CAPTULO II CIENCIA POLTICA Y POLTICAS SOCIALES II.1. Modelos explicativos de la gnesis de las modernas polticas sociales. II.1.1. Introduccin.

La poltica social, entendida como la intervencin estatal para enfrentar las consecuencias socio-econmicas de los riesgos sociales, surge en el siglo XIX y se desarrolla durante el siglo XX, en el marco institucional del llamado Estado Social o Estado del Bienestar. La ciencia poltica procura explicar las causas del surgimiento del Estado Social, y de la existencia de diferentes modelos de poltica social, as como investiga los mecanismos sociales por los que se reproducen y entran en crisis. A continuacin, se resumen algunos de los modelos explicativos al respecto. II.1.2. La teora de la modernizacin. Este modelo establece algunas relaciones entre los desarrollos polticos y socioeconmicos y la evolucin de las polticas e instituciones del Estado social. De acuerdo a esta teora, el Estado social es posible y es consecuencia de dos desarrollos fundamentales: a) la formacin de los Estados nacionales y su transformacin en democracias de masas, y b) el crecimiento del capitalismo, con sus procesos de industrializacin y urbanizacin. Estos desarrollos forman parte del concepto de modernizacin que implica mltiples dimensiones del desarrollo social, y alude a las interrelaciones causales entre el crecimiento econmico y demogrfico, los cambios sociales y psicolgicos, el desarrollo poltico, el cambio cultural, y las transformaciones en el orden econmico y poltico internacional. Esta corriente de pensamiento, que sigue la tradicin del pensamiento de Emilio Durkheim, sostiene que la diferenciacin estructural y funcional es el proceso fundamental que caracteriza a la modernizacin. La creciente especializacin y fragmentacin caracteriza a los procesos de crecimiento y afecta todas las estructuras sociales, actividades y vidas individuales. La diferenciacin involucra el aflojamiento de los lazos adscriptivos de proteccin y una creciente movilidad de hombres, bienes e ideas. La diferenciacin avanza y quiebra las formas tradicionales de organizacin social, exacerbando el problema de la integracin social. Respondiendo a la necesidad de regular los nuevos procesos de intercambio, el Estado se ocupa de los problemas de la inseguridad

econmica, que antes estaban a cargo de la familia, el vecindario o las asociaciones. La economa industrial moderna destruye las instituciones tradicionales (preindustriales) de reproduccin social (la familia, la iglesia, los vnculos de vasallaje y servidumbre, la solidaridad de las corporaciones), haciendo necesaria, y a la vez posible por el incremento de la productividad y la acumulacin de capital- una poltica social. Por otra parte, la industrializacin va acompaada del desarrollo poltico, que presiona para el surgimiento de la legislacin social. El Estado del bienestar tambin es posible por el surgimiento la moderna burocracia como una forma racional y eficiente de organizacin. En este marco, el desarrollo del Estado del bienestar puede ser analizado de acuerdo a los siguientes aspectos: 1. Los procesos de diferenciacin que crean problemas del mercado de trabajo que deben ser resueltos por el Estado; 2. La evolucin de los derechos sociales como una consecuencia de la institucionalizacin de los derechos polticos; 3. El creciente control, sustitucin y suplementacin de los mercados por las burocracias estatales. Para Flora y Alber1 las variables clave son: i) el desarrollo socioeconmico, ii) la movilizacin poltica de la clase trabajadora y iii) el desarrollo constitucional. El desarrollo socioeconmico incluye dos procesos fundamentales: la industrializacin y la urbanizacin. La hiptesis es que estos dos procesos generan e intensifican los problemas sociales, conduciendo a la introduccin de sistemas de seguridad social. La movilizacin de la clase trabajadora, medida en trminos de participacin electoral, constituye una presin poltica para la introduccin de la poltica social, y es considerada la variable clave. La variable desarrollo constitucional es usada nicamente para explicar la legislacin hasta la I Guerra Mundial y consiste en dos dimensiones: la extensin del sufragio y el parlamentarismo. Los regmenes polticos anteriores a la I Guerra Mundial son clasificados en monarquas constitucionales y democracias parlamentarias. Flora y Alber sealan que la evidencia emprica demuestra que la introduccin de los esquemas de seguridad social es una funcin de los efectos combinados de los crecientes problemas sociales (desarrollo socioeconmico) y una creciente presin poltica (movilizacin de la clase trabajadora). Las democracias de masas desarrollan sistemas de proteccin social basados en derechos sociales y contribuciones obligatorios. Sin embargo, grandes variaciones pueden resultar por las diferencias en los
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Flora, P. Alber, J., Modernization, democratization and the development of Welfare States in Western Europe, en Flora Heidenheimer (ed.), The Development of Welfare States in Europe and America, New Jersey, 1984, pp. 37 ss. Peter Flora es profesor de Sociologa en la Universidad de Colonia (Alemania) y en el Instituto Universitario Europeo de Florencia (Italia).

sistemas de partidos, sobre todo la fuerza y coherencia de los movimientos de la clase trabajadora, as de las diferencias en el desarrollo de las burocracias estatales. Hay casos en que la legislacin social se introduce a niveles relativamente bajos de desarrollo socioeconmico y extensin del sufragio. Estos casos se explicaran porque las monarquas constitucionales tienden a introducir el seguro social antes que las democracias parlamentarias, por distintas razones. Primero, tienen una gran necesidad de solidificar la lealtad de la clase trabajadora, frente a la competencia de un movimiento obrero crecientemente hostil. Segundo, las monarquas constitucionales han desarrollado burocracias estatales ms fuertes, capaces de administrar el sistema y preservar la herencia paternalista del Estado. Finalmente, estos regmenes se apoyan en la clase propietaria de las tierras, que est dispuestas a hacer recaer el costo del gasto social sobre las clases urbanas altas y medias. Segn esta teora, esto explicara la mayor propensin a introducir esquemas de seguro social en los regmenes monrquicos (Alemania, Austria, Dinamarca, Suecia) que en las democracias parlamentarias. II.1.3. El modelo del marxismo estructuralista. Segn este modelo, la acumulacin del capital genera contradicciones que hacen inevitable la reforma social, para poder asegurar la continuidad del capitalismo. El Estado social es un producto inevitable del modo capitalista de produccin. Aunque el capitalismo genera tensiones sociales que podran llevar a su destruccin, el Estado que tiene una autonoma relativa con respecto a las clases sociales- acta en el sentido del mantenimiento del sistema. La poltica social no responde necesariamente a una movilizacin de la clase trabajadora, sino que es una exigencia funcional del proceso capitalista de produccin. El capitalismo destruye capacidades laborales y por eso mismo, los fundamentos de su acumulacin futura. La planificacin social estatal se explica as por el auto-inters capitalista a largo plazo en el mantenimiento de la aptitud y disponibilidad de la fuerza laboral y su proteccin frente a la explotacin miope y excesiva. Cuando las organizaciones de la clase trabajadora exigen medidas de poltica social, slo son capaces de provocar condiciones que son necesarias, en el largo plazo, para los intereses del capital. Las organizaciones de la clase trabajadora simplemente fuerzan al capital a conceder aquello que resulta coincidir con los bien entendidos intereses de este ltimo. El capital, a cambio de los costos que debe pagar por concesiones en poltica social, se ve compensado a la larga con las ventajas de una mano de obra fsicamente intacta y adecuadamente formada, as como con una

paz social que una clase trabajadora ideolgicamente observar de buena gana2.

cada

vez

ms

inmunizada

II.1.4. La perspectiva sistmica de Claus Offe. Offe3 recurre a la teora de sistemas para explicar el Estado social. En este anlisis, las sociedades capitalistas tardas se analizan como sistemas estructurados por tres subsistemas, interdependientes pero organizados de modo distinto. Estos subsistemas (que guardan entre s una relacin antagnica) son: a) las estructuras de socializacin (como la familia) que se guan por reglas normativas; b) el subsistema econmico, donde se da la produccin de bienes y las relaciones de intercambio, y c) el Estado. Desde esta perspectiva, el Estado del bienestar se interpreta como un grupo multi-funcional y heterogneo de instituciones polticas y administrativas cuyo propsito es manejar las estructuras de socializacin y la economa capitalista. Offe sostiene que, desde el fin de la II G. Mundial, el subsistema poltico ha realizado un papel coordinador que resulta central para el conjunto del sistema. Pero el Estado del bienestar cumple, en el subsistema econmico, dos funciones contradictorias: mercantilizacin y desmercantilizacin (la denomina contradiccin primaria). Por un lado, las polticas sociales se ven limitadas por la esfera de produccin econmica; se encuentran negativamente subordinadas al proceso de acumulacin capitalista. Los administradores del Estado del Bienestar tienen inters en otorgar un trato preferente a la economa capitalista, ya que la inversin y el empleo son cruciales para asegurar la lealtad de masas. En este sentido, el Estado debe ser autolimitante, para asegurar la mercantilizacin, el desarrollo capitalista. Pero, por otro lado, es necesario que el Estado intervenga en el subsistema econmico y cree, por medios ajenos al mercado o desmercantilizados, las precondiciones necesarias para su funcionamiento. Los procesos de acumulacin capitalista tienden a paralizar la economa, la que no puede autorregularse. El mantenimiento y la generalizacin de las relaciones privadas de intercambio depende de polticas desmercantilizadas (ajenas al mercado, estatales) que promuevan de modo eficaz y efectivo la inversin de capital y las posibilidades de venta de la fuerza de trabajo mediante la inversin en infraestructura pblica, polticas sociales y diversas regulaciones administrativas e incentivos. La funcin de la poltica social, para Offe, es la de transformar, en forma duradera, a los obreros no asalariados en asalariados. El capitalismo
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OConnor, J., The Fiscal Crisis of the State, New York, 1973. Offe, C., Contradicciones en el Estado del bienestar, Madrid, 1990 (edicin original en ingls: 1988).

destruye las antiguas estructuras econmicas, pero esto no significa que se forme por s mismo un mercado laboral. Para que ste exista, es necesaria la intervencin del Estado. El mercado de trabajo genera tres problemas estructurales: - la incorporacin de la fuerza laboral al lado de la oferta del mercado laboral; - la institucionalizacin de los riesgos y reas de vida que no se encuentran subsumidos bajo la relacin salario-trabajo y - la regulacin cuantitiva de la relacin entre oferta y demanda en el mercado de trabajo. En modo alguno se resuelven automticamente estos problemas por la silenciosa compulsin de las relaciones econmicas (expresin de Marx). Si las relaciones econmicas fuerzan a algo, dice Offe, es a la invencin de instituciones sociales y relaciones de dominio. La transformacin de la fuerza laboral en salario-trabajo activo no se produce slo a travs del mercado, sino mediante una estructura poltica normativa, apoyada por el poder estatal, que evite cualquier huida de la relacin trabajo-salario, tanto en forma de regresin a lo precapitalista como de progresin hacia formas socialistas de organizacin. Para que se produzca la mercantilizacin de la fuerza de trabajo es necesario: a) que los trabajadores se encuentren preparados para ofrecer su fuerza de trabajo en el nuevo mercado; y acepten los riesgos y cargas asociados a esta forma de existencia, b) que se den ciertas precondiciones socioestructurales, como los servicios sanitarios y educativos, as como el mantenimiento de las estructuras familiares; c) que exista, en el largo plazo, un equilibrio cuantitativo aproximado entre quienes son proletarizados pasivamente (por huida de formas agrcolas, etc.) y quienes son son capaces de hallar empleo como asalariados. El Estado procura el cumplimiento de estas condiciones. Por ello, afirma Offe, la poltica social no es una reaccin estatal al problema de la clase obrera, sino que, por el contrario, contribuye a la constitucin de la clase obrera. En esta visin, ni la poltica social responde a las exigencias de la clase trabajadora, ni es puramente funcional al desarrollo capitalista. Afirma que la explicacin de la poltica social debe tomar efectivamente en cuenta como factores causales tanto las exigencias como los requisitos sistmicos, esto es, problemas de integracin social y de integracin sistmica. Pero, como reaccin a ambos grupos de problemas, sostiene Offe, la poltica social nunca puede hacerles frente de modo coherente. La solucin a un grupo de problemas no coincide en modo alguno con la solucin al otro; son mutuamente contradictorios. El problema funcional crucial en el desarrollo de la poltica social es el de la compatibilidad de las estrategias por cuya mediacin el aparato poltico gobernante debe

reaccionar a exigencias y requerimientos sistmicos en el marco de las instituciones polticas existentes y a la relacin de fuerzas sociales canalizadas a travs de ellos. Esta tesis propone que las medidas de poltica social y las innovaciones particulares no deben concebirse como respuestas a exigencias especficas ni percibirse como imperativos de modernizacin generados por los problemas del desarrollo capitalista. La poltica social consiste ms bien en respuestas a lo que cabe llamar el problema interno del aparato estatal: cmo reaccionar coherentemente a los dos polos de las necesidades del trabajo y el capital, o cmo hacerlas mutuamente compatibles. II.1.5. El modelo institucionalista. Segn este modelo, cualquier intento de aislar la economa de las instituciones sociales y polticas, destruye la sociedad humana. El Estado social crea nuevas instituciones que evitan la desintegracin de la sociedad. K. Polanyi, en su obra La Gran Transformacin de 1944, basndose en estudios histricos y antropolgicos, afirma que, en las distintas pocas, la economa est gobernada por las instituciones sociales. Los bienes materiales tienen la finalidad de garantizar la posicin social, pero sta implica ciertos deberes hacia otras personas, en el mbito de la familia, del rgimen feudal y de otras instituciones precapitalistas. Todas las sociedades, afirma Polanyi, poseen instituciones sociales y polticas que aseguran la redistribucin. La economa de mercado, como principio organizador de la sociedad, basado en el intercambio, es una creacin artificial que recurre incluso a ciertas ficciones, para dar forma mercantil al trabajo, la tierra y el dinero. El trabajo no participa de las caractersticas de la mercanca, pero el capitalismo lo obliga a adoptar la forma mercantil, y junto a ello, pretende aislar la economa de las instituciones sociales, y en particular de su componente redistributivo. Las instituciones sociales se ven dislocadas por la imposicin de la economa de mercado a una comunidad organizada de forma totalmente distinta; el trabajo y la tierra se convierten en mercancas, lo que no es, una vez ms, ms que una frmula abreviada para expresar la aniquilacin de todas y cada una de las instituciones culturales de una sociedad orgnica. El Estado del Bienestar reintroduce el elemento institucional y redistributivo en las sociedades humanas, a fin de evitar su destruccin. Se procura controlar la accin del mercado en aquello que concierne al trabajo y a la tierra, mediante el intervencionismo estatal. El propio mundo de los negocios capitalistas tena necesidad de ser protegido contra el funcionamiento sin restricciones del mecanismo del mercado. Para T.H. Marshall, la restitucin de la proteccin social perdida con la desaparicin de las antiguas instituciones-, se da a travs del desarrollo del concepto de ciudadana social.

Marshall afirma que el concepto de ciudadana incluye tres elementos: la ciudadana civil, poltica y social. El reconocimiento de los derechos civiles tiene lugar en el siglo XVIII, los polticos en el siglo XIX y los sociales en el siglo XX. No se trata de etapas separadas; en cada una de ellas es posible encontrar el embrin de la siguiente. De esta forma, el primer derecho social en ser reconocido, en el siglo XIX, dice Marshall, es el derecho a la educacin, como una derivacin de los derechos polticos. Se trata de formar a los ciudadanos: la educacin es considerada un requisito necesario de la libertad civil y del ejercicio de los derechos polticos. En el siglo XIX, los analfabetos no votaban; la extensin del sufragio y el desarrollo de la democracia requeran el acceso popular a la educacin. Marshall tambin vincula el nacimiento de los derechos sociales, en el siglo XIX, con las garantas de los derechos civiles. Un ejemplo estara dado en el reconocimiento del derecho a la asistencia jurdica gratuita, como forma de hacer efectivo el derecho de acceder a la justicia. Otro ejemplo es el reconocimiento del derecho de huelga y de negociacin colectiva, dirigidos a hacer efectiva y real la libertad de contratacin. De tal forma, el reconocimiento de estos derechos sociales habra surgido, segn Marshall, con la finalidad de servir a un derecho civil. La importancia principal de la obra de Marshall radica en la elaboracin del concepto de ciudadana social, como conjunto de derechos sociales, que aseguran la efectividad de los derechos civiles y polticos. Este enfoque enfrenta importantes problemas desde el punto de vista emprico. Cuando sostiene que el EB se desarrollar a medida que se extiende la democracia, se enfrenta con el dato histrico de que las primeras iniciativas sociales son previas a la democracia plena y estuvieron motivadas por detener la democratizacin de la sociedad (Francia bajo Napolen III, Bismarck en Alemania, von Taafe en Austria). Y a la inversa, el desarrollo de la proteccin social fue tardo en pases de democratizacin temprana, como Estados Unidos o Australia. II.1.6. El modelo de la movilizacin de clases de Esping-Andersen. Difiere de los anlisis estructuralista e institucionalista por su nfasis en las clases sociales como los agentes principales del cambio. Su argumento principal es que la historia de las coaliciones de clase es la causa ms decisiva de las variaciones, -de los distintos regmenes-, del EB. Las distintas variaciones del EB dependeran de tres factores causales: la naturaleza de la movilizacin de las clases (sobre todo de la clase obrera); las estructuras de coalicin de la clase poltica y el legado histrico de la institucionalizacin del rgimen. La clase obrera no puede por s misma, lograr las transformaciones, y recurre a la coalicin de clases. Un partido obrero difcilmente lograr las mayoras parlamentarias y el acceso al gobierno. La construccin del EB ha

dependido de la formacin de coaliciones polticas. La estructura de las coaliciones de clase es mucho ms decisiva que los recursos de poder de cualquier clase por s misma. Desde luego, la propia naturaleza de la movilizacin de la clase obrera, su organizacin, sus fines e ideologas, es fundamental. Los sindicatos pueden perseguir objetivos sectoriales o ms universales, pueden ser ideolgicos o estrictamente profesionales. De acuerdo a estas caractersticas, plantearn distintas demandas polticas, tendrn una diferente cohesin de clase, y su accin un diferente alcance. Para poder lograr sus objetivos, la clase obrera buscar alianzas con otras clases sociales. As, los orgenes del compromiso keynesiano con el pleno empleo y la construccin socialdemcrata del EB se atribuyen a la capacidad de los movimientos de una clase obrera ms o menos fuerte para forjar una alianza poltica con las organizaciones de los agricultores4. El enfoque de la coalicin de clases explicara las diferencias en el desarrollo del EB en Suecia y Austria, por ejemplo. La hegemona socialdemcrata sueca proviene de su capacidad de forjar la alianza rojaverde con los agricultores; la desventaja de los socialistas austriacos se debe a su situacin de gueto en virtud de la captacin de las clases rurales por una coalicin conservadora. Las clases rurales, segn Esping-Andersen, han sido decisivas para el futuro del socialismo. Donde la economa rural estaba dominada por una agricultura familiar, de pequeo tamao e intensiva en capital, el potencial para una alianza era mayor. El papel de los agricultores en la formacin de coaliciones y en el desarrollo del EB est claro, a juicio de Esping-Andersen. En los pases nrdicos, se obtuvieron las condiciones necesarias para una amplia alianza roja-verde para lograr un EB con pleno empleo a cambio de precios agrarios subvencionados. Por el contrario, la economa rural de la Europa continental fue muy refractaria a las coaliciones rojas y verdes; se basaba en mucha mano de obra barata y por eso los sindicatos y los partidos de izquierda eran vistos como una amenaza. Adems, las fuerzas conservadoras del continente lograron incorporar a los agricultores a las alianzas reaccionarias ayudando a consolidar el aislamiento poltico de los trabajadores. Otra alianza de clases que contribuy a crear el EB, aunque de diferente tipo, fue la alianza de los trabajadores con las capas medias. Las clases medias influyeron para el surgimiento de un EB liberal, no socialdemcrata. Es de esperar que las clases medias se resistan a cualquier modelo de EB que suponga una fuerte igualacin de ingresos y beneficios. En cambio, en los pases escandinavos, las clases medias se incorporaron posteriormente, y tendieron a modelar el EB, con beneficios

Esping-Andersen, G., The Three Worlds of Walfare Capitalism, New Jersey, 1990.

que aseguraran el modo de vida de la clase media. Esto explica el coste extraordinariamente elevado de los EB escandinavos. En Europa continental, la lealtad de las clase medias se dio a travs de la consagracin de un modelo corporativo conservador, que asegura la estratificacin social, con programas de seguridad social separados por ocupaciones. La segmentacin de los seguros sociales asegurara la divisin de la clase trabajadora, y mantendra la lealtad de los individuos a la monarqua o la autoridad estatal central. II.2. Los regmenes del Estado del Bienestar. II.2.1. Introduccin. Desde los aos 1950, ha habido esfuerzos tericos dirigidos a la clasificacin de los diferentes Estados sociales o del bienestar. Las tipologas pueden ser tiles en tres sentidos. Por un lado, la comparacin permite ver el conjunto, los aspectos fundamentales, sobre los aspectos concretos de cada realidad nacional. En segundo lugar, en la comparacin es ms fcil identificar cierta lgica de movimiento, de evolucin, y por ende, de causalidad. Finalmente, las tipologas son herramientas tiles para generar y comprobar hiptesis. G. Esping-Andersen ha formulado una clasificacin en tres grandes regmenes de Estado del Bienestar. Se habla de regmenes significando las formas en que se articula el bienestar proveniente del Estado, el mercado y la familia, los tres principales asignadores de recursos en las sociedades contemporneas. El concepto de rgimen de EB no slo se refiere a cmo las polticas sociales se construyen, sino tambin a cmo ellas influyen sobre el empleo y sobre la estructura social en general. Al hablar de rgimen denota que en la relacin entre el Estado y la economa se entrelaza sistemticamente un complejo de caracteres legales y organizacionales. El grado de desmercantilizacin, estratificacin social y las caractersticas del empleo son claves para la identidad de un EB, segn este modelo. Inspirado por las contribuciones de K. Polanyi, Esping-Andersen analiza los derechos sociales en trminos de su capacidad para desmercantilizar a las personas; significando el grado en que permiten a las personas vivir con independencia de las fuerzas del mercado. La poltica social se dirige a atender algunos problemas derivados de la estratificacin social pero, sostiene Esping Andersen, al mismo tiempo contribuye a formar un tipo de estratificacin social. Esping-Andersen desarrolla y ampla el enfoque de R. Titmuss (1958), que clasific a los EB en residuales e institucionales. En los primeros, el Estado asume responsabilidad slo cuando la familia o el mercado fallan; busca limitar sus compromisos a los grupos sociales marginales, a quienes considera merecedores de su asistencia. En el

segundo tipo, el EB se dirige a toda la poblacin, es universalista, y posee un compromiso institucionalizado con el bienestar. Este tipo de enfoque tiene la ventaja de comparar los distintos EB, tomando en cuenta no slo el volumen del gasto social, sino tambin la forma en que el mismo se distribuye. Esping-Andersen identifica tres regmenes tpicos, cada uno organizado segn su propia lgica de organizacin, estratificacin e integracin social. Cada uno debe sus orgenes a diferentes fuerzas histricas, y sigue diferentes trayectorias de desarrollo. II.2.2. El rgimen liberal-residual. En este rgimen se minimiza la accin del Estado, los riesgos se individualizan, y se promueven las soluciones de mercado. El principio es que los individuos deben buscar su subsistencia y desarrollo en el mercado. Predomina la ayuda a los que se comprueba que no tienen medios, las reglas para el acceso a los derechos son estrictas y a menudo estn asociados a un estigma, y los subsidios son modestos. El Estado procura estimular el mercado, y en consecuencia, minimiza los efectos de la desmercantilizacin. El supuesto general en el liberalismo es que el mercado es liberador, incentiva el trabajo y la confianza de los individuos en s mismos. Si no hay interferencias, los mecanismos autorreguladores del mercado asegurarn el equilibrio entre la oferta y la demanda de trabajo, y el empleo permitir a cada uno asegurar la subsistencia. Cuando el mercado no puede asegurar el bienestar, por causas ajenas a la voluntad del individuo, entonces ingresa la poltica social, como ltimo refugio. La poltica social liberal es heredera de la asistencia social, de la caridad y del alivio de la pobreza. Es residual en cuanto adhiere a una concepcin estrecha de los riesgos que deben ser considerados sociales, y porque el Estado se ocupa de la pobreza, cuando ha fracasado el mercado como asignador de recursos. En general, las naciones anglosajonas se agrupan en torno a este modelo. Sin embargo, es importante distinguir entre aquellas sociedades, como Australia o el Reino Unido, donde el movimiento sindical jug un rol significativo en la poltica y logr introducir criterios universalistas en algunas reas, como la cobertura de salud-, y aquellas, como los Estados Unidos, donde su rol fue marginal. El modelo liberal estimula las soluciones de mercado tambin para la cobertura de los riesgos sociales; favorece los seguros privados en materia de salud, invalidez o retiros. La condicin principal para tener derecho a la proteccin social es una situacin real y demostrable de necesidad: el Estado tiende a intervenir slo cuando fracasa el mercado, y los beneficios no son generosos, de forma de no constituirse en un incentivo para salir del mercado.

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Esto no implica que este tipo de rgimen no acepte el seguro social. En la medida que el seguro social sea contributivo, y los beneficios deriven de la insercin en el mercado laboral (tanto en lo referente al acceso, como a la cuanta de los beneficios), se refuerza el vnculo entre los beneficios y el mercado. De esta forma, el rgimen liberal suele combinar tres pilares de proteccin: un nivel mnimo, para los carentes de recursos para atender sus necesidades vitales, un segundo nivel de seguro social, que otorga beneficios relacionados con las ganancias y la trayectoria laboral, y un tercer nivel de seguro privado. II.2.3. El rgimen corporativo-conservador. En la mayora de los Estados de Europa continental, el liberalismo jug un rol muy marginal, y los socialistas se vieron excluidos del poder hasta despus de la Segunda Guerra Mundial. La poltica social fue diseada por regmenes monrquicos o autoritarios, opuestos tanto a liberales como a socialistas, recurriendo a las tradicionales ideas corporativas, y a la influencia de la Iglesia Catlica. El corporativismo se desarroll en la Europa continental, lo que se explica, segn Esping-Andersen, porque se trata de naciones de industrializacin tarda, en que las tradiciones corporativas fueron conservadas hasta una etapa relativamente tarda, donde la fuerza de las distinciones de status, jerarqua y privilegio han sido especialmente fuertes, y donde la doctrina social de la Iglesia tuvo una fuerza especial. Las corporaciones constituyeron instituciones sociales precapitalistas, que surgieron en las ciudades, en torno a los artesanos y comerciantes, establecieron jerarquas y monopolizaron el ingreso de nuevos miembros, los precios y la produccin. Las guildas y corporaciones tambin se ocuparon del bienestar social de sus miembros, hacindose cargo de los invlidos, las viudas y los hurfanos. Su bienestar no dependa de su mercantilizacin. Antes de ser apropiado por el Estado, el modelo corporativo fue una de las primeras respuestas a la mercantilizacin capitalista. Inspir a las friendly societies britnicas, y a las asociaciones mutuales en la Europa continental. El corporativismo fue favorecido por los gobiernos conservadores europeos, de fines del siglo XIX, quienes lo perciban como una forma de mantener la sociedad tradicional dentro de la nueva economa capitalista, y como una forma de integrar al individuo en una entidad orgnica, protegido de la individualizacin y competencia del mercado, y alejado de las ideas socialistas. Fue propagado por la Iglesia Catlica en las

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Encclicas Rerum Novarum y Quadragesimo Anno5 y tomado por los regmenes autoritarios de Alemania, Italia y Espaa. El seguro social promovido por los reformadores conservadores como Bismarck, tuvo como resultado consolidar las divisiones entre los asalariados, al establecer programas distintos para diferentes clases y status, cada uno con su especfico conjunto de derechos y privilegios, y por otro lado, estableci lealtades directas entre los individuos y la autoridad estatal. El modelo corporativo fue seguido en Alemania, Austria, Italia y Francia, y result en sistemas de seguridad social fragmentados, y con pluralidad de beneficios, segn riesgo y sector de actividad que obtena la cobertura. Las caractersticas esenciales de un rgimen corporativo-conservador son: a) reproduce la segmentacin y estratificacin social, b) deposita las responsabilidades principales en la familia, y acta en forma subsidiaria de sta, c) es estatista, en el sentido de apoyarse en una importante burocracia de funcionarios que gozan de privilegios. Estratificacin y segmentacin social. El modelo corporativo se identifica principalmente por el grado en que el seguro social est diferenciado y segmentado en programas distintos segn la ocupacin y el status social de la profesin. Los derechos estn vinculados a la clase y al status social, cuanto mayor es el status, mejores son los derechos. Por ello, el impacto redistributivo se ve atenuado. Responsabilidad principal de la familia. Tambin recae sobre la familia una importante responsabilidad por el bienestar de sus miembros; este modelo se construye en torno al concepto del varn como proveedor de recursos (male bread-winner), los derechos sociales de la familia dependen del jefe de familia6.
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El recurso a las antiguas corporaciones puede encontrarse en la Encclica Quadragesimo Anno (1931): Al hablar de la reforma de las instituciones, principalmente pensamos en el Estado; no porque de su influjo haya de esperarse toda la salvacin sino porque, a causa del vicio del individualismo que hemos sealado, las cosas han llegado ya a tal punto que, abatida y casi extinguida aquella exuberante vida social que en otros tiempos se desarroll en las corporaciones o gremios de todas clases, han quedado casi solos frente a frente los particulares y el Estado. Semejante deformacin del orden social lleva consigo no pequeo dao para el mismo Estado, sobre el cual vienen a recaer todas las cargas que antes sostenan las antiguas corporaciones, vindose l abrumado y oprimido por una infinidad de cargas y obligaciones ... ...Conviene que la autoridad pblica suprema deje a las asociaciones inferiores tratar por s mismas los cuidados y negocios de menor importancia, que de otro modo le seran de grandsimo impedimento para cumplir con mayor libertad, firmeza y eficacia cuanto a ella sola corresponde, ya que slo ella puede realizarlo, a saber: dirigir, vigilar, estimular, reprimir, segn los casos y la necesidad lo exijan. Por lo tanto, tengan bien entendido esto los que gobiernan: cuando ms vigorosamente reine el orden jerrquico entre las diversas asociaciones, quedando en pie este principio de la funcin supletiva del Estado, tanto ms firme ser la autoridad y el poder social, y tanto ms prspera y feliz la condicin del Estado. 6 En la Encclica Rerum Novarum (1891), se puede leer: 10. Querer, por consiguiente, que la potestad civil penetre a su arbitrio hasta la intimidad de los hogares es un error grave y pernicioso. Cierto es que, si una familia se encontrara eventualmente en una situacin de extrema angustia y carente en absoluto de medios para salir de por s de tal agobio, es justo que los poderes pblicos la socorran con medios extraordinarios, porque cada familia es una parte de la sociedad. Cierto tambin que, si dentro del hogar se produjera una alteracin grave de los derechos mutuos, la potestad civil deber amparar el derecho de cada uno; esto no sera apropiarse los derechos de los ciudadanos, sino protegerlos y afianzarlos con una

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La crisis del modelo familiar tradicional pone en crisis la cobertura del modelo, por el desajuste entre uno y otro: este rgimen no da una cobertura adecuada en casos de desintegracin familiar. Estatismo. El rgimen conservador tambin tiene una vertiente estatista, en el sentido de una autoridad paternalista que asegura a sus servidores (los funcionarios pblicos) un status privilegiado. El estatismo conservador es heredero de la relacin entre el soberano y los sbditos. El soberano proporciona empleo a sus sbditos en el ejrcito o en la administracin estatal, y a cambio los recompensa con los beneficios propios de su status. II.2.4. El Estado del bienestar socialdemcrata o universalista. Es el rgimen de los pases escandinavos. Es universalista (cubre a todas las personas, no slo a los necesitados), con un nivel elevado de prestaciones, y tiende a la uniformidad (iguales prestaciones). En este sistema, todos los ciudadanos tienen derechos similares, con independencia de su posicin de clase social, o insercin en el mercado. Es el producto de dcadas de gobierno socialdemcrata. El principio del universalismo y la desmercantilizacin de los derechos sociales se han extendido tambin a las clases medias. Los socialdemcratas buscaban una igualdad en los estndares ms elevados, no un mnimo (como en el Estado liberal) ni la diferenciacin (como en el Estado corporativo-conservador). Esta frmula se traduce en una mezcla de elevada desmercantilizacin y de programas universalistas. A diferencia del modelo corporativo-conservador, el principio no es esperar hasta que se agote la capacidad de ayuda de la familia, sino socializar los costes de la familia. La responsabilidad por el bienestar recae principalmente en el Estado, minimizando la dependencia del mercado o de la familia. Los derechos se basan en la idea de ciudadana social. El Estado desarrolla polticas que favorecen el acceso al trabajo y a la vivienda de los jvenes (procurando evitar que dependan de su familia), brinda servicios de cuidado de los nios y de los ancianos, tambin aliviando las cargas familiares y facilitando la insercin laboral de la mujer, etc. II.3. Tipologa de los Estados sociales en Amrica Latina.7
justa y debida tutela. Pero es necesario de todo punto que los gobernantes se detengan ah; la naturaleza no tolera que se exceda de estos lmites. Es tal la patria potestad, que no puede ser ni extinguida ni absorbida por el poder pblico, pues que tiene idntico y comn principio con la vida misma de los hombres. Los hijos son algo del padre y como una cierta ampliacin de la persona paterna, y, si hemos de hablar con propiedad, no entran a formar parte de la sociedad civil sino a travs de la comunidad domstica en la que han nacido. Y por esta misma razn, porque los hijos son naturalmente algo del padre..., antes de que tengan el uso del libre albedro se hallan bajo la proteccin de dos padres(3). De ah que cuando los socialistas, pretiriendo en absoluto la providencia de los padres, hacen intervenir a los poderes pblicos, obran contra la justicia natural y destruyen la organizacin familiar.
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Se sigue a continuacin la clasificacin de Fernando Filgueira, expuesta en El nuevo modelo de prestaciones sociales en Amrica Latina: eficiencia, residualismo y ciudadana estratificada.

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II.3.1. Universalismo estratificado. Uruguay, Argentina y Chile protegan, hacia 1970, a la mayor parte de la poblacin mediante la seguridad social, la educacin y la cobertura de salud. Todos ellos ofrecan amplios niveles de desmercantilizacin tanto en la prestacin de servicios fuera del mercado (salud, educacin, etc.) como en la provisin de subsidios monetarios para distintas situaciones de imposibilidad laboral. Otra caracterstica de estos sistemas la constituye una fuerte estratificacin de beneficios, condiciones de acceso y rango de proteccin en seguridad social y en salud. La incorporacin a la seguridad social, el nivel de los beneficios, dependi del poder de presin de los distintos sectores (militares, funcionarios pblicos, trabajadores de sectores clave tuvieron proteccin antes y en mejores condiciones que otros). Sealan Mesa-Lago y Bertranou8 que el anlisis de la estratificacin de la seguridad social generada por estos grupos de presin permite sacar algunas conclusiones: a) Cada uno de estos grupos tiene su propio sistema, legislacin, condiciones de adquisicin de derechos, prestaciones, fuentes de financiamiento y administracin; b) Cuanto mayor es el poder del grupo de presin, ms temprano recibi proteccin y mayor es su grado de cobertura (primero los militares, luego los funcionarios pblicos, los maestros, los trabajadores de los servicios pblicos, la industria, y por ltimo los rurales, domsticos y cuentapropistas); c) Cuanto mayor es el poder del grupo de presin, ms generosas son sus prestaciones y ms flexibles sus condiciones de adquisicin de derechos; d) El Estado subsidia ms a los grupos de mayor poder. II.3.2. Regmenes duales. La cobertura presenta aspectos estratificados, pero sin la universalizacin de los beneficios, en gran medida por la heterogeneidad regional. Existe un importante desarrollo del mercado formal y la proteccin del Estado en ciertas regiones, y una virtual desproteccin en otras. Existe segmentacin o estratificacin geogrfica. Cuanto ms urbana y desarrollada es la unidad territorial, mayor es su grado de cobertura, y la oferta de servicios es ms amplia y accesible. Por el contrario, los estados o provincias ms pobres que son los ms necesitados- son los que tienen la cobertura ms baja y los peores servicios. II.3.3. Regmenes excluyentes.

Manual de Economa de la Seguridad Social, CLAEH, Montevideo, 1998, pg. 28 y ss.

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Con la excepcin de Costa Rica, los pases centroamericanos, Per, Bolivia y Ecuador presentan sistemas elitistas de seguridad social y salud, duales en materia de educacin. La pobreza supera el 50 %. Los sistemas de proteccin social consisten en su mayor parte de polticas elitistas que agregan a la poblacin en situaciones privilegiadas, privilegios adicionales. Un nmero reducido de trabajadores formales, funcionarios pblicos y profesionales son quienes se ven tpicamente favorecidos en estos modelos. La mayor parte de la poblacin representada en el sector informal, la agricultura y la mano de obra secundaria se encuentran excluidos. II.4. Las polticas y su dependencia de los legados organizativos y administrativos. II.4.1. Introduccin. En el anlisis precedente, se ha partido de un supuesto: que las polticas son el resultado de la interaccin de las fuerzas que actan en una sociedad. En tiempos recientes, la ciencia poltica ha incorporado, adems, el punto de vista inverso: cmo las polticas actan sobre las fuerzas e instituciones que definen las polticas (policy feedback). La poltica social no es solamente un resultado (output) sino tambin un importante factor causal (input) en el proceso de decisin poltica, al modelar las condiciones sociales, econmicas y polticas en que se tomarn las futuras decisiones. El argumento central es que el Estado, entendido como el aparato ejecutivo, legislativo y judicial, tiene un importante impacto en la naturaleza de la poltica pblica y una considerable independencia de los intereses sociales organizados y de los programas de las coaliciones electorales, pautando de esa forma el diseo y las opciones polticas de los gobiernos. En especial, se ha comprobado empricamente, que la formulacin de las polticas sociales depende de las formas histricas que han asumido dichas polticas (path dependency), limitando la capacidad de innovacin. Ello ocurre por diversos mecanismos9. II.4.2. Las polticas como generadoras de recursos y de incentivos. Las polticas pblicas confieren recursos y crean incentivos a los individuos y a los grupos, que influyen sobre la accin poltica futura. a) Efectos sobre los grupos de inters. Las polticas pueden proveer tanto incentivos como recursos que pueden facilitar o inhibir la formacin o expansin de determinados grupos. Una vez que se reconocen ciertas prestaciones, se crea un acostumbramiento que es una fuerte motivacin
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Pierson, P., When Effect Becomes Cause. Policy Feedback and Polical Change, World Politics, N 45/4, july 1993, p. 595.

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para la movilizacin de sus beneficiarios a favor de su mantenimiento o expansin. La estructura organizativa y los fines polticos de los grupos pueden cambiar en respuesta a la naturaleza de los programas que confrontan y ayudan a sostener o modificar. Las polticas pueden fortalecer a determinados grupos al aumentar su acceso a los gobernantes, o su participacin en las decisiones de gobierno. Los gobiernos que persiguen una agenda social y econmica complicada procurarn traer al proceso de decisin a los actores sociales (generalmente organizaciones de empleadores y sindicatos), fortaleciendo el protagonismo poltico de estas organizaciones, a cambio de su compromiso en las polticas sociales. b) Efectos sobre el gobierno. Las polticas transforman o expanden las capacidades del Estado y por lo tanto, cambian las posibilidades administrativas para iniciativas en el futuro. La viabilidad de las iniciativas de poltica social frecuentemente requiere la presencia de organizaciones burocrticas coherentes integradas por funcionarios bien entrenados y experimentados. Las polticas crean capacidades administrativas, que condicionan cualquier definicin futura. c) Efectos sobre las masas. El EB provee recursos e incentivos para los individuos que influyen sobre elecciones cruciales de la vida: qu clase de trabajo elegir, cundo retirarse, cuntos hijos tener, cmo organizar la vida familiar, qu previsiones adoptar frente a los riesgos. De esta forma queda sellado (locked in) un camino particular de desarrollo de las polticas, dado que se generan restricciones para un cambio futuro. II.4.3. Las polticas como fuente de aprendizaje e informacin. a) Polticas pblicas y efectos de aprendizaje. La fijacin de la agenda puede depender de los xitos pasados o reflejar lecciones aprendidas de errores pasados. Las polticas tienden a enmarcar la solucin de los nuevos problemas en los antiguos formatos y diseos. Por ejemplo: una vez implementado, el seguro social ha tendido a adoptarse como medio de respuesta a nuevos riesgos. En este sentido, el principal factor que determina la poltica en el tiempo-1 es la poltica en el tiempo-0. La poltica responde menos a las condiciones sociales y econmicas que a las consecuencias de la poltica anterior. El incrementalismo es una manifestacin de la tendencia ms general a responder por analoga. Los Estados estn predispuestos a seguir polticas con las que han tenido alguna experiencia favorable, ajustando aspectos secundarios para ajustar las polticas e instituciones a las nuevas realidades. En este proceso, es clave la intervencin de los expertos y de los funcionarios en un mbito o en una institucin especfica. Las burocracias y los expertos tendern a referirse a las polticas ya aplicadas, condicionando las posibilidades de un nuevo gobierno.

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La sustitucin total de la poltica se da cuando sta colapsa y se demuestra definitivamente inadecuada-, no cuando da seales de deterioro. Se tiende a suponer que si funcion en el pasado, tambin lo har en el futuro. Hay una resistencia a plantear un cambio radical de la poltica social aunque sea probablemente necesario-, y se prefiere recurrir, en primera instancia, a modificaciones instrumentales. Hall distingue tres niveles de cambio poltico, y argumenta que el proceso de aprendizaje poltico no ser el mismo en los tres niveles. Los cambios de primer orden alteran los ajustes de los instrumentos de la poltica, manteniendo los instrumentos y los fines de la misma. Los cambios de segundo orden modifican los instrumentos (por ej., los instrumentos de poltica macroeconmica), mientras que los de tercer orden, que marcan una ruptura con las prcticas pasadas, involucran simultneamente modificaciones en los instrumentos y en los fines (por ej., la sustitucin del paradigma keynesiano por el neoliberalismo). Recurriendo a la teora de Kuhn sobre los paradigmas cientficos, Hall afirma que los cambios de tercer orden requieren la aparicin de anomalas que no pueden resolverse con los cambios de primer y segundo orden10. La crisis de los aos 70 puso en crisis el paradigma keynesiano, porque la conjuncin de inflacin con estancamiento y desempleo contradeca la curva de Phillips. Esta anomala auspici el advenimiento del paradigma neoliberal. b) Polticas pblicas y opinin pblica. Los argumentos del aprendizaje de las polticas tienden a concentrarse en aquellos que tienen un rol activo en el diseo de las polticas: polticas y altos funcionarios, expertos, y lderes de grupos de inters. Pero tambin pueden aplicarse a grupos ms amplios del electorado, en la medida que puedan ser comprendidos por stos. La estructura y las actividades pasadas del Estado frecuentemente afectan la naturaleza o fuerza de las demandas que los actores sociales articulan. Dos condiciones deben reunir las polticas pblicas para generar una respuesta de las masas: - visibilidad: los ciudadanos deben percibir algn resultado que los lleva a preguntarse sobre la causa - trazabilidad: para responder mediante la recompensa o el castigo de las polticas, el electorado debe poder ligar el resultado a alguna accin gubernamental. Un factor crucial al vincular la poltica a un resultado es el largo de la cadena causal. Cuanto mayor sea el nmero de etapas y de incertidumbres entre una poltica y un resultado determinado, menor ser la trazabilidad. Esto puede ser un incentivo para que el gobierno disee programas cuyos resultados beneficiosos sean rpidos y sus costos sean notados en el largo plazo y por tanto, cargados sobre gobiernos posteriores (ej., endeudamiento pblico para financiar el alto costo de mantener una poltica financieramente inviable).

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Hall, P., Policy Paradigms, Social Learning, and the State, en Comparative Politics, April 1993, p. 275.

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