la CPC, Manuel Feli, quien dijo que: la Reforma Laboral hara de Chile un pas mediocre, impidiendo su normal desarrollo, agregando luego que si esta reforma no nos satisface, entonces no invertiremos en el pas116. La actitud empresarial tras la aprobacin de la reforma refleja la existencia de un sentimiento reinante al interior de este sector durante los primeros aos de la transicin: desconfianza. Para 1990, la mayora de los empresarios no crean en la idea del Crecimiento con equidad, consideraban que la equidad no se lograra con la intervencin del Estado en las demandas sociales, y que antes que atender estas era necesario consolidar el incipiente proceso de crecimiento econmico. Esta posicin adems tuvo eco en uno de los partidos de oposicin: la UDI. Por otro lado, en el movimiento sindical dominaba un sentimiento de decepcin, crean que la estrategia concertacionista de tratar de equilibrar posturas era demasiado cuidadosa, que no estaba a la altura de un gobierno que exitosamente haba retirado del poder a una dictadura de 17 aos. Sin embargo, algunos estudiosos de los temas laborales no han sido tan lapidarios con la reforma de 1990. Entre ellos, en los trabajos de Montero, y Mizala y Romaguera, se destaca que hacia mediados de los aos noventa los salarios reales haban aumentado considerablemente, el desempleo haba disminuido gradualmente y los sindicatos se haban fortalecido117. Ahora bien, pese a las cifras, ya hacia fines de los noventa en medio de una crisis que haba elevado el desempleo se empez a discutir la posibilidad de realizar una nueva reforma para llenar los vacos dejados en 1990. La llegada de Eduardo Frei Ruiz-Tagle no traa consigo buenos augurios en pos de una nueva reforma laboral, pese a que dicho mandatario manifestaba un

Weyland, Kurt, Growth with equity in Chiles new democracy, en Op.cit., p.46. Citado en Rehren, Alfredo, Empresarios, transicin y consolidacin democrtica en Chile, Op.cit., p.54. 117 Montero, Cecilia, La relaciones laborales: un asunto pblico?, en Op.cit., y Mizala, Alejandra y Pilar Romaguera, La legislacin laboral y el mercado del trabajo: 1975-2000, Op.cit.
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compromiso bsico con los actores sindicales, el tema laboral no era precisamente su primera prioridad. Ello tena sentido por los tiempos que corran, se viva la llamada era del jaguar118, con altas tasas de crecimiento, baja inflacin y bajo desempleo. No obstante aquello, en tres ocasiones se intent promover una reforma, cuyo objetivo era ampliar la negociacin colectiva, uno de los aspectos ms criticados de la reforma de 1990. Los tres intentos (en 1995, 1997 y 1999), fueron aprobados por la Cmara Baja, pero rechazados por el Senado donde la Concertacin an era minora por efecto de los senadores designados119. Tras el estallido de una triple crisis120 hacia finales del gobierno de Frei, la Concertacin decidi postergar definitivamente una posible reforma, al menos hasta el prximo gobierno. De esta manera, el de Frei fue el gobierno concertacionista que menos avanz en materia laboral. Con la eleccin de Ricardo Lagos en el ao 2000, se abra una ventana para los sindicatos y los concertacionistas pro-trabajadores, asuma un Presidente socialista. No obstante, el margen de maniobra era escaso: la derecha haba obtenido la votacin ms alta de su historia (perdiendo la eleccin en segunda vuelta, por escasos votos) y tena en Joaqun Lavn un referente potente, adems, en el seno empresarial se despertaban viejas desconfianzas. En todo caso, Lagos asumi el desafo de la reforma laboral como una prioridad y a partir del ao 2000 le encarg a su Ministro del Trabajo, Ricardo Solari, que elaborar una propuesta para ser enviada al Congreso lo antes posible. La discusin de aquellos aos fue incluso ms lgida que la de 1990, esto se debe a tres factores: primero, el mayor grado de convencimiento que tuvo el gobierno para hacer valer su posicin, en otras palabras, el gobierno perdi el temor a que se le tildara de populista o de estar intentando un regreso al pasado; segundo, tambin se observ un nivel ms alto de deliberacin poltica de los empresarios, que en diez aos se haban potenciado como actores en el sistema poltico democrtico; y tercero, los sindicatos ms fortalecidos, fueron efectivos en tener influencia en ciertos sectores

Trmino utilizado en los aos noventa para referirse a la economa chilena, hacindose la analoga con los llamados Tigres Asiticos. 119 Muoz Gom, Oscar, El modelo econmico de la Concertacin, Op.cit., p.230. 120 Durante los aos 1998 y 1999 el gobierno de Frei enfrent la crisis asitica, la crisis energtica y la crisis producida por el arresto del General Pinochet en Londres.
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de la coalicin gobernante. Lo anterior deja la sensacin de que todos los actores que se contuvieron en 1990, debido a la fragilidad del orden poltico, ya con niveles de gobernabilidad y de institucionalidad elevados, pudieron desarrollar sus posturas con mayor claridad. Debido a la multiplicidad de actores que intervienen en la discusin que analizaremos a continuacin es necesario ordenarlos de acuerdo a sus posturas. En primer lugar, en la coalicin gobernante convivan bsicamente dos posiciones: un grupo de lnea dura pro-reformista que era liderado desde La Moneda por Lagos y el Ministro Solari, que tena el apoyo de la mayora de los parlamentarios PS y PPD, adems de un importante nmero de demcrata cristianos (principalmente diputados); por otro lado, estaban los partidarios de atenuar la reforma, compuesto principalmente por un grupo de senadores DC, dentro de los cuales estaban Gabriel Valds, Alejandro Foxley, Andrs y Adolfo Zaldivar, Rafael Moreno, Juan Hamilton, Hosain Sagag, y quien los lideraba: Edgardo Boeninger121. Desde el lado empresarial, haba mayor cohesin, pero igualmente se notaron dos liderazgos diferenciados: por un lado, Ricardo Arizta (Presidente de la CPC) adopt una posicin ms combativa y Juan Claro (titular de la SOFOFA) fue quien intent acercarse gradualmente al gobierno. En los sindicatos hubo una unin que no se haba observado durante los aos de democracia, la CUT, liderada por Arturo Martnez, acto en bloque y se vio favorecida por la labor de su Presidente, quien aprovech de influenciar a la coalicin gobernante en su calidad de militante de uno de los partidos que la componen, el Partido Socialista. Finalmente, cabe agregar que en los partidos de oposicin hubo eco de las peticiones empresariales, y en sus votaciones parlamentarias se observ aquello, inclinndose casi siempre por abstenerse, lo que obligaba a la Concertacin a mantenerse cohesionada122. De esta manera, y debido a la divisin existente en la Concertacin, la discusin estuvo marcada por el conflicto interno de esta coalicin, mientras que los empresarios y sindicatos se movieron poco de sus posturas originales. La reforma que

A pesar de que en la sumatoria, la mayora de los parlamentarios concertacionistas apoyaban el proyecto, el rechazo de estos senadores era clave puesto que la Concertacin era minora en el Senado. 122 La Tercera, 10 de abril de 2001.
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impulsaba la lnea dura, inclua la mayora de las propuestas de la CUT, ente ellas: el aumento de los trabajadores con fuero sindical, la eliminacin del derecho de las empresas de contratar reemplazantes en caso de huelga, la no introduccin de nuevas modalidades de contrato flexible (a tiempo parcial, desde el hogar, para mujeres y jvenes, entre otras), la disminucin de la jornada laboral, y el fortalecimiento de la Direccin del Trabajo y de la justicia laboral123. Pero, exclua aspectos importantes como la introduccin de mayores facilidades para la negociacin colectiva interempresas y la limitacin para que sta solo fuese llevada a cabo por sindicatos y no por grupos ad-hoc creados solo para ese fin124. Los empresarios fueron particularmente duros con los planteamientos duros del gobierno, considerando lo ms perjudicial de todo el aumento de los trabajadores con fuero y la introduccin de mayores incentivos para la sindicalizacin125. Segn ellos, dada la coyuntura econmica que presentaba niveles elevados de desempleo, la reforma deba ser una oportunidad para hacer ms flexible al mercado del trabajo, con el fin de incorporar a ms personas a la fuerza laboral126. Para fines del verano de 2001, la discusin pareca estar en un punto muerto: la reforma dura no convenca ni a la CUT, ni a los empresarios, ni a los senadores DC que eran partidarios de atenuarla. Ello motiv al gobierno a tomar una accin drstica y en marzo de aquel ao reemplaz el proyecto, removiendo las propuestas duras con el fin de facilitar el consenso parlamentario. Esto provoc el inmediato apoyo de los senadores DC, e inclusive hizo que algunos parlamentarios de Renovacin Nacional se sintieran atrados a votar a favor del proyecto127. Finalmente, en abril, el Senado aprob la idea de legislar con 24 votos de la Concertacin y 15 abstenciones128. Con esa accin de La Moneda se solucion el problema de la divisin interna de la Concertacin, ya que los partidarios de las reformas duras perdieron el peso que tenan cuando desde La Moneda se avalaba su posicin. Sin embargo se abri un flanco nuevo: se iniciaba la discusin legislativa de una ley que no era del gusto ni
Boeninger, Edgardo, Polticas Pblicas en Democracia, pp.171-173. Ibdem. 125 El Mercurio, 4 de enero de 2001. 126 El Mercurio, 16 de enero de 2001. 127 La Tercera, 22 de marzo de 2001. 128 El Mercurio, 12 de abril de 2001.
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de los sindicatos ni de los empresarios. Jos Ortiz, Secretario General de la CUT, declaraba que las reformas eran una traicin hacia los trabajadores que le haban dado el voto a la Concertacin129 y haca una fuerte crtica a los senadores DC que segn l, cedieron al chantaje de la derecha y de los empresarios130. Entre los meses de julio y septiembre de 2001, mientras en el Congreso se discutan los detalles de la ley, los empresarios iniciaron su ltima ofensiva en pos de evitar la reforma, o en su defecto, de cambiar los aspectos que consideraban perjudiciales. Como se haba adelantado, las dos figuras que emergieron fueron los presidentes de la SOFOFA y de la CPC. El titular del primer gremio, quien haba asumido hace solo algunos meses, se reuni en diversas ocasiones con Ricardo Solari131, y pese a que no se lograron acuerdos concretos, cabe destacar la apertura al dialogo que mostr este dirigente empresarial. En cambio, Ricardo Arizta, lder de la CPC, se enfrasc en constantes polmicas con Solari, en especial luego de que ste ltimo declarar que, en cuanto a materias laborales, los empresarios creen que estn en el siglo XIX132, a lo que Arizta respondi que el gobierno era el que estaba en el pasado, intentando reflotar prcticas laborales propias de los aos sesenta y setenta133. Al margen de esta verdadera guerra de declaraciones, Arizta y Claro deslizaron crticas de fondo al proyecto que se discuta, argumentando que la reforma iba rigidizar al mercado del trabajo, y producira inevitablemente un aumento del desempleo134. Desde otro gremio, la Cmara Nacional de Comercio, Fernando Lihn (su Presidente en el momento), se declar que la reforma constitua una nueva y peligrosa valla a la obligacin empresarial de generar riqueza y trabajo, puesto que se

Es necesario recalcar que la victoria en segunda vuelta de Lagos haba sido posible gracias al apoyo que recibi de los sectores ms militantes de la izquierda, cuya opcin en primera vuelta haba sido la candidata comunista Gladys Marn. Sobre aquello, es interesante la declaracin que hace Fernando Lihn (Presidente de la CNC) a La Tercera en septiembre de 2001, cuando dice que hablando con personeros de gobierno se ha dado cuenta que no quieren la reforma, por considerarla inconveniente e inoportuna, pero que la persiguan porque era un compromiso de campaa. 130 El Siglo, 30 de marzo de 2001. 131 La Segunda, 23 de julio de 2001. 132 El Mercurio, 23 de agosto de 2001. 133 El Mercurio, 24 de agosto de 2001. 134 Ibdem.
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le estara privando autonoma a las empresas para administrar su unidad productiva135. Todos estos esfuerzos de la dirigencia empresarial fueron infructuosos, puesto que ya hacia fines de septiembre de 2001, la Ley 19.759 fue promulgada en medio de un homenaje al fallecido lder sindical Manuel Bustos, el cual estuvo marcado por la inasistencia de Arturo Martnez, Juan Claro y Ricardo Artizta, los cuales no escondieron sus verdaderas razones: todos dijeron que prefirieron no asistir porque no estaban de acuerdo con la ley136. Un Ricardo Lagos, solo acompaado por su fiel escudero en esta cruzada, Ricardo Solari, se limit a decir que esta era una ley que haca ms justas las relaciones laborales137. La reforma que finalmente fue aprobada se puede resumir en los siguientes puntos: Reduccin de la jornada laboral de 48 a 45 horas semanales. Eliminacin de la falta de adecuacin laboral o tcnica como motivo de despido. Aumento de multas por despidos injustos. Obligacin de las empresas de pagar las indemnizaciones en un solo acto. Aumento del nmero de trabajadores con fuero sindical. Disminucin del qurum para formar un sindicato. En cuanto a la negociacin colectiva, se consagr el derecho de solicitar los estados financieros de la empresa antes de esta y el fuero post-negociacin. Encarecimiento de los costos de contrato a trabajadores que reemplacen a los que estn en huelga. Lo que muestran estos puntos es un triunfo de los senadores DC que buscaban atenuar la reforma. Boeninger, quien era uno de esos senadores, la cataloga como una poltica pblica exitosa138, debido a que mostr la habilidad del gobierno para mantener cohesionada a la Concertacin. Pero, es eso suficiente para catalogarla como exitosa?, segn mi criterio, no, porque se avanz con una reforma que solo sirvi a los intereses del gobierno, pero que puso a trabajadores y empresarios en su
La Tercera, 9 de septiembre de 2001. La Nacin, 23 de septiembre de 2001. 137 Ibdem. 138 Boeninger, Edgardo, Polticas Pblicas en Democracia, p.167.
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contra. La trada gobierno-empresarios-trabajadores se debilit an ms, lo que se demuestra en el hecho que los dilogos tripartitos estuvieron ausentes durante varios aos luego de la promulgacin de la nueva ley laboral, rompiendo con una positiva dinmica que se haba generado en los aos noventa. Inclusive ms, los meses anteriores a la puesta en marcha de la reforma estuvieron marcados por las acusaciones de la dirigencia de la CUT hacia los empresarios, por supuesto despidos injustificados que tenan como fin evitar los efectos perjudiciales que esta podra traer. Segn Arturo Martnez, estos despidos habran sido coordinados tambin con la oposicin que buscaba un triunfo en las elecciones parlamentarias de 2001. Los principales gremios indignados, buscaron apoyo en el gobierno, que no solo no acogi sus reclamos, sino que hizo que la Direccin del Trabajo investigara los hechos139. Esto hizo que la relacin Estado-empresarios se quebrar durante algunos meses. Sin duda, una reforma que provoca hechos como los descritos con anterioridad, no puede ser catalogada de exitosa. En definitiva, lo que las reformas laborales de 1990 y 2001 demuestran es que el empresariado se ha mostrado reacio a permitir lo que una rigidizacin del mercado laboral, como ellos lo llaman. Los sindicatos tambin demostraron que pese a la disminucin de su afiliacin, an tienen poder de veto e influencia, en especial por sobre la Concertacin, en donde ciertos sectores acogen su discurso. Pero, an ms importante, como dice Muoz Gom, se observa la tensin permanente que vive la Concertacin entre los criterios de eficiencia econmica [], y los criterios de la equidad y la justicia social140. Esta tensin, que no se exhibe en el caso de la regulacin econmica, en donde la Concertacin tiene claro que debe primar lo primero, ha provocado que la poltica laboral en democracia haya producido un clima de conflictividad entre el gobierno, los empresarios y los trabajadores.

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La Tercera, 18 de noviembre de 2001. Muoz Gom, Oscar, El Modelo Economico de la Concertacin, Op.cit., p.232.

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9. A MODO DE CONCLUSIN: ALGUNAS REGULARIDADES OBSERVADAS EN LA RELACIN ESTADO-EMPRESARIOS DURANTE EL PERIODO DEMOCRTICO (1990-2006)
Debido al carcter exploratorio-descriptivo que tuvo el presente trabajo, ms que presentar un modelo acabado sobre la relacin Estado-empresarios en Chile postautoritario, las siguientes lneas estarn dedicadas a establecer algunas regularidades observadas en los estudios de caso que se realizaron. Por ello, hay que advertir que las conclusiones que se observaran a continuacin son preliminares, y se realizan teniendo en cuenta que el fenmeno no fue estudiado en su totalidad, y que an quedan vacos por explorar. Como se mencion en el Captulo 6, las relaciones Estado-empresarios en Chile durante los aos 1990 y 2006, se caracterizan por funcionar bajo una lgica de cooperacin y conflicto. Primando el primero cuando se discuten temas como la regulacin econmica y el segundo cuando se est hablando de flexibilidad laboral. Los estudios de caso realizados muestran resultados que sostienen que esto puede ser demostrado empricamente. Al observar el comportamiento empresarial en la discusin de leyes como la Derechos del Consumidor, la de Fortalecimiento de la Fiscala Nacional Econmica, la que cre el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y las leyes corta I y II, se vio una actitud cooperativa notable del empresariado. Ms notorio es que se observa una evolucin positiva, ya que si se observa cronolgicamente, se pas desde una aceptacin reticente (aunque no conflictiva) en el caso de la Ley de Derechos del Consumidor (de 1997) a una aceptacin totalmente convencida (e incluso pidiendo que se replicara en otras reformas) de las leyes que reformaron el marco regulatorio del sector elctrico (de 2004 y 2005), pasando por una aceptacin indiferente, o sin mayor protesta o veto, de las leyes que reformaron la estructura de la defensa de la libre competencia (de 1999 y 2003). Esto contradice a algunas voces que aseguran que una de las caractersticas del empresariado chileno es la de ser conservador y que se niega a aceptar cambios que lo pudiesen afectar. Por el contrario, los empresarios han comprendido que la 73

regulacin incluso beneficia sus actividades, porque les permite competir en igualdad de oportunidades, no solo internamente sino que tambin, y an ms importante, en la arena internacional. El gobierno ha dado cuenta de estos cambios de la clase empresarial, y recientemente ha invitado a dirigentes gremiales a discutir reformas de los marcos regulatorios del pas, hacindolos parte del proceso de formulacin de polticas pblicas. De mayor relevancia es el hecho que las empresas se han acogido a las nuevas normas surgidas de estas reformas. Un ejemplo claro, y reciente, es el del llamado caso farmacias, sucedido en 2009, en donde se acus a las tres principales cadenas farmacuticas del pas de realizar un aumento de precios concertado. Lejos de negar las acusaciones, las empresas se acogieron a los conductos regulares, e incluso una de ellas acept su culpabilidad en los cargos y pag la multa correspondiente. Ms all de lo cuestionable de estas acciones, hay que reconocer que existe un avance importante que demuestra la fortaleza de la institucionalidad regulatoria de la libre competencia. Lo mismo se puede decir de la regulacin sectorial, en donde las reformas que se analizaron han demostrado ser instrumentos efectivos para paliar las deficiencias energticas del pas, y en ellas el rol de los privados es crucial. Sin duda que al hacer referencia al rol de la relacin Estadoempresarios en la formulacin de polticas regulatorias, uno se encuentra con que la lgica cooperativa ha producido efectos muy beneficiosos. En el caso de las polticas laborales el panorama es muy distinto. El estudio de caso realizado mostr que all prim una lgica de conflicto. El gobierno busc avanzar en reformas que responden a la necesidad de una parte del electorado que sostiene a la Concertacin y que tiene su correlato en grupos especficos dentro de ella. En tanto que los empresarios, y tambin los trabajadores, no han mostrado una evolucin hacia posturas ms cooperativas. En cambio privilegiaron una actitud decisivamente agresiva y poco dialogante. Se podra argumentar que esto se debe a que la flexibilidad laboral es en realidad un tema que produce mayor preocupacin que el de la regulacin econmica, sera un inters que defienden con mucha ms vehemencia, pero en este trabajo no se encontr evidencia emprica que sostenga esta afirmacin. El mayor nivel de conflicto se podra explicar por dos factores: primero, la divisin interna de la Concertacin en torno a este tema, que se analiz con detalle en 74

el Captulo 8; y segundo, la presencia de un tercer actor de relevancia: los sindicatos, que tienen el poder de generar situaciones conflictivas. En principio, adhiero a ambas conclusiones, pero haciendo el reparo de que el cambio que se manifiesta en el caso de la regulacin econmica, donde los empresarios se muestran ms abiertos al dialogo, no se ha producido a la hora de discutir reformas laborales. Ms all de que ellos consideren que estas no avanzan en la direccin correcta, es cierto que no ha existido voluntad poltica por parte de ellos para escuchar las posiciones del gobierno y de los trabajadores. El resultado de este complejo panorama ha sido uno solo, y se dio en las reformas laborales de 1990 y 2001: polticas laborales que no han dejado satisfecho a nadie, salvo al gobierno que ha podido ordenar a sus filas en torno a un tema polmico. Otra regularidad observada ha sido el rol de los partidos de oposicin, si bien no se estudi a fondo, puesto que sera el motivo de un trabajo totalmente distinto, si se exhibe un comportamiento interesante de analizar. Estos partidos han jugado un papel importante en la lgica cooperativa-conflictiva que se da entre el gobierno y los empresarios. Ello se expresa en el hecho de que en las reformas que suscitan cooperacin se ve que la oposicin ha seguido el comportamiento empresarial y ha votado a favor de los proyectos que van en esa direccin, como se observ en los casos de polticas regulatorias, salvo en el caso de la Ley de Derechos del Consumidor, en donde hubo algunas discrepancias menores. En ese mismo sentido, en las conflictivas polticas laborales, la oposicin ha hecho eco de las voces empresariales y, o bien ha votado en contra de las reformas o se ha abstenido, esto nuevamente haciendo una excepcin: el apoyo brindado por RN a la reforma laboral de 1990, fenmeno que se explica por la dinmica de la transicin y la llamada democracia de los acuerdos que ese partido practic durante los primeros aos de democracia. Para terminar, hay que sostener que la lgica cooperacin-conflicto le ha permitido al empresariado mantener ciertos aspectos del modelo econmico que promueve. Por ejemplo, con su veto a las reformas laborales (lgica conflictiva), ha logrado que los cambios con respecto al pasado no los afecten de manera importante. Por otro lado, la Concertacin se ha beneficiado de los esquemas de cooperacin con el empresariado para perfeccionar los aspectos que considera nocivos del modelo 75

econmico heredado del rgimen militar. Ello se expresa en las polticas regulatorias que han permitido establecer, por ejemplo, un sistema de proteccin a los consumidores coherente con el objetivo de lograr mayor eficiencia econmica y justicia social.

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