La Cooperacion Internacional Hacia Los Paises de Renta Media Una Aproximacion Al Caso de America Latina y Colombia

Libertad y Orden
Presidencia
Repblica de Colombia
LA COOPERACIN INTERNACIONAL HACIA LOS PASES DE RENTA MEDIA: UNA APROXIMACIN AL CASO DE AMRICA LATINA Y COLOMBIA
Libertad y Orden
Presidencia
Repblica de Colombia
Alvaro Uribe Vlez

Presidente de la Repblica
Francisco Santos Caldern

Vicepresidente de la Repblica
Luis Alfonso Hoyos Aristizbal

Alto Consejero Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional
Sandra Alzate Cifuentes

Directora de Cooperacin Internacional
Jorge Enrique Prieto Cardozo

Subdirector de Ayuda Oficial al Desarrollo
Ricardo Melo Acosta

Subdirector de Nuevas Fuentes de Cooperacin
Calle 7 No. 6 - 54, Piso 2 Tels.: 596 0800 - 283 0596 - 283 0547 - 283 0514 - Fax: 596 0800 Ext. 7200 Correo Electrnico: cooperacioninternacional@accionsocial.gov.co Pgina de Internet: www.accionsocial.gov.co Bogot, D.C. - Colombia
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Las opiniones y criterios incluidos en esta publicacin son responsabilidad de los autores y no comprometen a Accin Social. Prohibida su reproduccin total o parcial sin citar la fuente y los autores.
Universidad Externado de Colombia Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales -CIPE
EQUIPO DE TRABAJO Gonzalo Ordez Matamoros

Coordinador de Investigacin
Juan Fernando Buchelli Guevara

Investigador
Natalia Currea Dereser

Investigadora
Francisco Jos Giraldo Lpez

Investigador
Csar Alejandro Pez Urbina

Investigador
Claudia Tatiana Rincn Prez

Investigadora
Javier Seplveda Quintero

Investigador
Viviana Marcela Gmez Venegas

Asistente de Investigacin
Paula Ximena Ruiz Camacho

Asistente de Investigacin
Ta b l a d e C o n t e n i d o
Tabla de Contenido
PAG. PROLOGO ................................................................................................................. PRESENTACIN ........................................................................................................ AGRADECIMIENTOS .................................................................................................. NDICE DE GRFICOS, TABLAS Y RECUADROS ............................................................. INTRODUCCIN ........................................................................................................ 6 7 9 10 11
CARACTERSTICAS DE LA AGENDA DE COOPERACIN DE LOS PASES DONANTES

Desde la Guerra Fra hasta el Fin del Siglo .......................................... La AOD hacia los PRM: Amrica Latina y Otras Regiones ...................... Composicin de flujos de AOD por grupos de ingreso per cpita ............ Comportamiento de la AOD regional -frica, Asia y Amrica Latina ....... Los ODM y la Agenda de Cooperacin Internacional ............................. Posibles consecuencias de la nueva agenda de cooperacin internacional para los PRM ............................................................... 1.4.1. Avance en el logro de los ODM en Amrica Latina ................................. 1.4.2. Los Bienes Pblicos Globales BPG .................................................. 1.4.3. La Desfinanciacin del Desarrollo ...................................................... 1.1. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.3. 1.4. 15 19 21 22 25 29 29 32 36
LA RENTA PER CPITA COMO INDICADOR DE DESARROLLO Y SU CONSISTENCIA CON LA NUEVA AGENDA INTERNACIONAL
Evolucin de las Nociones de Pobreza y Desarrollo y su Medicin ............ Caractersticas de los Pases de Renta Media de Amrica Latina ............ Implicaciones del Desarrollo Multidimensional para la AOD .................... Anlisis de Variables Relevantes para el Estudio de la AOD para PRM ................................................................................................ 2.5. Anlisis Estadstico de la Elegibilidad de la AOD basado en los ODM: Ms all de la Renta Per cpita ................................................... 2.5.1. ndice Sinttico de Elegibilidad de la AOD -ISEA: Metodologa ................. 2.5.2. Anlisis estadstico de la AOD y simulaciones bajo el ISEA ..................... 2.1. 2.2 2.3. 2.4. 39 43 44 48 54 55 63
ARGUMENTOS PARA SUSTENTAR LAS DEMANDAS DE CONTINUIDAD O INCREMENTO DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA COLOMBIA DE CARA CONTEXTO ACTUAL
3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. El Alcance de los ODM en Colombia ............................................... El Desarrollo de Bienes Pblicos Globales. .................................... La Atencin a Emergencias Complejas y en Particular de la Violencia Armada ........................................................................... La Disminucin de la Inequidad ....................................................... El Aumento del Empleo y la Productividad ........................................ Qu hacer? ..................................................................................... 65 67 72 74 75 77
CONCLUSIONES, LECCIONES Y RECOMENDACIONES PARA LOS PRM

Conclusiones, lecciones y recomendaciones para los PRM ............................. 81
ANEXOS
Anexo 1. Seleccin de la muestra para el clculo del ndice Sinttico de Elegibilidad de la AOD ISEA .......................................................................................... Anexo 2. Pases estudiados y muestra total de variables analizadas ................................ Anexo 3. Puntajes de elegibilidad de la AOD por ODM por pas y ranking basado en el ndice Sinttico de Elegibilidad de la Ayuda - ISEA .......................................... 93
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Anexo 4. Resultados del modelo que determina la asignacin actual de la AOD ................. 100
BIBILIOGRAFIA .......................................................................................................... 101 ACRONIMOS ............................................................................................................. 105
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P r l o g o
Prlogo
La Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional reconoce la gran importancia que tiene el concepto de Pases de Renta Media, PRM y las decisiones emanadas de ste por parte de los cooperantes en la orientacin y asignacin de la ayuda al desarrollo hacia los pases receptores y que afecta de manera directa a los PRM, en particular a Amrica Latina y desde luego a Colombia. En consecuencia, se tom la decisin de contratar un estudio independiente que analice el criterio de asignacin de la Ayuda Oficial al Desarrollo a partir del indicador de ingreso per cpita, en el que se basa la decisin de orientar la ayuda al desarrollo. Para adelantar el estudio se invitaron quince centros de investigacin y educacin superior, con el propsito de presentarles la iniciativa y obtener comentarios a fin de enriquecer el estudio a contratar. De los quince convocados, ocho respondieron la solicitud y tres de ellos presentaron propuestas concretas. Se seleccion la propuesta del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales, CIPE de la Universidad Externado de Colombia, al que se encarg adelantar una investigacin sobre las siguientes lneas de trabajo: caracterizar las tendencias de la cooperacin hacia los pases en desarrollo y en especial de renta media; valorar el impacto de la ayuda para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio; identificar indicadores de medicin del desarrollo que, adems del ingreso per cpita, den mejor cuenta del grado de desarrollo de los Pases de Renta Media y que permita establecer con precisin el grado de elegibilidad de la ayuda con base en variables tanto econmicas como sociales; establecer un cuerpo argumental que permita promover la ayuda al desarrollo en Amrica Latina y en particular hacia Colombia. El equipo de investigacin del CIPE ha realizado un trabajo serio y juicioso que ha dado cumplimiento a los objetivos establecidos en forma altamente satisfactoria, por lo que es justo reconocer la calidad del trabajo desarrollado y agradecer tanto al CIPE como a las autoridades de la Universidad Externado de Colombia por el apoyo brindado a fin de que este estudio fuera llevado a buen trmino. Por esta razn, Accin Social ha decidido publicar este estudio dada la importancia de los resultados, la propuesta obtenida y su utilidad tanto acadmica como de creacin de conocimiento e inters prctico. El documento que se presenta en esta publicacin constituye una versin resumida del documento integral de la investigacin realizada, con el fin de contribuir al dilogo entre donantes y beneficiarios de la cooperacin internacional en todo el mundo.
Presentacin del Equipo de Investigacin de la Universidad Externado de Colombia
Presentacin del Equipo de Investigacin de la Universidad Externado de Colombia
El presente documento es un resumen del informe completo del mismo nombre entregado a la Direccin de Cooperacin Internacional y que resulta del esfuerzo colectivo de los miembros del grupo de investigacin creado a instancias del Centro de Investigacin y Proyectos Especiales CIPE de la Universidad Externado de Colombia en respuesta a la convocatoria pblica realizada en octubre de 2006 por la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional del gobierno de Colombia. Aqu se analiza la evolucin de la agenda de cooperacin internacional de los pases donantes y las nuevas tendencias resultantes de la declaracin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 2000; se exploran sus posibles consecuencias para los Pases de Renta Media como Colombia; se sugiere un cambio en los criterios de asignacin de ayuda y de negociacin; se identifican los argumentos necesarios para promover la continuidad e incremento de los recursos de ayuda hacia estos pases; y se identifican estrategias de negociacin y gestin que permitan hacer uso eficiente de los recursos provenientes de la cooperacin internacional en la atencin de problemas locales. El equipo de trabajo, conformado por profesionales en Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales y Economistas del la Universidad Externado, trabaj en coordinacin con la Direccin de Cooperacin Internacional de Accin Social tanto en la definicin de los alcances del estudio como en garantizar la calidad del mismo. Durante dicho proceso, y bajo la coordinacin de Gonzalo Ordez, los investigadores profundizaron en los temas definidos como relevantes para dar respuesta a las preguntas de investigacin y el desarrollo de la argumentacin central. As, Tatiana Rincn lider el anlisis de la agenda internacional de cooperacin de los pases donantes, lo cual requiri la revisin de informacin secundaria y la realizacin de entrevistas. Csar Pez coordin la discusin en torno a los argumentos para mantener e incrementar la cooperacin internacional hacia los Pases de Renta Media de cara a los retos
derivados del los Objetivos de Desarrollo del Milenio definidos en 2000. Fernando Buchelli lider el anlisis comparativo del estado de la Ayuda Oficial al Desarrollo recibida por parte de los pases receptores pertenecientes a diferentes regiones y niveles de desarrollo y la evaluacin institucional de la estrategia de cooperacin internacional de los PRM. Francisco Giraldo coordin la discusin en torno a la inconveniencia del uso del ingreso per cpita como indicador de desarrollo. Javier Seplveda lider el dise del Indicador Sinttico de Elegibilidad de la Cooperacin Internacional ISEA como substituto del ingreso per cpita como criterio objetivo de asignacin de la ayuda internacional. Natalia Currea coordin la discusin sobre las reas, lneas y mecanismos sobre los cuales Colombia debera hacer nfasis a la hora de implementar una agenda de negociacin de la cooperacin internacional de cara al nuevo escenario. Viviana Gmez y Paula Ruiz apoyaron el proceso investigativo mediante la bsqueda de informacin y la coordinacin de las reuniones de discusin entre otras labores. Esperamos que el presente documento contribuya a la discusin de los temas relacionados con la cooperacin internacional, y que sirva de insumo para ilustrar la toma de decisiones en el contexto de los Pases de Renta Media de cara al nuevo contexto mundial.
Agradecimientos del Equipo de Investigacin.
Agradecimientos del Equipo de Investigacin.
Queremos agradecer a Lus Daniel Campos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD; Torgny Svenungsson y Catalina Hoyos de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo ASDI; Jean-Michel Rousseau del la Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit GTZ; Oscar Emilio ngel de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn- JICA; y Marcela Ochoa de la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, de la Presidencia de la Repblica de Colombia por el suministro de informacin oportuna y relevante. Gracias a Santiago Herrera, Lead Economist, del Departamento de Poltica Econmica y Deuda del Banco Mundial por su asesora en la seleccin de las variables contenidas en el Indicador Sinttico de Elegibilidad de la Ayuda ISEA propuesto y por el acceso otorgado a la base de datos del Banco Mundial. Igualmente, agradecemos a los doctores Roberto Hinestrosa y David Soto por su liderazgo y decidido compromiso con los procesos investigativos ejercidos desde la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, y al apoyo administrativo brindado por Norma Gonzlez del CIPE. Por ltimo, agradecemos a Sandra Alzate y a Henry Carrillo por su apoyo, paciencia y confianza brindados durante todo el proceso de investigacin del proyecto la Direccin de Cooperacin Internacional de la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional.
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ndice de Grficos
Grfico 1. Grfico 2. Grfico 3. Grfico 4. Grfico 5. Grfico 6. Grfico 7. Grfico 8. Grfico 9. AOD distribuida por temas de intervencin ........................................ Distribucin de AOD segn grupo de ingreso ....................................... Nmero de pases por grupo de clasificacin ...................................... AOD per cpita ................................................................................ AOD recibida por regin 1995-2003 ................................................... Ingreso per cpita vis a vis AOD per cpita .......................................... Ingreso per cpita y AOD neta ........................................................... Coeficiente de Gini vis a vis AOD per cpita ......................................... Coeficiente de Gini comparativo Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Paraguay ........................................................................... 18 20 21 22 24 49 50 53 74
ndice de Tablas
Tabla 1. Tabla 2. Tabla 3. Tabla 4. Tabla 5. Tabla 6. Tabla 7. Tabla 8. Tabla 9. Tabla 10. Tabla 11. Tabla 12. Tabla 13. Tabla 14. Comparacin temtica de la AOD. ...................................................... Destinacin de AOD neta por regiones (USD Millones) ......................... AOD Bilateral regional 2004 ............................................................. Estimado de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ......................................... Avances en los Objetivos del Milenio para Amrica Latina ..................... Criterios y variables seleccionadas ................................................... Ordenamiento de preferencias para las variables ................................ Pesos asignados a los criterios de decisin por escenario .................... Clculo del ISEA por escenarios ........................................................ Asignacin actual de la ayuda frente al ordenamiento por escenarios .................................................................................. Relacin entre los criterios (ODM) y la AOD ....................................... Una simulacin de la ayuda efectiva bajo el ISEA .............................. ndice Sinttico de calidad el empleo en trece reas metropolitanas, junio 2001 ........................................................... Ejes Estratgicos de Cooperacin de Colombia 2007-2010 .................. 17 23 23 27 31 57 58 59 61 62 63 64 76 80
ndice de Recuadros
Recuadro 1. Males Pblicos Globales ............................................................ Recuadro 2. La mundializacin de las soluciones: los Bienes Pblicos Globales ................................................................................... 32 33
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I n t r o d u c c i n
Introduccin
Desde inicios de la dcada del 2000, la cooperacin internacional en general y la ayuda oficial para el desarrollo en particular, vienen experimentando un cambio paulatino en su orientacin como estrategia de interaccin internacional (Craig and Poter, 2003). Si bien los propsitos buscados desde la 'guerra fra' de reduccin de la pobreza, la proteccin del medio ambiente, la seguridad, la paz, la gobernabilidad y la modernizacin del Estado se mantienen como principios que justifican dicha ayuda (Fhrer, 1996; OECD, 2000), en la prctica el pndulo parece inclinarse hoy hacia criterios de asignacin de apoyo ms geogrficos que temticos. Consistente con los Objetivos de Desarrollo del Milenio acordados en el marco de la histrica conferencia de la Naciones Unidas realizada en 2000 (UNDP, 2005), la ayuda para el desarrollo proveniente de los pases donantes tiende a concentrarse cada vez ms en la erradicacin de la pobreza en general, y en los pases ms pobres en par ticular, corrindose el riesgo de abandonar programas estratgicos destinados a la reduccin de la inequidad, la exclusin social, la corrupcin, el aumento de la productividad, etc. (y al final de cuentas la reduccin de la pobreza) en los pases de renta media como Colombia (Eyben, Lister et al. 2004). Lo anterior resulta agravado por el hecho de que los pases donantes tienden a basarse en el indicador de renta per cpita, como criterio bsico de seleccin de los pases beneficiarios de ayuda, pues acorde con la prctica de las agencias de cooperacin y las organizaciones multilaterales, se presume que ste constituye un medidor objetivo de la pobreza. Como es bien sabido, sin embargo, tal indicador carece de sustento y validez como reflejo de la realidad, y su uso conlleva a equvocos de poltica pblica, pues apar te de ser de
La ayuda para el desarrollo proveniente de los pases donantes tiende a concentrarse cada vez ms en la erradicacin de la pobreza en general, y en los pases ms pobres en particular, corrindose el riesgo de abandonar programas estratgicos destinados a la reduccin de la inequidad, la exclusin social, la corrupcin, el aumento de la productividad, etc. (y a la postre la reduccin de la pobreza) en los pases de renta media como colombia (eyben, lister et al. 2004).
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implementacin problemtica por su carcter arbitrario, ignora aspectos tales como la inequidad y las relaciones de poder al interior de las economas, la diversidad de contextos, las agendas locales de desarrollo, y el potencial y progreso alcanzado con el apoyo internacional, entre otros aspectos poco indagados. A pesar de que la literatura es amplia en cuanto a la evolucin y limitantes del concepto y medicin del 'Desarrollo', la poltica de cooperacin internacional sigue aislada de dicha tendencia de manera anacrnica. En forma paralela, existe una renovada tendencia hacia el requerimiento de la accin eficaz y la gestin eficiente de la cooperacin internacional; una basada en a) la apropiacin por parte de los pases receptores de sus planes y estrategias de desarrollo, b) la alineacin de las estrategias de los pases donantes en torno a los programas locales e instituciones de desarrollo de los pases receptores, c) la armonizacin y transparencia de procedimientos de cooperacin de los pases donantes, d) la gestin orientada a resultados, y e) la mutua responsabilidad apoyada en herramientas de seguimiento y medicin del impacto, y de los avances alcanzados (ONU, 2002; OECD, 2003; OECD, 2005). En dicho contexto, los denominados pases de renta media en general, y de Amrica Latina y Colombia en particular, requieren ajustar su estrategia de negociacin de la cooperacin internacional acorde con las nuevas tendencias. Esto es, deben, entre otros aspectos, dotarse de argumentos que le permitan justificar su demanda de mantener y renovar el apoyo de la comunidad internacional, al tiempo que deben definir un conjunto de reas, lneas y mecanismos de desarrollo que puedan implementarse en la cooperacin hacia ellos a fin de garantizar as un flujo fluido de recursos en apoyo a los esfuerzos locales. La presente investigacin tiene cuatro propsitos mutuamente complementarios: i) caracterizar las tendencias de la agenda internacional de cooperacin hacia los pases en va de desarrollo en general y de renta media en particular. En este sentido se hace especial nfasis analizar el posible impacto del consenso mundial creado en torno al alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM; ii) identificar un grupo de indicadores que, contrario al de ingreso per cpita, d mejor cuenta del grado de desarrollo de los pases receptores de renta media, y ms precisamente, que permita categorizar el grado de 'elegibilidad' de la ayuda internacional en funcin de variables tanto econmicas como sociales, iii) identificar un set de argumentos que permitan promover y fomentar la
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cooperacin internacional hacia la regin en general y hacia Colombia en particular. Para ello, se presentarn escenarios que describan los posibles efectos de la eventual o histrica reduccin de la ayuda internacional a los llamados pases de renta media de Amrica Latina y el Caribe, en especial Colombia. Igualmente, se hace nfasis en la contribucin de la cooperacin internacional en la creacin de bienes pblicos globales y el impacto de su eventual desatencin por parte de los pases donantes; y iv) ofrecer recomendaciones puntuales en torno a las reas, lneas y mecanismos de cooperacin en que Colombia podra centrar su estrategia de cooperacin internacional para as garantizar su continuidad o incremento en el contexto de la nueva agenda de cooperacin internacional que se vislumbra desde inicios de la presente dcada. La argumentacin central de esta investigacin es: la agenda internacional de Cooperacin tiende a alinearse con los ODM. Los Pases de Renta Media (PRM) receptores de cooperacin padecen de problemas adicionales a los cobijados por los ODM, los cuales podran ser desatendidos de no existir una estrategia de negociacin convincente que los incluya. Adicionalmente, el criterio de asignacin de ayuda basado en la renta per cpita ignora el carcter multifactico del desarrollo y conduce a un uso ineficiente de la AOD, limitando as las posibilidades de asegurar el bienestar en el largo plazo. La siguiente ilustracin facilita la comprensin de la argumentacin central de la investigacin. Como de all se desprende, mientras que el nfasis en el PIB per cpita como criterio de asignacin de ayuda centra la preocupacin en las variables de crecimiento, el nfasis en los ODM reconoce la importancia de dimensiones tales como la educacin, la salud, la equidad de gnero y el medio ambiente. Dicho reconocimiento, sin embargo, se limita a un grupo de condiciones mnimas, que dejan de lado aspectos necesarios que las complementen y las hagan alcanzables de manera sostenible. Este es el caso de hacer un nfasis en la reduccin de la pobreza extrema sin contemplar la ayuda para crear capacidades empresariales en la pequea y mediana industria, por ejemplo. Desde el punto de vista de los PRM, atencin similar merecen factores como la seguridad, la gobernabilidad, la infraestructura, etc., comnmente conocidos como Bienes Pblicos Globales, que no slo facilitan el logro sostenible de los ODM sino que adems, contribuyen a un concepto de bienestar ms amplio y que en muchos casos no es posible de ser alcanzado sin la AOD.
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ILUSTRACIN
Cul Agenda de Cooperacin Internacional para los PRM de cara al nuevo contexto internacional?
Otros
Asistencia emergencias complejas
BPG ODM
Seguridad Medio Ambiente Gobernabilidad Migracin Salud Educacin
Empleo y productividad
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre 2. Lograr la enseanza primaria universal 3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de la mujer 4. Reducir la mortalidad de los nios menores de 5 aos 5. Mejorar la salud materna 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente 8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo
Equidad
Mejores condiciones de Comercio Sistemas de informacin y conocimiento
Nueva Agenda de Cooperacin Internacional de los Pases Donantes
Temas de preocupacin de los Pases de Renta Media
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C A R A C T E R S T I C A S D E L A A G E N D A D E C O O P E R A C I N D E L O S P A S E S D O N A N T E S
CARACTERSTICAS DE LA AGENDA DE COOPERACIN DE LOS PASES DONANTES

1.1. DESDE LA GUERRA FRA HASTA EL FIN DEL SIGLO
La cooperacin internacional es una herramienta para lograr propsitos altruistas, pero tambin, y de manera muy importante, sirve intereses geopolticos. Es un instrumento de poltica exterior. Como lo expresara el presidente Kennedy "la ayuda externa es una herramienta de poltica exterior valiosa que permite promover los objetivos de seguridad y los intereses econmicos de Estados Unidos." El Reporte Hamilton Gilman del Comit de Poltica Exterior de la Cmara de Estados Unidos reiter en 1988, varias de las consideraciones de Kennedy en relacin a la cooperacin internacional (USAID, 2006). Igualmente, y desde la perspectiva de los pases beneficiarios de la cooperacin internacional, sta tambin representa un importante apoyo al desarrollo. Como lo afirma Fuhrer, el desarrollo ha sido el tema principal del discurso internacional de la cooperacin (Fuhrer, 1996, 21). No obstante lo anterior, el concepto de desarrollo ha variado dcada tras dcada, por lo que es pertinente analizar el tema en perspectiva. Despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando un nmero considerable de naciones africanas y asiticas con bajos niveles de desarrollo afrontaron el proceso de descolonizacin, se consideraba que el ingreso per cpita era el mejor indicador del nivel de desarrollo de un pas. Consecuentemente, la cooperacin internacional se concentr en incrementar el nivel del producto interno bruto (PIB). Las premisas sobre las que se sustenta dicha opcin y sus implicaciones son descritas en detalle en el captulo 2. Dicha concepcin sobre el rol de la cooperacin internacional llev a que en 1961 la Asamblea General de las Naciones Unidas designara los sesentas como la Dcada del Desarrollo y traz dos objetivos especficos: alcanzar para 1970 una tasa de crecimiento del 5% del PIB para los pases en desarrollo, y un incremento en la asistencia al 1% del PIB por parte de los pases desarrollados (Fuhrer 1996, 13). En consecuencia, los cooperantes internacionales, y en especial la banca multilateral, concentraron sus esfuerzos a dirigir los recursos de pases desarrollados hacia los pases en va de desarrollo para motivar as la inversin. La mayor cantidad de recursos de cooperacin internacional llegaron en forma de prstamos canalizados principalmente por el Banco Mundial y se dedicaron a inversiones en infraestructura. En el marco del Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo, se empez a cuestionar la concepcin que se tena sobre el desarrollo. Aunque el crecimiento econmico era considerado importante, se evidenci la necesidad de atender los sectores ms vulnerables de la poblacin. En 1970, la Asamblea General de Naciones
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Unidas aprob durante su vigsimo quinto perodo de sesiones la resolucin 2626 (XXV) La "Estrategia Internacional del Desarrollo para el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el desarrollo", mediante la cual "los gobiernos reafirman que se dedicarn por entero a alcanzar los objetivos fundamentales enunciados () en la Carta de Naciones Unidas de crear condiciones de estabilidad y de bienestar" En el seno del CAD se enfatiza la urgencia de atender las Necesidades Bsicas Humanas (NBH). As, segn el CAD alcanzar las NBH "no es un sustituto, sino un componente esencial del crecimiento econmico que involucra la modernizacin, provisin de infraestructura e industrializacin. Las polticas que atienden las NBH contribuyen a incrementar el uso de los recursos disponibles, en especial la mano de obra y el mejoramiento en su productividad, que a su vez contribuyen al crecimiento y la equidad. Las NBH no son una poltica de asistencia o caridad, sino una herramienta orientada a la productividad que apunta a aumentar el ingreso productivo de los pobres e incrementar la base para generar un desarrollo a largo plazo." (Fuhrer, 1996, 30) En los 80, la crisis financiera afect las polticas que se venan llevando a cabo en materia de desarrollo, y consecuentemente la cooperacin internacional. Bajo el auspicio del FMI se llev a cabo en 1989 una reunin denominada el Consenso de Washington, en la que se establece la condicionalidad de la cooperacin a la implementacin de programas de ajuste econmico diseados por organismos tales como el FMI y el BM. El modelo de desarrollo se sustenta en la aplicacin de Programas de Ajuste Estructural que tenan como objetivo alcanzar estabilidad macroeconmica. A inicio de los 90, tras la cada del muro de Berln, smbolo de la Guerra Fra, se gener un cambio en el entorno internacional. As mismo se evidenci que los planes de ajuste estructural que estuvieron en boga durante los aos 80, ocasionaron inequidad y profundizacin de la pobreza. Se promovi el Concepto de Desarrollo con Rostro Humano, que sera incorporado como Desarrollo Humano Sostenible por las Naciones Unidas en 1994.1 Segn la ONU, citada por Gonzlez, 1994, el Desarrollo Humano Sostenible "rene componentes y dimensiones del desarrollo de las sociedades y de las personas, en los que resulta central la generacin de capacidades y oportunidades de, por y para la gente, con las que la equidad se acreciente para las actuales y futuras generaciones". (Gonzlez, 1994, 7) A partir de ese momento, surgen diferentes temas de la cooperacin internacional que adquieren vida propia. Entre ellos se encuentran medio ambiente, gnero, gobernabilidad y democratizacin y emergencias complejas. Este ltimo tema de la agenda incluye tanto los conflictos como las catstrofes naturales y las pandemias. Actualmente, gran parte de los recursos de la AOD estn concentrados en el tema de infraestructura social y administrativa (educacin, salud, salud reproductiva, saneamiento bsico, sociedad civil y gobernabilidad) e infraestructura econmica
1. Concepto desarrollado por el PNUD en 1994 que fue incluido en la Carta de las Naciones Unidas y que se empleo con mayor fuerza en la Conferencia de El Cairo sobre Poblacin y Desarrollo de 1994.
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(transporte, energa y telecomunicaciones). Los temas relacionados con el alivio a la deuda y emergencias complejas, tienen un protagonismo coyuntural; mientras la ayuda destinada a la produccin (agricultura, industria, minera, construccin, comercio y turismo) y multisectores, reas prioritarias para los Pases de Renta Media, mantienen un papel marginal como flujos en la AOD. Al hacer un anlisis estadstico de la evolucin de la AOD, se encuentra que el nico sector que se ha mantenido como prioridad para los donantes ha sido el de "infraestructura social y administrativa" en el que el CAD computa la ayuda otorgada en educacin, salud, salud reproductiva, saneamiento bsico, sociedad civil y gobernabilidad. All se registra un incremento paulatino que se puede ver en la Tabla 1 que se presenta a continuacin:
TABLA 1
Comparacin temtica de la AOD
Sector
1983-1984
2003-2004
Variacin relativa
Infraestructura social y administrativa Infraestructura Econmica Agricultura Industria y otra produccin Programas de asistencia Ayuda de Emergencia Otro TOTAL
26,7% 18,8% 11,4% 8,9% 12,1% 1,6% 20,5% 100,0%
34,1% 13,1% 3,2% 2,6% 4,1% 9,1% 33,7% 100,0%
27,7% -30,3% -71,9% -70,8% -66,1% 468,8% 64,4%
Fuente: OCDE-CAD 2006
A pesar de que es muy difcil desagregar estadsticamente los temas que conforman el rubro "infraestructura social y administrativa", la importancia de la gobernabilidad se destaca en el nivel de flujos de ayuda, que ha tenido una variacin relativa del 27.7% Las diferencias entre la ayuda bilateral y multilateral, en cuanto a la dedicacin de flujos en temas prioritarios, es relativamente baja. Sin embargo, resulta interesante apreciar que la dedicacin de ayuda multilateral, principalmente del Banco Mundial y de los
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bancos regionales de desarrollo, hacia acciones relacionadas con la condonacin de la deuda, es casi mnima, lo cual contrasta con los aportes realizados a este tema por la ayuda bilateral. As, la tendencia temtica de la ayuda es inclinarse a la agenda de los pases menos desarrollados y apartar algunos temas, que muchas veces son los que constituyen las agendas de desarrollo de los Pases de Renta Media. Como residuo queda una agenda de desarrollo sin atencin y sin criterios claros para su sostenibilidad, pues no se considera un enfoque de graduacin claro para los Pases de Renta Media que permita determinar el momento para dejar de recibir ayuda externa. Por otra parte, en la prctica no existe (no podra existir) una agenda de cooperacin internacional especfica para los Pases de Renta Media como tal, toda vez que se trata de realidades heterogneas. Por el contrario, existe una multiplicidad de agendas que responden a las diferentes caractersticas e intereses, tanto de los pases receptores, como de los donantes.
GRAFICO 1
AOD distribuida por temas de intervencin
Infraestructura social y administrativa
40,0
No especificado
32,0 24,0 16,0
Infraestructura Econmica
Gastos administrativos
8,0 -
Produccin
Ayuda Bilateral Ayuda Multilateral
Ayuda de emergencia
Multisector
Acciones relacionadas con la deuda
Programas de asistencia
Fuente: elaborado por los autores a partir de datos de OCDE-CAD 2006.
En la misma lnea, la diferencia temtica entre la dcada de los ochenta y el ao 2000 es considerable. Como ya se mencion el nico sector que se han mantenido como prioridad para los donantes ha sido el de Infraestructura Social y Administrativa. De resto, los dems temas han sido seriamente castigados dentro del total de la AOD, al considerarse marginales o no determinantes en las agendas de desarrollo para erradicar la pobreza
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extrema. En contraste, resulta notorio el comportamiento opuesto que ha presentado la ayuda de emergencia a partir de la dcada de los noventa tal y como se hizo referencia anteriormente. En los instrumentos utilizados por el CAD para destinar ayuda, se aprecia una tendencia clara desde 1985 a reducir los aportes a la ayuda por programas y proyectos y a dedicar mayor protagonismo a instrumentos como la cooperacin tcnica2 y la ayuda de emergencia. Bajo esta transicin, se ha presentado cierta diversificacin en la manera de implementar los instrumentos de desarrollo, y no en la creacin de nuevos instrumentos. Este nuevo enfoque de implementacin obedece en gran medida a la heterogeneidad de los pases receptores y a la necesidad de aplicar las ventajas comparativas de los donantes. Un ejemplo de lo anterior, podra ser la tendencia de algunos donantes a destinar la AOD hacia Pases de Renta Media en temticas como la mejora del tejido empresarial, mediante la cooperacin econmica y tecnolgica, y el financiamiento de actividades a travs de microcrdito. (Galn,2001) Este tipo de instrumentos especializados fomenta la alineacin y armonizacin de proceso tanto para pases receptores como para donantes. De otro lado, el debate y transicin que se dio en la dcada de los ochenta sobre la forma de destinar la ayuda, es decir la transicin entre ayuda por proyecto, por ayuda por programas se ha retomado nuevamente en el seno del sistema de cooperacin al introducir el concepto que se conoce ahora como ayuda por sectores o enfoque del sector ampliado Swap3-. Este instrumento ha facilitado la introduccin de nuevas metodologas en la gestin del ciclo de proyecto y a facilitar la coordinacin y armonizacin de la ayuda, como bien lo indica la Declaracin de Pars sobre eficacia de la ayuda.
1.2. LA AOD HACIA LOS PRM: AMRICA LATINA Y OTRAS REGIONES

Desde un anlisis comprensivo se podra afirmar que la ayuda se distribuye de alguna manera homognea entre los pases beneficiarios. Al revisar datos recientes del CAD, como la ayuda bilateral destinada en el 2004, el grupo de Pases Menos Avanzados PMA- y "otros pases de ingreso bajo" recibieron el 44,5% de la AOD, mientras que el porcentaje recibido por el grupo de los pases de renta media baja PRMB y pases de renta media alta -PRMA- el 32,8% (DAC, 2005).
2. De igual manera la ayuda destinada a cooperacin tcnica y generacin de capacidades relacionadas con comercio ha incrementado en casi un 50% desde la declaracin ministerial de Doha en 2001. 3. Este enfoque tiene como propsito aumentar y mejorar la eficacia de los recursos de cooperacin por medio de una mejor planificacin en la demanda sectorial y territorial. Nicaragua, el principal receptor de ayuda internacional resume en su informe de Cooperacin Externa las ventajas de este enfoque: "El desarrollo de un Enfoque Sectorial conlleva a la coordinacin con los cooperantes bajo la direccin del gobierno que asume el liderazgo en el diseo de programas y manejo de los recursos, lo que es necesario para optimizar el efecto de la ayuda, fomentar la cohesin y evitar diversidades de altos costos de transicin".
20
GRAFICO 2
Distribucin de AOD segn grupo de ingreso
50%
43,0%
40%
34,9%
35,1% 32,7%
30%
24,8%
1993-1994
19,6%
20%
2003-2004
10%
5,2%
4,6%
0%
PMA P. Ingres o Bajo P. Ingres o Medio Bajo P. Ingres o Medio Alto
Fuente: OCDE-CAD 2006
La mayora de pases de concentracin para la AOD se encuentran en frica al contar con casi el 70% de pases en la categora de PMA. El segundo grupo que rene ms pases de atencin por la AOD es precisamente el grupo de PRMB con 48 pases representando el 31% de concentracin del total de la AOD. Slo entre estos dos grupos se concentra dos tercios del total de la ayuda. Ahora, al descomponer los grupos y revisar el origen de los fondos se pueden ver algunas diferencias notables. Por ejemplo, del total de la AOD bilateral y multilateral los PMA y OPIB4 recibieron el 62,6% en 2004, mientras que los PRMB y PRMA slo alcanzaron el 37,3% del total de la AOD. Una segunda diferencia es que adems de que la ayuda que se destina al subgrupo de los PRMB (32,7%) dista de la recibida por el grupo de los PMA(43%), existen grandes desequilibrios en los montos destinados al interior de cada uno de los grupos. Estas diferencias advierten lo siguiente: a pesar de la existencia de cierta homogeneidad inter-grupo al momento de destinar la ayuda, se denota una marcada desigualdad intragrupo al interior de cada una de las jerarquas grupales, en especial en la de PRMB. La fuerte heterogeneidad entre los pases que componen a los Pases de Renta Media sumada la variabilidad intrnseca de la ayuda, originan flujos de ayuda volubles y desiguales para los pases de un mismo grupo de clasificacin.
4. Otros Pases de Ingreso Bajo
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1.2.1. COMPOSICIN DE FLUJOS DE AOD POR GRUPOS DE INGRESO PER CPITA

La relacin entre regin geogrfica e ingreso per cpita es significativa para frica y Amrica Latina. En frica, el 60% de los pases mantienen un ingreso per cpita por debajo de los 825 dlares y en Amrica Latina 90% de los pases hacen parte de clasificacin de Pases de Renta Media y alta. En contraste, en Asia se agrupan pases de las cuatro categoras, sin lograr explicar alguna tendencia entre ingreso per cpita y regin.5
GRAFICO 3
Nmero de pases por grupo de clasificacin
50
50 48
40
34
30
36
20
19 16 10 8 6 1 1 0 6 1 1 5 7 1 3 14
1 8 Pases Menos Avanzados Pases de Ingreso Bajo Pases de Ingreso Medio Bajo
Total
10
75 7
0 Africa Asia Amrica Latina Peco`s Oceania
Pases de Ingreso Medio Alto
La transferencia actual de recursos hacia los Pases de Renta Media se realiza por medio de dos acepciones generales, no excluyentes entre s: a) la AOD desagregada por pas muestra una alta heterogeneidad en los montos destinados, resaltado el carcter desigual de la transferencia de recursos (de aqu que sea simplista y reduccionista analizar por grupos de ingreso la AOD, pues al existir una alta heterogeneidad se presta para realizar una transferencia distorsionada), y b) la AOD se utiliza estratgicamente va ayuda bilateral y programticamente (cumplimiento de acuerdos internacionales) va ayuda multilateral6. As, la agenda de desarrollo de los PRM termina solapada por intereses de grupo, socavando algunos objetivos desarrollistas ms apremiantes para estos pases.
5. En Asia existe una distribucin ms uniforme del ingreso per capita con respecto a los dems continentes. El coeficiente Gini para la regin asitica es el ms bajo de los continentes estudiados con un puntaje de 37,17, mientras frica registra 46,91 y Amrica Latina 49,91, lo cual en parte explica la mejor distribucin de grupos de ingreso en Asia. 6. Eso explica un mayor compromiso de los organismos internacionales por la ayuda a los PMA y un inters ms poltico y econmico de los donantes hacia los Pases de Renta Media.
22
1.2.2. COMPORTAMIENTO DE LA AOD REGIONAL FRICA, ASIA Y AMRICA LATINA

Para el ao 2003, la poblacin total de frica, Asia y Amrica Latina superaba los 4.900 millones de personas, casi el 80% de la poblacin mundial; de los cuales el 72% de la poblacin se ubican en Asia, 17% en frica y 11% en Amrica Latina. As, y teniendo en cuenta los flujos de ayuda anuales para el 2003, la AOD per cpita es de $US 31 en frica, $US 12 en Amrica Latina, $US 6 en Asia.
GRAFICO 4
AOD per cpita
Oceana 223 Europa Africa PECO`s Am rica Latina Asia 0 6 01 02 03 04 05 06 12 21 31 36
Fuente: OCDE-CAD 2006.
En cuanto a montos regionales, frica concentra la mayora de aportes de la AOD, seguido por Asia, Amrica Latina. En lo que respecta a subregiones dentro de los continentes, la AOD se destina mayoritariamente a frica Sub-sahariana seguida lejanamente por la subregin de Asia Central y Sur. Amrica del Sur registra una de las dedicaciones de ayuda ms bajas del total de la AOD, slo comparable con la registrada por los pases del Norte de frica, a pesar que Amrica del sur rene 12 pases y el Norte de frica tan slo 4 pases. La siguiente Tabla resume la tendencia.
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TABLA 2
Destinacin de AOD neta por regiones (USD Millones)
Regin frica Total frica Sub-sahariana Norte de frica Amrica Total Amrica Central y del Caribe Amrica del Sur Asia Total Medio Oriente Asia Central y Sur Sudeste Asitico Europa Oceana 2000 15.717 12.693 2.207 4.966 2.219 2.354 16.043 2.337 5.756 7.702 3.736 817 2001 16.681 13.812 2.395 6.004 2.945 2.629 16.851 2.486 7.539 6.499 3.355 781 2002 21.540 18.694 2.349 5.178 2.377 2.487 19.132 3.704 8.599 6.501 5.042 709 2003 26.781 24.117 2.171 6.132 2.528 2.217 20.246 5.533 8.264 6.187 3.496 813 2004 29.080 25.530 2.985 6.843 3.371 3.048 22.805 7.586 9.087 5.862 3.619 933
El principal pas receptor de AOD en frica es Etiopa, seguido de Repblica Democrtica del Congo, Tanzania, Egipto y Ghana. Para el caso Asitico, el volumen ms grande de AOD se destina a Irak, luego hacia Afganistn, Vietnam, China y finalmente a Paquistn. En Amrica Latina la AOD se destina mayoritariamente a Nicaragua, Bolivia, Honduras, Colombia y Per, respectivamente. Como se apreci anteriormente, del total de la AOD en el 2004, el 30% estuvo concentrado en una sola sub-regin (frica Sub-Sahariana) y el 27% en un continente (Asia). La ayuda destinada a Amrica Latina fue tan slo de 10% del total de AOD (DAC 2004). As, aunque la ayuda sea destinada preferentemente a los Pases de Renta Media, persisten fuertes diferencias como es la desatencin de ayuda hacia una regin, en este caso Amrica Latina. La siguiente Tabla ilustra la situacin.
TABLA 3
AOD Bilateral regional 2004
Regin frica Sub-Sahariana Sur y Asia Central Otros Asia y Oceana Medio Oriente y MAGREB Amrica Latina PECO`s No especificada TOTAL AOD Bilateral (Millones de dlares) 18.611 7.718 9.316 7.865 6.341 2.525 11.007 63.383 Participacin en la AOD 29,4% 12,2% 14,7% 12,4% 10.0% 4.00% 17,4% 100,0%
Fuente: OCDE-CAD 2006.
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En apoyo a lo anterior, si el anlisis se realiza con un horizonte de tiempo ms amplio, se puede confirma la tendencia de la ayuda recibida en Amrica Latina. Con un horizonte de 9 aos se hace explicita la tendencia de desatencin o subatencin de la ayuda en Amrica Latina, pues aunque tenga la menor cantidad de pases en la lista de elegibilidad y la menor cantidad de poblacin, entre los pases del estudio, la brecha entre regiones es demasiado amplia.
GRAFICO 5
AOD recibida por regin 1995-2003
40% 35% 30% 25% Asia 20% 15% 10% 5% 0% 1.995 1996 1997 1.998 1999 2000 2.001 2002 2003 Amrica Latina Africa
La desatencin a una regin en particular puede acentuarse si se toman al pie de la letra las recomendaciones que realiza el informe Invirtiendo en el Desarrollo: un Plan Prctico para Alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio dirigido por el profesor Jeffrey D. Sachs, en donde se aconseja que la visin que debe primar en la agenda de los donantes, no es la de la asociacin para el desarrollo sino la de reorientar la ayuda (Sachs, 2005). En cuanto a la ayuda destinada por temas, frica recibe principalmente recursos hacia acciones relacionadas con la deuda, otros sectores sociales, programas de asistencia e infraestructura econmica y servicios. El principal mbito de financiacin en los sectores sociales es la educacin y la salud, de hecho del total de la ayuda en educacin proveniente de la AOD, frica recibi el 40% (DAC, 2004). La AOD hacia Amrica Latina se destina mayoritariamente hacia otros sectores sociales, multisectores, vivienda y empleo. Como promedio 2002-2003, Amrica Latina recibi el 28% del total de la AOD en empleo, vivienda y otros sectores sociales, mientras para todos los pases beneficiarios combinados, el porcentaje fue de 11%. De igual manera, slo el 3% del total de AOD hacia Amrica Latina y el Caribe se dirigi al sector agua y el 8% hacia educacin, mientras las otras regiones concentraron el 92% de la ayuda. Lo mismo sucede para los sectores de industria, comercio y turismo, pues para 2002-2003 Amrica Latina recibi el 10% del total de la AOD para estos sectores y las otras regiones concentraron el 90% de la ayuda (DAC, 2004).
25
Finalmente, Asia concentra la ayuda en otros sectores sociales, Infraestructura Econmica y Servicios, acciones relacionadas con la deuda, multisector y programas de asistencia. La diferencia temtica ms amplia se encuentra en el sector agua en donde Asa recibe el 53% del total de AOD en este tema, mientras las otras regiones reciben el 43%.
1.3. LOS ODM Y LA AGENDA DE COOPERACIN INTERNACIONAL

En septiembre de 2000 los Jefes de Estado y de Gobierno de 147 pases y 42 Ministros y jefes de delegacin se reunieron en la Asamblea General de las Naciones Unidas, e identificaron ocho objetivos de desarrollo en el que se espera el trabajo conjunto de los pases en desarrollo as como el de los cooperantes internacionales (ver anexo 2 de la versin completa de este estudio). La resolucin que surgi de dicha reunin se conoce como la Declaracin del Milenio. Los propsitos que se buscan a partir de la Declaracin del Milenio han sido ratificados en diversas conferencias internacionales que se han llevado a cabo desde entonces. Se encuentran por ejemplo, la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo que se realiz en marzo del 2002 en Monterrey Mxico y la conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, que se llev a cabo el mismo ao en Johannesburgo - Sudfrica, donde se reafirmaron los ODM. Es pertinente resaltar que la agenda de trabajo propuesta en la Declaracin del Milenio se concentra en combatir la pobreza extrema. Este hecho se evidencia al analizar en detalle los objetivos, las metas y los indicadores planteados.7 El compromiso con las metas del milenio, es un esfuerzo loable que merece todo el respaldo internacional para su logro. Sin embargo, el "Consenso del Milenio para la Ayuda" ha supuesto un mayor nfasis en la pobreza y, por tanto, en los pases ms pobres. Algunos organismos bilaterales de ayuda, se han propuesto aumentar la proporcin destinada a los Pases Menos Avanzados (PMA), con el correspondiente descenso en el volumen de los fondos disponibles para los Pases de Renta Media (PRM)". (Eyben, 2004, 16) Por ejemplo, el presidente George W Bush, en su primera alocucin presidencial relacionada con la ayuda externa, anunci en el Banco Interamericano de Desarrollo-BID que Estados Unidos iba a incrementar su ayuda para el desarrollo en un 50% en los siguientes tres aos, resultando en un incremento de 5 billones anuales sobre los niveles actuales. La ayuda oficial pas de 10 mil millones de dlares a 19 mil millones en
7 Ver Anexo I. Objetivos, Metas e Indicadores del Milenio.
26
el 2004. Estos fondos adicionales van a ir a una Cuenta del Milenio que va a financiar iniciativas que ayuden a las naciones en desarrollo a mejorar sus economas y niveles de vida. (Bolton, 2005) La preocupacin de los Pases de Renta Media como Colombia, consiste en que los recursos provenientes de la ayuda internacional se reduzcan y se dirijan a los pases ms pobres. De hecho, esta tendencia ya se est presentando. En la Tabla que se presenta a continuacin, que hace parte del informe Investing in Development: A Practical Plan to Achive the Millenium Goals realizado por el Proyecto del Milenio encabezado por Jeffrey Sachs, se muestra que la AOD para apoyo directo hacia los ODM equivale a un 35% del porcentaje del total de AOD para los PMA, en contraste con el 20% para los PRM. Estas cifras equivalen a 10.4 miles de millones de dlares para los PMA en contraste 3.5 mil millones de dlares que reciben los PRM. En otras palabras, lo anterior evidencia que mayores flujos de ayuda para el cumplimiento de los ODM estn siendo dirigidos para los PMA. De hecho, el promedio de ayuda del CAD hacia los PMA es del 59%. (OCDE, 2002)
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TABLA 4
Estimado de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
PASES MENOS AVANZADOS (PMA) De De TOTA L fuentes fuentes bilateral multilatees rales AOD estimada para apoyo directo a los ODM Concesiones (Grants) 16.7 4.2 20.9 Prstamos 3.3 9.8 13.2 Repagos (Principal - 1.9 -2.8 -4.7 repayments) AOD NETA 18.1 11.3 29.4 Pago de intereses -0.8 -0.9 -1.7 Cooperacin Tcnica -5.4 -0.8 -6.2 Ayuda alimentaria -0.8 -0.2 -1.0 Ayuda para emergencia -1.9 -0.9 -2.8 Condonacin deuda externa -3.2 -0.3 -3.5 Apoyo a travs de ONG (a) -0.9 0.0 -0.9 Apoyo estimado mximo a 5.2 8.1 13.4 travs de los gobiernos 25 % de apoyo que no es -1.3 -2.0 -3.3 para los ODM a travs de gobiernos (b) 40 % de apoyo a travs de 0.4 0.0 0.4 ONG para ODM ( c ) Total de la AOD para apoyo 4.3 6.1 10.4 directo a los ODM Porcentaje de la AOD neta 24 54 35 ODA para ODM estimada para construccin de capacidades Cooperacin tcnica para 3.2 0.5 3.7 construccin de capacidades en apoyo a los ODM (d) Construccin de capacidades 0.5 0.0 0.5 para los ODM a travs de ONG ( e) 3.8 0.5 4.3 Total ODA para ODM para la construccin de capacidades Porcentaje de la AOD neta 21 4 14 33 7 27 (a) Basado en estimaciones del CAD (b) Se asume que el 75% de los flujos financian directamente los ODM (c) Asume que el 40 % de las ODA que se provee a travs de ONG contribuye a los ODM (d) Asume que el 60% de la cooperacin tcnica contribuye a la construccin de la capacidad para los ODM (Asuncin de la OECD CAD) (e) Asume que el 60% de la ODA que se provee a travs de ONG contribuye a la creacin de capacidades para los ODM PASES DE RENTA MEDIA (PRM) De TOTA De fuentes fuentes L bilateral multilatees rales 12.2 4.5 -4.2 12.6 -1.7 -6.2 -0.3 -0.5 -2.0 -0.8 1.1 -0.3 2.8 2.8 -1.1 4.4 -0.5 -0.5 0.0 -0.3 0.0 0.0 3.1 -0.8 15.0 7.3 -5.3 17.0 -2.2 -6.8 -0.3 -0.8 -2.0 -0.8 4.2 -1.0
0.3 1.2 9 3.7
0.0 2.3 52 0.3
0.3 3.5 20 4.1
0.5
0.0
0.5
4.2
0.3
4.5
Fuente: Millenium Project, Investing in Development: A Practical Plan to Achive the Millenium Goals, 2005, pg. 199 Billones de dlares americanos de 2002
28
La preocupacin por la disminucin de flujos de ayuda de cooperacin internacional hacia los PRM se agrava cuando se estudian los mandatos y las tendencias de los principales cooperantes: Por ejemplo, el Reino Unido tiene una poltica de cooperacin internacional que se encuentra contenida en el Acta de Desarrollo Internacional del 2002 que provee un claro mandato legislativo alrededor de la reduccin de la pobreza (DFID's "ONE" aim). La programacin de DFID est fuertemente alineada al cumplimiento de los ODM. Para otorgar la ayuda DFID cuenta con un Modelo de Colocacin de Recursos (Resource Allocation Model), por medio del cual se espera para el periodo 2005 - 2008 colocar el 90% de ellos en los PMA. (OCDE, United Kingdom, 2006) En el caso de Alemania, su principal objetivo consiste en la reduccin de la pobreza. De hecho, el gobierno alemn lanz el Programa de Accin 2015 de Reduccin de la Pobreza (PA2015) (OCDE, Germany, 2005). Hasta hace tres aos, aproximadamente, pases con problemas de orden pblico como Colombia reciban apoyo de la cooperacin alemana bsicamente en dos temas: Medio Ambiente y Conflicto. Hoy en da la cooperacin parece centrarse ms en el segundo. La pregunta que surge es si este hecho es representativo de la tendencia de otros cooperantes de concentrar su cooperacin en los PMA y en el logro de los ODM. Suecia tiene una agenda de cooperacin establecida en la "Poltica para el Desarrollo Global" (PDG en ingls) que fue apoyada por el parlamento en diciembre de 2003 y se concentra en la reduccin de la pobreza. De hecho las autoridades suecas han lanzado una fuerte campaa alrededor de los ODM y cerca de la mitad de su ayuda se concentra en frica. (OCDE, Sweden, 2005) En Blgica, no solo existe una ley8 donde se establece que el pilar de su poltica de cooperacin es el desarrollo humano sostenible, que se alcanza a travs de la reduccin de la pobreza, sino que dicha ley introdujo el principio de concentracin geogrfica y sectorial de la ayuda, por lo que la ayuda bilateral belga se concentra en 18 pases y 5 sectores.9 En octubre de 2004 el Ministro de la Cooperacin al Desarrollo ratific que los ODM constituyen la poltica central de Blgica. Consecuentemente la ayuda belga se concentra en los PMA (50% de la AOD), y en especial en los Estados frgiles de frica Central (60% de la AOD del periodo 2002-3). Esa concentracin de la ayuda hacia unos pocos pases y hacia los ODM es "aplaudida" por la OCDE. (OCDE, Belgium, 2005) Cuando la ayuda no est concentrada hacia el logro de los ODM, el CAD insta a los pases para que as lo hagan. Por ejemplo, Francia tiene pluralidad de metas en la cooperacin: Priorizacin para frica, bienes pblicos globales, regularizacin de la globalizacin o globalizacin con rostro humano, desarrollo sostenible, gobernabilidad, diversidad cultural, la Francofona y los ODM. La OCDE ha recomendado a Francia priorizar su cooperacin hacia los ODM (OCDE, France, 2004). En la Conferencia Internacional de
8. Ley del 25 de mayo de 1999. 9. i) Salud Bsica, ii) Educacin y Entrenamiento, iii) Agricultura y Seguridad Alimentaria, iv) Infraestructura Bsica, y v) Prevencin del Conflicto y Consolidacin de la Sociedad. Estos temas estn transversalizados por las polticas de gnero, Ambiente y Beneficencia.
29
Financiacin para el Desarrollo que se llev a cabo en Monterrey en el 2002, el presidente francs se comprometi en elevar el nivel de la ayuda a 0.5% del PIB para el 2007 y alcanzar la meta del 0.7% para el 2012. Al menos la mitad de esa ayuda se destinara a frica con el propsito de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Para el 2003 Francia haba destinado el 0,41% del PIB en cooperacin, lo que la constituye en el pas ms generoso del G7. (OCDE, France, 2004) En sntesis, los mandatos y tendencias de la cooperacin de los principales donantes se est concentrando en la reduccin de la pobreza extrema, principal objetivo de la Declaracin del Milenio. Adicionalmente desde el CAD se est abogando por una concentracin regional de la ayuda, por lo que es probable que varios cooperantes retiren sus operaciones en varios pases con el propsito de lograr ms eficiencia en la ayuda, de acuerdo a las recomendaciones del CAD.
1.4. POSIBLES CONSECUENCIAS DE LA NUEVA AGENDA DE COOPERACIN INTERNACIONAL PARA LOS PRM 1.4.1. AVANCE EN EL LOGRO DE LOS ODM EN AMRICA LATINA
La pobreza extrema no es slo un problema para los pases de renta baja. Los PRM tambin tienen focos, ms o menos definidos, de pobreza y de pobreza extrema que, por su esfuerzo propio, no lograran o tardaran varias dcadas en erradicar. Como lo dice el reporte del Millenium Project al Secretario General de Naciones Unidas: "() los ODM son relevantes dondequiera que la pobreza exista." (Project, 2005, 6) Por otro lado, como se menciona en el anlisis sobre la AOD y los PRM, la escasez estructural de recursos que padecen los PRM, muchas veces agravada por la inmensa carga que genera su deuda externa, ocasiona que no se puedan atender con suficiencia ni las inversiones econmicas ni las sociales que necesitan para alcanzar niveles bajos de pobreza y de los problemas que se asocian con sta. Estos factores, sumados a otros caractersticos de los PRM, que sern analizados con mayor detalle en el captulo 2, han llevado a que el cumplimiento de los ODM en ste tipo de pases, est caracterizado por la insuficiencia y por la irregularidad, es decir, por una diferencia muy marcada entre las zonas rurales y las urbanas o entre grupos mayoritarios y minoras tnicas o raciales (Project, 2005, 6). Esta falla estructural hace que los PRM tengan como reto fundamental incluir en los programas de desarrollo a La pobreza extrema no es slo un problema para los pases las regiones y grupos humanos que han sido de renta baja. Los PRM tambin histricamente dejados de lado (Project, 2005, 43). Aunque la informacin disponible no permite analizar con precisin el comportamiento de los PRM en el cumplimiento de los ODM (ver seccin 1.1.4.2 y nota 81), s hay algunos rasgos generales que pueden ser identificados:
tienen focos, ms o menos definidos, de pobreza y de pobreza extrema que, por su esfuerzo propio, no lograran o tardaran varias dcadas en erradicar.
30
1.
Ninguno de los PRM, hasta el momento, parece poder cumplir a cabalidad todos los ODM. La velocidad con la que han avanzado los logros hasta ahora, no difiere mucho de la que haba antes de que los ODM fueran enunciados. (UK, 2004, 4). Algunos problemas contemplados por los ODM, como la mortalidad materna (Project, 2005, 45) y la inequidad de gnero (UK, 2004, 4) siguen siendo muy altos en la generalidad de los PRM. Caractersticas estructurales de los PRM, como la inequitativa distribucin de la riqueza y del ingreso, causan atrasos importantes en el cumplimiento de los ODM , aun en los casos en los que el ingreso nacional ha aumentado (PNUD, 2005, 74). Muchos ODM son altamente vulnerables a la propagacin de enfermedades como el VIH/SIDA o la malaria, tanto como los PRB (UK, 2004, 2). Dada su caracterizacin de PRM, estos pases no han sido objeto de los alivios otorgados a la deuda externa (Project, 2005, 197 y 208), y sta sigue generando cargas excesivas que desvan los recursos propios que podran ser empleados en el desarrollo. Los problemas ms visibles de los PRM frente a los ODM son los focos de pobreza, por ejemplo los tugurios alrededor de los centros urbanos (Project, 2005, 262). El retroceso visto en los indicadores de algunas regiones (Unidas 2006, 4), como es el caso de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza, hacen pensar que podra existir el riesgo de que algunos PRM caigan a PRB. Alrededor de un tercio de la poblacin que vive con menos de US$1 al da, habita en los PRM (UK, 2004, 3).
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Dado el peso relativo que dentro de los ODM tienen los PRM, por factores como su numerosa poblacin (p. ej. China y Brasil) es fundamental que estos ltimos logren avances mayores en la consecucin de los primeros. Apoyos especficos en temas como la eliminacin de los focos de pobreza, el alivio de la carga de la deuda o la integracin positiva en el comercio internacional (Project, 2005, 204) son esenciales para el cumplimiento de los ODM en los PRM. Los PRM parecen ser an muy vulnerables frente a la ocurrencia de desastres naturales, la propagacin de epidemias y pandemias, y la inestabilidad econmica y poltica. Todas estas hacen que los logros alcanzados hasta ahora puedan ser perdidos en periodos relativamente cortos de tiempo y frente a acontecimientos puntuales.
No hay que olvidar, por ejemplo, las nefastas consecuencias que puede traer para el desarrollo humano de un PRM la ocurrencia de un desastre natural o de una crisis financiera internacional.
31
TABLA 5
Avances en los Objetivos del Milenio para Amrica Latina
Meta 1 2 2 3 3 4 5 5 6 9 9 Indicador 1. Poblacin en extrema pobreza segn lneas nacionales 4. Nios menores de 5 aos de peso inferior al normal 5. Poblacin por debajo del nivel mnimo de consumo de energa alimentaria 6. Tasa neta de matrcula en la enseanza primaria 7. Jvenes entre 15 y 19 aos de edad que concluyeron la enseanza primaria 9. Mujeres respecto de los hombres en la educacin primaria 13. Tasa de mortalidad de nios menores de 5 aos 14. Tasa de mortalidad infantil 16. Tasa de mortalidad materna 25. Proporcin de la superficie cubierta por bosques 26. Relacin entre zonas protegidas para mantener la diversidad biolgica y la superficie total 27. Uso de energa (equivalente en kilogramos de petrleo) por 1 dlar del producto interno bruto (PPA) 28. Emisiones de dixido de carbono per cpita y consumo de clorofluorocarburos que agotan la capa de ozono (toneladas de PAO) Emisiones de dixido de carbono per cpita Consumo de clorofluorocarburos que agotan la capa de ozono 9 10 29. Proporcin de la poblacin que utiliza combustibles slidos 30. Acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua, urbana y rural Zonas urbanas Zonas rurales 10 31. Acceso a mejores servicios de saneamiento, urbano y rural Zonas urbanas Zonas rurales 11 Insuficiente Insuficiente Progreso rpido En trayectoria de cumplimiento de la meta Progreso en 4 pases, estancamiento en 1 pas y retroceso en 28 pases Progreso en 21 pases, estancamiento en 3 pases y retroceso en 7 pases Progreso en 13 pases, estancamiento en 3 pases y retroceso en 5 pases Progreso en Amrica Latina Insuficiente Rpido En trayectoria de cumplimiento de la meta Rpido Insuficiente Rpido En trayectoria de cumplimiento de la meta En trayectoria de cumplimiento de la meta Escaso progreso durante los aos 90 Progreso en 2 pases, estancamiento en 7 pases y retroceso en 24 pases No se dispone de informacin suficiente para la evaluacin del progreso en este indicador Progreso en 8 pases, retroceso en 12 pases
32. Proporcin de hogares con acceso a tenencia segura Progreso en 8 pases, estancamiento en 2 de la vivienda pases y retroceso en 6 pases
Fuente: elaborado por los autores a partir del informe Objetivos de Desarrollo del Milenio: una mirada desde Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL
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1.4.2. LOS BIENES PBLICOS GLOBALES BPG
La comprensin de la transnacionalizacin de las actividades humanas y de los efectos de las mismas normalmente se ha condensado en y se ha limitado a la crtica, por lo general polarizada a favor o en contra, de los mercados globalizados y de su "personificacin": las compaas multinacionales. Desde hace dos dcadas, prcticamente desde la desaparicin del mundo bipolar10, la descripcin del mundo, de sus relaciones internacionales polticas, econmicas e incluso culturales, se ha satisfecho con un concepto simple, comprehensivo y de fcil entendimiento: "la globalizacin", una especie de confirmacin ampliada de Marshall McLuhan sobre el planeta enteramente convertido en una inmensa y profundamente interconectada "aldea global". La globalizacin ha puesto en relieve y en algunos casos ha ocasionado la existencia de "problemas globales". Pese a la visibilidad de estos problemas y de su dimensin global, tal como lo demuestra el texto del recuadro 1, el enfoque "en negativo", es decir, desde la solucin de los males pblicos globales (MPG) podra no ser el ms apropiado; por el contrario, resulta aconsejable hacer una traduccin de estos "a positivo": la generacin o el desarrollo de bienes pblicos globales. El PNUD deja clara la percepcin que puede tenerse al respecto: "Un enfoque exclusivo sobre el control de los males pblicos puede ser necesario para ayudar a reducir los costos de las crisis. Pero no crea ninguna utilidad positiva nada para que cualquier actor individual estuviese dispuesto a utilizar fondos privados o pblicos. Estimular esta clase de prctica requiere de la produccin de bienes que tengan beneficios tangibles."
RECUADRO 1
Males Pblicos Globales Recientemente, en una reunin de directivos de las Agencias del Sistema de las Naciones Unidas, intercambiamos informacin acerca de nuestras respectivas reas de trabajo. Abundaron noticias sobre los crecientes estragos causados por los "males pblicos globales": la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI) expuso el conflicto del control de terrorismo; la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) cit la crisis global de la salud; el Fondo Monetario Internacional (FMI) mostr su preocupacin por la inestabilidad financiera; el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), y otras organizaciones, hablaron de los retos medioambientales, incluyendo el desafo de evitar una crisis mundial causada por el agua; y as hubo otras muchas similares intervenciones.
10 Entendido como la "divisin" del mundo entre el capitalismo liderado por Estados Unidos y el socialismo de la Unin Sovitica
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La responsabilidad de darles solucin, en consecuencia, no puede dejarse slo a los gobiernos de los pases en va de desarrollo en los que se hacen visibles estos problemas. Adems de que hay problemas cuya extensin va ms all de la geogrfica, no se trata de problemas que ataen slo a una generacin sino que, por sus orgenes o por sus consecuencias, comprometen a la presente y a las futuras generaciones. El concepto de "bienes" pblicos "puros", puede ser definido a partir de tres caractersticas bsicas (Secretariat of the ITFOGPG 2005, 13): 1. No son excluyentes, en el sentido de estar dispuestos para el uso y el disfrute gratuito de cualquiera, Su uso no disminuye su disponibilidad, es decir, son "bienes de beneficios no rivales" (Alonso 2003, 130), Su produccin no proviene del mercado (Inge Kaul 2001, xxi).
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Si a las anteriores se aade la de transnacionalidad, en el sentido de ser bienes que surgen como solucin a problemas que traspasan las fronteras nacionales, se tendra entonces una definicin comprehensiva de los BPG. El siguiente cuadro lista algunos de los BPG.
RECUADRO 2
La mundializacin de las soluciones: los Bienes Pblicos Globales Debido a la naturaleza cambiante de las necesidades y de la percepcin que se tiene de ellas, resulta poco prctico hacer un inventario de bienes a los que se les pueda otorgar la condicin doble de pblicos y globales. Sin embargo, en la actualidad pueden ser vistos como tales:
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Salud: enfermedades que han sido catalogadas como pandemias, definitivamente exigen soluciones globales instrumentalizadas a nivel local. El VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo son ejemplos visibles de esto, dado que an los sistemas sanitarios mejor dotados no podran responder de manera aislada a los retos que estas suponen . Medio ambiente limpio: la conservacin o recuperacin de recursos forestales o hdricos, el cambio climtico, la seguridad alimentaria, e incluso, de acuerdo con la FAO, la importancia de una nueva agricultura que absorba los excedentes de CO2. Sistemas de informacin y de conocimiento: Se ha mencionado la importancia fundamental que tiene el desarrollar y mantener sistemas de informacin nacionales lo suficientemente robustos y completos para permitir el diseo, ejecucin y evaluacin de
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los diferentes programas de desarrollo. Adems, el incentivar y posibilitar la generacin de conocimiento, de soluciones y tecnologas que, debido a las caractersticas propias de los pases en desarrollo, normalmente no son desarrolladas en los pases industrializados y podran ser replicados en otros pases con caractersticas similares. 4. Gobernanza: Sistemas de participacin poltica y de vigilancia de uso de los recursos. Ms all de las consideraciones filosficas que sobre los sistemas polticos democrticos y participativos se pueden hacer, estos parecen tener una correlacin clara con el uso adecuado de los recursos, nacionales y provenientes del exterior, y el desarrollo. La democracia y la estabilidad poltica son condiciones sine qua non para alcanzar el desarrollo humano. Migracin: Un tema de aparicin reciente en la agenda, pero que cumple el papel de reflejo de los problemas de las poblaciones de los pases en desarrollo y de la incapacidad que an los pases ms ricos y poderosos tienen para regularizar y optimizar la absorcin e inclusin laboral y social de los migrantes. Seguridad: Solucin de conflictos, con el que el crculo vicioso entre conflicto armado, pobreza, inseguridad y subdesarrollo puede ser reemplazado por el virtuoso entre paz, desarrollo y seguridad nacional e internacional. Por ejemplo, el PNUD lo enfatiza: El conflicto puede interrumpir el suministro de importantes bienes pblicos necesarios para mejorar la salud en la sociedad y combatir las enfermedades debilitantes y mortales. Educacin: Es un tema transversal. Como una herramienta de prevencin de algunos de los problemas aqu mencionados, y de dotacin para enfrentarlos y superarlos con xito. Est suficientemente demostrada la correlacin que hay entre el analfabetismo o la educacin insuficiente y la propagacin del VIH/SIDA, o la incorporacin desventajosa a los mercados laborales. Estabilidad financiera: que redunden en la ampliacin de los beneficios del desarrollo econmico. Son dos condiciones indispensables del desarrollo econmico, y en la prosperidad tanto de los pases desarrollados como de los que se encuentran en vas de serlo. Los costos de transaccin asociados a la inestabilidad financiera, han mostrado ser muy altos para los pases emisores de capital y prcticamente impagables para los receptores. Mejores condiciones de comercio: que permitan un acceso ms justo de los pases en desarrollo a los mercados de los pases desarrollados. Sin stas, las desventajas estructurales que tienen los pases pobres en el comercio internacional seguirn siendo perpetuadas.
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Precisamente es el carcter global de estos bienes el que permite proponer un nuevo horizonte para la cooperacin internacional, dentro de la que la AOD tendra un papel protagnico. Se hace necesario, hacer una ampliacin del concepto de AOD dado que, stricto sensus, no se requiere solamente de ayuda o asistencia para el desarrollo de un pas o de una sociedad sino de una Ayuda Oficial para el Desarrollo Mundial (Inge Kaul 2001, xxxix), la cual se hace indispensable en razn a la ausencia de un "Estado mundial" que, como lo hace el nacional, pueda cobrar impuestos y disponer de estos recursos para la generacin de bienes pblicos globales (Secretariat of the ITFOGPG 2005, 12). En el mismo sentido Alonso recalca: "[la ausencia de] un Estado a escala internacional, con capacidad recaudatoria y poder ejecutivo () acenta la relevancia de la cooperacin internacional." Algunos problemas transfronterizos pueden ser resueltos de manera ms efectiva y eficiente desde una perspectiva regional que desde una nacional o global (Secretariat of the ITFOGPG, 2005, 13). Esto resulta especialmente cierto cuando se trata de temticas que ataen a sistemas fsicos, sociales, polticos o econmicos compartidos. BPG y PRM La caracterstica doble que es propia de los BPG de tener efectos globales y bases u orgenes locales y nacionales, explica la importancia que tiene dotar de BPG y de las capacidades para gestionarlos a los pases en desarrollo. (Alonso, 2003, 135). Dentro de estos se destacan los PRM, bien sea porque su provisin natural les da ventajas difcilmente equiparables, como en los temas ambientales, o porque se constituyen en actores claves en la produccin de BPR que generen un efecto motor y multiplicador en el desarrollo regional, el que muchas veces incluye no slo a PRM sino a PRB. Es decir, la inversin en la gestin de BPR en PRM puede generar un efecto positivo de bola de nieve, en el que se incentive el desarrollo de PRM y PRB. Atencin especial merecen los pases de renta media PRM - dentro de la creacin, mantenimiento y desarrollo de bienes pblicos que pueden alcanzar el nivel global. Al respecto, el Banco Mundial ha resaltado la conveniencia de apoyar la construccin de BPG en pases de este tipo (Eyben, 2004, 46): "Los PRM revisten importancia sistmica en mbitos clave con caractersticas de bienes pblicos globales, como la reduccin de la pobreza, la estabilidad financiera, la proteccin de los recursos medioambientales comunes (globales y regionales), la salud pblica, el buen funcionamiento de los flujos comerciales, los movimientos de capital y de mano de obra a travs de las fronteras, y el control de la delincuencia transfronteriza, incluido el blanqueo de dinero y el narcotrfico. Los PRM favorables a las reformas son productores de bienes pblicos globales; los PRM que rechazan las reformas pueden calificarse como productores potenciales de males pblicos globales" (Eyben y Lister 2004, 15 ) Tambin la Unin Europea reconoce la importancia que tienen los PRM "() en las cuestiones de poltica, seguridad y comercio mundiales, produciendo y protegiendo bienes pblicos globales () (PNUD, 2006, 10)"
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La lgica con la que se han formulado los ODM, de la que resultan pases o regiones "preferidos" (PNUD, 2005, 102), debe complementarse con la de los BPG. sta complementacin, muestra que los pases prioritarios para la generacin de BPG "() no siempre coincidirn con los definidos para la ayuda [de los ODM]." (Alonso, 2003, 152). En otras palabras, puede que los pases de renta media no sean identificados como prioritarios dentro de los ODM, pero sin duda lo son dentro de la lgica de generacin de BPG.
1.4.3. LA DESFINANCIACIN DEL DESARROLLO

La deficiencia que presentan los PRM en cuanto al cumplimiento de los ODM parece reflejar el comportamiento que han tenido los flujos de AOD hacia la regin. De hecho, el Informe sobre el Desarrollo Humano 2005 llama la atencin sobre las preferencias de los pases donantes hacia ciertas regiones, en detrimento de otras, dentro de las que se encuentra Amrica Latina. Sobre este aspecto, el PNUD hace una distincin entre los pases "preferidos" por y los "hurfanos" de donantes, estos ltimos dentro de los que estaran la mayora de los latinoamericanos (PNUD, 2005, 102). Los diferentes estudios realizados sobre el desarrollo, en especial los que han tenido como centros los ODM y los BPG, coinciden en sealar el papel fundamental que en los avances alcanzados ha tenido la AOD, tanto en los pases ms pobres como en los de renta media, en los que es comn la existencia de zonas con serios problemas sociales. La CEPAL deja claro que de ampliarse la iniciativa para aliviar la deuda de los pases pobres muy endeudados, a los pases de medianos ingresos, el efecto sobre la sostenibilidad financiera de estos ltimos sera muy positivo (Machinea, 205, 290). Los efectos inmediatos seran el saneamiento de sus finanzas, para el cual la mayora de estos pases ha planeado y ejecutado programas de ortodoxia econmica desde hace casi dos dcadas, que han mostrado ser insuficientes y, en algunos casos, contraproducentes. Si se toman como fuentes fundamentales para el desarrollo a los recursos nacionales propios y a los flujos de capital recibidos del exterior como inversin directa, es evidente que estos no han sido suficientes para avanzar en la consecucin de los ODM y que, en consecuencia, no lo son tampoco para invertir en otros programas de desarrollo. En este sentido es claro que "() la asistencia oficial para el desarrollo tiene una funcin complementaria fundamental ()" (Machinea, 2005, 290), tanto en la consecucin de los ODM como en la generacin de otros BPG. Su disminucin o, en el peor de los escenarios, interrupcin llevara a una insuficiencia de recursos que ocasionara la concentracin de estos en los programas sociales absolutamente prioritarios, lo que ocasionara la desatencin de otros que pueden ser complementarios de estos o que pueden asegurar su sostenibilidad. Al respecto, el Millenium Project deja claro que "Las inversiones pblicas no pueden ser aumentadas sin un aumento enorme de la AOD" (Project, 2005, 196)
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El informe de la CEPAL sobre los ODM en Amrica Latina y el Caribe seala las bondades que la AOD tiene como una de las fuentes "() ms estable y menos procclica ()" de capital externo (Machinea, 2005, 290). En efecto, de faltar esta ayuda la fuente principal de recursos estables desde el exterior hacia la regin, estara constituida por las remesas que los emigrantes envan hacia sus pases de origen, las cuales son empleadas esencialmente en solventar los costos de subsistencia, sin que haya excedentes que puedan dirigirse a inversiones que tengan un impacto real en el desarrollo de los pases receptores. Resulta evidente que para alcanzar los ODM en Amrica Latina no basta con aumentar el esfuerzo interno de los pases de la regin, que se traduce en una mayor carga impositiva y mejores sistemas de administracin pblica, sino que tambin es necesario incrementar en casi un 100% los recursos provenientes de AOD que se recibe en la actualidad. Es importante superar el 0,25% actual del PIB de los donantes y alcanzar el 0,7% al que estos se han comprometido (Machinea, 2005, 305). De lo contrario, el cumplimiento de los ODM estara seriamente comprometido. En el siguiente captulo se discute la prctica de asignacin de AOD por parte de los pases donantes, la cual se basa tradicionalmente en la renta per cpita de los pases receptores. En este sentido, se hace especial nfasis en su consistencia con la "nueva" agenda de cooperacin internacional, la cual est inspirada principalmente en apoyar el logro de los ODM.
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C A R A C T E R S T I C A S D E L A A G E N D A D E C O O P E R A C I N D E L O S P A S E S D O N A N T E S
LA RENTA PER CPITA COMO INDICADOR DE DESARROLLO Y SU CONSISTENCIA CON LA NUEVA AGENDA INTERNACIONAL
2.1. EVOLUCIN DE LAS NOCIONES DE POBREZA Y DESARROLLO Y SU MEDICIN
El "desarrollo" como objetivo de la accin estatal y la cooperacin internacional est estrechamente relacionado con la nocin de pobreza y las consecuencias que a ella se le atribuyen. Sin embargo, la pobreza es un descubrimiento terico de los primeros aos de la segunda posguerra, poca en que los economistas empezaban a elaborar un acervo terico que pretenda resolver la encrucijada de las naciones que recientemente haban dejado de ser colonias para nacer a la vida de naciones independientes. Ante la misma situacin tambin estaban los pases de Amrica Latina que para esa poca ya tenan ms de un siglo de vida republicana.
De estos ltimos, algunos haban logrado incipientes niveles de industrializacin orientada bsicamente al consumo interno. En la mayora de los casos, esta industrializacin no ha despegado, al extremo de algunos pases africanos, que son an economas pastoriles. En el desarrollo de las instituciones polticas y estatales la dispersin es similar e igualmente variada.
Las condiciones geopolticas de la poca conducen a la aparicin de una preocupacin generalizada, entre los pases desarrollados, por las condiciones de pobreza extrema que se viven en lo que en adelante se va a denominar el tercer mundo. Categora que va a definir un amplio nmero de pases y regiones que no han alcanzado la etapa de industrializacin y urbanizacin predominante en el primer mundo.
Evitar que las guerras de independencia conduzcan al triunfo de los grupos apoyados por los pases socialistas y encontrar un destino para sus excedentes de capital y un mercado para sus exportaciones, adems de una provisin de materias primas, va a conducir a que la condicin social al interior del Tercer Mundo se vuelva una preocupacin central de los polticos y economistas del Primer Mundo. "Desde esta perspectiva, el surgimiento de la economa del desarrollo no obedeci a adelantos tericos, institucionales o metodolgicos. Se debi a que cierta coyuntura histrica transform el
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modo de existencia del discurso econmico, posibilitando con ello la elaboracin de nuevos objetos, conceptos y metodologas. La economa fue llamada a reformar las sociedades percibidas como subdesarrolladas, con base en un nuevo esquema de interpretacin terica (keynesiano y de la economa del crecimiento) y en nuevas tecnologas para el manejo social (planeacin y programacin)" (Escobar, 1998)
Por esta va se lleg con facilidad a identificar el desarrollo econmico y el bienestar de la poblacin como metas alcanzables a partir de "La industrializacin y la urbanizacin [que] eran consideradas rutas progresivas e inevitables hacia la modernizacin. Slo mediante el desarrollo material podra producirse el progreso social, cultural y poltico. Esta opinin determin la creencia de que la inversin de capital era el elemento ms importante del crecimiento econmico y el desarrollo" (Escobar, 1998)
Como la experiencia central en los pases en los que se construy la teora haba sido y es el desarrollo capitalista, ste se convirti en el concepto explcito con base en el cual se hacen las comparaciones. Por lo tanto, se consider que la va al desarrollo deba llevar al Tercer Mundo por la senda que haban seguido los pases desarrollados. Las experiencias de las dos ltimas dcadas han conducido a que esta forma habitual de concebir el desarrollo entre en crisis. "Cuando los 'pobres' intentan salir en un mundo ya organizado (en el sentido literal) por los 'ricos', deja de ser posible refigurar el presente de los 'pobres' como una repeticin histrica del pasado de los que dejaron de serlo" (Pipitone, 1995, 443). Dicha crisis sirvi como catalizador de la reflexin hacia nuevas formas de concebir el desarrollo.
La identificacin de crecimiento y desarrollo condujo a identificar tambin el progreso y el bienestar con el incremento del PIB per cpita de donde se llega a otra identidad, desarrollo es igual a crecimiento del PIB per cpita. El Banco Mundial ha utilizado estas identidades como base para la clasificacin de las economas perifricas y semiperifricas, esta identidad que se haba constituido en un paradigma de la economa del desarrollo, refleja la crisis mencionada que gener la bsqueda de una salida a travs de la redefinicin de los parmetros para categorizar el subdesarrollo. "En realidad, subdesarrollo y desarrollo son situaciones que comparten el mismo tiempo histrico; fragmentos, al mismo tiempo separados y vinculados, de una misma realidad viva" (Pipitone, 1995).
Las distorsiones estructurales generadas en los pases que lograron niveles medios de industrializacin como Colombia, e incluso de casos de industrializacin cercana a los del mundo desarrollado como Brasil, son ejemplos de cmo la condicin de subdesarrollo no es definible a partir de unas pocas variables. Esto implica que la senda y el umbral de salida de esta condicin, a partir del esfuerzo propio, rebasa el simplismo que envuelve un indicador como el de renta per cpita.
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Las metas del desarrollo a partir de la industrializacin, fueron establecidas con base en la conviccin que llegados a ciertos niveles de crecimiento del producto fsico, se empezaran a generar condiciones favorables de un reparto equitativo de la riqueza entre la poblacin. La evolucin del coeficiente de Gini para Amrica Latina, deja en evidencia cmo las dcadas de mejor comportamiento econmico de la regin, trajeron consigo una mayor concentracin de la riqueza y que, paradjicamente, durante la llamada dcada perdida (aos 80) el coeficiente muestra una leve mejora. Confirmando lo anterior, en la dcada de los aos 90, en la que la regin recupera paulatinamente los niveles de crecimiento, el coeficiente vuelve a mostrar una tendencia al incremento (Perry, 2006). Si los analisis sobre el nivel de desarrollo se centran exclusivamente en indicadores como el PIB o los niveles de industrializacin respecto a Amrica Latina, las conclusiones seran contrarias a las que acabamos de enunciar a partir del coeficiente de Gini. Uno fue el comportamiento visto desde la bsqueda de la equidad entre la poblacin y otro el visto desde las variables que la economa del desarrollo utiliza. As como se esperaba que el proceso al interior de los pases se dirigiera hacia el logro de la equidad y ste no se dio, tambin se esperaba que entre los pases hubiera un proceso de convergencia de las rentas per cpita. Por el contrario, la tendencia ha sido divergente y no pudieron establecerse con claridad las causas de este proceso. En el uso de los indicadores media siempre se tendr que asumir las debilidades que ellos conllevan desde su misma construccin. En el caso de la renta per cpita, esta debilidad se traduce en la imposibilidad de reflejar la distribucin desigual de la renta, las diferencias de poder de compra (PPA) entre los diferentes pases, el efecto ocultamiento del sector informal y de los efectos externos negativos. No se trata de plantear una disyuntiva entre el uso de indicadores sintticos (bivariable) o de indicadores ms complejos. El problema se resuelve ms teniendo en cuenta las limitaciones de cada uno de ellos a la hora de sacar conclusiones en cada caso. Dadas las estructuras dualistas de las economas subdesarrolladas, un crecimiento de la renta media, incluso significativo, puede estar slo reflejando el crecimiento del sector ms moderno de la economa en donde de antemano estn ubicadas las personas de mayores ingresos. Si se plantea como objetivo medir las mejoras de toda la poblacin, bajo los parmetros de progreso y bienestar, se debe entrar a considerar aspectos fundamentales de la existencia humana como la esperanza de vida, la educacin, la salud, el agua potable y el saneamiento bsico, entre otros, que en los pases subdesarrollados no estn correlacionados con la renta media. En economas en donde las actividades informales ocupan espacios considerablemente amplios, de las formas de subsistencia de la poblacin, es claro que buena parte de la produccin se escapa a las mediciones que se reflejan en el PIB, por lo tanto, las variaciones que se produzcan en ste en cualquier direccin, estn dejando de lado la condicin de una parte importante de la poblacin.
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De esta manera, "La clasificacin de pases segn su nivel de renta per cpita no deja de ser problemtica, al no considerar muchas dimensiones de la pobreza (distribucin del ingreso, desigualdad de genero, aspectos de sostenibilidad medioambiental, desigualdad de oportunidades, falta de participacin en las decisiones polticas, desconsideracin del amplsimo sector informal, etc.) y caer en el 'error del salto' que supone fijar un umbral a partir del cual dos pases muy prximos en sus niveles de renta pasan a ser clasificados como de renta baja11, o media baja" (Larr Ramos). Los pases de renta media presentan los mayores niveles de desigualdad, por ejemplo, en Amrica Latina "En promedio, el decil ms rico de la poblacin [] recibe el 48% del ingreso total, mientras que el decil ms pobre recibe slo 1,6% en otras palabras, el 10% ms rico de la poblacin gana 30 veces ms que el 10% ms pobre. [] En el caso especfico de Brasil "el 20% ms pobre recibe 2,6%, y el 20% ms rico recibe cerca del 62% del ingreso total" (Ferreira, 2004). La experiencia indica que aparentemente puede ser ms fcil la consecucin de logros que inciden favorablemente sobre los indicadores sociales y que en contraste el mejoramiento de los indicadores de crecimiento y desarrollo econmico puede tomar ms tiempo y recursos. Esto ha conducido a que los organismos internacionales destaquen grandes avances en los pases subdesarrollados en aspectos sociales. Frente a lo cual habra que plantear que no ha implicado una reduccin estructural de las diferencias entre pases. En el presente, para pases con niveles medios de industrializacin, cumplir con los objetivos medioambientales puede llegar a constituirse en un proceso ms costoso de lo que podra implicar industrializarse para los pases de renta baja. Buena parte de la industria con la que cuentan en la actualidad los pases de mediana industrializacin est constituida por tecnologas obsoletas y, en muchos casos, proscritas por las legislaciones ambientales de los pases desarrollados. La redefinicin de los parmetros del desarrollo ha reducido el nfasis en los temas de capital fsico, ingreso e industrializacin y lo ha llevado inicialmente hacia los temas de capital humano, capital social y ms recientemente, al amplio concepto de calidad de vida. En este sentido, estn sealizados los objetivos del milenio que desbordan el concepto de renta media como parmetro para definir la orientacin de las polticas de desarrollo.
11. Las economas son divididas de acuerdo al PIB per capital de 2005 como renta baja $875 o menos; renta media baja $876 - $3,465; r enta media alta $3,466 - $10,725; y r enta alta, $10,726 o ms, en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/DATASTATISTICS/0,,contentMDK:20420458~menuPK:64133156~pageP K:64133150~piPK:64133175~theSitePK:239419,00.html
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2.2 CARACTERSTICAS DE LOS PASES DE RENTA MEDIA DE AMRICA LATINA

La economa del desarrollo, en sus primeras dcadas, centr buena parte de las esperanzas que se generaron a partir de sta en los rpidos logros que las economas latinoamericanas alcanzaron. Este optimismo se diluy en el transcurso de la dcada de los ochenta. Con la deuda externa como la causa ms notoria, todas las economas de la regin, en mayor o menor medida, desaceleraron su crecimiento, frenaron y luego retrocedieron en los logros sociales, sus sistemas financieros colapsaron y declinaron abruptamente en su participacin en el comercio internacional. Este proceso puso en evidencia las debilidades del optimista proceso de industrializacin iniciado en las tres dcadas anteriores. Se puso de manifiesto que la industrializacin sustitutiva slo estaba generando transformaciones superficiales en las estructuras productivas, que la insercin en el mercado internacional o en la economa mundial segua siendo marginal y altamente vulnerable a los cambios en los precios relativos de los insumos o de los productos de exportacin. Una caracterstica generalizable a las economas latinoamericanas, y en especial a los PRM de la regin (Ver anexo 3 de la versin completa de este estudio) es su alto grado de vulnerabilidad frente a los shocks externos. Esto es producto, por una parte, de una estructura monoexportadora heredada del lejano pasado colonial y que no logr ser superada por el aparente xito de la industrializacin, y por otra de su creciente insercin a los mercados globales de capital. La debilidad en la industrializacin gener estructuras econmicas urbanas que fueron incapaces de absorber adecuadamente la migracin campesina. La prevalencia del empleo informal dejando a la mayor parte de la poblacin sin acceso a las condiciones bsicas de seguridad social, baja capacidad de ahorro, reducidos niveles de financiacin y dificultades en la obtencin de financiacin de vivienda. An quienes logran acceder a empleos estables, se encuentran en condiciones de inestabilidad laboral originadas en legislaciones que han evolucionado hacia la flexibilizacin del mercado laboral como parte de las recomendaciones del Consenso de Washington. Con excepcin de Mxico y Brasil, en general las exportaciones latinoamericanas estn compuestas fundamentalmente por productos primarios de bajo nivel agregado, cuya participacin en el comercio internacional ha disminuido y, paradjicamente, el nmero de pases oferentes ha aumentado generando una altsima vulnerabilidad a las fluctuaciones de sus precios a nivel internacional. Cuando estos productos son agrcolas como en el caso del caf en Colombia, el banano en los pases centroamericanos y en el Ecuador, ocupan grandes masas de poblacin campesina con bajos niveles de calificacin laboral y, como consecuencia de esto, de reinsercin en otros sectores productivos cuando se presentan crisis exportadoras. Los acelerados procesos de privatizacin y el alto nivel de endeudamiento han reducido considerablemente la maniobrabilidad del Estado para asignar recursos que permitan el desarrollo de programas que combatan las condiciones estructurales de exclusin y pobreza en las que viven amplios sectores de la poblacin en casi la totalidad de los
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pases de la regin. Estas condiciones en el mejor de los casos han permanecido estables pero en otros han empeorado. Paralelo al proceso de industrializacin, en la regin se viene presentando un alto deterioro del medio ambiente debido al acelerado proceso de urbanizacin, a la masificacin del uso de vehiculo particular y el obsoleto parque automotor de servicio pblico que han llevado a que un nmero considerable de las ciudades de la regin presente altos ndices de contaminacin. Adicionalmente, las industrias de la regin presentan elevados ndices de contaminacin, producto de las dbiles legislaciones sobre el tema y a la incorporacin de tecnologas contaminantes dentro del proceso de transferencia tecnolgica. Los niveles de deforestacin producto de la colonizacin (consecuencia de la concentracin de la propiedad de la tierra) y de explotaciones comerciales de las selvas tropicales, sumados a las condiciones de explotacin minera, completan el negativo panorama medioambiental en la regin. Como se vio, Colombia y Brasil presentan los mayores ndices de inequidad de la regin. La reprimarizacin que se viene operando en Colombia desde principios de la dcada de los noventa al presente sumada a la flexibilizacin del mercado laboral ha generado un crecimiento de la condicin de informalidad y vulnerabilidad de amplios sectores de la poblacin. La educacin que haba sido un positivo mecanismo de movilidad social ha perdido esta funcin a excepcin de quienes pueden acceder al nivel superior de sta. La continuidad que se da entre el nivel primario, medio y superior hace que a este ltimo slo accedan unos pocos privilegiados.
2.3. IMPLICACIONES DEL DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL PARA LA AOD

De acuerdo a lo anterior, el desarrollo debe ser entendido a partir de una visin multidimensional y no desde la perspectiva reduccionista; es decir, aquella que asume que todo se puede resolver a partir de la transformacin econmica y que las transformaciones subsiguientes se originan como consecuencia de sta. Consistente con sta visin multidimensional del desarrollo, y en lo relacionado con la agenda de cooperacin internacional, desde los noventa se han venido abriendo espacios polticos y temticos para que sta sea mucho ms integral, plural y no est condicionada nicamente al logro de metas de grado econmico. Esta visin lo que sugiere es que adems del crecimiento econmico, los pases deben preocuparse por otras variables de significancia relevante para el progreso social. Como se explic antes, vectores como la equidad12, la participacin social en las decisiones colectivas posiciones de autoempoderamiento y autovaloracin - y la sostenibilidad ambiental,
12. Para ampliar las capacidades y opciones es necesario que stas estn al servicio de todos los individuos y no al servicio de unos pocos. Slo los pases alcanzarn una ampliacin efectiva de opciones para sus ciudadanos en la medida que el crecimiento vaya acompaado de equidad social, entendida no slo como la lucha contra la pobreza, sino lucha contra la expresin ms extrema de la inequidad. Es decir una batera de programas que planteen como hacer la redistribucin ms eficiente con el fin de evitar privar a ciertos individuos de la ampliacin de capacidades.
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vista como la gestin del bien pblico ambiental para garantizar el disfrute intergeneracional, son unos de los tantos mbitos de gestin en que la intervencin pblica-privada local e internacional debe actuar. En este sentido, se ha cambiado la concepcin de desarrollo y como tal se esperara que se transforme la manera como se definen las polticas de desarrollo y la cooperacin para sustentarla. La lgica funcional y operativa de proveer desarrollo se ha transformado, se ha modificado el fin mismo del proceso y se han incorporado nuevos actores que originan nuevas alianzas entre el Estado, el sector privado, la sociedad civil y el exterior. En la prctica, para que una transferencia de recursos hacia un pas en desarrollo sea computada como AOD, sta debe cumplir cuatro grandes condiciones. i) Los recursos de AOD debe provenir de presupuestos generales del Estado, es decir deben ser de origen pblico; ii) los recursos de AOD "deben dedicarse a la promocin del desarrollo econmico y el bienestar social de un pas del sur, por lo que quedan excluidas otras finalidades, como las militares, y toda ayuda que sirva exclusivamente a intereses comerciales y polticos del donante" (Snchez, 2002); iii) "la transferencia, en caso de ser un prstamo, debe poseer un grado de concesionalidad de al menos un 25%. En el caso de que sea una ayuda ligada, debe ser como mnimo del 35% y si est dirigida a uno de los pases menos adelantados, ser de al menos el 50%" (Snchez, 2002); y iv) los pases receptores debern estar relacionados en la Lista del CAD. La Lista del CAD clasifica a los pases en funcin de su ingreso per cpita en cuatro grupos y tiene como propsito central relacionar los pases elegibles de AOD. Como se ilustra el grfico 6, la lista del CAD clasifica los pases de la siguiente forma: i) Pases Menos Avanzados PMA; ii) otros pases con ingreso bajo; iii) Pases y Territorios de Renta Media Baja PRMB-; y iv) Pases y Territorios de Renta Media Alta -PRMA-. Bsicamente el criterio de graduacin de desarrollo, bajo esta lgica de diferenciaciones de ingreso, se utiliza cuando un pas salta de una categora a otra; sin importar que tipo de estrategias de crecimiento realice y sin considerar implicaciones de otro tipo de orden exclusin social, comercio, gobernabilidad, etc. La conclusin subyacente despus de este anlisis consiste en que a pesar que el paradigma del desarrollo ha consolidado su visin multidimencional, dejando a un lado la "versin" economicista, la manera en que los donantes gestionan sus polticas de cooperacin se inscriben con mayor claridad a la escuela neoclsica, prxima a considerar como nico medio para alcanzar el progreso social la acumulacin de capital. Por ello, prima hoy en da, como condicin sine qua non, la clasificacin del ingreso per cpita sobre otras medidas para medir el desarrollo de los pases y, por ende, para recibir recursos provenientes de la AOD. Dentro de esta lgica, los PRM son los ms afectados, pues su ranking los ubica dentro de una incmoda posicin de pases ms "cercanos" para alcanzar el desarrollo y, sin embargo, no cuentan con una agenda de intervencin clara por parte de la comunidad internacional para alcanzar la convergencia. Y a pesar que la poltica de ayuda haya incorporado nuevos temas en la agenda de desarrollo, como por ejemplo alcanzar para 2015 los ODM, mejorar la eficacia de la ayuda, de acuerdo a los indicadores de desempeo propuestos por la Declaracin de
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Pars, entre otros; no deja de ser cierto que la clasificacin limitada y reducida del ingreso per cpita termina siendo un cuello de botella para la misma gestin de la ayuda. Tcitamente la clasificacin por ingreso per cpita detiene los avances internacionales y nacionales para mejorar la ayuda, al incorporar una definicin que condiciona la manera en que es visto un pas de desarrollo y, por ende, el paquete de ayuda que recibe. Ya lo deca la investigacin realizada conjuntamente entre las agencias de cooperacin Espaola e Inglesa "las definiciones son importantes tanto por razones conceptuales como prcticas. Desde el punto de vista prctico, las diferentes definiciones generan muy distintos agrupamientos de pases y las generalizaciones al respecto de los PRM son consecuencia de la definicin que se emplee" (Eyben 2004). De esta manera, la definicin del ingreso per cpita termina sesgando a un grupo de pases, los cuales adems de ser fuertemente heterogneos, poseen grandes problemas de economa institucional que no son analizados desde la visin simplista de la acumulacin de capital, como lo hace el indicador de ingreso per cpita. Esta delimitacin conceptual restringe aquellas acciones que se encuentran orientadas al logro de propsitos ms amplios de desarrollo, como por ejemplo el logro de los ODM. Al registrar los PRM niveles ms altos de ingreso per cpita y al presentar grados de dependencia de ayuda ms bajos, la financiacin de la AOD hacia estos pases es ms baja y, por consiguiente, menor el apoyo cooperativo recibido para el logro de objetivos desarrollistas. Lo anterior supone entonces cuestionar el comportamiento ambiguo de los donantes, el cual supone por un lado, al clasificar a los destinatarios de la ayuda, una praxis afiliada mucho ms a tesis de desarrollo propias de los aos cincuenta; y por otro, cuando integran los diversos foros multilaterales, una retrica que se instala dentro de visiones ms progresistas del desarrollo. Ahora, en cuanto a las clasificaciones parciales, stas pueden ser oportunas dependiendo del tipo de donantes que se analice13. En algunos casos especficos, este tipo de clasificacin incluye otras variables diferentes del ingreso per cpita; sin embargo, en la mayora de los casos se presentan arbitrariedades debido al problema de la generalizacin en grupos tan heterogneos. Ergo, no sera tan debatible si la clasificacin por ingreso per cpita se utilizar slo para fines analticos e interpretativos de cierta realidad; no obstante sta clasificacin termina siendo la pauta final para definir las polticas de ayuda al desarrollo (Eyben, 2004). Su connotacin va mucho ms all de la simple interpretacin de datos, pues de una mala o buena definicin de desarrollo, que categorice a los PRM, va a depender la poltica de graduacin y de ayuda que se aplique a estos pases. Es interesante revisar en contraste, por ejemplo, el modelo de destinacin de recursos que utilizan algunas ONG, en donde la transferencia de recursos se articula bajo otra lgica, diferente a la utilizada por la AOD. Ms que revisar el ingreso per cpita como
13. Como lo hacen algunas entidades IFI's para el desembolso de sus productos financieros.
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condicin para priorizar el rea de trabajo, las ONG, en general, realizan su trabajo en funcin a su ventaja comparativa14. A pesar de la ausencia de datos que impera en la cooperacin descentralizada, es claro ver que stas [las ONG] realizan clasificaciones al interior de los pases que son mucho ms acordes a las diferencias geogrficas, de comercio, lengua y cultura. La idea de hacer clasificaciones alternativas en funcin a rasgos regionales puede ser ms pertinente que mantener las actuales clasificaciones generalizadoras con que se destina la AOD. Es ms, al interior de los pases, por ejemplo de renta media, existen grandes diferencias, sociales y econmicas, que dificultan generalizar una condicin nica de pas. Por ello, es til no slo aplicar una perspectiva de agrupacin en funcin a las semejanzas entre diferentes pases, sino tambin agrupaciones en funcin a particularidades entre subregiones al interior de un pas y otro. Con relacin al factor de graduacin15, y teniendo en cuenta lo anterior, el ingreso per cpita no debera constituirse en la variable exclusiva para determinar si un pas puede pasar de un rango a otro. Primero que todo, los rangos entre grupos son demasiado amplios lo cual origina problemas de frontera; es decir existen pases que se encuentran en los limites de cada categora haciendo que su status vare con demasiada frecuencia. Y segundo, los enfoques de graduacin actuales slo se aplican a operaciones de ayuda gestionados por bancos multilaterales16, muy poco por fuentes de ayuda bilateral. Esto lleva a pensar en la necesidad de crear marcos de coordinacin para establecer con claridad, cuales deberan ser los criterios que suponen una graduacin o semigraduacin en el desarrollo (la coyuntura misma de los PRM sobre su pertinencia en el sistema de ayuda, permite que se abra este debate, con miras a concertar mecanismos de graduacin o estrategias de salidas17 de la cooperacin). En este sentido, y a partir de las dificultades presentes, los PRM han planteado mecanismos de graduacin o diferenciacin que se ajusten ms a sus necesidades. En concreto, mecanismos de diferenciacin bajo un enfoque sectorial o regional18 en donde se "reconoce la especificidad y la necesidad de basar la elegibilidad en criterios que consideren variables no econmicas" (OMC 2003). En contraposicin a la graduacin basada en criterios nacionales globales, "se sugiere analizar la heterogeneidad intersectorial en el interior de una economa, dado que las restricciones de oferta, el nivel de competitividad y la capacidad institucional pueden ser mejor evaluados en el mbito sectorial" (Corrales-Leal, 2003) . Finalmente, el ingreso per cpita oculta el avance o retroceso de los pases en materia de los ODM. La clasificacin en trminos de ingreso per cpita slo muestra el avance de las
14. De alguna manera la especializacin de las ONG ha llevado a la creacin de diferentes tipologas, por ejemplo ONG asistencialistas, ONG de Desarrollo, ONG, Humanitarias, entre otras. 15. Dentro del sistema de ayuda al desarrollo, el concepto de graduacin se define como el paso que realiza un pas de ser considerado receptor de ayuda concesional a no concesional. 16. Para un banco multilateral de desarrollo un pas se grada en el momento que mejora el ingreso per cpita y su solvencia financiera. 17. La estrategia de salida consiste en preparar a un pas receptor en un pas con un grado de dependencia pas y de gobierno a la ayuda igual a 0. 18. Parecidos a los propuestos en la Ronda Uruguay para diferenciar a los PMA de los pases en desarrollo.
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economas en funcin de la produccin nacional, no en materia de progreso en los niveles de pobreza o inequidad, factores que con mayor incidencia afectan a los pases de renta media. Para alcanzar a 2015 los ODM se necesita ms que aumentar el ingreso per cpita; es necesario profundizar en los servicios sanitarios, ambientales y educativos. Las recomendaciones del DFID resumen lo anterior: "si se usa aisladamente la clasificacin por ingreso per cpita se corre el riesgo de enmascarar la dinmica de progreso hacia los ODM, y por consiguiente de no entender las causas reales de la pobreza" y la inequidad (DFID, 2004).
2.4. ANLISIS DE VARIABLES RELEVANTES PARA EL ESTUDIO DE LA AOD PARA PRM
A continuacin se har un anlisis sobre la relacin que presenta el ingreso per cpita con variables significativas para la AOD. En concreto se reflexionar sobre el comportamiento que toman las variables de montos netos de AOD, ndice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo IDH- y el Coeficiente Gini con el ranking dado de ingreso per cpita entre los aos 2000 y 200419. Los rankings pueden ser analizados en el anexo 4 de la versin completa de este estudio. Ingreso per Cpita vis- - vis Flujos de AOD Ms all de la pertinencia del indicador del ingreso per cpita como criterio de elegibilidad para la AOD, se constata, a partir de las comparaciones de ranking entre los volmenes de ayuda recibida por pas y el ingreso per cpita, que no es significativa la relacin de menor ingreso per cpita y mayor volumen de AOD recibido. Con base en los datos obtenidos20, los pases que registran los menores ingresos per cpita durante el perodo de 2004-2005 registran una variabilidad de cambio en su posicin demasiado baja, ubicndose casi constantemente en la misma posicin durante los 5 aos analizados. De igual manera sucede con los grupos de renta media alta y baja, en donde no se aprecian cambios sustanciales de abandono de grupo de renta.21 Para la retrica de la AOD se esperara que entre ms bajo sea el ingreso per cpita de un pas, su volumen de ayuda debera ser ms alto. No obstante, los datos sealan otra lgica. En los cinco aos analizados, los pases que recibieron mayor AOD no
19. Para una mejor comprensin de esta seccin se recomienda revisar el anexo 2, el cual registra las variables en cuestin y clasifica a los pases segn ingreso. La clasificacin segn grupo de ingreso fue realizada con base a informacin de la Lista del CAD de la OECD y el Banco Mundial. 20. Horizonte de anlisis de 5 aos, 2000-2004, datos Banco Mundial y CAD. 21. Recurdese que para esta seccin se esta analizando la composicin y consistencia del grupo, ya que si se analizan los pases individualmente pueden encontrarse variaciones significativas. Para ampliar este punto se recomienda ver en donde se analiza la transicin en el status de ingreso desde 1980.
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corresponden a los pases con menor ingreso per cpita. Por ejemplo, para 2004, de los 10 pases con menor ingreso per cpita slo 2 (Repblica Democrtica del Congo y Etiopa) se encontraban dentro de los 10 principales pases receptores de ayuda. Mientras tanto, pases como China, Egipto (pases de renta media) y Vietnam hacen parte del grupo de pases con mayores flujos de ayuda. Tambin, como se muestra en el grafico de abajo, al realizar el anlisis de dispersin que relaciona la renta per cpita y los flujos netos de Ayuda Oficial al Desarrollo se encuentra que la tendencia es inversa, es decir, los pases con mayor renta per cpita reciben un menor monto de AOD. Sin embargo, la dispersin muestra que el PIB per cpita no es el nico criterio determinante de la ayuda. Se observan dos circunstancias diferentes. Por un lado, pases como Argentina y Bosnia Herzegovina ejemplifican la relacin inversa de manera clara en la medida en que, para el primer caso, el nivel de renta relativamente alto lleva a un flujo de ayuda reducido y, para el segundo caso, un nivel de renta relativamente bajo lleva a flujos de ayuda mayores. Por otro lado, se observa que la mayora de pases se encuentran cerca del origen lo que indica que, a pesar de ser pases de renta per cpita baja, los flujos de ayuda no compensan la situacin. Nigeria constituye uno de los ejemplos ms crticos en este caso.
GRAFICO 6
Ingreso per cpita vis a vis AOD per cpita
8.000
Argentina
7.000
T rinidad y T obago
6.000
= 0,1152
5.000
Chile Venezuela
4.000
3.000
Colombia
2.000
Per
Namibia Bosnia Herzegovina
1.000
China Nigeria
0 -20 -1.000 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
Fuente: Elaborado por los autores a partir de datos del Informe de Desarrollo Humano (2004) y del CAD.
Si bien puede pensarse que la poblacin presenta una distorsin importante, al analizar la dispersin considerando la renta per cpita y la AOD per cpita se observa que la correlacin sigue siendo dbil. Las implicaciones de este nuevo clculo se reflejan en casos evidentes como China, en donde la poblacin juega un efecto importante.
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GRAFICO 7
Ingreso per capita y AOD neta
8.000
Argentina
7.000
Trinidad y T obago Ingreso per capita

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 0 -1.000 200 400 600
= 0,1642
Chile Venezuela
Per Colombia China Nigeria

800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
Lo anterior arroja tres conclusiones fundamentales. Por un lado, la AOD pareciera no regirse nicamente por el criterio de ingreso per cpita para asignar la AOD; dos, que influye considerablemente los intereses estratgicos de los pases donantes para proporcionar AOD (aplica ms un formalismo poltico que un formalismo tcnico); y tres, el ranking de flujos de ayuda varia enormemente de ao a ao, lo cual evidencia la fuerte volatilidad y volubilidad de los flujos de AOD. ndice de Desarrollo Humano IDH- vis- - vis Flujos de AOD El ndice de Desarrollo Humano IDH- responde a la visin del desarrollo multidimensional. Combina el disfrute de una vida prolongada, la adquisicin de conocimientos y el acceso a los recursos necesarios para la vida. El IDH indica que cuando los pases o regiones alcanzan mejoras en el sector de la salud, educacin e ingresos han accedido a ms oportunidades y son ms desarrollados. El ndice combina tres indicadores, "que son longevidad, medida en funcin de esperanza de vida al nacer, medicin del impacto de la educacin en la salud, estrategias preventivas, calidad del aparato de salud curativa, as como saneamiento ambiental y control de epidemias; nivel educacional, medido en funcin de una combinacin de la tasa de alfabetizacin de adultos, la tasa de escolarizacin combinada, de los niveles primaria, secundaria y terciaria, como, el efecto del impacto del aparato educativo; y nivel de medios para satisfacer necesidades, medida por el PIB per cpita real" ( Sarmiento, 2003) De acuerdo a lo anterior, y al contrastar la relacin entre ingreso per cpita e IDH, se ve con claridad que los pases que tienen un ingreso menor corresponden a los pases que presentan un IDH ms bajo. Claro, el IDH asume dentro de su medicin el ingreso per cpita, a la vez que lo combina con variables de esperanza de vida y educacin.
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Por otro lado, los pases presentan una variabilidad baja en lo referente al ingreso per cpita, como se anot arriba; sin embargo, el comportamiento del IDH es voltil. Ya lo comentaba el Informe de Desarrollo Humano. La cooperacin internacional ante una encrucijada "en 2003 y en lo que se constituye en un retroceso sin precedentes, 18 pases con una poblacin total de 460 millones de personas bajaron su puntuacin en el IDH respecto de 1990" (PNUD, 2005). De todas formas, el IDH es una medida mucho ms homognea y completa que el ingreso per capita para medir el desarrollo en un pas, y quizs los economistas ya no tengan dudas de eso. Por tal motivo, lo que resulta relevante y pertinente por analizar, no es si el ingreso per capita es ms conveniente como criterio de elegibilidad de la ayuda que el IDH, sino revisar que tan determinante es el IDH para destinar AOD, en qu medida el IDH condiciona a los votantes y hacedores de poltica de los pases donantes para la toma de decisiones en el mbito de la cooperacin internacional? El ranking del IDH establece los montos y destinos geogrficos de la ayuda? Si se analizan los pases donantes independientemente se puede determinar que, aunque geogrficamente la ayuda internacional se destine en funcin de criterios estratgicos, histricos, y otros ms, las directrices de la cooperacin, as como los programas y proyectos, vienen con un moderado componente temtico que vincula reas del IDH. En otras palabras, el IDH no condiciona la seleccin de pases beneficiarios de ayuda, pero si determina sucintamente algunos componentes de la ayuda de los pases donantes y agencias multilaterales. Con base a lo anterior, preguntas como las siguientes cobran inters Las recomendaciones que se realizan en el marco de los informes de desarrollo humano se ha incorporado en la agenda de los donantes? Se estar dando una suerte de fungibilidad institucional y social al interior de los pases de renta media problemas asociados a la informacin asimtrica? Las metas de desarrollo del milenio incluyen el IDH de una manera solamente discursiva? el IDH ha sido suficientemente debatido y analizado o sea que se esperara que fuera un criterio consistente para solicitar ayuda para efectos de este trabajo elegibilidad de ayuda-? Por ahora es justificable argumentar que el IDH es una medida ms tcnica para destinar ayuda, en el sentido que permite evaluar el proceso de ampliacin de oportunidades y logros de los individuos en un contexto de libertad. Un avance importante ha sido la Cumbre del Milenio del ao 2000, en donde se plantearon los 8 objetivos del milenio y su deseo de alcanzarlos a 2015. Sin embargo, el avance que se ha logrado ha sido ms nominativo que programtico; a lo que se espera una mayor respuesta incorporacin en la agenda- por parte de la comunidad donante pero tambin una gestin ms proactiva y coordinada de los pases asociados. Coeficiente de Gini vis- - vis Flujos de AOD La heterogeneidad mostrada por los pases de renta media dificulta concluir que este colectivo de pases, en su totalidad, registra una mala distribucin del ingreso. De hecho, las investigaciones realizadas por Tzannatos (1999), Thomas et. al. (1999), Gwatkin (2000) Wagstaff y Watanabe (2000) y Wagstaff (2000) citadas por Anderson, E., Conway,
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T. et. al, 2003 desmitifican la creencia de que los pases de renta media presentan fuertes desequilibrios en trminos de equidad, en muchos casos ms que los PMA. Las conclusiones de estos estudios demuestran que aunque existen ciertos pases de renta media con altos niveles de inequidad22, tambin se dan diferencias de inequidades entre pases. De esta manera, dentro de este grupo de ingreso se encuentran pases que presentan bajos niveles de inequidad y, a su vez, altos niveles de inequidad, sin importar el ingreso per cpita presentado. Por otro lado, se argumenta con frecuencia que los pases de renta media, a pesar de registrar coeficientes de Gini desalentadores, tienen problemas de inequidad y exclusin menos apremiantes que los presentados por los PMA. No obstante, al comparar los datos del coeficiente Gini para 2004 entre grupos de renta, resulta ms alta la proporcin de pases de renta media baja y alta, con mayores niveles de inequidad vertical, que la presentada por los PMA (Ver anexo 4 de la versin completa de este estudio). De la misma manera, las diferencias del coeficiente de Gini no son slo con el ingreso per cpita, tambin existen grandes diferencias entre el ranking mostrado por el IDH, y el coeficiente Gini. As, si se utilizara solamente como indicador de elegibilidad de la ayuda el IDH su clasificacin sera muy distinta a la arrojada por un indicador de elegibilidad de la ayuda que estuviera basado en el coeficiente de Gini. As las cosas, cul debera ser entonces el indicador de elegibilidad ms pertinente? Segn el anlisis de dispersin que relaciona el coeficiente Gini con la AOD per cpita se observa que, a pesar de que la correlacin es dbil, la relacin es inversa, lo que quiere decir que cuando el coeficiente de Gini es mayor23, la ayuda per cpita tiende a disminuir. En la siguiente grfica se aprecia que hay un nmero importante de pases con un coeficiente de Gini alto (mayor a 40) que reciben un monto de ayuda menor.
22. Un pas que registre un ndice Gini por encima del 40 es considerado como pas con un nivel alto de inequidad. 23. Recurdese que el Coeficiente de Gini es una medida de desigualdad entre 0 y 1, en donde 0 es igualdad perfecta y 1 es desigualdad perfecta
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GRAFICO 8
Coeficiente de Gini vis a vis AOD per cpita
100 90 80 70
Coeficiente Gini Namibia Colombia Chile Per Vietnam Etiopia Mal Madagascar
R = 0,2604
60 50 40 30 20 10 0
-20
Burundi Rwanda
Mongolia
Macedonia
Bosnia y Herzegovina
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Lo anterior lleva a pensar lo siguiente: la AOD debe concentrar sus esfuerzos en aquellos pases que presenten fuertes desequilibrios en trminos de inequidad multidimensional (vertical y horizontal) (ODI, 2003). No es suficiente pensar en trminos de IDH para destinar ayuda. Es necesario motivar el debate para concentrar la ayuda en funcin a variables compuestas; en este caso, tener presente el ranking del IDH y el coeficiente GINI. Adems, estudios recientes confirman que los niveles de inequidad varan en el tiempo, y con una frecuencia mayor a la que vara el ingreso per cpita24 (ODI , 2004). Esto supone que trabajar comprometidamente en mejorar la inequidad en los pases, ya sean de renta baja o media, supone beneficios directos para disminuir la pobreza, fortalecer las capacidades humanas y, endgenamente, fomentar la provisin de bienes pblicos (regionales o globales) hacia otros pases25. Esto tambin llama a priorizar a los pases en funcin de indicadores de desigualdad por resultado e indicadores de desigualdad por oportunidades (ODI, 2003). En donde los primeros se basan principalmente en "diferenciales de atencin en educacin, salud e
24 La elasticidad del crecimiento (ingreso per capita) vara en funcin de la tasa de inequidad inicial . Esto supone, segn los resultados de la investigacin de Hanmer y Naschold, que los pases altamente inequitativos necesitan crecer tres veces ms que los pases menos inequitativos para disminuir la pobreza. 25 El costo fiscal de erradicar la pobreza extrema en los PRM es menos oneroso que en los PMA, por eso es viable pensar que los PRM pueden apalancar mejor el desarrollo a los PMA. Temas como mano de obra, inversin extranjera, replica de buenas prcticas, y comercio sur-sur son escenarios deben repensarse desde esta nueva perspectiva.
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ingreso" y se miden usualmente con el coeficiente de Gini y los segundos registran la desigualdad entre grupos de la sociedad, discriminacin o exclusin social, desigualdad no-ingreso (ODI, 2003). Si la AOD se dirige en funcin nicamente al ingreso per cpita o al crecimiento de la economa, olvida este tipo de dimensiones que resultan de mayor inters para los PRM. As, lo anterior puede constituirse en un justificante de la ayuda a los PRM recomendacin de poltica-, al ser evidente que la ayuda que destinan los donantes debe enfocarse en cmo hacer ms eficientes los recursos y, por supuesto, en lograr que los recursos tengan mayores impactos26 y para ello es fundamental que la ayuda deje de financiar el consumo en lugar de la inversin. Eso obligara, por ejemplo en el marco de la declaracin de Pars, a coordinar, armonizar y alinear la ayuda en funcin de criterios de equidad y desarrollo humano y no de ingreso per cpita nicamente.
2.5. ANLISIS ESTADSTICO DE LA ELEGIBILIDAD DE LA AOD BASADO EN LOS ODM: MS ALL DE LA RENTA PER CPITA.
Como se ha visto en este documento, los ODM constituyen un conjunto de lineamientos que buscan el mejoramiento de las economas en desarrollo en diversos frentes. Para alcanzar estas metas, los pases deben realizar una amplia inversin social que exige importantes recursos financieros, los cuales no siempre estn disponibles por las vas tradicionales como los impuestos, o el endeudamiento (tanto interno como externo) y por tanto deben acudir a la ayuda internacional. De esta forma, los recursos provenientes de las agencias de cooperacin, pases desarrollados y organismos multilaterales se convierten, en la mayora de los casos, en las principales fuentes de financiamiento para el desarrollo de proyectos sociales. Si bien la agenda de cooperacin internacional no se ha traducido aun en un marcado y efectivo flujo de ayuda para alcanzar los ODM en los pases en va de desarrollo, no es aventurado especular que en el corto plazo dicha agenda ser operacionalizada, generndose desplazamientos importantes de recursos de ayuda de un sector a otro y eventualmente de un pas a otro. Por lo pronto, como se ha demostrado, la asignacin de estos recursos se realiza en la mayora de los casos con base en el nivel de desarrollo de los pases, medido este principalmente por el PIB per cpita. Segn este criterio, y en condiciones de baja influencia de criterios de subjetividad poltica, aquellos pases con menores niveles de PIB per cpita, tienden a recibir una mayor ayuda que aquellos con ndices superiores. Sin embargo, como se vio en la seccin anterior, este indicador no contempla los principales objetivos sociales de los pases (e.g. pobreza, educacin, salud, etc.) lo que conlleva a una asignacin sub-ptima de la ayuda financiera internacional.
26. De hecho el Memorando de Marrakech de 2004, sobre gestin orientada a resultados, va en este sentido al mencionar la necesidad de valorar el impacto en las intervenciones de cooperacin internacional
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Bajo esta ptica, esta seccin tiene por objeto identificar las principales variables o indicadores sociales que permiten clasificar de forma ms adecuada y consistente a los pases, con el fin de mejorar la asignacin de la ayuda que reciben. Para ello se propone un nuevo indicador, el Indicador Sinttico de Elegibilidad de la AOD ISEA, el cual se fundamenta tericamente en la funcin de utilidad con mltiples atributos desarrollada por Keeney y Raiffa (1993). Este modelo permitir vincular un amplio conjunto de variables y generar un ordenamiento de los pases segn el nivel de ayuda que requieren.
2.5.1. NDICE SINTTICO DE ELEGIBILIDAD DE LA AOD -ISEA: METODOLOGA

Dentro de la teora de toma de decisiones, la funcin de utilidad con mltiples atributos es la metodologa ms empleada, debido a que permite involucrar un amplio grupo de variables (criterios de decisin) en una misma evaluacin. Esta metodologa se encuentra basada en la teora econmica de la funcin de utilidad y fue aplicada inicialmente por Keeney y Raiffa (1993)27. La aplicacin de la funcin de utilidad multiatributo para la toma de decisiones surge a partir de la necesidad de considerar varios criterios que un agente evaluador tiene en cuenta en su proceso de escogencia, criterios que muchas veces dejan de considerarse en una evaluacin numrica debido a la imposibilidad de su medicin en esos trminos o a la dificultad para hacerlos comparables. Esa situacin conlleva a que se tomen decisiones con las cuales los agentes evaluadores no se sienten a gusto, pues no se revelan sus verdaderas preferencias o genera que se tomen decisiones que si las revelan pero sin soporte tcnico que las validen. Una funcin de utilidad con mltiples permite agregar las valoraciones de los diferentes criterios por medio de ponderadores. De esa forma, se obtiene un resultado final que refleja las preferencias de los agentes evaluadores y que es totalmente comparable entre las diferentes alternativas. Para este ejercicio se vinculan en una funcin de utilidad aditiva, los mltiples atributos o criterios que reflejan cual debe ser la asignacin de la ayuda internacional por parte de la entidad encargada. Consistentemente con el giro en la Agenda de Cooperacin Internacional, este analisis se basa principalmente en los ODM. As los resultados que se obtienen permiten generar un ordenamiento de los pases en trminos de sus necesidades donde un pas con un mayor puntaje indica que debe recibir la mayor ayuda para lograr sus ODM. Esta clasificacin permite tomar una decisin consistente sobre la
27. La teora de la utilidad tiene su origen desde el siglo XVIII con los conceptos desarrollados por Bernoulli. Sin embargo, Von Neuman y Morgenstern (1947) desarrollaron la axiomtica moderna de la teora de la utilidad de la que se deriva su aplicacin a procesos de toma de decisiones con mltiples criterios.
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forma como se debe asignar la ayuda a estos pases. Asimismo, se puede identificar hasta qu punto los pases de Renta Media son o corren el riesgo de ser desatendidos si se usa nicamente el ingreso per cpita como criterio de asignacin de ayuda. La metodologa empleada requiere seguir una serie de etapas: 1. Seleccionar la muestra 2. Identificar los atributos o criterios de elegibilidad de la AOD 3. Evaluar cada pas segn los criterios establecidos 4. Determinar la importancia relativa de los criterios 5. Obtener una clasificacin u ordenamiento final de los pases 1. La seleccin de la muestra se encuentra descrita en el anexo 1 al final de este documento. 2. Identificacin de los criterios de elegibilidad de la AOD Inicialmente se consideraron 83 variables para 58 pases que recibieron ayuda internacional durante el periodo 1999-2003 (Ver Anexo 2 al final de este documento). Luego se revis la literatura reciente sobre el tema, en particular el trabajo de Eyben et. al. (2004) el cual sugiere que para destinar la ayuda, se debe tener como referente aquellas variables de tipo socio-econmico y de desarrollo humano de cada pas. Bajo este enfoque, se identificaron 21 variables que corresponden a ocho ODM como se muestra en la Tabla 6. A su vez, estos criterios se complementan entre si, por ejemplo, el criterio de reduccin de la mortalidad infantil se complementa con el de asegurar un ambiente sostenible en lo referente al acceso a las fuentes de agua. De esta forma, en la medida en que la poblacin infantil tenga acceso a fuentes de agua de buena calidad se prev que la tasa de mortalidad se reduzca (Galiani, 2005). Un caso similar ocurre entre los criterios de educacin y presencia de VIH en la poblacin joven. Pigozzi (2004) ha identificado que a mayor nivel de escolaridad en la poblacin se reduce la probabilidad de contraer enfermedades como el VIH-SIDA. Este hallazgo valida la necesidad de vincular ambos criterios como componentes de un indicador sinttico como el que se propone ms adelante.
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En el grupo de otros indicadores se emplearon los ndices de eficiencia en el gasto pblico en educacin y salud de Herrera y Pang (2005). Estos ndices reflejan la gestin de los gobiernos en la utilizacin de los recursos pblicos para prolongar la expectativa de vida (en el caso de la salud) y para incrementar la escolaridad en primaria (en el caso de la educacin)28 (Evans, et. al 2000)
TABLA 6
Criterios y variables seleccionadas
Criterios de decisin 1. Erradicar la extrema pobreza y el hambre 2. Alcanzar educacin primaria universal Variables Predominio de desnutricin (% de la poblacin) Predominio de Malnutritcin (% de nios menores de 5 aos) Tasa de Alfabetismo, total juventud (% de personas entre 15-24 aos) Escolaridad en primaria (% neto) Tasa de mortalidad en menores de cinco aos (por cada 1.000 nios) 3. Reducir la mortalidad infantil Immunizacin para el sarampin (% de nios entre 12-23 meses) Tasa de Mortalidad Infaltil (por cada 1.000 nacimientos) 4. Mejorar la salud maternal 5. Combatir el VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades Nacimientos atendidos por personal experto en salud (% del total) Predominio de VIH, total (% de la poblacin entre 15-49 aos) Predominio de anticonceptivos (% de mujeres entre 15-49 aos) Mejora en las fuentes de agua (% de la poblacin con acceso) Instalaciones de saneamiento (% de la poblacin con acceso) 6. Asegurar un ambiente sostenible Area de bosque (% del area total) Emisiones de CO2 (toneladas mtricas per capita) Servicio de la deuda total (% de la exportacin de bienes y servicios) 7. Desarrollar una sociedad para el desarrollo global Computadores personales (por cada 1.000 personas) Usuarios de internet (por cada 1.000 personas) Eficiencia del gasto pblico en salud* Eficiencia del gasto pblico en educacin* 8. Otros indicadores Poblacin de 0-14 aos (% del total) Esperanza de vida al nacer (aos)
Fuente: Clculos de los autores, con base en datos del World Bank, World Development Indicators database, Abril, 2006* Herrera y Pang (2005) Tabla B1. y B.4.
28. Herrera y Pang (2005) emplean un modelo de frontera de eficiencia no-paramtrica denominado DEA el cual es muy utilizado para las evaluaciones de eficiencia en el sector pblico dada la flexibilidad de sus supuestos especialmente cuando se comparan pases de diferentes regiones. Sobre la aplicacin de los modelos DEA en el sector pblico vase Evans, et. al. (2000) y Sarmiento (2006).
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3. Evaluar cada pas segn los criterios establecidos Una vez seleccionados los criterios y las variables que los componen, se realiz una evaluacin independiente para cada pas. El proceso consiste en ordenar cada variable por preferencias de utilidad, de tal forma, que el orden refleje la necesidad de ayuda. Por ejemplo, bajo el criterio de erradicar la pobreza extrema y el hambre, la variable prevalencia de desnutricin se orden de forma descendente para que aquellos pases con mayores tasas de desnutricin se ubiquen en las primeras posiciones, indicando as que son los que requieren la mayor ayuda. Luego se procede a clasificar los pases utilizando la estadstica de los cuartiles. De esta forma, el grupo de pases evaluados para cada variable se ubicar dentro de un cuartil que refleja su nivel de necesidad. Para ello se establecieron cuatro niveles con sus respectivos puntajes como se ilustra en la siguiente tabla:
TABLA 7
Ordenamiento de preferencias para las variables Niveles Crtico Bajo Medio Medio Alto
Fuente: Clculos de los autores
Puntaje 100 75 50 25
La clasificacin de cada variable para el grupo de pases seleccionado se presenta en el Anexo 7 de la versin completa de este estudio). Debido a que no se cont con informacin completa para los pases en todas las variables seleccionadas se realiz un promedio de la valoracin, de tal forma que todos los pases tengan valoracin en los criterios de decisin seleccionados. La valoracin final por criterio se muestra en el Anexo 3 al final de este documento.
4. Determinar la importancia relativa de los criterios Luego de valorar las variables dentro de cada criterio, se procede a determinar la importancia del mismo dentro de la evaluacin. Para esta etapa se realizaron dos escenarios, el primero suponiendo que todos los criterios tienen la misma importancia para determinar la ayuda internacional. En el segundo escenario, se dio una mayor importancia a los primeros cinco objetivos que son los directamente relacionados con las necesidades en materia de pobreza, educacin, mortalidad infantil, salud materna y enfermedades contagiosas (e.g. VIH/SIDA, Malaria, etc.). En la seleccin de los pesos se
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tuvo en cuenta las principales condiciones o necesidades que la ayuda internacional busca mejorar en los pases (Bulir y Hamann, 2000). Desde el punto de vista metodolgico, los valores de los pesos deben cumplir las siguientes condiciones:
Donde Wj es el peso relativo del criterio j, con j =18. La Tabla 8 muestra la clasificacin de los criterios de decisin bajo los dos escenarios planteados:
TABLA 8
Pesos asignados a los criterios de decisin por escenario
Criterios 1. Erradicar la extrema pobreza y el hambre 2. Alcanzar educacin primaria universal 3. Reducir la mortalidad infantil 4. Mejorar la salud materna 5. Combatir el VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades 6. Asegurar un ambiente sostenible 7. Desarrollar una sociedad para el desarrollo global 8. Otros indicadores Escenario 1 (peso) 12,5% 12,5% 12,5% 12,5% 12,5% 12,5% 12,5% 12,5%
Escenario 2 (peso) 15,0% 15,0% 15,0% 15,0% 15,0% 8,3% 8,3% 8,3%
5. Obtener una clasificacin u ordenamiento final de los pases La finalidad del ejercicio es obtener una nica clasificacin de los pases que refleje el nivel de ayuda internacional que estos necesitan para alcanzar los ODM. Este ordenamiento se lleva a cabo mediante la aplicacin de la siguiente ecuacin para cada pas:
Donde: ISEAi: ndice Sinttico de Elegibilidad de la AOD del pas i
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Wj : peso o importancia relativa del criterio j. fij : valoracin de utilidad del criterio j para el pas i . m: nmero de criterios Para el ordenamiento de los pases, se emple tambin la estadstica del cuartil de tal forma que se pueda hacer un ranking por niveles de ayuda. Los resultados derivados del clculo del ISEA indican que aquellos pases con los ms altos puntajes deben recibir la mayor ayuda. En el escenario 1 los pases pertinentes al cuartil 4 (mayor nivel de ayuda) fueron Burundi, Etiopa, Mal, Guinea-Bissau, Rwanda, Guinea, Sierra Leona, Congo, Mozambique, Nigeria, Camboya y Tanzania. Cabe mencionar que el anlisis por escenarios fue muy consistente, toda vez que las ponderaciones de los criterios no afectaron en mayor grado el ordenamiento de los pases ni la composicin de los cuartiles. Los cambios del escenario 2 frente al primer escenario son el paso de Camboya al cuartil 2 y de Mongolia al cuartil 3. Se destaca que dentro de cada cuartil el ordenamiento se mantiene muy similar en ambos escenarios (Tabla 9).
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TABLA 9
Clculo del ISEA por escenarios
Pas Burundi Ethiopia Mali Guinea-Bissau Rwanda Guinea Sierra Leone Congo, Rep. Mozambique Nigeria Cambodia Tanzania Madagascar Pakistan Cote d'Ivoire Malawi Benin Nepal Sudan Namibia Guatemala Zimbabwe Tajikistan Vanuatu Botswana Egypt, Arab Rep. Paraguay Panama Colombia Syrian Arab Republic Turkmenistan China Vietnam Mongolia Venezuela, RB Peru Armenia Lebanon Grenada Trinidad and Tobago Albania Fiji Argentina Chile Costa Rica Macedonia, FYR Bosnia and Herzegovina CUARTIL 1 CUARTIL 2 CUARTIL 3 CUARTIL 4 Escenario 1 93,49 93,49 88,80 87,50 87,24 85,16 85,16 83,85 83,59 82,55 82,03 82,03 80,73 78,91 78,13 77,34 77,08 76,56 74,22 69,79 68,49 65,10 63,28 60,94 59,64 54,69 54,69 52,60 52,34 52,34 52,08 51,82 51,56 50,52 50,52 50,00 49,48 48,70 48,44 45,05 44,79 43,23 40,89 40,63 40,36 36,98 34,64 50,26 60,94 81,38 93,49 Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 Pas Ethiopia Burundi Mali Guinea-Bissau Rwanda Guinea Sierra Leone Congo, Rep. Mozambique Tanzania Nigeria Cambodia Madagascar Pakistan Cote d'Ivoire Nepal Malawi Sudan Benin Namibia Guatemala Zimbabwe Tajikistan Vanuatu Botswana Egypt, Arab Rep. Paraguay Panama Colombia Vietnam Syrian Arab Republic Venezuela, RB China Peru Grenada Mongolia Armenia Turkmenistan Lebanon Trinidad and Tobago Albania Fiji Costa Rica Chile Argentina Macedonia, FYR Bosnia and Herzegovina CUARTIL 1 CUARTIL 2 CUARTIL 3 CUARTIL 4
Escenario 2 95,65 95,10 90,86 89,99 88,43 87,60 86,76 86,45 86,00 84,96 84,19 83,01 81,87 80,65 80,41 77,70 77,67 76,70 76,66 70,41 69,82 66,45 62,18 60,62 60,03 53,67 53,67 51,73 51,28 50,48 49,61 49,51 49,26 48,61 48,40 48,40 47,98 47,77 46,63 45,59 43,19 40,76 39,13 37,91 37,81 33,81 32,81 48,40 60,62 82,44 95,65
Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47
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Al comparar los clculos del ISEA en ambos escenarios frente al estado actual de la ayuda, incluyendo la AOD recibida en el ao 2005, se observa que la asignacin de la misma no se est realizando de forma indicada, ya que pases como Etiopia, Burundi, Mal y Guinea, por ejemplo, no hacen parte del primer nivel de ayuda sino del segundo y tercer nivel. Esto evidencia que la asignacin de la ayuda no esta llegando en la magnitud deseada para los pases ms necesitados. Tambin se aprecia que al interior de los cuartiles existe una amplia divergencia. Llama la atencin tambin que pases como Bosnia, Macedonia, Albania y Fiji reciben la mayor ayuda cuando bajo los clculos aqu efectuados, deberan recibir la menor proporcin en la muestra estudiada (Tabla 10).
TABLA 10
Asignacin actual de la ayuda frente al ordenamiento por escenarios
Ayuda per cpita (US dolares) Pas Vanuatu Bosnia and Herzegovina Grenada Macedonia, FYR Albania Mongolia Namibia Armenia Guinea-Bissau Lebanon Fiji Sierra Leone Mozambique Rwanda Tanzania Madagascar Malawi Mali Benin Cambodia Burundi Tajikistan Guinea Vietnam Guatemala Ethiopia Congo, Rep. Botswana Egypt, Arab Rep. Peru Nepal Sudan Cote d'Ivoire Zimbabwe Colombia Panama Syrian Arab Republic Paraguay Pakistan Turkmenistan Costa Rica Chile Nigeria Venezuela, RB Argentina China Trinidad and Tobago 2000 239,2 191,6 162,8 125,3 104,2 90,7 80,6 70 58,9 58,8 35,9 40,5 40,9 40,1 29,4 19,9 38,8 30,9 33,2 31,3 14,3 20,2 18,1 21,4 23,6 10,8 9,7 17,5 19,7 15,5 15,9 6,9 21 14,1 4,4 5,6 9,4 15 5,1 7 3 3,2 1,6 3,2 2,1 1,4 -1,2 2003 159,5 137,9 99,3 131,5 112,9 100,1 74 81,5 97,2 64,6 61,3 59,3 54,5 38,1 46,2 30,6 42 42,6 37 37,6 32 23,2 26,7 21,7 20,6 22,6 18,5 16 13,9 18,4 17,9 17,7 14,3 14,5 18,1 9,8 8,4 8,6 7,2 5,8 6,8 4,7 2,5 3,2 2,8 1 1,8 2005 182,2 171,6 145,4 122,3 116,5 104,1 89,1 84 49,5 74,8 76 67,4 63,2 52,6 46,4 68,2 37,8 43,2 42,6 34,7 48,2 37,5 30,3 22,3 17,8 26,1 29,9 22,1 20,1 17,7 16,1 24,8 8,6 14,4 11,3 11,9 5,9 0 9,3 7,8 3,2 3 4,5 1,9 2,4 1,3 -0,6 Promedio* 193,6 167,0 135,8 126,4 111,2 98,3 81,2 78,5 68,5 66,1 57,7 55,7 52,9 43,6 40,7 39,6 39,5 38,9 37,6 34,5 31,5 27,0 25,0 21,8 20,7 19,8 19,4 18,5 17,9 17,2 16,6 16,5 14,6 14,3 11,3 9,1 7,9 7,9 7,2 6,9 4,3 3,6 2,9 2,8 2,4 1,2 -1,2 Ranking Actual 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 Ranking Escenario 1 24 47 39 46 41 34 20 37 4 38 42 7 9 5 12 13 16 3 17 11 1 23 6 33 21 2 8 25 26 36 18 19 15 22 29 28 30 27 14 31 45 44 10 35 43 32 40 Ayuda Estimada (esc 1) 21,8 -1,2 7,2 1,2 4,3 14,3 34,5 7,9 126,4 7,9 3,6 81,2 68,5 111,2 55,7 52,9 39,6 135,8 39,5 57,7 193,6 25,0 98,3 14,6 31,5 167,0 78,5 20,7 19,8 9,1 38,9 37,6 40,7 27,0 17,9 18,5 17,2 19,4 43,6 16,6 2,4 2,8 66,1 11,3 2,9 16,5 6,9 Ranking Escenario 2 24 47 35 46 41 36 20 37 4 39 42 7 9 5 10 13 17 3 19 12 2 23 6 30 21 1 8 25 26 34 16 18 15 22 29 28 31 27 14 38 43 44 11 32 45 33 40
* Los cuartiles corresponden a la ayuda promedio Fuente: Clculos de los autores
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2.5.2. ANLISIS ESTADSTICO DE LA AOD Y SIMULACIONES BAJO EL ISEA
Los resultados derivados del clculo del ISEA muestran que la ayuda no se est destinando a aquellos pases con mayores necesidades, cuando stas se miden bajo los ODM. Este hallazgo se contrast estadsticamente a travs del clculo del coeficiente de correlacin entre los criterios seleccionados y el monto de ayuda que reciben los pases. El resultado de esta prueba result negativo tanto para los 8 criterios como para los puntajes agregados (ISEA) en los dos escenarios planteados. Esto indica que existe una relacin inversa entre el nivel de ayuda y el grado de desarrollo socio-econmico y humano de los pases en desarrollo (Tabla 11).
TABLA 11
Relacin entre los criterios (ODM) y la AOD
Criterios seleccionados para el ISEA 1. Erradicar la extrema pobreza y el hambre 2. Alcanzar educacin primaria universal 3. Reducir la mortalidad infantil 4. Mejorar la salud materna 5. Combatir el VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades 6. Asegurar un ambiente sostenible 7. Desarrollar una sociedad global para el desarrollo 8. Otros indicadores ISEA (Escenario 1: Peso 12,5% para todos los criterios) ISEA (Escenario 2: Peso 15% criterios 1 a 5 y 8,3% crietios 6 a 8)
Coeficiente de Correlacin (Criterio frente a la AOD) -0,135 -0,128 -0,112 -0,299 -0,102 -0,069 -0,156 -0,273 -0,192 -0,187
Adicionalmente se efectu la estimacin de un modelo economtrico para identificar qu variables determinan la ayuda que reciben actualmente los pases, sin que estas sean necesariamente los criterios aqu seleccionados sino aquellas con mayor incidencia en la ayuda segn la literatura sobre el tema (Ver, Eyben et. al. 2004 y Bulir, y Hamann, 2000). Los resultados del modelo muestran que la ayuda se est asignando sin tener presente importantes variables socio-econmicas tales como, la presencia de sarampin en la poblacin, la tasa de mortalidad infantil, el acceso a fuentes de agua potable, entre otras. En efecto, se encontr que 8 de las 11 variables analizadas no presentaron significancia estadstica, lo cual puede sugerir que la ayuda est siendo destinada bajo criterios diferentes a los niveles de necesidad de cada pas. En cuanto a las tres variables que resultaron determinantes de la ayuda, se encontr que a mayor expectativa de vida al nacer y nivel de sanidad los pases estn recibiendo menor ayuda, lo cual es consistente con el planteamiento del modelo. Sin embargo, se encontr que a mayor
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presencia de VIH en la poblacin se est asignando menor ayuda, lo cual es contrario a la intuicin econmica (Ver Anexo 4 al final de este documento). Ante esta situacin se realiz un ejercicio de simulacin en donde los pases con mayores necesidades socio-econmicas, medidas por el ranking que genera el ISEA, reciben el mayor monto de la ayuda. Los resultados de la simulacin indican que pases como Burundi y Etiopa deben recibir 5 y 7 veces ms de ayuda promedio de la que reciben actualmente. Asimismo, muestran que en Nigeria la ayuda promedio per cpita debera pasar de US $2,9 a US $66,1. Cabe mencionar que el coeficiente de correlacin obtenido en el ejercicio de simulacin fue de 0.85, sugiriendo una estrecha relacin entre el ordenamiento obtenido de los pases bajo el ISEA y el monto estimado de la ayuda (Tabla 12).
TABLA 12
Una simulacin de la ayuda efectiva bajo el ISEA
Pas Burundi Ethiopia Mali Guinea-Bissau Rwanda Guinea Sierra Leone Congo, Rep. Mozambique Nigeria Cambodia Tanzania Madagascar Pakistan Cote d'Ivoire Malawi Benin Nepal Sudan Namibia Guatemala Zimbabwe Tajikistan Vanuatu Botswana Egypt, Arab Rep. Paraguay Panama Colombia Syrian Arab Republi Turkmenistan China Vietnam Mongolia Venezuela, RB Peru Armenia Lebanon Grenada Trinidad and Tobago Albania Fiji Argentina Chile Costa Rica Macedonia, FYR Bosnia and Herzegov Promedio Desv. Est Coef. Correlacin Ayuda promedio 2000-2005 31,5 19,8 38,9 68,5 43,6 25,0 55,7 19,4 52,9 2,9 34,5 40,7 39,6 7,2 14,6 39,5 37,6 16,6 16,5 81,2 20,7 14,3 27,0 193,6 18,5 17,9 7,9 9,1 11,3 7,9 6,9 1,2 21,8 98,3 2,8 17,2 78,5 66,1 135,8 -1,2 111,2 57,7 2,4 3,6 4,3 126,4 167,0 40,74 44,76 0,85 ISEA Escenario 1/a 93,5 93,5 88,8 87,5 87,2 85,2 85,2 83,9 83,6 82,6 82,0 82,0 80,7 78,9 78,1 77,3 77,1 76,6 74,2 69,8 68,5 65,1 63,3 60,9 59,6 54,7 54,7 52,6 52,3 52,3 52,1 51,8 51,6 50,5 50,5 50,0 49,5 48,7 48,4 45,1 44,8 43,2 40,9 40,6 40,4 37,0 34,6 Ayuda Estimada (esc 1) 193,6 167,0 135,8 126,4 111,2 98,3 81,2 78,5 68,5 66,1 57,7 55,7 52,9 43,6 40,7 39,6 39,5 38,9 37,6 34,5 31,5 27,0 25,0 21,8 20,7 19,8 19,4 18,5 17,9 17,2 16,6 16,5 14,6 14,3 11,3 9,1 7,9 7,9 7,2 6,9 4,3 3,6 2,9 2,8 2,4 1,2 -1,2 Var % 514,7 742,2 249,2 84,4 155,0 292,7 45,8 305,3 29,6 2204,7 67,2 37,0 33,6 505,6 177,9 0,1 5,1 133,9 128,3 -57,5 52,4 88,1 -7,2 -88,7 11,5 10,8 146,2 103,7 58,9 117,7 142,2 1235,1 -32,9 -85,4 307,2 -47,1 -89,9 -88,1 -94,7 -672,2 -96,1 -93,7 17,8 -23,9 -43,8 -99,0 -100,7 Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47
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A D C C
R E O O
G U M E N T C O N T I N O P E R A C L O M B I A
O S P A R A S U S T E N T A R L U I D A D O I N C R E M E N T O I N I N T E R N A C I O N A L P D E C A R A A L C O N T E X T O
A S D E M A N D A S D E L A A R A A C T U A L
ARGUMENTOS PARA SUSTENTAR LAS DEMANDAS DE CONTINUIDAD O INCREMENTO DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA COLOMBIA DE CARA AL CONTEXTO ACTUAL
Para objeto de la cooperacin internacional, Colombia es considerada por el CAD como PRM. Sin embargo, como sucede en la mayora de los pases de Amrica Latina de esta categora, el pas alberga grandes disparidades internas: grandes segmentos de su poblacin vive en condiciones muy inferiores al promedio nacional; cerca del 60% vive en condiciones de pobreza extrema; existe un limitado acceso a servicios bsicos y a otros tales como la educacin y la salud; y en el caso especifico de Colombia, es adems vctima de la violencia interna. En el estado actual de las cosas, los gobiernos latinoamericanos carecen de los medios suficientes para hacer frente y de manera sostenible a dichos problemas. En efecto, dada la intensidad y frecuencia con que se presentan, stos desbordan su capacidad de respuesta eficaz y eficiente y los logros obtenidos corren el riesgo de experimentar lamentables retrocesos. Por tales razones, los PRM necesitan de la ayuda continua de los pases donantes para que, junto con los esfuerzos estatales, puedan luchar contra la pobreza, fortalezcan el Estado de derecho y, para el caso de pases como Colombia, logren una paz duradera. En este captulo se describen las condiciones en las que Colombia se encuentra frente al reto de avanzar en el desarrollo y luchar contra la pobreza y la violencia. Para ello, se toma como referencia el grado de alcance de los ODM, el estado de provisin de Bienes Pblicos Globales29 y las condiciones de equidad, seguridad y productividad entre otros aspectos. En cuanto a los ODM, aqu se evidencia que el promedio nacional (agregado nacional) marcha lento en el logro de los ODM y que, adems, por departamentos, zonas, regiones y segmentos de poblacin, ste no slo es ms lento sino que en ciertos casos experimenta retrocesos (disparidades). Los departamentos con la poblacin ms vulnerable30, generalmente ubicada en las zonas rurales, son los que ms lentamente avanzan en alcanzar las metas del Milenio. Igual situacin de disparidad se presenta con lo relacionado a BPG, seguridad y empleo, temas que adems afectan el logro de los ODM mismos.
29. Como se mencion arriba, en la prctica resultaba poco til hacer un "inventario" de bienes a los que se les pueda otorgar la condicin doble de pblicos y globales. Sin embargo, existe una clasificacin comnmente aceptada que incluye: salud, medio ambiente, sistemas de informacin y de conocimiento; gobernabilidad; migracin; seguridad; estabilidad financiera y mejores condiciones de comercio. 30. Nios y mujeres pobres y poblacin pobre en general; nios y mujeres vctimas de la violencia armada y poblacin en general vctima de la violencia armada.
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3.1. EL ALCANCE DE LOS ODM EN COLOMBIA

Desde el compromiso adquirido en el ao 2000 de alcanzar las Metas del Milenio para el 2015, Colombia ha luchado por crear una sociedad libre de pobreza, con igualdad de gnero con educacin y salud para todos, acompaada de un desarrollo sostenible. Sin embargo, y a pesar de que el pas registra avances en el orden nacional, a nivel local contina siendo una sociedad rezagada. En efecto, como lo afirma el CONPES sobre el tema aprobado en 2005, "por departamentos los indicadores de Bogot son semejantes a Hungra (pas de alto desarrollo humano, puesto 38 en el mundo), en tanto que los de Choc se asemejan a Kenia (pas de bajo desarrollo humano, puesto 148 en el mundo)" . Esto demuestra que la inequidad es uno de los principales problemas que presenta el pas y que, de no corregirse a tiempo en los mbitos regional y local, Colombia no alcanzar a cumplir con sus compromisos. Se puede decir, entonces, que Colombia es un pas fragmentado en trminos de desarrollo y que como lo sugiere la CEPAL, "con el ritmo de crecimiento actual, slo cuatro departamentos y el Distrito Capital alcanzaron o estn en camino de lograr los objetivos de la Declaracin. Trece de los treinta departamentos tienen problemas de Desarrollo Humano y altos porcentajes de personas que viven en pobreza. Estos departamentos comparten algunas caractersticas: mortalidad infantil principalmente causada por infeccin respiratoria aguda, infeccin intestinal- una economa basada en la agricultura; se encuentran afectados por la violencia poltica que obliga a los campesinos a migrar a las ciudades". Las metas en las cuales el pas avanza son las concernientes a la igualdad de gnero y educacin, sin embargo, mayores esfuerzos por parte de las entidades territoriales son necesarios para erradicar la pobreza y la desigualdad. En el documento elaborado en el marco de esta investigacin, en su versin extensa, se hace una sntesis de cmo evolucionan los ODM y los retos que enfrenta Colombia en este sentido. Se expone cmo avanza Colombia a nivel de agregado nacional y se compara con otros pases de la regin. De igual modo, se presenta cul es la situacin en cuanto al cumplimiento de los ODM a nivel de los departamentos, regiones, zonas y segmentos poblacionales. De all, se concluye que los 'logros' alcanzados por el pas se deben en gran medida a los departamentos que presentan resultados positivos significativos, los que jalonan los indicadores agregados ocultando la gran disparidad en el desarrollo en las regiones. A lo largo del anlisis se observa que la regin ms atrasada en el cumplimiento de los ODM es la regin pacfica31, que presenta las condiciones de vida ms precarias del pas. En este sentido, el informe Los municipios colombianos hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Sistema de las Naciones Unidas y CEPAL, 2004) seala que durante el perodo de 1997 2003 los factores que miden la calidad de vida son los ms bajos y preocupantes: el 63% de los hogares carece de servicios bsicos de saneamiento y el 30% no cuenta con el abastecimiento de agua.
31. La Regin Pacfica, esta conformada por los departamentos de Choc, Nario y Cauca.
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Los departamentos y regiones ms atrasados son "la Costa Pacfica exceptuando el Valle; la Costa Atlntica sin contar Atlntico, Bolvar y alguna parte de Sucre; y algunos departamentos del centro (Caquet, Tolima, Cundinamarca, Meta y Boyac)" (Sistema de las Naciones Unidas y CEPAL, 2004). De todos ellos, agrega el informe, Choc es el departamento con los indicadores ms bajos y con los mayores ndices de corrupcin. En el anlisis por objetivos, y segn datos del 2003, se resalta la necesidad de: Apoyar la reduccin de la pobreza extrema en el Choco, (36.20% de su poblacin est por debajo de la lnea de pobreza), seguido de Boyac (34.37%), Nario (29.16%) y Cauca (26.45%); Reducir el analfabetismo en el Choc, Sucre, la Guajira, Crdoba y Cesar en donde se registran tasa de escolaridad menores a los 7 aos (en Bogot es 10), y tasas de analfabetismo del 22% (en Bogot es el 2%); Reducir la tasa de mortalidad infantil en la Guajira, Cesar y Magdalena, la tasa de mortalidad materna en el Guaviare y el Choc, y aumentar los niveles de atencin del parto por parte de personal medico especializado en el Choc, Caquet, Cauca y Guajira. Reducir la incidencia del VIH/SIDA en la Costa Atlntica, del paludismo en las regiones del Urab, la Orinoqua, la Amazona, el ro Cauca, y el ro Sin, y en particular en los departamentos del Choc, Guaviare, Crdoba, Nario y Meta. Incrementar la cobertura de acueducto y alcantarillado en el Choc, Crdoba, Magdalena, Bolivar, Caquet y Nario
3.2. EL DESARROLLO DE BIENES PBLICOS GLOBALES
En esta seccin se explora el estado de Colombia en lo que tiene que ver con los BPG, es decir, en temas complementarios o, si se quiere, ms amplios a los considerados en los ODM. Se presume que cuando se logran avances es estos temas, los ODM avanzarn positivamente. La ayuda internacional es importante para el desarrollo de estos temas, precisamente por su carcter transnacional32. Si bien en Colombia se reconoce la importancia de este tipo de bienes, la estrategia de cooperacin internacional se ha centrado tradicionalmente en justificar la ayuda desde la perspectiva de los 'Males' Pblicos Globales como el narcotrfico y la violencia armada. La ventaja de complementar esta estrategia con el enfoque de los BPG es que la promocin de stos ltimos incluye un mayor espectro de oportunidades de cooperacin
32. Remitirse a la seccin 1.4.2. Los Bienes Pblicos Globales - BPG
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en la medida en que un mayor nmero de cooperantes pueden ser involucrados en temas locales que generan externalidades positivas. En efecto, se trata de una visin ms proactiva y generadora de una mayor posicin negociadora y, por ende, de una menor dependencia a los condicionantes que pesan sobre el "pas con problemas". Desde esta perspectiva, pases como Colombia son percibidos como generadores de riqueza que como generadora de problemas, lo que implica un cambio en la imagen y propsitos de la ayuda internacional que pueden ser aprovechados por los negociadores nacionales. Por otra parte, el cambio del enfoque conlleva a que se inicie una dinmica de inversin en la que las dos partes perciben ganancias resultantes de la cooperacin, y no desde una dinmica asistencialista en la que el proceso se limita a la provisin de recursos y a la recepcin de los mismos de manera 'pasiva' o sin dejar efectos multiplicadores importantes, sin asumir los compromisos que se requieren para que las sinergias y los crculos virtuosos, efectivamente, se presenten. Educacin En Colombia, la educacin est catalogada como un derecho fundamental que el Estado debe velar para que no sea violado.33 La educacin no solamente es una fuente de conocimiento sino que tambin es un factor fundamental para mejorar las condiciones de vida de las personas y fortalecer la democracia, la productividad y la cultura de la sociedad (MEN, 2001). Un pas con altos grados de educacin puede hacer frente a sus propios problemas y generar oportunidades para si y para sus vecinos. Por todo esto, los cooperantes juegan un papel fundamental en la medida en que con programas de cooperacin en materia de educacin, no solamente contribuyen a subsanar las deficiencias que se presentan, por ejemplo, en materia de financiacin para estudios superiores, sino que de paso estarn contribuyendo a consolidar el camino hacia el desarrollo y hacia la eliminacin de la pobreza. En efecto, las diferencias se presentan en todos los grupos de edad, siendo la ms pronunciada en el grupo de 12 a 15 aos. En la educacin bsica primaria, no se presentan avances a favor de los ms pobres. Entre 1997 y 2003, el aumento no supera los 2 puntos porcentuales en los 2 quintiles ms pobres de la poblacin34. Esto no solamente evidencia la precaria situacin de la educacin en general, sino tambin un atraso en el ODM 2 (alcanzar la educacin primaria universal). Salud Este BPG ampla el campo de accin de los ODM y obliga a dar una mirada a la situacin general, dado que el aumento de las buenas condiciones de salud contribuye a reducir las desigualdades y la pobreza. Ms aun, la salud no es un tema solo de bienestar local sino que se relaciona con el bienestar global en la media en que si se desarrollan enfermedades contagiosas de alto
33. Ver Constitucin Poltica de Colombia, artculos 44,45,64 y 67. 34. El primer quintil representa el 20% ms pobre de la poblacin mientras que el quinto quintil representa el 20% ms rico. dem p.65
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riesgo en el mbito local, como el VIH-SIDA o el Clera, stas pueden ser "exportadas" a los pases desarrollados, especialmente durante procesos migratorios. Inversamente, un pas "sano" es un pas productivo y atractivo para la expansin de negocios de todo origen. La infeccin por VIH y Sida y sus graves implicaciones fueron tratadas en la seccin de los ODM, sin embargo, vale la pena recalcar que los BPG educacin y seguridad (sta ltima asociada al logro de la paz) sern determinantes en el xito o fracaso de la lucha contra el VIH/SIDA (ODM 6). Otros obstculos por superar se relacionan con su condicin de enfermedad de "alto costo" y las "dificultades identificadas incluyen la baja capacidad de las personas afectadas para costear su desplazamiento hasta los centros de atencin y los trmites administrativos excesivos impuestos tanto por aseguradores como por prestadores, que afectan la oportunidad y calidad de la atencin" (Corona, Ford, 2002). Aunque esta situacin no se da a lo largo del territorio nacional, el impacto que puede generar el deterioro de la salud (especialmente en lo que tiene que ver con el VIH/SIDA) en los departamentos ms pobres del pas, podra trascender las fronteras. Parece sensato, entonces, que los cooperantes centren su atencin en un pas como Colombia en el que determinadas zonas puede convertirse en un problema de serias proporciones de no mejorar sus condiciones de vida. Medio Ambiente La preocupacin por el Medio Ambiente ha tomado gran fuerza especialmente durante las ltimas 2 dcadas. De hecho, el reciente Informe Mundial de Desarrollo Humano 2006, afirma que en las necesidades de medio ambiente de los prximos aos debern tomarse en cuenta los modelos de uso del agua, en la medida en que la lucha por este recurso tiende a profundizar las inequidades y crear tensiones transfronterizas. El informe afirma, adems, que "ambos peligros pueden abordarse y prevenirse a travs de las polticas pblicas y la cooperacin internacional, pero en ambos frentes son claras las seales de alarma". Colombia no ha escapado a esta preocupacin mundial y ella se acenta por algunas dinmicas derivadas de la situacin de violencia interna como el irreversible deterioro de la fertilidad de los suelos. En lo que tiene que ver con el Medio Ambiente uno de los aspectos de mayor importancia hoy, es la cooperacin tcnica para el montaje de sistemas de informacin idneos. Desde 1992 se incorpor el tema de Medio Ambiente en el desarrollo de las cuentas nacionales, en la modalidad de cuentas satlites35, sin embargo, y a pesar de los avances en cuanto a la produccin de informacin, a la formalizacin de este sector (Ley 99 de 1993) y a pesar del "grado de especializacin de nuestros institutos de investigacin", la preocupacin ha sido algo tarda. En trminos prcticos, todo el sistema tiene no ms de 10 aos de funcionamiento que es muy poco tiempo para producir informacin suficiente y certera.
33. Ver Constitucin Poltica de Colombia, artculos 44,45,64 y 67. 34. El primer quintil representa el 20% ms pobre de la poblacin mientras que el quinto quintil representa el 20% ms rico. dem p.65 35. Sistema de Indicadores de Sostenibilidad Ambiental
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Las nuevas dimensiones de la seguridad ciudadana, nacional e internacional toman en cuenta elementos que hace unas dcadas no eran tan importantes36, como el Medio Ambiente, la Salud y la lucha contra la pobreza extrema. El tema de la seguridad es de suma importancia para los pases desarrollados quienes, adems, han entendido que la estos nuevos temas deben ser tomados en cuenta y que un pas como Colombia (en va de desarrollo, con zonas supremamente atrasadas y con una compleja situacin de violencia) no puede hacerlo slo. No es posible proteger el Medio Ambiente sin que exista el trabajo cooperativo entre pases y dado que Colombia cuenta con importantes activos ambientales (fuentes de agua, reservas forestales, diversidad de especies), el apoyo de los cooperantes para protegerlos es no solo importante sino indispensable. Es necesario, de igual modo, que las estrategias nacionales de cooperacin no solamente incluyan el tema de bosques sino tambin, lo referente al trato de la Atmsfera (clima y calidad del aire); del Agua y de los Ecosistemas (suelos, cobertura de territorios y biodiversidad)37. Gobernabilidad, corrupcin y desempeo institucional En Colombia existe una estrecha relacin entre gobernabilidad, corrupcin y el desempeo de las instituciones del Estado. Por ejemplo, se puede impactar positivamente la gobernabilidad cuando la corrupcin disminuye y esta disminuye cuando, entre otras cosas, las instituciones funcionan transparente y eficientemente. La ONG Transparencia Internacional38, autoridad en materia de prevencin de la corrupcin, afirma que "la corrupcin es una de las mayores causas de la pobreza, a la vez que representa una barrera para combatirla" y que "ambos flagelos se alimentan mutuamente, atrapando a las poblaciones en el crculo vicioso de la miseria", la corrupcin debe ser abordada con decisin si se quiere luchar contra la pobreza. Colombia enfrenta un desafo importante en trminos de combatir la corrupcin para, por esa misma va, contribuir a disminuir su pobreza y su inequidad. El ms reciente ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparencia Internacional (TI) indica que Colombia ocupa el puesto 60 en la clasificacin, con una puntuacin de 4 sobre 10 (10 indicara corrupcin cero). Adems, hace parte de las dos terceras partes de pases que obtuvieron una puntuacin por debajo de 5, por lo cual se debe insistir en los propsitos de prevencin y combate a la corrupcin, si se quiere eliminar la pobreza. La relacin entre corrupcin y gobernabilidad es estrecha. Mientras que la importancia que se da al control de la corrupcin como mecanismo para incrementar la gobernabilidad es cada vez mayor, la importancia que se da a la calidad de las leyes y a la efectividad del gobierno, entre otras condiciones, que disminuy de 1998 a 2001.
36. A pesar de la insistencia de algunas corrientes de pensamiento por incluir aspectos democrticos y humanos al concepto de seguridad, ste suele privilegiar el criterio geoestratgico. 37. Ver legislacin completa en Informe Anual sobre el Estado del Medio Ambiente y de los recursos Naturales Renovables en Colombia, Ministerio de Medio Ambiente, IDEAM, Bogot, 2004, captulo 6. 38. www.transparency.org / www.transparenciacolombia.org.co
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Disminuir la corrupcin, entonces, aumenta el grado de gobernabilidad lo que, a su vez, permite luchar contra la corrupcin. Este circulo virtuoso facilita la lucha contra la pobreza (Transparencia por Colombia, 2002). Los cooperantes, conscientes de esta relacin virtuosa entre lucha contra la corrupcin y gobernabilidad, han mostrado su inters en desarrollar proyectos que aumenten los grados de gobernabilidad. Este tipo de proyectos se desarrollan especialmente en zonas afectadas por la violencia y, en general, como estrategia para devolver confianza en el Estado. La USAID ha propuesto el desarrollo del Programa Regional de Consolidacin de la Gobernabilidad (Regional Governance Consolidation Program), basado en objetivo 1 del informe Strategy and Program in Colombia for the period 2006 200839. La Unin Europea, por su parte, entiende la importancia de apoyar los procesos de paz, fortalecer el Estado de Derecho y atender los temas de justicia y derechos humanos, como temas clave para devolver gobernabilidad al Estado40. Seguridad El concepto de seguridad ha sufrido cambios significativos relaciones con el cambio en el sistema internacional, por ello, ahora incluye elementos como "reducir la vulnerabilidad de los pobres ante riesgos como enfermedades, crisis econmicas, desastres naturales y violencia, as como ayudarles a controlarlos, prevenirlos o minimizar su impacto. Para ello es fundamental aumentar los activos de la poblacin ms necesitada, tales como salud, educacin, tierras, infraestructura e influencia poltica. Muchas de las soluciones implicarn la actuacin conjunta de las comunidades de pobres, el sector privado y el estado" (Banco Mundial, 2000).Tomando en cuenta esta amplia definicin, los temas anteriormente descritos en esta seccin, as como tambin los ODM, tienen que ver todos con la seguridad. Tal como sucede con las migraciones, la salud y el Medio Ambiente, la seguridad hoy es un activo comn y, por ende, no es posible gozar de l sin el trabajo conjunto. Gracias a la cooperacin internacional en materia de seguridad, la Fuerza Publica se ha modernizado y profesionalizado, adems de que se han hecho importantes inversiones para mejorar los sistemas de visin nocturna y area y para mejorar la capacidad helicoportada. A pesar de estos avances y de que las cifras de seguridad muestran una mejora, Colombia es un pas altamente inseguro y esta situacin profundiza el grado de pobreza y desigualdad.
39. Profundizar la Democracia (Enhanced Democratic Governance) 40. Ver CONCEPT NOTE COLOMBIA, Documento de Estrategia Pas - DEP 2007 - 2013
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3.3. LA ATENCIN A EMERGENCIAS COMPLEJAS Y EN PARTICULAR DE LA VIOLENCIA ARMADA

Colombia sufre una situacin de violencia que se ha perpetuado durante ms de medio siglo y que ha desbordado la capacidad del Estado para mitigar sus efectos. Si bien es cierto la violencia no es la nica condicin que explicara el severo atraso de algunas regiones con respecto a otras, las fuertes inequidades o las precarias condiciones de salud y educacin en las que se encuentran los grupos vulnerables, no se puede negar que ella acenta los obstculos y hace ms difcil que el Estado reaccione de manera oportuna y eficaz ante ellos. Los cooperantes estn conscientes del impacto que la violencia tiene sobre el desarrollo del pas, por eso, sus polticas de cooperacin suelen incluir lneas de accin que la gran mayora de las veces buscan mitigar sus efectos, reconstruir el tejido social, devolver la confianza en las instituciones del Estado y generar proyectos productivos que garanticen que aquellas regiones que han sido recuperadas, no reincidan en las dinmicas de violencia41. Independientemente de las posturas sobre las razones que explican la situacin de violencia, lo cierto es que esta representa una indudable depredacin de las actividades productivas. Esta depredacin produce un efecto altamente negativo en el desarrollo del pas y esto, en ltimas, profundiza la pobreza y la desigualdad. Colombia es altamente vulnerable a su situacin de violencia42 porque vive "una guerra degradada en su origen, en desbordar su objetivo y en violar el Derecho Humanitario" (PNUD 2003). Las cifras evidencian una crtica situacin humanitaria, especialmente en lo que tiene que ver con el desplazamiento forzado, las masacres y el uso de minas antipersona (MAP o MUSE43). El Registro nico de Poblacin Desplazada reporta a Accin Social, entre los aos 2001 y 2005, un total de 1.874.917 personas desplazadas. Entre 2003 y 2006 el Estado colombiano invirti 1.7 billones de pesos en atencin a la poblacin desplazada, monto que triplica la inversin registrada en el perodo 19952002 (Presidencia, 2006). Entre 1990 y noviembre de 2006, el Observatorio de Minas contabiliz un total de 5.528 vctimas por MAP y MUSE44.
41. Por ejemplo la Unin Europea establece, en el Documento de Estrategia Pas - DEP 2007 2013, que sus lneas de cooperacin hacia Colombia se enfocarn en 1. Apoyo a iniciativas de paz y al desarrollo econmico y social; 2. Justicia y Derechos Humanos/ DIH y; 3. Productividad, Competitividad y Comercio. Los Estados Unidos, por su parte, han consignado en el documento Strategy and Program in Colombia for the period 2006 2008, tres objetivos estratgicos: 1. Profundizar la Democracia (Enhanced Democratic Governance),"; 2. Incrementar las alternativas sociales y econmicas a la produccin de cultivos ilcitos (Expanded Economic and Social Alternatives to Illicit Crop Production); 3. Apoyar a las personas desplazadas y otros grupos vulnerables (Support to Displaced Persons and Other Vulnerable Groups). 42.La Revista Foreign Policy y el Fondo para la Paz llevan dos aos realizando un ndice que muestra el grado de vulnerabilidad de diferentes pases a su situacin de violencia. Los resultados para Colombia indican que es un pas altamente vulnerable lo cual hace necesaria la presencia de la ayuda internacional para atender sus efectos negativos que suelen desbordar la capacidad del Estado. Para mayor informacin sobre el ndice consultar http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=3098 43. Eventos MAP (Minas Antipersona) y MUSE (Municiones Sin Explotar) 44. MAP (Minas antipersona) MUSE (Municiones sin Explotar)
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A pesar de que los donantes estn conscientes que Colombia es un PRM, el escenario de violencia y, ante todo, los esfuerzos del Estado y la sociedad civil por alcanzar la paz, han hecho que continen interesados en apoyar nuestro pas. Existe dentro de ellos gran inters en resolver interrogantes que tienen que ver con cmo prevenir la violencia armada interna mediante mecanismos de fortalecimiento del Estado y generacin de proyectos productivos, cmo ayudar a la recuperacin de los pases y cmo enfrentar la situacin humanitaria que se presenta45. El Secretario General de la ONU as lo expres: "la proteccin de los civiles en situaciones de conflicto es un imperativo humanitarioHa quedado demostrado que cuando la Comunidad Internacional se compromete con una causa, es posible lograr una transformacin considerable en muy poco tiempo"46. El desplazamiento forzado interno en Colombia es una emergencia humanitaria que requiere un gran esfuerzo financiero, por lo cual, mientras ella exista y mientras el Estado Colombiano no tenga la capacidad para asumir el costo en su totalidad, los cooperantes han demostrado estar dispuestos a contribuir (Cooperacin durante el conflicto). La Asistencia a la transicin de la guerra a la paz, incluye procesos que requieren cooperacin financiera, puesto que demandan grandes cantidades de recursos, y cooperacin tcnica en lo que tiene que ver, por ejemplo, con las reformas al sistema judicial. La transicin de la guerra a la paz presupone la existencia de Tribunales especiales y Comisiones de Verdad y Reparacin, figuras que, al igual que el proceso de Desarme, Desmovilizacin y Reinsercin absorben gran cantidad de recursos que han sido tradicionalmente aportados por los donantes. La Cooperacin posconflicto es tambin fundamental dentro de la agenda de cooperacin de los donantes porque apunta a instaurar una paz duradera. Tal es el caso del desarrollo de los Laboratorios de Paz financiados con cooperacin europea47 y los proyectos de gobernabilidad que hacen parte de la ms reciente estrategia de la Agencia de Cooperacin de los Estados Unidos, USAID48.
45. Remitirse al punto 1.1.2.5. La Asistencia Internacional para Hacer Frente a Emergencias Complejas. 46. Naciones Unidas, Consejo de Seguridad y Asamblea General, S/1998/318, pp.12,24 http://www.un.org/spanish/Depts/dda/a52871.pdf 47. Laboratorio de Paz I en el Magdalena Medio y Laboratorio de Paz II en 23 municipios del Oriente Antioqueo, 15 del Norte de Santander y 24 de la Regin del Macizo Colombiano- Alto Pata (Nario y Cauca). Tomado del documento La Unin Europea y Colombia, Delegacin de la Comisin Europea en Colombia, www.delcol.cec.eu.int 48. Una de las ms recientes estrategias de apoyo a Colombia se ha denominado Programa Regional de Consolidacin de la Gobernabilidad (Regional Governance Consolidation Program) que, basado en objetivo 1, Profundizar la Democracia (Enhanced Democratic Governance), del documento Strategy and Program in Colombia for the period 2006 2008, busca fortalecer las instituciones y el imperio de la Ley en zonas que hayan sido fuer temente afectadas por el conflicto y cuyo control haya sido recuperado por el Estado. La consolidacin de la gobernabilidad har cada vez menos probable que la violencia vuelva a surgir en estas zonas. Las regiones privilegiadas sern: Choc, La Guajira, Magdalena, Cesar y Norte de Santander.
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3.4. LA DISMINUCIN DE LA INEQUIDAD

A lo largo de toda la argumentacin se ha evidenciado que las inequidades en educacin, salud e ingresos son las que perpetan la pobreza y la inequidad misma. La situacin de violencia es una variable adicional que no favorece el panorama porque, de igual modo, favorece la ampliacin de brechas. Si el pas sigue "avanzando" como promedio nacional pero contina fragmentado en trminos de desarrollo, la lucha contra la pobreza no tiene un futuro slido. La inequidad es una constante tanto en el planteamiento de los avances en los ODM, como en el tema de los BPG. Las limitaciones de los segmentos ms pobres de la poblacin para acceder a la salud, la educacin, la seguridad y, en general, a toda la gama de posibilidades, son tambin evidentes. Sin equidad entre zonas, segmentos poblacionales, departamentos y regiones Colombia se expone a no lograr cumplir con los ODM y estar destinada a ser un pas dismil y fragmentado en trminos de desarrollo. Las siguientes cifras pueden dar una idea: El coeficiente de Gini49, que mide las desigualdades en la distribucin del ingreso, evidencia que la concentracin de la riqueza sigue siendo an muy alta puesto que Colombia siempre ha estado por encima de 0.50. Si se compara con otros pases de Amrica Latina, Colombia est clasificada dentro del grupo de pases con mayor desigualdad junto con Brasil, Chile, Paraguay y Mxico (CAN, 2003).
GRAFICO 9
Coeficiente de Gini comparativo Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Paraguay
Gini
0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1990* 1996** 2000*** 2003 Br. y Ch./2002 Col. Y. Mex.
Brasil
Colombia
Chile
Mxico
Paraguay
Para Colombia no se obtuvieron datos de 1990, el dato disponible ms cercano es de 1994. Para Mxico no se obtuvieron datos de 1990, el dato disponible ms cercano es de 1989 ** Para Colombia no se obtuvieron datos de 1996, el dato disponible ms cercano es de 1997. Para Mxico no se obtuvieron datos de 1996, el dato disponible ms cercano es de 1994 *** Para Chile no se obtuvieron datos de 1999, el dato disponible ms cercano es de 2000. Para Mxico no se obtuvieron datos de 1999, el dato disponible ms cercano es de 2000
Fuente: elaborado por los autores con datos tomados del Informe Panorama Social de Amrica Latina 2005, CEPAL, noviembre de 2005, Anexo Estadstico. http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/ 23024/P23024.xml&xsl=/dds/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl
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La Contralora General de la Repblica seala que la distribucin de ingresos por deciles, durante el periodo 1991-2000, evidencia un "empeoramiento progresivo () Durante este periodo el 10% de la poblacin ms pobre redujo drsticamente su participacin dentro del ingreso total () y, como consecuencia, la brecha entre pobres y ricos ha aumentado vertiginosamente". El primer decil, que corresponde al 10% ms pobre de la poblacin, tena en 1991 una participacin en el ingreso de 0.92 y en 2003 de 0.59. Mientras tanto en el decil 10, que corresponde al 10% ms rico de la poblacin, particip en 1991 con 52.1 y en 2003 con 80.27. En trminos de equidad de gnero, Colombia enfrenta un gran reto. Se ha reconocido que existe una "feminizacin de la pobreza: el ms pobre de todos los sectores pobres est conformado por mujeres, en especial por jefas de hogar" (Equidad de la mujer). Adems, las cifras indican que las mujeres se ven especialmente golpeadas por el desplazamiento forzado (53% del total de la poblacin desplazada corresponde a nias y mujeres) (Equidad de la mujer), por la dificultad en el acceso a la salud y por el contagio de SIDA. La mortalidad materna tambin presenta ndices elevados. En trminos de ingreso, la CEPAL y la OIT, han determinado "entre 20% y 30% la brecha de menores salarios obtenidos por las mujeres en relacin con los hombres, en ocupaciones bajo condiciones similares; para Colombia se reconoce la misma tendencia". La participacin poltica de la mujer en las ramas ejecutiva y judicial plantea, de igual modo, retos importantes. En el perodo 1999-2002 la diferencia entre la participacin de mujeres y hombres en la Rama Ejecutiva (Ministerios) era de ms de 25 puntos porcentuales mientras que para el perodo 2002-2006 la diferencia se redujo a alrededor de 7 puntos porcentuales. En la Rama Judicial50 el reto es mucho mayor puesto que la menor diferencia en la participacin es 48 puntos porcentuales (Consejo de Estado) y la mayor es de 83 puntos porcentuales (Corte Suprema) (Equidad de la Mujer, 2004) .
3.5. EL AUMENTO DEL EMPLEO Y LA PRODUCTIVIDAD.

Para determinar cuntas personas en un pas son consideradas pobres, es necesario conocer la Lnea de Indigencia y la Lnea de Pobreza, calculadas con base en los ingresos diarios de una persona51, por eso, es de vital importancia promover polticas que contribuyan a que los ingresos de la poblacin mejoren sustancialmente, de modo que los ndices de pobreza extrema y de pobreza se reduzcan.
49. El Coeficiente de Gini se calcula entre 0 y 1, donde 1 representa la peor distribucin (o la mayor concentracin) y 0 la mejor distribucin. En Colombia el coeficiente tiende a 1 y no a cero lo cual significa que la riqueza se concentra en muy pocas manos o, dicho de otro modo, que la inequidad en la distribucin del ingreso es bastante alta. 50 Corte Suprema, Corte Constitucional, Consejo de Estado y Consejo Superior 50. Corte Suprema, Corte Constitucional, Consejo de Estado y Consejo Superior 51. El ingreso per cpita es el indicador que permite determinar cundo una persona se encuentra en condiciones de pobreza extrema (o indigencia) o de pobreza. Cuando una persona percibe 1 dlar o menos al da, es considerada una persona en condiciones de extrema pobreza. Cuando percibe 2 dlares o ms, es considerada una persona en condiciones de pobreza.
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Si se mejora la productividad se generan una serie de efectos positivos como el incremento en los salarios, el mejoramiento de las condiciones de trabajo; la disminucin de los precios; el aumento de la oferta de bienes a mejores precios y el mejoramiento de la provisin de servicios sociales. Adems, "por medio de la productividad existe un nexo material entre el empleo y el trabajo decente" (OIT, 2004). La OIT desarroll un estudio que midi la calidad del trabajo en Colombia52, cuya metodologa se bas en el anlisis de 4 variables: el ingreso, la modalidad de contratacin, la afiliacin a la seguridad social y el horario de trabajo53. La siguiente tabla resume los resultados del ndice y muestra que el ndice Global de Colombia para el total de ocupados es de 37.5. Sobre la base de que el ndice se calcula de 0 a 100, en Colombia, la calidad del empleo se puede catalogar como precaria. El estudio afirma, adems, que en Colombia los mejores empleos son los ms escasos.
TABLA 13
ndice Sinttico de calidad el empleo en trece reas metropolitanas, junio 2001
Indice Global Total ocupados Hombres Mujeres Trabajadores asalariados Hombres Mujeres Trabajadores idenpendientes Hombres Mujeres 37.5 37.2 37.9 43.8 44.5 43.2 27.5 27.3 27.7
Fuente: Estudio sobre la calidad el empleo en Colombia, OIT, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, 2003, http://www.oit.org.pe/osra/documentos/farne_dic9.pdf
52 El ndice global seleccionado para la estimacin de la calidad del empleo en las trece principales ciudades colombianas en el mes de junio del 2001 es una rplica del ejercicio que la oficina de la OIT en Santiago desarroll para caracterizar la calidad del trabajo en Chile. Para mayor informacin consultar FARN, Estefano, Estudio sobre la calidad el empleo en C o l o m b i a , O I T, O f i c i n a R e g i o n a l p a r a A m r i c a L a t i n a y e l C a r i b e , 2 0 0 3 , p . 2 1 , http://www.oit.org.pe/osra/documentos/farne_dic9.pdf 53 "El ingreso corresponde al ingreso laboral mensual total que incluye la remuneracin monetaria y en especie en el (primer) empleo desempeado por los individuos. Est estratificado segn el nmero de veces que el monto de dicho ingreso contiene el valor del salario mnimo legal vigente (SML). Hay tres estratos: menos de 1.5 veces el SML12, entre 1.5 y 3 SML y ms de 3 veces el SML. La modalidad contractual incluye tres alternativas: existencia de un contrato laboral escrito a trmino indefinido, existencia de un contrato laboral escrito a trmino fijo y ausencia de contrato escrito. En lo atinente a la seguridad social se consider la opcin de que el trabajador estuviera afiliado a los sistemas de pensin y salud o a uno slo de ellos. Por ltimo, conforme a lo establecido por la legislacin laboral colombiana, un horario de trabajo habitual de hasta 48 horas semanales se considera lo normal". dem, p.21
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3.6. QU HACER?
Como se ha mencionado, la tendencia en los flujos de cooperacin muestra una disminucin de la ayuda a los Pases de Renta Media a favor de los Pases Menos Avanzados, en donde la pobreza extrema se hace ms evidente. Por tal razn, son cuatro los argumentos principales de Colombia para justificar el mantenimiento de la cooperacin internacional: El primero de ellos tiene que ver con las diferencias en el grado de desarrollo de las regiones. En Colombia existen ciudades con grados de desarrollo radicalmente diferentes54 y, en esa medida, es indispensable que se les contine prestando ayuda. En este sentido, Colombia no tendra mayores diferencias a aquellos pases que requieren del apoyo internacional para alcanzar los ODM. Segundo, y en ese mismo orden de ideas, a pesar de que se ha presentado un lento mejoramiento en los principales indicadores de desarrollo, las brechas siguen siendo muy amplias no solamente entre regiones, sino entre zonas (rural y urbana) y entre grupos poblacionales (grupos vulnerables como etnias, mujeres, nios, poblacin en general afectada por la situacin de violencia). Mientras esta situacin persista (inequidad), Colombia seguir siendo considerado un pas fragmentado en trminos de desarrollo y, en esa medida, continuar necesitando apoyo de los donantes a fin de mitigar esta condicin55. Tercero, la violencia armada ha sido un factor determinante para que la Comunidad Internacional haya prestado atencin a Colombia. Es indiscutible que esta situacin ha profundizado las desigualdades en el desarrollo, porque asla a las zonas ms pobres de los servicios sociales que el Estado colombiano est en la obligacin de proveer, porque ataca a los grupos de mayor vulnerabilidad y porque se ensaa contra la infraestructura del pas. No es un secreto que la emergencia humanitaria derivada de la violencia ha sido uno de los principales motores de la presencia internacional en el pas, sin embargo, el concepto de construccin de una paz duradera adoptado por la Comunidad Internacional para continuar con su ayuda, ha permitido desarrollar una diversa gama de temas, todos determinantes para dar asistencia humanitaria y para garantizar que en aquellas zonas en las que ya no ejercen control los grupos armados, no vuelva a emerger la violencia y se comience a avanzar en indicadores de desarrollo y en el cumplimiento de los ODM.
54. A pesar de que Colombia es un pas de desarrollo humano medio al ubicarse en el puesto 70 con un valor de IDH de 0.790 (Ver Informe Mundial de Desarrollo Humano 2006. Ms all de la escasez: Poder, pobreza y crisis Mundial del Agua) , existen algunas ciudades cuyo grado de desarrollo es comparable con pases clasificados como de desarrollo humano alto y, otras, cuyo grado de desarrollo es comparable con pases considerados como de desarrollo humano bajo (recordar que Bogot es comparable con Hungra y Choc con Kenia). 55. Mientras la violencia armada se perpete, as mismo la tarea de reducir la inequidad se har ms compleja.
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Cuarto, la cooperacin internacional ha jugado un importante papel en el desarrollo de los BPG, en el aumento de la productividad y en la construccin de la paz. Continuar apoyando estos desarrollos garantiza que las metas de los ODM se puedan alcanzar. As como se ha dicho que la paz se traducir en desarrollo humano, "el desarrollo humano es la salida inteligente a la guerra". Este punto es de gran importancia puesto que adems de los ODM, existen estos otros temas que por su naturaleza, debe ser un incentivo para los cooperantes. No solamente se veran beneficiados los receptores sino que, precisamente por su condicin de ser Bienes (sinergias y externalidades positivas) Pblicos (para el disfrute de todos) y Globales (que trascienden fronteras), los pases cooperantes haran parte de las bondades que se derivaran de su desarrollo, adems de estar cumpliendo con los compromisos asumidos en trminos de cooperacin y con el deber moral que les atae por su condicin de pases ricos.
Por ltimo se debe resaltar que esta propuesta temtica est en cierto modo en concordancia con los Tres Ejes Estratgicos de Cooperacin 2007-2010 de Colombia que el Gobierno defini as: 1) Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con nfasis en las regiones ms atrasadas; Lucha contra el problema mundial de las drogas y apoyo al medio ambiente, con nfasis particular en el fomento del principio de responsabilidad compartida; y, Reconciliacin y gobernabilidad, con temas prioritarios como la atencin a vctimas de la violencia y poblacin desplazada, la reintegracin de excombatientes a la civilidad, el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y los Derechos humanos, el apoyo a la labor de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, as como iniciativas de paz y desarrollo.
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La Direccin de Cooperacin Internacional de Accin Social, por su parte, determin la ruta operativa as: 1) Orientacin Temtica de la Estrategia de Cooperacin Internacional, de acuerdo con las prioridades reseadas arriba. Mejor coordinacin y alineacin de la cooperacin internacional en Colombia (teniendo como referente la Declaracin de Pars de 2005). Fortalecimiento de la capacidad regional en la gestin de cooperacin en concordancia con la consolidacin del Sistema Nacional de Cooperacin Internacional.
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Desarrollo de nuevas fuentes de cooperacin internacional tanto pblicas como privadas. Fortalecimiento de la oferta de cooperacin de Colombia hacia pases de igual o menor nivel de desarrollo, de manera que se avance en el posicionamiento geoestratgico de nuestro pas.
Los argumentos de esta seccin no solamente resaltan la importancia de los temas planteados en los Ejes Estratgicos sino que, adems, sugieren una aproximacin ms completa, una que incluye no solamente a los ODM, sino tambin a los BPG, la equidad, la productividad y el empleo. Todo esto supone, entonces, que si la agenda de Colombia no se ampla sobre la base de las reas de accin aqu identificadas y son tratadas de manera integral y consistente, la lucha contra la pobreza, la violencia y la desigualdad difcilmente podr ser exitosa. Como se ilustra en la siguiente tabla, la concordancia entre los planteamientos de este estudio y los Tres Ejes Estratgicos de cooperacin de Colombia 2007-2010 difiere en varios aspectos. Mientras que la actual agenda se centra en los "Males Pblicos" como el narcotrfico y la inseguridad como estrategia de consecucin de recursos de ayuda, la aqu propuesta hace un llamado a complementarla con un nfasis en los llamados Bienes Pblicos Globales, es decir, se sugiere complementar el nfasis actual en los problemas con un nfasis en las soluciones. Por otra parte, la estrategia que se propone aqu, sugiere que se aumente el espectro de la cooperacin a temas como la educacin, la salud, la equidad, la productividad y el empleo, pues como se vio en este capitulo, los pases donantes tienen mucho que aportar a estos temas que son considerados fundamentales para que los PRM puedan no solo lograr sus ODM sino que tambin puedan aportar a su propio crecimiento desencadenando dinmicas de mutuo beneficio.
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TABLA 14
Ejes Estratgicos de Cooperacin de Colombia 2007-2010
DESARROLLO DE LOS ODM
ODM 1 al 8
Eje Estratgico Uno
BPG
Medio Ambiente
Eje Estratgico Dos (apoyo al medio ambiente, con nfasis particular en el fomento del principio de responsabilidad compartida)
Salud
Educacin
Seguridad
Eje Estratgico Tres (Reconciliacin y gobernabilidad con temas prioritarios como el fortalecimiento del Estado Social de Derecho,los Derechos Humanos, y las iniciativas de paz) Eje Estratgico Tres (Reconciliacin y gobernabilidad con temas prioritarios como el fortalecimiento del Estado Social de Derecho, los Derechos Humanos, y las iniciativas de paz)
Gobernabilidad
OTROS TEMAS
Atencin a Emergencias Complejas (Asistencia Humanitaria)
Eje Estratgico Tres (Reconciliacin y gobernabilidad con temas prioritarios como la atencin a vctimas de la violencia y poblacin desplazada, la reintegracin de excombatientes a la civilidad, las iniciativas de paz, y el apoyo a la labor de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin)
Equidad
Empleo y Productividad
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C O N C L U S I O N E S , L E C C I O N E S Y R E C O M E N D A C I O N E S P A R A L O S P R M
CONCLUSIONES, LECCIONES Y RECOMENDACIONES PARA LOS PRM

Desde inicios de la dcada del 2000, el discurso en torno a la ayuda oficial para el desarrollo (AOD) viene experimentando un cambio paulatino en su orientacin como estrategia de interaccin internacional . En la actualidad, el pndulo parece inclinarse hacia criterios de asignacin de apoyo ms geogrficos que temticos, en parte como consecuencia de la definicin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio acordados en el marco de la histrica conferencia de las Naciones Unidas realizada en 2000 . En este contexto, la ayuda para el desarrollo proveniente de los pases donantes estara llamada a concentrarse en la erradicacin de la pobreza en general, y en los pases ms pobres en particular, corrindose el riesgo de abandonar programas estratgicos destinados a la reduccin de la inequidad, la exclusin social, la corrupcin, el aumento de la productividad, etc. (y a final de cuentas la reduccin de la pobreza) en los pases de renta media como Colombia. Lo anterior resulta agravado por el hecho de que los pases donantes tienden a basarse en el indicador de renta per cpita como criterio bsico de seleccin de los pases beneficiarios de ayuda, pues acorde con la prctica de las agencias de cooperacin y las organizaciones multilaterales, se presume que ste constituye un medidor objetivo de la pobreza. En forma paralela, existe una renovada tendencia hacia el requerimiento de la accin eficaz y la gestin eficiente de la cooperacin internacional, basada en a) la apropiacin por parte de los pases receptores de sus planes y estrategias de desarrollo, b) la alineacin de las estrategias de los pases donantes en torno a los programas locales e instituciones de desarrollo de los pases receptores, c) la armonizacin y transparencia de procedimientos de cooperacin de los pases donantes, d) la gestin orientada a resultados, y e) la mutua responsabilidad apoyada en herramientas de seguimiento y medicin del impacto, y de los avances alcanzados. En dicho contexto, los denominados pases de renta media entre los que se encuentran la mayora de los pases de Amrica Latina, requieren ajustar su estrategia de negociacin de la cooperacin internacional acorde con las nuevas tendencias. Esto es, deben, entre otros aspectos, dotarse de argumentos que le permitan justificar su demanda de mantener y renovar el apoyo de la comunidad internacional, al tiempo que deben definir un conjunto de reas, lneas y mecanismos de desarrollo, que puedan implementarse en la cooperacin hacia ellos para garantizar as un flujo continuo de recursos en apoyo a los esfuerzos locales. La presente investigacin busc alcanzar cinco propsitos mutuamente complementarios: i) caracterizar las tendencias de la agenda internacional de
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cooperacin hacia los pases en va de desarrollo en general y de renta media en particular, ii) analizar el posible impacto del consenso mundial creado en torno al alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM; iii) identificar un grupo de indicadores que, contrario al de ingreso per cpita, d mejor cuenta del grado de desarrollo de los pases receptores de renta media, y ms precisamente, que permita categorizar el grado de 'elegibilidad' de la ayuda internacional en funcin de variables tanto econmicas como sociales, iv) identificar un set de argumentos que permitan promover y fomentar la cooperacin internacional hacia la regin en general y hacia Colombia en particular; y v) ofrecer recomendaciones puntuales en torno a las reas, lneas y mecanismos de cooperacin en que Colombia podra centrar su estrategia de cooperacin internacional para as garantizar su continuidad o incremento en el contexto de la nueva agenda de cooperacin que se vislumbra desde inicios de la presente dcada. Como resultado del proceso investigativo se encontr que i) La agenda internacional de Cooperacin en efecto tiende a alinearse con los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM-; ii) Los Pases de Renta Media PRM- receptores de cooperacin padecen de problemas adicionales a los cobijados por los ODM, los cuales podran ser desatendidos de no existir una estrategia de negociacin convincente que los incluya; iii) El criterio de asignacin de ayuda basado en la renta per cpita es anacrnico con el estado actual del debate sobre las formas de medir el "desarrollo" y por ende, tiende a ignorar tanto la actual agenda internacional, como las necesidades de los PRM no cubiertas por los ODM, conduciendo a una asignacin sub ptima de recursos de ayuda para el desarrollo.
De la discusin abordada en el capitulo 1 se desprenden las siguientes conclusiones y recomendaciones: 1. Desde finales de la guerra fra, la agenda de cooperacin internacional de los pases donantes se ha caracterizado por ser multitemtica y cosmopolita. En ella se pueden identificar cinco grandes lneas: desarrollo, fortalecimiento democrtico, medio ambiente, mujer y gnero, y emergencias humanas complejas que incluyen desastres, pandemias y conflictos. El nfasis tradicional ha sido sin embargo apoyar a los pases receptores en reas que conducen a modernizar la infraestructura social y administrativa, y a brindar ayuda en casos de emergencias complejas. Una consecuencia de dicha tendencia ha sido a) un paulatino abandono de la ayuda internacional hacia los sectores con efecto multiplicador y b) de desatencin a sectores que podran cerrar la brecha interna, entre los que se encuentran la infraestructura econmica, la agricultura, la industria y otras reas productivas (OCDE-CAD 2006). En la prctica no existe (ni podra existir) una agenda de cooperacin internacional especfica para los Pases de Renta Media como tal toda vez que se trata de realidades heterogneas. Por el contrario, existe una multiplicidad de agendas que responden a las diferentes caractersticas e intereses tanto de los pases receptores, como de los donantes.
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En esta medida, si bien no existe una agenda explicita hacia los PRM, en la prctica la AOD tiende a discriminarlos con relacin a los pases menos avanzados ignorando las disparidades al interior de los primeros. En general, si bien los recursos de ayuda muestran una tendencia creciente, dando cuenta de un mayor esfuerzo por parte de los pases donantes, sta se encuentra an lejos de la meta del 0,7% del PNB de los pases donantes (OECD-CAD 2006) Desde inicios de la presente dcada, se nota un auge en el discurso de la cooperacin internacional en el sentido de incrementar la ayuda para apoyar el alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Aunque la tendencia en respuesta al acuerdo sobre los ODM an no se ha consolidado, en parte por el rezago tpico de algunos aos entre el discurso y su materializacin en flujos reales, la "nueva" agenda de cooperacin internacional parece estar empezando a verse reflejada en un desplazamiento no slo temtico de la ayuda sino tambin geogrfico. As, segn el Proyecto del Milenio liderado por Jeffrey Sachs, la AOD para los ODM equivali en 2004 a un 35% del porcentaje total de ODA para los pases ms pobres en contraste con el 20% para los pases de renta media. Estas cifras equivalen a 10.4 miles de millones de dlares en valores constantes a 2002, en contraste con los 3.5 mil millones de dlares que reciben los pases de renta media. En el anlisis comparativo por regiones de recepcin de la ayuda, se evidencia una notable diferencia entre lo que recibe Asia y frica por un lado, y Amrica Latina por el otro, siendo esta ltima regin la menos atendida por recursos de AOD. De mantenerse la tendencia a enfocar los recursos de AOD para el logro de los ODM, Amrica Latina se ver an ms afectada. Lo anterior es preocupante, toda vez que los acelerados procesos de privatizacin y el alto nivel del servicio de la deuda externa de algunos pases latinoamericanos han reducido considerablemente la maniobrabilidad del Estado para asignar recursos que permitan el desarrollo de programas que combatan las condiciones estructurales de exclusin y pobreza en las que viven amplios sectores de la poblacin. En este contexto, y con el fin de mantener los flujos de AOD, o a la postre incrementarlos hacia la regin, se requiere el diseo de una estrategia consistente en, adems de justificar la necesidad de ayuda para el logro de los Objetivos del Milenio hacia Amrica Latina, lo cual se revela casi imposible sin la AOD, hacer nfasis en los riesgos que implicara la desatencin de sectores o problemas que van ms all de los ODM como son los relacionados con los Bienes Pblicos Globales y los Bienes Pblicos Regionales, entre otros. Igualmente, se hace necesario demostrar que la desatencin de sectores distintos a los directamente relacionados con el logro de los ODM es tambin contraproducente para el logro de los mismos objetivos de desarrollo del milenio en general y en Amrica Latina en particular.
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De la discusin abordada en el capitulo 2 se desprenden las siguientes conclusiones y recomendaciones: 12. El criterio de asignacin de la AOD basado en el indicador de ingreso per cpita, no es el ms adecuado a la hora de propender por una asignacin eficiente de recursos. El carcter multidimensional del desarrollo es totalmente ignorado por este indicador. Ms aun, de aplicarse estrictamente, resultara contraproducente para el logro mismo de los ODM, lo que lo hace adems anacrnico de cara las nuevas tendencias de la cooperacin internacional. Tras evaluar la eficiencia de otros indicadores tales como el GINI y el IDH, se propone como sustituto el uso de un nuevo indicador para orientar la asignacin de ayuda hacia los pases en va de desarrollo: el Indicador Sinttico de Elegibilidad de la AOD ISEA, el cual se compone de 21 variables que representan los principales ndices de desarrollo humano y socio-econmico enmarcados en los ODM. La aplicacin de ISEA muestra que la AOD no se est destinando a aquellos pases con mayores necesidades, cuando stas se miden bajo los ODM, reflejando un claro problema de asignacin ineficiente de recursos. El anlisis sobre el efecto de 11 variables socio-econmicas sobre la decisin de ofrecer AOD hacia pases en desarrollo, encontr que slo 3 de ellas (la tasa de mortalidad infantil, la incidencia del VIH y el acceso a las fuentes de agua) resultaron estadsticamente significativas. El modelo economtrico aplicado encontr sinembargo, que a mayor presencia de VIH-SIDA en la poblacin se est destinando menor ayuda, lo cual es inconsistente en trminos de los objetivos que persigue la AOD. Al efectuarse el ejercicio de simulacin bajo el supuesto de que la ayuda se destine a cada pas de acuerdo al ISEA, se encontr que para que se presente una asignacin eficiente de la ayuda los montos de sta deben variar significativamente entre pases, especialmente en los pases menos desarrollados de frica. En cuanto a Colombia, los resultados de la simulacin indican que el incremento en la ayuda que recibe el pas debera ser cercano al 60% para hacer aportes significativos en pro de facilitar el alcance de los objetivos del milenio. En otras palabras, del anlisis realizado se desprende que el nivel de ayuda que recibe el pas actualmente es inferior al que requiere para atender sus necesidades sociales, cuando estas se miden por los ODM. Bajo esta ptica, se sugiere emplear el ISEA como un indicador tcnico para asignar la ayuda de forma eficiente. Asimismo, se sugiere tener presente en el anlisis de las necesidades de ayuda variables como la tasa de mortalidad infantil, la presencia de VIH en la poblacin, el acceso a las fuentes de agua, la tasa de escolaridad en primaria, y la eficiencia en el empleo del gasto pblico (tanto en educacin como en salud). Este grupo de variables son las que permiten identificar
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las principales necesidades de los pases en desarrollo y deben ser estudiadas a la hora de asignar la ayuda internacional. De la discusin abordada en el capitulo 3 se desprenden las siguientes conclusiones y recomendaciones: 20. Si bien se ha presentado una lenta mejora en los principales indicadores agregados de desarrollo de Colombia en los ltimos aos, el pas aun est lejos de alcanzar los ODM. Ms importante aun, en el pas existen regiones con grados de desarrollo radicalmente diferentes. En efecto, a pesar de que Colombia es un pas de desarrollo humano medio al ubicarse en el puesto 70 con un valor de IDH de 0.790 (Informe Mundial de Desarrollo Humano 2006), existen algunas regiones cuyo grado de desarrollo es comparable con pases clasificados como de desarrollo humano alto, hay otras cuyo grado de desarrollo es comparable con pases considerados como de desarrollo humano bajo (Bogot es comparable con Hungra y Choc con Kenia). En esa medida, es indispensable que a estas ltimas se les contine prestando ayuda. Ms aun, las brechas son muy amplias tambin entre zonas (rural y urbana) y entre grupos poblacionales (grupos vulnerables como etnias, mujeres, nios, poblacin en general afectada por la situacin de violencia). En efecto, la clasificacin de Colombia como pas de Renta Media no operara y, en cambio, entrara a hacer parte de aquellos pases que requieren del apoyo internacional para alcanzar los ODM. De las entrevistas realizadas a algunos de los miembros de las agencias de cooperacin internacional donantes ubicadas en el pas, se desprende que la violencia armada ha sido un factor determinante para que la comunidad internacional quiera ayudar a Colombia. Causa y consecuencia de las condiciones de desigualdad, sta situacin ha impedido el desarrollo, pues asla a las zonas ms pobres de los servicios sociales que el Estado colombiano est en la obligacin de proveer, afectando a los grupos de mayor vulnerabilidad y afectando la infraestructura del pas. No es un secreto que la emergencia humanitaria derivada de la violencia haya sido uno de los principales motivos de la presencia internacional en el pas, sin embargo, el concepto de construccin de una paz duradera adoptado por la comunidad internacional para continuar con su ayuda, ha permitido desarrollar una diversa gama de temas, todos determinantes para apoyar a la poblacin mas vulnerable y para garantizar que en aquellas zonas en las que ya no ejercen control los grupos armados, no vuelva a emerger la violencia y se comience a avanzar en indicadores de desarrollo. Esto, sin olvidar que, como lo reclama el PNUD, "el desarrollo humano es la salida inteligente a la guerra" (PNUD, 2003). La cooperacin internacional ha jugado un importante papel y podra jugar un papel aun mayor en el desarrollo de Bienes Pblicos Globales BPG en Colombia, mxime de cara a un contexto caracterizado por el avance en las condiciones de paz
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y seguridad en Colombia. Se trata de un rol alternativo al que ha jugado tradicionalmente la cooperacin internacional en la contencin de un Mal Pblico Global por el que se identifica a Colombia como es el narcotrfico. En efecto, el apoyo al pas en el desarrollo y provisin de BPG es del inters de los cooperantes gracias a que su condicin de ser Bienes (sinergias y externalidades positivas) Pblicos (para el disfrute de todos) y Globales (que trascienden fronteras) permite a los pases cooperantes beneficiarse de las bondades que se derivaran de su desarrollo. Por otra parte, se refiere a la ayuda que atae al deber moral que resulta de su condicin de pases ricos, y que complementa de manera altruista su apoyo a las labores tradicionales de polica. 25. Si bien la actual Estrategia de Cooperacin Internacional de Colombia enunciada por el gobierno nacional para el perodo 2007-2010 recoge en sus ejes temticos algunos de las reas, lneas y mecanismos de cooperacin que se desprenden del ejercicio aqu realizado, sta deja de lado aspectos determinantes para el logro de los objetivos de desarrollo. En efecto, mientras que la actual agenda se centra en los "Males Pblicos" como el narcotrfico y la inseguridad como estrategia de consecucin de recursos de ayuda, la aqu propuesta hace un llamado a complementarla con un nfasis en los llamados Bienes Pblicos Globales, es decir, se sugiere complementar el nfasis actual en los problemas con un nfasis en las soluciones. Igualmente, la estrategia que se propone aqu sugiere que se aumente el espectro de la cooperacin a temas como la educacin, la salud, la equidad, la productividad y el empleo, pues como se vio en este documento, los pases donantes tienen mucho que aportar a estos temas que son considerados fundamentales para que los PRM puedan no solo lograr sus ODM sino que tambin puedan aportar a su propio crecimiento desencadenando dinmicas de mutuo beneficio. Por otro lado, la actual agenda de cooperacin no ofrece las herramientas ni los criterios necesarios para que orienten una estrategia de negociacin de Colombia de cara a la nueva agenda internacional, esto es, de cara al nfasis en el logro de los ODM, el desarrollo de BPG y su desarrollo en condiciones de paz. En efecto, ms que la definicin de reas, lneas y mecanismos de cooperacin, las cuales conllevan inevitablemente a la formulacin de "wish lists" (o listas de deseos), lo cual se reconoce como necesaria, se requiere que la estrategia de negociacin de los PRM tenga en cuenta adems criterios tales como la eficacia, la eficiencia, la adicionalidad, la equidad, la sostenibilidad, la reciprocidad, la corresponsabilidad y la oportunidad, entre otros. La ventaja de sta aproximacin sobre la lista de deseos como nica gua es que la aqu propuesta garantizara cierta consistencia y estara basada en criterios transparentes y en cierto modo objetivos. En este orden de ideas, se hace necesaria una aproximacin que haga uso de las tcnicas y mtodos de Anlisis de Polticas Pblicas, en donde se inicie por una clara definicin del problema, se evale las posibles soluciones entre las que se incluira la cooperacin internacional y sus diferentes modalidades en trminos de
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sus costos, viabilidad y beneficios, y por ltimo se decida la mejor alternativa. La realizacin de dicho proceso permitira la generacin de informacin y argumentos necesarios para fortalecer la capacidad negociadora. 30. As, la seleccin de proyectos de cooperacin a promover, deber basarse en el siguiente diseo estratgico: i) Definicin de los sectores, reas y/o temas estratgicos para el pas (i.e. proteccin del medio ambiente); ii) Identificacin de lneas de accin, problemas y prioridades (i.e. proteccin de bosques), iii) Definicin de criterios de seleccin de las soluciones alternativas (i.e. costos, sostenibilidad o equidad), y iv) Seleccin de modalidades y mecanismos de cooperacin (i.e. swaps con ONG). La siguiente ilustracin ayuda a explicar este punto.
DISEO ESTRATGICO DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL
MECANISMOS Y MODALIDADES DE COOPERACION
CRITERIOS DE SELECCION
LINEAS/PROBLEMAS/PRIORIDADES
SECTORES/TEMAS / AREAS
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En relacin con el punto anterior, durante el proceso investigativo llevado a cabo en la elaboracin de este informe, qued en evidencia que cualquiera que sea el nfasis (la lista de deseos o los criterios a favorecer), se requerira de un mejor sistema de informacin del que se tiene actualmente en la mayora de PRM sobre las necesidades o problemas, las alternativas de solucin, las fuentes de ayuda disponibles, los esfuerzos realizados o por realizar, sus posibles impactos, etc., pues como se vio en el presente informe, paralelo a la tendencia de re-asignacin de recursos con criterios temticos y eventualmente geogrficos, est tambin presente la tendencia a requerir mejores practicas en la gestin y planeacin de los recursos provenientes de la ayuda internacional para garantizar su efectividad.
En este orden de ideas, las siguientes son las recomendaciones relacionadas con la institucionalidad requerida para que la cooperacin internacional tenga mayor impacto en los PRM: 32. Como se observ en la seccin 1.1.3, los flujos de ayuda son inestables en el tiempo. Las prioridades de los donantes varan en funcin de sus intereses estratgicos, y se modifican en dos niveles. Desde un nivel macro, la variabilidad de la ayuda se determina de acuerdo a la voluntad poltica del pas donante, la disponibilidad de recursos y, en ltimas, al uso de criterios objetivos como es el indicador de gradacin actual (ingreso per capita). Desde un nivel micro la variabilidad se determina por el grado de armonizacin efectuada entre el pas donante y el pas receptor en lo relacionado a lo procedimientos de desembolsos efectivos. Para los Pases de Renta Media incidir en la estabilidad de la ayuda desde el nivel micro puede marcar la diferencia entre un flujo continuo de recursos y la interrupcin o merma de los mismos en circunstancias en que hay una gran competencia por la AOD. De esta manera, concentrando un mayor liderazgo por parte del pas receptor en los procesos de armonizacin de desembolsos efectivos y asegurar marcos temporales puede aminorar los costes relacionados con la inestabilidad en los flujos de ayuda. Para ello, el mecanismo sera asegurar una mejor asociacin partnership- para el desarrollo y la prediccin (predictability)56 en la gestin de la ayuda. Favorecer la transicin del enfoque por programa al enfoque del sector ampliado (Sector wide approach SWAp-), lo que implica darle a la cooperacin internacional una connotacin ms sectorial, consolidando una demanda ms estratgica debido a una mejor concentracin geogrfica, temtica y, por supuesto, temporal de la ayuda.
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56. De acuerdo al Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, predictability es un principio segn el cual la ayuda que se destina a los pases beneficiarios debe ser previsible. Lo cual consiste en tratar de disminuir la brecha que se da entre lo que los donantes se comprometen a dar y lo que realmente desembolsan. Ver: Pgina oficial del Department for Internacional Development. Consultado el 13 de diciembre de 2006.
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Por otro lado, uno de los problemas que se presenta ms comnmente en la gestin de la ayuda tiene que ver con la informacin asimtrica. Esto se trata de un caso tpico de relacin principal-agente: el principal (donante) entrega unos recursos para objetivos definidos, pero no tiene capacidad para controlar el uso que de esos recursos hace el agente (receptor). Adems, este problema se acenta en la medida en que los donantes priorizan una agenda que en algunos casos difiere con la de los Pases de Renta Media. Una de las vas para aminorar esta relacin consiste en tratar de que el receptor se identifique con los objetivos definidos. Para ello el principio de apropiacin pretende dar soluciones sobre esta relacin subptima, lo cual supone trabajar en la incorporacin de mecanismos de participacin y/o ejercicios de evaluacin o autoevaluacin de las iniciativas de cooperacin. Como mecanismos instrumentales, es pertinente mejorar la alineacin de los donantes, en trminos de agenda, con las prioridades del pas. En este sentido, es recomendable generar espacios para facilitar la especializacin de los donantes57 (identificar ventajas comparativas) en sus intervenciones, para que de este modo se focalice la oferta de la cooperacin de una mejor forma con las prioridades establecidas por el pas. En consecuencia, esta alineacin slo puede ser efectiva en la medida en que el PRM avance en esta materia, lo que supone un mayor compromiso de los integrantes de los Sistemas Nacionales de Cooperacin Internacional en consolidar una agenda unificada de desarrollo y adherir al compromiso internacional de la Declaracin de Pars sobre eficacia de la ayuda. Si bien desde el final de la guerra fra se ha disminuido en buena parte la condicionalidad ex-ante58, hoy persiste aun cierta tendencia en los pases donantes en imponer su agenda a travs de clusulas sofisticadas como las que se derivan de la gobernabilidad o de la democracia. Igualmente las prcticas de algunas instituciones multilaterales en materia de cooperacin hacen que se sigan utilizando mecanismos como la selectividad de la ayuda que favorecen la condicionalidad. Se propone entonces el principio de la mutua condicionalidad, de compromiso efectivo entre donante y receptor basado en los principios de apropiacin y asociacin consignados en la Declaracin de Pars. La condicionalidad puede ser positiva en la medida que los objetivos de los donantes estn alineados con los marcos operativos del pas; de lo contrario la situacin anterior se deriva en errores de gestin y el aumento en costos de transaccin.
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http://www.dfid.gov.uk/mdg/aid-effectiveness/predictability.asp 57 Como por ejemplo en el marco del G-24. 58 Una de las razones para justificar la condicionalidad exante es precisamente la utilidad que tiene este mecanismo para aminorar los problemas de fungibilidad de la ayuda.
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El pas receptor debe reconocer que la condicionalidad no es mala per se, que su orientacin debe ser usada estratgicamente para objetivos desarrollistas y que de su buen uso se puede reducir la fungibilidad de la ayuda. Sin embargo, hoy en da en la mayora de Pases de Renta Media, la condicionalidad es considerada como un instrumento que perjudica el avance independiente en el proceso de desarrollo. Esta idea puede desestimar los propsitos genuinos de la ayuda, los cuales en la mayora de los casos se orientan a favorecer a la poblacin ms vulnerable. En efecto, la idea de orientar la ayuda hacia aquellas regiones que no estn cumpliendo con el logro de los objetivos de desarrollo del milenio supone el uso de estructuras burocrticas locales y procedimientos que con dificultad se alinean con los objetivos de los donantes, lo cual hace pensar que mantener grados de condicionalidad mnima puede facilitar la gestin de la ayuda y al final propender porque sta llegue a donde ms se necesita. Por otra parte, es muy difcil obtener resultados o logros efectivos en materia de desarrollo si los objetivos que se propone la poltica de ayuda de los pases cooperantes, ya sean donantes o receptores, se oponen a los objetivos del resto de polticas pblicas de los pases donantes. As, la negociacin de la ayuda por un lado y las barreras arancelarias o la existencia de presiones financieras impuestas por los donantes y los temores de invasin a la soberana por los receptores por el otro se convierten en disipadores de impacto en la ayuda. Por esta razn, es fundamental promover no slo la coherencia interna en el seno de la poltica de ayuda entre los pases receptores sino tambin coherencia externa entre sta y los dems mbitos de accin pblica. Los Pases de Renta Media deben liderar este proceso. La integracin de nuevas temticas, como son la reduccin de los obstculos a la integracin y la insostenibilidad de la deuda externa son materias que deben discutirse y que resultan fundamentales para los Pases de Renta Media. De igual manera, el uso de escenarios democrticos puede contribuir a abrir espacios de dilogo en donde se discutan las necesidades particulares del pas contribuyendo a la definicin de prioridades en los pases receptores en donde se privilegien los intereses locales sobre los particulares.
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42. Igualmente, la cooperacin debe ser entendida como una herramienta que logre complementar otras reas de intervencin pblica y privada. Como afirma Moraga, en la experiencia chilena, "el caso del Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea, en que no slo se acord un TLC sino adems un acuerdo de cooperacin, ha demostrado cmo la existencia de este ltimo puede facilitar y potenciar los resultados propios del TLC. Es as como la cooperacin econmica en sus dos vertientes de facilitacin de comercio y de desarrollo de relaciones interempresariales permitirn en el mediano plazo incrementar las relaciones de comercio, ms all de lo que un mero TLC podra haber conseguido"59.
59. Moraga, Maria Eugenia, "La cooperacin internacional: su evolucin y proyecciones en el contexto de su aporte al desarrollo del pas Documento de trabajo (Formato PDF)", Departamento de Coordinacin de la Agencia Chilena de Cooperacin AGCI-., en: http://www.agci.cl/documentos.htm
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43.
La gestin de la ayuda est de alguna manera condicionada a la capacidad del receptor para gestionar de forma adecuada los recursos recibidos. Muchas veces cada donante impone un proceso diferenciado de negociacin, seguimiento y rendicin de cuentas al receptor, obligando a que buena parte de sus limitadas capacidades tcnicas se dediquen a atender las exigencias de los donantes, ms que las necesidades de sus propias sociedades. La comunidad de donantes podra aportar coordinando sus polticas de ayuda. En este sentido, los Pases de Renta Media deben considerar si la adhesin a la Declaracin de Pars proporciona el marco formal para lograr evidenciar los avances en materia de coordinacin de la ayuda en el pas o, si por el contrario, la adhesin sita a los Pases de Renta Media en una posicin incmoda al suponer pocos avances en materia de coordinacin. Es decir, la adhesin a Pars conlleva ms costos que ventajas? una posible adhesin a Pars supone la aceptacin de nuevas condicionalidades en la poltica de ayuda?. Las respuestas a estos interrogantes deben asumirse una vez se constate el avance del proceso de coordinacin en el pas y se evale el impacto que ha tenido el proceso de seguimiento al proceso Londres-Cartagena. Por otra parte, la gestin de la cooperacin internacional en los Pases de Renta Media se ha sobredimensionado en la medida que se han creado oficinas de cooperacin en instituciones del orden nacional, departamental y municipal de una manera acelerada, con un personal administrativo y estratgico poco especializado y con un moderado apoyo institucional en el tema de cooperacin. Sumado a esto, la falta de evaluaciones efectivas sobre la pertinencia y eficacia de este tipo de oficinas, hace que hoy por hoy sea difcil decir con certeza si este proceso de descentralizacin ha sido positivo o negativo para la gestin de la cooperacin. La representacin del tema de la cooperacin internacional en manos de diplomticos hace que ste se encuentre en una esfera meramente poltica y marginal, debido a la falta de lobby efectivo. El mecanismo sugerido es aprovechar esquemas como el Sistema Nacional de Cooperacin Internacional de Colombia en aras de impulsar la estrategia tendiente a la especializacin de las oficinas regionales de cooperacin de acuerdo con su carcter programtico y sectorial medio ambiente, microfinanzas, base productiva, entre otros- y dejando al ente coordinador la poltica exterior y las negociaciones de la cooperacin internacional. Esto permitira la racionalizacin de los recursos, hara posible la complementariedad de las experiencias, controlara la duplicidad de esfuerzos y permitira la transferencia domstica de los resultados obtenidos de cooperacin internacional. Igualmente, resulta ms interesante para los pases donantes destinar recursos y abrir nuevas posibilidades de apoyo a los Pases de Renta Media con mayor capacidad de absorcin y eficiencia en el manejo de la ayuda.
44.
45.
46.
47.
92
Sin embargo, en muchas ocasiones no hay suficiente informacin que de cuenta de la capacidad del pas receptor de crear bienes pblicos globales60. 48. Por ltimo, para aquellos PRM que consideren que la ayuda internacional resulta muy costosa, se debe disear una estrategia de salida. En efecto, la cooperacin no puede limitarse a ejecutar proyectos; debe estimular el valor agregado. Es importante buscar modelos de intervencin alternativa a travs de la cooperacin. Adicionalmente, los modos de intervencin son diferentes entre las regiones por lo que no es apropiado suponer una intervencin similar entre regiones si se tiene en cuenta que existe un desarrollo desigual. Es necesario que dichos Pases de Renta Media inicien entonces el debate sobre una estrategia de salida de la cooperacin internacional. Que se entiende por una estrategia de salida? Asociar la cooperacin a proyectos que favorezcan la apertura de nuevas oportunidades o al impulso de nuevos mercados basados en productos con un alto valor agregado (pensar en los vecinos como un mercado natural para replicar experiencias exitosas), en lugar de relacionar a la cooperacin con el logro de objetivos de poltica exterior. De esta manera, los pases de renta media que ya no son objeto de concentracin por la cooperacin analizan nuevas oportunidades de internacionalizacin. Tal es el caso de Brasil y Chile que han visto en la cooperacin un mercado potencial para replicar experiencias exitosas. Estas operaciones originadas en pases en desarrollo ofrecen mecanismos de internacionalizacin efectivos, los cuales pueden ser utilizados para brindar cooperacin triangular a otros pases.
49.
50.
60. Segn el Banco Mundial, los pases que son propensos a las reformas tienen la capacidad de generar bienes pblicos globales y/o regionales. Mientras tanto, los pases que son reticentes a la implementacin de reformas tienen la capacidad de generar males pblicos.
93
A N E X O S
ANEXOS
ANEXO 1.
Seleccin de la muestra para el clculo del ndice Sinttico de Elegibilidad de la AOD ISEA. Para la seleccin de la muestra representativa de pases se opt por el proceso de muestreo. La poblacin se construy a partir de la clasificacin de pases que realiza el Comit de Ayuda al Desarrollo CAD- y, de manera complementaria, se utiliz la clasificacin que presenta el Banco Mundial. Como fuente principal para la conformacin de ste, fue la "Lista del CAD de receptores de Ayuda Oficial al Desarrollo (Efectiva para el 2006, para reportes en 2005, 2006 y 2007)", que agrupa a los pases en las siguientes categoras: Pases Menos Avanzados, Otros Pases de Renta Baja, Pases de Renta Media Baja y Pases de Renta Media Alta (Ver Anexo 1 de la versin completa de este estudio). Aunque la lista contiene pases y territorios, estos ltimos no se consideraron porque la informacin estadstica disponible era muy limitada. Los pases de Renta Alta fueron tomados de la lista del Banco Mundial. En el caso particular de Arabia Saudita, que se encontraba simultneamente en la lista de Pases de Renta Media Alta del CAD y en la de Pases de Renta Alta del Banco Mundial, predomin la clasificacin del primero. Este caso no muestra una incongruencia grave entre las listas en tanto que el CAD reconoce que Arabia Saudita es un Pas de Renta Alta desde el ao 2004, pero manifiesta que slo lo considerar como tal en el 2008 toda vez que persista su nivel de renta. Una vez delimitado el universo, y con el nimo de definir una muestra representativa, se utiliz el muestreo aleatorio en el que la oportunidad de seleccin para cada elemento es la misma. Las frmulas para calcular el tamao ptimo en este mtodo son:
El nivel de confianza definido es del 95% y el error mximo aceptable (E) es de 10%. Entonces:
94
Para hallar la porcin de cada categora se realiz una regla de tres en donde la poblacin total era de 200 pases, y el nmero de pases61 por categora era el siguiente: Pases Menos Avanzados Otros Pases de Renta Baja Pases de Renta Media Baja Pases de Renta Media Alta Pases de Renta Alta : : : : : 50 18 46 31 55
Los resultados de dicha operacin arrojaron que el porcentaje de participacin para cada categora deba ser como sigue: Pases Menos Avanzados Otros Pases de Renta Baja Pases de Renta Media Baja Pases de Renta Media Alta Pases de Renta Alta : : : : : 25% 9% 23% 16% 27%
Si la muestra representativa era de 65 pases, la proporcin de pases para considerar era la siguiente: Pases Menos Avanzados Otros Pases de Renta Baja Pases de Renta Media Baja Pases de Renta Media Alta Pases de Renta Alta : : : : : 16 6 15 10 18
Sin embargo, en la medida en que el sistema requera por lo menos el mismo nmero de pases que de variables, la seleccin final de la muestra se realiz a partir de estas ltimas (cuya eleccin se explica ms adelante). Por esta razn, el nmero de pases de muestra se fij en 83, en donde la participacin de cada categora fue la siguiente: Pases Menos Avanzados Otros Pases de Renta Baja Pases de Renta Media Baja Pases de Renta Media Alta Pases de Renta Alta : : : : : 20 8 19 13 22
As, el anlisis de la muestra arroj 83 variables para 58 pases que reciben ayuda internacional durante el periodo 1999-2003 (Ver Anexo 3 de la versin completa de este estudio). En nuestro caso la seleccin de los criterios esta sujeta a la disponibilidad de la informacin proveniente de la base de datos del Banco Mundial.
61. De acuerdo con la "Tabla de nmeros al azar" se definieron los pases a analizar (Ver Anexo 2).
95
Luego de la revisin de los datos y el anlisis de correlacin se identificaron 21 variables que corresponden cada uno de los ocho objetivos del milenio (MDG) como se muestra a continuacin:
ANEXO 2.
Pases estudiados y muestra total de variables analizadas
No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 Countries Albania Andorra Antigua and Barbuda Argentina Armenia Bahamas, The Bahrain Belgium Benin Bosnia and Herzegovina Botswana Burundi Cambodia Canada Cape Verde Channel Islands Chile China Colombia Congo, Rep. Costa Rica Cote d'Ivoire Cuba Cyprus Dominica Egypt, Arab Rep. Equatorial Guinea Ethiopia Fiji Greece Greenland Grenada Guatemala Guinea Guinea-Bissau Iraq Israel Italy Variables (1999-2003) Aid (% of central government expenditures) Aid (% of GNI) Birth rate, crude (per 1,000 people) Births attended by skilled health staff (% of total) Cash surplus/deficit (% of GDP) Central government debt, total (% of GDP) CO2 emissions (metric tons per capita) Contraceptive prevalence (% of women ages 15-49) Employees, industry, female (% of female employment) Employees, services, female (% of female employment) Employment in industry (% of total employment) Employment in services (% of total employment) Energy use (kg of oil equivalent per capita) Female adults with HIV (% of population ages 15-49 with HIV) Forest area (% of land area) GDP (constant 2000 US$) GDP per capita (constant 2000 US$) General government final consumption expenditure (% of GDP) GINI index Gross domestic savings (% of GDP) Gross foreign direct investment (% of GDP) Gross national expenditure (% of GDP) Gross national income (constant LCU) Health expenditure, total (% of GDP) Hospital beds (per 1,000 people) Household final consumption expenditure (constant 2000 US$) Immunization, measles (% of children ages 12-23 months) Improved sanitation facilities (% of population with access) Improved water source (% of population with access) Income share held by fourth 20% Income share held by highest 10% Income share held by highest 20% Income share held by lowest 10% Income share held by lowest 20% Income share held by second 20% Income share held by third 20% Industry, value added (% of GDP) Inflation, consumer prices (annual %)
96
39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83
Kuwait Lebanon Liechtenstein Macao, China Macedonia, FYR Madagascar Malawi Mali Micronesia, Fed. Sts. Mongolia Mozambique Myanmar Namibia Nepal Netherlands New Caledonia New Zealand Nigeria Pakistan Palau Panama Paraguay Peru Rwanda Sao Tome and Principe Saudi Arabia Serbia and Montenegro Sierra Leone Singapore Spain Sudan Suriname Sweden Syrian Arab Republic Tajikistan Tanzania Timor-Leste Trinidad and Tobago Turkmenistan United Kingdom Vanuatu Venezuela, RB Vietnam Virgin Islands (U.S.) Zimbabwe
Inflation, GDP deflator (annual %) Internet users (per 1,000 people) Labor force, total Lending interest rate (%) Life expectancy at birth, total (years) Literacy rate, adult total (% of people ages 15 and above) Literacy rate, youth female (% of females ages 15-24) Literacy rate, youth total (% of people ages 15-24) Malnutrition prevalence, weight for age (% of children under 5) Mortality rate, infant (per 1,000 live births) Mortality rate, under-5 (per 1,000) Multilateral debt service (% of public and publicly guaranteed debt service) Net migration Official development assistance and official aid (current US$) Personal computers (per 1,000 people) Population ages 0-14 (% of total) Population ages 15-64 (% of total) Population ages 65 and above (% of total) Population, total Poverty gap at $1 a day (PPP) (%) Poverty gap at $2 a day (PPP) (%) Poverty headcount ratio at national poverty line (% of population) Prevalence of HIV, total (% of population aged 15-49) Prevalence of undernourishment (% of population) Public spending on education, total (% of GDP) Purchasing power parity conversion factor (LCU per international $) Researchers in R&D (per million people) School enrollment, primary (% net) School enrollment, primary, female (% gross) School enrollment, primary, female (% net) School enrollment, primary, male (% net) School enrollment, secondary (% net) School enrollment, secondary, female (% gross) School enrollment, secondary, female (% net) School enrollment, secondary, male (% net) School enrollment, tertiary (% gross) School enrollment, tertiary, female (% gross) Subsidies and other transfers (current LCU) Telephone mainlines (per 1,000 people) Total debt service (% of exports of goods and services) Total debt service (% of GNI) Trade (% of GDP) Unemployment, total (% of total labor force) Unemployment, youth total (% of total labor force ages 15-24) Workers' remittances and compensation of employees, received (US$)
97
ANEXO 3.
Puntajes de elegibilidad de la AOD por ODM por pas y ranking basado en el ndice Sinttico de Elegibilidad de la Ayuda - ISEA
Pas
1. Erradicar la extrema pobreza y el hambre
2. Alcanzar educacin primaria universal
3. Reducir la mortalidad infantil
4. Mejorar la salud maternal
Albania Argentina Armenia Benin Bosnia and Herzegovina Botswana Burundi Cambodia Chile China Colombia Congo, Rep. Costa Rica Cote d'Ivoire Egypt, Arab Rep. Ethiopia Fiji Grenada Guatemala Guinea Guinea-Bissau Lebanon Macedonia, FYR Madagascar Malawi Mali Mongolia Mozambique Namibia Nepal Nigeria Pakistan Panama Paraguay Peru Rwanda Sierra Leone Sudan Syrian Arab Republic Tajikistan Tanzania Trinidad and Tobago Turkmenistan Vanuatu Venezuela, RB Vietnam Zimbabwe
38 25 63 50 25 63 100 88 25 50 50 100 25 50 25 100 38 25 75 75 75 25 38 100 75 88 63 88 75 75 50 88 63 38 38 88 88 88 25 100 88 38 38 50 38 75 75
38 25 38 88 25 75 100 63 38 38 50 75 50 100 63 100 38 75 75 100 100 63 25 88 63 100 50 100 75 100 88 100 38 38 38 75 100 100 50 25 88 38 25 50 50 38 63
50 33 50 92 33 67 92 100 25 58 58 83 33 100 58 100 42 42 75 100 100 50 25 83 92 100 58 92 83 75 100 83 50 58 42 92 100 83 33 75 92 33 58 75 50 42 83
50 25 50 75 25 25 100 100 25 50 50 100 25 75 75 100 25 25 75 100 100 50 25 75 75 100 25 75 50 100 100 100 50 75 75 100 75 50 75 50 100 50 50 50 50 50 50
98
Continuacin Anexo 3.
Pas 5. Combatir el VIH/SIDA, malaria y otras enfermades 6. Asegurar un ambiente sostenible 7. Desarrollar una sociedad global para el desarrollo Otros indicadores
Albania Argentina Armenia Benin Bosnia and Herzegovina Botswana Burundi Cambodia Chile China Colombia Congo, Rep. Costa Rica Cote d'Ivoire Egypt, Arab Rep. Ethiopia Fiji Grenada Guatemala Guinea Guinea-Bissau Lebanon Macedonia, FYR Madagascar Malawi Mali Mongolia Mozambique Namibia Nepal Nigeria Pakistan Panama Paraguay Peru Rwanda Sierra Leone Sudan Syrian Arab Republic Tajikistan Tanzania Trinidad and Tobago Turkmenistan Vanuatu Venezuela, RB Vietnam Zimbabwe
25 50 25 75 38 75 100 75 50 25 38 100 50 100 38 100 38 75 63 88 100 25 25 75 88 88 25 100 75 50 100 50 50 50 38 100 88 88 38 50 88 75 25 75 50 38 75
50 56 63 81 44 69 94 81 56 81 44 75 44 69 63 94 56 42 50 81 75 50 50 81 63 81 69 75 81 63 81 63 50 44 44 69 69 63 63 75 56 31 63 63 38 56 38
58 50 58 88 63 42 100 75 50 50 67 75 33 75 58 92 42 42 67 75 88 58 58 75 83 92 58 83 38 75 67 92 58 67 58 100 100 67 67 75 83 33 100 50 67 58 63
50 63 50 69 25 63 63 75 56 63 63 63 63 56 58 63 69 63 69 63 63 69 50 69 81 63 56 56 81 75 75 56 63 69 69 75 63 56 69 56 63 63 58 75 63 56 75
99
Continuacin Anexo 3.
Pas ISEA Ranking
Burundi Ethiopia Mali Guinea-Bissau Rwanda Guinea Sierra Leone Congo, Rep. Mozambique Nigeria Cambodia Tanzania Madagascar Pakistan Cote d'Ivoire Malawi Benin Nepal Sudan Namibia Guatemala Zimbabwe Tajikistan Vanuatu Botswana Egypt, Arab Rep. Paraguay Panama Colombia Syrian Arab Republic Turkmenistan China Vietnam Mongolia Venezuela, RB Peru Armenia Lebanon Grenada Trinidad and Tobago Albania Fiji Argentina Chile Costa Rica Macedonia, FYR Bosnia and Herzegovina Promedio Desv. Est Coef. Correlacin
93 93 89 88 87 85 85 84 84 83 82 82 81 79 78 77 77 77 74 70 68 65 63 61 60 55 55 53 52 52 52 52 52 51 51 50 49 49 48 45 45 43 41 41 40 37 35 64.07 17.55 -0.19

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47
100
ANEXO 4
Resultados del modelo que determina la asignacin actual de la AOD
VARIABLE DEPENDIENTE LN_ AID - MTODO: OLS - 30 OBSERVACIONES- 360 DATOS

Variables C LN_BR LN_GDPP LN_HEALTH LN_HIV LN_LIFE LN_LITER LN_MEASLES LN_MORT LN_POP LN_SANIT LN_WAT Coef. 6,244 -2,178 0,625 -0,161 -1,851 -1,506 2,491 -1,437 0,338 0,304 3,928 4,107 T. Stat. 1,39 -0,792 0,670 -0,065 -2,223 -2,029 1,173 -0,618 -0,168 0,891 -3,470 1,659
Los smbolos *,**, *** indica que las variables presentan significancia estadstica al 10%, 5% y 1%, respectivamente. R-squared Adjusted R-squared 0.379915 0.000974 Mean dependent va S.D. dependent var 8.749.271 2.878.852
DESCRIPCIN DE LAS VARIABLES SELECCIONADAS PARA EL MODELO ECONOMTRICO/*

BR: GDPP: HEALTH: HIV: LIFE: LITER: MEASLES: MORT: POP: SANIT: WAT: Tasa de natalidad bruta (por 1.000 nacimientos) PIB per capita (USD constantes de 2000) Gasto en salud total (% del PIB) Prevalencia de VIH, total (% de la poblacin entre 15-49 aos) Expectativa de vida al nacer, total (aos) Tasa de alfabetismo en la poblacin juvenil (% de personas entre 15-24 aos) Inmunizacin en sarampin (% de nios entre 12-23 meses) Tasa de mortalidad infantil (por 1.000 nacimientos) Poblacin total Facilidades de mejoramiento en sanidad (% de la poblacin con acceso) Fuentes mejoradas de agua (% de la poblacin con acceso)
*/ Las variables corresponden a promedios del periodo 2000-2003 expresadas en logaritmos Fuente: Clculos de los autores con base en World Bank, World Development Indicators database, Abril, 2006 2007
101
B I B L I O G R A F I A
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105
A C R O N I M O S
ACRONIMOS
ACNUR AOD BIRD BM BPG BPR CAD CCNM CEI CMNUCC COMECOM DAC DESA FMI ISEA ITFGPG MENA NBH NOAA OCDE ODA ODM OECD OMC ONU ONUSIDA OPIB PIB PMA PNB PNUD PNUMA PRM PRMA PRMB SIPRI UNDP UNFPA UNICEF URSS USAID
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Ayuda Oficial para el Desarrollo Banco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo Banco Mundial Bienes Pblicos Globales Bienes Pblicos Regionales Comit de Ayuda al Desarrollo Centre for co-operation with Non members Comunidad de Estados Independientes Convencin contra el Cambio Climtico Consejo de Ayuda al Desarrollo Development Assistance Committee Division for social policy and development Fondo Monetario Internacional ndice Sinttico de Elegibilidad de AOD International Task Force on Global Public Goods Iniciativa en Gobernabilidad e Inversin para el Desarrollo Necesidades Bsicas Insatisfechas Administracin Nacional Ocenica y Atmosfrica Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Official Development Assistance Objetivos de Desarrollo del Milenio Organization for Economic Co-operation and Development Organizacin Mundial del Comercio Organizacin Naciones Unidas Programa conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH Sida Otros Pases de Ingreso Bajo Producto Interno Bruto Pases Menos Avanzados Producto Nacional Bruto Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas Pases Renta Media Pases de Renta Media Alta Pases de Renta Media Baja Swedish International Peace Research Institute United Nations Development Programme Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas United Nations Children's Fund Unin de Repblicas Socialistas Soviticas United States for International Development / Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

La Cooperacion Internacional Hacia Los Paises de Renta Media Una Aproximacion Al Caso de America Latina y Colombia

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Libertad y Orden

Alvaro Uribe Vlez

Francisco Santos Caldern

Luis Alfonso Hoyos Aristizbal

Sandra Alzate Cifuentes

Jorge Enrique Prieto Cardozo

Ricardo Melo Acosta

Universidad Externado de Colombia Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales -CIPE

EQUIPO DE TRABAJO Gonzalo Ordez Matamoros

Juan Fernando Buchelli Guevara

Natalia Currea Dereser

Francisco Jos Giraldo Lpez

Csar Alejandro Pez Urbina

Claudia Tatiana Rincn Prez

Javier Seplveda Quintero

Viviana Marcela Gmez Venegas

Paula Ximena Ruiz Camacho

CARACTERSTICAS DE LA AGENDA DE COOPERACIN DE LOS PASES DONANTES

CONCLUSIONES, LECCIONES Y RECOMENDACIONES PARA LOS PRM

BIBILIOGRAFIA .......................................................................................................... 101 ACRONIMOS ............................................................................................................. 105

Presentacin del Equipo de Investigacin de la Universidad Externado de Colombia

Presentacin del Equipo de Investigacin de la Universidad Externado de Colombia

Agradecimientos del Equipo de Investigacin.

Agradecimientos del Equipo de Investigacin.

Seguridad Medio Ambiente Gobernabilidad Migracin Salud Educacin

Mejores condiciones de Comercio Sistemas de informacin y conocimiento

Nueva Agenda de Cooperacin Internacional de los Pases Donantes

Temas de preocupacin de los Pases de Renta Media

CARACTERSTICAS DE LA AGENDA DE COOPERACIN DE LOS PASES DONANTES

26,7% 18,8% 11,4% 8,9% 12,1% 1,6% 20,5% 100,0%

34,1% 13,1% 3,2% 2,6% 4,1% 9,1% 33,7% 100,0%

27,7% -30,3% -71,9% -70,8% -66,1% 468,8% 64,4%

Fuente: OCDE-CAD 2006

32,0 24,0 16,0

Ayuda Bilateral Ayuda Multilateral

Acciones relacionadas con la deuda

Fuente: elaborado por los autores a partir de datos de OCDE-CAD 2006.

1.2. LA AOD HACIA LOS PRM: AMRICA LATINA Y OTRAS REGIONES

Fuente: OCDE-CAD 2006

4. Otros Pases de Ingreso Bajo

1.2.1. COMPOSICIN DE FLUJOS DE AOD POR GRUPOS DE INGRESO PER CPITA

0 Africa Asia Amrica Latina Peco`s Oceania

Pases de Ingreso Medio Alto

Fuente: elaborado por los autores a partir de datos de OCDE-CAD 2006.

1.2.2. COMPORTAMIENTO DE LA AOD REGIONAL FRICA, ASIA Y AMRICA LATINA

Oceana 223 Europa Africa PECO`s Am rica Latina Asia 0 6 01 02 03 04 05 06 12 21 31 36

Fuente: OCDE-CAD 2006.

Fuente: elaborado por los autores a partir de datos de OCDE-CAD 2006.

Fuente: OCDE-CAD 2006.

Fuente: elaborado por los autores a partir de datos de OCDE-CAD 2006.

1.3. LOS ODM Y LA AGENDA DE COOPERACIN INTERNACIONAL

7 Ver Anexo I. Objetivos, Metas e Indicadores del Milenio.

0.3 1.2 9 3.7

0.0 2.3 52 0.3

0.3 3.5 20 4.1

1.4.2. LOS BIENES PBLICOS GLOBALES BPG

1.4.3. LA DESFINANCIACIN DEL DESARROLLO

2.2 CARACTERSTICAS DE LOS PASES DE RENTA MEDIA DE AMRICA LATINA

2.3. IMPLICACIONES DEL DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL PARA LA AOD

2.4. ANLISIS DE VARIABLES RELEVANTES PARA EL ESTUDIO DE LA AOD PARA PRM

Namibia Bosnia Herzegovina

0 -20 -1.000 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Trinidad y T obago Ingreso per capita

Per Colombia China Nigeria