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DO PATRIMONIALISMO AO GERENCIALISMO: UMA BREVE ANLISE SOBRE A EVOLUO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA1

Por Maicon Weippert de Oliveira

RESUMO
O Estado Brasileiro, nas ltimas dcadas, passou por vrias transformaes, tanto sociais quanto econmicas, que fizeram com que o seu papel e atribuies fossem totalmente reformulados, tendo em vista que organizaes sociais tornaram-se complexas, exigindo-se, dessa forma, outra postura por parte do mesmo. Isso porque o Estado a instituio que organiza a vontade de um povo, politicamente constitudo, no que diz respeito a seus interesses coletivos. Trata-se, pois, de uma organizao poltica com o fim especfico e essencial de regulamentar as relaes sociais entre os membros da populao de um territrio exercido e efetivado pelo Governo, sendo soberano em suas decises e encarregado de representar ou expressar a coletividade. Tal soberania exercida por meio do Governo, visto que esse a instncia poltica pela qual agem os Estados. por meio das estruturas gerais de Governo que se definem e se planejam as polticas pblicas que visam atender aos interesses da sociedade, politicamente organizada por meio da Administrao Pblica. No Brasil, no decorrer de seu desenvolvimento, foram implantados trs modelos de Administrao Pblica, quais sejam: Modelo Patrimonialista, Modelo Burocrtico e Modelo Gerencial, cada um executado em pocas distintas e de acordo com a sociedade da poca. Desse modo, o presente artigo buscou compreender como se deu a evoluo dos modelos de Gesto adotados pela Administrao Pblica Brasileira, especificando sua trajetria e suas diferenas, bem com quais conseqncias a mencionada evoluo trouxe s relaes sociais. Para tanto, baseou-se em pesquisas bibliogrficas, que demonstraram a opinio de diversos autores que tratam do tema, analisando quais as principais caractersticas e diferenas de cada modelo de gesto adotado no Brasil. Palavras-Chave: Estado. Governo. Administrao Pblica. Modelos de Gesto. Sociedade.

Artigo apresentado FID Faculdade Integrada de Diamantino como requisito obrigatrio obteno do grau de Especialista em Gesto Pblica.

ABSTRACT
The Brazilian State, in the last decades, passed for some transformations, that had made with that its paper and attributions total were reformulated, in view of that social organizations had become complex, demanding of this form another position on the part of the same. This because the State is the institution that organizes the will of a people, politically constituted, in what it says respect its collective interests. It is treated, therefore, of an organization politics with prescribed the specific and essential end of the social relations between the members of the population of a territory exerted and accomplished for the Government, being sovereign in its decisions and person in charge to represent or to express the collective. Such sovereignty is exerted by means of the Government, since this is the instance politics for which the States act. It is by means of the general structures of Government that if define and plan the public politics that they aim at to take care of to the interests of the society, politically organized by means of the Public Administration. In Brazil, to elapse of its development, three models of Public Administration, which had been implanted are: Patrimonialista Model, Bureaucratic Model and Managemental Model, each one executed at distinct times and in accordance with the society of the time. Thus, this study aimed to understand how was the evolution of models of management adopted by the Brazilian Public Administration, specifying its path and their differences, and with what consequences the developments mentioned brought social relationships. To do so, was based on literature searches, which showed the opinion of several authors dealing with the issue, analyzing what the main characteristics and differences of each management model adopted in Brazil. Word-Key: State. Government. Public Administration. Models of Management. Society.

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INTRODUO O estudo dos acontecimentos passados fundamental para o conhecimento do presente, ou seja, as aes do passado geram reaes no presente, assim como as aes atuais podero gerar reaes no futuro. O mundo, nas ltimas dcadas, passou por radicais transformaes, tanto econmicas quanto sociais, atingindo todos os setores da sociedade, inclusive as instituies governamentais brasileiras, fazendo com que as mesmas passassem por profundas transformaes, cujo objetivo principal esteve, e ainda est, voltado para a qualidade e excelncia do servio prestado aos cidados, respeitando-se suas caractersticas e peculiaridades. De acordo com Kotler (2007, p. 56), toda sociedade necessita de um setor pblico, sendo que esse, por sua vez, possui trs funes fundamentais. A primeira e mais importante delas definir os princpios operacionais dessa sociedade. A segunda funo, ou papel do governo, realizar os servios pblicos que so imprescindveis aos interesses do cidado. A terceira, ainda segundo o autor, fornecer servios pblicos necessrios, que nem o setor privado nem setores sem fim lucrativos queiram ou possam administrar com os recursos existentes. A anlise da evoluo da Administrao Pblica Brasileira acompanha as transformaes das atribuies do Estado e as mudanas de objetivos dos governos, com conseqncia interferncias s relaes da sociedade brasileira. Tais transformaes afetaram e ainda afetam as relaes entre os cidados e a Administrao Pblica, uma vez que por meio da Administrao Pblica que o Estado desempenha o seu papel, assumindo, ao mesmo tempo, ordem e hierarquia, sendo competente para estabelecer regras que insiram a sociedade na organizao poltica. Assim, seu poder apresenta um carter de evidente supremacia sobre os indivduos e a sociedade em geral, ou seja, exerce a sua soberania perante as relaes sociais, atravs da Administrao Pblica. Pois, conforme estabelece Reale (apud VAZ, 2009, p. 30), o homem no apenas existe, mas coexiste, ou seja, vive necessariamente em companhia de outros homens. Em virtude deste fato fundamental da coexistncia, estabelecem os indivduos entre si relao de coordenao, de subordinao, de integrao, ou de natureza, relaes essas que no ocorrem sem o concomitante aparecimento de regras de organizao e de conduta.
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A evoluo da Administrao Pblica no Brasil baseia-se em trs modelos diferentes, quais sejam: a Administrao Patrimonialista, a Administrao Burocrtica e a Administrao Gerencial. Esses modelos surgiram sucessivamente ao longo do tempo, no significando, porm, que alguma delas tenha sido definitivamente abandonada, muito pelo contrrio, a Administrao Gerencial, por exemplo, ainda possui alguns traos e caractersticas da Administrao Patrimonialista, assim como da Burocrtica. Tais modelos foram implementados de acordo com as necessidades para o desenvolvimento do sistema pblico brasileiro, acompanhando as transformaes das atribuies do Estado e as mudanas de objetivos dos governos, com conseqente interferncia s relaes da sociedade brasileira, e cada qual, com sua importncia, contribuiu, bem ou mal, para o resultado da atual Administrao Pblica no Brasil. Na Administrao Patrimonialista, modelo vivenciado no perodo da colonizao pela Coroa Portuguesa, tinha-se um modelo no qual as decises do Governo eram totalmente concentradas nas mos dos Reis, onde no havia nenhum tipo de participao popular em quaisquer decises que eram tomadas, nem a separao quanto ao que era de propriedade do poder pblico e do poder privado. No perodo da Administrao Burocrtica, preconizada por Max Web, a procura de um modelo que pudesse atender as novas exigncias, que se adequasse principalmente s mudanas sociais ocorridas e que contrapusesse ao modelo de gesto patrimonialista, diante do crescimento e da complexidade das empresas de grande porte contemporneas, se instalando tanto em empresas pblicas quanto privadas, inspirou o nascimento da Burocracia, que tinha como objetivo principal a criao de um novo modelo de gesto pblica, enfatizando-se um sistema baseado na racionalidade e no direito, na legitimidade do processo decisrios, distinguindo-se o que era considerado pblico do privado, e adequando os meios para se alcanar os fins, visando atingir a maior eficincia na obteno dos resultados esperados. Na Administrao Gerencial, atual modelo de Gesto da Administrao Pblica Brasileira, apesar da maior descentralizao e flexibilidade em relao os demais modelos de gesto, os gestores pblicos submetem-se a regras pr-estabelecidas, que consubstanciam os objetivos principais da atual Administrao Pblica, voltada para a qualidade e eficincia dos servios prestados, tendo, como conseqncia, a satisfao dos seus clientes.

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O ESTADO, O GOVERNO E AS POLTICAS PBLICAS Dispe Meirelles (apud JUNQUILHO, 2010, p. 16), que quando estudamos Administrao Pblica devemos ter bem claro em mente o conceito de Estado, uma vez que as caractersticas da Administrao Pblica de um determinado pas dependero do Estado no qual ela est inserida. Pois bem, mas, e o que vem a significar a palavra Estado? Segundo Matias-Pereira (2007, p. 02), numa viso sistmica, pode-se visualizar o Estado de um lado, a sociedade do outro e no meio a Administrao Pblica, onde o Estado, por meio da Administrao Pblica, tem a responsabilidade de atender as demandas da sociedade, com servios pblicos de eficientes e eficazes. A Administrao Pblica, ento, a relao entre o Estado e o Governo, da a importncias do entendimento do mencionados vocbulos. Para Souza (2009, p. 13), o Estado pode ser considerado como:
A instituio que organiza a vontade de um povo, politicamente constitudo, no que diz respeito a seus interesses coletivos. Trata-se, pois, de uma organizao poltica com o fim especfico e essencial de regulamentar as relaes sociais entre os membros da populao de um territrio exercido e efetivado pelo Governo.

Para Chalete (apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 32), o Estado possuiu algumas caractersticas especficas, tais como:
soberano e est encarregado de representar ou expressar a coletividade, possuir um quadro jurdico e administrativo, que defini suas regras, organizando as formas de existncia social, e constitui na instncia governamental que, em ltima anlise, toma decises referentes aos negcios comuns.

Por sua vez, o Governo, na concepo de Souza (2009, p. 14):


a instncia poltica pela qual agem os Estados. por meio das estruturas gerais de Governo que se definem e planejam-se as polticas pblicas que visam atender aos interesses da sociedade, politicamente organizada por meio da Administrao Pblica.

Constata-se, tambm, o disposto por Babbio, Matteucci e Pasquino (apud JUNQUILHO, 2010, p. 29), que conceituam Governo como sendo:
O conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de uma determinada sociedade, onde, por conseqncia, pela expresso governantes se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado e pela de governados, o grupo de pessoas que esto sujeitas ao poder do Governo na esfera estatal.

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Um dos objetivos do Governo, conforme visto, a adoo de medidas e decises que venham atender as necessidades da sociedade a qual o est vinculada. Tais medidas e decises so realizadas por meio do Aparelho Administrativo do Estado (Administrao Pblica), atravs das Polticas Pblicas, cuja nfase ocorreu no momento da concepo da Administrao Gerencial. Segundo Bobbio (apud SECCHI, 2010, p. 01), a Poltica a atividade ligada obteno e manuteno dos recursos necessrios para o exerccio do poder sobre o homem, orientando as decises e aes que devero ser tomadas. Nessa mesma linha de raciocnio Heidemann e Salm (2010, p. 29), definem que em sua concepo mais operacional, a poltica entendida como aes, prticas, diretrizes polticas, fundamentadas em lei e empreendidas como funo de Estado por um governo, para resolver questes gerais e especficas de uma populao, regulamentando e controlando a vida em sociedade. J a o entendimento de Polticas Pblicas, na concepo de Dye (apud HEIDEMANN e SALM, 2010, p. 29), tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer, podendo ser entendida tambm como o Estado em Ao. Para Hofling (2001, p. 31), as Polticas Pblicas (ou Polticas Sociais), se referem s aes que determinam o padro de proteo social implementado pelo Estado, voltadas, em princpio, para a redistribuio dos benefcios sociais, visando diminuio das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconmico. Para ela, as Polticas Pblicas tm suas razes nos movimentos populares do sculo XIX, voltadas aos conflitos surgidos entre capital e trabalho, no desenvolvimento das primeiras revolues industriais. As Polticas Pblicas, nas ltimas duas dcada, esto no centro dos debates sobre o desenvolvimento sociais do Brasil, em decorrncia, conforme apontado por Souza (2009, p. 89), dos seguintes fatores:
A crise do Estado dos anos 90, a conhecida crise fiscal ou financeira, que forou os governos a adotarem polticas restritivas de gastos pblicos culminando com a diminuio dos investimentos e, ao mesmo tempo, aumento do controle sobre os gastos pblicos; Os ajustes fiscal e tributrio (equilibrar os gastos e as receitas no setor pblico) passaram a ser a grande e mais importante prioridade dos governos no psguerra, sobretudo a partir dos anos 80, perodo em que pases da Amrica Latina, especialmente o Brasil, entrou numa profunda crise econmico-social, no conseguindo resolver problemas estruturais como o combate a desigualdade social e a consolidao da democracia com desenvolvimento e crescimento econmico;

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A urgncia em formular polticas pblicas e promover a incluso social, em uma regio onde a questo social sempre esteve ou esquecida ou subordinada s questes econmicas, como o caso brasileiro.

As figuras abaixo representam, de forma sucinta, a relao entre o Estado, o Governo, elaborador das Polticas Pblicas, e o Aparelho Administrativo do Estado (Administrao Pblica), que executa tais polticas, formando um sistema interagente e interdependente.

Figura 1: Representao grfica da relao entre Estado, Governo e Aparelho Administrativo do Estado. Fonte: Adaptado de Souza (2009, p. 22)

Figura 2: Diagrama da relao entre Estado, Governo e Aparelho do Estado. Fonte: Adaptado de Martins (1997, p. 07)

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A ADMINISTRAO PBLICA A Administrao Pblica, para Moraes (2003, p.49), pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos qual a Lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. Como explica Meirelles (2007, p. 85):
Administrao pblica, portanto, a gesto de bens e interesses da populao, como, por exemplo: ensino pblico. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua atuao.

Sob o aspecto operacional, Administrao Pblica o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico dos servios prprios do Estado, em benefcio da coletividade. Harmon e Mayer (apud SOUZA, 2007, p. 26-7), destacam que a administrao pblica um contexto decisrio onde os gestores pblicos, de forma legtima, tomam decises que afetam muitas pessoas, tomam decises em nome do povo, usando os recursos pblicos. Assim, deve-se entender a administrao pblica como a ocupao de todos que atuam em nome do povo e da sociedade, de forma legal, cujas aes tm conseqncias para os indivduos e os grupos sociais. Costa (apud PEREGRINO, 2009, p. 15) aponta que a literatura acadmica instituiu tradicionalmente que, a partir de 1930, o Brasil comeou a deixar de ser agrrio para ser um pas industrial. Apesar de muitos indcios industrializantes serem verificados antes desta data, inegvel que o Estado incrementou o processo de modernizao de suas estruturas, tendo em vista capacit-lo a exercer um papel de motor do desenvolvimento. De acordo com Hill e Ham (1993, p. 40) at 1930, por exemplo, o Estado brasileiro apenas esboou alguns esforos de implantar sua burocracia como Max Weber a compreendia, ou seja, uma organizao estruturada com funes definidas, formalizao de seus atos, regulamentos e decises, com autoridade e hierarquia, com deveres e direitos estabelecidos para os funcionrios, os quais tinham salrios pr-definidos e escalonados, relativa estabilidade e penses. Para Rezende (2004, p. 63), o Estado brasileiro at ento, era um verdadeiro mercado de troca de votos por cargos pblicos, ou seja, uma combinao de clientelismo e patrimonialismo.

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A reforma empreendida pelo Governo Vargas, visava dotar o Estado de instrumentos que facilitassem sua performance gerencial, comeando pela gesto dos recursos humanos e oramentrios. A expanso do Estado obrigou tambm a implantao de sistemas de controle visando dar conta da herana do patrimonialismo e do clientelismo predominantes desde o perodo anterior. Durante o Estado Novo (1937-1945), perodo governando por Getlio Vargas, foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP (1936), um marco na reforma empreendida por Vargas. Esse rgo foi responsvel pela formulao e implantao da reforma administrativa. O DASP acumularia as funes de planejar e gerenciar os recursos humanos e as compras governamentais. Para Costa (apud PEREGRINO, 2009, p. 16), aparentemente, a era Vargas construiu um modelo weberiano de centralizao e profissionalizao da burocracia. Porm, alguns autores assinalam que durante este perodo (1930/1954) foram dados alguns passos importantes no sentido da descentralizao da execuo dos servios pblicos. Um dos exemplos neste sentido foi criao de 56 agncias estatais at o ano de 1945, ou seja, englobando empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes. Ainda segundo Costa, entre 1952 e 1962, alguns servios pblicos tornaram-se ainda mais descentralizados por meio de instrumentos de delegao de competncias, de fixao de esferas de responsabilidade e de prestao de contas das autoridades. Esse perodo foi marcado pela diviso entre a administrao direta, sujeita a regras rgidas e controles e a administrao indireta ou descentralizada constituda de empresas, institutos e grupos especiais. Os rgos da administrao indireta passaram a gozar de maior autonomia gerencial. Um dos exemplos neste sentido foi capacidade que passaram a ter de recrutar quadros sem concurso, remunerando-os de acordo com o mercado. Outro pode ser verificado na execuo do Plano de Metas de JK realizado por grupos executivos. Em sua obra, Costa (apud PEREGRINO, 2009, p. 16 e 17), aponta ainda que a promulgao do Decreto Lei n 200, ocorrida em 1967, tida como um marco na histria recente da Administrao Pblica Brasileira, onde, por seu intermdio foi editada a denominada Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, que acarretou ao Estado brasileiro cinco princpios fundamentas, quais sejam: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle. O mencionado Decreto Lei definia o enquadramento das autarquias, empresa pblica, sociedade e economia mista e fundao pblica. Enquanto as fundaes, autarquias,
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empresas pblicas e sociedades de economia mista tinham como objetivo dar maior agilidade e flexibilidade s aes do governo e melhor atender s demandas da sociedade e do Estado, a administrao direta permanecia submetida aos marcos do modelo burocrtico, formal e legal. Dessa forma, o Decreto-lei n. 200/67 criava um modelo hbrido (burocrtico e gerencial), com capacidade proposta de intervir na vida social e econmica do pas. Com o fim do regime militar, ocorrido em 1985, tendo em vista a aprovao da Emenda das Diretas J, e a institucionalizao da democracia, as iniciativas no campo da administrao pblica continuaram mesclando iniciativas burocrticas com medidas de cunho gerencial. Com a instituio da Constituio da Republica Federativa do Brasil, de 1988, Abruci (apud PEREGRINO, 2009, p. 17 e 18), relata que se diminuiu a distncia entre a administrao direta e indireta e, ao mesmo tempo, reduziu a flexibilidade dos rgos da administrao indireta, at ento considerada o setor mais dinmico da administrao pblica no Brasil. Um dos exemplos nesse sentido foi institucionalizao de um nico regime de trabalho para todos os servidores, o chamado Regime Jurdico nico, de acordo com a Lei n. 8112/90. Entretanto, ainda segundo o autor, embora a Constituio de 1988 tenha produzido algumas medidas modernizadoras do ponto de vista poltico, como o fortalecimento do Ministrio Pblico, as dificuldades para sua implementao esbarraram no forte aparato burocrtico. Em 1995, no governo do ento Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, foi institudo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), comandado pelo Ministrio da Administrao e Reforma do estado (MARE), considerado o precursor da Administrao Gerencial no Brasil, dividido em nove captulos ao longo de 49 pginas. Do ponto de vista administrativo, sua implantao encontrou um Estado profundamente centralizado, burocrtico e formalista, contendo restries constitucionais descentralizao e aos mecanismos gerenciais. Como mencionado acima, a tradio brasileira foi realizar reformas administrativas em contextos autoritrios. Do ponto de vista poltico, o pas tinha, portanto, pouca experincia em conduzir reformas em um regime democrtico. J do ponto de vista econmico, esse Plano tinha como estratgias o abandono de polticas protecionistas e a liberao da economia para importao de bens de consumo e capitais. O princpio bsico era o Estado reduzir seu papel de executor de polticas pblicas e de prestador de servios, reservando-se a exercer o papel de regulador ou promotor destes servios e polticas Arbucio (apud PEREGRINO, 2009, p. 28).
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Em sintonia com os princpios da Nova Administrao Pblica (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e Publicidade), o PDRAE (1995) defendia: O ajuste fiscal; A reforma econmica orientada para o mercado que aumentasse a capacidade de competio internacional do Pas; A reforma da previdncia; A criao de novos instrumentos de poltica social e a reforma do aparelho do Estado. Com a criao do referido Plano, esperava-se que o Estado aumentasse sua governana e tivesse a capacidade de implementar de forma eficiente as polticas pblicas. OS TIPOS DE DOMINAO Para a melhor compreenso dos modelos de administrao pblica adotados no Brasil, devemos conhecer os tipos de dominao especificados por Weber (apud RENN, 2011), p. 12), para quem dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de determinado contedo entre determinadas pessoas indicveis. Segundo Weber (apud CHIAVENATO, 2003, p. 259), cada tipo de sociedade corresponde um tipo de autoridade, onde o significado da palavra autoridade pode ser traduzido na probabilidade de que um comando ou ordem especfica seja obedecido. Nesse contexto, Chiavenato (2003, p. 259) aponta que a autoridade representa o poder institucionalizado e oficializado. Para Weber (apud CHIAVENATO, 2003, p. 260):
Pode significa a probabilidade de impor a prpria vontade dentro de uma relao social, mesmo contra qualquer forma de resistncia e qualquer que seja o fundamento dessa probabilidade.

Toda autoridade decorrente de um poder, mas nem sempre um poder decorrente de autoridade, ou seja, ter poder no significa, necessariamente, ter autoridade. Como bem aponta Chiavenato (2009, p. 259), a autoridade, e o poder dela decorrente, depende da legitimidade, sendo essa a capacidade de justificar seu exerccio, ou, o motivo que explica porque um determinado nmero de pessoas obedece s ordens de algum, conferindo-lhe poder.

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Ainda segundo o autor, a autoridade legtima quando aceita, e caso aceita, gera o poder, que, por sua vez, gera a dominao, que pode ser assim conceitualizada:
Dominao significa que a vontade manifesta (ordem) do dominador influencia a conduta dos outros (dominados) de tal forma que o contedo da ordem, por si mesma, se transforma em norma de conduta (obedincia) para os subordinados. A dominao uma relao de poder na qual o governante (ou dominador) acredita ter o direito de exercer o poder, e os governados (dominados) consideram sua obrigao obedecer-lhe s ordens.

Em todos os Estados, para que sua hierarquia seja colocada em prtica, seja imposta ou no, deve existir alguma relao de dominao na qual os governantes (dominadores) exercem autoridade perante os indivduos (dominados). De acordo com Weber (apud CHIAVENATO, 2009, p. 305-6) existem trs tipos de dominao, abaixo relacionados: Dominao Tradicional: Baseiase na tradio, nos costumes arraigados, nos relacionamentos construdos por geraes. O senhor governa no porque tenha algum mrito ou competncia especfica, mas porque seu pai governava antes dele, e antes dele seu av, etc. Dominao Carismtica: Baseada no carisma de uma pessoa. Acreditase que aquele indivduo possui qualidades e caractersticas extraordinrias, fora do comum, que o credenciam a liderar seus sditos ou seguidores. Estes lhe conferem um afeto e uma lealdade muitas vezes cegos. Dotada de uma qualidade excepcional/pessoal do chefe (seja ele profeta, heri ou dirigente governamental) o qual impe a sua autoridade porque as pessoas tm f em sua figura. Dominao Racionallegal: Baseada na lei, nesse tipo de dominao, no seguimos um indivduo, mas devemos obedincia a uma srie de normas e regulamentos.

A ADMINISTRAO PATRIMONIALISTA O termo Patrimonialismo significa, na conceituao de Max Weber, a organizao do Estado sob a forma patrimonial, mediante dominao tradicional. Historicamente, o Patrimonialismo oriundo de culturas do oriente antigo como a muulmana, a egpcia e a chinesa, que permitiam ao soberano gastar as rendas pessoais e as obtidas pelo seu governo de forma indiscriminada para resoluo, tanto de assuntos pessoais, como do governo, a seu bel prazer, sem qualquer fiscalizao ou autorizao, tornando o
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Estado uma extenso de seu patrimnio e passando tais benefcios a seus herdeiros, dando continuidade ao patrimonialismo. Ou seja, como bem contextualizou Bendix (apud RENN, 2011, p. 14):
No patrimonialismo, o governante trata toda a administrao poltica como seu assunto pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder poltico como um predicado til de sua propriedade privada. Ele confere poderes a seus funcionrios, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas especificas com base na confiana pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma diviso de trabalho entre eles. [...] Os funcionrios, por sua vez tratam o trabalho administrativo, que executam para o governante como um servio pessoal, baseado em seu dever de obedincia e respeito. [...] Em suas relaes com a populao, eles podem agir de maneira to arbitraria quanto aquela adotada pelo governante em relao a eles, contanto que no violem a tradio e o interesse do mesmo na manuteno da obedincia e da capacidade produtiva de seus sditos.

Faoro (apud SOUZA 2009, p. 33) considera que o Estado e a administrao pblica tm origens no patrimonialismo. Este modelo representa um trao distintivo de uma tica em que a apropriao da coisa pblica se manifesta, sobretudo, nas prticas administrativas e estamentais. Ou seja, um modelo em que predomina a apropriao da coisa pblica e do aparelho do Estado e do prprio Estado, por grupos de interesses, lobbies, partidos polticos e demais representantes corporativos interessados nas benesses propiciadas pelo poder pblico. Tais benesses, normalmente representados por prticas de doaes e liberaes de benefcios governamentais realizados pelo Estado, so direcionadas para atender a uma determinada clientela ou grupo poltico. No Brasil, este modelo de gesto surgiu atravs do legado deixado pela monarquia portuguesa dos sculos XV e XVI, herdado no perodo colonial, com as capitanias e a economia centrada em grandes propriedades familiares monocultoras. Conforme apontou Souza (2009, p. 33), o Estado assumiu um papel central na realizao e proviso da maioria das aes de polticas pblicas e sociais. Sobretudo no perodo colonial, garantiu s suas elites burocrticas, polticas, econmicas, agrrias, dentre outras, privilgios e benefcios adquiridos em funo das relaes e correlaes de foras polticas existentes nas aes e intervenes do Estado na sociedade. Assim, o modelo de gesto patrimonialista caracteriza-se fundamentalmente pelo uso e apropriao do que pblico, inclusive do aparelho do Estado e do prprio Estado por dirigentes de partidos polticos e elites dominantes que buscam vantagens para usufruto particular ou corporativo, por meio do predomnio de seus interesses atravs de benefcios e favorecimentos concedidos pelo poder pblico.
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E, como bem observou Renn (2011, p. 15), a base de sua dominao a tradio, onde o governante trata dos assuntos do Estado como se fosse uma extenso de sua vida pessoal, seus sditos seriam sua famlia. Portanto, no patrimonialismo existe uma dificuldade deste senhor de diferenciar esfera pblica da esfera estatal. Entretanto, no final do sculo XIX, as monarquias absolutistas foram sendo substitudas aos poucos por Estados modernos, passando a existir a necessidade da separao entre os bens pblicos e privados, bem como a profissionalizao da Administrao Pblica. A ADMINISTRAO BUROCRTICA A demanda crescente pela necessidade de um maior controle de processos e a capacitao do estado para implementar e desenvolver a industrializao nacional, proporcionou uma grande abertura implantao da burocracia, tida mais tarde como modelo de gesto que mais se identificou como o ideal para a administrao pblica brasileira. O termo burocracia derivado do termo francs bureau (significa escritrio) e do termo grego kratia, que se relaciona a poder ou regra. Desta forma, a burocracia seria um modelo em que o escritrio ou os servidores pblicos de carreira seriam os detentores do poder. Com a industrializao e a introduo de regimes democrticos no fim do sculo XIX, as sociedades ficaram cada vez mais complexas, exigindo-se do Estado uma posio mais atuante, voltado necessidades dos cidados, sendo o Modelo de Gesto Patrimonialista no mais combatvel aos anseios da sociedade. Segundo Ferreira (1995, p.138), o termo Burocracia pode ser definido como a administrao da coisa pblica por funcionrio sujeito a hierarquia e regulamento rgidos e a uma rotina inflexvel. Grande influncia ou prestgio de uma estrutura complexa de departamentos na administrao da coisa pblica. O Modelo Burocrtico, inspirado por Max Weber, veio ento suprir esta necessidade de impor uma administrao adequada aos novos desafios do Estado moderno, com o objetivo de combater o nepotismo e a corrupo. Ou seja, uma administrao mais racional e impessoal. Desta forma, o modelo burocrtico surgiu como uma necessidade histrica baseada em uma sociedade cada vez mais complexa, em que as demandas sociais cresceram, e havia um ambiente com empresas cada vez maiores, com uma populao que buscava uma maior participao nos destinos dos governos. Logo, no se podia mais depender do arbtrio de um s indivduo (RENN, 2011, p. 18).
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Para Weber (apud GURGEL, 2008, p. 2), a burocracia no um modelo de administrao, mas sim um sistema de dominao. Como um sistema de dominao, a burocracia, sob qualquer modelo de gesto, continua presente. Em outras palavras, no h como a sociedade contempornea desfazer-se do sistema racional-legal - expresso usada por Weber para designar a burocracia moderna. Significa um sistema cuja racionalidade est definida em leis, normas, regulamentos, regimentos, regras, e no na vontade de uma autoridade tradicional (monarca absolutista, senhor feudal) ou de um lder carismtico. So caractersticas da Burocracia: Formalidade a autoridade deriva de um conjunto de normas e leis, expressamente escritas e detalhadas. O poder do chefe restrito aos objetivos propostos pela organizao e somente exercido no ambiente de trabalho no na vida privada. As comunicaes internas e externas tambm so todas padronizadas e formais. Impessoalidade Os direitos e deveres so estabelecidos em normas. As regras so aplicadas de forma igual a todos, conforme seu cargo em funo na organizao. Segundo Weber (apud RENN 2011), a Burocracia deve evitar lidar com elementos humanos, como a raiva, o dio, o amor, ou seja, as emoes e as irracionalidades. As pessoas devem ser promovidas por mrito, e no por ligaes afetivas. O poder ligado no s pessoas, mas aos cargos, s se tem o poder em decorrncia de estar ocupando um cargo. Profissionalizao As organizaes so comandadas por especialistas, remunerados em dinheiro (e no em honrarias, ttulos de nobreza, sinecuras, prebendas, etc.), contratados pelo seu mrito e seu conhecimento (e no por alguma relao afetiva ou emocional. Hoje em dia, o termo Burocracia virou sinnimo de ineficincia e lentido, pois, apesar de ter sido um grande avano na Gesto da Administrao Pblica Brasileira, o modelo possui alguns defeitos, tambm conhecidos de Disfunes da Burocracia. Na Burocracia, conforme preceitua Renn (2011, p. 20), existe uma desconfiana extrema em relao s pessoas, portanto so desenvolvidos controles dos processos e dos procedimentos, de forma a evitar os desvios. Ou seja, os funcionrios tm pouca discricionariedade, ou liberdade de escolha da melhor estratgia para resolver um problema

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ou atender seus clientes. Tudo padronizado, manualizado, com isso os servidores passam a se preocupar mais em seguir regulamentos do que atingir bons resultados. Outra caracterstica importante da Burocracia a hierarquia. Por meio dela, organizaes so estruturadas em vrios nveis hierrquicos, em que o nvel de cima controla o de baixo. o que se chama de estrutura verticalizada, na qual as decises so tomadas na cpula (topo da hierarquia ou nvel estratgico). Esta situao acaba gerando uma demora na tomada de decises e no fluxo de informaes dentro da organizao.

A ADMINISTRAO GERENCIAL Conforme aponta Renn (2011, p. 23), durante as dcadas de 70 e 80 do sculo passado, os governos passaram por momentos difceis com uma economia em recesso, choques externos (como os do petrleo em 73 e 79), que levaram a uma crescente dificuldade destes governos em manter o Estado de bemestar. Nesse contexto, explica Diniz (apud PEREGRINO, 2009, p. 08), que no incio dos anos 80, em plena expanso da globalizao, a imprensa e a academia passaram a discutir de forma sistemtica o papel do Estado na economia e na sociedade. De um lado, havia os que entendiam que o Estado tinha esgotado seu papel de promotor e agente ativo do processo econmico e social. De outro, posicionavam-se aqueles que preservavam a viso do papel do Estado como agente intervencionista na economia e promotor e executor de polticas sociais, o chamado Estado do Bem Estar Social. Ainda segundo o autor, os primeiros defendiam a privatizao de empresas pblicas que deveriam ser entregues competio do mercado. Para eles, o crescimento do Estado fez com que suas empresas e agncias se tornassem ineficientes, no apenas as que atuavam no mercado, como tambm as que atuavam na rea social. A alternativa apresentada foi denominada de Estado Mnimo. Segundo essa concepo, a globalizao e o neoliberalismo, atravs da abertura dos mercados, por si s uniformizariam o desenvolvimento entre os pases e conduziriam modernizao interna das sociedades e de seus Estados, assim como homogeneizao das economias. Esta viso sobre o funcionamento do capitalismo foi considerada mtica. Na dcada seguinte, ou seja, nos anos 90, essa polarizao passou a ser contemplada com outra perspectiva: no se tratava de privatizar ou no, e sim de promover a melhoria da gesto do Estado. Esta seria uma condio

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necessria para que ele exercesse melhor seu papel, na economia e na sociedade. Um papel condizente com a nova realidade econmica mundial. A crise econmica obrigou o Estado a reform-lo e reconstru-lo; a globalizao tornou imperativa a tarefa de redefinir suas funes (Figura 3). Antes da integrao mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um de seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competio internacional. Depois da globalizao, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel diminuram muito. Seu novo papel o de facilitar para que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva (BRESSER-PEREIRA, 1996). Nesse sentido, Cardoso (apud BRESSERPEREIRA, 1996, p. 04), relata que a globalizao modificou o papel do Estado, a nfase da interveno governamental agora dirigida quase exclusivamente para tornar possvel s economias nacionais desenvolverem e sustentarem condies estruturais de competitividade em escala global.

Figura 3: Contexto no qual o modelo gerencial foi introduzido. Fonte: Adaptado de Renn (2011, p. 20)

Diante da crise, o Modelo Burocrtico, adotado Gesto Pblica, torna-se incompatvel aos novos rumos tomados pela sociedade brasileira, surge-se ento a Administrao Gerencial, pois conforme relatado por Bresser-Pereira (1996, p. 06), a Administrao Pblica Burocrtica foi adotada porque era uma alternativa muito superior Administrao Patrimonialista do Estado. Entretanto, o pressuposto de eficincia em que se baseava no se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do sculo XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econmico do sculo XX, verificou-se que no garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os servios prestados ao

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pblico. Na verdade, a Administrao Burocrtica lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados. Para Marx (apud GURGEL 2008, p. 07), a burocracia tem a posse da essncia do Estado, da essncia espiritual da sociedade; esta sua propriedade privada. O esprito universal da burocracia o segredo, o mistrio; guardado em seu interior por meio da hierarquia e, em relao ao exterior, como corporao fechada, ou seja, no h interao com o ambiente externo organizao, logo, a mesma se torna incompatvel ao momento vivenciado pela sociedade nas dcadas e 80 e 90. Sobre a reforma administrativa do Estado brasileiro, Bresser Pereira (apud MANSOLDO, 2009, p. 23), faz a seguinte reflexo:
Ora, se a proposta de um Estado mnimo no realista, e se o fator bsico subjacente crise ou desacelerao econmica e ao aumento dos nveis de desemprego a crise do Estado, a concluso s pode ser uma: o caminho para resolver a crise no provocar o definhamento do Estado, enfraquec-lo ainda mais do que j est enfraquecido, mas reconstru-lo, reform-lo (...) a administrao pblica gerencial (...) parte do pressuposto de que j chegamos em um nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado, que o burocratismo est condenado, e que possvel desenvolver estratgias administrativas baseadas na ampla delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados.

Em contraponto ao Modelo Burocrtico, o Gerencial tem como caractersticas: A orientao dos efeitos para beneficiar o cidado; A orientao para obteno de resultados; A premissa de que polticos e funcionrios pblicos sejam merecedores de grau, ainda que limitado, de confiana; A estratgia servir-se da descentralizao e do incentivo criatividade e inovao; A utilizao do contrato de gesto como instrumento de controle dos gestores pblicos.

O GERENCIALISMO NO BRASIL O Brasil, no diferente dos demais pases, tambm enfrentou uma grave crise financeira nas dcadas de 80 e 90, causada principalmente pelo modelo de gesto na poca

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adotado, o qual no era mais compatvel a realidade vivenciada pelo mundo naquele momento, marcado pela expanso e globalizao. Durante o governo do presidente Fernando Collor, de 1990 a 1992, foi implementado um conjunto de reformas econmicas e planos para estabilizao da inflao. Este plano era inicialmente chamado de Plano Brasil Novo que mais adiante ficou famosamente conhecido como Plano Collor. Esse plano continha estratgias de aes cujos pressupostos identificavam a existncia de uma administrao pblica ineficiente, de baixa qualidade, integrada por funcionrios pblicos recebendo altos salrios os quais eram incompatveis com a realidade do pas. Entretanto, foi no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, atravs do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), implantando em 1995 pelo ento Ministro da Administrao e Reforma do Estado (MARE), Luiz Carlos Gonalves Bresser Pereira, que o estado Brasileiro foi reestruturado nos moldes gerenciais. Para Bresse-Pereira (apud JUNQUILHO, 2010, p. 139), a crise do Estado Brasileiro foi caracterizada por quatro aspectos, so eles: Fiscal ou financeiro: Marcado pela poupana pblica negativa e perda do crdito pblico, diminuindo a capacidade de interveno do Estado. Modelo de interveno na economia: Falncia do modelo de substituio de importaes adotado no pas a partir dos anos de 1930.

Forma de administrao do Estado nos moldes burocrticos: Incapacidade de atendimento com eficcia aos cidados.

Poltico: Crises de legitimidade do regime militar, de adaptao ao regime democrtico (transio democrtica) e moral (impeachtment de Collor). Peregrino (2009, p. 28), aponta que a reforma preconizada no PDRAE tinha como objetivos: (1) redefinir os objetivos da administrao pblica que passaria a estar voltada para o cidado cliente; (2) aperfeioar as funes e instrumentos de coordenao, formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas; (3) flexibilizar as normas e simplificar os procedimentos; (4) instituir um novo desenho das estruturas descentralizadas; (5) aprofundar a
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profissionalizao dos funcionrios. Muitas destas idias j haviam sido formuladas anteriormente, mas no tinham sido implementadas. Ainda segundo Peregrino, em sintonia com os princpios da Nova Administrao Pblica, o PDRAE (1995) defendia o ajuste fiscal; a reforma econmica orientada para o mercado que aumentasse a capacidade de competio internacional do Pas; a reforma da previdncia; a criao de novos instrumentos de poltica social e a reforma do aparelho do Estado. Com isso, conforme j relatado, esperava-se que o Estado aumentasse sua governana e tivesse a capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas. Matias-Pereira (2010, p. 116), estabelece que aps a implementao do Modelo Gerencial no Brasil, por meio do PDRAE, o ocorre uma redefinio do papel do Estado Brasileiro, onde o mesmo deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social, pela via de produo de bens e servios, para se adequar a uma nova funo de Estado Gerencial. Segundo o autor, a reforma do estado priorizou a transferncia para o setor privado das atividades que podem ser controladas pelo mercado. Por meio da liberalizao comercial, esse mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ao, com o abandono a estratgia protecionista de substituio das importaes. Em sua obra, MATIAS-PEREIRA (2010, p. 115), dispe ainda que a Administrao Gerencial possui as seguintes peculiaridades: A Administrao Pblica Gerencial orientada para o cidado, voltada para o consumidor, e se concentra nas necessidades e perspectivas desse consumidor, o clientecidado. No Gerencialismo, o administrador pblico preocupa-se em oferecer servios, e no em gerir programas; visa atender aos cidado, e no s necessidades da burocracia. Pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperao e incerteza, na qual os cidados defendem seus interesses e afirmam as suas posies ideolgicas. Parte do princpio de que preciso combater o nepotismo e a corrupo, mas que, para isso, no so necessrios procedimentos rgidos, e sim outros meios, como indicadores de desempenho, controle de resultados e etc. Na Administrao Gerencial a confiana limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegao, para que os
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gestores pblicos possam ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas. A Administrao Gerencial prega a descentralizao, com delegao de poderes, atribuies e responsabilidades para os escales inferiores. Preza aos princpios de confiana e descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes e incentivo criatividade e inovao. Relata Mansoldo (2009, p. 25), que a administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. Ainda segundo Mansoldo, os efeitos sociais, pelo menos os almejados, correspondem a uma sociedade satisfeita com o servio pblico, pois este se resume em eficincia e esta, por sua vez, representa a agilidade em atender s necessidades apresentadas pelo cidado. Uma Administrao Pblica que reconhece o valor de seu cliente, que busca atender de forma eficaz, preocupando-se com o resultado de seus servios. Toda via, para que os objetivos propostos pelo Modelo Gerencial sejam efetivamente colocados em prtica, principalmente quanto eficincia e eficcia dos servios pblicos disponibilizados populao, vendo-a como um cliente, que deseja e necessita ser atendido da melhor maneira possvel, necessitar-se- haver um grande grau de execuo de suas principais caractersticas. Entretanto, pode-se considerar que tais objetivos ainda esto longe de serem atingidos, pois, mesmo implementado o Modelo Gerencial, o Estado Brasileiro ainda possui em sua raiz muitas caractersticas dos modelos anteriores, o patrimonialista e o burocrtico, que impedem a total observncia do Gerencialismo. CONCLUSES Conforme visto, a Administrao Pblica Brasileira evoluiu numa perspectiva histrica atravs de trs modelos bsicos: patrimonialista, burocrtico e gerencial. Essas trs

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formas se sucedem no tempo. Entretanto, nenhuma delas foi totalmente abandonada, muito pelo contrrio, infelizmente, ainda h heranas presentes nos dias atuais dos trs modelos. No patrimonialismo, perodo vigente no Brasil desde a colonizao portuguesa at a implantao, em 1930, por Getlio Vargas, do chamado Estado Novo. A Administrao Pblica atendia, nica e exclusivamente, aos interesses da classe dominante, tendo como efeitos a corrupo e o nepotismo, comprometendo a finalidade bsica do Estado de defender a coisa pblica. Nesse modelo no havia a distino entre o patrimnio pblico e o privado, ou seja, os governantes da poca utilizavam os bens e demais recursos pblicos para atender os seus interesses pessoais, sem que a populao pudesse exercer qualquer tipo de controle ou cobrana pelos atos praticados. A administrao pblica burocrtica, implementada na gesto pblica brasileira em 1936, com a criao do DASP, procurou distinguir claramente o pblico e o privado, procurou combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista, inicialmente, foi um de seus maiores objetivos. Para tal, originou-se por idias de profissionalizao, carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo. Nela h separao entre o poltico e o administrador pblico. Aqui se deu o surgimento de burocracias pblicas compostas por administradores profissionais com recrutamento e treinamento especficos. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de se voltar para o servio aos cidados vistos como clientes. A Administrao Pblica Gerencial se inspira na administrao de empresas, mas no pode ser confundida. A diferena fundamental entre a administrao gerencial e a burocrtica est na forma de controle, pois, a primeira deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da Administrao Pblica. O Gerencialismo foi adotado na gesto pblica brasileira em 1995, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, divido a uma forte crise econmica a qual o pas enfrentava, que fez com que ocorresse um redefinio do papel do Estado Brasileiro, onde o mesmo deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social, pela via de produo de bens e servios, para se adequar a uma nova funo de Estado Gerencial, priorizando a transferncia para o setor privado das atividades que podem ser controladas pelo mercado, por meio da liberalizao comercial, esse mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ao, com o abandono da estratgia protecionista de substituio das importaes.
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Os seus principais objetivos eram: redefinir os objetivos da administrao pblica que se voltaria ao cidado cliente; aperfeioar as funes e instrumentos de coordenao, formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas; flexibilizar as normas e simplificar os procedimentos; instituir um novo desenho das estruturas descentralizadas; e aprofundar a profissionalizao dos funcionrios. Em conseqncia dessas reformas ocorridas, na atualidade, o Estado no administra mais, como no passado remoto, para o Rei e para seus servidores, nem, como no passado recente, para o prprio Estado e sua nomenclatura. O enfoque mudou e passou a administrar para o cidado, os interesses pblicos que lhe so confiados pela ordem jurdica. Em sntese, pode-se afirmar que a evoluo histrica da Administrao Pblica gerou efeitos positivos na atual administrao, pois, houve uma adaptao com a sociedade atual. Houve um progresso, uma evoluo diante da prpria exigncia de uma sociedade que criou opinio e se desenvolveu, agregando agregou aos seus conhecimentos os seus direitos, muito disso por conta da globalizao, considerada um marco nesse sentido, pois proporcionou uma resoluo intelectual, fazendo com que os cidados exigissem mais, reivindicassem os seus direitos e, conseqentemente, os deveres da Administrao Pblica. Todavia, percebe-se que ainda existem os efeitos negativos oriundos, em alguns casos, da influncia do sistema anterior, como, por exemplo, os conceitos rgidos diante da realidade da poca da gesto burocrtica, vivenciada, em grande parte, num Brasil em plena ditadura militar, desenvolvendo-se um formalismo exagerado, que refletiu de maneira danosa na vida do cidado brasileiro e, ainda, continua dificultando a eficincia dos servios pblicos. possvel observar, tambm, a influncia do patrimonialismo no sistema gerencial, como a corrupo, o nepotismo, a falta de preparo humano e, ainda, a falta de estrutura tecnolgica. Tudo isso indo contra os princpios do Gerencialismo original, visto que esse se importa menos com os processos e mais com os resultados, para que sejam produzidos com o menor custo, no mais curto lapso de tempo e com a melhor qualidade possvel, atendendo, por meio das polticas pblicas, as necessidades da sociedade brasileira.

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