Curva de Laffer IPI

ISSN 1806-8944
Cadernos de Finanas Pblicas

Nmero 10 Dezembro 2010
A Curva de Laffer e o imposto sobre produtos industrializados evidncias setoriais
Nelson Leito Paes
Anlise e controle de risco da arrecadao: uma abordagem pela teoria de carteiras

Fbio Daros de Freitas
Autonomia financeira, responsabilidade fiscal e seus efeitos sobre os indicadores sociais dos estados brasileiros
Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto Heloisa Helena Maia de Mendona
Infraestrutura e desenvolvimento: impactos econmicos do TAV Brasil

Dino Antunes Dias Batista
Mudana climtica e tributao no Brasil: a consistncia do tratamento tributrio diferenciado para reduo de emisses e as normas de no discriminao do GATT e do GATS
Mnica Rodrigues Fabiane Lopes Bueno Netto Bessa
Objetivos de desenvolvimento do milnio, finanas e polticas pblicas: a cultura da sustentabilidade para um novo modelo de estado e de sociedade
Fabiane Lopes Bueno Netto Bessa
Os limites do oramento para a defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes no Brasil
Jader Jos de Oliveira
Uma investigao sobre os determinantes dos gastos com pessoal e Lei de Responsabilidade Fiscal nos municpios nordestinos
Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto Heloisa Helena Maia de Mendona
Ministrio da Fazenda Escola de Administrao Fazendria ESAF
Cadernos de Finanas Pblicas

Nmero 10 Dezembro 2010
Cad. Fin. Pbl. Braslia n. 10
ISSN 1806-8944 p. 5 - 193 dez. 2010
As matrias desta Revista podero ser reproduzidas, total ou parcial, desde que citada a fonte.
GOVERNO FEDERAL MINISTRIO DA FAZENDA ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA
Reviso de texto Valdinea P. da Silva Editorao eletrnica e capa Samuel Tabosa de Castro
Cadernos de nanas pblicas / Escola de Administrao Fazendria. n. 10 (jul. 2011). Brasilia : ESAF, 2000Anual ISSN 1806-8944 1. FINANAS PBLICAS Peridicos. I. Escola de Administrao Fazendria. CDD 336.005
Os conceitos e opinies emitidos pelos autores no re etem necessariamente o ponto de vista da Escola de Administrao Fazendria Esaf. ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA (Esaf) Rodovia DF-001 km 27,4 CEP: 71.686-900 Fone: (61) 3412-6058/3412-6273 Fax: (61) 3412-6293 Home Page: http://www.esaf.fazenda.gov.br
SUMRIO
1 A Curva de Laffer e o imposto sobre produtos industrializados evidncias setoriais.......................................................................................... 5 Nelson Leito Paes 2 Anlise e controle de risco da arrecadao: uma abordagem pela teoria de carteiras .................................................................................. 23 Fbio Daros de Freitas 3 Autonomia financeira, responsabilidade fiscal e seus efeitos sobre os indicadores sociais dos estados brasileiros .................................... 59 Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto Heloisa Helena Maia de Mendona 4 Infraestrutura e desenvolvimento: impactos econmicos do TAV Brasil ............................................................................................... 87 Dino Antunes Dias Batista 5 Mudana climtica e tributao no Brasil: a consistncia do tratamento tributrio diferenciado para reduo de emisses e as normas de no discriminao do GATT e do GATS ........................ 111 Mnica Rodrigues Fabiane Lopes Bueno Netto Bessa 6 Objetivos de desenvolvimento do milnio, finanas e polticas pblicas: a cultura da sustentabilidade para um novo modelo de estado e de sociedade.............................................................................. 127 Fabiane Lopes Bueno Netto Bessa 7 Os limites do oramento para a defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes no Brasil ....................................................................... 153 Jader Jos de Oliveira 8 Uma investigao sobre os determinantes dos gastos com pessoal e Lei de Responsabilidade Fiscal nos municpios nordestinos ................. 175 Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto Heloisa Helena Maia de Mendona

Nelson Leito Paes
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil Doutor em Economia UnB
1 INTRODUO
Sem impostos e contribuies no h governo. A sociedade moderna valoriza a presena do Estado e a crescente carga tributria em mbito mundial confirma esta preferncia. Entretanto, h limites para os impostos. A questo que, se por um lado, maiores tributos garantem mais recursos para o governo, por outro tendem a inibir o crescimento econmico, desestimulando o emprego, o investimento, o consumo e o produto. neste pano de fundo que se insere a Curva de Laffer, tornada popular pelos economistas do lado da oferta que influenciaram a poltica econmica norte-americana na dcada de 1980, e que se propuseram a conciliar alquotas menores com mais arrecadao. Para este grupo, um corte severo de impostos aumentaria os estmulos econmicos, elevando a base tributria e mais do que compensaria a diminuio das alquotas. Entretanto, a literatura que examinou a questo, constatou que a queda nas alquotas no foi acompanhada de aumento das receitas, tendo o dficit fiscal norte-americano crescido aps a experincia dos economistas do lado da oferta. Este artigo analisa o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sob a tica da Curva de Laffer por setor econmico. A escolha do IPI deveu-se ao fato de que mudanas nas alquotas so relativamente simples e rotineiras e ocorrem principalmente quando o governo deseja estimular determinado setor da economia. Outros motivos so a disponibilidade de dados da Pesquisa
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Resumo
Este artigo analisou a tributao do IPI sob a tica da Curva de Laffer. O estudo foi detalhado, envolvendo doze dos principais setores econmicos em termos de arrecadao deste imposto. A metodologia consistiu em se calcular as alquotas mdias setoriais, obtidas por meio dos dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE e da Tabela do IPI, cotejando-as com os dados de arrecadao. Os resultados mostram que para dez setores a reduo de alquotas resultou em queda nas receitas, o que indica que a tributao do IPI nestes setores se situa na parte inicial da Curva de Laffer. Apenas em dois setores no houve tendncia bem definida entre alquotas e arrecadao. O exerccio emprico corroborou a literatura que trata sobre a Curva de Laffer alquotas mais baixas levam a nveis de arrecadao menores.
Palavras-chave
IPI; Curva de Laffer; Setores econmicos; Poltica tributria.
Abstract
This paper analyzed the IPI taxation from the perspective of the Laffer Curve. The study was comprehensive, involving twelve of the main economic sectors in terms of collection of the tax. The methodology consisted of calculating the average industry rates, obtained using data from the Annual Industrial Survey (PIA) from IBGE and the Table of IPI, comparing them with tax revenue data. The results show that for ten sectors the reduction of tax rates resulted in declining revenues, suggesting that the IPI tax on these industries lies in the initial part of the Laffer Curve. Only in two sectors there was no clear trend between tax rates and collection. The exercise confirmed the empirical literature that deals with the Laffer curve lower tax rates lead to lower levels of revenue.
Keywords
IPI; Laffer Curve; Economic sectors; Tax policy.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 5-22, dez. 2010
Nelson Leito Paes
Industrial Anual do IBGE e pelo fato de que no h trabalho na literatura brasileira que aplique a Curva de Laffer na tributao sobre o consumo. Os resultados deste exerccio emprico assinalam que em nenhum setor econmico foi encontrada relao negativa entre alquotas e arrecadao, corroborando o achado da literatura que trata sobre a Curva de Laffer alquotas mais baixas levam a nveis de arrecadao menores. O artigo, depois desta introduo, apresenta a seo 2, com uma breve reviso da literatura terica e emprica com foco na aplicao da Curva de Laffer a vrios tipos de tributos em trabalhos nacionais e internacionais. A seo 3 detalha o funcionamento e a importncia do IPI, enquanto a seo 4 detalha a metodologia e a base de dados que ser utilizada no trabalho. A seo 5 traz os principais resultados realando a vinculao entre a Curva de Laffer e a poltica tributria e, finalmente, a seo 6 apresenta as principais concluses.
2 REVISO DA LITERATURA
A Curva de Laffer assumiu papel relevante no meio acadmico e de destaque no imaginrio poltico aps a ascenso do grupo de economistas conhecidos como supply-side a postos de destaque no governo norte-americano na dcada de 1980. Para este grupo, uma boa maneira de se estimular a economia seria a reduo de alquotas tributrias e que tal medida poderia levar a aumentos na arrecadao. Embora a ideia em si seja bem anterior a proposio da Curva, evidncias empricas eram escassas, podendo-se citar apenas a aplicao em corte de tarifas de importao (CAVES; JONES, 1973) e de tributos sobre a renda do trabalho (FULLERTON, 1982). Aps os cortes de impostos nos Estados Unidos na dcada de 1980, a Curva de Laffer efetivamente se submeteu ao escrutnio acadmico. Os resultados encontrados, entretanto, no foram os esperados pelos economistas supply-side. De maneira recorrente, a literatura constatou que a queda nas alquotas no foi acompanhada de aumento das receitas, tendo o dficit fiscal norte-americano crescido poca. O foco da pesquisa tem sido o de buscar se determinar onde as alquotas tributrias estariam localizadas. Se antes da alquota que maximize a receita, o aumento de alquotas seria positivo para a arrecadao. Se aps a alquota maximizadora, o aumento de alquotas teria efeito negativo sobre a arrecadao. Segundo Becsi (2000), a maioria dos artigos nos Estados Unidos mostra que o sistema tributrio norte-americano estaria na parte inicial da Curva de Laffer. A maior parte dos artigos se ocupa com a tributao sobre a renda do trabalho uma vez que esta foi a principal preocupao dos economistas supply-side e onde o governo norte-americano atuou mais efetivamente na reduo de alquotas na dcada
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de 1980. Porm, uma vasta literatura em economia do trabalho tem encontrado um impacto muito pequeno dos tributos sobre a oferta de trabalho, especialmente para os homens. o caso dos artigos de Pencavel (1986), MacCurdy (1992), Heckman (1993) e Moffit e Wilhelm (2000), entre muitos outros. Os resultados apontam para uma baixa resposta da oferta de trabalho destes indivduos a mudanas tributrias. Portanto, em relao tributao sobre a renda do trabalho, a literatura sugere que a economia estaria na parte inicial da Curva de Laffer e que qualquer corte de tributos levaria a reduo da arrecadao. As aplicaes da Curva de Laffer no se restringem apenas a tributao sobre a renda do trabalho. O Imposto de Renda sobre a Pessoa Jurdica (IRPJ) tambm foi objeto de estudos empricos na academia (HINES, 2005). Clausing (2007) e Brill e Hassett (2007) relatam forte evidncia emprica entre a queda das alquotas do IRPJ nos pases da OCDE desde a dcada de 1980 e a Curva de Laffer. Segundo os ltimos autores, a Curva de Laffer de 1980 a 2005 existiu na esfera de tributao corporativa com as alquotas maximizadoras de receita caindo no perodo de 34% para 26%. Como explicao para a existncia da Curva de Laffer e a queda, nas alquotas est a crescente mobilidade de capital. As empresas multinacionais, com o aprofundamento da globalizao, aumentaram a sua capacidade de alocar produo e recursos em pases com alquotas mais baixas, o que resultou em progressivas redues de alquotas em termos globais. De acordo com os autores, houve um deslocamento da Curva de Laffer com o tempo e o espao para aumento de alquotas foi eliminado. Elevao de alquotas para grande parte dos pases levaria invariavelmente a reduo nas receitas. No Brasil, a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), foi objeto de anlise pela Curva de Laffer. Albuquerque (2001), em estudo crtico sobre o tributo, afirma que a arrecadao se comportaria de acordo com uma Curva de Laffer com elevadas perdas de peso morto e baixa receita lquida. Essa possibilidade decorre da eroso da base de incidncia com o aumento da alquota. Segundo o autor a alquota maximizadora seria de 0,59%, valor superior a alquota adotada poca de 0,38%. A Curva de Laffer tambm foi aplicada na anlise do imposto inflacionrio. Barbosa e Silva (2008) utilizam a Curva de Laffer com imposto inflacionrio para o estudo de hiperinflaes, que apareceria nas situaes classificadas pelos autores como hiperinflaes fracas, quando a inflao no tende a infinito e nem tampouco a quantidade real de moeda tende a zero. Este seria o caso do Brasil no perodo 19472003, onde a receita do imposto inflacionrio no cresceu junto com a inflao. O presente artigo inova ao fazer a anlise da tributao sobre o consumo com a abordagem da Curva de Laffer e por setor econmico e no de forma agregada. Como nos estudos citados, pretende-se avaliar em que lado da Curva se localizam as alquotas do IPI, o que tem implicaes importantes para a poltica tributria brasileira.
Nelson Leito Paes
3 IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

O IPI um imposto federal cobrado pela produo e importao de produtos e bens manufaturados. O imposto cobrado a cada estgio do processo de manufatura dos produtos. Como no caso do Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA), produtos que passem por vrios estgios geram crditos relativos ao IPI pago nas aquisies. Diferentemente do IVA, ele recolhido apenas at o estgio de produo, tipicamente no incluindo as margens de distribuio e revenda. Alquotas de IPI so especificadas por produto em uma extensa lista chamada tabela do IPI (TIPI). O governo tem o poder para reduzir as alquotas de IPI para zero ou para aument-las at os 30 pontos percentuais, o que se constitui em uma ferramenta importante de estmulo setorial. A participao do IPI nas receitas pblicas vem diminuindo nos ltimos anos. O imposto que representou 1,70% do PIB em 2000, caiu para apenas 1,34% em 2008. Entre os principais setores na arrecadao do IPI, destaca-se a fabricao de veculos, bebidas e fumo, que correspondem a mais de 30% da arrecadao total.
4 METODOLOGIA
A metodologia empregada consiste basicamente em se calcular as alquotas mdias do IPI por setor econmico para depois cotej-las com os valores de arrecadao obtidos da RFB. A grande dificuldade est na obteno das alquotas mdias setoriais. O processo todo envolve vrias etapas. Iniciamos com os dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA) Produto do IBGE que nos fornece as quantidades produzidas e vendidas e os valores de produo e de vendas dos produtos e servios industriais gerados no Pas. Os dados so apresentados usando o cdigo ProdList.1 Em uma segunda etapa, so utilizadas as alquotas nominais estabelecidas na TIPI. Aqui as alquotas so determinadas por produto, mas o cdigo adotado o da NCM.2 Para que seja possvel associar cada valor de produo obtida da PIA-Produto as alquotas do IPI necessrio estabelecer uma correspondncia entre os cdigos NCM e ProdList. O IBGE fornece planilhas que fazem esta e as demais compatibilizaes de cdigos e classificaes econmicas usadas neste trabalho em anos selecionados.3 De posse das alquotas nominais e do valor de vendas da produo por cdigo prodList, passamos a agreg-los de acordo com a diviso por setor econmico
1 As informaes sobre as mercadorias e servios industriais so levantadas segundo uma nomenclatura de produtos preestabelecida, a Lista de Produtos da Indstria, PRODLIST-Indstria1, com cerca de 3.950 denominaes. A PRODLIST Indstria foi elaborada a partir da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), e ordenada por classe CNAE 1.0, para uso no levantamento da produo nacional, pelo IBGE e outros rgos produtores de informao. 2 Nomenclatura Comum do Mercosul. 3 No stio da Comisso Nacional de Classificao. Disponvel em: <http://www1.ibge.gov.br/concla/mapa.php>.
estabelecido na CNAE 2.0 com dois dgitos de agregao, o que envolve nova compatibilizao dos dados. Ao fim desta terceira etapa, obtemos a alquota nominal mdia por setor econmico, ponderada pelo valor das vendas da produo de cada produto. De maneira sinttica, a metodologia para obteno da alquota mdia setorial do IPI envolve: (i) Obteno do valor da produo por cdigo ProdList;
(ii) Obteno das alquotas da TIPI por cdigo NCM; (iii) Compatibilizao a NCM e o ProdList, obtemos as alquotas de cada produto bem como o valor da produo em determinado ano por cdigo CNAE 1.0; (iv) Usando a CNAE 1.0 de dois dgitos agregamos os mais de 6.000 produtos em pouco mais de 20 setores econmicos industriais; (v) Calculamos a alquota mdia para cada setor do IPI usando as alquotas individuais de cada produto e ponderando pelo valor de venda da produo. Passamos os resultados para o cdigo CNAE 2.0;
Todo este processo deve ser repetido para cada ano da amostra. Com a informao da alquota mdia setorial, usamos os dados da RFB para a arrecadao, obtida com o cdigo CNAE 2.0, de forma que possvel traar uma curva relacionando alquotas com arrecadao como na Curva de Laffer. Os pares ordenados (alquota, arrecadao) de cada ano foram classificados de forma crescente com a alquota. Assim, a inclinao desta curva fornece informaes sobre como se comporta a arrecadao de determinado setor com a variao das alquotas. Se a inclinao for positiva, indica que o aumento da alquota induz ao aumento da arrecadao, de forma que o setor estaria na parte inicial da Curva de Laffer. Se a inclinao for zero (curva horizontal) indica que a arrecadao no respondeu as variaes de alquotas, ou respondeu de modo ambguo, de forma que no possvel estabelecer uma relao entre alquotas e arrecadao. Se a inclinao for negativa, sinal de que o aumento nas alquotas levou a reduo da arrecadao, ou seja, o setor estaria na parte final da Curva de Laffer, onde o mais sensato reduzir alquotas e aumentar a arrecadao.
5 RESULTADOS
A base de dados para a aplicao da metodologia consiste de informaes da Pesquisa Industrial Anual (PIA), fornecida pelo IBGE, no perodo 2001 a 2007, e informaes da Tabela do IPI vigente neste perodo, alm de dados de arrecadao coletados na RFB.
Nelson Leito Paes
Em relao a TIPI, a tabela estipulada em Decreto presidencial, bem como as vrias modificaes de alquotas. No anexo, esto relacionados todos os decretos que alteraram alquotas do IPI no perodo de 2001 a 2007. Dada a natureza do imposto, nem todos os setores da CNAE foram considerados neste trabalho. Em verdade, como o IPI incide, basicamente, sobre bens e servios industriais, a grande maioria dos demais setores foi excluda, pois no so alcanados pelo imposto, como o caso daqueles que tratam de agropecuria, servios ou governo. Mesmo entre os setores industriais, alguns produtos so classificados como No Tributados ou possuem alquota zero. Portanto, neste estudo, alguns setores industriais apresentaram arrecadao menor do que R$ 50 milhes ou alquota mdia setorial muito baixa, inferior a 2% ou com pequena variao, coeficiente de variao no perodo inferior a 5%. Para efeito da anlise da Curva de Laffer so situaes que no interessam visto que ou representam casos extremos na curva ou pontos muito prximos, o que prejudica a anlise das variaes. Assim, pelo primeiro e segundo motivo foram excludos dez setores4 e pelo terceiro somente dois.5 Para os demais setores econmicos, aplicou-se a metodologia definida na seo anterior, e foram encontradas as seguintes alquotas mdias setoriais de acordo com a classificao CNAE 2.0: Tabela 1: Alquota mdia setorial do IPI
SE DIVISO ECONMICA CNAE 2.0 2001 22,22% 26,80% 5,81% 6,11% 4,93% 11,20% 7,11% 4,48% 2002 21,04% 24,50% 6,05% 5,19% 3,06% 10,02% 7,15% 4,44% 2003 19,22% 21,36% 6,07% 5,23% 2,90% 9,31% 7,03% 4,61% 2004 18,09% 21,42% 5,90% 5,62% 2,95% 9,56% 7,02% 4,66% 2005 17,94% 19,94% 5,58% 6,08% 3,13% 9,47% 6,86% 4,66% 2006 17,25% 19,48% 5,48% 5,46% 3,12% 9,29% 5,54% 3,89% 2007 17,11% 20,67% 5,65% 5,56% 3,08% 9,60% 6,59% 3,89% (Continua) 4 Fabricao de produtos alimentcios, Fabricao de produtos txteis, Confeco de artigos do vesturio e acessrios, Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, Impresso e reproduo de gravaes e Fabricao de coque, de derivados do petrleo e biocombustveis e Fabricao de outros equipamentos de transporte, exceto veculos automotores. 5 Fabricao de produtos de madeira, com coeficiente de variao de 3,98% e Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos, com coeficiente de variao de 4,33%.
11 Fabricao de bebidas 12 Fabricao de produtos do fumo 16 Fabricao de produtos de madeira 17 Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 20 Fabricao de produtos qumicos 22 Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 23 Fabricao de produtos de minerais no metlicos 24 Metalurgia
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SE
DIVISO ECONMICA CNAE 2.0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
25 Fabricao de produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 26 Fabricao de equipamentos de informtica, eletrnicos e pticos 27 Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 28 Fabricao de mquinas e equipamentos 29 Fabricao de veculos automotores, reboques e carrocerias 32 Fabricao de mveis e produtos diversos Fonte: Elaborao do autor.
7,45% 3,10% 7,12% 6,23%
6,90% 4,04% 7,34% 5,37%
6,85% 4,51% 8,02% 5,70%
6,62% 4,63% 7,74% 4,86%
6,28% 4,12% 7,43% 3,95%
5,74% 4,01% 7,33% 3,45%
5,62% 3,62% 7,17% 3,49%
11,60%
11,34%
11,98%
9,89%
8,68%
7,90%
9,19%
6,73%
6,09%
5,62%
5,71%
5,41%
5,89%
6,06%
A principal razo para a queda das alquotas verificadas de maneira geral na Tabela 1 decorre da poltica do governo em reduzir a tributao do IPI em setores selecionados. Por exemplo, foram reduzidas as alquotas sobre veculos, mquinas e equipamentos a partir de 2004. No caso de veculos, a edio dos Decretos n 5.058/2004, n 5.173/2004 e n 5.468/2005 reflete a poltica de governo de estimular o setor automotivo com redues peridicas do IPI. Em relao a mquinas e equipamentos, a atuao tambm se deu com a diminuio do IPI por meio dos Decretos n 4.955/2004, n 5.058/2004, n 5.173/2004 e n 5.468/2005, demonstrando o interesse governamental em favorecer o setor reduzindo a sua carga de tributos. Pelo lado da arrecadao, os valores foram descontados pelo crescimento nominal do produto setorial entre o ano de referncia e 2001. O produto para o perodo 2001 a 2007 foi obtido das Contas Nacionais do IBGE. O objetivo o de se tentar excluir variaes de arrecadao em decorrncia do ciclo econmico. A arrecadao do conjunto de setores selecionados representou 80% da arrecadao total do IPI durante o perodo considerado. De posse das alquotas efetivas da Tabela 1 e com os dados da arrecadao podemos traar os grficos que representam a variao da arrecadao em relao variao das alquotas no perodo de 2001 a 2005. Os grficos a seguir nos mostram que para a grande maioria dos setores econmicos, h uma relao positiva entre aumento de alquotas e acrscimo de arrecadao, indicando um posicionamento na parte inicial da Curva de Laffer.
11
Nelson Leito Paes
Grfico 1 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor fabricao de bebidas

2000 1900
2001
Arrecadao - RFB (R$ Milhes)
1800 1700 2002 1600 1500 1400 1300 2005 2004 2006 2007 18 19 20 Alquota (%) 21 22 23
2003
1200 17
Fonte: Elaborao do autor.
Grfico 2 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor produtos do fumo

2100 2000 2001
1900 1800 1700 2007 1600 1500 1400 2004 1300 19 20 21 22 23 Alquota (%) 24 25 26 27 2005 2006 2003 2002
12
Grfico 3 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor celulose e papel

420 400 2002 2001
380 360 2007 340 320 300 280 260 2004 2003 2006 2005
5.2
5.4
5.6
5.8 6 6.2 Alquota (%)
6.4
6.6
6.8
Grfico 4 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor produtos qumicos

1500 2001 1400 1300 2002
1200 1100 1000 900 800 700 600 500 2003 2004 2006 2007 2005
2.5
3.5 Alquota (%)
4.5
13
Nelson Leito Paes
Grfico 5 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor borracha e plstico

700 680 2001
660 2006 640 620 2005 600 2004 580 560 540 520 2003 2002 2007
9.5
10
10.5 Alquota (%)
11
11.5
12
Grfico 6 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor minerais no metlicos

560 2002 540 2005 2001
520 2007 500
480
2003 2004 2006
460
440
5.5
6.5 Alquota (%)
7.5
14
Grfico 7 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor produtos de metal

600
550
2001 2002
500
450 2006 2003 400 2007 2005 2004
350
300
5.5
6.5 Alquota (%)
7.5
Grfico 8 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor mquinas e equipamentos

600 550 500 2003
450 2002 400 350 300 250 200 150 100 2006 2007 2005 2004 2001
3.5
4.5
5 5.5 Alquota (%)
6.5
Fonte: Elaborao do autor. Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 5-22, dez. 2010
15
Nelson Leito Paes
Grfico 9 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor veculos automotores

3400 2001 3200
3000 2002 2800
2600 2007 2006 2400 2005 2004 2200 2003
7.5
8.5
9.5 10 Alquota (%)
10.5
11
11.5
12
Grfico 10 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor mveis e produtos diversos

900 850 2001
800 750 2007 700 650 600 550 500 2006 2002
2005
2004
2003 450 3 3.2 3.4 3.6 3.8 4 4.2 Alquota (%) 4.4 4.6 4.8 5
Apenas em dois setores no houve relao direta entre alquota mdia setorial do IPI e arrecadao. Nestes dois casos, a inclinao foi quase horizontal, o que indica a inexistncia de uma relao clara entre alquotas e arrecadao.
16
Grfico 11 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor metalurgia

900 850 2001
800 750 2007 700 650 600 550 500 2006 2002
2005
2004
2003 450 3 3.2 3.4 3.6 3.8 4 4.2 Alquota (%) 4.4 4.6 4.8 5
Grfico 12 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor de equipamentos de informtica, eletrnicos e ticos
260 2007 240
220 2006 200 2005 180 2002 20032004 160
140
2001
120
3.2
3.4
3.6
3.8 4 4.2 Alquota (%)
4.4
4.6
4.8
Em nenhum setor econmico, foi encontrada correlao negativa entre alquotas e arrecadao, ou seja, no foi verificado, empiricamente no IPI, o posicionamento de qualquer setor no lado esquerdo da Curva de Laffer. Portanto, para o caso do IPI, os
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Nelson Leito Paes
argumentos muitas vezes colocados de que a reduo das alquotas levaria ao aumento da produo e este acrscimo mais do que compensaria a perda de arrecadao no encontra amparo nos dados. Colocando de outra forma e seguindo a terminologia de Laffer (2004), o efeito aritmtico de queda na arrecadao em decorrncia de uma menor alquota aplicada sobre a mesma base nunca foi inferior ao efeito econmico de expanso da base tributria pelo estmulo trazido pela reduo das alquotas. Assim, os resultados deste exerccio emprico corroboram o achado da literatura que trata sobre a Curva de Laffer. Para a tributao do consumo no Brasil, no foi encontrada evidncia de que o sistema tributrio esteja do lado errado da Curva. Nos casos estudados nesse estudo, as alquotas mais baixas levaram a nveis de arrecadao menores. Em termos de poltica tributria, o resultado claro que redues de alquotas do IPI, na grande maioria dos setores econmicos, iro levar a decrscimos de receita.
6 CONCLUSO
Este artigo analisou a tributao do IPI sob a tica da Curva de Laffer, rea pouca explorada na literatura, que se ocupa mais com o enquadramento da tributao sobre a renda. O estudo foi detalhado, envolvendo doze dos principais setores econmicos em termos de arrecadao deste imposto. A metodologia consistiu em se calcular as alquotas mdias setoriais, obtidas por meio dos dados da Pesquisa Industrial Anual do IBGE e da Tabela do IPI, cotejando-as com os dados de arrecadao fornecidos pela RFB. Os resultados mostram que para a grande maioria dos setores econmicos, dez dos doze, a reduo de alquotas resultou em queda nas receitas, o que indica que a tributao do IPI nestes setores se situa na parte inicial da Curva de Laffer. Apenas em dois setores no houve tendncia bem definida entre alquotas e arrecadao. No foi observada, nos setores analisados, evidncia de que em qualquer um deles a tributao do IPI se localizasse na parte errada da Curva de Laffer, onde alquotas diminuem e receitas crescem. Os resultados deste exerccio emprico corroboram o achado da literatura que trata sobre a Curva de Laffer alquotas mais baixas levam a nveis de arrecadao menores. Por fim, a noo de que os governos poderiam aumentar receitas cortando alquotas sedutora. Ela permitiria um melhoramento de Pareto da maneira mais agradvel possvel, tornando a economia mais eficiente sem custos. Porm, a literatura e os dados sugerem que tal resultado parece ser muito improvvel. Assim, a realidade se impe, e preciso que se reconhea que no h medidas simples em poltica tributria. Menores alquotas diminuiro as receitas, com impacto negativo nos servios pblicos.
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REFERNCIAS
ALBUQUERQUE, P. H. Os impactos econmicos da CPMF: teoria e evidncia. VI Prmio Tesouro Nacional de Finanas Pblicas, Braslia, STN, 2001. BARBOSA, F. H.; SILVA FILHO, T. N. Testing hyperinflation theories using the inflation tax curve: a case study. Banco Central do Brasil, Working Paper Series 166, 2008. BECSI, Z. The Shifty Laffer Curve. Economic Review. Federal Reserve Bank of Atlanta, p. 53-64, 2000. BRILL, A.; HASSETT, K. A. Revenue-maximizing corporate income taxes: the Laffer Curve in OECD countries. American Enterprise Institute, Working Paper 137, 2007. CAVES, R. E.; JONES, R. W. World trade and payments. Brown and Co., 1973. CLAUSING, K. A. Corporate tax revenues in OECD countries. International tax and public finance, v. 14, p. 115-133, 2007. FULLERTON, D. On the possibility of an inverse relationship between tax rates and government revenues. Journal of Public Economics, v. 19, n. 4, p. 3-22, 1982. HECKMAN, J. What has been learned about labor supply in the past twenty years? American Economic Review, v. 83, p. 116-121, 1993. HINES JR., J. R. Corporate taxation and international competition. Ross School of Business, Paper 1026, 2005. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa Industrial Anual. Rio de Janeiro, 2001-2005. MacCURDY, T. Work disincentive effects of taxes: a reexamination of some evidence. American Economic Review, v. 82, p. 243-49, 1992. MOFFITT, R.; WILHELM, M. Labor supply decisions of the affluent. In: Does Atlas Shrug? The economic consequences of taxing the rich. Editado por Joel Slemrod. Havard University Press, 1993. PENCAVEL, J. Labor supply of men: a survey. In: Handbook of Labor Economics, Vol. 1. Editado por Orley Ashenfelter and Richard Layard. Elsevier, 1986.
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Nelson Leito Paes
ANEXO Tabela A.1: Decretos do IPI vigentes no perodo entre 2001 e 2007
Decreto Ano 3.777 3.822 3.827 3.847 3.903 3.940 3.975 4.056 Descrio Aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona, e d outras providncias. 2001 Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Prorroga, nas partes que menciona, a vigncia das Notas Complementares NC (84-1) e NC (85-2) da Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI), aprovada pelo Decreto n 3.777, de 23 de maro de 2001. Aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Dispe sobre o regime de tributao pelo IPI dos produtos que menciona. Altera alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre os produtos que menciona. Altera a alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre 2002 os produtos que menciona. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Regulamenta a tributao, fiscalizao, arrecadao e administrao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 5-22, dez. 2010
4.057
4.070 4.186 4.317 4.318 4.396 4.441 4.455 4.488 4.542 4.544
20
Decreto Ano
Descrio Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos doados ao Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome e para emprego no Programa Fome Zero. Dispe sobre a competncia para adequar a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) em decorrncia de alteraes promovidas na Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM). Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona.
4.669
4.679
4.800
4.859
2003 Altera a redao de dispositivos do Decreto n 4.544, de 26 de dezembro de 2002, que regulamenta a tributao, fiscalizao, arrecadao e administrao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), e a Tabela de Incidncia do IPI (TIPI), aprovada pelo Decreto n 4.542, de 26 de dezembro de 2002. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. D nova redao aos artigos 159 e 161 do Decreto n 4.544, de 26 de dezembro de 2002, que regulamenta a tributao, fiscalizao, arrecadao e administrao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), e altera dispositivo da Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI), aprovada pelo Decreto n 4.542, de 26 de dezembro de 2002. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. Altera alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os produtos que menciona. 2004 Altera alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre os produtos que menciona. Altera as alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre produtos relacionados no Decreto n 4.955, de 15 de janeiro de 2004. Altera as alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre os produtos que menciona. Altera as alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre os produtos que menciona. Altera as alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes 2005 sobre os produtos relacionados no Decreto n 4.955, de 15 de janeiro de 2004. Altera o Decreto n 4.542, de 26 de dezembro de 2002, que aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI), e d outras providncias.
4.902
4.924
4.955 5.058 5.072 5.173 5.326 5.466 5.468
5.618
21
Nelson Leito Paes
Decreto Ano 5.697 5.802 5.804 2006 5.883 5.905 6.006 6.072 6.184 6.225
Descrio Altera o Decreto n 4.542, de 26 de dezembro de 2002, que aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Altera o Decreto n 4.542, de 26 de dezembro de 2002, que aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Altera as alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre os produtos que menciona. Altera as alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre os produtos relacionados no Decreto n 4.955, de 15 de janeiro de 2004. Altera o Decreto n 4.542, de 26 de dezembro de 2002, que aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Altera o Decreto n 6.006, de 28 de dezembro de 2006, que aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Altera as alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre os produtos que menciona.
2007 Altera o Decreto n 6.006, de 28 de dezembro de 2006, que aprova a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI). Altera a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados TIPI, aprovada pelo Decreto n 6.006, de 28 de dezembro de 2006, reduzindo a zero a alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre equipamentos destinados televiso digital.
6.227
22

Analista-Tributrio da Receita Federal do Brasil Doutor em Engenharia Eltrica UFES
Resumo
Este trabalho emprega o modelo mdia-varincia de Harry Markowitz na formao de macrocarteiras de tributos com participaes timas de agregados tributrios na arrecadao federal. Estas macrocarteiras timas, ou macrocarteiras eficientes, so aquelas que produzem a menor instabilidade do crescimento da arrecadao para determinada taxa de crescimento esperada, ou uma maior taxa de crescimento esperada para determinada instabilidade aceitvel da arrecadao. Avaliamos o efeito das participaes timas propostas pelo nosso modelo para a arrecadao das receitas de um conjunto de agregados tributrios e comparamos seu perfil de crescimento com os resultados obtidos pelo governo federal. Nossos resultados experimentais mostraram que, no contexto analisado, a estrutura tributria da arrecadao federal opera em um nvel subtimo de instabilidade-crescimento. Por meio da diversificao eficiente das receitas dos agregados tributrios, foi possvel obter, no perfil conservador, um crescimento acumulado de arrecadao 28 pontos percentuais acima do crescimento acumulado realizado dos mesmos agregados tributrios e com apenas 25% da sua instabilidade um risco quatro vezes menor. No perfil moderado, foi alcanado um crescimento acumulado 33 pontos percentuais acima, para o mesmo nvel de instabilidade.
with that achieved by the federal government. Our experimental results showed that, in the context examined, the Brazilian federal tax structure operates in a suboptimal level of instabilitygrowth. Through the efficient diversification of tax aggregates revenues, it was possible to achieve, for the conservative profile, a cumulative revenue growth 28 percentage points higher than the realized cumulative revenue growth achieved with the same tax aggregates and with only 25% of its instability a risk four times smaller. In moderate profile, we achieved a cumulative revenue growth 33 percentage points higher with the same level of instability.
Keywords
Revenue risk; Fiscal policy planning; Portfolio optimization.
1 INTRODUO
O Estado brasileiro tem seus objetivos fundamentais determinados no art. 3 da Constituio Federal de 1988 CF/88 (BRASIL, 2007), entre os quais incluem a garantia do desenvolvimento nacional e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Para perseguir estes objetivos, os governos tm que realizar um conjunto de despesas que tipicamente so custeadas pela arrecadao de tributos, conforme autorizado pela CF/88 no art. 145. Nos organismos estatais, especialmente nas administraes tributrias das trs esferas de governo, a previso de receitas pblicas e a efetiva arrecadao de todos os tributos de sua competncia constitucional so atribuies determinadas pelo art. 11 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal. Desta forma, a elaborao e a implantao de polticas fiscais efetivas que propiciem um crescimento estvel e previsvel da arrecadao so de interesse primordial das administraes pblicas (THOMPSON; GATES, 2007).
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Palavras-chave
Risco da arrecadao; Planejamento de polticas fiscais; Otimizao de carteiras.
Abstract
This work employs Harry Markowitzs meanvariance model in the formation of macro portfolios of taxes with optimal participation of tax aggregates in federal revenue. These optimal macro portfolios, or efficient macro portfolios, are those that produce the lower revenue growth instability for a given expected growth rate, or the higher expected growth rate for a given acceptable growth instability. We evaluated the effects of the optimal participation proposed by our model for the revenue of a set of tax aggregates and compared its growth profile Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 23-58, dez. 2010
A demanda agregada a soma das despesas da sociedade com bens e servios, cujos principais componentes, segundo Keynes (1936), so os gastos em consumo pessoal, a demanda por investimentos, os gastos governamentais em bens e servios e as exportaes lquidas. O governo pode afetar a demanda agregada com o uso das chamadas polticas fiscais. As polticas fiscais podem ser orientadas s variaes nos gastos governamentais, quando so denominadas polticas oramentrias, ou orientadas s variaes nas receitas tributrias, as chamadas polticas tributrias. Ao utilizar polticas oramentrias, um aumento nos gastos governamentais somado verticalmente demanda por bens e servios de consumo e de investimento, o que, em razo do efeito multiplicador, pode gerar um aumento ainda maior no produto nacional (KEYNES, 1937; KEYNES, 1992). Para que ocorra o pleno impacto do efeito multiplicador no produto nacional, necessrio que a carga tributria no seja aumentada para pagar o gasto governamental adicional. Este gasto deve ser financiado pelo aumento da dvida pblica atravs de emprstimos no mercado financeiro (WONNACOTT; WONNACOTT, 1982). Ao utilizar polticas tributrias, a demanda agregada ser afetada de forma indireta, pelo consumo. Quanto maior a carga tributria, menor a renda pessoal disponvel, e as variaes nesta afetam o consumo. Um aumento da taxao na fonte do gasto apropriado para o caso de alta demanda agregada e trajetria ascendente dos preos (OCAMPO, 2002). Este aumento diminuir a renda disponvel e, consequentemente, o consumo. No entanto, uma reduo da taxao adequada quando a demanda agregada est baixa e os preos esto em queda. Esta reduo elevar a renda disponvel e, por conseguinte, o consumo. O ajuste da carga tributria como poltica fiscal apresenta vantagens em relao s alteraes nos gastos governamentais, uma vez que ele menos controverso, mais rpido e mais ajustvel de acordo com a atividade econmica. A volatilidade1 macroeconmica tem altos custos econmicos e sociais, e os governos, em especial aqueles dos pases em desenvolvimento, devem se concentrar na preveno de crises domsticas decorrentes da gesto inadequada dos ciclos de crescimento econmico por meio de mecanismos que evitem os efeitos pr-cclicos das polticas fiscais (OCAMPO, 2002). As receitas tributrias so, na sua maior parte, alavancadas pelo crescimento econmico, e a imprevisibilidade e volatilidade (incerteza) do seu crescimento estimulam reaes indesejveis dos governos, que tipicamente oscilam entre padres de aumento de gastos e de taxao. Um crescimento previsvel e estvel da arrecadao, com o menor grau de incerteza possvel, ou menor grau de instabilidade ou risco, uma meta a ser perseguida pelas administraes pblicas (THOMPSON; GATES, 2007). Neste contexto, o risco
1 Os termos volatilidade e risco so costumeiramente utilizados de forma indistinta na rea de finanas e expressos pela variabilidade de uma grandeza econmica modelada como uma varivel aleatria. Tipicamente, esta variabilidade medida pela varincia da srie histrica das observaes desta varivel aleatria e interpretada como medida de incerteza da ocorrncia do seu valor esperado no futuro.
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pode ser interpretado como um evento ou condio incerta que, se ocorrer, ter um efeito positivo ou negativo sobre pelo menos um objetivo da administrao (DUMONT; RIBEIRO; RODRIGUES, 2006, p.125). A diversificao das fontes de receita uma forma de atingir um crescimento estvel da arrecadao, e a literatura recente mostra que a efetividade desta diversificao depende mais dos co-movimentos (covarincias) das sries histricas das receitas do que do nmero de tributos utilizados (THOMPSON; GATES, 2007). Fox (2003) analisou a crise fiscal dos estados dos EUA no incio dos anos 2000, e destacou que os trs maiores tributos estaduais arrecadaram menos em 2002 do que em 2001, fazendo com que a relao entre a arrecadao estadual e renda das pessoas fsicas fosse a menor dos ltimos 15 anos, com uma queda de 6,4% em relao a 2001. O autor apontou a estrutura tributria como uma das causas deste dilema fiscal, destacando a volatilidade das receitas estaduais como uma das suas trs principais caractersticas impactantes. Ocampo (2002) estudou a macroeconomia dos ciclos de expanso e contrao em economias emergentes, com foco no papel das polticas domsticas de pases em desenvolvimento na administrao de ciclos de expanso e contrao externamente gerados. Ele destacou que a volatilidade macroeconmica tem altos custos econmicos e sociais, e que crises domsticas severas podem gerar perdas equivalentes a grandes propores do Produto Interno Bruto (PIB) destes pases. Portanto, as autoridades destes pases precisam focar sua ateno na preveno de crises por meio da gesto da expanso econmica, uma vez que as crises so resultados inevitveis de expanses econmicas mal geridas. Ocampo destacou ainda que, no conjunto de polticas anticclicas, as polticas fiscais constituem um dispositivo anticclico bastante til, e mecanismos de esterilizao temporria das receitas do setor pblico pelos fundos de estabilizao ou da adoo de alquotas flexveis para o controle da expanso dos gastos privados podem ser um importante complemento a estas polticas, possibilitando maximizar a arrecadao nesse contexto. A Moderna Teoria de Carteiras oferece um conjunto de mtodos quantitativos por meio dos quais o investidor racional pode otimizar a diversificao dos seus investimentos. Sua origem se confunde com a proposio do modelo mdia-varincia por Harry Markowitz em 1952 (MARKOWITZ, 1952). Fundamentalmente, o modelo mdia-varincia reduz a variabilidade do comportamento de um agregado financeiro a carteira de investimentos minimizando a sua varincia por meio da escolha tima dos pesos, ou participaes, de cada componente no agregado. A varincia da carteira utilizada como medida do seu risco total, e a contribuio do risco individual de cada componente da carteira, dado pelas suas varincias individuais, pode ser totalmente eliminada, fazendo com que o risco total seja dado apenas pelo efeito dos co-movimentos dos componentes da carteira, medido pelas suas covarincias (ELTON et al., 2007).
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A notria correo do modelo mdia-varincia ao capturar as relaes de interdependncia de cada ativo com todos os demais resulta em um custo computacional quadrtico em relao ao nmero de ativos. Isto foi um dos principais impedimentos para a sua pronta adoo em larga escala pelo mercado, e teve como consequncia o surgimento de aproximaes e simplificaes do modelo original, bem como o desenvolvimento de mtodos computacionais mais eficientes (SHARPE, 1963; SHARPE, 1971; KONNO, 1990; KONNO; YAMAZAKI, 1991; KONNO; SUZUKI, 1992; KONNO; PLISKA; SUZUKI, 1993; KONNO; SHIRAKAWA; YAMAZAKI, 1993). Recentemente, o significativo aumento do poder computacional e da capacidade de armazenamento dos computadores, bem como o surgimento de paradigmas de computao paralela de baixo custo (De SOUZA; FREITAS, 1995), estabeleceram um ambiente propcio para se reexaminar a plena aplicabilidade do arcabouo mdiavarincia em problemas do mundo real. Se outrora a aplicao prtica do modelo mdia-varincia era considerada de alto custo (VASARHELYI, 1976), o cenrio atual sugere no apenas a sua aplicao em problemas do porte demandado pelo mercado financeiro, mas tambm a sua explorao em outros domnios de aplicao. Silva (1996) aplicou o modelo mdia-varincia administrao da dvida pblica brasileira, buscando estratgias timas para o seu financiamento. Segundo o autor, como a captao de recursos pode ser realizada por meio de diversas alternativas, combinaes timas destas alternativas podem formar carteiras de passivos adequadas, que forneam o menor custo (menor retorno na viso do credor) para um determinado nvel de risco, diminuindo significativamente as incertezas associadas ao devedor. O conjunto destas carteiras timas forma a fronteira eficiente de financiamento, que contempla todas as combinaes timas de financiamento disponveis. O modelo foi aplicado administrao da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi) utilizando retornos e riscos estimados por meio de cenrios. Seus resultados de simulao produziram trs carteiras timas que alcanaram maior ganho potencial (menor custo efetivo esperado) e menor disperso (desvio-padro) do que a carteira praticada pelo Tesouro, projetando uma economia de at R$ 103 milhes poca. Thompson e Gates (2007) apresentaram um artigo de reviso que props a utilizao de um conjunto de ferramentas da moderna teoria de finanas no planejamento da gesto das receitas pblicas. Segundo os autores, uma das principais metas das administraes pblicas propiciar um crescimento estvel e previsvel da arrecadao, com o menor grau de incerteza possvel. Neste ponto, eles destacam que a diversificao das fontes de receita uma forma de atingir esta meta e que a efetividade desta diversificao depende mais do comportamento conjunto dos desempenhos dos tributos, seus co-movimentos, do que simplesmente do nmero de tipos de tributos utilizados. Para tal, eles propem, entre outras tcnicas, o emprego de mtodos de previso de sries temporais na anlise do crescimento da arrecadao e do modelo mdia-varincia na gesto da sua volatilidade. Apesar de
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ressaltar que a volatilidade no pode ser totalmente eliminada por conta da ausncia de correlaes negativas suficientes entre os tributos (as receitas dos estados dos EUA apresentavam coeficiente de correlao de 0,65 em mdia), os autores comentam que a parcela no sistemtica da volatilidade pode ser completamente eliminada. Gentry e Ladd (1994) empregaram um modelo de seleo de carteiras para avaliar como a natureza dos tributos e a economia dos estados afetam as escolhas de gesto disponveis s autoridades estatais, examinando o caso dos estados de North Carolina e Massachusetts nos EUA. Segundo os autores, os economistas devotam bastante ateno s caractersticas individuais dos tributos, mas pouca ateno questo mais ampla acerca da especificao do conjunto de tributos mais adequado a cada jurisdio governamental. O modelo de seleo de carteiras desenvolvido forneceu as participaes timas em um conjunto de tributos equivalentes para os dois estados, produzindo uma fronteira eficiente de crescimento-instabilidade que levou em considerao as expectativas de crescimento e instabilidades de cada tributo e tambm um conjunto de restries de progressividade e competitividade entre os estados. Seus resultados evidenciaram a grande diferena da progressividade da estrutura tributria dos dois estados e a dominncia do imposto sobre a renda nas carteiras timas para uma grande faixa de crescimentos esperados das fronteiras eficientes. As diferenas encontradas nas fronteiras eficientes dos dois estados sugeriram recomendaes de polticas tributrias especficas para cada um, contrariando a prescrio da Comisso Consultiva de Relaes Intergovernamentais dos EUA (ACIR Advisory Commission on Intergovernmental Relations) para a adoo de estruturas tributrias idnticas para os estados. Este trabalho trata o conjunto de tributos de competncia da Unio como um universo de ativos de risco,2 com os quais podemos formar carteiras de tributos luz da Moderna Teoria de Carteiras (ELTON et al., 2007; SHARPE; ALEXANDER; BAILEY, 1999). Para tal, a relao entre a instabilidade e o crescimento das receitas individuais dos tributos tratada tal como a relao entre o risco e o retorno de ativos, a partir da qual podemos desenvolver medidas para a instabilidade e o crescimento da receita de agregados da arrecadao federal de forma similar ao risco e retorno de carteiras de investimentos (GENTRY; LADD, 1994). Empregamos o modelo mdia-varincia (MARKOWITZ, 1952; MARKOWITZ, 1991) de Harry Markowitz para obter participaes timas de tributos na arrecadao federal, ou carteiras eficientes de tributos, que so aquelas que produzem a menor instabilidade da arrecadao para um determinado crescimento esperado, ou um maior crescimento esperado para uma determinada instabilidade aceitvel da arrecadao. Os modelos propostos neste trabalho foram avaliados mediante um conjunto de experimentos de simulao que comparou os perfis de crescimento das carteiras
2 Ativos de risco so aqueles instrumentos de investimento cujo retorno esperado incerto e para os quais podemos derivar uma medida quantitativa desta incerteza, ou risco. Ativos com retorno esperado certo ou risco muito prximo de zero so denominados ativos sem risco.
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eficientes de tributos com o crescimento da arrecadao federal realizada. Nossos resultados mostraram que por meio da diversificao eficiente das participaes das receitas tributrias no agregado da arrecadao federal possvel mitigar parte considervel da instabilidade (risco) da arrecadao. Em um dos cenrios avaliados, obtivemos um crescimento acumulado de arrecadao da ordem de 28 pontos percentuais acima do crescimento do agregado da arrecadao federal, com apenas 25% da sua instabilidade uma volatilidade quatro vezes menor. Noutro cenrio, foi alcanado um crescimento acumulado da ordem de 33 pontos percentuais acima do crescimento do agregado da arrecadao federal para o mesmo nvel de instabilidade. Na comparao com o resultado das Receitas Administradas pela Receita Federal do Brasil, as carteiras de tributos alcanaram um crescimento acumulado superior da ordem de 34 pontos percentuais, com apenas 25% da sua instabilidade, e, num outro cenrio comparado, alcanaram um crescimento superior da ordem de 39 pontos percentuais, exibindo os mesmos nveis de instabilidade. Este trabalho est organizado como a seguir. Aps esta introduo, na Seo 2, apresentaremos as noes fundamentais relacionadas aos modelos desenvolvidos, bem como a nossa estratgia para a aplicao do modelo mdia-varincia na diversificao da arrecadao federal. Na Seo 3, apresentaremos os dados, a metodologia e as mtricas de avaliao utilizadas nos nossos experimentos de simulao. Nossos resultados experimentais sero apresentados na Seo 4, e encerraremos este trabalho discutindo seus resultados na Seo 5 e apresentando nossas concluses e perspectivas de trabalhos futuros na Seo 6.
2 NOES FUNDAMENTAIS
Esta seo apresenta as noes fundamentais relacionadas aos temas abordados neste trabalho. Primeiro, apresentaremos um breve resumo dos tributos de competncia da Unio, que so foco deste trabalho, e em seguida ser apresentada a modelagem proposta para a diversificao da arrecadao com o modelo mdia-varincia de Harry Markowitz, com a qual podemos formar carteiras timas de tributos luz da Moderna Teoria de Carteiras. 2.1 TRIBUTOS DE COMPETNCIA DA UNIO O Cdigo Tributrio Nacional (CTN), institudo pela Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, nos oferece um conjunto de definies tributrias relevantes para os objetivos deste trabalho. Nos termos do art. 3 do CTN, tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Os tributos esto divididos em (i) impostos, (ii) taxas, (iii) contribuies de melhoria e (iv) contribuies especiais; estas ltimas determinadas pela CF/88 nos arts. 149 e 195.
28
Os tributos de interesse deste estudo so aqueles de competncia da Unio. O art. 16 do CTN dispe que imposto o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte. Os impostos integrantes do Sistema Tributrio Nacional esto dispostos no Ttulo III do CTN, o qual composto por quatro captulos: o Captulo I apresenta as suas disposies gerais, o Captulo II trata dos impostos sobre o comrcio exterior, o Captulo III trata dos impostos sobre o patrimnio e a renda, e o Captulo IV trata dos impostos sobre a produo e a circulao. O Captulo II do CTN apresenta dois impostos: o Imposto sobre a Importao (II) e o Imposto sobre a Exportao (IE). A base econmica do Imposto sobre a Importao a entrada no territrio nacional, para incorporao economia interna, de bem destinado ou no ao comrcio, produzido fora do territrio nacional pela natureza ou pela ao humana (PAULSEN, 2009, p. 12). O Imposto sobre a Importao est intrinsecamente ligado s polticas cambial e de comrcio exterior, nos termos do art. 21 do CTN. A base econmica do Imposto sobre a Exportao a sada do territrio nacional, para incorporao a outra economia, de bem destinado ou no ao comrcio, produzido no territrio nacional pela natureza ou pela ao humana, ou ainda os produtos nacionalizados. O Imposto sobre a Exportao, assim como o Imposto sobre a Importao, tambm est intrinsecamente ligado s polticas cambial e de comrcio exterior, nos termos do art. 26 do CTN. O Captulo III do CTN possui dois impostos: o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e o Imposto sobre a Renda e Proventos (IR). A base econmica do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural a propriedade, o domnio til ou a posse de imvel por natureza localizado fora da zona urbana dos municpios. A base econmica do Imposto sobre a Renda e Proventos a renda e os proventos recebidos a jurisprudncia pacifica a renda como o acrscimo patrimonial produto do capital, do trabalho ou da combinao de ambos, e os proventos como o acrscimo patrimonial no compreendido no conceito de renda. O Captulo IV do CTN possui dois impostos: o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro, e sobre Operaes relativas a Ttulos e Valores Mobilirios (IOF). A base econmica do Imposto sobre Produtos Industrializados a submisso do produto a qualquer operao que lhe modifique a natureza ou a finalidade, ou o aperfeioe para o consumo. Ainda, o IPI incide sobre os bens de procedncia estrangeira e sobre aqueles abandonados ou apreendidos e levados a leilo. A base econmica do IOF separada em funo da operao, sendo: Para as operaes de crdito, a disponibilizao econmica ou jurdica do montante total ou parcial ao interessado; Para as operaes de cmbio, a disponibilizao econmica ou jurdica do montante total ou parcial de moeda nacional ou estrangeira ao interessado. Para as operaes de seguro, a emisso da aplice ou recebimento do prmio.
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Para as operaes relativas aos valores mobilirios, a emisso, transmisso, pagamento ou resgate dos mesmos. As contribuies especiais3 so determinadas na CF/88 pelo art. 149, que dispe da competncia da Unio para instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas; e pelo art. 195, que dispe que a seguridade social tambm ser financiada pelas contribuies sociais incidentes sobre a folha de salrios, a receita ou faturamento, o lucro, a receita de concursos de prognsticos e sobre o valor das importaes de bens ou servios. A base econmica das contribuies sociais separada em funo da incidncia. Empregar funcionrios, vender produtos ou servios e gerar lucros so bases de incidncia para as contribuies sociais. A Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), a Contribuio para o Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PISPASEP) e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) so exemplos de contribuies especiais com incidncia sobre o faturamento das empresas. 2.2 MODERNA TEORIA DE CARTEIRAS NA DIVERSIFICAO DA ARRECADAO O total das receitas arrecadadas de um conjunto de tributos, ou a sua arrecadao, est sujeito a flutuaes decorrentes das atividades econmicas relacionadas base econmica de cada tributo. Estas flutuaes podem ocasionar determinados graus de instabilidade na arrecadao, aumentando o seu risco e prejudicando as suas estimativas de crescimento futuro. A diversificao das fontes de receita uma forma de atingir um crescimento estvel e previsvel da arrecadao (THOMPSON; GATES, 2007). Este trabalho utiliza o modelo mdia-varincia de Harry Markowitz (MARKOWITZ, 1952; MARKOWITZ, 1991) como arcabouo para diversificao eficiente da arrecadao, tratando um conjunto de tributos como um universo de ativos de risco e derivando uma fronteira eficiente para este conjunto de tributos. Esta seo apresenta a modelagem empregada para a aplicao do modelo mdia-varincia na diversificao eficiente da arrecadao. 2.2.1 CRESCIMENTO DAS RECEITAS TRIBUTRIAS Nossa abordagem para a diversificao eficiente da arrecadao com o modelo mdia-varincia, tal como na sua aplicao clssica no mercado de aes, tambm baseada em sries temporais, sendo descrita a seguir. As diversas despesas que os governos tm de realizar no cumprimento da sua misso institucional tipicamente so custeadas pela arrecadao de tributos. Tal como em projetos de investimento, o volume financeiro total arrecadado por um tributo, ou
3 As contribuies especiais recebem este nome para diferenci-las das contribuies de melhoria no mbito da CF/88.
30
a sua receita, uma medida til acerca do seu desempenho individual, mas torna-se sem utilidade na comparao entre os desempenhos de tributos que incidem sobre bases econmicas distintas. De forma similar ao retorno de investimentos, a taxa de crescimento, ou simplesmente crescimento, da receita de um determinado tributo aqui definida como uma medida relativa que se prope a quantificar a variao da receita arrecadada do tributo no horizonte de interesse, sendo dada por:4
gt =
Rt Rt 1 , Rt 1
t 1,
(1)
onde g t o crescimento de um perodo da receita proveniente da arrecadao do tributo no tempo t, e Rt e Rt 1 so as suas receitas nos tempos t e tt 1 , respectivamente. Os N + 1 valores da receita arrecadada de um tributo e as suas respectivas N taxas de crescimento formam as sries histricas:
R = ( R0 , R1 L , R N ) e
g = ( g1 , g 2 L , g N ).
Figura 1: Exemplos de sries histricas das receitas de tributos da Unio
(2) (3)
Fonte: Sries de receitas (IPEA, 2009). Nota: So mostradas as sries de 161 observaes mensais das receitas da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e do Imposto sobre a Importao (II) entre janeiro de 1996 e maio de 2009, onde os perfis distintos de evoluo das suas receitas so evidenciados.
4 A definio da Eq. 1 e as demais definies desta seo tambm so vlidas para agregados tributrios de qualquer natureza.
31
Figura 2: Exemplos de sries histricas de crescimento das receitas de tributos da Unio
Fonte: Sries de receitas (IPEA, 2009). As sries de crescimento integram os mtodos desenvolvidos pelo autor no presente artigo. Nota: So mostradas as sries de 160 observaes do crescimento mensal das receitas da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e do Imposto sobre a Importao (II), calculadas entre fevereiro de 1996 e maio de 2009 a partir das suas respectivas receitas mensais. Os perfis distintos de oscilao das duas sries so evidenciados, onde a CSLL apresenta uma oscilao bastante superior ao II.
As Figuras 1 e 2 mostram dois exemplos tpicos de sries de receitas e de crescimento das receitas de tributos de competncia da Unio, quais sejam a CSLL e o II. A Figura 1 mostra as sries das 161 observaes mensais das receitas arrecadadas da CSLL e do II entre janeiro de 1996 e maio de 2009, na qual podemos notar os perfis distintos de evoluo das suas receitas; enquanto a Figura 2 mostra as sries das 160 observaes do crescimento mensal destas receitas, calculado conforme a Eq. 1 entre fevereiro de 1996 e maio de 2009, em que podemos notar que a CSLL apresenta uma oscilao superior ao II. 2.2.2 DIVERSIFICAO EFICIENTE DA ARRECADAO De forma similar s definies do modelo mdia-varincia, apresentaremos nesta seo as medidas equivalentes ao retorno esperado e risco dos ativos de investimento para os tributos e a carteira de tributos, que no contexto da diversificao da arrecadao sero denominadas crescimento esperado e instabilidade da arrecadao (GENTRY; LADD, 1994).
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O modelo mdia-varincia aplicado diversificao da arrecadao A razo percentual da receita de um determinado tributo pela receita total arrecadada de um conjunto de tributos que o inclui pode ser tratada como a participao deste tributo em uma carteira de tributos. Nesta aplicao do modelo mdia-varincia, uma carteira ser equivalente a um conjunto de M tributos, cada qual com um respectivo peso, ou participao, associado, cujo somatrio das suas receitas individuais reflita a arrecadao total deste conjunto de tributos. Cada participao X i , i = 1, L , M , com 0 X i 1 e i X i = 1 , representa, portanto, a frao do valor da arrecadao total da carteira de tributos que proveniente do tributo i. Desta forma, o crescimento realizado da arrecadao total da carteira de tributos no tempo t, g p t , dado pela combinao linear das participaes e dos crescimentos individuais das receitas dos seus tributos componentes, ou seja:
g p t = X i gi t ,
i =1
(4)
onde M o nmero de tributos da carteira, X i a participao do tributo i na arrecadao total e g i t o crescimento realizado da receita do tributo i no tempo t. O crescimento esperado da receita de um tributo definido como:
g=
1 N
g
t =1
(5)
onde g o crescimento esperado da receita do tributo para o tempo t = N +1 , N o tamanho da srie histrica g e g t o crescimento da receita do tributo no tempo t. 5 O crescimento esperado para a arrecadao da carteira de tributos, g p , ento definido pela combinao linear das participaes e dos crescimentos esperados das receitas dos seus tributos como:
g p = X i gi ,
i =1
(6)
onde M o nmero de tributos na carteira, X i a participao do tributo i na carteira e g i o crescimento esperado da receita do tributo i.
5 Gentry e Ladd (1994) definiram o crescimento da receita de um tributo a partir da regresso d log Rt = b + et , onde d log Rt a variao no logaritmo natural da receita real (deflacionada pelo deflator implcito de preos) entre os tempos t e t1, b a taxa de crescimento estimada e et um erro aleatrio estacionrio. Nossa definio de crescimento esperado da receita de um tributo (Eq. 5) foi derivada no contexto do valor esperado da sua srie de crescimentos, g .
33
A instabilidade, ou risco, associada ao crescimento esperado da receita de um tributo definida como a varincia da sua srie de crescimentos de receita como:
2 g =g =
1 N ( g t g ) 2, N 1 t =1
(7)
onde g a instabilidade associada ao crescimento esperado da receita do tributo para o tempo t = N +1 , N o tamanho da srie histrica g , g t o crescimento realizado da receita do tributo no tempo t e g o seu crescimento de receita esperado para o tempo t = N +1 . Assim como o risco associado ao retorno esperado de um ativo de investimento, a instabilidade associada ao crescimento esperado da receita do tributo busca refletir a incerteza da realizao do seu crescimento esperado (Eq. 5) a ocorrncia do crescimento esperado (valor mdio) seria menos provvel em sries com maior disperso (maior instabilidade) do que em sries com menor disperso (menor instabilidade). A instabilidade da carteira de tributos definida como a varincia da combinao linear das participaes dos tributos na carteira e das suas sries de crescimentos de receita, definida em termos da covarincia entre cada par de tributos como:
2 p = p = X i X j g ij ,
g g
i=1 j =1
(8)
2 onde p g a instabilidade total da carteira, que igual varincia p g da combinao linear das participaes e das sries de crescimento dos tributos, M o nmero de tributos na carteira, X i e X j so as participaes individuais dos tributos i e j na carteira, respectivamente, e g ij a covarincia dos crescimentos das receitas do par de tributos i e j, que definida como:
g ij =
1 N ( g i g i )( g j t g j ) , N 1 t =1 t
(9)
onde N o tamanho das sries histricas, g i t e g j t so os crescimentos de receita realizados dos tributos i e j no tempo t, e g i e g j so crescimentos de receita esperados dos tributos i e j, respectivamente, para o tempo t = N +1 .
34
A Eq. 8 pode ser reescrita como:

2 pg = pg
= =
2 X i2 gi + X i X j g ij i =1 M i =1 j =1 j i M M
i =1 X i2 g i + X i X j g ij
M i =1 j =1 j i
(10)
onde p g a instabilidade total da carteira de tributos, M o nmero de tributos na carteira, X i e X j so as participaes individuais dos tributos i e j na carteira, 2 respectivamente, g i ( gi ) instabilidade individual (varincia dos crescimentos) do tributo i e g a covarincia das sries de crescimentos de receitas do par de ij tributos i e j. Uma aplicao do modelo mdia-varincia para a diversificao da arrecadao pode ento ser definida atravs do seguinte problema de programao quadrtica: Minimize
p g = i =1 X i2 g i + X i X j g ij ,
M i =1 j =1 j i
(11)
Sujeito a:
X
i =1 M i =1
gi = gd ,
(12)
= 1,
(13) (14) (15)
X i 0, i = 1, L , M ,
li X i u i i = 1,L ,M .
A Eq. 11 a funo objetivo a ser minimizada, qual seja a instabilidade da carteira de tributos, p g , a Eq. 12 a restrio que garante o crescimento de arrecadao desejado, g d , a Eq. 13 a restrio que garante a integralidade da carteira com a alocao total das participaes dos tributos e a Eq. 14 restringe o modelo para participaes positivas apenas. A Eq. 15 uma restrio adicional ao modelo mdiavarincia original que impe limites inferior ( li ) e superior ( u i ) para a participao Xi na carteira (SHARPE, 1987). A extenso do modelo mdia-varincia implementada pela insero da Eq. 15 no modelo original possibilita a elaborao de cenrios e, consequentemente, a aplicao do modelo de forma mais adequada diversificao da arrecadao.
35
Fronteira eficiente instabilidade-crescimento A fronteira eficiente instabilidade-crescimento (GENTRY; LADD, 1994) pode ser obtida por meio da resoluo do problema de minimizao definido pelas Eqs. 11 a 15 para vrios valores de crescimento de arrecadao desejado, g d . Em termos de composio de carteiras de tributos, a diversificao da instabilidade da arrecadao tambm conseguida a partir da seleo de pares de tributos com coeficientes de correlao negativos ou nulos. Ou seja, selecionando-se tributos (isto , atribuindo participaes de tributos na carteira) que apresentem movimentos de crescimento de receita em direes opostas ao longo do tempo, exibindo assim um efeito de compensao de quedas e de suavizao de crescimentos acentuados das receitas. Macrocarteiras de tributos possvel empregar uma abordagem de macroativos para a diversificao da arrecadao por meio da utilizao de agregados tributrios, formando as macrocarteiras de tributos. As caractersticas desta abordagem so as mesmas das macrocarteiras de investimentos, onde se destaca a maior eficincia da alocao dos ativos (BRITO NETO, 1989).
3 MTODOS
Neste estudo, analisamos a composio da arrecadao de um conjunto de tributos de competncia da Unio e a comparamos com composies timas obtidas mediante o modelo mdia-varincia. Para tal, desenhamos um conjunto de experimentos de simulao para avaliar o efeito das composies timas propostas para a arrecadao deste conjunto de tributos e comparar seus perfis de crescimento com o crescimento da arrecadao realizada com as participaes praticadas pelo governo neste mesmo conjunto de tributos. Ou seja, para um determinado conjunto de tributos, computamos diversas carteiras timas com o modelo de seleo de carteiras da Seo 2.2 e as comparamos com as carteiras praticadas pelo governo. Nestes experimentos, que sero apresentados mais adiante na Seo 4, utilizamos os mtodos que descreveremos a seguir para selecionar carteiras timas de tributos formadas a partir das suas sries histricas de crescimento de receita e simular seus desempenhos em termos de crescimento de arrecadao. As carteiras de tributos vigentes em cada ano do nosso horizonte de simulao foram selecionadas ao final do ano anterior, utilizando apenas os dados histricos disponveis para o conjunto de tributos at aquele instante portanto sem conhecimento prvio de dados nos tempos posteriores; e seus crescimentos mensais ao longo do respectivo ano foram contabilizados. Este procedimento foi repetido para os quatro anos do horizonte de simulao, de 2006 a 2009, e, ao fim deste perodo, foram comparados os histricos dos desempenhos das carteiras timas propostas com os desempenhos
36
das carteiras praticadas pelo governo no mesmo conjunto de tributos e tambm com o desempenho do agregado da arrecadao federal. Esta seo descreve os mtodos usados na consecuo dos nossos experimentos, apresentando as sries de receitas de tributos e agregados tributrios utilizadas, os perodos utilizados para a estimao dos parmetros dos modelos e para as simulaes de desempenho, e as mtricas de avaliao empregadas. 3.1 RECEITAS UTILIZADAS E ABORDAGEM POR MACROCARTEIRAS Nossas anlises foram baseadas no demonstrativo Anlise da Arrecadao das Receitas Federais, produzido pela Coordenao-Geral de Estudos, Previso e Anlise (Coget) da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e integrante da divulgao dos resultados da arrecadao federal. O alvo dessa anlise foi o conjunto de tributos denominado Receitas Administradas pela RFB, conforme divulgado no referido demonstrativo Coget/RFB. Contudo, por motivos metodolgicos e de disponibilidade de dados, especialmente de observaes suficientes nas sries histricas de longo prazo, foram necessrios alguns ajustes nas receitas integrantes do referido conjunto. Em termos efetivos de volume de arrecadao, o conjunto ajustado de receitas utilizado correspondeu aproximadamente ao total das Receitas Administradas pela RFB descontadas as Receitas Previdencirias. Nossos mtodos e experimentos consideraram adequadamente esta aproximao de forma a no prejudicar as anlises e resultados obtidos no escopo deste trabalho. Tabela 1: Tributos integrantes das receitas administradas pela RFB utilizados nas simulaes
Sigla II IPI IR IOF ITR Cofins PIS/Pasep CSLL Tributo Imposto sobre a Importao Imposto sobre Produtos Industrializados Imposto sobre a Renda e Proventos Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro, e sobre Operaes relativas a Ttulos e Valores Mobilirios Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural Contribuio para Financiamento da Seguridade Social Contribuio para o Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
Fonte: Conjunto de tributos relacionados e com sries disponveis em Ipea (2009), integrantes dos mtodos desenvolvidos pelo autor no presente artigo. Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 23-58, dez. 2010
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Entre as diversas receitas integrantes do grupo das Receitas Administradas pela RFB, escolhemos aquelas que seriam mais apropriadas para utilizao como instrumento de planejamento e cujas sries histricas estavam disponveis no banco de dados ndices Analticos Macroeconmicos Receitas Pblicas, divulgado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) (IPEA, 2009), e continham observaes suficientes para nossas anlises.6 A Tabela 1 mostra os tributos utilizados neste trabalho. A principal consequncia da utilizao de sries histricas mensais decorre do comportamento das sries de tributos que, em razo da sua forma de arrecadao, tm as suas receitas concentradas em determinados meses do ano tributos com fato gerador continuado ou com fato gerador complexivo, tais como o ITR e o IR, respectivamente (BORBA, 2007, p. 98-99). Esta caracterstica destas sries histricas mensais deturpa fortemente as suas mdias e varincias, prejudicando a utilizao destas medidas como valor esperado do crescimento da arrecadao mensal e da instabilidade associada. Optamos por contornar este problema, no escopo deste estudo, por meio da agregao dos tributos da Tabela 1 (e suas respectivas sries histricas) na forma da organizao do Ttulo III do CTN, adicionadas as contribuies (ver Seo 2.1). A Tabela 2 mostra os agregados tributrios utilizados nas nossas anlises, os quais denominamos agregados CTN, bem como as suas composies relativas aos tributos da Tabela 1.
Tabela 2: Conjunto de agregados do Cdigo Tributrio Nacional utilizado nas simulaes Sigla TPRODCIRC TCOMEX TCONTRIB TPROPRENDA TRECADM Agregado Tributrio Produo e Circulao Comrcio Exterior Contribuies Propriedade e Renda Agregado CTN Total Composio IPI + IOF II COFINS + CSLL + PISPASEP ITR + IR TPRODCIRC + TCOMEX + TCONTRIB + TPROPRENDA
Fonte: Agregao proposta pelo autor, conforme Ttulo III do CNT, integrantes dos mtodos desenvolvidos pelo autor no presente artigo.
Desta forma, empregamos uma abordagem de macrocarteiras para a diversificao da arrecadao, conforme descrito na Seo 2.2.2. Nesta abordagem, os macroativos so constitudos pelos agregados TPRODCIRC, TCOMEX, TCONTRIB e TPROPRENDA, e a carteira resultante denominada macrocarteira de tributos.
6 As receitas integrantes da rubrica RECEITA ADMINISTRADA PELA RFB da tabela Arrecadao das Receitas Federais divulgada pela COGET/RFB que no foram consideradas so: IMPOSTO SOBRE EXPORTAO; CPMF CONTRIB. MOVIMENTAO FINANCEIRA; CIDE-COMBUSTVEIS; PAGAMENTO UNIFICADO; CONTRIBUIO PARA O FUNDAF; OUTRAS RECEITAS ADMINISTRADAS; REFIS; RETENO NA FONTE LEI No 10.833, ART. 30; e RECEITA PREVIDENCIRIA.
38
A otimizao das macrocarteiras de tributos tratada pelo modelo mdia-varincia da mesma forma descrita na Seo 2.2 para o caso das carteiras de tributos, a partir do clculo das medidas de crescimento esperado e instabilidade para cada agregado CTN. A receita total do agregado TRECADM reflete a arrecadao federal do conjunto de tributos da Tabela 1 (agregados conforme a Tabela 2), e a sua composio, em termos das participaes das receitas dos agregados TPRODCIRC, TCOMEX, TCONTRIB e TPROPRENDA, reflete a macrocarteira praticada pelo governo federal, que resultante das polticas fiscais vigentes em cada ano do perodo das nossas anlises. 3.2 ESTRATGIA DE SIMULAO O modelo mdia-varincia pertence a uma classe de estratgias denominada abordagens de perodo nico, ou modelos estticos. Estes modelos otimizam carteiras para apenas um perodo de tempo, usando os dados histricos disponveis e seus valores esperados e riscos ex-ante para o prximo perodo de tempo (SHARPE; ALEXANDER; BAILEY, 1999, pp. 139).7 A estratgia de simulao utilizada incluiu o rebalanceamento anual das carteiras de tributos, com a finalidade de aproximar as simulaes da situao real do processo oramentrio brasileiro, regido pela elaborao anual da Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA). Como utilizamos sries mensais de receitas (ver Seo 3.3), a estratgia clssica implementada pelos modelos estticos de seleo de carteiras foi aqui adaptada para: 1. Ao trmino do ms de dezembro de cada ano, calcular a fronteira eficiente para a seleo da carteira que ir vigorar no prximo ano, a partir dos dados disponveis at o momento;8 2. Selecionar a carteira desejada na fronteira eficiente a partir dos critrios de crescimento esperado e instabilidade associada; 3. Contabilizar os crescimentos mensais da carteira selecionada durante seu ano de vigncia; 4. Obter a carteira que ir vigorar no ano seguinte segundo este mesmo procedimento. Na aplicao clssica do modelo mdia-varincia no mercado de aes, a estratgia dos modelos estticos leva em considerao algumas premissas subjacentes (FISCHER;
7 Para uma discusso adicional deste assunto, ver Elton et al. (2007, p. 90-92). 8 O art. 35, 2 , III da CF/88 estipula que o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, e a formao das carteiras no ms de dezembro no atende a esta restrio constitucional. Contudo, esta opo se deu por aspectos metodolgicos e no prejudicou as anlises e resultados obtidos no escopo deste trabalho.
39
JORDAN, 1995; ELTON et al., 2007; SHARPE; ALEXANDER; BAILEY, 1999), que foram aqui adaptadas para o problema da diversificao da arrecadao como: As participaes selecionadas de cada tributo so implementveis; Todos os dados necessrios aos clculos das fronteiras eficientes esto disponveis quando da sua obteno; As receitas dos tributos tm elasticidade suficiente para responder s participaes selecionadas. 3.3 DADOS Nosso conjunto fundamental de dados foi formado pelas oito sries histricas dos tributos da Tabela 1, com 161 observaes mensais cada uma, entre janeiro de 1996 e maio de 2009. A partir destas sries histricas, foram obtidas cinco sries histricas dos agregados CTN da Tabela 2, com os mesmos nmeros de observaes mensais e datas, calculando a receita de cada agregado CTN, conforme a sua composio descrita na tabela. Implementamos a estratgia da Seo 3.2 para formar as macrocarteiras de tributos e simular os seus desempenhos durante os 41 meses entre janeiro de 2006 e maio de 2009. As macrocarteiras para o ano de 2006 foram formadas em dezembro de 2005 a partir de sries histricas com 120 observaes entre janeiro de 1996 e dezembro de 2005. Ao trmino do ano de 2006, as macrocarteiras foram rebalanceadas para o ano de 2007, sendo formadas em dezembro de 2006 a partir de sries histricas com 120 observaes entre janeiro de 1997 e dezembro de 2006. As macrocarteiras para os demais anos foram obtidas da mesma forma, sendo rebalanceadas sempre a partir das fronteiras eficientes calculadas com sries histricas contendo 120 observaes mensais e com a ltima observao referente a dezembro do ano anterior ao ano da sua vigncia. O conjunto das macrocarteiras obtidas foi acompanhado durante os 41 meses do perodo de simulao, entre janeiro de 2006 e maio de 2007, e suas taxas de crescimento mensal foram calculadas conforme a Eq. 1. As sries histricas das receitas dos tributos da Tabela 1 foram obtidas diretamente do stio eletrnico do Ipea (IPEA, 2009) e utilizadas para calcular as sries histricas das receitas dos agregados CTN da Tabela 2. 3.4 MTRICAS As mtricas de avaliao do desempenho das macrocarteiras de tributos e dos agregados totais da arrecadao federal so descritas nesta seo. As avaliaes de desempenho das macrocarteiras de tributos utilizadas nos experimentos da Seo 4 foram baseadas nas medidas de crescimento mdio, instabilidade e crescimento acumulado da arrecadao das macrocarteiras de tributos, apresentadas a seguir.
40
De forma similar Eq. 1, o crescimento da arrecadao da macrocarteira de tributos definido como:
g At =
At At 1 , At 1
t 1,
(16)
onde g A t o crescimento de um perodo da arrecadao da macrocarteira de tributos no tempo t, e At e At 1 so as suas arrecadaes nos tempos t e tt 1 , respectivamente. O crescimento mdio da arrecadao da macrocarteira de tributos no perodo de interesse, por sua vez, definido como:
gA =
1 n gA , n t =1 t
(17)
onde g A o crescimento mdio da arrecadao da macrocarteira de tributos, n o nmero de observaes no perodo de interesse e g A t o crescimento da arrecadao da macrocarteira de tributos em cada tempo t do perodo de interesse. A instabilidade associada ao crescimento mdio da arrecadao (Eq. 17) dada pela varincia dos crescimentos da arrecadao no perodo de interesse, definida como:
2 A =A =
1 n ( g At g A ) 2 , n 1 t =1
(18)
onde A a instabilidade associada ao crescimento mdio da arrecadao da macrocarteira de tributos, n o nmero de observaes no perodo de interesse, g A t o crescimento realizado da arrecadao no tempo t e g A o seu crescimento mdio no perodo de interesse. O crescimento acumulado da arrecadao no perodo de interesse, c A , aqui definido como:
c A = t =1 (1 + g A t ) ,
n
(19)
onde c A o crescimento acumulado da arrecadao no perodo de interesse, n o nmero de observaes no perodo e g A t so os crescimentos da arrecadao em cada tempo. O crescimento acumulado relaciona o valor da arrecadao da macrocarteira de tributos (nvel de preos) no tempo t , At , com o seu valor no tempo t = 1 , A1 , como:
At = A1c At .
(20)
41
Todas as anlises envolvendo o crescimento acumulado da arrecadao que foram realizadas neste trabalho utilizaram uma arrecadao inicial A1 $1 (uma unidade monetria), e o crescimento acumulado alcanado representa o fator multiplicativo da arrecadao inicial obtido com a estratgia utilizada. Estas mesmas mtricas tambm foram aplicadas nas anlises do agregado total da arrecadao e do total das Receitas Administradas pela RFB.
4 EXPERIMENTOS
Neste trabalho, avaliamos o efeito das composies timas propostas para a arrecadao das receitas de um conjunto de agregados tributrios, os agregados CTN da Tabela 2 (ver Seo 3.1), e comparamos seus perfis de crescimento com as composies praticadas pelo governo federal neste mesmo conjunto de agregados tributrios, e tambm com o crescimento da arrecadao federal, durante os anos de 2006 e 2009. Esta seo mostra os resultados experimentais obtidos nesta investigao, que foi conduzida com os modelos apresentados na Seo 2 e os mtodos da Seo 3. 4.1 CENRIOS AVALIADOS Nossas simulaes e avaliaes foram realizadas para trs cenrios de instabilidade (risco) do crescimento da arrecadao: (a) conservador; (b) moderado; e (c) agressivo. Devido geometria das fronteiras eficientes, estes cenrios de instabilidade do crescimento mantm correspondncia com cenrios equivalentes de crescimento esperado. Desta forma, foi implementada a estratgia de simulao da Seo 3.2, selecionando macrocarteiras de tributos de baixo crescimento esperado (cenrio conservador), de crescimento esperado Tabela 3: Critrios de seleo das macrocarteiras de tributos
Cenrio Conservador Moderado Agressivo
Fonte: Mtodos desenvolvidos pelo autor no presente artigo.
Crescimento Mensal Esperado 1,5% 2,5% 3,5%
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Figura 3: Fronteiras eficientes de instabilidade-crescimento obtidas para as macrocarteiras de tributos
moderado (cenrio moderado) e de alto crescimento esperado (cenrio agressivo), conforme os critrios da Tabela 3, correspondendo aos crescimentos mensais esperados de 1,5%, 2,5% e 3,5%, respectivamente. Neste conjunto de anlises, empregamos o modelo mdia-varincia para diversificao da arrecadao (Seo 2.2.2) aos agregados CTN da Tabela 2 (Seo 3.1), restringindo a participao do agregado TCOMEX (Comrcio Exterior) aos seus valores histricos no perodo investigado, que variaram entre 3,03% e 3,73%, atravs da fixao dos seus limites de participao na Eq. 15 nestes valores, respectivamente para os limites inferior ( li ) e superior ( u i ). Esta delimitao teve o objetivo de avaliar apenas cenrios que preservassem as polticas de comrcio exterior vigentes. Os demais agregados CTN da Tabela 2 no contaram com restries adicionais de participao. 4.2 FRONTEIRAS EFICIENTES OBTIDAS Calculamos fronteiras eficientes de instabilidade-crescimento formadas com dez macrocarteiras. As fronteiras foram obtidas por meio da parametrizao do crescimento de arrecadao desejado, g d (ver Eq. 12), em dez valores distintos localizados na regio de factibilidade dos modelos, conforme indicado por Elton et al. (2007).
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As quatro fronteiras eficientes obtidas uma para cada ano do perodo de simulao entre 2006 e 2009 so mostradas na Figura 3. Conforme a figura mostra, as fronteiras eficientes apresentaram crescimentos mensais esperados no intervalo de 1,5% a 4,5%, com uma instabilidade associada (varincia do crescimento) no intervalo de 0,0045 a 0,065, aproximadamente. O Apndice A mostra os grficos das participaes timas dos agregados CTN obtidas para os nveis de crescimento esperado de cada fronteira eficiente instabilidade-crescimento da Figura 3. 4.3 DESEMPENHO DAS MACROCARTEIRAS DE TRIBUTOS Para cada ano do perodo de simulao, entre 2006 e 2009, aplicamos os critrios de seleo da Tabela 3 s fronteiras eficientes da Seo 4.2 e selecionamos as macrocarteiras de tributos CONSERVADOR, MODERADO e AGRESSIVO, respectivamente, para os nveis de crescimento de arrecadao mensal desejado, g d (Eq. 12), de 1,5%, 2,5% e 3,5%. As macrocarteiras de tributos do Agregado CTN Total CTRECADM foram formadas anualmente entre 2006 e 2009 pelas participaes da receita de cada agregado CTN na receita do Agregado CTN Total TRECADM (ver Tabela 2), e refletiram a composio ex-post da arrecadao federal realizada pelo governo no agregado TRECADM em cada ano do perodo de simulao. Os crescimentos mensais e instabilidades de todas essas macrocarteiras foram calculados entre janeiro de 2006 e maio de 2009 e avaliados nos nossos experimentos. Avaliamos a alocao das participaes dos agregados CTN nas macrocarteiras de tributos CTRECADM, CONSERVADOR, MODERADO e AGRESSIVO, juntamente com os crescimentos mdios mensais (Eq. 17), instabilidades (Eq. 18) e crescimentos acumulados (Eq. 19) das macrocarteiras. Tambm foram avaliados os crescimentos mdios mensais, as instabilidades e os crescimentos acumulados totais no perodo de todas macrocarteiras de tributos e tambm da arrecadao das Receitas Administradas pela RFB (RECADM).9 A Tabela 4 mostra os resultados obtidos e est organizada em cinco partes, conforme a seguir. Nas quatro primeiras partes da tabela, as linhas apresentam os resultados das quatro macrocarteiras agrupados para cada ano do perodo de simulao (2006 a 2009). Para cada macrocarteira, as participaes de cada agregado CTN so mostradas nas colunas TPRODCIRC, TCOMEX, TCONTRIB e TPROPRENDA. O desempenho do crescimento das macrocarteiras mostrado nas colunas Crescimento Mdio, Instabilidade e Crescimento Acumulado. A ltima parte da Tabela 4 mostra o desempenho do crescimento das macrocarteiras e da arrecadao federal, este ltimo dado pelo conjunto das Receitas Administradas pela RFB (RECADM), para o perodo total de 2006 a 2009. Nesta parte da tabela, as linhas
9 A srie histrica das Receitas Administradas pela RFB (RECADM) foi obtida no stio eletrnico do Ipea (IPEA, 2009).
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apresentam os resultados do crescimento do agregado RECADM e das macrocarteiras CTRECADM, CONSERVADOR, MODERADO e AGRESSIVO; e as colunas Crescimento Mdio, Instabilidade e Crescimento Acumulado apresentam os respectivos desempenhos alcanados. Conforme mostrado na primeira parte da Tabela 4, a composio tributria da arrecadao realizada (macrocarteira CTRECADM) apresentou pouca variao entre os anos de 2006 e 2009, distribuindo-se basicamente entre os agregados TCONTRIB (42,22% a 45,23%) e TPROPRENDA (40,96% a 42,26%). A macrocarteira CONSERVADOR tambm ficou praticamente estvel entre os anos de 2006 e 2009, concentrando-se fortemente no agregado TPRODCIRC (59,41% a 64,22%) e no agregado TCONTRIB (31,37% a 35,82%). A macrocarteira MODERADO, por sua vez, apesar de distribuir suas participaes de forma mais equnime no perodo, apresentou um comportamento mais ativo, buscando crescimento por meio de maior alternncia de participaes entre os
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TCOMEX Ano base 2005 para vigncia em 2006 3,03% 3,73% 3,73% 3,73% Ano base 2006 para vigncia em 2007 3,11% 3,73% 3,73% 3,73% Ano base 2007 para vigncia em 2008 3,25% 3,73% 3,73% 3,03% Ano base 2008 para vigncia em 2009* 3,71% 3,73% 3,73% 3,73% Perodo de 2006 a 2009* 0,77% 1,01% 0,81% 1,45% 2,06% 0,019 0,021 0,0048 0,016 0,038 -7,56% -2,06% 26,51% 31,46% 7,16% 42,22% 35,82% 37,57% 22,66% 41,13% 1,04% 30,23% 73,61% -2,57% -3,75% -2,60% -1,82% 0,051 0,011 0,032 0,083 -21,79% -20,61% -21,23% -25,69% 43,48% 33,25% 45,77% 10,50% 42,26% 0,00% 35,64% 86,47% 0,71% 0,68% 1,13% 1,87% 0,020 0,0024 0,017 0,045 -3,09% 4,20% -2,03% -6,06% 44,28% 33,03% 35,45% 23,06% 41,83% 1,57% 30,43% 73,21% 2,54% 2,83% 2,98% 3,25% 0,016 0,0051 0,011 0,028 24,52% 33,00% 27,91% 21,23% 45,23% 31,37% 30,81% 30,43% 40,96% 0,67% 31,01% 51,24% 1,28% 0,83% 1,93% 2,67% 0,022 0,0048 0,016 0,032 3,77% 5,00% 4,52% 4,20% TCONTRIB TPROPRENDA Crescimento Mdio Instabilidade Crescimento Acumulado
Tabela 4: Composio e desempenho das macrocarteiras de tributos e da arrecadao das receitas administradas pela RFB
Macrocarteira
TPRODCIRC
CTRECADM CONSERVADOR MODERADO AGRESSIVO
10,79% 64,22% 34,45% 14,60%
10,78% 61,67% 30,38% 0,00%
11,01% 63,02% 14,86% 0,00%
12,94% 59,41% 28,47% 0,00%
RECADM CTRECADM CONSERVADOR MODERADO AGRESSIVO
(*) At maio de 2009.
agregados TPRODCIRC (14,86% a 34,45%), TCONTRIB (30,81% a 45,77%) e TPROPRENDA (30,23% a 35,64%). Por fim, a macrocarteira AGRESSIVO salientou o comportamento ativo na busca de crescimento adicional, contudo, concentrou-se apenas nos agregados TCONTRIB (10,50% a 30,43%) e PROPRENDA (73,21% a 86,47%). Vale lembrar que o agregado TCOMEX foi restrito sua participao histrica de 3,03% a 3,73%, conforme descrito anteriormente. Em todos os anos, a macrocarteira CONSERVADOR apresentou um crescimento acumulado maior que aquele da macrocarteira CTRECADM praticada pelo governo, exibindo uma instabilidade (risco) trs a oito vezes menor (ver as colunas Crescimento Acumulado e Instabilidade nas quatro primeiras partes da Tabela 4). A macrocarteira CONSERVADOR superou o crescimento acumulado da macrocarteira CTRECADM em 8,48 pontos percentuais no ano de 2007 ano de forte crescimento da economia mundial e em 7,29 pontos percentuais no ano de 2008 ano que a CTRECADM fechou em queda de 3,09%. Durante os primeiros cinco meses de 2009, perodo de quedas acentuadas e repetidas da arrecadao federal devido aos efeitos do agravamento da crise internacional deflagrada em outubro de 2008, o crescimento acumulado da macrocarteira CONSERVADOR superou o da macrocarteira CTRECADM em 1,18 pontos percentuais. A macrocarteira MODERADO apresentou nveis de risco prximos aos da macrocarteira CTRECADM para a maioria dos anos, com crescimento acumulado superior em 0,75 ponto percentual para 2006, em 3,39 pontos percentuais para 2007, em 1,06 pontos percentuais para 2008, e fechando os cinco primeiros meses de 2009 com 0,56 ponto percentual acima. A macrocarteira AGRESSIVO apresentou nveis de risco maiores que os da macrocarteira CTRECADM e crescimento acumulado inferior, exceto em 2006 quando seu crescimento foi 0,43 ponto percentual acima. Isso se deve s suas escolhas por participaes maiores em agregados com maior crescimento esperado e, consequentemente, com maior instabilidade associada. Os resultados para o perodo total de 2006 a 2009 (ltima parte da Tabela 4) mostraram que as macrocarteiras CONSERVADOR alcanaram um crescimento acumulado 28,57 pontos percentuais acima das macrocarteiras CTRECADM praticadas pelo governo e 34,07 pontos percentuais acima das Receitas Administradas pela RFB (RECADM), com apenas um quarto da instabilidade exibida pela CTRECADM e pela RECADM. As macrocarteiras MODERADO alcanaram um crescimento acumulado total ainda maior, atingindo 33,52 pontos percentuais acima das macrocarteiras CTRECADM e 39,02 pontos percentuais acima das Receitas Administradas pela RFB (RECADM), exibindo uma instabilidade ligeiramente inferior instabilidade da CTRECADM e da RECADM.
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Por fim, as macrocarteiras AGRESSIVO alcanaram um crescimento acumulado total 9,22 pontos percentuais acima das macrocarteiras CTRECADM e 14,72 pontos percentuais acima das Receitas Administradas pela RFB (RECADM), com instabilidade superior instabilidade da CTRECADM e da RECADM. Vale notar que, mesmo apresentando um crescimento mdio inferior, as macrocarteiras CONSERVADOR alcanaram um crescimento acumulado total bastante superior ao das macrocarteiras CTRECADM praticadas pelo governo entre 2006 e 2009. Isso pode ser explicado pela instabilidade quatro vezes menor exibida pelas macrocarteiras CONSERVADOR no perodo, e demonstra claramente o efeito prejudicial que a instabilidade da arrecadao exerce no seu crescimento no mdio e no longo prazo. Figura 4: Crescimento acumulado das macrocarteiras de tributos e da arrecadao das Receitas Administradas pela RFB
A Figura 4 apresenta a evoluo mensal do crescimento acumulado das Receitas Administradas pela RFB (RECADM), da macrocarteira de tributos do Agregado CTN Total (CTRECADM) e das macrocarteiras CONSERVADOR, MODERADO e AGRESSIVO, entre janeiro de 2006 e maio de 2009. Conforme mostra a Figura 4, a macrocarteira CONSERVADOR apresentou um crescimento mais estvel que as demais macrocarteiras e que as Receitas Administradas pela RFB (RECADM), exibindo os efeitos da diversificao eficiente na mitigao
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da instabilidade (volatilidade) da arrecadao. A macrocarteira MODERADO perseguiu o crescimento da macrocarteira CONSERVADOR, contudo, exibindo uma maior instabilidade. O seu crescimento foi mais intenso no fim de 2008 e em 2009, o que a fez superar a macrocarteira CONSERVADOR no fim do perodo. A macrocarteira AGRESSIVO, por sua vez, apresentou uma oscilao maior que aquela da RECADM e da macrocarteira CTRECADM, porm exibindo um crescimento superior na maioria dos meses. Podemos verificar, ainda, que todas as macrocarteiras eficientes superaram os agregados da arrecadao federal em praticamente todos os meses.
5 DISCUSSO
Neste trabalho, estudamos a aplicao de ferramentas da moderna teoria de finanas na gesto da arrecadao de tributos, conforme proposto por Thompson e Gates (2007), empregando o modelo mdia-varincia na diversificao tima da arrecadao federal brasileira segundo a linha de investigao estudada por Gentry e Ladd (1994). Gentry e Ladd minimizaram a instabilidade de carteiras de tributos de dois estados dos EUA, incorporando restries de progressividade e de competitividade no seu modelo. Nosso trabalho, por sua vez, tratou da arrecadao federal brasileira, otimizando macrocarteiras de tributos que preservassem as polticas de comrcio exterior vigentes, restringindo as participaes do agregado Comrcio Exterior (TCOMEX) quelas praticadas pelo governo federal no perodo de simulao. Preservando as diferenas entre estes dois trabalhos em termos de comparabilidade, encontramos perfis bastante distintos de participaes dos agregados tributrios incidentes sobre a renda e sobre as vendas para o caso brasileiro em relao ao trabalho de Gentry e Ladd. Enquanto eles encontraram uma dominncia do imposto sobre a renda nas carteiras timas para uma grande faixa de crescimentos esperados da fronteira eficiente, nossas participaes encontradas para o agregado Propriedade e Renda (TPROPRENDA) foram crescentes ao longo da faixa de crescimentos esperados, sendo dominantes apenas para os maiores crescimentos esperados; e enquanto eles encontraram participaes da tributao sobre as vendas crescentes ao longo da faixa de crescimentos esperados, encontramos participaes decrescentes para o agregado Produo e Circulao (TPRODCIRC) ao longo da faixa de crescimentos esperados nas nossas fronteiras eficientes (ver grficos do Apndice A). O ponto focal da investigao do nosso estudo a obteno de participaes timas de agregados tributrios na arrecadao federal, de forma que a sua instabilidade possa ser minimizada para um determinado nvel de crescimento desejado. Estas participaes so apresentadas como aquelas das macrocarteiras de tributos da Tabela 4, e devem ser adequadamente interpretadas em relao s participaes dos agregados tributrios no agregado total da arrecadao federal no caso dos nossos
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experimentos da Seo 4, as participaes dos agregados do Cdigo Tributrio Nacional (agregados CTN) na macrocarteira de tributos do Agregado CTN Total (CTRECADM). Desta forma, tomando como exemplo os nossos resultados para o ano de 2009, enquanto a macrocarteira CTRECADM praticada pelo governo apresentou participaes nos agregados TPRODCIRC, TCOMEX, TCONTRIB e TPROPRENDA de 12,94%, 3,71%, 42,22% e 41,13%, respectivamente, a macrocarteira CONSERVADOR apresentou participaes de 59,41%, 3,73%, 35,82% e 1,04%, respectivamente, para os mesmos agregados. Isto indica que, no contexto analisado neste estudo, a arrecadao federal poderia ser otimizada para o perfil CONSERVADOR naquele ano atravs de polticas fiscais que promovessem um ajuste da distribuio da carga tributria de 46,47 pontos percentuais (59,41 12,94 = 46,47) para o agregado TPRODCIRC, de 0,02 ponto percentual (3,73 3,71 = 0,02) para o TCOMEX, de 6,40 pontos percentuais (35,82 42,22 = 6,40) para o TCONTRIB e de 40,09 pontos percentuais (1,04 41,13 = 40,09) para o TPROPRENDA. Os resultados obtidos nos experimentos da Seo 4, e acima ilustrados para o ano de 2009, sugerem forte onerao em Produo e Circulao (TPRODCIRC), forte desonerao em Propriedade e Renda (TPROPRENDA), e desonerao moderada em Contribuies (TCONTRIB). Tais mudanas de paradigma tributrio podem ser inviveis na prtica, e no se constituem, necessariamente, em propostas acabadas para polticas fiscais anticclicas no mbito da arrecadao federal brasileira. Contudo, h que se observar o drstico efeito destes resultados no crescimento e controle da instabilidade da arrecadao, conforme mostrado na Tabela 4 e na Figura 4. Desta forma, o modelo mdia-varincia para diversificao da arrecadao da Seo 2.2 pode ser aperfeioado para aplicaes mais realistas de diversas maneiras, tal como pela utilizao de um conjunto adequado de limites para as participaes dos agregados CTN na macrocarteiras (ver Eq. 15), obtidos, por exemplo, com estimativas do tax gap dos agregados tributrios, e da incluso das restries de progressividade e competitividade propostas por Gentry e Ladd (1994), somente para citar algumas. O processo legislativo oramentrio brasileiro definido no art. 35, 2, III da CF/88, e estipula que o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro. Alm disso, os princpios constitucionais tributrios implicam um conjunto de regras de anterioridade aplicveis (art. 150, III da CF/88) que retardam a eficcia da alterao de tributos. Desta forma, a aplicao prtica dos arcabouos desenvolvidos neste trabalho no planejamento e otimizao da arrecadao implica em ajustes na metodologia descrita na Seo 3 para esta situao. Neste caso, duas solues se aplicam: a utilizao de mtodos de predio para vrios perodos adiante (BOX; JENKINS; REINSEL, 1994, MORETTIN; TOLOI, 2004, SUTTON, 1988) no
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fornecimento das estimativas de crescimento mensal esperado e instabilidade dos agregados tributrios para o ano seguinte ao da elaborao da lei oramentria, adequando o horizonte de planejamento dos nossos mtodos a esta situao; e a utilizao de mtodos para a estimao do crescimento anual esperado e instabilidade dos agregados tributrios, visando contornar o problema das sries histricas anuais com poucas observaes. Para esse ltimo caso, Silva (1996) props a utilizao da estimao de valores esperados atravs de cenrios. Contudo, esta alternativa apresenta a tarefa adicional de se estimar a arrecadao anual do ano corrente estando ainda a quatro meses do encerramento do seu exerccio. Por fim, vale ressaltar que a elaborao de polticas fiscais efetivas uma tarefa de alta complexidade e envolve inmeros aspectos de interesse da sociedade alm daqueles abordados neste trabalho, tal como a distribuio de renda, as polticas setoriais e a preservao de postos de trabalho e massa salarial, somente para citar alguns.
6 CONCLUSO
Neste trabalho, empregamos o modelo mdia-varincia de Harry Markowitz na obteno de macrocarteiras de tributos com composies timas das participaes de agregados tributrios na arrecadao federal. Estas macrocarteiras timas, ou macrocarteiras eficientes, so aquelas que produzem a menor instabilidade da arrecadao para um determinado crescimento esperado, ou um maior crescimento esperado para uma determinada instabilidade aceitvel da arrecadao. Desenhamos um conjunto de experimentos de simulao para avaliar o efeito destas composies timas propostas para a arrecadao federal e comparar seus perfis de crescimento com o crescimento da arrecadao realizada. Nossos resultados experimentais mostraram que, no contexto analisado, a estrutura tributria da arrecadao federal opera em um nvel subtimo de instabilidadecrescimento. Pela diversificao eficiente das receitas dos agregados tributrios foi possvel obter, no perfil conservador, um crescimento acumulado de arrecadao 28 pontos percentuais acima do crescimento acumulado realizado dos mesmos agregados tributrios e com apenas 25% da sua instabilidade um risco quatro vezes menor. No perfil moderado, foi alcanado um crescimento acumulado 33 pontos percentuais acima, para o mesmo nvel de instabilidade.
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APNDICE A
PARTICIPAES DOS AGREGADOS CTN NAS FRONTEIRAS EFICIENTES
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 23-58, dez. 2010 Fonte: Mtodos desenvolvidos pelo autor no presente artigo.
Figura A-1: Participaes dos agregados CTN na fronteira eficiente para 2006
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Fbio Daros de Freitas Fonte: Mtodos desenvolvidos pelo autor no presente artigo.
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Fbio Daros de Freitas Fonte: Mtodos desenvolvidos pelo autor no presente artigo.
Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto/
Diretor Geral do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear IPECE Professor CAEN/UFC Ps-doutorado Universidade de Harvard EUA
Heloisa Helena Maia de Mendona/

Gestora de Contabilidade da Prefeitura Municipal de Maracana CE Mestre em Economia CAEN/UFC
Resumo
Reduzir pobreza e desigualdade de renda tem sido uma das principais preocupaes das autoridades brasileiras nas ltimas dcadas e esses desafios tiveram como precondies a organizao do estado brasileiro por meio de um conjunto de reformas macroeconmicas realizadas na dcada de 1990. Nesse contexto, parte do sucesso da estabilizao econmica no pas deveu-se a recuperao e organizao das finanas pblicas dos municpios e estados, especialmente como decorrncia do processo de descentralizao fiscal, da introduo de programas de Reestruturao e Ajuste Fiscal e do Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria, como por exemplo, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. A despeito da importncia desse tema, a literatura nacional no tem dado nfase aos efeitos que essas medidas possam ter gerado sobre os indicadores sociais no pas, haja vista que, em tese, o fortalecimento dos governos subnacionais poderia ser de grande importncia para o sucesso dessas aes, uma vez que se teriam mais informaes sobre os problemas locais. Nesse sentido, esse artigo evidencia por um modelo economtrico de dados em painel que a descentralizao fiscal e o ajuste das contas pblicas dos estados, por meio das despesas com pessoal e reduo do endividamento, tiveram um efeito positivo na melhoria dos indicadores sociais nas unidades federativas considerando o perodo compreendido de 2000 a 2009.
preconditions the organization of the country (Brazil) through a set of macroeconomic reforms undertaken in the 1990s. In this context, the success of economic stabilization in the country was due to the recovery of public finances and organization of the municipalities (cities) and states, especially as a result of the process of fiscal decentralization, Fiscal and Financial Restructuring Program of States and the introduction of the Fiscal Responsibility Law in May 2000. However, the national literature has long emphasized the effects that these measures have generated for social indicators in the country, considering that, in theory, the strengthening of subnational governments could be of great importance to the success of these actions, since would have more information about local problems. Thus, this paper presents an econometric model using panel data that fiscal decentralization and the adjustment of public accounts of the States, through the staff costs (salaries) and reducing debt, had a positive effect on improvement of social indicators in the federal units considering the period 2000 to 2009.
Keywords
Fiscal decentralization; Brazilian states poverty.
1 INTRODUO
No curso das ltimas dcadas, duas tendncias principais tm influenciado a realidade poltica de um grande nmero de pases em desenvolvimento. Primeiro, o combate pobreza e a reduo da desigualdade tm sido colocadas de forma prioritria na agenda desses pases, especialmente a partir da introduo das Metas do Milnio, no incio da dcada de 2000. Segundo, o Consenso de Washington, gerado no fim da dcada de 1980, sugeriu um conjunto de aes de forma a estabelecer um processo de ajuste estrutural nessas economias. Entre as principais medidas propostas, podese citar a abertura comercial por meio de reduo de tarifas de importao, o
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Palavras-chave
Descentralizao fiscal; Ajuste de contas pblicas e pobreza.
Abstract
Reduce poverty and income inequality has been a major concern of the Brazilian authorities in recent decades and these challenges had, as the Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 59-85, dez. 2010
Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto/Heloisa Helena Maia de Mendona
controle rgido dos gastos pblicos, a liberalizao cambial, o estabelecimento de metas inflacionrias, entre outras. Essas aes foram o pano de fundo de diversos programas de estabilizao macroeconmica, ocorrido especialmente na Amrica Latina, como o Brasil. A discusso posta que muitas das medidas utilizadas no sentido de garantir o sucesso das reformas macroeconmicas tiveram como consequncia o aprofundamento dos problemas sociais (CORNIA et al., 1987). Por essa razo, acadmicos e policy makers tm demonstrado interesse em entender melhor essas questes no sentido de verificar, entre outras coisas, qual o peso das variveis fiscais nos indicadores de bem-estar dessas populaes. Evidentemente, sabe-se que a estabilizao macroeconmica e o crescimento econmico so condies necessrias, mas no suficientes para a reduo da pobreza no mdio e longo prazo e que essas polticas necessitariam ser complementadas por intervenes especficas em favor dos pobres (WORLD BANK, 2001; KLASEN 2004). A partir da Constituio de 1988 e especialmente na dcada de 1990, o Brasil encaminhou uma srie de reformas estruturais tanto para atender s maiores demandas polticas com o processo de redemocratizao em curso, quanto no intuito de conquistar a estabilidade macroeconmica. Entre as aes mais importantes postas em prtica, tm-se um novo desenho do federalismo fiscal brasileiro com aprofundamento do processo de descentralizao fiscal e com uma maior autonomia para estados e municpios, a abertura comercial, o controle da inflao, o processo de privatizaes de empresas estatais e bancos estaduais, o programa de estruturao bancria, o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira dos Estados e posteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essas medidas conseguiram garantir as condies bsicas necessrias para a manuteno da estabilidade macroeconmica do pas. Nesse contexto, sabe-se que a busca por melhores indicadores sociais no pas no tem sido a motivao principal para as alteraes fiscais em curso. Entretanto, pode-se imaginar que ele tenha algum efeito sobre esses ndices, mas que esse tema de investigao no tem sido ainda explorado na pesquisa nacional. de se esperar que a descentralizao e autonomia fiscal aos governos locais possa ser vista tambm como uma ferramenta mais efetiva para as polticas sociais, haja vista que possibilitaria a implementao de polticas mais direcionadas s populaes mais carentes. Isso se deve, principalmente, ao maior conjunto de informaes e incentivos disponveis que os formuladores de polticas locais teriam em respostas s necessidades e preferncias dessas comunidades (LITVACK et al., 1998; WORLD BANK, 2001). Ademais, a descentralizao fiscal pode significar tambm melhor governana do poder local por meio do gerenciamento mais efetivo das contas pblicas, aumentando seus mecanismos de controle e reduzindo os nveis de corrupo da mquina administrativa (ASANTE, 2003; JTTING et al., 2004).
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Alguns estudos empricos tm confirmado que o poder local tem uma vantagem informacional maior quando comparado ao poder central, indicando maior capacidade de atender s necessidades dos mais pobres (ALDEMAN 1998; GALASSO; RAVALLION, 2000; AZFAR et al., 2001; FAGUET, 2001). Entretanto, esses resultados no so observados em todos os casos, no existindo um automatismo de que a descentralizao traga necessariamente os retornos esperados. O sucesso da descentralizao parece depender de um nmero maior de fatores, tais como a capacidade financeira e o capital humano local, a clareza nos processos existentes, o grau de maturidade das instituies locais, a competio poltica e os nveis de informaes dos atores relevantes (BOSSUYT-GOULD, 2000; CROOKSVERRISSON, 2001; JOHNSON, 2003, JTTING et al., 2004). Somente a existncia desses condicionantes possibilitaria que a transferncia de poder para as unidades federativas tivesse fortes efeitos sobre os indicadores de pobreza, desigualdade e bem-estar dessas comunidades. No mbito do processo de descentralizao, quando da atribuio de novas responsabilidades aos governos subnacionais, a composio das despesas pblicas e a forma de financiamento desses gastos influenciam direta e indiretamente o sucesso das polticas que visam melhoria das condies sociais da populao. Essa complexidade potencializada na medida em que a pobreza uma questo multidimensional na sua natureza e diante dos seus diferentes aspectos, ela poderia ser influenciada por diferentes fatores. Sabe-se que a questo fiscal envolve diferentes tipos de gastos pblicos e diferentes formas de financiamento, de modo que as janelas pelas quais a poltica fiscal pode afetar as condies de vida das pessoas mais carentes podem ocorrer de vrias formas, tendo efeitos temporais distintos, o que torna ainda mais difcil a construo de uma relao mais clara de causa e efeito. Outra importante modificao no redesenho da poltica fiscal brasileira e que merece maior ateno investigar as consequncias sobre os indicadores sociais dos estados brasileiros da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), introduzida pela Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Ela foi criada tendo seus ditames em vigor para as trs esferas do governo, motivada especialmente pela expectativa de garantir maior responsabilidade na aplicao dos recursos pblicos e seu zelo. O ponto central dessas medidas a conquista do equilbrio fiscal das diversas esferas de governo, para tanto foram ratificados limites para os gastos com pessoal ao nvel de Poder e no caso do endividamento, a vedao de novos refinanciamentos dos entes subnacionais pelo Governo Federal.1 Nesse sentido, de se esperar que a organizao das contas pblicas dos estados e municpios possibilite maior capacidade de planejamento, com efeitos diretos positivos sobre os investimentos, gerao de renda e melhoria das condies da populao.
1 Vale destacar que as Leis Camata I e Camata II j estabeleciam limites para as despesas com pessoal.
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O objetivo desse artigo avaliar, utilizando dados em painel para os estados brasileiros, o efeito da descentralizao fiscal e do processo de ajuste de suas contas pblicas sobre os indicadores de pobreza e de bem-estar. Alm dessa seo introdutria, esse artigo apresenta mais quatro sees. Na Seo 2, trazemos uma discusso da literatura dos efeitos da descentralizao fiscal sobre os indicadores de bem-estar das unidades subnacionais assim como o processo de ajuste das contas pblicas no Brasil a partir do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira e da Lei de Responsabilidade Fiscal. A Seo 3 dedicada a apresentao das variveis que sero utilizadas no teste emprico e na descrio do modelo economtrico que ser utilizado enquanto na quarta seo fazemos uma anlise dos resultados encontrados. A ltima seo dedicada concluso.
2 OS EFEITOS POTENCIAIS DA DESCENTRALIZAO E RESPONSABILIDADE FISCAL SOBRE OS INDICADORES SOCIAIS

O objetivo desta seo estabelecer as principais janelas pelas quais as polticas fiscais representadas neste estudo pelo processo de descentralizao fiscal e a introduo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) possam ter sobre os indicadores de pobreza e desigualdade de renda dos governos estaduais. Inicialmente, discutiremos os efeitos potenciais da descentralizao e as evidncias verificadas no Brasil nas ltimas duas dcadas e posteriormente, centraremos nossa ateno sobre o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira dos estados e a LRF. O processo de descentralizao fiscal Hayek (1945) e Oates (1972) apresentam os argumentos bsicos de que a descentralizao fiscal pode melhorar o bem-estar social da populao local. Uma das ideias que sob a tica dos gastos pblicos, a descentralizao permite que as despesas sejam realizadas de forma mais prxima s pessoas, que, dessa forma, poderiam se ajustar melhor s preferncias dos indivduos. A literatura nessa rea tem apontado a importncia da arrecadao prpria no estabelecimento dos incentivos adequados para o correto funcionamento do sistema de governo descentralizado. Quando grande parte dos gastos locais financiada por recursos prprios, as autoridades locais se sentem mais pressionadas em prestar contas de suas polticas a partir do mecanismo de premiao e punio advindo do processo eleitoral. Isso pode estabelecer um desenho mais eficiente na gesto dos gastos pblicos. Podemos distinguir os efeitos diretos e indiretos da descentralizao fiscal sobre os indicadores de pobreza e desigualdade social. Os efeitos diretos estariam relacionados tanto a mudanas na implementao de polticas pblicas como na mudana de comportamento dos agentes econmicos em decorrncia da descentralizao. No que diz respeito aos efeitos indiretos eles ocorrem a partir da interao com o arcabouo socioeconmico do pas.
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O efeito potencial direto da descentralizao sobre a pobreza e desigualdade envolve questes ainda no solucionadas quanto ao verdadeiro papel dos governos locais na implementao de polticas distributivas (STIGLER, 1957; MUSGRAVE, 1959; OATES, 1968 e 1972; BROWN; OATES, 1987). No entanto, crescente o reconhecimento do importante papel dos governos locais em facilitar, catalisar e coordenar polticas pr-pobres (BAHL et al., 2002). Por outro lado, a teoria tradicional tem sido crtica quanto participao ativa dos governos locais nas polticas distributivas. Essa discordncia est centrada especialmente no aspecto da eficincia das polticas pblicas locais. Prudhomme (1995) chama ateno ao fato de que a descentralizao permite a replicao de estruturas desnecessrias e ineficientes nos governos locais. Ademais, ao tentar melhorar as condies de vida das pessoas pobres em uma determinada localidade, o governo subnacional poderia aumentar a arrecadao prpria sobre setores mais ricos o que eventualmente estimularia a migrao para outras regies que apresentem menor taxao. Isso provocaria a eroso da arrecadao ocasionando uma poltica distributiva ineficiente. A descentralizao fiscal pode afetar tambm os indicadores sociais pelo lado da composio dos gastos pblicos dos governos locais. Por exemplo, esses governos podem estabelecer programas de transferncia de renda para as pessoas mais pobres, aumentando diretamente suas rendas disponveis. Alm do que, os gastos em reas como sade, educao bsica, urbanizao, saneamento e infraestrutura pblica podem ser tambm importantes polticas pr-pobre. Arze et al. (2005) encontraram que os gastos em educao e sade tendem a crescer sua participao nos gastos totais dos governos com a descentralizao fiscal. Na medida em que esses tipos de gastos tm impacto positivo direto sobre o desenvolvimento do capital humano, seria de se esperar um efeito positivo sobre o bem-estar da populao pobre. Outro aspecto a considerar que a descentralizao fiscal pode tambm afetar a progressividade do sistema de impostos e, entretanto, alterar a distribuio da renda disponvel. Por exemplo, os governos subnacionais podem ser financiados principalmente por taxao indireta, que tende a ser regressiva ou menos progressiva que o sistema de taxao usado pelo poder central (BOEX et al., 2006). Assim, o efeito lquido da taxao e da poltica de gastos depender naturalmente dos critrios que sejam usados na distribuio dos fundos pblicos entre as jurisdies. Na prtica, a descentralizao de gastos e receitas pode criar um desequilbrio entre os benefcios e os custos advindos dessa poltica em termos das unidades federativas. A responsabilidade de assumir novos gastos pode no compensar o custo significativamente maior associado com a coleta de novas receitas de impostos pelos governos locais. O governo central pode ser muito mais eficiente na coleta de impostos, haja vista os ganhos de escala que ele possui. Desse modo, esse fato pode impor um custo mais elevado ao governo local e dificultar as polticas de combate pobreza.
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Quanto aos seus efeitos indiretos, ele poderia gerar resultados significativos no crescimento econmico, na estabilidade macroeconmica, na convergncia regional, no tamanho do governo e no grau de desenvolvimento institucional. bem verdade que o efeito final dessas alteraes sobre os indicadores de bem-estar pode ser, em alguns casos, inconclusivo a priori. Por exemplo, Martinez-Vazquez e McNab (2003) observaram que a relao causal entre descentralizao fiscal e crescimento econmico pode no ser linear, de sorte que existiria um nvel timo a partir do qual poderia se observar um impacto negativo sobre a expanso, tendo efeitos adversos sobre a pobreza. No claro tambm o efeito da descentralizao sobre a estabilidade macroeconmica, dependendo assim de certos condicionantes (RODDEN, 2002; RODDEN, ESKELAND; LITVACK, 2003; SHAH, 1999; RODDEN; WIBBELS, 2002; MARTINEZ-VAZQUEZ; MCNAB, 2006). Esse aspecto importante na medida em que a populao mais pobre mais sensvel aos choques e economias mais estabilizadas teriam maiores condies de absorver essas adversidades. Quanto a seus efeitos sobre a convergncia regional, a descentralizao pode influenciar o processo de mobilidade dos fatores de produo, mas seu efeito final no claro. Rodriguez-Pose e Ezcurra (2009) encontram que a relao entre descentralizao fiscal e poltica pode contribuir para reduzir as disparidades regionais em pases desenvolvidos, mas o oposto pode ocorrer em diversos pases de baixa renda. Por fim, o tamanho do governo e o desenvolvimento institucional tambm so suscetveis a alteraes pela descentralizao. A competio entre as unidades federativas pode reduzir o tamanho de seus governos, visto que segundo a hiptese do Leviat (BRENNAN; BUCHANAN, 1980) os governos buscam maximizar o prprio poder, levando-os a um maior desejo por parcelas cada vez mais significativas do oramento pblico. Desse modo, a descentralizao seria um freio a essa volpia, podendo assim gerar efeitos positivos sobre as polticas de gastos no atendimento das pessoas mais pobres. Essa evidncia est presente, por exemplo, no estudo de Nelson (1987). No caso brasileiro, Guedes e Gasparini (2007) apontam que a descentralizao que se observou no pas, especialmente nas ltimas dcadas, est relacionada inversamente ao tamanho do governo, o que confirmaria de certa forma a ideia de que ela evitaria o crescimento exacerbado do Estado. Um ponto adicional que merece reflexo quanto no confirmao da hiptese do Leviat so os desequilbrios verticais, presentes entre as diversas esferas de governo, na medida em que o governo central teria mais eficincia na arrecadao de receita e os governos locais teriam maiores interesses na realizao de despesas. Dessa forma, o governo central teria relaes superiores entre suas receitas e despesas enquanto os governos locais, o contrrio. Nesse sentido, as transferncias de recursos do governo central para as unidades subnacionais seriam importantes. O fenmeno do desequilbrio vertical pode trazer tambm outra consequncia importante para as polticas pblicas locais, qual seja a ideia da iluso fiscal. Na
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medida em que grande parte dos gastos locais financiada por transferncias, os governos locais podem negligenciar a explorao de suas bases tributrias, alm de terem pouca preocupao com a efetividade das polticas de gastos locais. Em Melo (2001), tem-se uma interessante discusso sobre essas questes. Nesse sentido, pode-se imaginar que quanto menor a dependncia de recursos de transferncias do governo central, melhor seriam as aes dos governos locais na realizao de suas polticas pblicas. Como forma de ilustrar o processo de descentralizao fiscal no Brasil nos ltimos anos, a Tabela 1 e Figura 1 apresentam o grau de dependncia dos estados brasileiros para com as transferncias federais, representada nesse contexto pela evoluo do Fundo de Participao dos Estados (FPE) como proporo da Receita Corrente. Os dados so computados para os anos de 1995, 2000 e 2009. Claramente, verifica-se que em 1995 os estados mais pobres da federao, como aqueles pertencentes ao Norte e Nordeste possuam grande dependncia dos repasses dos recursos da Unio, chegando, por exemplo, a mais de 55% no caso do Maranho ou 77% no caso de Roraima, para citar apenas dois dos estados que merecem destaque em cada regio. Figura 1: Evoluo do FPE sobre a receita corrente mdia dos estados (%)
Fonte: Pesquisa de Dados Execuo Oramentria dos Estados/STN (Elaborao prpria).
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Tabela 1: FPE sobre receita corrente dos estados (%)

REGIO ESTADO AC AM AP NORTE PA RO RR TO MDIA AL BA CE MA NORDESTE PB PE PI RN SE MDIA DF GO CENTRO-OESTE MS MT MDIA ES MG SUDESTE RJ SP MDIA PR SUL RS SC MDIA BRASIL MDIA 1995 68,46 13,36 42,77 32,81 44,51 77,11 65,99 49,29 47,87 22,02 32,47 55,21 44,84 27,45 49,28 44,92 44,58 40,96 2,56 14,14 11,47 16,63 11,20 6,88 5,23 2,30 0,33 3,68 7,14 3,54 4,54 5,07 29,20 2000 55,05 21,89 71,78 32,04 37,34 56,01 50,76 46,41 41,78 16,81 30,32 49,14 36,61 26,64 50,55 32,48 41,88 36,25 1,74 13,25 10,48 14,52 10,00 7,04 5,02 1,19 0,33 3,40 6,36 3,84 4,35 4,85 26,64 2009 50,07 15,21 57,31 25,51 28,97 54,86 43,46 39,34 38,56 20,33 27,69 39,43 34,64 21,31 37,29 29,03 36,63 31,66 2,62 10,24 8,64 11,77 8,32 6,44 4,91 1,77 0,40 3,38 6,02 4,07 3,86 4,65 23,00 6%(95-09) -26,85 13,85 34,01 -22,23 -34,92 -28,86 -34,14 -14,16 -19,44 -7,65 -14,73 -28,58 -22,74 -22,38 -24,34 -35,37 -17,83 -21,45 2,46 -27,56 -24,67 -29,20 -19,74 -6,30 -6,19 -23,09 21,82 -3,44 -15,72 15,05 -14,91 -5,19 -14,83 6% (00-09) -9,04 -30,53 -20,16 -20,36 -22,42 -2,05 -14,38 -16,99 -7,70 20,97 -8,67 -19,77 -5,39 -20,04 -26,24 -10,64 -12,54 -10,00 50,40 -22,71 -17,54 -18,91 -2,19 -8,45 -2,26 48,66 20,20 14,54 -5,36 6,00 -11,14 -3,50 -6,30
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados disponveis na Execuo Oramentria dos Estados/STN.
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Entretanto, pode-se observar que das 27 unidades federativas, incluindo o Distrito Federal, em 22 houve reduo nessas transferncias como proporo de suas receitas considerando o perodo completo e entre 2000 e 2009. Tomando por base a mdia entre as regies, o Nordeste foi a que apresentou a maior queda do FPE como proporo da receita corrente dos estados, por volta de 21%. Por outro lado a menor queda ocorreu no Sudeste (-3,4%) que pode ser atribuda especialmente ao aumento ocorrido em So Paulo, de 21,8%. O estado de maior aumento foi Amap com um acrscimo de 34% enquanto o Rio Grande do Norte apresentou o menor (-35,3%). Considerando a mdia brasileira, houve uma reduo em torno de 15% entre 1995 a 2009. Assim, tomando como base essas informaes, pode-se constatar que, em mdia, a arrecadao prpria dos estados tem aumentado seu peso no total de suas receitas (Figura 1). O ajuste das contas pblicas nos estados Uma discusso consolidada na literatura econmica que o controle do dficit e do endividamento do setor pblico tem grande importncia sobre o comportamento virtuoso da economia. Sabe-se que quando os governos trabalham com descontrole fiscal e recorrem frequentemente, ao endividamento, a taxa de juros tende a ser mais elevada, sendo maiores, assim as incertezas, estabelecendo menores padres de crescimento do produto no longo prazo. A discusso que enfatiza os fatores polticos e institucionais sobre essas questes desdobra-se basicamente em duas esferas de anlise. A primeira est relacionada com questes poltico-institucional, como a organizao do sistema eleitoral, a forma de estruturao da federao e os tipos de governo, os arranjos dos partidos polticos, a durao de coalizes e suas influncias no resultado oramentrio e fiscal. Nesse aspecto, Roubini e Sachs (1989) apresentam uma discusso pioneira. Nessa viso, em regimes democrticos, o fato de existirem eleies peridicas faria com que os governos em suas diversas esferas fossem tentados a realizar gastos em excessos, com acmulos exagerados de dvidas, que teriam de ser pagas em governos futuros (ALESINA; TABELINI, 1990; PERSON; SVENSSON, 1989). Nesse sentido, regras oramentrias que visem organizar as finanas dos governos seriam bem-vindas. A outra viso procura entender o surgimento de dficit atravs do prprio processo de elaborao, execuo e divulgao do oramento. Alesina e Perotti (1996) sustentam a ideia de que a transparncia na elaborao e execuo do oramento elimina a assimetria de informao, dificultando que o governo fira a boa prtica fiscal. Von Hagen (1992) e Alesina et al. (1999) evidenciam para a Unio Europia e para a Amrica Latina, respectivamente, que procedimentos oramentrios com esse perfil levariam a maior disciplina fiscal. Poterba (1996) faz uma boa reviso da literatura dos argumentos principais nesse campo de anlise. Essas duas correntes tm como pano de fundo principal o referencial terico da Nova Economia Institucional. Assim, diferentemente do arcabouo neoclssico,
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que estabelece racionalidade permanente e inexistncia de cooperao, o novo pressuposto considera que os indivduos no so completamente racionais e que se impe a possibilidade de cooperao em algumas situaes. com essa concepo que os formuladores de polticas pblicas no Brasil chegaram a um diagnstico de que a precariedade das finanas pblicas no pas estava ligada em grande parte aos desequilbrios fiscais e patrimoniais no mbito dos governos subnacionais. Historicamente, os desequilbrios em nvel de estados e municpios eram transferidos desses governos para a Unio, o que acabava de eximir de responsabilidade fiscal esses governos. Entretanto, como salienta Mora e Giambiagi (2005), com a implementao do Plano Real, houve um agravamento na relao entre estabilizao econmica e piora fiscal dos estados e municpios. Evidentemente, deve-se deixar claro que a estabilizao ocorrida no provocou a crise fiscal dos entes subnacionais, visto que os desequilbrios preexistentes eram mascarados pelo processo inflacionrio. Em extenso, Giuberti, (2005) mostra que os estados j apresentavam um histrico de gastos com pessoal em nveis bastante elevados, sendo em mdia 79,1% da receita corrente lquida em 1995. Para alguns casos como o Rio de Janeiro, por exemplo, esse ndice chegava a quase 100%. Essa situao foi agravada em razo da incapacidade de se evitar o reajuste do funcionrio pblico pelo pico em 1995. Alm do que, os governos tiveram grandes dificuldades de renegociao de contratos com empreiteiros e fornecedores no sentido de retirar dos preos a expectativa de inflao embutida nesse perodo. Diante dessas dificuldades, muitos governos estaduais recorreram ao endividamento para se financiar, o que tornou a trajetria da dvida explosiva. Como decorrncia desse processo, a situao fiscal e financeira dos estados, que j no era confortvel, apresentou uma trajetria de rpida deteriorizao. Nesse sentido, o programa de estabilizao macroeconmica em andamento no pas era colocado em xeque e seriam necessrias medidas imediatas de reestruturao do setor pblico brasileiro, de modo a que se obtivesse o equilbrio fiscal e a trajetria de solvncia da Unio e dos governos subnacionais. O Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira dos estados concebido em 1996 e condicionado pela Lei n 9.496/97 estabeleceu importantes mudanas fiscais. Ele teve como uma das principais aes o refinanciamento das dvidas dos estados, a venda de ativos e a privatizao e liquidao de seus bancos. Quanto a esse ltimo ponto, Werlang e Fraga (1995) alertam que os bancos estaduais contribuam fortemente para criar dficits nas administraes estaduais na medida em que eles acabavam sendo responsveis tambm pela criao de moeda, com fortes implicaes sobre a estabilidade macroeconmica, evitando novos desequilbrios fiscais e financeiros no futuro.
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O processo de descentralizao fiscal e ajustes das contas pblicas do setor pblico em curso so intensificados pela introduo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000. Era uma tentativa adicional de fortalecer os princpios da austeridade fiscal advindos do programa anterior. Entre os principais pontos contemplados pela Lei, estabelece-se uma preocupao central no controle do dficit dos governos e da acumulao de dvidas. Mais especificamente, no caso da despesa de pessoal, ela estabelece que no se poderia ultrapassar a 60% da receita corrente lquida dos estados e municpios e 50% no caso da Unio. Em relao ao limite de endividamento, a LRF, com base na Constituio, exige que a dvida consolidada lquida no poderia ultrapassar a receita lquida corrente na proporo de duas vezes para os estados e o Distrito Federal, e na proporo de 1,2 vezes para os municpios. bem compreendido que o controle das contas pblicas, evitando dficits permanentes e crescentes de fundamental importncia para o planejamento econmico e a realizao de investimentos produtivos. Nesse contexto, a edio da LRF tornou-se tambm essencial para estabelecer no pas o controle das contas pblicas. A precariedade da sade fiscal brasileira estava ligada em grande parte ao processo oramentrio e fiscal. Como visto, os municpios e estados no tinham incentivos fortes para realizar ajustes nas suas contas, porque muitas vezes acabavam sendo socorridos pela Unio, o que estimulava a novos descontroles. A ideia por trs da LRF que, ao assegurar um maior controle nas contas dos entes subnacionais, ajudaria a ter menor presso na taxa de juros, permitindo que ela abrisse espao para investimentos privados. A literatura nacional tem se preocupado em examinar os efeitos da reestruturao fiscal no Brasil especialmente no tocante ao efetivo cumprimento da Lei. Segundo Aridelmo et al. (sem data), a LRF no apresentou efeitos sobre as finanas e no desenvolvimento econmico dos estados brasileiros, mas causou impacto positivo aos estados de maior PIB, sob a tica da reduo das despesas. No tocante aos resultados dos indicadores de endividamento, Mello e Slomski (sem data) estimam que 2/3 dos estados brasileiros conseguiram sua reduo. Giuberti (2005) evidencia que ela contribuiu para a reduo da despesa com pessoal naqueles municpios que apresentavam elevados gastos. Por fim, Mora e Giambiagi (2005) apontam que, de uma maneira geral, o resultado fiscal das unidades federativas foi excelente aps a introduo de todo esse conjunto de medidas fiscais, de modo que os governos subnacionais passaram a se comprometer com os ajustes necessrios. A Tabela 2 e Figura 2 ilustram o comportamento da despesa de pessoal como proporo da receita corrente lquida para os estados brasileiros considerando o perodo de 1995 a 2009.
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Tabela 2: Despesa com pessoal sobre receita corrente lquida (%)

REGIO ESTADO AC AM AP NORTE PA RO RR TO MDIA AL BA CE MA NORDESTE PB PE PI RN SE MDIA DF GO CENTRO-OESTE MS MT MDIA ES MG SUDESTE RJ SP MDIA PR SUL RS SC MDIA BRASIL MDIA 1995 72,95 34,90 81,90 63,26 87,07 19,51 51,18 58,68 68,02 55,31 34,91 60,81 52,09 82,01 83,33 78,71 76,65 65,76 76,90 75,62 61,88 77,36 72,94 67,35 53,78 94,64 49,27 66,26 65,52 76,85 67,15 69,84 65,52 2000 62,14 42,46 36,55 67,66 61,32 39,54 40,69 50,05 60,27 44,11 48,98 46,97 36,57 58,49 50,87 50,84 54,94 50,23 114,78 61,19 62,85 61,26 75,02 63,42 76,59 67,93 61,77 67,43 52,60 74,02 59,65 62,09 57,72 2009 49,12 45,05 50,94 41,41 48,24 40,87 45,29 45,85 65,74 60,07 58,64 52,00 56,03 57,51 37,17 51,14 58,83 55,24 43,45 59,58 40,73 50,32 48,52 29,95 52,45 31,00 33,53 36,73 59,36 35,88 34,40 43,21 47,73 6%(95-09) -32,67 29,09 -37,80 -34,54 -44,60 109,45 -11,52 -3,23 -3,36 8,61 67,96 -14,49 7,58 -29,87 -55,39 -35,03 -23,25 -8,58 -43,50 -21,20 -34,17 -34,96 -33,46 -55,53 -2,47 -67,25 -31,94 -39,30 -9,40 -53,31 -48,77 -37,16 -18,60 6% (00-09) -20,95 6,10 39,38 -38,80 -21,33 3,36 11,30 -2,99 9,08 36,17 19,72 10,70 53,22 -1,67 -26,93 0,58 7,07 11,99 -62,15 -2,63 -35,19 -17,87 -29,46 -52,77 -31,52 -54,36 -45,71 -46,09 12,85 -51,53 -42,33 -27,00 -10,97
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Verifica-se que, nesse perodo, h uma tendncia mdia de reduo da despesa em todas as regies, especialmente no Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Ademais, observase que o padro de queda continuou basicamente o mesmo ao se considerar o perodo de 2000 a 2009, com exceo do Nordeste que registrou um aumento de aproximadamente 12% nas despesas com pessoal. Vale destacar que em alguns estados conseguiu-se reduzir consideravelmente suas despesas, como exemplo o Rio de Janeiro em 1995. Figura 2: Despesa com pessoal sobre receita corrente lquida mdia dos estados (%)
Quanto ao endividamento, a Tabela 3 e a Figura 3 mostram que o Centro-Oeste era a nica regio que possua um nvel de endividamento superior ao permitido por lei (200%), correspondendo a 227,30% em 2000. No entanto, aps 2002, esse ndice passou por uma trajetria de queda em todos os estados, atingindo um valor mdio de 78,63% no ano de 2009. O Norte a regio que apresentou os menores nveis de endividamento nos dois anos. De uma forma geral, a queda observada na maioria dos estados revela que as exigncias da LRF vm sendo atendidas, muito embora alguns estados ainda apresentem um valor muito elevado dos seus nveis de endividamento.
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Tabela 3: ndice de endividamento dos estados (%)

REGIO ESTADO AC AM AP NORTE PA RO RR TO MDIA AL BA CE MA NORDESTE PB PE PI RN SE MDIA DF GO CENTRO-OESTE MS MT MDIA ES MG SUDESTE RJ SP MDIA PR SUL RS SC MDIA BRASIL MDIA 2000 104,25 100,03 4,57 56,81 111,09 30,95 35,04 63,25 223,31 163,79 87,39 257,75 152,51 85,63 173,31 70,90 88,01 144,73 35,94 313,28 309,55 250,47 227,31 97,83 141,38 207,03 193,03 159,82 128,79 266,45 183,03 192,76 143,41 2009 36,54 23,68 11,01 23,85 53,04 30,99 11,01 27,16 180,92 62,94 17,22 68,21 34,18 43,16 60,21 17,42 26,65 56,77 17,33 128,46 114,65 54,08 78,63 8,50 179,49 162,91 150,41 125,32 112,22 219,53 60,66 130,81 70,71 6% (00-09) -64,94 -76,33 140,69 -58,01 -52,26 0,15 -68,59 -25,61 -18,98 -61,57 -80,30 -73,54 -77,59 -49,59 -65,26 -75,44 -69,71 -63,55 -51,77 -58,99 -62,96 -78,41 -63,03 -91,32 26,96 -21,31 -22,08 -26,94 -12,86 -17,61 -66,86 -32,14 -44,76
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Figura 3: ndice de endividamento dos estados (%)
Nesse contexto, o objetivo a seguir identificar, para o caso brasileiro, se a descentralizao fiscal e o processo de controle das contas pblicas dos estados a partir do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira e da Lei de Responsabilidade Fiscal tiveram efeito positivo na melhoraria dos indicadores de pobreza e de bemestar nas diversas unidades federativas.
3 ESPECIFICAO DOS DADOS E MTODO DE ESTIMAO

As estimativas a respeito do impacto da descentralizao fiscal e do ajuste das contas pblicas dos estados sobre seus indicadores de pobreza e bem-estar so feitas a partir de dados em painel compreendendo as 26 unidades federativas do pas no perodo de 2000 a 2009.2 As variveis coletadas esto dispostas na Tabela 4 e advm de diversas fontes. Algumas delas foram calculadas ou transformadas antes da estimao do modelo economtrico na forma reduzida. As variveis dependentes do modelo, que se referem aos indicadores sociais, so dadas pela proporo de pobres, pelo ndice de insuficincia de renda, pelo ndice de severidade da pobreza, pela taxa de analfabetismo (pessoas com 15 anos ou mais) e pelo ndice de Bem-Estar de Sen, sendo dado por W = R(1 G ) , onde R a renda familiar per capita do estado, G o ndice de Gini e um indicador de averso desigualdade.3
2 O Distrito Federal foi excludo porque a sua dinmica de gastos e dos indicadores de bem-estar diferente da dos demais estados brasileiros. 3 No presente trabalho, foi considerada uma mxima averso desigualdade, correspondendo a um igual unidade.
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Tabela 4: Descrio e fonte das variveis utilizadas

Variveis Descrio das Varveis Variveis Dependentes P(0) P(1) P(2) ANALF SEN Proporo de pobres da populao ndice de Insuficincia de Renda ndice da Severidade da Pobreza Taxa de Analfabetismo (15 anos ou mais) ndice de Bem-Estar de Sen Variveis Explicativas FPE SOC HU END DP EDG NO NE SU SE Fundo de Participao Estadual como proporo da Receita Corrente Despesas em reas sociais, como Educao, Cultura, Sade e Saneamento como proporo da Despesa Total Despesa com Habitao e Urbanismo como proporo da Despesa Total ndice de Endividamento do Estado Despesa com Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida Dummy para a escolaridade do governador do Estado Dummy regional para o Norte Dummy regional para o Nordeste Dummy regional para o Sul Dummy regional para o Sudeste EOE/STN EOE/STN EOE/STN EOE/STN EOE/STN IBGE IBGE IBGE IBGE IBGE PNAD PNAD PNAD DATASUS PNAD Fonte
Fonte: Pesquisa de Dados IBGE, TSE, EOE/STN, DATASUS (Elaborao prpria).
No caso das variveis explicativas, utilizou-se como proxy para a descentralizao fiscal a varivel Cota Parte do Fundo de Participao Estadual (FPE) como proporo da Receita Corrente de cada Estado. Ela procura identificar o grau de dependncia de cada unidade da federao aos repasses federais, de modo que quanto maior essa proporo menor a utilizao pelo estado de receitas prprias. Visando captar o impacto da descentralizao fiscal em termos dos gastos em reas sociais, utilizada uma varivel que compreende os gastos sociais agregados (SOC) e, em virtude de serem rubricas com limites estabelecidos por lei, as variveis SS (Sade e Saneamento) e EC (Educao e Cultura) so utilizadas como instrumentos. Outra varivel a ser considerada denominada HU procura medir o impacto dos gastos em habitao e urbanismo sobre os indicadores selecionados. Todas estas variveis so definidas como proporo da despesa oramentria estadual. Esses ndices so reveladores da opo que cada unidade federativa faz na escolha de suas prioridades. As variveis END e DP esto relacionadas aos ajustes impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, como discutido na seo anterior. As outras variveis so dummies que so utilizadas como variveis de controle, sendo uma para o nvel educacional do governador (tentativa de capturar sua capacidade administrativa) e
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as outras para as diferenas regionais. A Tabela 5 traz a estatstica descritiva da base de dados completa utilizada no modelo de regresso estimado. A base possui um total de 236 observaes para a amostra disponvel.4 Tabela 5: Estatstica descritiva
Variveis P(0) P(1) P(2) ANALF SEN FPE SOC HU EC SS END DP EDG NO NE SU SE Dependentes Obs. 236 236 236 236 236 236 236 236 236 236 236 236 236 236 236 236 236 Mdia 0,2955 0,1385 0,0893 13,992 198,900 -19,0950 0,2900 0,0129 0,1742 0,1158 121,790 56,097 0,7778 0,2593 0,3333 0,1111 0,1481 Desvio-Padro 0,1405 0,0743 0,0485 86,082 87,577 0,2051 0,0628 0,0200 0,0428 0,0431 80,358 13,448 0,3605 0,4388 0,4720 0,3147 0,3557 Mnimo 0,0367 0,0163 0,0111 37,300 73,493 0,0027 0,0697 0,0000 0,0472 0,0120 -12,793 17,637 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 Mximo 0,6368 0,3542 0,2443 36,230 496,140 0,7745 0,4322 0,1359 0,2849 0,2333 313,280 117,420 1,0000 1,0000 1,0000 1,0000 1,0000
Fonte: Pesquisa de Dados IBGE, TSE, EOE/STN, DATASUS (Elaborao prpria).
Pode-se verificar que a maior parte das variveis possui elevado desvio-padro, o que indica uma grande heterogeneidade entre os estados. Essa evidncia reforada pela elevada diferena entre os valores mximos e mnimos observados. Com base nos valores encontrados, percebe-se que o pas apresenta, na mdia, elevados nveis de pobreza bem como altas taxas de analfabetismo. Quanto aos gastos sociais agregados, observe-se que estes tm um peso importante nas despesas pblicas (29% das despesas totais) ao contrrio das despesas com habitao e urbanismo que no so to representativas. Alm das estatsticas descritivas, gerada a matriz de correlao das variveis explicativas do modelo, estando disponvel no apndice deste trabalho. A anlise
4 O perodo de anlise corresponde aos anos de 2000 a 2009, com 26 unidades federativas brasileiras, por no haver dados de todas as variveis para todos os perodos, a estimao foi feita com painel de dados no balanceado, em que se permite a falta de algumas observaes. Assim, possvel que, em algum modelo, tenhamos alguma perda de informao, mas a forma de apurao dos dados e a consistncia amostral na maioria dos modelos estimados eliminam a possibilidade de vis de seleo.
Explicativas
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da matriz no indica que haja valores elevados das correlaes dois a dois entre as explicativas, ao mesmo tempo, percebe-se que os indicadores sociais esto estreitamente relacionados.5 Os modelos propostos na forma reduzida foram estimados com dados em painel por meio do Mtodo Generalizado dos Momentos (MGM), considerando as 26 unidades federativas do pas e compreendendo o perodo de 2000 a 2009, de acordo com a especificao a seguir:
ln Yit = + ci + 1 ln FPEit + 2 ln SOCit + 3 ln HU it + 4 ln ENDit + 5 ln DPit +
6 EDGit + 7 NOi + 8 NEi + 9 SU i + 10 SEi + uit

Onde: i=1, 2, 3,..., 26 e t=2000, 2001,..., 2009. A definio das variveis explicativas segue o que foi exposto na Tabela 4. Como visto as variveis dependentes so P(0), P(1), P(2), ANALF e o ndice de Sen. Em termos das variveis explicativas, alm das variveis fiscais j definidas, h ainda um conjunto de variveis de controle, representado por variveis dummies para o nvel educacional do governador e para a regio em que o estado est localizado. EDG assume valor 1 caso o governador tenha nvel superior completo e 0 caso contrrio. As dummies regionais assumem valor 1 quando o estado pertence regio a que a varivel se refere, para as demais regies atribui sempre valor zero. As variveis de controle regionais permitem examinar a existncia de diferentes interceptos para os estados e refletem caractersticas que podem afetar os indicadores sociais e que no seriam totalmente captados, em razo das disparidades socioeconmicas e regionais e outras especificidades locais. As dummies regionais sero utilizadas visando captar heterogeneidades regionais no observadas. Considerando a possvel endogeneidade de variveis explicativas como o FPE, DP, END ou ainda as despesas em reas sociais e visando obteno de estimativas robustas para conduo do processo de inferncia, optou-se pela estimao dos parmetros a partir do Mtodo Generalizado dos Momentos (MGM).6 Como instrumentos para as possveis endgenas foram utilizadas suas defasagens ou ainda os gastos em sade (SS) e educao (EC), por possurem limites previstos na Constituio. Visto de forma tradicional na literatura, a validade dos instrumentos escolhidos corroborada pela estatstica J, apresentada ao final da tabela de resultados da seo seguinte.
5 Antes de realizar as estimaes, as variveis foram colocadas em forma de logaritmo natural, com exceo das dummies. Esse procedimento busca melhorar o ajuste do modelo e tambm para obter as elasticidades estimadas, ou seja, a sensibilidade da varivel dependente com respeito aos seus fatores determinantes, eliminando dessa forma eventuais obstculos que a escala das variveis nos diferentes estados possam gerar. 6 Note que o mtodo escolhido nada mais que uma extenso do tradicional estimador de variveis instrumentais e se torna mais robusto que uma estimao a efeitos fixos ou aleatrios por relaxar algumas das imposies clssicas sobre o termo de erro.
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4 ANLISE DOS RESULTADOS

A Tabela 6 sintetiza os resultados encontrados nas estimaes dos modelos. As estimativas foram obtidas por MGM e tanto o poder de explicao quanto os testes para a validade dos instrumentos utilizados atestam a robustez dos resultados sobre os quais ser conduzido o processo de inferncia nesta seo. Inicialmente, pode-se observar por meio da varivel FPE que quanto menor as centralizaes fiscais mais baixas tendem a ser os nveis de pobreza dos estados. Ademais, observa-se que a descentralizao fiscal tende a elevar o nvel de bemestar social medido pelo ndice de Sen. Como discutido na Seo 2, esse resultado pode ser explicado pela ideia de que a maior dependncia dos repasses federais por parte das unidades subnacionais pode desestimular a busca por receitas tributrias prprias, o que diminui o comprometimento na aplicao mais efetiva dos recursos na melhoria das polticas sociais.
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Tabela 6: Resultados das regresses

Dependentes LnFPE LnSOC LnHU LnEND LnDP EDG NO NE SU Dependentes SE Intercepto R Observaes Estatstica J Prob > lnP(0) 0,2248 (0,0313) -0,2978 (0,1146) 0,0433 (0,0126) 0,1538 (0,0254) 0,7170 (0,1308) -0,1818 (0,0470) 0,5603 (0,0832) 0,6936 (0,0753) -0,3123 (0,0701) lnP(0) 0,2888 (0,0783) -4,9271 (0,5075) 0,833 236 9,39 0,000 lnP(1) 0,2024 (0,0347) -0,2267* (0,1272) 0,0470 (0,0140) 0,1623 (0,0282) 0,6800 (0,1452) -0,1565 (0,0522) 0,5933 (0,0924) 0,7890 (0,0836) -0,3656 (0,0779) lnP(1) 0,2734 (0,0869) -5,5942 (0,5633) 0,817 236 11,03 0,000 lnP(2) 0,1657 (0,0357) -0,1666** (0,1310) 0,0448 (0,0145) 0,1586 (0,0290) 0,5990 (0,1496) -0,1326 (0,0537) 0,5742 (0,0952) 0,7827 (0,0861) -0,4040 (0,0802) lnP(2) 0,2091 (0,0895) -5,6949 (0,5805) 0,793 236 10,74 0,000 lnANALF 0,3023 (0,0300) -0,1992 (0,1058) 0,0132** (0,0115) 0,1452 (0,0264) 0,1885** (0,1393) 0,1046 (0,0450) 0,0263** (0,0807) 0,5741 (0,0728) -0,0255 (0,0683) lnANALF 0,2007 (0,0759) 1,1805 (0,5258) 0,887 184 5,04 0,000 lnSEN -0,1778 (0,0195) 0,1146** (0,0715) -0,0164 (0,0079) -0,1560 (0,0158) -0,1765 (0,0817) 0,1036 (0,0293) -0,4028 (0,0519) -0,5744 (0,0470) 0,0656** (0,0438) lnSEN -0,2226 (0,0488) 6,6115 (0,3169) 0,868 236 15,52 0,000
Estimao: MGM/IV Instrumentos:
Fonte: Elaborao prpria, a partir da base de dados construda. Resultados obtidos com o software Enviews Obs: Os nmeros entre parnteses so os desvios-padro. (*) significncia a 10%; (**) No-significante. As demais estimativas so significantes a pelo menos 5%.
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Em relao varivel SOC, observe-se que quanto maior a proporo dos gastos sociais estaduais no total das despesas, menor tende a ser os nveis de pobreza, o que indica que os gastos sociais tm impacto significativo sobre a melhoria das condies de vida da populao. Resultados contrrios ao dos gastos sociais agregados podem ser observados com relao aos gastos em habitao e urbanismo, HU, que apresentam um impacto adverso sobre os indicadores de pobreza e bem-estar. Esses resultados sugerem que os governos subnacionais acabam enfrentando um trade-off, em decorrncia de sua restrio oramentria, pois ao decidir destinar mais recursos para uma das funes acaba reduzindo a participao dos gastos nas demais reas, que teria impacto mais efetivo sobre a melhoria dos indicadores sociais. Os resultados, de maneira geral, apontam tambm para a importncia que a organizao das contas pblicas tem sobre a qualidade de vida da populao, uma vez que as evidncias mostram que a reduo do endividamento e da despesa de pessoal tende a reduzir a pobreza, como discutido na Seo 2. Essas proposies esto baseadas no fato de que o coeficiente da varivel END (endividamento) mostrou-se significativo em todas as regresses e com os sinais esperados. Assim, por exemplo, observe-se que os estados mais endividados, apresentam, em mdia, maiores nveis de pobreza e esse efeito tende a ser mais intenso para as camadas mais pobres. A varivel DP (despesa com pessoal) mostrou-se relevante para explicar os indicadores de pobreza e o ndice de bem-estar, mas seu coeficiente no se mostrou significativo para a taxa de analfabetismo. Quanto s variveis dummies utilizadas, verifica-se inicialmente que quanto maior o nvel educacional do Governador menor a proporo de pobres do estado e maior o bem-estar social. A utilizao dessa dummy teve o propsito de ser uma proxy para a boa gesto administrativa, o que poderia gerar importantes impactos nos indicadores sociais. Por fim, vale destacar que todas as variveis regionais adicionadas ao modelo, quando significativas, mostraram-se de acordo com os resultados esperados, indicando, no caso, que as regies Norte e Nordeste possuem piores situaes sociais que o Sul e Sudeste. Consequentemente, os estados pertencentes s duas primeiras regies teriam maiores dificuldades na melhoria do padro de vida de sua populao.
5 CONCLUSO
Reduzir pobreza e desigualdade de renda e aumentar os nveis de bem-estar social da populao tm sido um desafio das autoridades brasileiras nas ltimas dcadas, e essa meta tem sido perseguida especialmente pela organizao do estado brasileiro por meio de um conjunto de reformas macroeconmicas realizadas na dcada de 1990, originada principalmente aps o Plano Real. Nesse contexto, os instrumentos de aumento de renda dos mais pobres tm como pilares essenciais o aumento da renda mdia e da economia e o desenho correto de polticas redistributivas, que garantam que o crescimento econmico seja acompanhado da reduo da desigualdade.
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Nesse contexto, esse artigo evidencia que a organizao das contas do setor pblico brasileiro, especialmente aps o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira dos estados e da Lei de Responsabilidade Fiscal, juntamente com o processo de descentralizao fiscal observado no Brasil estabeleceu as precondies fiscais essenciais para que os governos subnacionais pudessem desenvolver aes mais efetivas nessa rea em todos esses anos, o que vem se traduzindo em melhoria acentuada desses indicadores.
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REFERNCIA
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APNDICE Matriz de correlaes

lnEC lnSS lnEND lnDP EDG NO NE SU SE
lnP(0) lnP(1) lnP(2) lnANALF lnSEN lnFPE lnSOC lnHU
lnP(0)
1,000
lnP(1)
0,991
1,000
lnP(2)
0,977
0,996
1,000
lnANALF 0,874 1,000 -0,783 -0,166 -0,036 -0,158 -0,044 0,072 -0,008 -0,191 -0,116 -0,743 0,428 0,4 -0,651 -0,323 0,449 0,071 -0,203 -0,202 0,452 0,425 0,07 -0,087 -0,126 0,232 -0,013 -0,145 -0,187 -0,182 -0,142 -0,135 -0,412 -0,424 -0,395 -0,174 -0,168 -0,058 0,328 -0,009 -0,047 -0,153 0,148 0,692 0,335 0,101 0,219 0,774 0,154 1,000 1,000 -0,448 -0,035 -0,044 0,274 0,092 -0,227 -0,118 1,000 0,363 0,192 -0,606 0,104 0,246 0,243 1,000 0,075 0,35 1,000 0,266 1,000 1,000
0,869
0,853
1,000
lnSEN
-0,964
-0,958
-0,943
-0,908
lnFPE
0,773
0,747
0,722
0,722

0,285 1,000 -0,36 -0,278 1,000 0,199 0,391 -0,422 1,000 0,128 0,19 -0,205 -0,252 1,000 -0,017 0,002 -0,243 -0,299 -0,145 1,000
lnSOC
0,187
0,209
0,22
0,065
lnHU
0,123
0,14
0,151
-0,052
lnEC
0,133
0,157
0,168
0,066
lnSS
0,095
0,1
0,103
0,008
lnEND
-0,152
-0,157
-0,16
0,018
lnDP
0,046
0,04
0,032
0,089
EDG
0,144
0,164
0,164
0,333
NO
0,174
0,15
0,142
-0,094
NE
0,685
0,706
0,706
0,818
SU
-0,529
-0,529
-0,535
-0,398
SE
-0,384
-0,365
-0,354
-0,366
Fonte: Elaborao prpria, a partir da base de dados construda.
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Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental Mestre em Transportes UnB
is potential for regional economic development induction, being difficult to pinpoint whether there will be benefits from the agglomeration of activities or not.
Resumo
Este trabalho analisa impactos econmicos que o Trem de Alta Velocidade entre Rio de Janeiro, So Paulo e Campinas (TAV Brasil) pode trazer sua regio de influncia. A teoria sobre a relao entre transportes e desenvolvimento analisada e o conceito de economia da proximidade inserido na discusso sobre o potencial de induo de trfego e gerao de benefcios de aglomerao. A hiptese de que as melhorias nos transportes no trazem economias em tempos de viagem mas sim o aumento das distncias percorridas mesclada com conceitos de economia industrial para indicar que cada sistema social e produtivo reagir de maneira prpria implantao de novas infraestruturas. Breve caracterizao da regio de implantao do TAV Brasil feita, e possveis dinmicas de alterao da estrutura social e econmica so propostas. O trabalho indica que h potencial de induo do desenvolvimento econmico nas ligaes regionais, sendo difcil apontar se haver ou no benefcios oriundos da aglomerao de atividades.
Keywords
High-speed rail; Economic development; Induced traffic; Agglomeration benefits.
1 INTRODUO
O Trem de Alta Velocidade (TAV) entre Rio de Janeiro, So Paulo e Campinas (TAV Brasil) um dos projetos mais importantes do Governo Federal. Apresenta grande complexidade e amplitude em razo do seu ineditismo e potencialidades de mudana social e econmica que traz ao territrio por onde passa. Porm, os recursos envolvidos no projeto so de grande monta, sendo, ento, fundamental o conhecimento sobre os impactos, positivos e negativos, que tal tipo de empreendimento pode trazer sociedade. A anlise dos impactos de um dado empreendimento de transportes deve ser pautada pelo reconhecimento de que sua importncia no deve ser dada pela sua capacidade de movimentar pessoas, mas [...] de aumentar as possibilidades de associao humana, de cooperao, de relaes pessoais, e escolha (MUMFORD, 1971). A infraestrutura de transporte deve servir a um objetivo social. No basta haver investimento em infraestruturas, mas tais investimentos devem ser realizados nos projetos certos. O impacto que cada empreendimento pode trazer depende de diversos fatores,
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Palavras-chave
Trem de Alta Velocidade; Desenvolvimento econmico; Induo de trfego; Benefcios de aglomerao.
Abstract
This paper analyzes the economic impacts that the high-speed rail line linking Rio de Janeiro, Sao Paulo and Campinas (TAV Brasil) can bring to its region of influence. The theory about the relationship between transport and development is analyzed and the concept of economy of proximity introduced in the discussion of traffic generation potential and agglomeration benefits. The hypothesis of no travel time savings but the increase in distance traveled resulting from improvements in transport is merged with concepts from industrial economics to indicate that each social and productive system will react in a singular way to new infrastructure deployment. Brief characterization of the region where TAV Brasil will be deployed is made, and possible dynamics of social and economic structure changes are proposed. The paper indicates that there Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 87-110, dez. 2010
como a tecnologia, o local de implantao e as infraestruturas concorrentes. TAVs apresentam potencial de impacto no desenvolvimento diferente daquele de ferrovias de mdia velocidade. Por exemplo, o Korea Train Express KTX, TAV da Coria do Sul, trouxe impactos como a desconcentrao das atividades em relao capital Seul, o desenvolvimento da indstria de servios ao longo da via e o deslocamento de pessoas de regies rurais para reas prximas s estaes (SHIN, 2005). A relao entre infraestruturas e o desenvolvimento econmico assunto abordado por diversos autores. Straub (2008) alega que apesar de toda a evidncia acumulada, a relao entre a disponibilidade de infraestrutura e a produtividade ou o crescimento econmico ainda alvo de muita incerteza e discusso. Em sua pesquisa, que faz uma anlise sobre diversos trabalhos existentes sobre o tema, ele relata que 56% dos resultados mostram um impacto positivo e significativo das infraestruturas no crescimento econmico, 38% dos trabalhos no indicam relao entre infraestrutura e crescimento e 6% apontam para um efeito negativo das infraestruturas. De uma forma geral, so indicados impactos diretos e indiretos decorrentes dos investimentos em novas infraestruturas. Os diretos so aqueles relacionados aos usurios dessas infraestruturas e os indiretos, ou amplos, so os trazidos para o conjunto da sociedade ou da economia. So efeitos no diretamente ligados demanda de transportes, mas sim s alteraes econmicas nas suas reas de influncia. O objetivo do presente trabalho analisar os efeitos mais amplos da implantao do TAV Brasil, sem, no entanto, chegar a uma concluso sobre eles. Assim, no discutida a sua viabilidade no sentido estrito, ou seja, na comparao entre os custos e os benefcios diretos previstos. Para tal tipo de anlise, uma fonte obrigatria o estudo do Consrcio Halcrow-Sinergia (2009a), e os questionamentos feitos por Mendes (2010) so exemplos das preocupaes quanto viabilidade do projeto. Esse estudo analisa a teoria sobre a relao entre transportes e desenvolvimento. proposta uma ligao entre o desenvolvimento e a capacidade da oferta de um servio de transporte gerar a sua demanda. Dois mecanismos ligados a essa relao, a induo de trfego e a gerao de benefcios de aglomerao so analisados com maior cuidado e matizados por diferentes conceitos de proximidade (espacial, temporal e relacional). luz da anlise terica, algumas possveis dinmicas da estrutura social e econmica a partir da implantao do TAV Brasil so propostas. A seo final apresenta algumas consideraes sobre o trabalho.
2 TRENS DE ALTA VELOCIDADE

Existem diversos trabalhos que analisam as especificidades tcnicas e a evoluo dos Trens de Alta Velocidade (TAVs) uma reviso sobre o tema pode ser encontrada em Givoni (2006). Porm, no h definio consensual sobre o que eles so e o qu os diferencia dos trens ditos convencionais. A maneira mais usual de classific-los
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quanto sua velocidade: em geral, o termo se refere a trens que operam a pelo menos 200 km/h. O uso da palavra trem pode contribuir para a dificuldade em relao definio precisa do termo. Afinal, trata-se de um sistema ferrovirio de alta velocidade, e trem termo relacionado ao veculo. Para que a alta velocidade seja atingida, necessria a correta interao entre via e veculo. Uma composio apta a desenvolver 350 km/h pode ser obrigada a trafegar em baixas velocidades em razo das especificidades da via, assim como uma maria-fumaa no desenvolve 200 km/h, mesmo rodando em uma ferrovia projetada para alta velocidade. Esta discusso, que aparentemente apenas semntica, no Brasil assume maior relevncia. Aqui, por motivos diversos e salvas excees, o transporte ferrovirio de passageiros de mdia e grande distncia deixou de existir. As pessoas no esto acostumadas a viajar de trem, simplesmente porque esse meio de transporte no existe. No Brasil, no houve uma evoluo do sistema. Os trens que trafegavam a 60 km/h no passaram a andar a 120 km/h e, depois, nem a 180 km/h. As vias no foram modernizadas, e ao sistema ferrovirio foi atribudo apenas o papel de transporte de cargas, em especial de produtos de baixo valor agregado. Assim, quando um projeto arrojado como o TAV Brasil apresentado ao escrutnio popular, a celeuma inevitvel. Afinal, o qu o TAV? Por que to caro? Por que no utilizar a via j existente? No deveramos primeiro ter ligaes em mdia velocidade? Givoni (2006) um dos autores que sustentam que o principal motivo para a construo das primeiras linhas de alta velocidade no Japo e na Frana foi o aumento da capacidade de transporte em rotas j existentes. O TAV seria quase uma evoluo natural apesar de cara de um sistema no qual o modo ferrovirio j tivesse papel importante no transporte de passageiros, ao menos em ligaes especficas que apresentassem saturao das linhas convencionais. Neste sentido, um TAV no Brasil poderia ser visto como uma excrescncia. Sair do nada para o TAV significaria pular etapas no desenvolvimento do sistema. Porm, tal concluso falha ao considerar o transporte ferrovirio isoladamente, quando o servio em questo o de transporte de passageiros, independentemente do modo de transporte. Normalmente, as anlises de viabilidade de implantao de TAVs (assim como de outras infraestruturas) consideram apenas o nexo demanda oferta do servio de transportes. Em tal abordagem, os benefcios da implantao de TAVs aparecem quando so comparados com outros modos de transporte para o atendimento de uma dada demanda (atual ou futura). De Rus (2008) aponta como benefcios do TAV: economia de tempo de viagem; aumento de conforto; reduo de atrasos e congestionamentos; reduo de acidentes; reduo de impactos ambientais; e postergao da necessidade de ampliao de capacidade em outros modos de transporte.
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Os benefcios acima dispostos devem ser acolhidos com cautela, pois assim como no h definio nica sobre o que um TAV, no h uma tecnologia nica. O Shinkansen (o TAV japons) usa linhas segregadas, o ICE (Inter-City Express o TAV alemo), no. Todos os TAVs usam trao eltrica, mas alguns rodam em pases com matriz limpa (como a Frana), outros em pases aonde a eletricidade tem alto teor de carbono (como a Inglaterra). A Figura 1 traz uma comparao dos tempos de viagem porta a porta de trem (convencional e de alta velocidade), avio e automvel, sendo os dados para o ltimo extrados do estudo oficial do governo brasileiro para o TAV Brasil. Pode-se perceber que o TAV o modo mais rpido para as distncias entre 200 km e 800 km. Porm, a informao contida no grfico apenas ilustrativa, pois especificidades locais tambm devem ser ponderadas nessa comparao. Por exemplo, deficincias na infraestrutura aeroporturia ou a saturao de rodovias (principalmente na chegada de regies metropolitanas) podem trazer atrasos significativos nas viagens por avio ou por automveis. Figura 1: Comparao dos tempos de viagem porta a porta dos modos ferrovirio (convencional e de alta velocidade), areo e de automvel
Tempo de viagem porta-a-porta (h)
8 7 6 5 4 3 2 1 0 0 200 400 600 800 1000 Distncia (km)

Trem convencional Trem de alta velocidade Avio Automvel
Fontes: Gleave (2004) para os modos ferrovirio e areo. Consrcio Halcrow-Sinergia (2009b) para automvel (reta de regresso dos tempos de viagem calculados para diversos pares de origem-destino, com R2 de 0,987). Elaborao do autor.
O tempo de viagem comumente utilizado como indicador da aplicabilidade dos TAVs. Gleave (2004) compara diversas caractersticas entre TAVs e outros modos de transporte e aponta que os primeiros so indicados em casos em que haja mercado para viagens em distncias entre 200 km e 800 km, o intervalo no qual o TAV mais rpido. Quando outras caractersticas que no o tempo de viagem tem maior peso, o estudo sustenta que TAVs seriam adequados para distncias entre 300 km e 600 km.
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De uma forma geral, a reduo do tempo de viagem representa a maior parcela dos benefcios econmicos calculados em estudos de implantao de TAVs. No TAV Brasil, por exemplo, estudos estimam em R$ 47 bilhes os benefcios decorrentes da economia de tempo de viagem (Consrcio Halcrow-Sinergia, 2009a). O montante representa 46% do benefcio econmico total do projeto. importante notar que os impactos da implantao de uma infraestrutura de transportes sero mais relevantes porm mais incertos em decorrncia do maior potencial de alterao nas estruturas espaciais e sociais decorrentes das suas caractersticas tcnicas. Um trem de alta velocidade altera significativamente a relao tempoespao. Spiekermann e Wegener (2010) apresentam tal alterao na forma de mapas em que a distncia entre dois pontos no proporcional sua distncia fsica, mas sim ao tempo de viagem entre eles (Figura 2). Figura 2: Mapas tempo-espao
Fonte: Spiekermann e Wegener (2010). Nota: (a) mapa base (60 km/h); (b) tempos de viagem de trem em 1993; e (c) tempos de viagem de trem em 2020.
Porm, a literatura aponta para a existncia de benefcios mais amplos relacionados implantao de infraestruturas de transportes. Estes geralmente so relacionados a efeitos como induo de trfego e aglomerao das atividades econmicas. No presente trabalho, tais benefcios amplos so entendidos como parte do nexo oferta demanda de transportes, que ser discutido na seo seguinte.
3 TRANSPORTES E DESENVOLVIMENTO
Um dos temas sempre presentes nos estudos dos economistas, com mais ou menos intensidade a depender do momento histrico, a questo do desenvolvimento. Para que se possa discutir o papel dos transportes no desenvolvimento, inicialmente necessrio estabelecer quais so os contornos utilizados na anlise. O desenvolvimento de uma sociedade passa por questes abrangentes, como a proteo natureza e a
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distribuio de renda. Os transportes podem ter impactos em vrias das dimenses do desenvolvimento, como a possvel reduo dos impactos ambientais. Sem negar a relevncia de todas as dimenses do desenvolvimento de uma sociedade, no presente trabalho, a dimenso de interesse a econmica. Tambm o desenvolvimento econmico fruto de debates sobre a sua gnese e forma de expresso. Bresser-Pereira (2008) indica o aumento da produtividade como sinnimo de desenvolvimento econmico, o que ocorreria pela transferncia de mo-de-obra de setores que apresentam baixo valor agregado para outros com maior valor. No presente trabalho, este conceito ser adotado, ou seja, a relao entre transportes e desenvolvimento ser analisada na medida em que os impactos trazidos pelos primeiros alterem as estruturas econmicas locais, resultando na substituio de atividades de menor valor agregado por outras com maior valor. As atividades econmicas so espacialmente localizadas. H uma distncia entre as unidades econmicas, e essa distncia deve ser vencida para a efetivao de transaes. Os transportes surgem, assim, como item relevante dos custos de transao, influenciando na estrutura de mercado de cada bem ou servio. Por exemplo, o transporte item relevante nos custos da cadeia produtiva do minrio de ferro. Minas podem ser inviveis em decorrncia da falta de acessibilidade aos seus mercados consumidores. J os chamados call centers tm seus servios transportados de maneira bastante barata pelas tecnologias de informao. Assim, call centers que atendem ao mercado estadunidense podem se instalar na ndia e aproveitar o menor custo da mo-de-obra neste pas. Storper (2006) indica a crescente eficincia dos transportes como um dos fatores que possibilitaram a internacionalizao da produo. Contudo, pondera que a disperso mundial da produo no implica, necessariamente, a sua desterritorializao. H desterritorializao quando as atividades se tornam menos dependentes de recursos, prticas e interdependncias especficos de um local. Existem atividades que so internacionalizadas, mas ainda territorializadas, pois so atradas por recursos especficos de determinados locais. A necessidade de realizar transaes traz, assim, a necessidade de se transportar coisas e pessoas. Para tanto, cada item a ser transportado precisa de tecnologias corretas. Informaes e energia eltrica podem ser transmitidas por fios, mas quando a distncia muito grande somente as informaes so enviadas por ondas de rdio. Soja pode ser transportada a granel. Computadores, no. Bovinos podem ser transportados em caminhes, mas no as pessoas. A demanda por transporte depende das origens, dos destinos e do qu ou quem transportado. A demanda por transporte pode ser vista como apenas potencial. Assim como a energia de uma pilha s utilizada quando os seus plos so conectados, o transporte s realizado quando h um caminho a ser trilhado. Transaes deixam de ocorrer por falta de transportes. Mas, na maioria das vezes, o potencial para que tal transao
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ocorra j existe. A implantao de uma infraestrutura de transportes apenas a torna possvel. A demanda por transporte , assim, uma demanda derivada. Ela depende [...] do valor das atividades nos destinos, que deve ser suficiente para compensar os custos de tempo e dinheiro das viagens (METZ, 2008). Quando a implantao de uma infraestrutura de transportes elimina uma barreira para que transaes sejam feitas no podemos dizer que ela trouxe desenvolvimento. Este ocorreu em razo das atividades econmicas j existentes. Porm, h casos em que entre dois pontos no h demanda para transporte. No h transaes a serem feitas. No h atividades nos destinos. Nestes casos, em circunstncias especficas, a implantao de uma infraestrutura de transportes pode causar alterao nas estruturas econmicas de maneira a gerar a prpria demanda. O transporte atuar, ento, como indutor do desenvolvimento. A Figura 3 ilustra a relao proposta entre os impactos dos transportes com a precedncia da sua demanda ou da sua oferta. Em decorrncia da complexidade das demandas relacionadas a um mesmo empreendimento, os dois efeitos podem ocorrer simultaneamente. Ou seja, para alguns segmentos econmicos a demanda para um dado servio de transporte pode j existir, mas para outros segmentos tal demanda poder ser criada a partir da implantao de uma nova infraestrutura. Figura 3: Os impactos dos transportes no desenvolvimento econmico em relao antecedncia da demanda ou da oferta do servio
Elaborao do autor
Como exemplo de precedncia da oferta de transportes em relao a sua demanda h o caso dos Estados Unidos da Amrica (EUA). Ruiz e Figueirdo (2004) apontam a proviso de infraestruturas de transporte como um dos principais instrumentos de poltica regional nos EUA, sustentando que a proliferao de tais infraestruturas teria garantido maior integrao nacional, aprofundamento do mercado e melhor diviso do trabalho no espao. Arajo (2007) indica a falta de infraestrutura econmica como um dos problemas para se lidar com o desenvolvimento regional no Brasil, onde haveria regies com ausncia de fatores que favorecem o desenvolvimento em um mundo marcado pelo avano tcnico e pela conectividade. Os efeitos dos transportes nas dinmicas de localizao da produo no so fixos no tempo. Em um momento, eles podem atuar no sentido da concentrao das atividades (como uma fora centrpeta). Porm, mudanas tecnolgicas ou o prprio
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desenvolvimento regional podem alterar o sentido de ao dos transportes, fazendo com que estes contribuam para a descentralizao da produo (como uma fora centrfuga). Dunford (2007) sugere que, se os custos de transporte forem muito altos, a atividade econmica tender a ser dispersa. Com a reduo dos custos de transporte, h um momento em que as foras centrpetas superam as centrfugas, e as atividades industriais concentram-se. Se os custos de transporte continuam a cair, a concentrao persiste at que as foras centrfugas superam as centrpetas, quando ento as atividades econmicas se dispersam novamente. Redues iniciais dos custos de transporte causam aglomerao. No entanto, uma vez que os custos estejam razoavelmente baixos, redues adicionais causam disperso. Para Arajo (2007), o papel da logstica nas decises locacionais e a importncia da proximidade com o cliente final so foras que atuam no sentido de induzir desconcentrao espacial da produo. Ruiz e Figueirdo (2004) apontam que a integrao do espao econmico nacional por meio de sistemas de transporte e comunicao seria um dos fortes determinantes da reverso industrial, ou seja, da desconcentrao deste tipo de atividade produtiva. Porm, Fujita et al. (1999) alegam que maior integrao no necessariamente implica desenvolvimento, pois uma reduo do custo de transporte pode ampliar a concentrao regional e levar regies pouco desenvolvidas regresso econmica. O possvel desenvolvimento atrelado melhoria dos transportes deve ser ponderado quanto aos seus efeitos nos diversos nveis do territrio. H casos em que o aumento de atividade econmica em uma regio ocorre em detrimento de outra. O balano entre as regies pode, inclusive, ser negativo. Ou seja, determinados projetos podem trazer apenas a relocalizao das atividades, e no a gerao de novas. A relao entre transportes e desenvolvimento complexa, envolvendo diversos mecanismos e causalidades. O livro de Banister e Berechman (2000) uma importante referncia sobre o tema. H tambm diversos trabalhos que buscam mensurar os impactos das infraestruturas no desenvolvimento. Straub (2008) traz uma reviso desses impactos. Existem diversos mecanismos de atuao dos transportes no desenvolvimento. Dois deles aparecem com frequncia: o trfego induzido e os benefcios decorrentes da aglomerao das atividades, que sero analisados nos itens a seguir. 3.1 A INDUO DE TRFEGO Como j sustentado, uma nova infraestrutura de transportes pode tanto melhorar a qualidade do trfego existente (quando j h demanda para a nova infraestrutura), quanto criar as condies para que uma nova demanda aparea. Mas h tambm uma demanda que j existe, mas que no redunda em transporte em razo das condies atuais do servio. Esta demanda latente pode ser captada, por exemplo, por meio de pesquisa de preferncia declarada.
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H ento dois mecanismos de induo de trfego. Um atua no que chamamos nexo demanda oferta do transporte, e aparece devido demanda que j existia, mas que no redundava em transporte. O outro atua no nexo oferta demanda. Neste a induo de trfego ocorre devido s alteraes nas estruturas econmicas decorrentes da nova infraestrutura. Os estudos oficiais de implantao do TAV Brasil apontam, por exemplo, um benefcio econmico conjunto de R$ 7 bilhes para o trfego induzido (Consrcio Halcrow-Sinergia, 2009a). Em geral, a reduo nos tempos de viagem apontada como origem da induo de trfego. Porm, tal efeito pode ser questionado. Metz (2008) traz importante debate sobre o real efeito da implantao de uma infraestrutura de transportes. O autor apresenta dados mostrando que o tempo mdio dirio de viagem na Inglaterra pouco se alterou nos ltimos 40 anos (cerca de 1 hora por dia). Os investimentos realizados em transportes no implicaram reduo do tempo de viagem. Sustenta-se, assim, que ao invs de aproveitarem a melhoria do sistema de transportes para economizarem tempo, na mdia as pessoas utilizam este tempo para viajar mais ou mais longe. Tal hiptese tem implicaes importantes nos impactos dos investimentos em transportes e, portanto, nas polticas pblicas que os baseiam. Se correta, a melhoria dos transportes, ou a implantao de uma nova tecnologia como um TAV, significaria no a reduo de tempos de viagem, mas sim o aumento da quantidade de destinos. Ou seja, maior acesso. Maior proximidade com as atividades nos destinos. Tal acesso ampliado tem um efeito importante na questo da concorrncia, pois o nmero de possveis fornecedores tambm ampliado. ento importante analisar o conceito de proximidade. Pecqueur e Zimmermann (2002) discutem a influncia da distncia fsica na organizao e a coordenao dos atores econmicos. Os autores defendem que as decises locacionais so feitas por agentes situados, e que firmas so ancoradas territorialmente. Neste contexto, a proximidade seria a capacidade dos agentes que a compartilham de se coordenar. Tal proximidade no necessariamente fsica ou geogrfica. Agentes econmicos espacialmente prximos podem ter falhas na coordenao de suas transaes. Ou seja, a questo do maior acesso proposta por Metz (2008) no pode ser analisada de forma absoluta, mas sim relativizada pela necessidade de proximidade que os agentes econmicos tm para que consigam se organizar e coordenar. Da mesma maneira, mesmo se a hiptese de Metz (2008) estiver correta, as redues nos tempos das viagens continuam relevantes, pois indicam o potencial de mudana nas estruturas sociais e econmicas decorrentes do projeto de transportes. Esta discusso tambm traz implicaes para o conceito de aglomerao de atividades, que analisaremos a seguir.
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3.2 BENEFCIOS DE AGLOMERAO Uma das caractersticas da localizao das atividades econmicas que, geralmente, elas tendem a se concentrar espacialmente. Quando isto ocorre dito que as atividades esto aglomeradas. Existem dois tipos de aglomerao: aquela relacionada concentrao em torno de cidades, onde empresas de diversos ramos econmicos se concentram (para ter melhor acesso a mercados e diversidade de insumos, por exemplo); e aquela relacionada concentrao de empresas do mesmo ramo econmico em um espao delimitado, pois neste haveria externalidades (como facilidade de difuso de conhecimento e acesso a mo-de-obra especializada). As atividades tenderiam a se aglomerar porque quando o fazem aumentam a sua produtividade. H diversos estudos que buscam comprovao emprica de tal assertiva, e uma lista deles pode ser encontrada em Graham (2007). Para os objetivos do presente trabalho, a discusso que importa no se atividades aglomeradas aumentam a eficincia econmica das firmas, mas sim se os investimentos em transportes alteram a aglomerao das atividades. Graham (2007) apresenta um estudo que busca estabelecer a relao anteriormente aventada. O autor mede a aglomerao das atividades usando como Proxy a densidade de emprego acessvel s firmas na Inglaterra, que esto localizadas espacialmente em distritos. Quanto maior a densidade de empregos (U), maior a aglomerao ao redor de uma firma. O estudo tem como foco, ento, a concentrao transversal de atividades, isto , o acesso das firmas ao mercado de trabalho independentemente do setor econmico ao qual pertence. A equao (1) descreve a medida de aglomerao proposta. (1) Onde Ei o emprego total no distrito da firma i, Ai a rea do distrito da firma i (modelado como sendo circular), Ej o emprego no distrito j, e dij a distncia entre i e j. A dimenso dos transportes na aglomerao estaria na varivel dij . O desempenho das empresas foi calculado pela relao entre seu resultado financeiro e os recursos (capital e trabalho) que utiliza para a obteno do mesmo. O desempenho das empresas foi ento regredido contra a medida de aglomerao das atividades. A mdia ponderada da elasticidade relativa aglomerao foi de 0,119. Se a densidade de empregos disponveis a uma empresa dobrar, a sua produtividade cresce 12%. Melhorias no sistema de transporte trariam alteraes nas distncias relativas entre os pontos, ou seja, na proximidade das firmas com seus mercados de trabalho aps os efeitos dos transportes. A varivel dij poderia no ser a distncia fsica, mas sim
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o tempo de viagem ou o seu custo generalizado. Os resultados seriam semelhantes, pois a regresso um retrato da situao atual. Calculadas as elasticidades, os efeitos dos transportes viriam em razo do seu potencial de aumento da proximidade. Graham (2007) alega que os clculos apontam para uma adio de 10% a 20% sobre os benefcios aos usurios normalmente avaliados. Cabe, ento, utilizarmos novamente o conceito de proximidade para questionar os impactos dos transportes na aglomerao das atividades. Existem atividades que necessitam de proximidade fsica para que as externalidades oriundas da aglomerao se faam presentes. Porm, como defendido por Pecqueur e Zimmermann (2002), o espao no gerador de coordenao por si mesmo. Assim, podem existir atividades que necessitam de outros tipos de proximidades para terem benefcios de produtividade. Proximidade cultural, por exemplo. Ou, como denominado pelos autores, proximidade relacional. O conceito de proximidade passa a no ser apenas geogrfico, mas tambm social e econmico. Os custos de transao aparecem novamente como importantes fatores nas decises das empresas. O trabalho de Dei Ottati (1991) ainda atual ao tratar dos mecanismos que determinados sistemas produtivos possuem para superar o oportunismo, a incerteza e a ambiguidade, problemas que afetam os custos de transao. A anlise traz uma discusso til no entendimento sobre a coordenao das atividades econmicas e, logo, sobre a localizao. Em especial, a organizao produtiva do tipo distrito industrial marshalliano analisada, revelando aspectos importantes de coordenao entre os agentes econmicos. As relaes sociais devem ser contrastadas com as anlises econmicas utilitaristas. As transaes no ocorrem entre seres que maximizam utilidade, ao menos no uma utilidade desconectada da sua dimenso social. Dei Ottati (1991) mostra que tal interao mais humana das atividades econmicas aparece em determinadas situaes, e pode ter bons resultados econmicos. Uma implicao prtica sobre a anlise das aglomeraes o efeito sobre o mercado de trabalho. Como disposto por Polanyi ([1944] 2009), o trabalho um produto fictcio. Ele no produzido para ser vendido, mas sim uma atividade humana. Como tal, no pode ser separado da vida das pessoas. Assim, as implicaes dos transportes para o desenvolvimento econmico devem considerar que as atividades econmicas so realizadas por seres humanos, e no pela entidade mercado de trabalho. A mobilidade das pessoas no apenas uma funo do diferencial da renda entre locais diferentes, descontados outros custos para se viver no local de maior renda (como os aluguis). Atributos como a proximidade cultural, familiar e ambiental devem ser considerados. 3.3 LIES PARA O TAV BRASIL A discusso acima buscou apresentar alguns contornos sobre os impactos que os transportes trazem para o desenvolvimento econmico. Os mecanismos de ao
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so complexos, e a causalidade difcil de ser assegurada para projetos especficos. Talvez a lio mais importante para quando um empreendimento est em gestao que [...] o desenvolvimento [decorrente do projeto] no ocorre automaticamente e que a poltica e fatores institucionais, o mercado fundirio e o clima econmico geral finalmente determinaro se os sistemas de HSR [sigla em ingls para TAV] causaro impacto positivo na economia (Consrcio Halcrow-Sinergia, 2009a). Ou seja, TAVs no trazem, por si s, desenvolvimento econmico. A anlise do potencial de um projeto deve ser particularizada e, para que possveis objetivos de desenvolvimento econmico sejam alcanados, um novo ambiente produtivo deve ser projetado. Para tanto, procedimentos de engenharia devem ser adotados. Neste sentido, Arago (2008) prope o surgimento de um novo conceito, o de engenharia territorial, a ser utilizado na construo de uma nova paisagem econmica adjacente ao empreendimento de transportes. Sem a pretenso de propor todo um programa de aes que objetivem o aproveitamento do potencial de desenvolvimento econmico do TAV Brasil, na seo seguinte ser feita uma anlise sobre os possveis efeitos deste empreendimento, em especial focando os efeitos de induo e aglomerao atravs do nexo oferta demanda de transportes.
4 IMPACTOS ECONMICOS DO TAV BRASIL

De Rus (2008) informa haver autores que sustentam que TAVs no trazem benefcios relevantes para o ambiente produtivo, pois no melhoram o transporte de cargas, e assim no alteram as decises locacionais das indstrias. Porm, benefcios econmicos podem tambm ser provenientes de alteraes econmicas decorrentes dos servios. Graham (2007), por exemplo, alega que benefcios de aglomerao podem ser maiores em setores como o financeiro do que nos de manufatura. Certos aspectos do ambiente econmico (como a mobilidade e o padro de remunerao da mo-de-obra) e as caractersticas especficas de projetos de TAVs seriam ento determinantes nos efeitos gerais que estes podem trazer para as suas regies de influncia. Cabe resgatar um pouco da discusso sobre o qu um TAV no Brasil: ele no a melhoria do sistema existente. um servio novo, que altera significativamente a mobilidade das pessoas em uma regio que concentra grande parte da populao e do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiros. Pelo seu ineditismo tcnico, podese alegar que a oferta do servio de alta velocidade pode preceder a demanda para determinados setores econmicos. A Figura 4 mostra a regio em que se planeja implantar o TAV Brasil.
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Figura 4: A regio de implantao do TAV Brasil
Fonte: Consrcio Halcrow-Sinergia (2009b).
As regies metropolitanas e os municpios em que se planeja implantar as principais estaes do TAV Brasil somam quase 20% da populao e do PIB brasileiros. Estes valores excluem populao e PIB de municpios prximos que tambm sero influenciados pelo projeto. Para fins de comparao, a Figura 5 mostra diagramas nos quais as cidades aonde h estaes do TAV Brasil e do Train Grande Vitesse TGV Sud-Est so apresentadas em forma de crculos com rea proporcional populao em 2007 e ao PIB de 2005. Dada a maneira como o territrio francs dividido (comunas de tamanho bastante reduzido), os crculos relativos s suas estaes so proporcionais soma da populao (ou soma do PIB) das comunas a at 50 km das mesmas. A linha TGV Sud-Est considerada uma das de maior sucesso no mundo, tendo sido a pioneira na Frana. Apesar do grande impacto que o TGV trouxe ligao entre Paris e Lyon, pouco desenvolvimento foi percebido em Le Creusot e Mcon. J em Lyon, houve crescimento significativo (BANISTER; BERECHMAN, 2000).
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Figura 5: Diagramas que mostram (a) as populaes em 2007 (em milhes de habitantes) e (b) os PIBs de 2005 (em bilhes de Euros) dos municpios presentes nas linhas do TAV Brasil e do TGV Sud-Est
So Paulo (19,2) Campinas (2,6) So Jos dos Campos/ Jacare (0,8) Rio de Janeiro (11,1) Volta Redonda/ Barra Mansa (0,4)
So Paulo (198,1) Campinas (27,7) So Jos dos Campos/ Jacare (9,8) Volta Redonda/ Rio de Janeiro Barra Mansa (82,3) (4,5)
Paris (11,3)
Paris (474,1)
Le Creusot Mcon Lyon (0,5) (0,7) (2,4)
Lyon Le Creusot Mcon (65,8) (10,7) (16,3)
100 km
100 km
(a)
(b)
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Nota: As reas dos crculos so proporcionais populao e ao PIB, assim como as distncias entre seus centros proporcionais s distncias entre as estaes. Elaborao do autor.
A Figura 5a mostra que as estaes do TAV Brasil servem regies metropolitanas muito maiores em populao que as do caso francs: A populao do Rio de Janeiro similar de Paris, e a de Campinas, Lyon. O caso brasileiro possui, assim, populao superior do caso francs em montante comparvel populao de So Paulo. Porm, apenas a populao no suficiente para uma comparao adequada entre os casos. O PIB de cada local fornece uma indicao do potencial de atividades nos destinos. A Figura 5b mostra que na comparao entre os PIBs o caso francs que apresenta os nmeros mais expressivos, sendo o PIB do caso francs superior ao do brasileiro em montante equivalente ao PIB de So Paulo e Campinas somados. Esta diferena fundamental para a estimativa da demanda do servio do TAV, pois o PIB d uma indicao da fora de atrao econmica entre as localidades (modelo gravitacional). Apesar de importante para a caracterizao da rea onde o TAV Brasil ser construdo, os diagramas por si no mostram o seu potencial de impacto econmico, interesse do presente trabalho. Os diagramas trazem informao mais relevante sobre a demanda j existente (reprimida ou no). Alm disso, no caso francs, o TGV no trouxe uma alterao na relao espaotempo to significativa quanto a que pode ocorrer no caso brasileiro. Cabe tambm o questionamento sobre os efeitos do TAV Brasil sobre a desigualdade regional em mbito nacional. Como j exposto, a regio de influncia do projeto a mais rica do pas. O efeito de se direcionar um investimento vultoso em
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infraestrutura econmica nesta regio difcil de ser claramente compreendido. Pode-se alegar que a concorrncia internacional estimulada pela globalizao cria a necessidade dos pases terem centros (ou metrpoles) de nvel mundial, aptos a crescer em competitividade nos setores mais dinmicos e tecnolgicos da economia. O fortalecimento das regies vencedoras traria transbordamentos (spillovers), que beneficiariam o pas como um todo. Arajo (2007) sustenta que esta uma prtica de antipoltica regional. Amin (2007) faz uma defesa contundente das polticas nacionais ativas para o desenvolvimento de regies menos favorecidas, sugerindo que estas substituam o pressuposto de que [...] o crescimento nos centros aquecidos seja bom para o pas como um todo [...]. Porm, este autor cita o caso do TGV como importante ferramenta na integrao das regies sul e leste francesas ao centro da infraestrutura cientfica e tecnolgica do pas. Um tipo de infraestrutura que no Brasil tende a concentrar a atividade econmica ou seja, ampliar as desigualdades regionais , defendido, na Frana, como parte de uma poltica de reduo das diferenas entre as regies. A realidade francesa muito diferente da brasileira. No Brasil h carncias ainda muito mais bsicas a ditar diferenas regionais. De modo geral, podemos sugerir que o TAV Brasil pode trazer efeitos de induo de trfego em decorrncia das alteraes na estrutura econmica da sua rea de influncia, alm de aumentos de produtividade das atividades, que se aglomeram. As prximas subsees analisaro tais potenciais. 4.1 POTENCIAL DE INDUO DE TRFEGO DO TAV BRASIL Conforme j discutido anteriormente, uma nova infraestrutura de transportes pode induzir trfego ao alterar a relao espaotempo entre espaos produtivos. O estudo oficial do governo brasileiro analisa o sistema de transporte existente na ligao Rio de Janeiro So Paulo Campinas e sugere tempos de viagem (porta a porta). Por exemplo, o tempo de viagem de So Paulo a So Jos dos Campos de uma hora e dez minutos. De avio, o trajeto So Paulo Rio de Janeiro feito em uma hora e cinquenta minutos. J uma viagem de TAV com origem em So Paulo levaria vinte e sete minutos para So Jos dos Campos e uma hora e quarenta e dois minutos para o Rio de Janeiro (CONSRCIO HALCROWSINERGIA, 2009b). A diferena do tempo de viagem entre So Paulo e Rio de Janeiro no muito significativa (oito minutos). Certamente, esta comparao muda de patamar quando inclumos uma medida de variabilidade do tempo de viagem, pois o transporte areo nacional no tem apresentado bom desempenho em termos de pontualidade (para um diagnstico do setor areo nacional ver McKinsey e Company, 2010). Porm, mesmo considerando que o TAV representa um potencial de atraso prximo de zero, alm de outras vantagens j apontadas, o que o torna um servio que pode ser um substituto mais qualificado ao transporte areo, ele no traz uma completa mudana de paradigma nesta ligao. Assim, o seu potencial de alterao das
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estruturas econmicas tende a ser reduzido. Espera-se, desse modo, que ele no induza trfego significativamente, mas principalmente desvie demanda de outros modos de transporte. Apesar de ser uma discusso parte do nexo demanda oferta de transporte, relevante destacar o papel que o TAV Brasil pode assumir na reestruturao da malha area nacional. Como apontado pela McKinsey e Company (2010), os principais aeroportos de So Paulo (Congonhas e Guarulhos) esto slotados (a capacidade est saturada, criando escassez de slots de pouso e decolagem, em especial nos horrios de pico). presso da demanda j existente soma-se a expectativa de crescimento expressivo da demanda de transporte areo, o que pode resultar em impactos significativos no desempenho dos aeroportos da regio. Tal cenrio certamente altera o papel do TAV Brasil, fazendo com que este no somente concorra com o servio areo, mas tambm se integre com ele para liberar capacidade para voos de longa distncia. Por outro lado, as chamadas ligaes regionais do TAV Brasil representam uma completa mudana tecnolgica na acessibilidade entre as cidades. Inicialmente necessrio questionar os nmeros que serviram de cenrio-base para o estudo oficial. Por exemplo, setenta minutos entre So Paulo e So Jos dos Campos um tempo irrealista. A chegada e a sada da metrpole paulistana sofrem de congestionamentos na maior parte do dia. Mesmo se acolhido o nmero como correto, a diferena entre o tempo de viagem de TAV e automvel significativa, assim como tambm em relao ao nibus (que levaria oitenta minutos no trajeto, segundo o Consrcio Halcrow-Sinergia, 2009b). A mesma anlise pode ser estendida para as ligaes So Paulo Campinas, So Paulo Jundia e Rio de Janeiro Barra Mansa/Volta Redonda. A hiptese de que o servio regional apresenta maior potencial de induo de trfego corroborada pelos resultados obtidos pelo Consrcio Halcrow-Sinergia (2009b). A induo de trfego na ligao So Paulo Rio de Janeiro foi estimada em 13,4%, e a das ligaes tendo como origem So Paulo e destino Campinas e So Jos dos Campos em 17,7% e 17,1%, respectivamente. Pode-se, ainda, questionar a existncia ou no de vis em tais estimativas, pois os usurios no conhecem o servio do TAV. A eles foi apresentado vdeo com o objetivo de familiariz-los com a tecnologia, porm o resultado prtico de tal ao no est claro. De qualquer forma, o processo de induo de trfego lento, pois depende de alteraes nas localizaes das atividades das pessoas. De acordo com o sugerido pela literatura, a drstica alterao na relao espao tempo nestas ligaes poder gerar o incentivo necessrio ao aparecimento de atividades econmicas e sociais que sigam o comportamento apontado por Metz (2008). Ou seja, atividades que faam com que as pessoas aceitem viajar mais longe, aproveitando uma maior disponibilidade de tempo surgida com o aumento da velocidade do trajeto. Certamente, no sero quaisquer atividades
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que tendero a aproveitar tal efeito, mas caso algumas o faam o efeito de induo do desenvolvimento j estar posto. Pode-se pensar, por exemplo, em setores de servios se relocalizando e desconcentrando de So Paulo para o interior. Dada a relevncia do fator tempo para o impacto econmico do projeto (e tambm para o seu potencial de demanda), uma correta definio tcnica em relao quantidade de estaes e poltica operacional do servio fundamental. Est claro que a adio de uma estao na linha no inviabiliza o trajeto (pois as composies podem passar pela estao sem parar, apenas reduzindo um pouco a sua velocidade), mas a adoo de uma poltica operacional que onere as ligaes regionais em termos de tempo (um trem pinga-pinga) pode ter um resultado negativo para os possveis objetivos de reestruturao regional (apesar de, dependendo da elasticidade-tempo da demanda, ser interessante para fins de receita do negcio). Cabe lembrar que a mensurao do benefcio lquido de uma relocalizao deve considerar os vrios efeitos dela decorrentes. Por exemplo, a relocalizao de uma atividade significa uma soma na cidade que a recebe, mas uma subtrao naquela que a perde. Da mesma forma, a possvel sada de atividades antes aglomeradas em So Paulo pode significar uma perda de produtividade devido ausncia de aglomerao. Assim, os efeitos devem ser ponderados, e os ganhos diferenciais, computados. A relocalizao para uma cidade do interior pode significar menores custos e, portanto, maior produtividade para uma empresa antes localizada na capital. Este aumento de produtividade ganho econmico. Do mesmo modo, uma firma pode estar concentrada em So Paulo no pela facilidade de difuso tecnolgica ou de acesso a insumos, mas sim a mercados. Para alguns produtos e servios a nova localizao, agora supostamente em uma cidade do interior porm servida de uma linha de alta velocidade pode fazer com que tal acesso ao seu mercado no seja perdido. O balano geral entre vantagens e desvantagens da relocalizao complexo, tanto mais quando consideramos que os mercados apresentam diversas imperfeies. Por exemplo, fatores como incentivos fiscais (guerra fiscal) podem ser to ou mais relevantes do que os custos de transportes para a deciso locacional de uma empresa. A anlise geral dos efeitos do TAV Brasil no pode ser feita de maneira agregada. Ela necessariamente uma anlise microeconmica. Outro ponto a ser analisado em relao ao TAV Brasil o tipo de demanda de transporte que hoje j existe na sua rea de influncia. A Figura 6 mostra os motivos de viagem entre quatro pares origemdestino O/D, de acordo com as pesquisas feitas pelo estudo oficial.
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Figura 6: Motivos de viagem entre pares O/D selecionados

100% 80% 60% 40% 20% 0% So Paulo/ Rio de Janeiro So Paulo/ So Jos dos Campos Rio de Janeiro/ Volta Redonda So Paulo/ Campinas No Trabalho Trabalho
Fonte: Consrcio Halcrow-Sinergia (2009b).
Dois pontos merecem nota. Primeiro, as pesquisas segmentaram os motivos das viagens em apenas dois grupos: trabalho ou no trabalho. Segundo, as viagens com motivo trabalho so majoritrias, em todos os pares O/D. O significado do motivo das viagens trabalho no preciso. No se sabe se as viagens so feitas em sua maioria para o trabalho (trabalhadores indo e voltando do seu local de trabalho geralmente expressa pelo termo commuting na literatura), ou pelo trabalho (uma visita de vendas, por exemplo geralmente designada pelo termo business). Se as viagens ocorrem em sua maioria para o trabalho, o efeito apontado por Metz (2008) pode ser significativo. Este efeito pode ser ainda maior se supusermos que o alegado oramento dirio de tempo de viagem proposto pelo autor no for individual, mas sim familiar. O benefcio de relocalizar uma famlia pode ser superior ao de relocalizar um indivduo analisado separadamente. De qualquer forma, o TAV Brasil tem potencial de induzir o desenvolvimento econmico nas suas ligaes regionais, em razo do grande impacto que trar na relao espaotempo destas ligaes. 4.2 POTENCIAL DE INDUO DE AGLOMERAO DE ATIVIDADES DO TAV BRASIL A literatura aponta para o efeito dos transportes na aglomerao das atividades em razo do aumento da proximidade que este traz entre os agentes econmicos. Conforme j discutido, o conceito de proximidade deve ser analisado de forma ampla. O TAV Brasil pode aumentar a proximidade temporal, mas no a espacial. O seu impacto na proximidade relacional deve ser bem analisado. Podemos identificar duas possveis dinmicas de alterao das estruturas econmicas em termos de sua aglomerao: alteraes na concentrao de atividades nas regies
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metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro; e alteraes nas concentraes de atividades nas cidades onde sero instaladas as estaes (Campinas, So Jos dos Campos e Barra Mansa/Volta Redonda), que chamaremos aqui de cidades mdias. A Figura 5 nos mostra a grande concentrao que existe nas capitais. Tal concentrao pode significar ganhos de produtividade para as empresas nelas localizadas (ganhos relativos ao fato de estar presente em um centro urbano, bem como decorrentes de proximidade com outras empresas do mesmo setor). Uma possvel dinmica, j aventada, a desconcentrao de algumas atividades, notadamente ligadas aos servios, das capitais e seu deslocamento para as cidades mdias. Caso isto ocorra espera-se que uma possvel perda de produtividade devido desconcentrao seja superada pela reduo nas deseconomias presentes nos grandes centros urbanos (deseconomias de aglomerao custo de vida e congestionamento, por exemplo). Neste caso o movimento de reduo da aglomerao, pois no podemos sugerir que a nova localizao apresentar nvel de concentrao similar ao encontrado nas capitais (setas largas da Figura 7). Figura 7: As possveis dinmicas de aglomerao e desconcentrao de atividades
So Jos dos Campos/ So Paulo Jacare Volta Redonda/ Barra Mansa
Campinas
Rio de Janeiro
Elaborao do autor.
Outra dinmica possvel, indicadas pelas setas finas da Figura 7, a aglomerao de atividades inicialmente dispersas no hinterland das cidades mdias. Ou seja, podemos esperar que algumas atividades passem a se localizar ao redor das estaes para aproveitar o melhor acesso s capitais, que possuem grandes mercados. Tais atividades poderiam assim sair de municpios pequenos, onde as deseconomias de aglomerao so ainda menores, e se localizar nas cidades mdias. Caso tal movimento ocorra espera-se que os maiores custos sejam superados pelo aumento da produtividade decorrente de maior aglomerao da atividade. Tal efeito de centralizao j foi observado alhures, conforme apontado por Vickerman e Ulied (2009). H ainda a possibilidade de ainda maior aglomerao de determinadas atividades nas regies metropolitanas (setas tracejadas da Figura 7). Este efeito poderia ocorrer em setores altamente demandantes de proximidade temporal e que estavam dispersos (em relao s capitais) somente devido necessidade de, por exemplo, estar junto a
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clientes. O TAV poderia estabelecer tal proximidade sem a necessidade de localizao fora dos grandes centros. A possibilidade de ganhos de aglomerao decorre da interao entre os vetores apontados. Ou seja, somente uma percepo sobre a real dimenso dos mesmos que permitir uma sugesto sobre o balano entre as aglomeraes e desconcentraes. Para tanto, uma anlise pormenorizada poderia indicar qual das dinmicas seria mais provvel para cada setor ou atividade econmica. A literatura muitas vezes aponta a implantao de infraestruturas de transporte como importante fator para a ampliao do mercado de trabalho ao qual empresas e empregados tm acesso. Empresas podem ter acesso a maior quantidade de pessoal qualificado, por exemplo. J os trabalhadores tm a possibilidade de trocar mais facilmente de um emprego menos produtivo para outro mais produtivo (VICKERMAN; ULIED, 2009). Tal mobilidade difcil de ser prevista, em especial quando consideramos as ponderaes de Polanyi ([1944] 2009) j citadas. Analisadas as dinmicas podemos apontar uma tendncia a atividades se localizarem nas cidades mdias. Porm, difcil assegurar que tais movimentos iro significar real desenvolvimento econmico. H a hiptese sempre plausvel de simples relocalizao, sem ganhos lquidos para a sociedade.
5 CONCLUSO
A relao entre os transportes e o desenvolvimento econmico bastante complexa. O efeito real de um dado investimento em transportes depende das caractersticas locais e momentneas da rea a ele afeta. A implantao de uma infraestrutura pode ter o objetivo de dinamizar a economia de uma regio, mas ter efeito contrrio. A construo de uma nova rodovia pode trazer desindustrializao. Uma ferrovia de alta velocidade pode induzir o surgimento e aglomerao de atividades econmicas do setor de servios. Infraestruturas no agregam valor per se, mas fazem parte de um ambiente produtivo. Certamente, elas ajudam os processos produtivos a crescer e adquirir maior produtividade, agregando, assim, valor. Porm, tal valor agregado emerge do processo produtivo, e no da infraestrutura. Para que o efeito de desenvolvimento esperado de um investimento em infraestrutura ocorra so necessrias alteraes na paisagem econmica na qual o mesmo est contido. Para que tais alteraes ocorram, necessria a escolha correta da tecnologia a ser utilizada e a conjuno de projetos aptos a dela se servir produtivamente. O TAV Brasil tem potencial de induzir o desenvolvimento econmico nas suas ligaes regionais, devido ao grande impacto que trar na relao espaotempo destas ligaes. Porm, no se espera os mesmos efeitos na ligao expressa (entre So
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Paulo e Rio de Janeiro). difcil apontar se o TAV Brasil poder trazer benefcios oriundos da aglomerao de atividades. Uma viso mais aprofundada da regio usando conceitos de economia industrial seria necessria para que dinmicas setoriais especficas fossem apontadas. Para trabalhos futuros, a relao entre acessibilidade, aglomerao e proximidade merece ser discutida mais detalhadamente.
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REFERNCIAS
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Autora:
Mnica Rodrigues
Procuradora da Fazenda Nacional Mestre em Estudos Avanados sobre Organizaes Internacionais com Especializao em Organizaes Econmicas pela Universidade de Zurique MASIO Mestre em Direito Internacional e Integrao Econmica UERJ Orientadora:
negociaes. No se pode esquecer que a emisso de gases tambm causa poluio, afetando de forma negativa o meio ambiente e, consequentemente, o ser humano. Por ser a mudana climtica um fenmeno que afeta a comunidade internacional, vrias organizaes internacionais participam dos esforos para mitigao e adaptao aos seus efeitos. O quadro 1 demonstra a relevncia do tema nos fruns internacionais: Quadro 1: Parceiros da ONU para mudana climtica

Diretora do Centresaf/PR Procuradora da Fazenda Nacional Doutora em Direito UFPR
Resumo
Para enfrentar os efeitos da mudana climtica, trs projetos de lei prevem a instituio de tratamento tributrio diferenciado para produtos e servios com base na emisso de CO2 . Este artigo analisa a consistncia do tratamento tributrio diferenciado tal como proposto nos projetos de lei e o Princpio da No Discriminao na Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Palavras-chave
Mudanas climticas, Tratamento tributrio diferenciado, Normas de no discriminao do GATT e do GATS
Abstract
In order to address Climate Change, three Bills in Brazil propose a differential tax and tariff treatment for products and services based on CO2 emissions. This paper analyses the consistency of Differential Tax Treatment and the Principle of Non Discrimination.
Keywords
Climate change, Tax and tariff treatment, GATT and GATS Principle of non discrimination.
1 INTRODUO
Apesar das discusses em torno da existncia e das causas do fenmeno da mudana climtica, a reduo das emisses de gases de efeito estufa, a mitigao de seus efeitos e a adaptao da sociedade s mudanas climticas so parte da agenda internacional de
Fonte: Disponvel em: <http://www.un.org/ wcm/content/site/climatechange/gateway>.
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Mnica Rodrigues/Fabiane Lopes Bueno
Apesar de no figurar no Quadro 1, a OMC, ao regulamentar o comrcio internacional de bens e servios, tem relevante papel a desempenhar neste processo: evitar o protecionismo econmico disfarado como medida para proteo ambiental. A OMC e a UNEP publicaram, em parceria, o relatrio Comrcio e Mudana Climtica,1 cujo tema foi discutido em quatro partes: o conhecimento cientfico sobre o assunto, relaes entre comrcio e mudana climtica, aes multilaterais e polticas pblicas nacionais para reduo, mitigao e adaptao mudana climtica. O debate sobre as polticas pblicas a serem adotadas apaixonado, pois como observado por Tullock (2002): Air pollution is normally handled ineffectively by the government, but whatever one can say about defects of the air-quality management controls that now exist, they may be better than leaving air pollution to the market. 2 Entre as vrias possibilidades de aes unilaterais, a instituio de tratamento tributrio diferenciado (TTD) uma das opes tanto como complementao instituio do carbon tax quanto ao sistema de cap-and-trade, que estipula o corte nas emisses e permite a flexibilizao da forma como este ser realizado. De acordo a elasticidade da demanda e da oferta do bem ou servio, a tributao diferenciada pode ser utilizada como um instrumento para a induo comportamental de consumidores.3 Assim, poderia servir como incentivo reduo de emisses. O art. 3 Da Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima (UNFCCC) reconhece o princpio da responsabilidade comum, porm diferenciada com um dos orientadores para as aes relativas ao controle de emisses:
Artigo 3 Princpios Em suas aes para alcanar o objetivo desta Conveno e implementar suas disposies, as Partes devem orientar-se, inter alia, pelo seguinte: 1. As Partes devem proteger o sistema climtico em benefcio das geraes presentes e futuras da humanidade com base na eqidade e em conformidade com suas responsabilidades comuns mas diferenciadas e respectivas capacidades. Em decorrncia, as Partes pases desenvolvidos devem tomar a iniciativa no combate mudana do clima e a seus efeitos negativos.
Portanto, o TTD, alm do impacto ambiental na produo de bens e na prestao de servios, dever utilizar como critrio a origem do produto, considerando o
1 Trade and Climate Change, WTO-UNEP Report, WTO, 2009. Disponvel em: <http://www.wto.org/ english/res_e/publications_e/trade_climate_change_e.htm>. 2 TULLOCK, Gordon. Government Failure: A Primer in Public Choice. Cato Institute, 2002, Kindle Edition, Location 123-2145: Geralmente, a poluio do ar no controlada de forma efetiva pelos governos, mas independentemente do que possa ser dito sobre as ineficincias, o gerenciamento pelos governos ser melhor que deixar a poluio do ar para ser controlada pelo mercado. 3 Ilustrando como o tratamento tributrio pode influenciar o comportamento do consumidor: NYE, John V. C. War, Wine and Taxes The Political Economy of Anglo-French Trade, 1689-1900. Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2007.
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atingimento das metas ambientais estabelecidas de cada pas nos acordos multilaterais ambientais (MEAs). Ainda, em consonncia com o princpio poluidor/consumidor pagador Princpio 16 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel , o TTD dever ter base no prprio produto ou servio de acordo com emisso de gases durante o processo de produo ou ainda quando de sua utilizao ou fornecimento. Evitar o protecionismo econmico disfarado como medida para proteo ambiental tambm um dos itens da agenda internacional sobre mudana climtica, a prpria Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima elege como um dos princpios a proteo ao livre comrcio:
Artigo 3 Princpios Em suas aes para alcanar o objetivo desta Conveno e implementar suas disposies, as Partes devem orientar-se, inter alia, pelo seguinte: [...] 5. As Partes devem cooperar para promover um sistema econmico internacional favorvel e aberto conducente ao crescimento e ao desenvolvimento econmico sustentveis de todas as Partes, em especial das Partes pases em desenvolvimento, possibilitando-lhes, assim, melhor enfrentar os problemas da mudana do clima. As medidas adotadas para combater a mudana do clima, inclusive as unilaterais, no devem constituir meio de discriminao arbitrria ou injustificvel ou restrio velada ao comrcio internacional.
Neste contexto, vrias so as regras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que devero ser observadas pelos membros na arquitetura de medidas tributrias ambientais para fins de controle de emisso de gases, principalmente, a Clusula de Nao mais Favorecida e a Clusula de Tratamento Nacional. No Brasil, a Emenda Constitucional n 42/2003 incluiu o art. 146-A, criando a reserva de Lei Complementar para o estabelecimento de critrios especiais de tributao para a preveno de desequilbrios na concorrncia, e alterou a redao do art. 170, VI da Constituio Federal, prevendo o tratamento diferenciado, conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao. A Lei n 12.187/2009, que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC), estabeleceu como diretriz da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima a utilizao de instrumentos financeiros e econmicos para promover aes de mitigao e adaptao mudana climtica (art. 5, VII) e, como instrumento da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, as medidas ficais e tributrias destinadas a estimular a reduo e a remoo de gases de efeito estufa, incluindo alquotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos (art. 6, VI).
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No Congresso Nacional, h trs Projetos de Lei Complementar sobre tratamento tributrio diferenciado para preservao ambiental:
1 o PLP 73/2007, que institui os princpios da essencialidade e do diferencial tributrio pela sustentabilidade ambiental e onerao das emisses de gases de efeito estufa e a criao da taxao sobre carbono (carbon tax), na forma de Contribuio de Interveno no Domnio Econmico, para a sustentabilidade ambiental e a mitigao do aquecimento global; 2 o PLP 493/2009, que regulamenta o tratamento diferenciado dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao em razo do impacto ambiental que cause, como princpio geral da atividade econmica na defesa do meio ambiente e do equilbrio ecolgico e do estabelecimento de critrios especiais de tributao com objetivo de prevenir desequilbrios da concorrncia para bens, produtos e servios de menor impacto ambiental; e 3 o PLP 494/2009, que institui a Reformulao Tributria Ecolgica, visando aplicar o princpio geral do tratamento jurdico econmico diferenciado, em razo do impacto ambiental gerado por produtos, bens e servios postos em circulao, comercializados ou gerados pelos agentes econmicos, previsto no art. 170, inciso VI, e no art. 146-A, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
O PLP 73/2007, no art. 3, prev a reduo das alquotas dos tributos e contribuies sociais e econmicas federais incidentes no processo produtivo de produto, mercadoria ou servio que apresente balano de emisses de gases de efeito estufa mais favorvel, ou que cause menor degradao ambiental que seus concorrentes ou similares. No PLP 493/09, o art. 3 dispe que
o tratamento diferenciado de produtos e servios e dos processos de sua elaborao e prestao, comercializao e circulao, em razo do impacto ambiental, ser ainda adotado como critrio especial de tributao em todas as esferas polticas da Federao, aplicando-se aos impostos, taxas, contribuies de melhoria, contribuies sociais e de interveno no domnio econmico, sendo as alquotas incidentes e os preos ou valores estabelecidos proporcionalmente ao impacto ambiental gerado e s emisses de gases de efeito estufa a que derem caso, quer na produo, circulao e comercializao, e ao longo de todo o ciclo de vida do produto ou do servio.
A mesma redao apresenta o art. 3 do PLP 494/09. Como o tratamento tributrio diferenciado, tal como previsto nos arts. 3 do PLP 73/2003, 3 do PLP 493/2009 e 3 do PLP 494/2009, afeta no s produtos e servios nacionais, mas tambm os estrangeiros, as normas da Organizao Mundial do Comrcio devero observadas.
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Neste artigo, a consistncia do TTD, previsto nos PLPs mencionados com os arts. I e III do GATT e I do GATS, ser analisada, bem como a possibilidade de justificao de possvel inconsistncia por meio das Excees Gerais ao GATT e GATS (art. XX(b) e (g) do GATS e art. XIV (b) do GATS).4 Na primeira parte, uma breve introduo s Clusulas de Nao mais Favorecida e Tratamento Nacional tanto no GATT quando no GATS ser feita. A segunda parte dedica-se s Excees Gerais ao GATT e GATS. Na parte final, ser feita a anlise da consistncia do tratamento tributrio diferenciado tal como previsto nos PLPs acima citados com as regras da OMC acima citadas. Observe-se que, em razo da funo estabilizadora da interpretao e aplicao das regras do GATT do rgo de Soluo de Controvrsias da OMC,5 especial ateno ser dispensada s suas decises.
2 DO GATT E DO GATS
Acordos-irmos, o GATT e GATS tratam o princpio da no discriminao de forma distinta. No s pelas diferenas entre o comrcio de bens e o de servios como, ainda, pelos seus distintos objetivos. Enquanto o GATT versa sobre a liberalizao do comrcio internacional de bens, o GATS pretende estabelecer regras para a liberalizao progressiva do comrcio de servios. Tais distines evidenciam-se na redao e no alcance das suas regras por muita das vezes similares e no idnticas. Contudo, tais diferenas no devero ser obstculo interpretao harmnica dos acordos e sempre que possvel, os termos idnticos sero aplicados e interpretados de forma idntica, a no ser que a prpria natureza de servio ou de bem imponha o contrrio. O rgo de Soluo de Controvrsias j se pronunciou neste sentido em Thai-Cigarettes:6
The Panel could see no reason why under Article XX the meaning of the term necessary under paragraph (d) should not be the same as in paragraph (b). In both paragraphs the same term was used and the same objective intended:
4 No somente os artigos supramencionados so relevantes para a anlise da consistncia de uma poltica tributria para reduo ou controle de emisses de gases. O Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias, o Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio, o Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias, o TRIPS e o TRIMS tambm contm dispositivos relevantes que no sero objeto deste estudo. 5 Entendimento Relativo s Normas e Procedimentos sobre Soluo de Controvrsias, art. 2. O sistema de soluo de controvrsia da OMC elemento essencial para trazer segurana e previsibilidade ao sistema multilateral de comrcio. 6 Thai-Cigarettes, p. 20: O painel no encontrou razo para que o significado do termo necessrio"no pargrafo (d) no devesse ser o mesmo que no pargrafo (b). Em ambos, o mesmo termo foi usado e com o mesmo objetivo: permitir s partes contratantes a imposio de medidas restritivas inconsistentes com o Acordo Geral para alcanarem objetivos pblicos essenciais na medida em que estas medidas sejam inevitveis. O fato do pargrafo (d) ser aplicvel a inconsistncias resultantes da aplicao das leis e regulamentos que no sejam incompatveis com as disposies do presente acordo, enquanto o pargrafo (b) se aplica quelas resultantes de polticas relativas sade no justifica uma interpretao diferente do termo necessria. Veja-se: FERNADES, Deepali, Twins, Siblings or Friends: The Conceptual Case of Goods and Services, Where Do We Stand and Where Could we be headed to? In: Alexander, K.; Andenas, M. (Eds.). The World Trade Organization and Trade in Services. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2008. p. 105-145. (traduo livre da autora).
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to allow contracting parties to impose trade-restrictive measures inconsistent with the General Agreement to pursue overriding public policy goals to the extent that such inconsistencies were unavoidable. The fact that paragraph (d) applies to inconsistencies resulting from the enforcement of GATT-consistent laws and regulations while paragraph (b) applies to those resulting from health-related policies therefore did not justify a different interpretation of the term necessary.
3 CLUSULA DE NAO MAIS FAVORECIDA

O art. I do GATT determina que a extenso de qualquer privilgio, favor, vantagem ou imunidade concedida a bens provenientes de um dos membros aos produtos similares originados de outros. Portanto, dever haver igualdade de tratamento, no importando se o tratamento diferenciado seja ou no menos favorvel. Em relao ao GATS, o art. II determina que no seja concedido tratamento no menos favorvel a servios provenientes de um Membro. Aqui, no se impe a igualdade da medida, mas que esta no implique tratamento privilegiado a servios provenientes de determinado membro. O tratamento poder ser diferente, mas no poder importar em tratamento menos favorvel. Logo, o TTD em razo da origem do produto no consistente com a Clusula de Nao mais Favorecida, prima facie.
4 TRATAMENTO NACIONAL
Enquanto no GATT a Clusula de Tratamento Nacional uma regra aplicvel a todos os bens irrestritamente, no GATS condicionada aos compromissos especficos assumidos pelos membros quando da sua negociao.7 Na lista de compromissos especficos, cada membro escolheu o servio a ser liberalizado e em que modo de prestao remoto, presena do consumidor, presena comercial e presena de pessoa naturais8 bem como as restries a sua liberalizao. Esta distino espelha a diferena ontolgica entre o GATT e o GATS. No GATT, tm-se duas hipteses de aplicao da Clusula de Tratamento Nacional: uma para barreiras tarifrias e outra para barreiras no tarifrias. O art. III:2 do GATT determina que nenhum tributo poder ser cobrado em excesso ao cobrado do produto nacional similar e que no ser concedido tratamento menos favorvel que aquele concedido ao produto nacional diretamente competidor ou que possa ser substituto direto. O art. III:4 trata das barreiras no tarifrias
7 Artigo XVII:1. Nos setores inscritos em sua lista, e salvo condies e qualificaes ali indicadas, cada Membro outorgar aos servios e prestadores de servios de qualquer outro Membro, com respeito a todas as medidas que afetem a prestao de servios, um tratamento no menos favorvel do que aquele que dispensa a seus prprios servios similares e prestadores de servios similares. 8 Artigo I:2.
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prescrevendo a proibio de tratamento menos favorvel que aquele concedido ao produto nacional similar:9
If imported and domestic products are not like products for the narrow purposes of Article III:2, first sentence, then they are not subject to the strictures of that sentence and there is no inconsistency with the requirements of that sentence. However, depending on their nature, and depending on the competitive conditions in the relevant market, those same products may well be among the broader category of directly competitive or substitutable products that fall within the domain of Article III:2, second sentence.
No GATS, o art. XVII prev a proibio de tratamento menos favorvel ao servio ou prestador de servios condicionado aos Compromissos Especficos de cada Membro. Alm disto, o art. XVII:3 prescreve que tratamento menos favorvel o que modifica as condies de competio em favor dos servios ou prestadores de servios do Membro em comparao com servios similares ou prestadores de servios similares de qualquer outro Membro.
5 SIMILARIDADE
O conceito de similaridade um dos mais importantes para o entendimento das regras da OMC, principalmente, a Clusula de Nao mais Favorecida e de Tratamento Nacional. Por inmeras vezes, os Painis durante o GATT/47 e o atual rgo de Soluo de Controvrsias se pronunciaram sobre o significado do termo similar. Aps vrias disputas, consolidou-se o entendimento de que quatro so os fatores a serem analisados para determinar a similaridade entre dois produtos ou servios: as caractersticas fsicas, o uso e a finalidade, os hbitos e gostos dos consumidores10 e o Sistema Harmonizado de Nomenclatura Aduaneira:
This approach has, in the main, consisted of employing four general criteria in analyzing likeness: (i) the properties, nature and quality of the products; (ii) the end-uses of the products; (iii) consumers tastes and habits more comprehensively
9 Japan-Alcoholic Beverages, p. 25: Se o produto importado e o produto nacional no so produtos similares para o estrita finalidade do Artigo III:2, primeira parte, ento, eles no sujeitos aos estritos termos desta sentena e no h inconsistncias com os requisitos da mesma. Contudo, dependendo de suas naturezas, e dependendo das condies de competio no mercado relevante, estes mesmo produtos podero estar includos na categoria mais ampla de em competio direta ou substitutos que se inserem no disposto no Artigo III:2, segunda parte. 10 Canada-Periodicals, p. 201-21: a determination of like products for the purposes of Article III:2, first sentence, must be construed narrowly, on a case-by-case basis, by examining relevant factors including:(i) the products enduses in a given market; (ii) consumers tastes and habits; and(iii) the products properties, nature and quality. [...] a determinao de produtos similares para os fins do Artigo III:2, primeira parte, dever ser construdo estritamente, caso a caso, atravs do exame de fatores relevantes, incluindo: (i) finalidade-uso do produto em determinado mercado; (ii) gostos e hbitos dos consumidores; e (iii) as propriedades, natureza e qualidade do produto.
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termed consumers perceptions and behaviour in respect of the products; and (iv) the tariff classification of the products.11
Embora alegado frente ao rgo de Soluo de Controvrsias como diferenciador entre produtos, os mtodos de produo (Process and Production Methods PPM) quando no modifiquem as caractersticas fsicas do produto, no so considerados como critrio para distino de tratamento entre produtos e servios. Tanto em Japan-Alcohol12 quanto no EC-Asbestos,13 o PPM foi considerado como diferenciador entre produtos, pois alteravam as propriedades fsicas dos produtos (teor alcolico e produtos com asbestos). Logo, o TTD baseado nos PPMs sem alterao das caractersticas fsicas do produto no ser tambm consistente com as obrigaes decorrentes da Clusula de Tratamento Nacional.
6 EXCEES GERAIS AO GATT E GATS

Em sendo a medida restritiva ao comrcio internacional inconsistente com as regras de no discriminao contidas no GATT ou GATS, mesmo assim a medida poder ser justificada por uma das excees contidas nos Acordos. Por se tratar de questo ambiental, a medida que violar os arts. I e III do GAT ou II e XIV do GATS poder ser justificada pelas excees gerais previstas em ambos os acordos. Que o comrcio internacional de bens e servios poder gerar riscos vida e sade humana, animal e vegetal, bem como, ao meio ambiente no novidade. Diversas foram as ocasies em que as trocas internacionais produziram efeitos devastadores nesta rea. Os conquistadores europeus trouxeram no s homens e bens em seus navios: parasitas e microorganismos transitaram entre o Velho e o Novo Mundo por meio de suas embarcaes. No seria exagero dizer que microorganismos foram aliados na conquista das Amricas, pois por muitas vezes, chegavam antes do europeu a povoados indgenas, dizimando sua populao ou a enfraquecendo de modo a pouca resistncia oferecer. O mesmo se pode dizer da extrao de recursos naturais que levou extino vrias espcies e ao quase esgotamento de vrios metais e minerais. O comrcio do pio tambm trouxe consequncias graves no s estrutura tica da sociedade chinesa como sade fsica e mental de seus integrantes. Em razo das inmeras ocorrncias de conflitos entre o direito proteo vida e conservao de recursos naturais e a liberalizao do comrcio internacional, poucas foram as discusses sobre a incluso destas duas excees gerais no texto do acordo poca de sua negociao.
11 EC-Asbestos, 101: Esta abordagem consiste na aplicao de quatro critrios para analisar a similaridade: (i) as propriedades, a natureza e a qualidade dos produtos; (ii) a finalidade-usodo protudo; (iii) gostos e hbitos dos consumidores melhor dito como percepes e comportamento do consumidor a respeito do produto; e (iv) a classificao aduaneira dos produtos. 12 Japan-Alcoholic Beverages. 13 EC-Asbestos.
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Aos Membros restou resguardado o direito de escolher o grau desejado de proteo e conservao.14 A aplicao destas excees obedecer ao teste bifsico (two-tiers test): primeiro, a medida dever atender ao disposto no art. XX(b) e (g) do GATT ou XIV (b) do GATS, e, em uma segunda etapa, dever ser analisada sua adequao ao disposto nos respectivos cabealhos.
7 MEDIDA NECESSRIA PROTEO DA VIDA E SADE DAS PESSOAS OU ANIMAIS E PRESERVAO DE VEGETAIS
A primeira etapa do teste para verificar-se a consistncia de uma medida com as excees gerais do GATT e do GATS estabelecer qual o objetivo a ser alcanado e a relao entre a medida e o objetivo. No se questiona o direito proteo e conservao ou escolha do grau de proteo ou conservao desejados por um membro. Apenas, procura-se evitar o protecionismo econmico. Aps o estabelecimento do nexo entre a medida e o objetivo a ser alcanado, fazse a anlise sobre a proporcionalidade (weighting and balancing). Quanto mais importante o interesse a ser protegido, maior a possibilidade de ser a medida considerada necessria:15
In sum, determination of whether a measure, which is not indispensable, may nevertheless be necessary within the contemplation of Article XX(d), involves in every case a process of weighing and balancing a series of factors which prominently include the contribution made by the compliance measure to the enforcement of the law or regulation at issue, the importance of the common interests or values protected by that law or regulation, and the accompanying impact of the law or regulation on imports or exports.
Aps a anlise da proporcionalidade, ainda haver a avaliao sobre a disponibilidade ou no de medida menos restritiva ao comrcio que aquela adotada pelo membro. O conceito de disponibilidade neste contexto no significa a mera existncia de uma medida alternativa. A realidade do pas deve ser considerada e s ser considerada como disponvel uma medida alternativa que efetivamente possa ser implementada, levando-se em considerao a situao econmica e administrativa do Estado. O conceito de razoabilidade da exigncia de adoo de medida alternativa menos restritiva ao comrcio foi desenvolvido pelo rgo de Apelao no litgio
14 Veja RODRIGUES, Monica. From Opium to Retreaded Tyres: Measures Necessary to Protect Human, Animal or Plant Life or Health. CreateSpace, Charleston, NC, 2010. 15 Korea-Beef, 164: Em suma, a caracterizao de uma medida que no indispensvel como necessria para os fins doa Artigo XX(d), envolver em todo caso o processo de weighing and balancing de uma srie de fatores que, principalmente, incluram a contribuio da medida para a efetividade do direito ou regulamentao e o impacto resultante desta lei ou regulao nas importaes e exportaes.
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EC-Asbestos.16 Na deciso proferida no caso US-Gambling, o rgo de Apelao da OMC elaborou mais o conceito ao decidir que:17
An alternative measure may be found not to be reasonable available, however, where it is merely theoretical in nature, for instance, where the responding Member is not capable of taking it, or where the measure imposes an undue burden on that Member, such as prohibitive costs or substantial technical difficulties.
Resumindo, a necessidade de uma medida restritiva dever ser avaliada:18 a) sopesando os fatores relevantes tais como a importncia do bem a ser protegido e a contribuio desta medida para que se atinja o objetivo desejado; e, b) comparando a medida com outras medidas alternativas razoveis menos restritivas ou consistentes com as regras da OMC.
8 RELATIVA CONSERVAO DE RECURSOS NATURAIS ESGOTVEIS

A exceo relativa conservao de recursos naturais esgotveis somente se aplica ao comrcio de bens por inexistir previso similar no GATS. O conceito de recursos naturais esgotveis compreende no somente os minerais ou os recursos naturais sem vida ou no renovveis. Em US-Shrimp, o rgo de Apelao reconheceu a necessidade de interpretar-se de forma dinmica a expresso, luz do entendimento contemporneo da sociedade internacional sobre proteo e conservao do meio ambiente.19 Concluiu, ento, que o camaro era um recurso que, embora renovvel, estaria sujeito exausto.
16 EC-Asbestos, 173 e 174. 17 US-Gambling, 308: Uma medida alternativa poder no ser considerada disponvel, contudo, quando meramente terica por natureza, como quando o Membro-ru no seja capaz de implement-la, ou quando a medida imponha um alto nus sobre este, tal como custos de proibitivos ou dificuldades tcnicas substancias 18 Brazil-Retreaded Tyres, 178: We begin our analysis by recalling that, in order to determine whether a measure is "necessary" within the meaning of Article XX(b) of the GATT 1994, a panel must consider the relevant factors, particularly the importance of the interests or values at stake, the extent of the contribution to the achievement of the measure's objective, and its trade restrictiveness. If this analysis yields a preliminary conclusion that the measure is necessary, this result must be confirmed by comparing the measure with possible alternatives, which may be less trade restrictive while providing an equivalent contribution to the achievement of the objective. This comparison should be carried out in the light of the importance of the interests or values at stake. It is through this process that a panel determines whether a measure is necessary. Ns iniciamos nossa anlise relembrando que para determinar se uma medida necessria no sentido do Artigo XX(b) do GATT 1994, um Painel deve considerar os fatores relevantes, particularmente a importncia dos interesses ou valores em questo, a extenso da contribuio da medida para o alcance do objetivo pretendido e a restrio ao comrcio que causa. Se esta anlise chegar concluso preliminar de que a medida necessria, este resultado dever ser confirmado pela comparao com outras medidas alternativas possveis, que devero ser menos restritivas ao comrcio e ao mesmo tempo contribuir de forma equivalente ao alcance do objetivo. Esta comparao dever considerar a importncia dos valores em questo. atravs deste processo que o Painel determinar se a medida necessria. 19 US-Shrimp, 133. We do not believe that exhaustible natural resources and renewable natural resources are mutually exclusive. One lesson that modern biological sciences teach us is that living species, though in principle, capable of reproduction and, in that sense, renewable, are in certain circumstances indeed susceptible of depletion, exhaustion and extinction, frequently because of human activities. Living resources are just as finite as petroleum, iron ore and other non-living resources. The words of Article XX(g), exhaustible natural resources, were actually crafted more than 50 years ago. They must be read by a treaty interpreter in the light of contemporary concerns of the community of nations about the protection and conservation of the environment. Ns no acreditamos
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Em US-Gasoline,20 o Painel considerou o ar puro como recurso natural esgotvel:

6.37 The Panel then examined whether clean air could be considered an exhaustible natural resource. In the view of the Panel, clean air was a resource (it had value) and it was natural. It could be depleted. The fact that the depleted resource was defined with respect to its qualities was not, for the Panel, decisive. Likewise, the fact that a resource was renewable could not be an objection. A past panel had accepted that renewable stocks of salmon could constitute an exhaustible natural resource.21 Accordingly, the Panel found that a policy to reduce the depletion of clean air was a policy to conserve a natural resource within the meaning of Article XX(g).
Alm da relao com a preservao do recurso natural esgotvel, medida dever ser aplicada conjuntamente com restries produo ou ao consumo nacionais e foi denominada pelo rgo de Soluo de Controvrsias como a clusula de isonomia na imposio da restrio:22
Put in a slightly different manner, we believe that the clause if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic product or consumption is appropriately read as a requirement that the measures concerned impose restrictions, not just in respect of imported gasoline but also with respect to domestic gasoline. The clause is a requirement of evenhandedness in the imposition of restrictions, in the name of conservation, upon the production or consumption of exhaustible natural resources.
9 MEDIDA INJUSTIFICADA OU ARBITRRIA

Os arts. XX do GATT e XIV do GATS impem que as excees gerais sejam utilizadas de acordo com o princpio da boa-f e, ainda, previne o uso abusivo de medidas protecionistas ou conservacionistas.23
que os termos recursos naturais esgotveis e recursos naturais renovveis sejam mutuamente excludentes. Uma lio que a biologia moderna nos ensina que as espcies vivas, apesar de em princpio, reproduzirem-se e, neste sentido, serem renovveis, em algumas circunstncias, mesmo assim so suscetveis de esgotamento, exausto e extino, freqentemente decorrentes da ao humana. Recursos vivos so to findveis, como o petrleo, ferro e outros recursos naturais no-vivos. As palavras do artigo XX(g), recursos naturais esgotveis, foram na verdade forjadas h mais de 50 anos. Elas devem ser lidas pelo intrprete luz das preocupaes contemporneas da comunidade de naes sobre a proteo e conservao do meio ambiente. US-Gasoline, 6.37: O Painel, ento, examinou se o ar puro poderia ser considerado uma fonte de recurso natural esgotvel. Na viso do Painel, o ar puro uma fonte (tem valor) e natural. Ele pode se esgotar. O fato que a fonte esgotvel (ar) foi definida por suas qualidades (puro) no foi decisivo para o Painel. Da mesma forma, o fato do recurso ser renovvel tambm no como considerado como um impedimento. Um Painel passado aceito que os estoques renovveis de salmo poderiam constituir uma fonte de recurso natural esgotvel. Assim, o Painel achou que a poltica para reduzir o esgotamento de ar puro seria uma poltica para conservar um recurso natural no sentido do Artigo XX(g). Canada Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon, BISD 35S/98, 4.4. Veja a mesma concluso em relao aos golfinhos em United States Restrictions on Imports of Tuna, DS29/R, 5.13, no adotado. US-Gasoline, p. 20: Em outros termos, acreditamos que a orao se tais medidas forem aplicadas conjuntamente com restries produo ou ao consumo nacionais seria corretamente entendida como uma condio de que a medida imponha uma restrio no s gasolina importada, mas tambm gasolina nacional. Esta clusula a obrigao de tratamento isonmico quando da imposio de restrio conservacionista sobre a produo ou o consumo de recursos naturais esgotveis. US-Shrimp, 158-159.
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No caso US-Shrimp,24 o rgo de Apelao determinou os trs elementos constitutivos do conceito de meio de discriminao arbitrria, ou injustificada, entre os pases onde existem as mesmas condies: 1) a existncia de discriminao; 2) a discriminao deve ser arbitrria ou injustificada; e 3) a discriminao deve ocorrer entre pases onde existam as mesmas condies. Em primeiro lugar, necessrio haver inconsistncias com as clusulas de isonomia do GATT e GATS como, por exemplo, no observncia da Clusula de Nao mais favorecida. Estabelecida a inconsistncia da medida, ser feita a anlise da incidncia de uma ou mais das excees gerais, em duas etapas: adequao a uma ou mais das finalidades estabelecidas nos incisos dos arts. XX do GATT e XIV do GATS e aplicao de forma no arbitrria ou injustificada, ou em forma de restrio disfarada ao comrcio internacional. Por ltimo, a aplicao da medida necessria ou relativa proteo da sade e do meio ambiente no poder ser injustificada ou arbitrria desde que os pases se encontrem na mesma situao. Em US-Shrimp,25 o sistema de Certificao para os exportadores estabelecia regras fixas sobre a utilizao de dispositivos de proteo de tartarugas marinhas durante a pesca do camaro. O rgo de Soluo de Controvrsias definiu que a expresso pases que se encontrem na mesma situao deve ser entendida considerando-se as condies reais dos pases exportadores e que um sistema rgido que no permitisse a avaliao da adequao do regime regulatrio a estas condies caracterizaria forma de discriminao arbitrria ou injustificada:
We believe that discrimination results not only when countries in which the same conditions prevail are differently treated, but also when the application of the measure at issue does not allow for any inquiry into the appropriateness of the regulatory program for the conditions prevailing in those exporting countries.
24 US-Shrimp, 150: Para que uma medida seja aplicada de maneira a constituir meio de discriminao arbitrria, ou injustificada, entre os pases onde existem as mesmas condies, trs elementos devem existir. Primeiro, a aplicao da medida deve resultar em discriminao. Como decidido em United States Gasoline, a natureza e a qualidade desta discriminao so diferentes daquela discriminao no tratamento de produtos que j foi considerada inconsistente com umas das obrigaes susbstantivas do GATT 1994, tais como os Artigos I, III ou XI. Depois, a discriminao deve ser arbitrria ou injustificada em si. Ns examinaremos os elementos de arbitrariedade ou injustificabilidade em detalhes abaixo. Terceiro, esta discriminao deve ocorrer entre pases onde as mesmas condies prevaleam. Em United States-Gasoline, ns aceitamos a assuno das partes naquela apelao de que tal discriminao poderia ocorrer no s entre Membros exportadores diferentes, mas tambm entre Membros exportadores e o Membro importador em questo. 25 US-Shrimp, 165: Acreditamos que a discriminao ocorre no s quando os pases em que as mesmas condies prevaleam so tratados de forma diferente, mas tambm quando a aplicao da medida contestada no permite questionamento sobre a adequao de sua regulamentao para as condies que prevalecem nestes pases exportadores.
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Na mesma deciso, o rgo de Apelao deixou bem claro que medidas restritivas ao comrcio internacional no podem ser utilizadas como forma de forar os outros pases a adotarem polticas conservacionistas ou preservacionistas iguais:26
In other words, shrimp caught using methods identical to those employed in the United States have been excluded from the United States market solely because they have been caught in waters of countries that have not been certified by the United States. The resulting situation is difficult to reconcile with the declared policy objective of protecting and conserving sea turtles. This suggests to us that this measure, in its application, is more concerned with effectively influencing WTO Members to adopt essentially the same comprehensive regulatory regime as that applied by the United States to its domestic shrimp trawlers, even though many of those Members may be differently situated.
Em suma, os arts. XX do GATT e XIV do GATS permitem a discriminao de acordo com a origem do produto desde que os pases se encontrem em situaes diversas. A responsabilidade internacional ambiental dos pases diferenciada, ou seja, admite-se que os pases se encontrem em situaes distintas e que sejam responsveis de acordo com o grau de desenvolvimento em que se encontrem. Este artigo permite a compatibilizao entre o princpio da responsabilidade diferenciada prprio do Direito Internacional Ambiental com aplicao de medidas comerciais distintas de acordo com a responsabilidade atribuda a cada membro em normas internacionais.
10 CONSIDERAES FINAIS ENTRE MUDANA CLIMTICA, O PRINCPIO DA NO DISCRIMINAO E TRATAMENTO TRIBUTRIO DIFERENCIADO NO BRASIL
A falta de definio de regras internacionais para controle de emisso de gases estimula a adoo de medidas unilaterais pelos pases. Contudo, tais aes devero observar as normas internacionais em vigor e aplic-las harmonicamente, apesar da fragmentao do sistema normativo internacional. Os princpios da responsabilidade comum, mas diferenciada e do poluidor/ consumidor pagador previstos nos acordos multilaterais ambientais (MEAs) devem ser observados e aplicados, assim como o princpio da no discriminao contido no GATT e no GATS. Basicamente, o tratamento tributrio diferenciado para fins ambientais deveria discriminar os produtos pela origem como aplicao do princpio da responsabilidade comum, mas diferenciada e pelo produto ou servio para que o preo fosse suportado pelo poluidor (poluidor/consumidor pagador).
26 US-Shrimp, 165: Em outras palavras, camares pescados utilizando mtodos iguais aos empregados nos Estados Unidos foram excludos do mercado americano somente por terem sido pescados em guas de pases que no foram certificados pelos Estados Unidos. Esta situao de difcil conciliao com o objetivo declarado de proteger e conservar tartarugas marinhas. Isto sugere que esta medida, na sua aplicao, encontra-se mais focada em efetivamente influenciar os Membros da OMC a adotarem essencialmente o mesmo sistema regulatrio aplicado nos Estados Unidos aos seus pesqueiros de camaro, embora muitos destes Membros estejam em situao diversa.
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Os projetos de lei que tratam sobre a instituio de TTD para fins ambientais no fazem distino em relao origem do produto ou servio. Entretanto, deveriam faz-lo na medida em que se espera o atingimento de metas diferenciadas para os pases de acordo com o seu desenvolvimento. Se houver uma definio da responsabilidade de cada pas, a diferenciao de tratamento tributrio de acordo com a origem do bem estaria justificada pelas excees contidas nos arts. XX do GATT e XIV do GATT. A expresso pases onde existem as mesmas condies justificaria tal medida. Todavia, a ausncia de um acordo multilateral sobre a matria onde as responsabilidades de cada Estado sejam claramente definidas com o estabelecimento de metas para a reduo de emisses tambm um empecilho ao estabelecimento de uma poltica tributria adequada. Ademais, a no diferenciao dos produtos ou servios de acordo com a origem, tal como previsto nos PLPs acima, poderia ser interpretada como uma medida arbitrria ou injustificada por se impor aos demais Membros da OMC as polticas pblicas brasileiras de mitigao ou adaptao mudana climtica. De acordo com os PLPs 73/2003, 493/2009 e 495/2009, o tratamento tributrio diferenciado ter como critrio a emisso de CO2, utilizando o PPM como forma de diferenciao entre produtos e servios, portanto, contrariando reiteradas decises do rgo de soluo de controvrsias da OMC. Os produtos e servios no apresentam caractersticas fsicas diferenciadas em razo da maior ou menor emisso de gases durante a sua fabricao ou prestao. No bastasse a inconsistncia acima indicada, no existe standard internacional para o clculo de emisso de gases elaborado por uma Organizao Internacional Intergovernamental. Vrias entidades, umas com abrangncia internacional como a ISO, trabalham na elaborao de um sistema para clculo de emisso de gases, todavia, todas so privadas e no Organizaes Internacionais em sentido estrito. Outro ponto que deveria ser considerado na arquitetura de uma poltica tributria para fins de controle e reduo de emisses de gases a elasticidade da demanda e da oferta dos produtos e servios. Produtos ou servios inelsticos somente respondem de forma efetiva com deslocamento das curvas de demanda e oferta tributao se aplicados por um longo perodo. Portanto, para produtos desta categoria, o TTD no poderia ser caracterizado como uma medida necessria reduo ou controle de emisses por no contribuir para o alcance do objetivo desejado. O Relatrio Comrcio e Mudana Climtica aponta que, embora positivos, os efeitos da instituio de carbon tax sobre as emisses de CO2 foram pequenos.27 Por certo, a questo ambiental urgente e demanda medidas governamentais. Contudo, a arquitetura de tais medidas, principalmente as de natureza tributria, complexa e exige a compatibilizao com o sistema normativo internacional para garantir a preservao do meio ambiente mantendo o equilbrio das relaes econmicas.
27 Trade and Climate Change, p. 20.
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REFERNCIAS
ALEXANDER, K.; ANDENAS, M. (Eds.). The World Trade Organization and trade in services. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2008. CHARNOVITZ, Steve et al. Global warming and the world trading system. Peterson Institute for International Economcis, 2009. COTTIER, Thomas (Ed.). International trade regulation and the mitigation of climate change: World Trade Forum. Cambridge University Press, 2009. RODRIGUES, Monica. From opium to retreaded tyres: measures necessary to protect human, animal or plant life or health. CreateSpace, Charleston, NC, 2010. Trade and climate change, WTO-UNEP Report. WTO, 2009.
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Objetivos de desenvolvimento do milnio, finanas e polticas pblicas: a cultura da sustentabilidade para um novo modelo de estado e de sociedade
Diretora do Centresaf/PR Procuradora da Fazenda Nacional Doutora em Direito UFPR
1 INTRODUO No livro A crise dos paradigmas em cincias sociais e os desafios para o sculo XXI, Altvater (1999, p. 110), inspirado nos estudos de Thomas Khun, destaca que um paradigma mais que uma metodologia ou um modelo: ele tambm diz respeito a a rmaes sistemticas sobre o mundo real e a vida real. Nas cincias sociais na economia, na sociologia, na cincia poltica, na administrao respostas teoricamente satisfatrias e politicamente convincentes tiveram de ser dadas s questes que foram se apresentando historicamente, sob seus diversos prismas. A crise de um paradigma aparece quando no s essa ou aquela resposta deste ou daquele cientista no so mais satisfatrias, mas quando o poder explicativo dos conceitos tericos falha diante de desafios histricos de modo que as resposta dadas por tal paradigma so insu cientes [...] ou mesmo ridculas. O processo produtivo se constri a partir de macroescolhas econmicas, nanceiras, scais que se traduzem na legislao e na regulao do mercado. As consequncias sociais e ambientais do processo produtivo so, portanto, consequncias de polticas macroeconmicas, polticas scais e polticas de regulao de mercado. A crise do paradigma de produo e consumo da atualidade deixa suas marcas nos reinos animal, vegetal, mineral,
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Resumo
As graves e complexas questes socioambientais que se apresentam intensificam as discusses a cerca dos impactos decorrentes da atuao da administrao pblica tanto em suas funes normativas, fiscalizatrias e indutoras de comportamentos como tambm como destinatria da lei e que consiste no objeto deste estudo: analisar a atuao da Administrao Pblica e seu papel na promoo do desenvolvimento sustentvel, tendo como perspectiva os compromissos assumidos pelo Estado Brasileiro em relao aos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
Palavras-chave
Desenvolvimento sustentvel; Polticas pblicas; Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
Abstract
This paper analyzes the interactions among regulatory policies, the characteristic and the role of the governments not only concerning its regulatory duties but also considering the compliance expected from public administration to the constitutional principles of lawfulness, sustainable development and efficiency, and the different roles of Public Administration, such as the provision of private and public goods and its duty to defend and preserve an ecologically balanced environment for present and future generations. In this sense, the article examines the context the social responsibility of the Public Administration and its relations with finances, and public policies, particularly considering the United Nations Millennium Development Goals, to which Brazil has committed.
Keywords
Sustainable development, Public policies, United Nations Millennium Development Goals.
e em todas as relaes que se estabelecem entre eles. Envolve meios de produo, custos e riscos. Na perspectiva da ao e dos ns do Estado, isso deveria se traduzir em planejamento, reviso dos critrios de e cincia, e ccia e efetividade, pensados a mdio e longo prazo, e no enfrentamento dos impactos do atual modelo, que se manifestam em diferentes aspectos, tais como: Impacto da economia sobre a natureza diante da constatao de que a primeira depende da segunda, pois o eventual esgotamento de recursos naturais afeta diretamente o processo produtivo. Neste sentido, estudos indicam o tempo para esgotamento de alguns dos mais importantes recursos naturais que movem a economia (MORAES; FREITAS, 2009, p. 264): Anos 13 29 30 42 61 90 Recurso natural ndio Prata Antimnio Chumbo Cobre Nquel Produto que utiliza o recurso Monitores LCD Joias e conversores catalticos Medicamentos Baterias e tubos Moedas e encanamento Baterias e ps de turbinaz
Impacto da economia sobre o ser humano que coloca em cheque a perspectiva da dignidade da pessoa: as pessoas so as destinatrias dos benefcios ou meios de produo na relao trabalhoe cincia?
Se a produtividade dobrou, a jornada de trabalho poderia ter cado pela metade. [...] Na sociedade brasileira, enquanto uma parte da populao no encontra tempo para realizar algo alm de trabalho, outros milhes de pessoas esto desempregadas. [...] Homens e mulheres poderiam ter feito outra opo. No lugar da sociedade do consumo, a sociedade da abundncia, na qual se preserva e economiza mais do que se destri e gasta. Mas isso no ocorreu. Trabalhamos casa vez mais, porque fundamental ter cada vez mais (SCHOR, 2010, p. 22 a 27).
Consequncias das mudanas climticas sobre a poltica e sobre as decises estratgicas dos governos: estudos solicitados pelo Conselho de Defesa do Pentgono concluem que a mudana climtica deveria ser elevada alm do debate cient co para uma preocupao da segurana nacional norte americana (TOWNSEND; HARRIS, 2004). Entre as principais concluses do Pentgono esto:
As guerras futuras sero travadas por sobrevivncia e no por religio, ideologia ou honra nacional; 128
Objetivos de desenvolvimento do milnio, nanas e polticas pblicas: a cultura da sustentabilidade para um novo modelo de estado e de sociedade
O acesso gua se tornar um campo de batalha. O Nilo, o Danbio e o Amazonas so mencionados como sendo de alto risco;1 Uma reduo significativa na capacidade do planeta sustentar sua populao atual car evidente nos prximos 20 anos; reas ricas como os EUA e a Europa se transformariam em fortalezas virtuais para impedir a chegada de migrantes provenientes de reas inundadas [...]; O clima comear a perturbar a economia medida que chuvas, secas e ondas de calor tragam o caos agricultura.
De outra parte, como em toda crise, novas percepes, oportunidades e respostas vo se delineando. Assim, os seguintes fatores tambm devem ser considerados no planejamento pblico: O valor econmico que crescentemente adquire o capital natural como registra Robert Costanza, professor de economia ecolgica e diretor do Instituto Gund de Economia Ecolgica da Universidade de Vermont:
Se descobrirmos que a oresta tambm est limpando a gua, controlando as inundaes, alimentando o solo, possibilitando a recriao e seqestrando carbono da atmosfera, seu valor aumenta? [...] Quantos desses valiosos servios so necessrios para que a oresta valha mais do que o corte de suas rvores? [...] O que aconteceria se os interesses do meio ambiente pudessem ser incorporados ao planejamento econmicos? E se os bens do meio ambiente fossem levados em considerao rotineiramente em nosso sistema de calculo econmico? Poderiam, ento, as foras econmicas ser utilizadas para preservar o meio ambiente? [...] Precisamos explorar alternativas promissoras para nossos sistemas atuais de gerenciamento do meio ambiente e modi car as polticas governamentais para que possam incorporar adequadamente os valores da natureza. [...] Se continuarmos a segregar ecologia e economia, estaremos cortejando o desastre. (COSTANZA, 2009, p. 89).
O impacto causado por esquemas de corrupo e fraudes, de modo que estas deixem de ser encaradas somente sob o prisma da tica, e que se reconhea claramente que elas no ocorrem somente no mbito do Estado, mas tambm no meio empresarial:
Uma pesquisa realizada pela KPMG, qual o Valor teve acesso com exclusividade, mostra que nada menos do que 68% das empresas consultadas j foram vtimas de fraude. A auditoria enviou questionrios a mais de mil
1 No mesmo sentido, o artigo de Gleick (2009, p. 72), que registra: Quase metade da rea terrestre do planeta est numa bacia hidrogrfica internacional e mais de 260 grandes rios so compartilhados por duas ou mais naes. Os conflitos por cause desses recursos hdricos compartilhados esto se proliferando. Em regies com um histrico de tenses e competies internacionais por recursos aquticos os rios Jordo e Eufrates, no Oriente Mdio; os rios Nilo, Zambezi e Nger, na frica; o Ganges, na sia; e os rios Colorado e Grande, na Amrica do Norte [...].
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empresas de grande porte de segmentos diversos e constatou o que mais se temia: o perigo no mora ao lado, mas dentro da prpria casa (PRESTES, 2009).
A demanda social por tica e responsabilidade socioambiental: fraudes, corrupo e desastres ambientais so questes que causam risco e conduzem preocupao com a governana corporativa e com a responsabilidade socioambiental das empresas questes que afetam a regulao de mercado e precisam ser consideradas nas escolhas pblicas de fomento e desestmulo a condutas dos agentes econmicos Escndalos como os da Enron e WorldCom levam criao da Lei Sarbanes-Oxley, impondo medidas de maior transparncia e preveno de riscos, entre os quais a forma de apresentao de demonstrativos, os quais devem expor o desempenho no s econmico mas socioambiental das companhias de capital aberto. Medidas voltadas ao mesmo propsito foram adotadas pela Unio Europia:
Maio/2003 A Comisso Europia props dez prioridades para melhorar e harmonizar a qualidade da reviso o cial de contas em toda a UE. Os objetivos consistem em garantir que os investidores e outras partes interessadas possam ter plena con ana na exatido das contas objeto de auditoria, a m de impedir con itos de interesse no que se refere aos auditores e reforar a proteo da UE contra escndalos do tipo Enron.2 [...] Estima-se que, em 2002, grande parte dos US$ 2 trilhes investidos em fundos nos EUA passaram por alguma forma de triagem, isto , foram investidos de forma socialmente responsvel levando em conta questes como governana corporativa, responsabilidade social corporativa. [...] O crescente nmero de fundos ticos e o surgimento de ndices que classi cam as empresas de acordo com suas condutas ticas, como o FTSE4Good, ndice Dow Jones de Sustentabilidade, ndice Domini, o ndice FTSE ISS de Governana Corporativa e o ndice BOVESPA, demonstram que a tica est sendo levada em conta na hora de realizar investimentos. Estima-se que, entre 1995 e 2003, houve um aumento de 240% no volume investimentos socialmente responsveis nos EUA.3 So Paulo, 13 de abril A viso dos investidores parece comear a mudar em relao ao mercado nanceiro. Empresas que se preocupam com temas como sustentabilidade e responsabilidade social apresentaram melhor rentabilidade. Prova disso que o ndice de Sustentabilidade Empresarial (ISE) registrou, no ms de maro, alta de 6,7%, o melhor desempenho mensal de todos os ndices da Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa). No acumulado de 12 meses, o ISE acumulou 51,01% contra 55,06% do ndice Bovespa, o Ibovespa. Quanto ao fato de Petrobras ter sado do ndice no ano passado, [...] o presidente do Instituto Nossa So Paulo, Oded Grajew, sustentou publicamente que a estatal foi excluda em razo do no-cumprimento por parte da empresa da
2 Disponvel em: <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/03/715&format=HTML& aged=0&language=PT&guiLanguage=en>. 3 Disponvel em: <http://www.management-rating.com/index.php?lng=pt&cmd=300>.
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Resoluo 315/2002 do Conama, que determina a reduo do teor do enxofre no diesel comercializado no Brasil a partir de janeiro de 2009 [...].4
Tambm merecem destaque os esforos das organizaes internacionais e do Estado Brasileiro voltados construo de um novo paradigma de produo e consumo: Do New ao Green Deal (Achim Steiner diretor do Pnuma, 2009):
O Green New Deal que as naes Unidas propuserem revela que empregos podem ser criados rapidamente com os pacotes de estmulo, particularmente no campo da e cincia energtica e do transporte sustentvel. Estamos publicando um relatrio que mostra que os pacotes de estmulo so trs ou quatro vezes mais eficientes em criar empregos em uma economia verde do que uma diminuio de impostos. [...] O Green New Deal uma combinao de medidas estabilizadores de curto prazo como outras para gerao de empregos e de demanda, e tambm de investimento de longo prazo na transformao econmica e tecnolgica. [...] Os governos sempre tiveram papel em in uenciar a evoluo dos mercados e, nesse sentido, vemos as polticas pblicas como essenciais para traar um caminho econmico, incluindo as escolhas tecnolgicas. [...] Nos ltimos anos, o exemplo mais poderoso de uma interveno muito simples, mas efetiva, foi a criao da tarifa feed-in no mercado de energia em mais de 60 pases [...] Antes, apenas grandes produtores podiam produzir energia. Agora voc e eu podemos colocar um painel solar no telhado nas nossas casas e a lei permite que vendamos a eletricidade gerada para as empresas eltricas. A tarifa feed in permitiu que a Dinamarca se tornasse, por exemplo, uma grande economia de energia renovvel (SAFATLE, 2009, p. 12-13, sem grifos no original).
Criao dos Princpios para a Educao Responsvel nos Negcios iniciativa da ONU para envolver instituies de ensino na rea de administrao e gesto na formao para a sustentabilidade5 e, com isso, mudar a cultura dos gestores do futuro. Lei n 12.305/2010 que trata da Poltica Nacional de Recursos Slidos (PNRS). Embora os resultados esperados digam respeito ao lixo que hoje um problema social, de sade pblica e ambiental de grande proporo a lei afeta direta e profundamente os processos produtivos e trabalha com instrumentos regulatrios, fiscais e de planejamento. Esse projeto de lei disciplina:
4 Disponvel em: <http://blogfernandoteixeira.wordpress.com/2010/04/13/sustentabilidade-ganha-forca-nabolsa-e-indice-sobe-67/>. 5 Disponvel em: <http: //translate.google.com.br/translate?hl=pt-R&langpair=en%7Cpt&u=http://www. unprme.org/news/index.php>.
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o compromisso dos fabricantes para anlise do ciclo de vida do produto, da sua produo, utilizao pelo consumidor e a responsabilidade do descarte e reciclagem das embalagens; obrigatoriedade do tratamento dos resduos slidos gerados, ou reaproveitamento destes em novos produtos Art. 7 XII do PL 203/91; responsabilidade compartilhada o fabricante responsvel pela coleta, destinao e reutilizao das embalagens ps-consumo; logstica reversa integrao dos 3 setores da sociedade para o cumprimento desta Lei, por meio de regulamentaes e com transparncia;6 prxima etapa da Lei pacto com o 2 Setor para um ciclo de produo sustentvel, avaliando o impacto da fabricao e operao; aplicao da taxa ambiental as inovaes de produtos sustentveis tero incentivos scais para os fabricantes responsveis; abrangncia dos produtos importados com as mesmas regras dos nacionais. Lei n 12.187/2009 Institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima
(PNMC) que consiste em um dos pilares deste estudo e que ser melhor discutida na sequencia, destacando-se, neste momento, o artigo 3:
Art. 3 A PNMC e as aes dela decorrentes, executadas sob a responsabilidade dos entes polticos e dos rgos da administrao pblica, observaro os princpios da precauo, da preveno, da participao cidad, do desenvolvimento sustentvel e o das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, este ltimo no mbito internacional, e, quanto s medidas a serem adotadas na sua execuo, ser considerado o seguinte: I todos tm o dever de atuar, em benefcio das presentes e futuras geraes, para a reduo dos impactos decorrentes das interferncias antrpicas sobre o sistema climtico; II sero tomadas medidas para prever, evitar ou minimizar as causas identi cadas da mudana climtica com origem antrpica no territrio nacional, sobre as quais haja razovel consenso por parte dos meios cient cos e tcnicos ocupados no estudo dos fenmenos envolvidos; III as medidas tomadas devem levar em considerao os diferentes contextos socioeconomicos de sua aplicao, distribuir os nus e encargos decorrentes entre os setores econmicos e as populaes e comunidades interessadas de modo equitativo e equilibrado e sopesar as responsabilidades individuais quanto origem das fontes emissoras e dos efeitos ocasionados sobre o clima; IV o desenvolvimento sustentvel a condio para enfrentar as alteraes climticas e conciliar o atendimento s necessidades comuns e particulares das populaes e comunidades que vivem no territrio nacional;
6 Neste sentido, merece destaque tambm a Instruo Normativa n 1, de 19 de janeiro de 2010, da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), que dispe sobre os critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de bens, contratao de servios ou obras pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.
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Todo o contexto apresentado nos pargrafos anteriores conduz con rmao de que preciso reconhecer a insu cincia do atual modelo de desenvolvimento e, portanto, o esgotamento das polticas que se voltam sustentao deste modelo. E, consequentemente, necessidade de adoo de um novo modelo de desenvolvimento que no privilegie o econmico em detrimento do social e do ambiental, mas, ao contrrio, consolide o equilbrio entre estes trs aspectos, que justamente a ideia central do desenvolvimento sustentvel.
2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL, RESPONSABILIDADE SOCIOAMBIENTAL E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Liberdade, crescimento econmico e a atitude dominadora e autocentrada do homem diante das demais formas de vida so, h muito, valores centrais que orientam a ao do Estadodo e do mercado. Para o direito, s tem liberdade (autonomia) quem pode responder pelas consequencias de seu livre agir: liberdade e responsabilidade so duas faces de uma mesma moeda. Dissociada da interdependncia e da inafastvel interao que h entre o homem e a natureza e, assim, dissociada de responsabilidade socioambiental a liberdade vem trazendo um crescimento econmico predatrio que alm de no resultar em justia social, ainda coloca em risco todas as formas de vida do planeta (o que pode, inclusive, ser mais uma questo de ignorncia do que propriamente de m-f). o que presenciamos na atualidade, com as mudanas climticas, o aumento das desigualdades sociais e falta de acesso a bens essenciais como alimentos e gua que no se resolveram com o crescimento econmico no obstante a quadruplicao do consumo nas ltimas dcadas. A relao direta do binmio liberdaderesponsabilidade com a economia e o meio ambiente torna cada vez mais evidente que a liberdade inconsequente leva injustia social e ao crescente aumento dos riscos ambientais cujos prejuzos em todas as esferas so imensurveis. Tal constatao pe em cheque o modelo de produo e consumo dominantes e os valores que os inspiraram, e expe a crise de paradigmas referida por Altvater: as velhas formas de pensar e de enfrentar os desa os do mundo j no trazem respostas su cientes para as questes que se colocam nem para o atendimento das necessidades humanas. A compreenso dessa crise e, mais que isso, de suas consequncias, impulsionou novas iniciativas que desembocaram na histrica Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, que ocorreu em Estocolmo em 1972, e na no menos
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relevante Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento tambm chamada de Cpula da Terra realizada em 1992 no Rio de Janeiro, alm de inmeras outras conferncias mundiais tratando de aspectos mais espec cos, que marcam o amadurecimento das pesquisas e o anseio no mais pelo mero crescimento econmico, mas pelo desenvolvimento sustentvel. A ideia de desenvolvimento sustentvel pressupe o reconhecimento de suas diferentes dimenses. Para alguns, tais dimenses se traduzem no denominado trip da sustentabilidade cujas trs bases so a sustentabilidade econmica, social e ambiental em que a prpria imagem do trip evidencia que, na falta de uma das bases, o objeto no se sustenta. A estas trs dimenses Ignacy Sachs acrescenta a dimenso cultural e a dimenso poltica:
Se usada unicamente para fazer aluso sustentabilidade ambiental, amputa-se parte da realidade. Mesmo assim, nisto h dois aspectos: na entrada, o problema dos processos econmicos dos recursos e, na sada, o dos rejeitos. J so duas dimenses. Mas a essencial a social, porque o objetivo do desenvolvimento sempre social e tico. No adianta propor estratgias que se choquem com a cultura. Celso Furtado dizia que o desenvolvimento um conceito cultural, na medida em que requer inveno. Portanto: social, cultural, ambiental. E, para que as coisas aconteam, tem de haver viabilidade econmica e poltica. Portanto, a sustentabilidade remete a cinco dimenses e, primeira vista, isso no aparece. (SACHS, 2005, p. 10)
Outros estudos sobre o tema caminharam para o desenvolvimento de indicadores que promovam uma governana da sustentabilidade entre os quais Veiga (2007, p. 87) destaca o Environmental Sustainability Index (ESI), desenvolvido por pesquisadores das universidades de Yale e Columbia e que consideram cinco dimenses: sistemas ambientais, estresses, vulnerabilidade humana, capacidade social e institucional e responsabilidade global. Em relao a cada dimenso, Veiga indica uma premissa correspondente. Para o suporte terico do presente projeto de pesquisa, destaca-se a quarta premissa apontada pelo autor: preciso que existam instituies, padres sociais, habilidades, atitudes e redes que fomentem efetivas respostas aos desafios ambientais (VEIGA, 2007, p. 88 sem negrito no original). As diferentes dimenses e premissas referidas convergem para uma nova perspectiva de abordagem dos desa os da sustentabilidade: a perspectiva socioambiental. Como observa Veiga, os diferentes
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empregos do termo socioambiental apontam para o mesmssimo fenmeno: a inevitvel necessidade de procurar compatibilizar as atividades humanas em geral e o crescimento econmico em particular com a manuteno de suas bases naturais, particularmente com a conservao ecossistmica (VEIGA, 2007, p. 91).
Neste sentido e como ltima citao, o autor completa:

A questo bsica da relao socioambiental est na maneira de se entender as mudanas sociais, que jamais podem ser separadas das mudanas da relao humana com o resto da natureza. Uma relao que Marx chamou de metabolismo da humanidade com a natureza. Essa noo de metabolismo socioambiental capta aspectos fundamentais da existncia dos seres humanos como seres naturais e fsicos, que incluem as trocas energticas e materiais que ocorrem entre os seres humanos e seu meio ambiente natural. De um lado, o metabolismo regulado por leis naturais que governam os vrios processos fsicos envolvidos. De outro, por normas institucionalizadas que governam a diviso do trabalho, a distribuio da riqueza, etc. (VEIGA, 2007, p. 105-106).
Tal constatao motiva a pesquisa sobre o sentido e a insero dos mecanismos de participao social neste mundo, no qual os avanos sociais vm a reboque de outros valores e interesses, procurando prticas que iluminem a questo levantada por Altvater (1999, p. 127):
[...] no curso da globalizao, o espao da poltica e, subseqentemente o lugar da democracia so comprimidos. Esta poderia ser a razo do desgaste profundo da poltica, que se observa na maioria dos pases. Por que participar em procedimentos democrticos de legitimao e representao, se os processos econmicos j decidiram antecipadamente, se s podem ser con rmados politicamente post factum e di cilmente so passveis de alterao?7
Embora as formas de estruturao do poder poltico possam variar, o seu reconhecimento pelos cidados e sua maior colaborao e assertividade dependem em grande parte da legitimidade poltica alcanada pelos governantes. Como bem observa Habermas, O direito reclama no apenas aceitao; ele demanda dos seus endereados no apenas um reconhecimento ftico, mas antes reivindica merecer o reconhecimento (HABERMAS, 2001, p. 144).
7 No mesmo sentido e fazendo referncia pesquisa encomendada pela ONU, segundo a qual dois teros dos cidados do mundo no se consideram representados por seus governantes, Castells (2002) comenta: Dentro dessa diversidade (de reivindicaes), se existe algo que une esse movimento talvez o lema com que se convocou a primeira manifestao, a de Seattle: No globalizao sem representao. Ou seja, antes de entrar no contedo do debate, rejeita-se uma de suas premissas: o fato de serem tomadas decises vitais para todos em contextos e reunies fora do controle dos cidados CASTELLS, Manuel. A necessidade de representao. Folha de S. Paulo, So Paulo, 27/1/2002, Mais!, p. 13.
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Desse modo, o autor identi ca a soberania popular e os direitos humanos como os pilares da legitimao do Estado e do prprio direito internacional:
o nexo interno, procurado entre os direitos humanos e a soberania popular, consiste... no fato de que os direitos humanos institucionalizam as condies de comunicao para a formao da vontade poltica racional. Direitos que possibilitam o exerccio da soberania popular no podem ser impostos a essa prxis como limitaes de fora (HABERMAS, 2001, p. 146).
O questionamento da legitimao do poder poltico e do arcabouo terico que lhe d suporte soma-se a uma crise de con ana nas cincias, conforme bem sintetizado por Santos (2005, p. 14):
O pressuposto epistemolgico o que de que a cincia em geral e as cincias sociais em especial atravessam hoje uma profunda crise de confiana epistemolgica. As promessas que legitimaram o privilgio epistemolgico do conhecimento cient co a partir do sculo XIX as promessas da paz e da racionalidade, da liberdade e da igualdade, do progresso e da partilha do progresso no s no se realizaram sequer no centro do sistema mundial, como se transformaram, nos pases da periferia e da semiperiferia o que se convencionou chamar Terceiro Mundo , na ideologia legitimadora da subordinao ao imperialismo ocidental. Em nome da cincia moderna destruram-se muitos conhecimentos e cincias alternativas e humilharam-se os grupos sociais que neles se apoiavam para prosseguir as suas vias prprias e autnomas e de desenvolvimento. Em suma, em nome da cincia cometeuse muito epismeticdio e o poder imperial socorreu-se dele para desarmar a resistncia dos povos e grupos sociais conquistados.
Esse contexto rea rma a j referida crise nos paradigmas das cincias sociais contemporneas, a necessidade de buscar novas formas de enfrentamento destas questes (ALTVATER, 1999) e a demanda pela adoo de uma perspectiva sociambiental no estudo das formas de participao social, ante as igualmente insu cientes respostas, at o momento apresentadas, para a adequada e integrada compreenso e administrao das dimenses sociais, econmicas, culturais, polticas e ambientais que devem nortear o desenvolvimento sustentvel. Assim, os esforos voltados promoo dos direitos fundamentais e do desenvolvimento sustentvel associam-se diretamente a outro dos pilares do Estado Brasileiro a cidadania que pode ser entendida em duplo sentido: (1) o conjunto de direitos civis, polticos e sociais, conforme a concepo clssica de Marshall;8 e (2) a
8 Nas palavras de Marshall (2002, p. 9) O elemento civil composto dos direitos necessrios liberdade individual liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e f, o direito propriedade e de concluir contratos vlidos e o direito justia. [...] Por elemento poltico se deve entender o direito de participar no exerccio do poder poltico, como um membro de um organismo investido da autoridade poltica ou como um eleitor dos membros de tal organismo. [...] O elemento social se refere de tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por exemplo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade.
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ao social coordenada, voltada efetivao dos direitos da pessoa que vem sendo referida como cidadania ativa e que se alinha com os conceitos propostos por Janoski (apud VIEIRA, 2001, p. 34) Cidadania a pertena passiva e ativa de indivduos em um Estado-nao com certos direitos e obrigaes universais em um espec co nvel de igualdade e complementados por Somers, que, de acordo com Vieira (2001, p. 35), rejeita a cidadania como status e prope sua de nio como processo, constitudo por uma rede de relaes e idiomas polticos que acentuam a pertena e os direitos e deveres universais de uma comunidade nacional (SOMERS, 1993).9 Por sua vez, Freitas (2003, p. 172) de ne o controle social, como
o exerccio do direito fundamental de, preferencialmente em movimentos sociais, exercer a scalizao direta da atividade pblica quanto e cincia e observncia dos limites estabelecidos pela Constituio, sem prejuzo das outras modalidades de controle. Eis portanto o duplo mister do controle social: impedir abusos e controlar diretamente, desde o nascedouro, as opes do administrador pblico.
Entretanto, vale lembrar que

Se a legitimao e limitao do poder poltico foram temas amplamente estudados pelo pensamento moderno, a fora do poder econmico, e sua ligao visceral ao poder poltico, impe que hoje, quando se fala em limitao e legitimao, se tenha em mente que o foco que predomina no exatamente em relao ao poder poltico, mas ao poder em suas diferentes manifestaes as quais esto longe de circunscrever-se aos casos em que seu titular o Estado. [...] H que se considerar, assim, a presena do poder econmico quando se pensa a sociedade contempornea, e a mudana radical na regulao desse poder e na prpria estruturao da sociedade, que se deu com o surgimento da economia de mercado, no nal do sculo XVIII (grifos no original) (BESSA, 2006, p. 2-3).
Assim, no se pode pensar o controle social somente e em relao ao poder pblico, mas igualmente em relao a outras esferas de poder entre os quais, o poder econmico. Pateman (1992, p. 68), analisando os efeitos da participao em organizaes voluntrias, anota que pesquisas sobre socializao poltica evidenciam que as experincias dos indivduos em esferas no governamentais tendem a se estender sua atitude perante a esfera poltica. Refora tal constatao comentando que experincias realizadas em diferentes pases vm demonstrando que a maior parte
9 No mesmo sentido, Sonia Fleury, pontua: A cidadania deve ser concebida como construo de sujeitos polticos em um paradoxal processo de insero em uma comunidade poltica ao mesmo tempo em que construo de autonomia ativa, definida por Oliveira (2001) como o gozo da plena capacidade de intervir nos negcios da sociedade. Longe da passiva viso do cidado como portador autnomo de direitos, capaz de fazer opes racionais, pensamos o cidado como parte de um coletivo em construo, sendo sua autonomia a capacidade de forjar as solues e opes sociais.
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das reivindicaes envolvendo greves de trabalhadores no est relacionada a salrio, mas s negociaes, regras e disciplinas do trabalho [...] ou seja [...] por problemas que, de modo geral, se relacionam com o controle (1992, p. 79) sobre o que o trabalhador faz ou sobre as condies em que o faz. Desse modo, a autora constata que as formas de manifestao das relaes de superioridade e subordinao especialmente nas empresas, so mais polticas que em qualquer das outras reas em que os indivduos interagem (PATEMAN, 1992, p. 113) e, por isso mesmo, a noo de uma sociedade participativa exige que o alcance do termo poltico seja ampliado para cobrir esferas exteriores ao governo (PATEMAN, 1992, p. 141). Cidadania e governana so ideias que andam juntas, uma vez que a ltima diz respeito mudana no entendimento tradicional conferido autoridade estatal, frisando novas tendncias de uma gesto compartilhada e interinstitucional que envolve o setor pblico, o setor produtivo e o crescente terceiro setor (FREY, 2007, p. 4), e que, implicando o reconhecimento dos limites de atuao do Estado, destaca a valorizao da interatividade na formulao e implementao de polticas pblicas. No plano constitucional, esta gesto compartilhada se evidencia na anlise conjunta de dispositivos como os a seguir relacionados todos da Constituio da Repblica, os quais, cabe salientar, no esgotam o rol de dispositivos que direta ou indiretamente dizem respeito democracia participativa, ao controle social e, portanto, governana poltica: Art. 1 (consagra o princpio democrtico, a cidadania, a dignidade da pessoa o pluralismo poltico e a soberania popular como princpios fundantes da Repblica); Art. 5 (garante o acesso informao (inciso XIV), a liberdade de associao e a criao de associaes (inciso XVI e XVII); Art. 10 (assegura a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos relacionados aos seus interesses pro ssionais ou previdencirios); Art. 165 ( 9 II trata das normas de gesto nanceira e funcionamento dos fundos pblicos muitos dos quais provem recursos para funcionamento de organizaes da sociedade civil); Art. 194 (de ne como um dos objetivos da seguridade social a sua administrao descentralizada, democrtica e adotando a gesto quadripartite (inciso VII); Art. 198 (de ne como princpios do sistema de sade a descentralizao (inciso I) e a participao da comunidade (inciso II); Art. 204 (estipula a descentralizao e a possibilidade de execuo dos programas por entidades bene centes e de assistncia social (inciso I) e a participao da populao na formulao das polticas e no controle das aes (inciso II); Artigo 206 (prev a gesto democrtica do ensino pblico (inciso VI); Art. 225 (prev a responsabilidade compartilhada do Estado e da coletividade na preservao do meio ambiente, bem como a solidariedade intergeracional implicada nesta co-responsabilidade: defend-lo e preserv-lo (o meio ambiente) para as presentes e futuras geraes).
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Pensadas como desdobramentos da ideia de soberania popular como o reconhecimento da titularidade do poder a cada cidado e, portanto, da possibilidade de mobilizao social para exerccio deste poder a ao social concreta em prol dos direitos fundamentais um aspecto fundamental para que se possa caminhar para uma sociedade sustentvel. Por m, a complexidade da sociedade contempornea levou necessidade de estruturao da ao do Estado, ao desenvolvimento de modelos de planejamento e organizao juridico-poltica e organizao da ao social que no conjunto, resultam na formulao e execuo de polticas pblicas, que podem ser compreendidas como
[...] instrumentos de ao dos governos o government by policies que desenvolve e aprimora o government by Law. A funo de governar o uso do poder coativo do Estado a servio da coeso social o ncleo da idia de poltica pblica, redirecionando o eixo de organizao do governo da lei para as polticas. As polticas so uma evoluo em relao idia de lei em sentido formal, assim como esta foi uma evoluo em relao ao government by men, anterior ao constitucionalismo. E por isso que se entende que o aspecto funcional inovador de qualquer modelo de estruturao do poder poltico caber justamente s polticas pblicas (BUCCI, 2002, p. 252).
Assim, o esforo de compreender as interaes entre desenvolvimento sustentvel e as polticas pblicas permeado pela perspectiva da participao social e na interseco destes trs temas que se situa o presente estudo que pe em foco a seguinte questo: como as instituies e mecanismos jurdicos, econmicos e sociais vm interagindo e podem fortalecer a participao social na formulao e controle de polticas pblicas e da atividade econmica em direo a uma sociedade mais sustentvel?
3 OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILNIO: A CULTURA DA SUSTENTABILIDADE PERMEANDO AS FINANAS E AS POLTICAS PBLICAS

O reconhecimento da crise do paradigma centrado no crescimento econmico e a preocupao com o que seria do planeta e da comunidade humana no novo sculo que iniciava levaram realizao da Cpula do Milnio, que ocorreu entre 6 e 8 de setembro de 2000, em Nova Iorque, na qual foi aprovada a Declarao do Milnio das Naes Unidas documento que re ete o compromisso de 147 Chefes de Estado e de Governo e de 191 pases, que participaram do evento. A Declarao do Milnio elenca como valores prioritrios a liberdade, a igualdade, a solidariedade, o respeito pela natureza, a tolerncia e a responsabilidade comum de governos, empresas e sociedade e estabelece 8 objetivos
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prioritrios,10 com vistas a traduzir estes valores em aes os quais foram denominados Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). Mais do que um documento, a Declarao do Milnio e os ODM traduzem um momento em que a famlia global volta seu olhar: (1) para aqueles que mais vm sendo agelados pelo insucesso do modelo de sociedade que se imps os famintos, as crianas, as mulheres, os doentes; (2) para a educao como condio essencial autonomia e democracia; (3) para a crise ambiental j instalada e (4) para a urgncia de uma nova forma de ao coletiva onde todos indivduos, grupos sociais, empresas e governos reconheam sua responsabilidade e atuem assertivamente para a superao desse modelo. Signatrio da Declarao do Milnio, o Brasil comprometeu-se com o cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos e desenvolve aes e relatrios de acompanhamento desse cumprimento. A convergncia dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio 7 (Garantir a Sustentabilidade Ambiental) e 8 (Estabelecer uma Parceria Mundial para o Desenvolvimento) com as polticas pblicas nacionais leva necessidade de sua incorporao ao planejamento e atuao da administrao pblica em geral e das escolas de governo em particular considerando que a funo social destas justamente a de formar os servidores pblicos, e que o controle, a participao social e a perspectiva socioambiental vinculam a Administrao Pblica conforme se infere da anlise sistmica dos artigos 37, 39, 174 e 225 da Constituio Brasileira de 1988:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e e cincia [...] Art. 39. [...] 2 A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados. [...] 7 Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia [...] para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio de produtividade.
10 So eles: 1 Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2 Atingir o ensino bsico universal; 3 Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4 Reduzir a mortalidade na infncia; 5 Melhorar a sade materna; 6 Combater o HIV/Aids, a malria e outras doenas; 7 Garantir a sustentabilidade ambiental; 8 Estabelecer uma Parceria Mundial para o Desenvolvimento (Disponvel em: < http://www.pnud.org.br/odm/#>).
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Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de scalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: V controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente;
3.1 CONSTRUINDO E AMPLIANDO A CULTURA DA SUSTENTABILIDADE: ODM, ESCOLAS DE GOVERNO E O PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO FISCAL
Se o Estado brasileiro o primeiro responsvel pelo planejamento e de nio de polticas pblicas e se seu m ltimo promover no o desenvolvimento econmico puro e simples, mas o desenvolvimento sustentvel, a formao dos agentes pblicos deve contemplar o conhecimento dos os objetivos, valores e planos do Estado brasileiro e, como tal, incorporar a cultura da sustentabilidade e da responsabilidade coletiva pelas presentes e futuras geraes. Se, igualmente, o Estado Brasileiro se comprometeu com os objetivos e metas do milnio, incorporar os mesmos s polticas pblicas, formao continuada de seus servidores, e pesquisar formas de aplic-los nas atividades cotidianas, nos programas, polticas e oramento pblico uma condio indispensvel para que os ODM se tornem realidade. A secretaria executiva do Ministrio da Fazenda tem na gesto por processos um instrumento fundamental de integrao dos rgos fazendrios. Neste sentido, foram identi cados quatro macroprocessos fazendrios: 1) crdito tributrio; 2) oramento nanceiro; 3) promoo e defesa das atividades econmicas; e 4) gesto os quais servem como diretrizes para a capacitao dos servidores, visando ao aperfeioamento da gesto de nanas pblicas e promoo da cidadania scal.
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A partir dos macroprocessos foram de nidas Trilhas de Capacitao Fazendria11 cujo objetivo propiciar a identi cao dos conhecimentos disponveis por meio das diversas formas de capacitao, e a organizao e integrao desses conhecimentos, possibilitando a orientao, otimizao e direcionamento das aes de capacitao dos servidores do Ministrio da Fazenda, de acordo com os processos de trabalho de suas reas de atuao,12 atravs do sincronismo entre plano de capacitao e implantao de novas atribuies, rotinas e tarefas no Ministrio da Fazenda. Neste conjunto, a Esaf a entidade integradora, mediadora e coordenadora da capacitao e organizao dos conhecimentos das diversas carreiras do Ministrio da Fazenda.13 Embora seja mais perceptvel a relao entre os dispositivos constitucionais, e os ODM, a relao de ambos com as nanas pblicas e os macroprocessos/trilhas de capacitao fazendrias torna-se mais visvel e adquire maior concretude a partir do quadro a seguir, que adota como exemplo a Lei n 12.187/2009, que trata da Poltica Nacional de Mudanas do Clima uma vez que este o tema em que, provavelmente, a relao ca menos perceptvel a quem atue exclusivamente em tributao e nanas pblicas.
Lei n 12.187/2009 Art. 5 So diretrizes da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: V o estmulo e o apoio participao dos governos federal [...] do setor produtivo, do meio acadmico e da sociedade civil organizada, no desenvolvimento e na execuo de polticas, [...] relacionados mudana do clima; VII a utilizao de instrumentos financeiros e econmicos para promover aes de mitigao e adaptao mudana do clima [...] Macroprocesso/Trilhas 1 MACROPROCESSO GESTO 1.3 PDFaz 1.5 Planejamento e Gesto Organizacional 1.5.1 ODM 1.5.3 Indicadores de desempenho 1.6 Programa de Planejamento, Oramento e Execuo Oramentria e Financeira 1.7.1 Gesto de Risco 1.9 tica e Responsabilidade social
11 Conjunto de instrumentos de capacitao indispensveis ao desenvolvimento das competncias necessrias execuo eficiente, eficaz e efetiva das atividades dos macroprocessos fazendrios, ao longo da vida funcional dos servidores, que devero sofrer processo contnuo de aperfeioamento, mediante atuao permanente e integrada entre a Esaf, os outros rgos fazendrios e as instituies de ensino parceiras (Disponvel em: <http:// www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/trilhas/Trilhas_de_Capacitacao_Fazendaria-2.ppt#333,22,TRILHAS DE CAPACITAO FAZENDRIA Conceito>). 12 Disponvel em: <http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/trilhas/home-trilhas.html>. Acesso em: 18 out. 2010. 13 Disponvel em: <http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/trilhas/Trilhas_de_Capacitacao_Fazendaria-2. ppt#371,1,Slide 1>.
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Lei n 12.187/2009 XIII o estmLulo e o apoio manuteno e promoo: a) de prticas, atividades e tecnologias de baixas emisses de gases de efeito estufa b) de padres sustentveis de produo e consumo
Macroprocesso/Trilhas 1 MACROPROCESSO GESTO 1.9.6 Educao Fiscal e Cidadania 1.17 Programa de Aquisio de Bens e Servios e Gesto e Fiscalizao de Contratos e Convnios 1.9.8 Controle Social e Cidadania 1.10 Programa de Gesto de Pessoas com Foco em Estratgias e Resultados 1.13 Programa de Qualidade de vida 1.14 Programa de [...] cultura organizacional 1.19 Programa de Comunicao 2 MACROPROCESSO CRDITO TRIBUTRIO 2.2.1 Direito Tributrio Tributao ambiental* 4 MACROPROCESSO PROMOO E DEFESA DAS ATIVIDADES ECONMICAS 4.2.1 Estatstica; 4.2.2 Econometria; 4.3 Programa de Poltica Macroeconmica 4.3.1 Gesto Macroeconmica e poltica scal 4.4.1 Programa de Poltica Macroeconmica 4.5 Programa de Poltica Fiscal 4.6 Programa de Regulao de Mercado 3 MACROPROCESSO ORAMENTRIOFINANCEIRO 3.2 Programa de Planejamento e Oramento Pblico 3.4.1 Administrao oramentrionanceira
Art. 6 So instrumentos da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: VI as medidas fiscais e tributrias destinadas a estimular a reduo das emisses e remoo de gases de efeito estufa, incluindo alquotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos, a serem estabelecidos em lei especfica
VII as linhas de crdito e nanciamento espec cas de agentes nanceiros pblicos e privados IX as dotaes espec cas para aes em mudana do clima no oramento da Unio;
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Lei n 12.187/2009 XII as medidas existentes, ou a serem criadas, que estimulem o desenvolvimento de processos e tecnologias, que contribuam para a reduo de emisses e remoes de gases de efeito estufa, bem como para a adaptao, dentre as quais o estabelecimento de critrios de preferncia nas licitaes e concorrncias pblicas, compreendidas a as parcerias pblico-privadas e a autorizao, permisso, outorga e concesso para explorao de servios pblicos e recursos naturais, para as propostas que propiciem maior economia de energia, gua e outros recursos naturais e reduo da emisso de gases de efeito estufa e de resduos; XVI os indicadores de sustentabilidade; VIII o desenvolvimento de linhas de pesquisa por agncias de fomento XIV as medidas de divulgao, educao e conscientizao
Macroprocesso/Trilhas 1 MACROPROCESSO GESTO 1.17 Programa de Aquisio de Bens e Servios 1.5.3 Indicadores de desempenho 1.6 Programa de Planejamento, Oramento e Execuo Oramentria e Financeira 1.7.1 Gesto de Risco
1 MACROPROCESSO GESTO 1.9.6 Educao Fiscal e Cidadania 1.11.1 Formao de professores 1.5.1 ODM 1.5.3 Indicadores de desempenho 1.7.1 Gesto de Risco 1.9 tica e Responsabilidade social 1.9.6 Educao Fiscal e Cidadania 1.9.8 Controle Social e Cidadania 1.13 Programa de Qualidade de vida 1.14 Programa de [...] cultura organizacional 1.19 Programa de Comunicao 1 MACROPROCESSO GESTO 1.9 tica e Responsabilidade social 1.14 Programa de [...] cultura organizacional 4 MACROPROCESSO PROMOO E DEFESA DAS ATIVIDADES ECONMICAS 4.3 Programa de Poltica Macroeconmica 4.3.1 Gesto Macroeconmica e poltica scal 4.6 Programa de Regulao de Mercado
Art. 8 As instituies nanceiras o ciais disponibilizaro linhas de crdito e nanciamento espec cas para desenvolver aes e atividades que atendam aos objetivos desta Lei e voltadas para induzir a conduta dos agentes privados observncia e execuo da PNMC, no mbito de suas aes e responsabilidades sociais
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Lei n 12.187/2009 Art. 11. Os princpios, objetivos, diretrizes e instrumentos das polticas pblicas e programas governamentais devero compatibilizar-se com os princpios, objetivos, diretrizes e instrumentos desta Poltica Nacional sobre Mudana do Clima. Pargrafo nico. Decreto do Poder Executivo estabelecer [...] os Planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudanas climticas visando consolidao de uma economia de baixo consumo de carbono, na gerao e distribuio de energia eltrica, no transporte pblico urbano e nos sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros, na indstria de transformao e na de bens de consumo durveis, nas indstrias qumicas fina e de base, na indstria de papel e celulose, na minerao, na indstria da construo civil, nos servios de sade e na agropecuria [...] considerando as especificidades de cada setor [...]
Macroprocesso/Trilhas 1 MACROPROCESSO GESTO 1.3 PDFaz 1.5 Planejamento e Gesto Organizacional 1.5.1 ODM 1.5.3 Indicadores de desempenho 1.6 Programa de Planejamento, Oramento e Execuo Oramentria e Financeira; 1.7.1 Gesto de Risco 1.8 Programa de Gesto de Custos 1.9 tica e Responsabilidade social 1.14 Programa de [...] cultura organizacional
Alm dos aspectos j indicados, possvel identi car, ainda, fortes pontos de convergncia entre os ODM, o Programa de Pesquisa em Finanas Pblicas e o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF), desenvolvidos no mbito da Esaf. Os objetivos do PNEF voltam-se ao pleno exerccio da cidadania, conhecimento sobre a administrao pblica, incentivo ao conhecimento da funo social do tributo e, portanto, ao controle social da aplicao dos recursos pblicos. E o Programa de Pesquisa em Finanas Pblicas tem como objetivo nal fazer com que estas sejam meios para que o Estado Brasileiro alcance seus objetivos constitucionais.14 Assim, aliar tributao, finanas e oramento concretizao dos ODM tambm pesquisar formas pelas quais o domnio das tcnicas tributrias,
14 Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
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financeiras, oramentrias e regulatrias volte-se a um tratamento sistmico da funo social do tributo, de modo que este seja um instrumento de promoo da igualdade, solidariedade e respeito pela natureza. E isso s ocorrer se os agentes pblicos tiverem conhecimento dos ODM e conscincia da responsabilidade que lhe cabe nas funes que exerce ao longo do processo de administrao tributria. Por m, a transparncia e a participao social na formulao e controle das polticas e das nanas pblicas so o pano de fundo do PNEF e esto perfeitamente sintonizados os ODM entre outros motivos, pela crescente conscincia (1) do risco que se amplia em relao ao meio social e natureza; e (2) da relao direta entre questes ambientais, atividade econmica e escolhas polticas dos Estados, que tornam inquestionvel a concluso de que desenvolvimento e sustentabilidade devem ser abordados de forma sistmica e supranacional. E com a participao de todos. Como o planejamento e a ao estatal passam pelas polticas pblicas, tambm estas devem caminhar para e criar uma cultura da sustentabilidade seja no interior do prprio Estado, seja na sociedade brasileira, que a razo de ser do Estado e das suas polticas.
4 CONCLUSO
O advento da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC Lei n 12.187/2009) e da Poltica Nacional de Recursos Slidos (PNRS Lei n 12.305/2010) traduz o reconhecimento formal de que o Estado deve promover o uso integrado de instrumentos poltico-normativos e autorregulatrios (com destaque para aqueles de natureza tributria e nanceira) para a induo de comportamentos sociais desejveis. Isto evidencia que a viso integrada de polticas pblicas, democracia participativa e a busca da sustentabilidade est presente na pauta de prioridades do Estado Brasileiro. Entretanto, se a existncia da lei condio necessria para a implementao de aes no mbito do Poder Pblico, nem por isso ela su ciente. A efetividade dos instrumentos normativos algo que depende das pessoas. Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio no se reduzem a metas a serem atingidas. So tambm, e antes de tudo, um processo de responsabilizao/ empoderamento de todos Estado, mercado, academia, sociedade civil para a construo de uma cultura da sustentabilidade da o seu mote: Ns podemos. E as escolas de governo tm papel insubstituvel na construo desta cultura entre os agentes pblicos.
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Assessor Tcnico Especialista em Administrao OramentrioFinanceira ESAF
Resumo
Este artigo discute as principais limitaes do Oramento para a Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, a partir da experincia de gesto do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente. So apresentados os principais programas e aes apoiados pelo Fundo Nacional, o perfil da aplicao dos recursos, aspectos relacionados descentralizao dos crditos e dos restos a pagar. As principais fontes de recursos e suas limitaes so tratadas neste estudo, a exemplo da sazonalidade e vinculaes que caracterizam as doaes ancoradas na renncia, por parte da Unio, de parcela da receita do imposto de renda devido pelas empresas e as pessoas fsicas.
eram crianas e adolescentes (34,77%).1 Em 2007, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) ampliou a contagem da populao brasileira para 183.987.291 pessoas, que, se considerado um percentual de 34%, indica que esse segmento se aproxima de 62,5 milhes de pessoas. As crianas e os adolescentes no so apenas demandantes de direitos garantidos pela Constituio Federal (CF 1988) e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA Lei no 8.069/90). Esse segmento est entre a minoria populacional que tem seus direitos constantemente violados. O ndice de Homicdios na Adolescncia (IHA), criado a partir dos dados do Sistema de Informaes de Mortalidade do Ministrio da Sade (SIM) e dos dados populacionais do IBGE para estimar o risco de mortalidade por homicdio na adolescncia dos 12 aos 18 anos de idade , indicou que, em 2006, de cada 1.000 adolescentes, 2,03 foram mortos por homicdio. Segundo a Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH, 2009),2 em sociedades no violentas, esse ndice deveria ser zero. A reverso das causas da violao aos direitos das crianas e dos adolescentes exige polticas pblicas amplas e duradouras. Para tanto, alm dos recursos tradicionalmente previstos no oramento pblico para o nanciamento
1 At os 11 anos de idade, havia 41.090.525 crianas e, de 12 a 18 anos, 13.193.013 adolescentes. A Lei no 8.069/90 considera criana a pessoa com at 12 anos de idade incompletos, e adolescente, aquela de 12 a dezoito anos (art. 2). 2 BRASIL. Secretaria Especial dos Direitos Humanos, Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), Observatrio de Favelas e Laboratrio de Anlise da Violncia (LAV/UERJ). Braslia, DF, 2009.
Palavras-chave
Direitos das crianas; Oramento pblico; fundo Nacional.
Abstract
This article discusses the main limitations of the budget for the Defense of the Rights of the Child and Adolescent, from the experience of managing the National Fund for Children and Adolescents. Are the main programs and actions supported by the National Fund, the profile of the application of resources, issues related to decentralization and the remains of claims payable. The main funding sources and their limitations are addressed here, such as the seasonality and linkages that characterize the donations anchored in the waiver by the Union, the share of revenue from income tax payable by enterprises and individuals.
Keywords
Rigths of childrem; Public budget; National Fund.
1 INTRODUO
Dados do Instituto Brasileiro de Geogra a e Estatstica (IBGE) indicam que o Brasil, em 1997, possua uma populao de 156.128.003, das quais 54.283.538
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dos programas e aes voltadas para o atendimento dos direitos das crianas, dos adolescentes e suas famlias como aqueles relacionados com as polticas de sade, educao, alimentao, cultura, lazer, segurana pblica e outros , o ECA viabilizou a criao de fundos espec cos para a defesa desses direitos nas esferas federal, estaduais e municipais. So fundos de natureza especial, sustentados com recursos da renncia do imposto de renda devido Unio e outras fontes, para tambm, sob o princpio da prioridade absoluta, nanciar a promoo, a proteo, a defesa e o atendimento dos direitos da criana e do adolescente. Contudo, no obstante a prioridade constitucional dada aos direitos das crianas e dos adolescentes pelo art. 227,3 o nanciamento das polticas pblicas a favor desse segmento enfrenta vrias limitaes. Uma delas est no prprio oramento pblico que, em si, trata dos limites de arrecadao de receitas estimadas, de um lado, e de limite autorizado para as despesas, de outro. Conforme a conjuntura econmica e poltica, um e/ou outro pode (em) no se realizar de fato. Essa limitao transformase em risco que deve ser previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).4 A LRF institucionalizou a restrio oramentria dos governos, transformou o equilbrio scal em uma exigncia legal e restringiu o alcance do ECA ao impor limites aos gastos pblicos, renncia scal e, consequentemente, realizao dos direitos das crianas e dos adolescentes. Se no bastassem esses limites oramentrios legais, a efetivao dos direitos das crianas e dos adolescentes encontra limites nas estruturas dos conselhos criados para garantir esses direitos e gerenciar os fundos de recursos. A pesquisa Conhecendo a Realidade, realizada em 2006, apontou que 20% dos conselhos municipais no possuam um diagnstico situacional documentado e que 69% dos conselheiros dedicavam apenas 5 horas por ms s suas atividades. Entre as principais di culdades apontadas pelos conselheiros estaduais estavam a falta de recursos para o desempenho das suas atividades, insu cincia de estrutura, falta de preparo tcnico e quali cao, con itos com o poder Executivo local para a liberao de recursos para projetos aprovados pelo colegiado e di culdade de relacionamento com o Conanda.5 No obstante os esforos desenvolvidos por esse ltimo e pela SNPDCA, com o apoio de instituies de renome para a implementao das Escolas de Conselhos e dos cursos de capacitao a distncia, a superao dessas limitaes de estrutura e de quali cao pessoal exigir ainda muito investimento, diante da amplitude do universo dos municpios brasileiros e das questes complexas que envolvem a gesto dos fundos de direitos.
3 Constituio Federal de 1988, art. 227, diz que dever do Estado assegurar, com prioridade absoluta, os direitos das crianas e dos adolescentes vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso. 4 Lei Complementar no 101, de 4/5/2000, art. 4, inciso I, item a. 5 Pesquisa Conhecendo a Realidade. FIA/Ceats. Braslia, DF: SEDH/Conanda, julho de 2007. Disponvel em: <http://www.direitosdacrianca.org.br/>. Acesso em: 14 nov. 2010.
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H ainda os limites decorrentes da tendncia de se transformar os fundos de direitos, de instrumento de nanciamento das polticas pblicas em meio de alavancagem de negcios, lucros e oportunidades privadas. Isso tende a distanciar os fundos dos objetivos que levaram sua criao, mina o princpio da prioridade absoluta e acirra a disputa privada dos seus benefcios. nesse contexto histrico, de 22 anos (1988/2010) da construo da poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente impulsionada pelo ECA e da restrio scal que esse estudo desenvolvido. O Estatuto, segundo Neto (1999),6 instituiu um verdadeiro sistema jurdico-poltico-institucional de garantia dos direitos da infncia e da adolescncia, para proteg-los integralmente. Este trabalho analisa os limites das fontes de receita prprias, atreladas renncia scal, para o nanciamento das aes de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. Em outras palavras, busca responder seguinte questo: que limitaes as doaes apresentam como fontes de receita dos fundos especiais criados a partir do ECA? A partir do objetivo geral, espera-se fortalecer o papel dos conselhos de direitos na gesto dos fundos para os direitos das crianas e dos adolescentes da Unio, dos Estados e dos municpios. Outro objetivo disseminar a relao entre as disponibilidades dos fundos especiais e a conjuntura macroeconmica, entre outros fatores, e a importncia da interveno do Estado para a garantia dos direitos das crianas. Na vertente da cidadania scal, espera-se contribuir para: a disseminao da importncia das receitas tributrias para o nanciamento das polticas pblicas; a compreenso das formas de apurao e recolhimento do imposto sobre a renda e dedues legais; a reduo da sonegao scal; o aumento da scalizao e gesto dos recursos pblicos; a construo e anlise de indicadores de resultado nas polticas pblicas e o fortalecimento da rede de acompanhamento do oramento da criana e do adolescente. Para o levantamento do arcabouo legal, realizou-se pesquisa bibliogr ca nas pginas eletrnicas da Presidncia da Repblica, da Cmara e do Senado Federais. As normas infralegais, a exemplo das resolues do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e das Instrues Normativas da Secretaria da Receita Federal (SRF), tambm foram consultadas nas homepages do Conanda e da SRF, citadas nas referncias. As informaes quantitativas, relacionadas construo e execuo do oramento do FNCA foram coletadas principalmente no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Sia ) e no Quadro Demonstrativo das Despesas (QDD) das Unidades Gestoras FNCA e SEDH. A atualizao dos valores baseou-se na variao do ndice de Preos ao Consumidor Ampliado (IPCA), caso das doaes recebidas pelos fundos de direitos a partir de 2002.
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A anlise dos limites das doaes como fontes de nanciamento das polticas para a defesa dos direitos da criana e do adolescente recorrer ainda experincia de gesto dos fundos estaduais. Para tanto, sero analisados os dados coletados por questionrio encaminhados aos conselheiros de direitos por ocasio dos preparativos para a realizao do Seminrio Nacional realizado nos dias 5 e 6 de julho, em Braslia. A anlise se apoiar ainda na Pesquisa Conhecendo a Realidade, realizada em 20077 e nos Indicadores Sociais Criana e Adolescente, do IBGE.8
2 REFERENCIAL TERICO
vasta a literatura que trata de nanas pblicas no Brasil. Albuquerque, Medeiros e Feij (2006) so alguns dos autores que discorrem sobre a teoria e a prtica do planejamento, do oramento e da administrao nanceira do Governo Federal e abordam as diversas peas e fases do ciclo oramentrio, entre outros temas. Rizzini (2002), por sua vez, analisa a legislao brasileira sobre a infncia no Brasil e conclui que, poca do Imprio, seu objeto concentrava-se no trato das crianas rfs e enjeitadas e, j na Repblica, assumem importncia as medidas de educao e de correo para a formao de cidados teis e produtivos, explica a autora. Seu estudo, entretanto, traz poucas referncias sobre o nanciamento dessas despesas. Em breve passagem, ao explicar a roda dos expostos, regulamentada em 1.775, existente na Bahia, desde 1.726, e no Rio de Janeiro, desde 1.738, a autora a rma que as despesas das instituies religiosas, hospitais e instituies de caridade com o recolhimento das crianas depositadas nas roletas eram subsidiadas pelo Imprio. Almeida, Soares, Poug e, Souza Filho (2008), 9 ao tratarem das formas de nanciamento da poltica social brasileira, destacam o carter regressivo da poltica tributria, as prticas clientelistas e as parcerias entre o setor pblico e o privado que terminam muitas vezes provocando a segmentao do acesso e a fragmentao das aes. Esses vcios teriam sido revertidos com a universalizao dos direitos pregada no mbito da legislao cidad da Constituio de 88. No entanto, a crise scal dos anos 1980 e as ideias neoliberais dos 1990 terminaram desaguando nas reformas modernizadoras, na reduo da prestao de servios e oferta de bens pelo Estado e numa maior participao das instituies do chamado terceiro setor no preenchimento de vazios de atuao surgidos, sem, contudo, adquirir o contorno de uma poltica pblica. Entre os estudos peridicos de avaliao das polticas sociais, com foco no oramento, h os elaborados pelo Ipea (2008) que, em Polticas Sociais acompanhamento e
7 Pesquisa Conhecendo a Realidade. FIA/Ceats. Braslia, DF: SEDH/Conanda, julho de 2007. Disponvel em: http://www.direitosdacrianca.org.br/>. Acesso em: 14 nov. 2010. 8 Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/criancas_adolescentes/default.shtm>. Acesso em: 14 nov. 2010. 9 Da avaliao de programas sociais constituio de polticas pblicas a rea da criana e do adolescente.
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anlise, apresenta um relatrio sobre a execuo oramentria das polticas para a criana e o adolescente. Com esse objetivo tambm so elaboradas periodicamente as Notas Tcnicas do INESC (2009) PLOA 2010 Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SINAS, que analisam os gastos do Governo Federal na rea da infncia e adolescncia tm sido igualmente importantes. Ao lado dos estudos citados, esto as leis, decretos e resolues que disciplinam e orientam a criao e gesto dos referidos fundos. Em 1979, a Lei no 6.697, de 10 de outubro, instituiu o Cdigo de Menores que tratou das medidas de assistncia, proteo e vigilncia a menores prestadas pelas entidades criadas sob as diretrizes da Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor. Essas entidades deveriam garantir, por exemplo, educao e pro ssionalizao aos assistidos, acolhidos ou apreendidos. Contudo, diferente do que far o ECA 10 anos depois, o Cdigo de Menores no destacou artigo espec co para tratar do apoio ao nanciamento dessas medidas. Estima-se que tais despesas eram nanciadas com os 40% da renda lquida obtida com as loterias esportivas, destinados s polticas de assistncia famlia, infncia e adolescncia, a cargo da Legio Brasileira de Assistncia (DL no 594/69, art. 3, item a).10 Sabe-se que, nos anos 1970, o equilbrio das contas pblicas no estava entre os objetivos da poltica econmica, tal como o tema passa a ter desde o agravamento da crise scal dos anos 1980, em parte pelo receiturio do Consenso de Washington e pelos nveis de risco exigidos pela globalizao nanceira dos 1990. A Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, estatuiu as normas gerais de direito nanceiro para a elaborao e o controle dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do distrito federal. Essa lei tambm de niu os fundos especiais como o produto de receitas especi cadas que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. 11 Trs anos aps, em 1967, o Decreto-Lei no 200,12 ao tratar da reforma administrativa, disciplinou, em seus arts. 68 a 93, a contabilidade e a administrao nanceira pblicas. Em seu art. 172, autorizou a criao de fundos de natureza especial pelo Executivo, vinculando-os autonomia nanceira de rgos que, por sua natureza, exigem tratamento diferenciado da administrao direta, os denominados rgos Autnomos. A reforma oramentria de 1986 trouxe a criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
10 BRASIL. Decreto-Lei no 594, de 27/5/69, regulamentado pelo Decreto no 66.118, de 26/1/70. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/1965-1988/Del0594.htm>. Acesso em: 19 nov. 2010. consultado em 19/10/10. 11 Art. 71. 12 Alterado pelo Decreto-Lei n 900, de 29/9/69.
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Federal (Sia ) e da Conta nica do Tesouro Nacional, qual sero recolhidas as importncias referentes s doaes aos fundos, criados nos anos 90.13 Entre os avanos reconhecidos a partir da Constituio Federal de 1988 est o lanamento das bases para a consolidao das polticas pblicas de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. A Nova Carta reconheceu esse segmento como sujeitos de direitos; atribuiu responsabilidades aos governos, famlia e sociedade na proteo integral e prioritria dessa populao.14 Da incluso espec ca do art. 227, decorreu a Lei no 8.069/90 que, nos arts. 88 e 260, determinou a criao de fundos especiais, lastreados em doaes dedutveis do imposto de renda (renncia scal) e outras fontes, para o nanciamento da promoo, defesa e garantia dos direitos desse segmento populacional. Isso representou uma conquista por emenda de participao popular que recolheu mais de 1 milho de assinaturas. A Constituio no se limitou a delinear o leque de polticas pblicas ao segmento crianas e adolescentes, lanou as bases para a garantia do nanciamento das polticas delineadas ao introduzir o conceito da prioridade absoluta que, traduzido sob a tica da militncia dos direitos humanos, indicar que as polticas para a criana e o adolescente tero preferncia na alocao dos recursos pblicos. Alm disso, no inciso VI do pargrafo 3 do art. 227, a Constituio previu o estmulo do poder pblico ao direito da proteo especial das crianas e dos adolescentes inclui, dentre outros meios, os incentivos scais e os subsdios [...]. Assim, embora desde 1964, os fundos especiais estivessem previstos em lei, foi preciso a edio do Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei no 8.069), em 1990, para que os fundos espec cos de nanciamento dos direitos da criana e do adolescente passassem a ser previstos trs esferas de governo. Em 1990, a edio da Lei no 8.069 (Estatuto da Criana e do Adolescente ECA) rati cou os pressupostos constitucionais da prioridade absoluta e no art. 260 grafou que:
Art. 260. Os contribuintes do imposto de renda podero abater da renda bruta 100% (cem por cento) do valor das doaes feitas aos fundos controlados pelos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, observado o seguinte: I limite de 10% (dez por cento) da renda bruta para pessoa fsica; II limite de 5% (cinco por cento) da renda bruta para pessoa jurdica.
Alm disso, o Estatuto reverteu a esses fundos os valores das multas dirias impostas ao ru, aps o trnsito em julgado das sentenas proferidas pela violao dos direitos das crianas e dos adolescentes (art. 214).
13 As doaes ao Fundo Nacional so recolhidas por meio de Guias de Recolhimento da Unio (GRU), mas nos estados e municpios predominam os depsitos em contas especficas. 14 CF 1988, art. 227.
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Ao lado desse processo de construo do arcabouo legal, d-se o delineamento da estruturao organizacional, da poltica de atendimento para a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes e dos meios para o seu nanciamento. Essas dimenses, estrutural, poltica e nanceira esto diretamente ligadas e sero decisivas para o sucesso das polticas desenvolvidas a partir do ECA. O Estatuto relaciona como diretriz da poltica de atendimento a manuteno de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criana e do adolescente (art. 88, inciso IV). Em outubro de 1991, a Lei no 8.242, criou o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), vinculado estrutura da Presidncia da Repblica e dando-lhe competncia para: zelar pela poltica nacional de atendimento dos direitos da criana e do adolescente; acompanhar a elaborao e a execuo da proposta oramentria da Unio [...] e gerir o Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (art. 2o, incisos II, IX e X, respectivamente), tambm criado pela referida lei. A nova lei deu outra redao ao art. 260, atribuindo ao Presidente da Repblica a competncia para de nir os limites dedutveis mediante decreto:
Art. 260. Os contribuintes podero deduzir do imposto devido, na declarao do Imposto sobre a Renda, o total das doaes feitas aos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente nacional, estaduais ou municipais devidamente comprovadas, obedecidos os limites estabelecidos em Decreto do Presidente da Repblica.
A mesma lei que criou o Conanda criou o FNCA, com as seguintes fontes de receitas previstas: a) as doaes das pessoas fsicas e jurdicas; b) os recursos provenientes do oramento da Unio; c) as contribuies dos governos e organismos estrangeiros e internacionais; d) o resultado de aplicaes do governo e organismo estrangeiros e internacionais; e) o resultado de aplicaes no mercado nanceiro e f) outros recursos que lhe forem destinados.15 De outro lado, a Lei no 8.242/91 derrubou, aps um ano de vigncia, os limites de deduo do imposto de renda devido xados originalmente pela Lei no 8.069/90 (ECA). Em menos de 3 anos, o limite de deduo xado para as pessoas jurdicas, passou de 5% da renda bruta para 1% do imposto devido, tal como se observa no Decreto no 794, de 05 de abril de 1993:
Art. 1 O limite mximo de deduo do Imposto de Renda devido na apurao mensal das pessoas jurdicas, correspondente ao total das doaes efetuadas no ms, xado em um por cento.
Em outubro de 1993, o Conanda apreciou e aprovou16 a minuta do Decreto que, no ano seguinte, quarto aniversrio do ECA, se transformaria no Decreto n 1.196, de 14
15 Lei no 8.242, art. 6, pargrafo nico. 16 Resoluo no 12, de 5/10/93.
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de julho e que rati cou as receitas do Fundo e especi cou a destinao: a) no apoio ao desenvolvimento das aes priorizadas na Poltica Nacional de Atendimento aos Direitos da Criana e do Adolescente; b) no apoio aos programas e projetos de pesquisas, de estudos e de capacitao de recursos humanos necessrios execuo das aes de promoo, defesa e atendimento criana e ao adolescente; c) no apoio aos programas e projetos de comunicao e divulgao das aes de defesa dos direitos da criana e do adolescente; d) no apoio ao desenvolvimento e implementao de sistemas de controle e avaliao de polticas pblicas, programas governamentais e no governamentais de carter nacional, voltados para a criana e o adolescente e e) na promoo do intercmbio de informaes tecnolgicas e experincias entre o Conanda e os Conselhos Estaduais e Municipais (art. 4). Chama ateno o fato dos fundos de os direitos da criana e do adolescente terem sido criados no auge do modelo neoliberal, quando se pregava o corte dos gastos pblicos, a reduo do Estado, a desburocratizao, a abertura comercial e nanceira, a privatizao e m dos subsdios. Talvez a consolidao do ECA no fosse crvel, tornando remota a doao incentivada e a demanda por recursos pblicos para a manuteno dos fundos de direitos que o Estatuto viabilizava. Destaque-se que foram necessrios 11 anos para que as doaes aos fundos alcanassem R$ 21 milhes. Outros fatores podem ter corroborado a expectativa de que os fundos criados pelo ECA no vingariam, como a falta de clareza inicial sobre os procedimentos exigveis para o acesso ao benefcio scal e o, consequente, risco de ser includo na malha na da Receita Federal em decorrncia das doaes. No entanto, ao lado da rati cao das fontes de receita e das destinaes dos recursos do FNCA, desenhava-se progressivamente a reduo da base de clculo das primeiras. No mbito das pessoas fsicas, houve forte recuo no limite das dedues. Em 26/12/95, ao regulamentar o imposto de renda das pessoas fsicas, a Lei no 9.250, havia xado que: a soma das dedues a que se referem os incisos I a IV no poder reduzir o imposto devido em mais de doze por cento (art. 12, inciso VII, 1). Isso indica que naquela poca as pessoas podiam fazer doaes para apoiar os programas do Estatuto da Criana, do Incentivo Cultura e do Incentivo Atividade Audiovisual e deduzir at 12% do imposto de renda devido. O limite para dedues do imposto de renda sofreu redues sucessivas ao longo dos anos 1990. O torniquete scal permaneceu afrouxado apenas nos dois primeiros anos da regulamentao do Fundo Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (FNCA), ocorrida em 14 de julho de 1994 (Decreto n 1.196). J em 1997, a Lei no 9.532, reduziu o limite das dedues para 6%:
Art. 22. A soma das dedues a que se referem os incisos I a III do art. 12 da Lei n 9.250, de 1995, ca limitada a seis por cento do valor do imposto devido, no sendo aplicveis limites espec cos a quaisquer dessas dedues.
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Atualmente, permanece o limite para as dedues das pessoas jurdicas, xado em 1%, em 1993, pelo Decreto no 794, e os 6% acima, apurados conforme a Lei no 9.250 e suas alteraes, a exemplo da promovida pela Lei no 9.532. Em 2009, a Lei no 12.010 incluiu um novo pargrafo no art. 260 que reitera o carter complementar dos recursos dos fundos, busca preservar suas disponibilidades e rati ca o princpio da prioridade absoluta. O pargrafo introduzido no ECA pela chama lei nacional da adoo determinou que as disponibilidades dos fundos no desobrigam os entes federados de prever em seus oramentos os recursos necessrios execuo das polticas de assistncia social, educao, sade, aes, servios e programas de atendimento a crianas, adolescentes e famlias (art. 260, 5). Pode-se dizer que ao rea rmar o carter complementar dos recursos dos fundos de direitos, a lei reconhece as suas limitaes para fazer frente demanda crescente por polticas de proteo, defesa, garantia e atendimento dos direitos das crianas e dos adolescentes. Em razo disso, rati ca que os governos devem aportar em seus oramentos recursos para garantir os direitos desse segmento da populao. Em 2010, a Resoluo n 137 do Conanda reforou a caracterstica complementar dos recursos dos fundos no nanciamento das polticas pblicas. A norma, ao divulgar parmetros para a criao e a gesto dos fundos, vedou o apoio nanceiro a aes que no estivessem diretamente relacionadas com a sua criao. Vedou tambm o nanciamento de projetos que j contam com fontes de recursos espec cas, como o caso dos enquadrveis nas polticas sociais bsicas. Alm disso, determinou que os projetos inovadores desenvolvidos sob a poltica de atendimento, fossem apoiados por tempo no superior a trs anos. A orientao considerou que esse prazo seria su ciente para a avaliao dos resultados desses projetos e sua absoro pela poltica e oramento pblicos. Em 20 de janeiro de 2010, a Lei no 12.213 criou o fundo nacional do idoso e incluiu no limite de doao do imposto de renda devido pelas pessoas fsicas e jurdicas as doaes feitas tambm aos seus similares nos estados e nos municpios. Com isso, a somatria do limite de deduo do imposto de renda ganhou mais uma varivel, o que, na prtica, signi ca oferecer ao contribuinte a possibilidade de optar pelo apoio ao segmento das crianas e dos adolescentes e/ou de idosos.17 No decorrer desses vinte anos de existncia do ECA, os fundos dos direitos das crianas e dos adolescentes foram submetidos a diversos avanos e retrocessos. A variao do montante das doaes, por exemplo, esteve sujeita ao ciclo econmico e instabilidade do lucro das empresas e da renda das pessoas. A reduo dos limites dedutveis das doaes e a base de clculo desses limites tambm resultaram na instabilidade das doaes. A instabilidade jurdica que perdurou durante o processo
17 O PL 1300/99, em tramitao no Congresso Nacional, se aprovado, dever facilitar as doaes aos fundos dos direitos das crianas na medida em que estende o prazo do seu recolhimento para a data da entrega da declarao de ajuste
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de regulamentao dos fundos e das modalidades de captao de recursos, afastou potenciais doadores. Mesmo assim, segundo o estudo Oramento Criana e Adolescente (OCA) Balano dos 20 anos do Estatuto da Criana e do Adolescente (1990-2010),18 houve aumento expressivo de recursos para os programas e aes previstos no ECA na ltima dcada. Entre 1996 e 2006, duplicaram os recursos da SEDH para esses programas. Os recursos do FNCA multiplicaram por seis, no perodo de 1998 a 2006. Contudo, uma constatao preocupante, segundo o estudo, a inverso da participao dos recursos prprios em relao s doaes. No decorrer do perodo 1998/ 2009, as doaes passaram a ser as principais fontes de recursos do FNCA, ampliando a dependncia dos programas das contribuies das pessoas jurdicas e fsicas, no obstante a crescente demanda por investimentos na defesa dos direitos desse segmento da populao. Ainda que a participao das doaes no oramento dos fundos continue a aumentar no curto prazo, isso no afasta sua maior instabilidade relativamente s alocaes do tesouro nacional, com base nas receitas pblicas ordinrias (impostos, taxas e contribuies), embora essas tambm estejam sujeitas a utuaes. Em 2010, a edio da Resoluo n 137 do Conanda inaugurou uma nova fase dos fundos dos direitos da criana e do adolescente e ir requerer o aprimoramento da capacidade de gesto, controle, normatizao e avaliao dos fundos pelos governos e rgos Colegiados. At a edio dessa Resoluo, no havia orientao geral sobre as modalidades de acolhimento de doaes aos fundos de direitos e sobre a gesto desses recursos. A modalidade de captao de doaes interpretada a partir da edio do ECA resumia-se na sua forma pura, por meio da qual o doador fazia o recolhimento conta do fundo, sem qualquer exigncia alm do benefcio scal. Uma vez depositado ao fundo, os recursos sero aplicados no apoio a projetos selecionados mediante edital. A Resoluo n 137 ao buscar disciplinar modalidades de captao de recursos que ganharam impulso ao longo dos ltimos vinte anos contribuiu para disseminar duas outras formas de doao. Na primeira delas, o doador no se limita a fazer os recolhimentos e auferir o benefcio scal, mas tambm manifesta o interesse no apoio a determinada ao estratgica (Figura 1).
18 MOREIRA, C.; SADECK, F; GATTO, M. Oramento Criana e Adolescente OCA Balano dos 20 anos do Estatuto da Criana e do Adolescente. Fundao dos Direitos Humanos Bento Rubio. Braslia (DF), 2010 (no prelo).
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Figura 1: Fluxograma das doaes dirigidas a aes estratgicas

Doaes para aes estratgicas
Comunica o Arquive-se
Presta Contas
Conselho
Elabora Diagnstico
Planejamento Estratgico
Plano de Ao e Prioridades
Lana Edital
Projeto Aprovado?
Fundo ($)
Recibo ao Doador
Abre e mantm conta-ao Aes estratgicas
Executor
Prope Projeto
Executa o Projeto
Artigo 12
Doador
Faz doao e indica a linha de ao ($)
Fonte: Resoluo n 137, art. 12. Elaborao do autor.
Na segunda modalidade (Figura 2), o doador escolhe no apenas o programa ou ao que deseja apoiar, mas o projeto selecionado pelo conselho de direitos. Note-se que, em ambas as modalidades descritas (doao dirigida e projetos chancelados), h o interesse do doador em saber no apenas como doar, mas tambm em identi car onde os recursos sero aplicados. Desse interesse do doador na destinao dos recursos, poder advir outro: saber como eles foram aplicados. Obviamente, em determinados casos, esse interesse do doador poder ser interpretado com ingerncia no poder decisrio dos conselhos, a quem compete decidir sobre a aplicao dos recursos doados (CARRIO, 2008).19 De outro ponto de vista, o interesse do doador poder re etir uma contribuio para o aprimoramento da gesto dos fundos de direitos. De ambos os ngulos possvel relacionar ps e contras, em especial se considerarmos as de cincias e limitaes que afetam os conselhos de direitos e que, s vezes, os colocam refns da deciso de aporte de recursos do doador.
19 CARRIO, Fernando Albano. Responsabilidade social das empresas: controvrsias e consensos em torno da doao ao fundo da infncia e do adolescente. Monografia apresentada Universidade Federal Fluminense (UFF). Niteri (RJ), 2008.
Fim
Incio
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Figura 2: Fluxograma das doaes dirigidas a projetos chancelados

Doaes para projetos chancelados
Comunica o Arquive-se
Presta Contas
Conselho
Elabora Diagnstico
Planejamento Estratgico
Plano de Ao e Prioridades
Divulga Edital
Projeto Aprovado?
Fundo ($)
Recibo ao Doador
Reserva 20%
N
Protocola e abre conta-chancela
Executor
Recebe Apresenta Chancela e Projeto para busca do chancela doador
Executa o Projeto
Artigo 13
Doador
Recolhe a doao a crdito do Fundo ($)
Fonte: Resoluo n 137, art. 13. Elaborao do autor.
3 ORAMENTO PARA A DEFESA DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE (ODCA)

Para efeitos deste artigo, entende-se como Oramento para a Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (ODCA) o montante dos crditos disponibilizados para as seguintes Unidades Gestoras (UG): Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) e Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA).20 Considera-se execuo oramentria a razo entre a soma dos crditos empenhados ou descentralizados e os crditos disponibilizados. Esses ltimos referem-se ao valor dos crditos autorizados pela lei oramentria anual, includas as emendas parlamentares e excludos os valores contidos pela Secretaria de Oramento Federal (SOF). Chama-se crditos contidos aos recursos que momentaneamente no podem ser empenhados como os contingenciados, as transferncias para outros rgos ainda no processadas, os referentes a pedidos de alterao de fonte, de modalidade ou da UF destinatria. Os crditos cam indisponveis at a concluso da alterao solicitada, o que evita a ocorrncia de empenhos em duplicidade.
20 Para esta anlise, tomamos o ano de 2009. Outros detalhamentos podem ser encontrados na Avaliao do FNCA 2007. Disponvel em: <http://www.direitosdacrianca.org.br/midia/publicacoes/relatorio-fnca-2013execucao-orcamentaria-2007-e-perspectivas-para-2008>.
164
Fim
Incio
Na SEDH, compete Subsecretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SNPDCA), dentre outras atribuies, coordenar, orientar, acompanhar e integrar aes para a promoo, garantia e defesa dos direitos da criana e do adolescente, conforme o Estatuto da Criana e do Adolescente.21 O organograma da Figura 4 destaca na atual estrutura da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, dentre os colegiados nacionais, o Conanda e dentre as secretarias, a SNPDCA. Para implementar a poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, a SNPDCA formaliza convnios, acordos e ajustes com rgos governamentais e no-governamentais. A parceria com esses entes requer a aplicao de recursos nanceiros, cuja aplicao, no mbito do governo federal, autorizada pela da lei oramentria anual. Normalmente, aos recursos transferidos pela SEDH, adiciona-se a contrapartida do convenente, medida em recursos nanceiros, bens ou servios economicamente mensurveis.22 No ano de 2009, o Tesouro Nacional disponibilizou para a SNPDCA crditos no valor de R$ 128 milhes, includos os recursos do FNCA. Esse montante representa 54% do volume de crdito da SEDH. Dos R$ 128 milhes do oramento criana, R$ 77 milhes foram disponibilizados para o nanciamento dos projetos da SNPDCA a maior parte para o apoio a construo e reforma de unidades de semiliberdade e internao do Pr-Sinase (R$ 51,5 milhes, ou 67%) e R$ 51,00 milhes para os projetos apoiados pelo FNCA (39,8% do total). Cabe aqui lembrar que a natureza do FNCA contbil, ou seja, os projetos nanciados com seus recursos so gerenciados pela estrutura da SEDH e, dentro desta, majoritariamente pela SNPDCA.23 Relativamente s fontes de recursos, 100% do oramento da SNPDCA provm de recursos prprios do Tesouro Nacional, do exerccio corrente (fonte 100). J as fontes de recursos do FNCA so mais diversi cadas. Em 2009, dos R$ 52 milhes dos crditos disponibilizados, R$ 31 milhes foram provenientes de doaes (fontes 196 e 396, 59,46%) e R$ 11,48 milhes, dos recursos prprios do Tesouro (fonte 100, 22,6%). As devolues e os rendimentos nanceiros dos recursos do FNCA (fonte 182, R$ 4,69 milhes e fonte 180, R$ 4,66 milhes, respectivamente) somaram R$ 9,35 milhes (18% das fontes). Por m, temos as receitas da fonte 118 contribuies sobre concursos e prognsticos no valor de apenas R$ 17,8 mil. Cabe destacar a importncia que as doaes representam para o nanciamento das aes da Poltica Nacional de Atendimento dos Direitos da Criana e do Adolescente,
21 Com a edio do Decreto no. 6.980, a partir de 13/10/09, a Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, bem como a de Promoo de Direitos Humanos e a de Promoo dos Direitos da Pessoa com Deficincia, criada pelo decreto, ganharam o termo Nacional. A sigla de SPDCA passou para SNPDCA. 22 Portaria n 127, de 29/5/08, art. 20. 23 Algumas funes de gesto so desempenhadas pela Secretaria de Gesto da Poltica de Direitos Humanos, como os registros dos empenhos, emisso das ordens bancrias, anlise das prestaes de contas financeiras e outras.
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de estudos, pesquisa, capacitao de conselheiros de direitos e tutelares, entre outras. Diante dessa importncia, cabem aqui alguns comentrios adicionais. H uma estreita relao entre o desempenho da economia, os lucros das empresas e o montante das doaes. O crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) em 2007 (+5,7%) e em 2008 (+5,1%) criou um ambiente favorvel captao de recursos. Em 2007, as empresas doaram R$ 22,4 milhes ao FNCA, as pessoas fsicas, R$ 53,7 mil. Em 2008, essas doaes foram de R$ 20,6 milhes e R$ 28,5 mil, respectivamente. Tendo em vista que os recursos no so plenamente aplicados, esse bom histrico deu suporte para o crdito disponvel de R$ 27,5 milhes, na fonte 396, em 2009. Contudo, o agravamento da crise nanceira mundial no m de 2008 e seus impactos no PIB do Brasil em 2009 (-0,2%) resultaram em uma conjuntura desfavorvel para as doaes de 2009. Os saldos das receitas realizadas do FNCA no m de 2009, comparados aos de 2008 mostraram que as doaes das empresas sofreram uma queda de 27% e a das pessoas, de 60%. A nica fonte de receita do FNCA que apresentou variao para mais foi a devoluo de recursos de convnios anteriores o que, convm destacar, sinaliza que parte dos recursos liberados no atingiu o seu objetivo. As demais variaes no causam surpresa visto que os prognsticos so fontes residuais, os recursos do Tesouro no esto entre as fontes prprias do FNCA e os rendimentos, considerada a poltica de juros reais decrescentes, mantiveram-se estveis. O impacto da crise nanceira global sobre o lucro das empresas e, consequentemente, sobre as doaes de recursos das pessoas jurdicas e fsicas aos Fundos para os direitos das crianas, Federal, Estaduais e Municipais pode ser identi cado na variao dos totais apurados em 2008 e 2009. Os valores de 2008 foram corrigidos para dezembro de 2009 pelo IPCA. Nota-se que o valor global das doaes teve uma retrao de R$ 84,5 milhes (-31,5%) em 2009, relativamente a 2008. Em termos monetrios, a maior queda foi registrada no estado de So Paulo que, em 2008, detinha mais da metade da renncia scal aos Fundos para a Infncia e a Adolescncia (FIAs).24 Os fundos de direitos paulistas deixaram de arrecadar R$ 56,34 milhes, de 2008 para 2009 (-40,25%). No Distrito Federal, sede do Fundo Nacional e do Fundo Distrital, o montante recebido em doao caiu de R$ 22,3 milhes para R$15,6 milhes (-R$ 6,6 milhes ou -29,87%). O maior impacto decorreu da frustrao de arrecadao do Fundo Nacional que arrecadou pouco mais de R$ 15 milhes, metade dos R$ 30 milhes inicialmente previstos. Em Minas Gerais, as arrecadaes aos FIAS recuaram R$ 3,87 milhes de 2008 para 2009, os fundos gerenciados pelos Conselho de Direitos do Paran, do Rio Grande do Sul e de Pernambuco deixaram de arrecadar mais de R$ 2,5 milhes cada um.
24 Os FIAs so os similares do Fundo Nacional, nos estados, Distrito Federal e municpios.
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As perdas foram expressivas em Santa Catarina, no Rio de Janeiro, Esprito Santo, Mato Grosso e Piau, superando a cifra de R$ 1 milho em cada estado. Raros foram os estados que superaram o valor arrecadado em 2008, caso da Bahia e da Paraba, conforme se observa na Tabela 1. Tabela 1: Doaes ao FNCA e FIAs por UF 2008 e 2009 (em R$ de 2009)
UF AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA MT MS MG PA PB PR PE P1 RJ RN RS RO RR SC SP SE TO BRASIL 2008 111.655,97 449.094.62 0,00 1.536.311,39 3.860.507,92 3.686.409,64 22.346.508,15 4.134.635,09 1.363.190,61 1.310.639,72 3.241.176,81 635.718,28 26.619.089,40 2.356.473,96 425.594,35 15.478.210,57 8.148.432,65 1.871.617,88 3.691.357,71 1.452.766,49 20.956.826,98 9.137,16 44.979,76 4.176.660,15 140.005.264,62 270.093,48 136.594,19 R$ 268.318.947,55 Partic. % 0,04 0,17 0,00 0,57 1,44 1,37 8,33 1,54 0,51 0,49 1,21 0,24 9,92 0,88 0,16 5,77 3,04 0,70 1,38 0,54 7,81 0,00 0,02 1,56 52,18 0,10 0,05 100,00 2009 300.436,79 449.815,00 0,00 433.759,52 4.525.326,09 1.891.731,14 15.671.988,41 2.806.742,55 842.550,39 1.021.532,18 2.056.192,72 858.501,96 22.745.274,11 2.443.248,65 854.822,89 12.964.778,69 5.357.748,74 808.321,09 2.064.016,45 756.890,50 18.425.006,01 70.654,78 0,00 2.430.346,09 83.657.477,36 122.109,31 209.005,95 R$ 183.768.285,37 Partic. % Var. % 0,16 0,24 0,00 0,24 2,46 1,03 8,53 1,53 0,46 0,56 1,12 0,47 12,38 1,33 0,47 7,05 2,92 0,44 1,12 0,41 10,03 0,04 0,00 1,32 45,52 0,07 0,11 100,00 -71,77 17,22 -48,68 -29,87 -32,12 -38,19 -22,06 -36,56 35,04 -14,55 3,68 100,85 -16,24 -34,25 -56,81 -44,09 -47,90 -12,08 673,27 -100,00 -41,81 -40,25 -54,79 53,01 -31,51 169.07 0,16 Var. R$ -188.780,82 -720,38 0,00 1.102.551,87 -664.818,17 1.794.678,50 6.674.519,74 1.327.092,54 520.632,22 289.107,54 1.184,984,09 -222.783,68 3.873.815,29 -86.774,69 -429.228,54 2.513.431,88 2.790.683,91 1.063.296,79 1.627.341,26 695.875,99 2.531.820,97 -61.517,62 44.979,76 1.746.314,06 56.347.787,26 147.984,17 -72.411,76 84.550.662,18
Fonte: SRF. Corrigidos pelo IPCA. Elaborao do autor. Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 153-174, dez. 2010
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4 OS LIMITES DAS DOAES PARA O FINANCIAMENTO DAS POLTICAS DO ODCA

So vrios os limites encontrados na administrao pblica para a implementao das polticas de atendimento dos direitos das crianas e dos adolescentes. Esses limites normalmente se referem estrutura insu ciente, falta de pessoal quali cado e de recursos oramentrios e nanceiros. Entre esses ltimos, os fundos para os direitos das crianas se deparam com a importncia que as doaes tm assumido, de um lado, e a sua instabilidade, de outro. Como apontado, as doaes das empresas e das pessoas fsicas aos fundos de direitos esto relacionadas com a renda desses segmentos, a qual, por sua vez, est atrelada ao desempenho da economia. Alm da instabilidade inerente renda das famlias e das empresas, recentemente, as receitas das doaes aos fundos para os direitos das crianas ganharam um novo componente: a concorrncia da arrecadao de doaes para os fundos dos idosos. A Lei no 12.213, que criou o Fundo Nacional do Idoso (FNI), permite aos contribuintes deduzir do imposto de renda em razo das contribuies feitas a esse fundo. Tal como destacado na nova lei, a soma dos valores a deduzir do imposto de renda devido, somadas as contribuies aos fundos para as crianas e dos idosos, no poder ultrapassar a 1% do valor a ser recolhido pelas rmas. Assim, uma empresa que estimar em R$ 1.000,00 o imposto devido poder doar at R$ 10,00 aos respectivos fundos e recolher Receita Federal os restantes R$ 990,00. Embora a nova lei no especifique, a Secretaria da Receita Federal dever regulamentar, para as doaes das pessoas fsicas, metodologia de apurao de limite semelhante. Tomando-se por base a Instruo Normativa no 258/2002, a soma das dedues das pessoas fsicas (aos fundos para as crianas, incentivo cultura, atividade audiovisual e ao desporto) estar limitada a 6% do imposto devido. Assim, para R$ 1.000,00 devido, o contribuinte poder deduzir at R$ 60,00 das doaes aos fundos e demais incentivos citados, recolhendo ao sco R$ 940,00. Outro limite com os quais as doaes aos fundos de direitos das crianas, dos adolescentes (e agora, dos idosos) podem se deparar dado pela Lei Complementar no 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. Essa lei determina que a Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) dever conter anexo com o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita, para o ano do incio da sua vigncia e os dois seguintes, bem como de demonstrativo de que esse gasto no afetar as metas de resultados fiscais previstas na LDO e de que a renncia est baseada em medidas de compensao por aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.25
25 Lei Complementar no 101, de 4/5/2000, art. 14.
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Conforme mostra o Gr co 1, no perodo 2002/2009, as doaes observadas aos fundos dos direitos das crianas superaram as estimativas da Receita Federal, exceto em 2009, reprimidas pela crise scal e que interrompe a sequencia crescente das doaes. Para 2010, as estimativas o ciais indicam que a Renncia do Imposto de Renda para os fundos criados a partir do ECA chegar a R$ 322 milhes, depois, R$ 431 milhes, em 2011, ano a partir do qual est prevista uma retrao desses gastos tributrios. Grfico 1: Renncia fiscal ao FNCA e FIAs observada (1 coluna) e prevista (2010-2012) R$ milhes
500,00 450,00 400,00 350,00 300,00 250,00 200,00 150,00 100,00 0,00
20 06 20 05 20 02 20 03 20 07 20 08 20 04 20 09 pl 20 10 pr 20 11 pr 20 12 pr 20 13 pr
167,01 118,09 82,59 93,4688,14 68,53 62,22 221,06 261,36 251,71 198,61 183,76 322,74 431,05 391,44 354,93
168,29
72,72
50,00 31,40 18,26
Fonte: SRF. Elaborao do autor.
A LDO2010, entre outros agregados macroeconmicos, prev que o PIB crescer 4,5%, 5,0% e 5,0%, em 2010, 2011 e 2012, respectivamente. H outro fator determinante para a variao dos gastos tributrios (Gr co 1) e das doaes das empresas e pessoas. Em 2007, o crescimento do PIB foi de 5,7% e as doaes ao FNCA chegaram a R$ 19 milhes. No ano seguinte, a economia cresceu 5,1% e as doaes alcanaram R$ 21 milhes. Com o crescimento negativo do PIB em 2009 (-0,2%), as doaes das empresas ao Fundo Nacional caram em apenas R$ 15 milhes. Ainda que as projees de crescimento do PIB para 2010 se con rmem, as doaes ao FNCA podem no retornar casa dos R$ 20 milhes. A edio da Resoluo n 137 do Conanda, se por um lado regulamentou as doaes para aes estratgicas e projetos chancelados, por outro ampliou o poder decisrio das empresas na alocao das doaes, ajustando-as s suas estratgias de responsabilidade social. No Municpio de So Paulo (SP), que adota o mecanismo de doaes dirigidas para projetos, as doaes eram R$ 1,7 milho em 2002 e passaram a R$ 42,6 milhes em 2007. Esse
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movimento tambm observado em outras capitais, como Curitiba (PR), onde as receitas eram de R$ 885 mil (2003) e saltaram para R$ 9,6 milhes (2007). En m, a criao do FNI, a nova resoluo do Conanda e as estratgias de doao das empresas, tendem, por um lado, a reduzir as doaes ao FNCA e, por outro, ampliar o montante da renncia scal, no obstante as menores taxas de crescimento econmico previstas a partir deste ano.
5 CONCLUSES
Este artigo procurou mostrar que os limites do nanciamento do oramento para a defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes no Brasil no se resume insu cincia das estruturas dos conselhos, da quali cao exigida para lidar com as especi cidades que envolvem a contabilidade pblica, o planejamento tributrio e o uxo dos oramentos. medida que as doaes adquirem importncia entre as fontes de recursos desses fundos, so replicadas as caractersticas da concentrao econmica na possibilidade de nanciamento dos projetos de apoio ao segmento populacional das crianas e dos adolescentes. Alm disso, a importncia das doaes e a concentrao das oportunidades de nanciamento dos projetos tendem a embutir uma limitao implcita ao poder decisrio dos conselhos, o que exige uma capacidade de gesto cada vez mais aguada. A anlise da gesto oramentria e nanceira dos instrumentos criados a partir do ECA, com base na experincia do Fundo Nacional, permite-nos concluir que a garantia do princpio da prioridade absoluta requer o aprimoramento da gesto compartilhada dos recursos destinados s polticas para a defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. Antecede a essa exigncia a adequao das fontes de recursos que do lastro a essas polticas para que se evite a excessiva dependncia das doaes e das particularidades que as cercam vis--vis as demandas que se apresentam para a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes. A anlise peridica da gesto desses fundos fundamental e pode contribuir para a adequao das fontes dos recursos s aes prioritrias para o segmento. H entraves de natureza estrutural a serem superados, como o limite dado pela restrio scal, a utuao das doaes pela instabilidade no nvel da atividade econmica e o risco de canibalismo entre os fundos que se nutrem dos recursos da renncia de receita administrada, do qual tende a se apropriar os interesses privados para a maximizao do lucro. Diante dessas concluses, parece-nos fundamental: I.
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Fortalecer as estruturas e municiar os conselhos de quadro de pessoal tcnico quali cado para elaborar e analisar diagnsticos, subsidiar decises estratgicas,
avaliar os resultados dos projetos nanciados com os recursos ordinrios do oramento pblico e as doaes com e sem incentivos scais; produzir relatrios e prestaes de contas; II. Promover a sincronia nas decises e a complementariedade das polticas e aes, otimizando os oramentos voltados para a defesa dos direitos da criana, do adolescente, da juventude e dos idosos;
III. Promover a cooperao para otimizar o uso dos recursos humanos, materiais e nanceiros no nvel nacional e editar normas que orientem os estados e municpios na mesma direo, ressaltando os objetivos comuns das polticas para a defesa dos direitos dos segmentos que motivaram a criao dos fundos e das estruturas no mbito do setor pblico, inibindo as tendncias de concentrao de benefcios e de realizao de negcios a partir dos recursos pblicos; IV. Promover aes que destaquem o avano das polticas nacionais, paralelamente s virtudes do combate sonegao, do controle social, da otimizao das possibilidades de incluso social e econmica trazidas a partir da edio do ECA; V. Aprimorar os projetos, maximizar seus resultados, diversi car a aplicao dos recursos para corrigir as desigualdades regionais, sob o risco de se caminhar para a fragmentao das aes e fragilizao das instituies, o que poder levar extino dos rgos e fundos.
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Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto
Diretor Geral do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear IPECE Professor CAEN/UFC Ps-doutorado Universidade de Harvard EUA
1 INTRODUO
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que busca a garantia do equilbrio das contas pblicas nas trs esferas de governo, iniciou sua vigncia em 2000 sem unanimidade poltica e sem a devida credibilidade. Passada uma dcada, a LRF pode ser considerada um marco na administrao pblica ao estabelecer parmetros de controle dos gastos, limitao ao endividamento, criao de mecanismos de transparncia e controle scossocial. Por seu turno, muito mais que um divisor de guas na gesto pblica, este mecanismo legal ultrapassou as fronteiras do setor pblico promovendo um novo sentimento e viso nacional de zelo pelos recursos pblicos, conforme apontado na pesquisa de percepo da populao sobre a poltica scal brasileira realizada pela Escola de Administrao Fazendria (ESAF, 2010). Com a implementao da Lei, o Brasil conseguiu, de certa forma, controlar suas contas e o d cit pblico crescente, especialmente por meio de um maior rigor com a execuo oramentria, mais transparncia e melhor controle dos oramentos dos estados e municpios. A despeito dos benefcios diretos e indiretos que ela introduziu, tornou-se possvel vislumbrar onde foi mais efetiva e as limitaes da sua e ccia a partir do ditame legal, a saber: prticas de contabilidade criativa (comprometendo a credibilidade scal conquistada), a falta de trava para os gastos de custeio e a inexistncia de
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Heloisa Helena Maia de Mendona

Gestora de Contabilidade da Prefeitura Municipal de Maracana CE Mestre em Economia CAEN/UFC
Resumo
Esse artigo examina os determinantes dos gastos com pessoal nos municpios nordestinos e busca relacionar estas despesas com o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A avaliao permitiu concluir que a dependncia de recursos transferidos da Unio e Estado, a reeleio e a presso da sociedade por bens e servios pblicos so fatores relevantes para explicar os gastos com pessoal. Confirmando o que outros trabalhos empricos na rea identificaram, os gastos com pessoal nos municpios do Nordeste esto em trajetria crescente indicando certa tendncia proximidade ao limite permitido. No entanto, verifica-se que o preconizado na LRF no perodo analisado foi seguido e que os municpios tm agido com responsabilidade fiscal.
Palavras-chave
Lei de Responsabilidade Fiscal; Descentralizao; Gastos com Pessoal.
Abstract
This article examines the determinants of spending on personnel in municipalities (cities) in the Northeast and seeks to relate these costs to compliance with the Fiscal Responsibility Law (LRF). The assessment concluded that the dependence on resources transferred from the Union and state, the re-election and pressure from society for public goods and services are relevant factors to explain the staff costs (salaries). Confirming other empirical paper in the area identified, staff costs in the Northeast are in an upward trend indicates a certain tendency to the proximity to the permitted limit. However, it is recommended that at the LRF during the period was followed and that local authorities have acted with fiscal responsibility.
Keywords
Fiscal Responsibility Law; Decentralization; Staff.
limites para o endividamento da Unio, visto que somente foram institudos para os estados e municpios. Apesar de dez anos de vigncia, a nica mudana introduzida LRF foi a aprovao da Lei Complementar n 131/2009, que amplia a transparncia scal e determina a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e nanceira dos rgos pblicos, entrando em vigor em maio de 2010 Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios acima de cem mil habitantes. A consolidao desta ferramenta de controle social pr-resultados scais um importante aliado manuteno do xito obtido pela Lei. Como alertado por Giuberti (2005), a estrutura federativa brasileira corrobora para a inexistncia de controle efetivo do d cit pblico estadual e municipal por parte do governo central. Deste modo, a manuteno de supervits scais por parte do ente nacional ca comprometida se os estados e municpios no administrarem os recursos com a devida responsabilidade scal. Entre os primeiros estudos empricos realizados no mbito municipal que analisam o impacto da LRF sobre as nanas pblicas, destacam-se novamente Giuberti (2005) e Fiovarante, Pinheiro e Vieira (2006). Esses autores veri caram a convergncia dos gastos com pessoal, que apontam um erro de calibragem na xao do percentual, uma vez que o limite imposto na lei no afeta em mdia estes entes subnacionais. Ainda segundo os autores, com a criao da referida lei houve um estmulo ampliao da rubrica nos municpios que se encontravam muito abaixo do teto. Entretanto, eles concluram que a LRF e caz no controle da despesa com pessoal dos municpios que se encontravam com gastos elevados. Boueri e Piancastelli (2008) apontam que a promulgao da LRF, quase dois anos aps a concluso da renegociao da dvida dos estados, concedeu maior consistncia e introduziu novos parmetros de desempenho para a efetivao de operaes de crdito. Para os autores, apenas as despesas com pessoal dos estados no apresentaram variao expressiva em relao ao PIB, mas a partir de 2000 houve uma acelerada elevao das despesas de custeio, pois no foram objeto de limite por parte da Lei. Alertam ainda que as despesas de custeio se tornaram o canal do qual os estados passaram a se utilizar para elevar os gastos correntes, por ampla contratao de servios de terceiros. Santolin, Jayme Junior e Reis (2009) analisam as implicaes da despesa com pessoal e dos investimentos nos municpios mineiros, para o perodo de 1995 a 2005, utilizando dados em painel dinmico. Estes autores concluem que os municpios tm ampliado a dependncia s transferncias correntes, visto que, mediante seu aumento, as despesas com pessoal tm sido priorizadas. Concluem, ainda, que o baixo crescimento dos investimentos no est totalmente associado a uma substituio causada pela ampliao dos gastos com pessoal, no havendo garantia de que os recursos antes destinados para investimentos migram para outro tipo de gasto.
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Tem sido evidenciado que a maioria dos municpios encontra-se abaixo dos parmetros legais, agindo com responsabilidade scal, e que LRF um instrumento e ciente de controle e equilbrio das contas pblicas. As discusses recentes despertam pelos interesses relacionados ao advento da Emenda Constitucional n 55/071e as di culdades dos municpios em cumprir o dcimo terceiro salrio de seus servidores, sugerindo a existncia de estrangulamentos nanceiros. Outras questes esto mais ligadas necessidade de abertura de parcelamentos especiais dos dbitos junto Unio a cada quatro anos e ao hipottico loteamento e aparelhamento da mquina pblica. Esta pesquisa introduz na apreciao do comportamento fiscal uma nova avaliao sobre trs vertentes. Alm da tica tradicional da LRF, que abrange o comprometimento nanceiro municipal e as despesas de pessoal, acrescenta-se nessa anlise a rubrica correspondente aos servios de terceiros. Vale ressaltar a existncia de outras questes ainda no devidamente exploradas pela literatura nacional, como o modus operandi da descentralizao de polticas pblicas sociais pelo Governo Central. Imagina-se que a gesto municipal possa ser in uenciada tambm por diversos outros condicionantes como a possibilidade de reeleio do prefeito e a atividade econmica dos municpios. Alm do mais, esse estudo estende o perodo de anlise at 2008, abrangendo duas gestes completas ps-LRF, o que no foi feito em trabalhos anteriores. Por m, a investigao contribuir para que haja um maior entendimento da realidade regional, pois ser abordado na anlise o caso dos municpios do Nordeste brasileiro, visto que representam aproximadamente 30% da populao total e detm baixos ndices de Desenvolvimento Humano, quando comparado com as outras regies do pas. Desse modo, o objetivo desta pesquisa identificar os determinantes do comportamento scal dos municpios nordestinos a partir dos limites estabelecidos para controle da despesa com pessoal, buscando ampliar estudos existentes e apresentando aspectos no captados e controlados pelo mecanismo legal. Esse trabalho evidencia a existncia de um cenrio paralelo ao indicado pela LRF, fundamento em brechas legais e contabilidade criativa. A anlise compreende o perodo de 1998 a 2008 e utiliza variveis de trs grupos diferentes (fiscal, poltico e socioeconmico), com o fito de registrar o que efetivamente mudou na estrutura das nanas pblicas, tendo em vista que para regras scais, como a LRF, serem bem-sucedidas, so necessrias avaliaes e aprimoramento estrutural com base nos fatores que explicam seu cumprimento. Este artigo est organizado em cinco sees. Alm da introdutria a segunda seo far uma breve anlise do comportamento scal dos municpios nordestinos. A terceira discutir a metodologia aplicada alm de descrever a base de dados utilizada
1 A emenda Constitucional n 55, de 20/9/2007, ampliou o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) em 1%, com repasse no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano.
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na parte emprica enquanto na quarta seo apresentaremos, detalhadamente, os resultados economtricos bem como suas anlises. Por m, a quinta seo ser dedicada concluso.
2 COMPORTAMENTO FISCAL DOS MUNICPIOS NORDESTINOS

Em sistemas polticos federativos, observa-se a divergncia entre o esforo de estabilizao por parte do governo central e o modelo de descentralizao scal existente, haja vista que as dvidas provocam muitas vezes con itos entre as unidades federadas, assim como entre essas ltimas e o governo central. A LRF, visando obter o equilbrio das contas pblicas, estabeleceu metas para controle dos gastos e para o endividamento pblico. Para tanto, foram estabelecidos limites s despesas com pessoal e endividamento, de maneira universal e in exvel, tanto a estados quanto a municpios. Como ponto de partida anlise histrica do comportamento scal dos municpios do Nordeste, considera-se relevante a visualizao do comportamento da Receita Corrente Lquida (RCL) e suas principais fontes de recurso, tendo em vista que esta a varivel utilizada no clculo de todos os limites legais. As despesas com pessoal sero detalhadas no tpico 2.2. 2.1 RECEITA CORRENTE LQUIDA (RCL) A anlise do comportamento da RCL est seccionada em Transferncias da Unio (TU) e Estados (TE), Receita Tributria (RT) e Outras Receitas Correntes (OUTR) e ser feita a partir de uma amostra de 720 municpios do Nordeste, para o perodo de 1998 a 2008, utilizando informaes do banco de dados Finanas do Brasil (Finbra), disponibilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O Gr co I indica que os municpios nordestinos so bastante dependentes dos recursos recebidos da Unio, com participao que ultrapassam a 60% da receita corrente lquida em quase todos os anos, apesar da reduo de 9,6% no perodo. No tocante s TE, veri ca-se uma expressiva reduo a partir de 2002, enquanto as outras fontes de receita tornaram-se mais representativas, sugerindo que a mudana no Plano de Contas Contbil, ao transferir a classi cao do Fundef de TE para Transferncias Multigovernamentais, pertencente ao Grupo de Outras receitas, possibilitou a inverso representativa entre as fontes de recursos.
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Grfico I: Composio da RCL, por origem de recursos, municpios do Nordeste
Fonte: Finbra/STN (Elaborao prpria).
Com menor representatividade na receita municipal, encontra-se a RT, constituda de impostos, taxas e contribuies de melhoria. Apesar do crescimento de 32% entre 1998 e 2008, a tmida representao da RT na RCL indica pequena efetividade do mecanismo legal da LRF no que se refere arrecadao das receitas de competncia de cada ente, bem como da Lei Federal Complementar n 116, de 31/7/2003. A referida Lei Complementar instituiu e consolidou a legislao concernente ao Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), uma das principais fontes de recurso tributrio municipal. Buscar entender melhor a composio das TU de suma importncia, dado sua participao nas nanas municipais e nos efeitos econmicos gerados a partir da descentralizao scal e dos gastos pblicos. Neste contexto, Prado (2006) classi ca a estrutura de transferncias verticais da Unio aos entes subnacionais em dois tipos. Primeiro, as Transferncias Livres que podem ser compensatrias, como o IPI Exportao e a Lei Kandir e redistributivas, a exemplo do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) A outras se constituem de Transferncias Condicionais, entre as quais se destacam os programas nacionais como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), as Transferncias do Sistema nico de Sade (SUS), do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao (FNDE). Santolin, Jayme Junior e Reis (2009) analisam que no ambiente institucional dois fatos merecem ateno: a entrada em vigor da LRF e a ampliao das transferncias intergovernamentais a partir de 1998, principalmente condicionadas sade (SUS) e educao (antigo Fundef e a partir de 2006, Fundeb Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Pro ssionais da Educao).
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Grfico II: Transferncia da Unio, por origem de recurso, municpios do Nordeste
Fonte: Finbra/STN (Elaborao prpria)
Ilustrando o argumento dos autores, o Gr co II mostra o comportamento e a composio das TU no perodo em anlise. Apesar das mudanas e aprimoramentos introduzidos nos Planos de Contas utilizados no lanamento das receitas, que explicam a signi cativa reduo na conta Outras Transferncias da Unio, observa-se a crescente participao das Transferncias Condicionais do SUS,2 FNDE e FNAS na TU, uma vez que em 2008 representam aproximadamente 33%. Em relao aos programas sociais nacionais, sugere-se que sua rgida concepo, ao estabelecer diretrizes verticalmente, de forma padronizada e de alcance universalizado, possa re etir um comportamento de federalismo compartimentado. Esse fato apontado por Abrcio (2005), no qual cada nvel de governo procura encontrar o seu papel espec co, sem haver incentivo para o compartilhamento de tarefas e atuao coordenada. Isso pode estar ocorrendo porque os citados programas podem pressionar as nanas municipais, no que se refere receita municipal desvinculada e aos gastos com pessoal. Finalmente, outro ponto observado em estudos sobre a LRF a efetividade nanceira da RCL como indexador ideal para todos os parmetros legais de controle. Prado (2006) menciona que se deve considerar que os governos subnacionais recebam transferncias condicionadas que no so de livre aplicao pelos oramentos e que parece ser razovel exclu-las da base de clculo da equalizao geral, no sentido de ter uma orientao para atender s necessidades espec cas. Alguns recursos condicionados, como a Merenda Escolar, a Contribuio de Iluminao Pblica, Royalties de Petrleo, Recursos do SUS, FNDE, FNAS, entre outros, cobrem despesas com ns espec cos. Disto posto, no prximo tpico tambm ser utilizada como indexador do clculo dos gastos com pessoal a Receita Disponvel para Gastos com Pessoal (RDP), por se acreditar que represente uma situao de
2 Consideradas para fins da RPD as seguintes transferncias dos SUS: Incentivos de Ateno Bsica para o PSF, Sade Bucal, Sade Indgena, Sade Negra, Quilombola, PACS; Vigilncia em Sade, Incentivo Financeiro para Epidemiologia e Controle de Doenas (em 2004); Metal; Nasf; Manuteno de Farmcias e Samu.
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comprometimento nanceiro real. A metodologia de apurao da RDP encontra-se disposta na Tabela 1, a seguir. Tabela 1: Metodologia de apurao da RDP
Discriminao da Receita (+) (+) = (+) (+) = Receita Prpria: Receita Tributria, Dvida Ativa, Juros e Multas de Mora Transferncias Livres: FPM, ITR, Lei Kandir, ICMS, IPVA, IPI Receita Municipal Desvinculada Transferncias do SUS Fundef (de 2004 a 2006) e Fundeb (2007-2008) RDP
Fonte: Elaborao prpria.
2.2 DESPESA COM PESSOAL A despesa com pessoal considerada a principal rival das outras despesas correntes para o posto de maior gasto pblico; por conseguinte, merece ateno especial com vistas a um e ciente controle dos dispndios e do d cit governamental. No contexto da necessidade de conteno e acompanhamento do referido dispndio, a LRF estabeleceu para estados e municpios o limite do gasto em 60% da RCL. A seguir, apresenta-se o comportamento dos municpios frente disposio do limite legal, considerando a signi cativa heterogeneidade entre eles. Nesta pesquisa, so considerados trs indicadores relativos aos gastos com pessoal. O primeiro segue a metodologia estabelecida pela LRF e apresenta a Despesa com Pessoal sobre a RCL, para o perodo de 1998 a 2008, calculado a partir da base de dados do Finbra/STN. O segundo, obtido para o mesmo perodo, acrescenta-se as despesas com Servios de Terceiros.3 O terceiro item a ser avaliado sofre uma mudana quanto ao indexador dos gastos, ou seja, a metodologia de clculo da despesa permanece em conformidade com o regulamentado na LRF, mas o indicador de variao aplicado ser a Receita Disponvel para Gastos com Pessoal (RDP)4 em substituio RCL. A partir do Gr co III, visualiza-se o comportamento dessas medidas. Percebe-se que elas sofreram alteraes positivas ao longo da srie, ampliando a participao dos gastos com pessoal na despesa pblica. A DPT destaca-se pelo seu comportamento crescente principalmente aps o perodo de controle dos gastos com Servios de Terceiros, mantendo-se, em mdia, em um patamar superior a 70% da RCL.
3 LRF definiu controle do gasto para os trs primeiros anos de sua vigncia como forma de controle substituio dos gastos com pessoal como fuga restrio legal. Constam na base de clculo as rubricas: De 1998 a 2001, Servios de Terceiros e Encargos. Para o perodo de 2002 a 2008, Servios de Consultoria, Outros Servios de Terceiro Pessoas Fsica e Jurdica, Arrendamento Mercantil e Locao de Mo de Obra. 4 Os gastos indexados pela RDP apresentam o panorama do comprometimento financeiro municipal.
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O indicador de comprometimento nanceiro dos gastos com pessoal DP_RDP est prximo do percentual estabelecido pela LRF, que de 60%, enquanto DP, apesar de crescente, aponta ainda para uma situao confortvel. Sobre essas evidncias, dois aspectos podem ser tambm ressaltados. O primeiro re ete a queda dos trs indicadores nos ltimos anos de mandatos (2000, 2004 e 2008), pressupondo uma preocupao com a limitao dos gastos, obteno de bons resultados scais nas prestaes de contas ao m do mandato. O segundo aponta a uma situao de estrangulamento nanceiro, uma vez que os recursos que compem sua RDP no so destinados unicamente a tal custeio. Grfico III: Despesas com pessoal, municpios do Nordeste
Fonte: Finbra/STN e Portal da Transparncia (Elaborao Prpria).
Apesar do atendimento aos limites legais, observa-se na Tabela 2 que os dispndios tm aumentado ao longo das ltimas duas gestes municipais, a uma taxa superior ao crescimento da RCL. No perodo anterior LRF, o gasto com pessoal equiparou-se ao crescimento da RCL, no entanto, nas duas gestes subsequentes o comportamento mostrou-se inverso, visto que a RCL cresceu 80.35% e os gastos com pessoal 100.52%. Alerta-se, portanto, que esta tendncia poder comprometer a situao scal e nanceira dos municpios a mdio e longo prazo.
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Tabela 2: Comportamento da receita corrente lquida e despesa com pessoal R$ 1.000

Gesto Ano 1998 1999 2000 Variao 2001 2002 2003 2004 Variao 2005 2006 2007 2008 Variao Variao RCL 13.839.485 14.539.198 16.416.528 18,62 17.581.791 18.630.972 18.281.337 20.400.103 16,03 22.542.260 25.277.852 27.750.987 31.708.521 40,66 129,12 80,35 DP 5.541.330 5.927.631 6.574.820 18,65 7.373.803 7.906.985 8.493.509 9.092.326 23,31 10.346.897 11.282.304 12.097.980 14.785.683 42,90 166,83 100,52 % DP / RCL 40,04 40,77 40,05 0,16 41,94 42,44 46,46 44,57 45,41 45,90 47,58 47,86 46,63 5,51 29,21 25,10
Antes da LRF
1 Gesto ps-LRF
2 Gesto ps-LRF
1998-2008 2001-2008
Nota: Valores constantes de 2008 IPCA. Fonte: Finbra/STN (Elaborao prpria).
Ademais, os dados indicam que no h gasto excessivo com pessoal, apesar do comportamento crescente dessa varivel. Entretanto, visualiza-se um novo panorama scal dos municpios, sugerindo que os servios de terceiros sejam uma soluo alternativa limitao legal para esses tipos de gastos. Assim, sugere-se, tambm, a existncia de uma forte correlao entre os gastos com pessoal e o d cit pblico.
3 BASE DE DADOS E METODOLOGIA

Para efetuar a anlise dos condicionantes que in uenciam a gesto scal, foram coletados dados dos municpios do Nordeste, no perodo de 1998 a 2008, compreendendo um conjunto de variveis scais, polticas e econmicas. A Tabela 3 descreve as variveis a serem testadas nos modelos economtricos propostos, a partir de uma amostra de 720 municpios nordestinos.5
5 Para efeito da amostra foram considerados somente os municpios que dispunham de dados em todos os exerccios sendo excludos aqueles que apresentam a tcnica na classificao da rubrica Deduo da Receita Corrente nos exerccios de 2002 a 2008, evitando distoro nos indicadores fiscais e um possvel vis por erro de medida nas variveis.
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Tabela 3: Resumo das variveis

Variveis Variveis dependentes Despesa com Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida Despesa com Pessoal acrescida de Servios de Terceiros sobre DPT a Receita Corrente Lquida DP_RDP Despesa com Pessoal sobre a Receita Disponvel para Pessoal Variveis explicativas TU TE RT IPVA RF INV POP REEL ALI PIND PSF IG IIG T Proporo de receitas oriundas da Unio sobre a RCL Proporo de receitas oriundas do Estado sobre a RCL Proporo da Receita Tributria sobre a RCL Proporo do IPVA sobre a RCL Dummy para as Regras Fiscais LRF e LCF6 Proporo dos investimentos sobre a RCL Proporo da populao municipal sobre o total do Estado Dummy para segunda gesto de prefeito reeleito Dummy para prefeito aliado poltico do governador Participao da indstria no PIB total municipal Percentual de cobertura populacional com equipes de PSF Dummy para primeira gesto municipal ps-LRF (2001 a 2004) Dummy para segunda gesto municipal ps-LRF (2005 a 2008) Dummy temporal Finbra /STN Finbra /STN Finbra /STN Finbra /STN LRF Finbra /STN IBGE TSE TSE IBGE DATASUS DP Finbra /STN Finbra /STN Finbra /STN Descrio Fonte
Fonte: Pesquisa de Dados IBGE, TSE, Finbra/STN, DATASUS (Elaborao prpria).
A Tabela 4 mostra a estatstica descritiva dos dados que resume as principais caractersticas da amostra utilizada.
6 H indcios de que um dos fatores determinantes do sucesso da LRF seja a LCF Lei de Crimes Fiscais que disciplina penalidades ao seu descumprimento.
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Tabela 4: Estatstica descritiva dos dados

Variveis DP DPT DP_RDP RF TU TE INV IPVA RF PSF IG IIG ALI REEL PIND POP Obs. 720 720 720 720 720 720 720 720 720 720 720 720 720 720 720 720 Mdia 44,02 68,41 58,60 3,80 64,33 15,91 12,10 0,52 0,82 84,03 0,45 0,36 0,37 0,36 0,13 0,01 Desvio-Padro 9,78 11,23 11,89 4,12 14,90 10,64 9,34 0,72 0,39 35,67 0,50 0,48 0,48 0,48 0,11 0,03 Mnimo 10,11 11,53 15,51 0,00 8,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 Mximo 215,67 315,77 123,67 50,58 98,17 79,68 96,97 13,03 1,00 794,05 1,00 1,00 1,00 1,00 0,93 0,37
Fonte: Pesquisa de Dados IBGE, TSE, FINBRA/STN, DATASUS (Elaborao prpria).
Para identificar os determinantes que influenciam o cumprimento da LRF nos municpios nordestinos, foram geradas regresses para tentar explicar os determinantes da Despesa com Pessoal (DP) sobre a RCL, Despesa com Pessoal acrescida dos Servios de Terceiros sobre a RCL (DPT) e a Despesa com Pessoal sobre a RDP (DP_RDP). Os modelos foram estimados com dados em painel no balanceado, em razo da impossibilidade de obteno de informaes para todos os municpios ao longo de todos os anos. Eles foram tambm estimados em forma logartmica, visando garantir sua linearidade e permitir que os coe cientes estimados representem a elasticidade da varivel dependente em relao a cada uma das variveis explicativas. Ademais, na interpretao das variveis binrias presentes nos trs modelos para gastos com pessoal utilizou-se o artifcio de Halvorsen e Palmquist,7 citado em Gujarati (2006). A forma nal do modelo est descrita a seguir:
7 Em modelos do tipo lnYi = 1 + 2Di, onde D uma varivel binria, a variao relativa de Y (isto , sua semielasticidade) em relao ao regressor binrio que assume valores de 0 ou 1 pode ser obtida por (antilogaritmo do 2 estimado) menos 1 vezes 100, isto , por (e 2 1) x 100. Cuja demonstrao pode ser escrita como lnYi = + ln(e 2Di). Quando D = 0, e 2Di = 1, e quando D = 1, e 2Di = e 2 . Ao passar do estado 0 para 1, lnYi varia 1 de (e 2 1). Mas uma variao no logaritmo de uma varivel uma variao relativa, que aps ser multiplicada por 100 se torna uma variao percentual.multiplicada por 100 se torna uma variao percentual.
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ln X it = 1 ln RTit + 2 ln TU it + 3 ln TEit + 4 ln INVit + 5 ln IPVAit + 6 ln PSFit +
7 IGit + 8 IIGit + 9 RFit + 10 ALI it + 11REELit + 12 ln PINDit + 13 ln POPit + 14Tit + ci + it
em que i = 1, 2,..., 720 e t = 1998, 1999,..., 2008, para os modelos A e B e 2004 a 2008 para o modelo C. A de nio das variveis est em conformidade com a Tabela 3. O termo it o erro idiossincrtico, que pode ser entendido como os fatores no observados que podem mudar ao longo do tempo e afetar a varivel dependente. Ademais = Ci + it chamado de erro de composio, onde Ci responsvel por captar os it fatores no observados que afetam o regressando, que so constantes no decorrer do tempo e variam de um municpio para o outro, podendo assim, ser entendido como a heterogeneidade no observada do municpio.8 Neste trabalho, em virtude de resultados do teste de especi cao de Hausman,9 escolheram-se modelos de efeitos xos. O estimador de efeitos xos consiste em eliminar a heterogeneidade no observada, Ci , fazendo uma transformao interna nos dados. Primeiro calcula-se a mdia das variveis no tempo, depois se subtrai a mdia nas variveis originais, gerando dados temporais reduzidos. Essa transformao interna dos dados su ciente para eliminar o efeito no observado, uma vez que ele no varia no tempo, da ento basta usar MQO agrupados nos dados transformados.
4 ANLISE DOS RESULTADOS

A Tabela 5 resume os resultados da estimao das trs modelagens para a despesa com pessoal. O coe ciente da varivel TU apresenta sinal positivo e signi cativo ao nvel de 1% em todas as equaes dos trs modelos, indicando que o aumento das transferncias da Unio acarreta aumento nos gastos com pessoal, reduzindo a capacidade de atendimento ao limite legal estabelecido. Em pesquisa recente Santolin, Jayme Junior e Reis (2009) apontam que a percepo de mais recursos provoca a ampliao dos gastos com pessoal. Vale observar que a ampliao dos gastos coincide com a municipalizao de servios e programas e que o aporte das transferncias condicionadas pode estar direcionando os gastos com pessoal dos municpios.
8 Em razo da existncia desses efeitos no observados, os modelos com dados em painel podem ser estimados por mais de um mtodo, dependendo se h ou no correlao entre Ci e os regressores do modelo em questo. Caso no haja tal correlao, o mtodo de efeitos aleatrios se torna mais atraente, porm se houver correlao entre o termo Ci e alguma das explicativas, ele deve ser removido antes da estimao, podendo ser usado o estimador de efeitos fixos. A deciso entre qual mtodo usar pode vir ainda de como os Ci so entendidos, como resultados de uma varivel aleatria ou como parmetros que devem ser estimados para cada observao i. Para o segundo caso, usam-se efeitos fixos, no quais se permite um intercepto diferente para cada observao. 9 O teste de Hausman rejeitou a hiptese nula de efeitos aleatrios.
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Tabela 5: Determinantes dos gastos com pessoal dos municpios do Nordeste

lnDPT A3 0,0167* (2,52) 0,0414* (3,06) 0,0099 (1,30) -0,0155* (-4,47) 0,0013 (0,27) 0,0173*** (1,84) -0,0146 (-1,68) (1,46) -0,0551* (-13,02) 0,0115 -0,0087 (-1,12) 0,0097** (1,98) 0,0667* (13,96) (3,38) (3,77) 0,0132* 0,0141* (-7,96) (-7,55) -0,0230* -0,0233* -0,0204* (-7,03) 0,0075*** (1,88) 0,0070 (0,90) 0,0149** (2,06) (-0,26) (-3,25) (2,62) -0,0015 -0,0173* 0,0167* (5,48) (3,50) (4,31) (5,58) 0,0040 (0,23) -0,0076*** (-1,6) 0,0015 (0,21) 0,0163 (1,33) -0,0608* (-9,38) 0,0614* 0,0423* 0,0487* 0,0900* (7,11) (8,64) (6,66) (-1,03) 0,0395* 0,0426* 0,0369* -0,0105 -0,0100 (-0,98) 0,0913* (5,65) 0,0044 (0,24) -0,0078*** (-1,65) 0,0017 (0,23) 0,0164 (1,34) 0,0648* (10,47) B1 B2 B3 C1 C2 lnDP_RDP C3 -0,0106 (-1,03) 0,0893* (4,09) 0,0042 (0,23) -0,0076*** (-1,60) 0,0015 (0,20) 0,0163 (1,33) 0,0602* (4,80)
Varivel dependente
lnDP
Modelos
A1
A2
LnRT
0,0220*
0,0402*
(3,27)
(6,91)
LnTU
0,0671*
0,0136
(4,95)
(0,95)
LnTE
-0,0270*
-0,0408*
(-3,84)
(-6,48)
LnINV
-0,0208*
-0,0166*
(-5,96)
(-4,54)
LnIPVA
0,0129*
0,0155*
(2,73)
(3,50)
RF
0,0252*
(2,75)
LnPSF -
0,0262*
0,0050
(2,76)
(0,87)
IG
-0,0667*
(-13,04)
IIG
0,0743*
187
(13,16)
188
lnDPT A3 -0,0132* (-2,57) -0,0201* (-3,98) -0,0548* (-4,59) 0,0850* (4,52) 0,0261* (11,47) -4,8589* (-10,65) 150,15 4859 4859 48,71 63,76 6058 (63,91) (64,59) 4,1209* 4,1176* (6,78) -2,1768* (-5,71) 53,28 4859 0,0129* (1,88) (-0,99) (1,75) 0,0296*** -0,0105 0,0274*** 0,1198* (5,65) 3,8960* (36,54) 108,27 2802 (-3,61) (-3,26) (-3,95) (-2,39) -0,0362* -0,0316* -0,0394* -0,0409** (-4,50) (-4,68) (-2,08) -0,0191* -0,0198* -0,0146** -0,0403** (-2,35) 0,1217* (5,74) 3,8224* (35,5) 108,00 2802 (-2,64) (-1,01) (-2,15) (-1,56) (-1,68) -0,0114* -0,0046 -0,0092** -0,0100 -0,0108*** B1 B2 B3 C1 C2 C3 -0,0100 (-1,55) -0,0146** (-2,08) -0,0410** (-2,39) 0,1197* (5,60) 0,0002 (0,05) 3,3667* (0,34) 100,29 2802 lnDP_RDP -
Varivel dependente
lnDP
Modelos
A1
A2
ALI
-0,0176*
-0,0115**
(-3,37)
(-2,12)
REEL
-0,0188*
(-3,66)
lnPIND
-0,0482*
-0,0297*
(-3,98)
(-2,60)
lnPOP
0,0895*
-0,0179
(4,69)
(-1,43)
Constante
3,7756*
3,8135*
(48,42)
(50,59)
Hausman
137,86
158,64
N de Obs.
4859
6058
Notas: Estatstica t-Student entre parnteses. (*), (**) e (***) signi cante ao nvel de 1%, 5% e 10%, respectivamente. Perodos: 1998 a 2008 para lnDP e lnDPT e 2004 a 2008 para lnDP_RDP.
Fonte: Resultado de Pesquisa (Base de Dados Finbra/STN, TSE, IBGE).
A varivel Programa de Sade da Famlia (PSF)10 apresentou coe ciente positivo para os dois primeiros modelos, con rmando o que se esperava inicialmente a respeito dos programas federais. Os incentivos para programas sociais do SUS, FNAS e FNDE, conforme observado no Gr co II, representam mais de 30% do total das TU, sendo que os repasses do SUS correspondem a 27,5%. As normatizaes dos programas federais, alm de estabelecerem o per l quali-quantativo das equipes responsveis, repassam recursos somente como incentivo, e em alguns programas geridos pelo FNAS h a vedao da aplicao dos recursos federais com pessoal e encargos, devendo ser custeados pela receita municipal desvinculada. O coe ciente da varivel TE, Transferncias dos Estados, apresentou sinal negativo, e signi cncia estatstica a 1%, para as equaes cujas variveis dependentes so DP e DPT, indicando que a ampliao das transferncias dos estados aos municpios refora a base das receitas sem vinculao direta e espec ca contraprestao de servios pblicos, levando reduo proporcional de gastos. A receita tributria (RT) pode ser considerada como um dos parmetros do desempenho e esforo scal municipal, tendo apresentado relao positiva, ao nvel de signi cncia de 1%, com as despesas com pessoal (DP) e pessoal total, acrescido de servios de terceiros (DPT). Os gastos com investimentos so provavelmente os mais afetados pelo elevado comprometimento dos recursos pblicos com pessoal e pelas metas de resultado primrio. O sinal negativo do coe ciente da varivel INV indica que h a contrao de um gasto em detrimento do outro. De acordo com Silva e Sousa (2002), gastos excessivos destinados ao pagamento de pessoal restringem os recursos disponveis para investimentos. A varivel IPVA busca captar a in uncia do poder aquisitivo da populao e o grau de desenvolvimento municipal, visto que percebem mais recursos aqueles que detm estas caractersticas. O coe ciente positivo pode indicar que em grandes centros urbanos as despesas com pessoal so maiores em decorrncia do maior grau de exigncia por quantidade, diversidade e qualidade de servios pblicos. Alm disso, a indisponibilidade ou escassez de servios pblicos especializados, principalmente na rea de sade, em municpios de menor porte, gera a migrao e maior demanda nos plos regionais. A varivel RF, representada pela combinao LRF e LCF, que visa avaliar a in uncia das leis sobre as nanas municipais, apresentou coe ciente estatisticamente signi cante ao nvel de 1% somente para DP. O sinal positivo pode explicar o acrscimo nos gastos a partir da entrada em vigor destes instrumentos de controle,
10 Uma equipe de PSF composta por um mdico, um enfermeiro e um auxiliar de enfermagem, para a qual o FNS repassa mensalmente R$ 5.400,00. Para outras informaes sobre o PSF, sugere-se a leitura das Portarias do Gabinete do Ministro/Ministrio da Sade n 1329, 1144, 1350, 396 e 61, de 12/11/99, 28/12/00, 24/07/02, 04/03/03 e 29/03/06, respectivamente.
189
visto que a xao do limite de 60% estava distante da realidade da maioria dos municpios (acima da mdia nacional dos municpios e abaixo da estadual).11 Entretanto, examinado os resultados obtidos em relao descentralizao de servios pblicos, possvel a rmar que estas regras scais no foram por si s responsveis pelo incremento identi cado. O coe ciente da varivel POP apresentou signi cncia de 1% e o sinal positivo pode ser explicado pelo fato da demanda por bens e servios pblicos ser proporcional ao tamanho da populao. No que diz respeito s variveis polticas, os coe cientes do indicador de similaridade (ALI) entre o partido/coligao do prefeito municipal e do governador, apresenta significncia estatstica e sugere que o alinhamento poltico-partidrio pode in uenciar na reduo dos gastos com pessoal. Esse resultado contribui com a suposio de que a aliana prefeitura-estado in uncia positivamente na disciplina scal ao afetar o comportamento dos gastos e/ou da disponibilidade de recursos. Ademais, conforme observado na Tabela 5, o sinal negativo do coe ciente da varivel REEL indica que durante o segundo mandato o prefeito tende a reduzir ou estabilizar a proporo desses dispndios. A varivel PIB Indstria (PIND) revelou in uncia negativa sobre as trs modelagens de gastos com pessoal, indicando que os municpios que possuem um setor industrial mais desenvolvido tendem a ter menor comprometimento scal e nanceiro com pessoal. Esse comportamento pode ser explicado pelas externalidades positivas geradas por esse segmento no tocante gerao de renda e contribuio de impostos. Finalmente, analisando a in uncia das duas gestes municipais, aps a entrada em vigor da LRF, observa-se que o sinal negativo para a primeira gesto, de 2001 a 2004 (IG), indica menor valor dos percentuais de gastos do que na segunda gesto, de 2005 a 2008 (IIG), que apresentou sinal positivo. O sinal do coe ciente da varivel de tendncia indica que houve um crescimento mdio dos gastos com pessoal, dado o efeito das demais variveis.
5 CONCLUSO
A questo dos gastos com pessoal no setor pblico tem sido objeto de intensas discusses no Brasil. Con rmando o que outros trabalhos na rea identi caram, os gastos com pessoal nos municpios do Nordeste esto em trajetria crescente, porm eles tm agido em conformidade com os parmetros da LRF. No obstante a este fato, mas apresentando uma nova contribuio sobre a matria, apresentam-se dois pontos de controle no captados pela LRF que podem estar contribuindo para a leitura equivocada da situao scal dos municpios. Inicialmente, visualizou-se um cenrio de estrangulamento nanceiro dos municpios nordestinos,
11 De acordo com Rocha e Gilberti, 2005, a mdia da despesa de pessoal/RCL dos estados nos anos de 1995, 1996, 1997, 1998 e 1999 era respectivamente 79,3%, 64,03%, 60,02%, 58,31% e 61,86%. A mdia dos mesmos gastos para os municpios brasileiros no perodo de 1998 a 2000 era de 42,6% Fiovarante, Pinheiro e Vieira, 2006.
190
desmisti cando a RCL como indexador ideal dos gastos, posto que, em razo de sua composio, no possa ser considerada para ns de gerenciamento, tomada de deciso e liquidez. Por outro lado, sugere-se a utilizao de rubricas do custeio, no controladas pela LRF, como fuga limitao legal, gerando gastos com pessoal hipoteticamente excessivo, superando o indicador o cial em aproximadamente 24 pontos percentuais, alm de ultrapassar o limite de 60% de gastos. As evidncias ressaltam que a estrutura de di culdades nanceiras que por ventura os municpios apresentam pode estar ligado ao modus operandi das transferncias da Unio, que em seu bojo, alm das transferncias constitucionais, constam os repasses relativos aos programas federais executados por eles sem a su ciente cobertura nanceira. A implementao do Programa de Sade da Famlia pode estar afetando o equilbrio scal e o comprometimento nanceiro dos municpios nordestinos, sendo um tpico relevante no contexto da municipalizao da sade. Alerta-se, por tanto, para a necessidade de avaliar o impacto de outros programas e projetos federais, com nfase no nanciamento da sade pblica, sobre as nanas municipais considerando a tendncia crescente dos gastos com pessoal. Os resultados tambm apontam um argumento scal contra a reeleio, uma vez que esta tende a ampliar o peso do gasto com pessoal no primeiro ano de mandato, pressionando para que no haja equilbrio. Outro importante resultado emerge do fato de que os grandes centros urbanos esto propensos a gastar mais com pessoal, contribuindo para a discusso sobre a universalizao dos limites legais da LRF para todos os municpios, tendo em vista as caractersticas e demandas espec cas. O marco de dez anos de vigncia da LRF deve ser objeto de ampliao destas discusses, aperfeioando seus efeitos sobre as nanas dos entes subnacionais e governo central.
191
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193

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Cadernos de Finanas Pblicas

Anlise e controle de risco da arrecadao: uma abordagem pela teoria de carteiras

Infraestrutura e desenvolvimento: impactos econmicos do TAV Brasil

Ministrio da Fazenda Escola de Administrao Fazendria ESAF

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ISSN 1806-8944 p. 5 - 193 dez. 2010

GOVERNO FEDERAL MINISTRIO DA FAZENDA ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA

A Curva de Laffer e o imposto sobre produtos industrializados evidncias setoriais

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A Curva de Laffer e o imposto sobre produtos industrializados evidncias setoriais

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3 IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 5-22, dez. 2010

A Curva de Laffer e o imposto sobre produtos industrializados evidncias setoriais

DIVISO ECONMICA CNAE 2.0

7,45% 3,10% 7,12% 6,23%

6,90% 4,04% 7,34% 5,37%

6,85% 4,51% 8,02% 5,70%

6,62% 4,63% 7,74% 4,86%

6,28% 4,12% 7,43% 3,95%

5,74% 4,01% 7,33% 3,45%

5,62% 3,62% 7,17% 3,49%

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 5-22, dez. 2010

Nelson Leito Paes

Grfico 1 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor fabricao de bebidas

Arrecadao - RFB (R$ Milhes)

Fonte: Elaborao do autor.

Grfico 2 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor produtos do fumo

Arrecadao - RFB (R$ Milhes)

Fonte: Elaborao do autor.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 5-22, dez. 2010

A Curva de Laffer e o imposto sobre produtos industrializados evidncias setoriais

Grfico 3 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor celulose e papel

Arrecadao - RFB (R$ Milhes)

5.8 6 6.2 Alquota (%)

Fonte: Elaborao do autor.

Grfico 4 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor produtos qumicos

Arrecadao - RFB (R$ Milhes)

3.5 Alquota (%)

Fonte: Elaborao do autor.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 5-22, dez. 2010

Nelson Leito Paes

Grfico 5 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor borracha e plstico

Arrecadao - RFB (R$ Milhes)

10.5 Alquota (%)

Fonte: Elaborao do autor.

Grfico 6 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor minerais no metlicos

Arrecadao - RFB (R$ Milhes)

520 2007 500

2003 2004 2006

6.5 Alquota (%)

Fonte: Elaborao do autor.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 10, p. 5-22, dez. 2010

A Curva de Laffer e o imposto sobre produtos industrializados evidncias setoriais

Grfico 7 Relao alquotas e arrecadao do IPI Setor produtos de metal

Arrecadao - RFB (R$ Milhes)

450 2006 2003 400 2007 2005 2004

6.5 Alquota (%)