Reforma Do Estado

GVPESQUISA
REFORMA DO ESTADO, FEDERALISMO E ELITES POLTICAS: O GOVERNO LULA EM PERSPECTIVA COMPARADA
Relatrio 15/2008
FERNANDO LUIZ ABRUCIO MARIA RITA LOUREIRO
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SUMRIO
INTRODUO PAPER I REFORMAS NO BRASIL RECENTE: INSTITUIES, ATORES, COALIZES E AGENDA (PRIMEIRO ESBOO DE UM MODELO EXPLICATIVO). PAPER II TRAJETRIA DA REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL: CONDICIONANTES DO SUCESSO DO GOVERNO LULA PAPER III OS CAMINHOS DA REFORMA TRIBUTRIA : PROJETOS E IMPASSES DE FHC A LULA PAPER IV REFORMAS FISCAIS NO FEDERALISMO BRASILEIRO: CAPACIDADES INSTITUCIONAIS E PERFORMANCE GOVERNAMENTAL NOS ESTADOS
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INTRODUO
Em nosso projeto de pesquisa foram indicados como objetivos especficos de trabalho a serem desenvolvidos no perodo de dois anos de trabalho, os seguintes tpicos:
I) Analisar os efeitos do federalismo no processo de reformas constitucionais do Governo Lula. Em particular, trataremos das reformas tributria e previdenciria. Dentro desta rea de pesquisa, trabalharemos com os seguintes sub-tpicos, que tambm se transformaro em papers especficos:
1) Acompanhar a tramitao da reforma tributria, seus resultados e o impacto do federalismo neste processo.
a) b) c)
Acompanhamento de matrias de jornais Anlise dos dados colhidos Elaborao do paper
2) Acompanhar a tramitao da reforma previdenciria, seus resultados e o impacto do federalismo neste processo
d) e) f)
Acompanhamento de matrias de jornais Anlise dos dados colhidos Elaborao do paper
3) Analisar as diferenas entre os Governos FHC e Lula no que se refere s relaes intergovernamentais do ponto de vista das reforma do Estado a) Levantamento de dados em fontes secundrias (estatsticas e documentos de rgos governamentais, livros, artigos em revistas especializadas, material de imprensa, etc.).
II) Acompanhar e analisar os resultados da implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal, tanto nos estados como nos municpios. Para tanto, subdividiremos o trabalho em trs partes (e seus respectivos papers): 1) Estudo da relao entre sistema poltico-administrativo e desempenho fiscal nos municpios de grande porte (mais de 50 mil habitantes) do Estado de So Paulo. 2) Anlise geral do desempenho fiscal de todos os estados no perodo Lula, cotejando tais resultados com os obtidos no perodo FHC.
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3) Estudos de caso a respeito da relao entre sistema poltico-administrativo e desempenho fiscal nos estados, buscando mostrar as diferenas regionais.
g) h)
Levantamento de dados quantitativos sobre as contas municipais Levantamento de dados qualitativos sobre mudanas da estrutura legal e das agncias de gesto e fiscalizao.
i) j) k)
Retrospecto das mudanas poltico-institucionais Balano dos indicadores de finanas pblicas municipais Anlise da evoluo do marco legal, abrangendo a Constituio, emendas, resolues do Senado e a Lei de Responsabilidade Fiscal
l)
Avaliao do novo padro de relaes financeiras entre os entes federativos
III) Aprofundar a comparao das Federaes brasileira com outras Federaes similares, tratando do relacionamento entre variveis polticas e reforma do Estado. Para tanto, faremos dois papers: a) Texto comparando os estados brasileiros e as provncias argentinas no que diz respeito relao entre variveis polticas e reforma do Estado. b) Texto comparando os estados brasileiros e congneres mexicanos no que diz respeito relao entre variveis polticas e reforma do Estado.
IV) Estudo das elites polticas brasileiras, tanto as que ocupam postos polticos (no Executivo e no Legislativo) como as burocrticas, em sua atuao no processo de reforma do Estado nos planos nacional e subnacional. Busca-se compreender a formao de suas vises de mundo e estratgias a partir de trs dimenses: a trajetria de suas carreiras (1), a genealogia da posio socioeconmica destes agentes (2) e, por fim, as opinies e as decises sobre questes vinculadas reforma do Estado (3).
Atividades realizadas no perodo Neste primeiro ano de atividades, realizamos quatro papers, sendo que dois cobrem inteiramente o tpico I (paper II e paper III), outro cobre dois de trs tens do tpico II (Paper IV), alm de mais um, relativo ao balano da literatura sobre reformas de Estado (Paper I). Embora este no tenha sido previsto no projeto inicial, sua elaborao mostrouse necessria para construir o arcabouo terico de nossa anlise. A nica parte do tpico
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II, relativa aos impactos da LRF sobre os municpios (item II.1.) no foi efetuada fato de que o pesquisador visitante que responderia por este tem, Marcos, e que participaria do projeto, com bolsa de ps-doutorado financiada pela FAPESP, teve que deixar o trabalho e a renunciar bolsa por razes pessoais. Assim, o presente relatrio est constitudo dos seguintes papers: Paper I - Reformas no Brasil recente: instituies, atores, coalizes e agenda. Trata-se de um texto no qual fazemos o balano da literatura referente ao processo de reforma do Estado envolvendo em quatro itens. O primeiro traa um panorama das causas e caractersticas das reformas estatais realizadas nas ltimas dcadas em diferentes pases. O segundo resume os principais modelos explicativos, do ponto de vista dos paradigmas tericos. Tomando como base os dois anteriores, o terceiro item mostra como a discusso da reforma do Estado vem sendo realizada na literatura brasileira, tendo em vista os condicionantes do processo decisrio: instituies polticas, atores relevantes e as coalizes de interesse em torno da agenda reformista. Ao final, prope-se um primeiro esboo de um esquema analtico que guia nossa pesquisa. Paper II - Trajetria da Reforma da Previdncia no Brasil: condicionantes do sucesso do Governo Lula. Neste texto, analisa-se a especificidade e os resultados da reforma previdenciria no Governo Lula, a partir de extenso levantamento de material de imprensa e de dados do Congresso Nacional. Para tanto, primeiramente h uma discusso das interpretaes da literatura sobre o impacto do sistema poltico nas reformas, particularmente na previdenciria. A seguir, depois de fazer uma comparao com as medidas propostas pelo perodo FHC e os respectivos resultados, o texto concentra-se no exame da tramitao congressual do projeto enviado pelo presidente Lula, observando os pontos que foram aprovados e os que foram rejeitados, de modo a avaliar os avanos realizados. Paper III - Os Caminhos da Reforma Tributria: projetos e impasses de FHC a Lula. O texto descreve, de forma bastante detalhada, o difcil processo de construo da agenda da reforma tributria no pas, a partir de extenso levantamento de material de imprensa e de dados do Congresso Nacional. Utiliza a comparao entre os governos FHC e Lula como instrumento para entender quais so as principais questes que geraram embates e coalizes pr e contra as reformas, com destaque para os aspectos federativos.
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Paper IV - Reformas fiscais no federalismo brasileiro: capacidades institucionais e performance governamental nos estados. O texto analisa como a questo fiscal aparece na agenda federativa brasileira. Toma como ponto de partida as mudanas nas relaes intergovernamentais nas dcadas de 80 e 90, particularmente a emergncia de novas regras de controle de gastos pblicos e de endividamento dos governos subnacionais. Depois de apresentar um panorama da situao fiscal dos governos estaduais brasileiros, o trabalho se concentra em dois estudos de caso Rio de Janeiro e Minas Gerais -, procurando mostrar como os programas de ajuste fiscal foram conduzidos nestes dois estados.
Atividades para o prximo ano de pesquisa: No prximo perodo de pesquisa, daremos continuidade s seguintes atividades: 1) Desenvolvimento e aprofundamento dos dois papers relativos analise da reforma tributria e da reforma previdenciria, incorporando de forma mais sistemtica, a anlise dos atores estatais e societrios envolvidos com o tema. Cabe indicar que o texto sobre reforma previdenciria (que est mais avanado analiticamente) j foi aceito e ser objeto de apresentao na prxima reunio do CLAD, a ser realizada em Santiago do Chile, em outubro de 2005. 2) Elaborao de um paper, analisando a capacidade institucional dos 27 estados da federao brasileira com relao performance das polticas de ajuste fiscal. Os indicadores da performance fiscal so aqueles apresentados no presente relatrio: endividamento, despesas com pessoal e resultado primrio. J os indicadores da capacidade institucional sero construdos a partir dos resultados dos questionrios opinativos e atitudinais aplicados no mbito do Programa Nacional de
Modernizao da Gesto e do Planejamento nos Estados, do Ministrio do Planejamento em parceria com o Banco Mundial (PNAGE). Estes indicadores permitiro caracterizar a burocracia dos estados quanto ao: (i) mrito e qualificao tcnico-profissional; e (ii) aparelhamento e condies materiais de trabalho. Este estudo quantitativo permitir construir um quadro geral das capacidades institucionais dos estados brasileiros, com relao burocracia pblica, varivel fundamental, conforme hiptese deste estudo, para a conduo
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bem sucedida do ajuste fiscal. Dentro deste quadro geral de capacidades institucionais, sero situados os estudos de caso sobre a conduo dos programas de ajuste fiscal nos estados (os dois atuais relativos ao Rio de Janeiro e Minas Gerais, e, se necessrio, outros mais). Este material compor a parte emprica da tese de doutorado de Fernando Cosenza Arajo, membro de nossa equipe de
pesquisa e orientando da profa. M.Rita Loureiro, dentro do programa do CDAPG da EAESP/FGV. Como este tpico envolver grande trabalho de tabulao dos dados da pesquisa do PNAGE, pretendemos integrar equipe um aluno do PIBIC nesta atividade. 3) Estudo dos impactos das reformas fiscais, em particular a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sobre os Tribunais de Contas, envolvendo dois tpicos especficos: o primeiro relativo anlise do papel do PROMOEX (Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios) no aperfeioamento e modernizao dos tribunais de contas para o melhor atendimento das exigncias da LRF; e o segundo ser constitudo do estudo das mudanas processadas nos Tribunais de Contas de quatro estados do Sudeste, confrontando casos bem sucedidos com aqueles que no tiveram tal trajetria. Estes tpicos compem partes da dissertao de mestrado de Tiago Cacique, tambm membro de nossa equipe de pesquisa e orientando da profa. M.Rita Loureiro. 4) E finalmente o estudo comparado das experincias de reforma em trs Federaes: Argentina, Mxico e Estados Unidos. Parte importante do levantamento bibliogrfico que servir de base para este confronto ser efetuado por Marcos P, aluno do CDAPG e orientando do prof. Fernando Abrucio. Os demais membros da equipe tambm colaboraro neste tpico, alm de participarem da continuao e aprofundamento das atividades de levantamento de dados e anlises relativas reforma tributria e a previdenciria.
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PAPER I - REFORMAS NO BRASIL RECENTE: INSTITUIES, ATORES, COALIZES E AGENDA (PRIMEIRO ESBOO DE UM MODELO EXPLICATIVO)
Fernando Luiz Abrucio Maria Rita Loureiro
Desde os anos 1980 os estudos sobre o processo de reformas do Estado tm sido objeto de reflexo importante entre cientistas sociais no Brasil e no exterior. Se vrios fatores explicam a emergncia da crise que gerou a necessidade do processo reformista, que j passou por vrias etapas ou geraes, tambm a literatura que procura explicar o sucesso ou fracasso das diversas experincias levadas a cabo nos ltimos vinte e cinco anos tem avanado nas variveis e dimenses analticas consideradas. Assim, este texto apresenta um balano da literatura que aborda os processos recentes de reforma do Estado, com o objetivo de construir o referencial terico para analisar o material emprico levantado nesta pesquisa tanto aquele relativo reforma tributria e previdenciria no governo Lula, confrontadas com iniciativas anteriores, quanto aquele relativo aos programas de ajuste fiscal dos governos estaduais, no Brasil recente. Duas questes orientam este balano bibliogrfico: a) como o tema da reforma do Estado entra na agenda pblica nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento; b) como a literatura tem explicado o sucesso das iniciativas de reformas? Para responder segunda pergunta, procuraremos destacar os estudos que examinam as diferentes abordagens tericas, enfatizando o peso dos interesses, das idias e das instituies; e tambm os estudos referentes especificamente ao processo reformista no Brasil. Na reviso da literatura brasileira, retomamos a discusso sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro e dos impactos de seus arranjos institucionais mais ou menos favorveis a mudanas do status quo e aos processos reformistas; examinamos, em seguida, nos estudos especficos sobre reformas de Estado, outras variveis privilegiadas na anlise, alm das institucionais, com destaque para o peso da issue ou do tema da poltica pblica em questo, dos atores polticos relevantes e das coalizes reformistas. A partir do conjunto desta reviso do debate terico e dos estudos especficos apresentamos nossa proposta analtica que, sem desconsiderar os demais fatores, procura
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enfatizar uma dimenso pouco realada na literatura, qual seja, o peso da agenda reformista nas estratgias dos governos, isto , o papel representado pela trajetria da reforma ao longo do tempo, permitindo negociao e aprendizagem por parte dos atores nela envolvidos, que podem extrair lies das experincias anteriores, criando mecanismos de path dependence que tornam irreversveis certos passos ou caminhos adotados e, portanto, podendo mudar posies ou preferncias e mesmo convergir para consensos. O texto a seguir est assim organizado: na primeira parte, retomamos, ainda que brevemente, a emergncia do tema da reforma do Estado nos pases desenvolvidos nos anos 80 e no Brasil, especialmente a partir do governo FHC, em 1995. Em seguida, revisamos o debate terico que explica o sucesso ou no das experincias reformistas, descrevendo sucintamente os principais paradigmas de explicao. Por fim, fazemos um balano dos estudos dos processos reformistas no Brasil, destacando as variveis analticas enfatizadas pelos autores. Encerramos o texto sistematizando o referencial terico que utilizaremos na anlise.
I - A emergncia do tema da Reforma do Estado e a agenda reformista no Brasil dos anos 1990
I.1. Um balano do debate em torno da reforma do Estado. O debate sobre a reforma do Estado ganhou um impulso tremendo durante os anos 1990, tanto no plano internacional como no Brasil. Apesar disso, ou at mesmo por esta caracterstica de "avalanche", a definio mais precisa do significado deste termo e de suas conseqncias ficou em segundo plano, de modo que a discusso em torno do conceito e sua aplicao foi travada muitas vezes num terreno necessariamente antagnico e linear - em outras palavras, ou se era contra, ou se era a favor. Para evitar esta armadilha, que impede uma boa classificao analtica, mostramos a seguir quais foram os eventos que tornaram a temtica da reforma do Estado relevante. Em primeiro lugar, preciso localizar o conceito no tempo. O tema da reforma do Estado surge com fora ao final da dcada de 70, quando entra em crise o modelo estatal montado no ps-guerra, o qual tinha sido o agente fundamental de uma era de gigantesca prosperidade das economias capitalistas, centrais e perifricas. Neste primeiro momento, o impulso para a mudana veio da crise fiscal, iniciada com os choques do petrleo e com efeitos por toda a dcada de 80.
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Por esta razo, as primeiras propostas de reforma do Estado no mundo desenvolvido articulavam-se em torno da reduo da dimenso e dos gastos do aparelho estatal, o que fez com que muitos identificassem nesta temtica uma viso necessariamente neoliberal. As vitrias dos conservadores na Gr-Bretanha e nos E.U.A. deram o pontap inicial neste processo, algo que incentivou ainda mais a identificao anterior. Passadas quase duas dcadas de reformas, em oposio ao que muitas vezes tem se argumentado, os resultados gerais no apontaram para a constituio de um Estado mnimo, mas sim para a reconstruo da forma de interveno e gesto do aparelho estatal, como mostrou o importante relatrio do Banco Mundial, O Estado num mundo em transformao (1997). Trabalho recente de Flvio Rezende (2002) sistematizou os dados referentes reformulao da mquina pblica nos pases desenvolvidos e no constatou a fragilizao apontada por muitos ao contrrio, o aparato estatal permaneceu quase do mesmo tamanho. As diferenas esto localizadas nas dinmicas polticas e administrativas de cada pas e, principalmente, entre as naes mais ricas e mais pobres, como veremos mais adiante. Mesmo levando-se em conta as diversidades, possvel encontrar temticas comuns, que, de um modo ou de outro, orientaram o debate acerca da reforma do Estado. A pesquisa de Yussuf Bangura sobre a experincia internacional revela quais foram os assuntos e questes centrais na agenda da dcada de 90. Tabela 1 Temas centrais nas Reformas dos anos 90 e seus mecanismos institucionais Tema Ajuste/Equilbrio Fiscal Mecanismos Institucionais Controle/reduo dos gastos pblicos Privatizao de funes pblicas Reforma Tributria Eficincia gerencial Descentralizao Criao das Performance Based Organizations (PBOs) Introduo de Mecanismos de Mercado Terceirizao de Servios Pblicos Capacidade de Gesto (capacity building) Capacitao de recursos humanos Criao de estruturas de carreiras e salrios Avaliao e monitoramento da gesto Accountability Maior interface com usurio dos servios Qualidade do atendimento Reforma das estruturas judiciais Desenvolvimento de uma cultura burocrtica gerencial voltada para os resultados no atendimento ao cidado-consumidor Fonte: Bangura (2000); apud REZENDE (2002).
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Em grande medida, foram estas temticas que orientaram o debate referente reforma do Estado, conformando uma agenda intitulada internacionalmente de Nova Gesto Pblica (NGP). S que para entendermos a especificidade deste processo, fundamental mapearmos os caminhos pelos quais a agenda da NGP foi estruturada nos diversos pases. Para tanto, comecemos observando os dados mais gerais. O trabalho de Elaine Kamarck, que analisou 123 pases, talvez seja a mais completa radiografia da experincia internacional. Por meio dele, pode-se perceber um conjunto de razes que levaram dinmica reformista, tal como exposto pela tabela abaixo. Tabela 2 Razes para Iniciar Programas de Reformas do Estado Razo Casos Participao Relativa (%) 62,6% 22,0% 7,3% 6,5% 1,6% 100%
Combinao de um ou mais dos fatores abaixo Crise Econmica e Fiscal Transio Democrtica Ajuste a Condicionalidades Elevao da Eficincia Total Fonte: Kamarck (2000)
77 27 9 8 2 123
Depreende-se dos dados apresentados que, na maior parte dos casos, mais de um fator levou ao processo de reforma do Estado. H, nitidamente, um predomnio da dinmica econmica e fiscal, mas ela foi modulada diferentemente no conjunto dos pases: no caso dos desenvolvidos, contribuiu fortemente o aspecto gerencial de busca de eficincia e efetividade, ao passo que no mundo subdesenvolvido e em desenvolvimento, a transio democrtica de Terceira Onda, que abarcou grande parte deste contingente, e as condicionalidades dos organismos internacionais referentes a emprstimos e a auxlio financeiro tiveram um papel essencial. A diferena nas combinaes resultou em modos distintos de lidar com a reforma do Estado, embora desde a segunda metade da dcada de 90 o modelo mais completo e generalista, tal como exposto na Tabela 1, ganhou um sentido global, pelo menos no nvel do discurso poltico dos reformadores. A anlise de Kamarck (2000) revela tambm de que maneira foram realizadas as reformas e quais medidas foram privilegiadas nos 123 pases estudados, conforme mostra a tabela a seguir.
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Tabela 3 Caractersticas das Reformas Gerenciais Caracterstica Conduo da Reforma Mltiplos Atores Nova Agncia Agncia Tradicional Mecanismos Inovadores Privatizao dos Servios Pblicos Descentralizao Mudana no Tamanho do Pblico Sem Mudana/sem dados disponveis Reduo de Mais de 25% da fora de trabalho Aumento do Emprego no Setor Pblico Contedo e Foco 70 13 12 57% 11% 10% 30% 24% 22% 21% 11% 6% 100% Freqncia Relativo 90 25 8 74 49 Setor 73% 20% 7% 60% 40%
Gesto Financeira e Reformas Oramentrias 37 Regulao 30 Carreiras do Funcionalismo Pblico 27 Qualidade do atendimento ao consumidor 26 Tecnologia da Informao 14 Criao de Mecanismos de Mercado 7 123 Total de Pases Fonte: Kamarck (2000); apud REZENDE( 2002).
Em termos de processo de reforma, observa-se, primeiramente que, na maioria dos casos, mltiplos agentes estiveram presentes. O nmero de interesses atingidos e a necessidade de legitimao das medidas explicam esta caracterstica. Alm disso, surgem, com freqncia relevante, novas agncias constitudas especificamente para conduzir as mudanas. H, aqui, uma concentrao de poder e foco que demonstra o carter estratgico deste projeto. Dos mecanismos inovadores, os destaques so a privatizao e a descentralizao. A enorme recorrncia do primeiro (60% dos casos) demonstra cabalmente a reformulao do papel econmico do Estado. Da nascer uma nova agenda prtica e de pesquisa, uma das mais importantes hoje na Administrao Pblica: a questo regulatria, que ser outro ponto com nfase reformista. Surgiram novos temas de gesto e a aproximao com outras reas cientficas, especialmente a Economia. Igualmente a partir deste aspecto, a gesto pblica contempornea ter de incluir novos instrumentos analticos e de funcionamento, j que o
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modelo burocrtico tradicional no d conta completamente das demandas e problemas surgidos desta nova forma de relacionamento entre o governo e o mercado. O segundo instrumento com maior presena a descentralizao, outra questo que est modificando o modelo administrativo. Tanto quanto a privatizao, este fenmeno verdadeiramente global: ele atinge fortemente a Europa, os Estados Unidos, a Amrica Latina e comea a ter maior impacto sobre a frica e a sia. A diferena com o tema anterior est no sentido desta mudana, uma vez que o processo descentralizador quase sempre identificado, na literatura e no jogo poltico, como algo intrinsecamente positivo (ABRUCIO, 2002). As pesquisas empricas mostram cada vez mais que isso no naturalmente verdadeiro (ver, por exemplo, PRUD'HOMME, 1995), embora o poder de atrao deste tema de fato tenha sentido na possibilidade, muitas vezes efetivada, que ele oferece em conjugar os issues da democratizao e do desempenho, problemtica central da Nova Gesto Pblica. De qualquer modo, a descentralizao afetou profundamente a organizao do aparelho estatal. Observando os temas mais diretamente vinculados gesto pblica, percebe-se maior disperso na implementao de cada medida. Destaque maior dado s questes oramentrias, no obstante terem uma menor freqncia do que a privatizao e a descentralizao. A explicao para isso, como j percebemos anteriormente, est na importncia da questo fiscal para o processo de reforma em todo o mundo. Ainda neste tpico, no entanto, cabe ressaltar que poucos foram os casos nos quais o ajuste se deu pela reduo macia de servidores pblicos na verdade, o enxugamento de pessoal tm a mesma recorrncia do que o aumento do efetivo do funcionalismo. Veremos adiante que as transformaes dos quadros burocrticos podem ser mais bem compreendidas pelo aspecto qualitativo do que pelo quantitativo. J os instrumentos especificamente gerenciais tm nas carreiras, na qualidade de atendimento ao cidado e nas alteraes na tecnologia da informao seus principais mecanismos, tal qual verificado na experincia internacional. Vrios trabalhos tm destacado que a peculiaridade do modelo poltico-administrativo anterior a varivel independente com maior poder de influncia sobre as aes da Nova Gesto Pblica, o que a torna mais plural e heterognea. Aqui, ademais, o normativismo e o mimetismo preponderam no debate poltico e acadmico, enquanto a aplicao efetiva e a verificao de seus resultados satisfatrios so menos visveis e mais polmicos, como bem demonstra o trabalho comparado de C. Pollitt e G. Bouckaert (2002), uma das principais referncias sobre o tema atualmente.
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Sem discordar completamente dessa linha argumentativa, nos alinhamos mais com outra literatura que defende a posio segundo a qual tais reformas de cunho gerencialista ou ps-burocrtico sofrem resistncias tanto do antigo modelo como da perspectiva fiscalista, portanto so mais difceis de serem colocadas em prtica, alm de sua implementao ser mais complexa: ela intersetorial, com fortes componentes culturais, afora seus efeitos demorarem mais para serem sentidos, o que fica mais evidente pelo seu carter intrnseco de learning organization, no sentido definido por Gerald Caiden (1991), e pelo fato de que mudanas na gesto pblica geralmente estabelecem-se de maneira incremental. A anlise da experincia emprica de reformas revela tambm que elas passaram por vrias fases e aprendizados nos ltimos vinte anos. Logo de cara, sua perspectiva colava-se mais s privatizaes, transformao dos instrumentos oramentrios e ao discurso do rolling back the state o modelo minimalista de Estado. Quanto ao primeiro elemento, de fato houve uma reduo do escopo de atuao direta do aparelho estatal, todavia, desta questo emergiu a agenda regulatria, que na prtica significou constituir mais e novas capacidades institucionais, com reforo e no enfraquecimento da mquina governamental, mesmo que com uma estrutura bem diferente do modelo do ps-guerra, keynesiano e weberiano. Outra mudana estratgica se deu na adoo de polticas mais rgidas de controle oramentrio e de medidas para aumentar a eficincia da administrao pblica, revelando que a questo do equilbrio fiscal transformou-se em preocupao permanente. Cabe frisar que a obteno da eficincia no significou, na maioria dos pases desenvolvidos, a diminuio dos gastos, em relao ao PIB, e sim a busca da otimizao dos recursos disposio dos governos. O fracasso rotundo da agenda inicial de reformas aconteceu no tpico minimalista. Se num primeiro momento o debate esteve marcado pelo aspecto meramente econmico administrao de cortes , a nfase seguinte foi dada eficincia. De acordo com Barbara Nunberg: O reconhecimento das limitaes implcitas na administrao de cortes, no sentido de uma conteno de gastos sustentada e de melhorias de eficincia, conduziram a um approach mais amplo de reforma, ou seja, dando mais nfase utilizao mais eficiente, em termos de custos, dos inputs utilizados na prestao de servios pblicos (NUMBERG, 1998: 24). Neste sentido, polticas de downsizing ou baseadas em programas contnuos de demisso voluntria, como assinalou Salvatore Schiavo Campo (1996), podem resultar em
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servios pblicos enxutos, mas no menos ineficientes, insatisfatrios aos usurios ou at corruptos. Aps estudo comparado, Schiavo Campo afirma que (...) a reduo [de pessoal] no deve ser abordada como um fim em si mesma ou como reao a problemas fiscais. Sem planejamento cuidadoso e respeito pela lei das conseqncias involuntrias, os programas de corte acarretam grandes riscos. O risco de curto prazo a reduo da qualificao, caso o programa inadvertidamente estimule o xodo dos melhores. (...) O risco de prazo mdio ser a recorrncia de excesso de pessoal se os sistemas de gesto e controle de pessoal no forem fortalecidos. Os riscos de longo prazo incluem a desmoralizao dos funcionrios pblicos, a qualidade inferior do servio e a perda de credibilidade se os cortes forem percebidos como arbitrrios e opacos (SCHIAVO-CAMPO, 1996: 12). No mundo desenvolvido, os gastos governamentais em relao ao PIB no foram fortemente reduzidos nem substancialmente elevados. Como mostram os dados da tabela abaixo, os pases da OCDE, em mdia, mesmo depois da reestruturao do setor pblico ocorrida nas duas ltimas dcadas, no diminuram suas despesas: o gasto pblico mdio dos pases desenvolvidos alcanou algo em torno de 44,5% do PIB em 1998, prximo situao da dcada passada. Tabela 4 Gastos Pblicos em Proporo do PIB dos Pases da OCDE
Pases Alemanha Austrlia Canad Frana Itlia Japo Holanda Espanha Sucia Reino Unido Estados Unidos MDIA 1970 38,3 33,5 38,5 33,0 19,0 41,6 21,6 42,8 36,7 30,0 30,5 1975 48,4 31,4 38,5 43,4 41,5 26,8 50,4 24,3 48,4 44,4 32,8 39,12 1985 47 36,5 45,3 52,1 51,2 31,6 57,1 41,2 63,3 44,0 32,9 45,65 1995 49,5 36,9 46,5 53,7 51,8 35,4 52,3 44,8 66,0 43,3 33,2 46,67 1998 48,1 34,7 43,7 52,8 50,6 36,0 48,3 40,6 60,8 40,1 33,3 44,45
Fonte: OCDE, 1998.
Ademais, pases que realizaram polticas paradigmticas para aumentar a eficincia da mquina administrativa no tiveram, no geral, a reduo drstica dos gastos pblicos como norma, como demonstra a anlise de Norman Flynn e Franz Strehl acerca de oito pases europeus que realizaram reformas administrativas (Sucia, Gr-Bretanha, Holanda, Frana, Alemanha, ustria e Sua). De 1989 a 1996, em seis desses casos houve elevao dos gastos
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pblicos em relao ao PIB, sendo a Gr-Bretanha e a Holanda as nicas excees regra (FLYNN & STREHL, 1996: 2). O mesmo diagnstico vale para a poltica de diminuio de funcionrios pblicos. Em vez de se adotar o receiturio radical proposto no comeo dos anos 1980, a tendncia dominante foi o corte de pessoal no Poder Central e o crescimento no nmero de servidores no nvel local, especialmente para a prestao de servios sociais bsicos (sade, educao e assistncia social). Disto resultou que o nmero mdio de funcionrios pblicos manteve-se em torno de 8% da populao, nmero prximo ao da dcada anterior (SCHIAVO-CAMPO, 1996). Na verdade, a principal concluso a respeito do funcionalismo est menos no seu tamanho e mais na sua localizao governamental, isto , est havendo um enorme processo de descentralizao em todo o mundo, refletindo-se na descentralizao de servios e de pessoal. Nem os pases mais centralizados da Europa, como a Frana, fogem desta regra. Nesta nao, 56,3 % dos servidores pblicos trabalhavam para o Poder Central em 1985; praticamente dez anos depois, em 1994, este nmero cara para 48,7%, ocorrendo, concomitantemente, uma elevao dos funcionrios nos nveis subnacionais (OCDE, 1997: 37). Tabela 5 Emprego Pblico total e Distribuio por nveis de governo em Pases Selecionados (OCDE) e Brasil
Pases Populao (1997) Total de Como % da Empregos no Populao Setor Total Pblico(1) Como %da Populao Total Empregada Servidores p/Habitante Governo Central % Governos Estaduais Provinciais Regionais Governos. Locais
Alemanha 82.061.000 5.369.143 6,5 17,9 654 11,1 49,8 Austrlia 18.532.000 1.207.900 6,5 21,8 834 14,3 74 Brasil 159.636.41 6.229.439 3,9 9,0 390 10,5 49,6 Canad 30.181.000 2.311.299 7,6 24,0 875 17,3 44,2 Espanha 39.328.000 1.801.100 4,6 21,1 546 47,1 31,4 E.UA 266.792.00 18.358.203 6,9 17,5 688 15,9 22,7 Frana 58.608.000 4.816.000 8,2 33,8 822 48,7 30,7 Holanda 15.609.000 713.443 4,6 15,7 539 72,2 2,3 Itlia 56.868.000 3.652.000 6,2 28,3 642 63,0 23,0 Japo 126.106.00 4.185.000 3,3 7,5 350 26,3 39,4 Mxico 94.184.000 2.282.000 2,4 31,0 398 81,8 12,1 Reino 59.009.000 3.936.000 6,6 19,2 739 31,4 --Sucia 8.848.000 1.265.480 14,3 35,6 1.718 19,0 23,1 Turquia 63.745.000 1.851.324 2,9 13,7 372 89,4 0,2 Fontes: Measuring the State; Managing across Levels of Government, OCDE, 1997. (1) Excluem empregados em empresas estatais e de economia mista
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36,6 11,7 39,8 38,5 21,5 61,4 20,6 20,5 14,0 34,0 6,0 66,8 56 10,3
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A agenda minimalista teve maior sucesso nos pases no desenvolvidos, e mais especificamente sob o ponto de vista das despesas governamentais, e no da reduo de pessoal, como bem mostrou a anlise de Flvio Rezende (2002). interessante notar, no entanto, que o caso brasileiro est mais prximo das naes com renda mdia e alta no que se refere aos gastos pblicos, fugindo da minimalizao estatal que atingiu os lugares mais pobres e a maior parcela da Amrica Latina. Alm disso, a evoluo do contingente de funcionrios pblicos no Brasil igualmente mais parecida com a realidade do mundo desenvolvido, com reduo de pessoal no nvel central e crescimento expressivo nas esferas subnacionais, embora seja necessrio ressaltar que medido pelo nmero de funcionrios pblicos por mil habitantes, nosso pas tem uma burocracia bem menor do que a dos governos dos pases ricos. Uma segunda fase de reformas iniciou-se no final da dcada de 1980 no mundo desenvolvido, e na segunda metade dos anos 1990, em parcela considervel dos pases em desenvolvimento incluindo-se a o Brasil. Nela, novos tpicos foram acrescentados, cada vez menos vinculados lgica neoliberal de Estado mnimo. Em linhas bem gerais, tal agenda pode ser resumida por dois termos: busca de melhor desempenho e democratizao do poder pblico. No primeiro caso, destaque fica para a constituio de uma administrao pblica voltada mais para o controle a posteriori dos resultados do que no controle estrito das normas e procedimentos. Os instrumentos deste modelo so a horizontalizao de estruturas, a flexibilizao da gesto de pessoal, a criao de mecanismos contratuais de relacionamento entre o rgo central e as unidades descentralizadas, o fortalecimento dos mecanismos de avaliao de desempenho, ao que se somaram, como resultado do aprendizado organizacional resultante das crticas recebidas e da prpria anlise da efetividade das polticas, questes vinculadas coordenao governamental, tica no servio pblico e igualdade de gnero, raa e credo entre os funcionrios, entre as principais tendncias. O leque de aes chamadas de gerenciais ou ps-burocrticas mais diverso entre os pases do que supe a literatura mais globalista. Entretanto, a preocupao com a melhoria do desempenho, mais do que com o formalismo burocrtico, alm de uma viso mais ou menos crtica em relao administrao chamada weberiana e sua incapacidade de responder s demandas da sociedade contempornea, estiveram presentes em quase todas as experincias. A democratizao do poder pblico foi o outro tema candente dessa segunda gerao de reformas. Neste quesito incluem-se a prestao dos servios pblicos est sendo cada vez mais orientada ao cidado-cliente, o aumento da participao dos usurios e da comunidade
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na avaliao e mesmo na co-gesto dos servios pblicos, alm do crescimento das parcerias entre o pblico e o privado. Tal fenmeno observado desde os E.U.A. (OSBORNE & GAEBLER, 1992) at pases com burocracia mais rgida, como a Frana (TROSA, 1995). Mais do que um mero instrumento administrativo, a gesto pblica orientada pela lgica do cidado-cliente colocou o tema da accountability definitivamente na agenda de reformas. Isto foi impulsionado por dois fatores: o aumento das demandas por participao e/ou por controle das polticas pblicas e, sobretudo, a necessidade do Estado se relegitimar, j que vem perdendo parte de seu poder, o que o obriga a aproximar a sociedade da gesto governamental. Neste sentido, conforme bem expressou Oscar Oszlak, a reforma do Estado fundamental.
(...) no somente como uma exigncia para uma gesto eficiente, seno tambm como um meio de relegitimao social e poltica do mesmo (OSZLAK, 1998: 9). A reforma do Estado, portanto, deve ultrapassar a concepo calcada to-somente na reordenao administrativa e se enquadrar num contexto de redefinio do espao pblico, das relaes entre o Estado e a sociedade. Para tanto, o desafio atual encontrar: (...) um espao virtuoso entre o incremento dos poderes do Estado e o incremento do controle sobre o Estado, para permitir ao governo que governe e aos governados que controlem o governo (PRZEWORSKI, 1998: 36). Resumindo, as reformas no mundo desenvolvido tm buscado conciliar a atuao regulatria do governo na economia, o equilbrio fiscal, a eficincia e efetividade das polticas, a democratizao do Poder pblico e a redefinio de suas relaes com a sociedade, tudo isso ancorado na mudana do perfil do Estado e no em seu desmantelamento. bem verdade que a compatibilizao destes objetivos por vezes tensa, levando cada pas a acentuar um ou outro ponto de acordo com suas peculiaridades histricas, o que inviabiliza a adoo de um blueprint como paradigma geral de reforma. Nada mais longe, portanto, do modelo neoliberal ou neo-utilitarista (EVANS, 1993) proposto pelos polticos conservadores e intelectuais vinculados ao Public Choice.
I.2. A agenda reformista no Brasil. Como podemos enquadrar a experincia brasileira neste contexto? Pode-se dizer, por um lado, que h uma necessidade global de se reestruturar o Estado para enfrentar os novos desafios sociais e econmicos, e desse modo as lies dos que j implementaram as reformas
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constituem importante referencial. Por outro, preciso levar em conta as especificidades das regies e pases. Neste sentido, o Brasil deve ser pensado com um olho para as mudanas globais, e com o outro voltado s suas particularidades. Como no resto do mundo, foi a crise fiscal que impulsionou a derrocada do Estado brasileiro, no incio da dcada de 80. No entanto, aqui ela foi muito mais intensa, devido crise da dvida externa, que por sua vez derrubou o antigo modelo de desenvolvimento econmico, ancorado neste tipo de financiamento a chamada "fuga para frente", nos termos de Jos Luiz Fiori (1995). Para piorar, o no equacionamento da questo fiscal foi uma das principais causas junto com o aspecto inercial contido na indexao de um longo ciclo inflacionrio. Portanto, ao equilbrio fiscal somou-se o problema inflacionrio, sendo este ltimo percebido como mais agudo e tendo uma influncia muito maior sobre o processo poltico. interessante notar que a reforma do Estado no Brasil ser bastante impulsionada pelo sucesso da estabilizao monetria alcanada nos primrdios do Plano Real. Ao aspecto positivo desta correlao, no entanto, deve-se adicionar um problema tambm da resultante: o apego excessivo ao fiscalismo que marcou parte do debate. Uma outra particularidade diferencia o processo de reforma do Estado no Brasil do ocorrido nas naes desenvolvidas: grave crise econmica somou-se a necessidade de construir novas instituies estatais num pas recm-democratizado. A redemocratizao brasileira envolvia, primeiramente, lidar com demandas sociais represadas durante dcadas. Alm disso, seria necessrio erigir um novo sistema poltico, que garantisse a vigncia plena da democracia e condies razoveis de governabilidade. Este processo de construo democrtica parte fundamental da reforma do Estado brasileiro, seja porque preciso tornar mais transparente a administrao pblica e aumentar a participao e o controle da sociedade sobre o Poder Pblico, seja em razo da necessidade de realizar as reformas por meio das instituies polticas representativas. Portanto, a lgica de funcionamento do sistema poltico pea-chave para o estudo das reformas. A nossa experincia foi marcada pelo peso decisivo da descentralizao. O Brasil um dos pases do mundo que mais sofreu a influncia da desconcentrao do poder. Isto se combinou com uma tradio, a um s tempo, centralizadora e oligrquica, o que trar uma necessidade de reformulao da mquina pblica enorme num contexto cheio de obstculos. A transformao da burocracia brasileira enfrenta, na verdade, um desafio maior do que as congneres do mundo desenvolvido, uma vez que o modelo de administrao pblica weberiana no se estendeu completamente em todo o aparelho estatal, ao contrrio do que
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ocorrera na Europa ocidental ou nos Estados Unidos. No que os pases desenvolvidos tenham tido um modelo nico de burocracia weberiana o qual deveramos seguir passo a passo. Tampouco possvel no momento atual copiar todas as caractersticas da administrao burocrtica, exatamente quando as experincias reformistas bem sucedidas adotam vrias medidas vinculadas a um paradigma ps-burocrtico. Mas dois aspectos presentes no mundo desenvolvido so essenciais ao sucesso da reforma do Estado brasileiro: a) Criao de um corpo profissional de servidores nas reas estratgicas, com treinamento gerencial constante, para efetuar as mudanas necessrias administrao pblica; b) A eliminao das caractersticas patrimoniais que ainda permanecem nos aparatos governamentais de grande parte dos estados e municpios. A reforma do Estado no Brasil tem ainda que responder questo da desigualdade social, grave problema do pas e da Amrica Latina. Para tanto, as polticas sociais devem ser reformuladas, no apenas com a elevao dos recursos para estas reas, mas especialmente buscando modificar sua forma de gesto. O ataque ao clientelismo e ao assistencialismo, por um lado, a criao de instrumentos mais participativos, a adoo de mecanismos de coordenao e avaliao que levem em conta, ademais, a realidade federativa do pas e a maior responsabilizao dos gestores, pois preciso preparar melhor os administradores pblicos para lidar com as demandas dos cidados. Enfim, o processo de reforma do Estado no Brasil ter que responder s questes do equilbrio fiscal, da democratizao do Poder Pblico e da modernizao do sistema poltico, da reformulao da burocracia, tornando-a, ao mesmo tempo, mais profissional e mais gerencial, e, ainda, da reformulao das polticas sociais. A tenso para compatibilizar estes objetivos tem sido e continuar sendo, certamente, muito grande. Alm destas macrotendncias, o entendimento da literatura sobre reforma do Estado passa pela anlise das aes estratgicas dos atores polticos a respeito deste tema ao longo da dcada de 90 e pela compreenso da tradio de estudos de Administrao Pblica no Brasil. As aes estratgicas e a conjuntura que conformaram o processo de reforma do Estado brasileiro na dcada de 90 podem ser enquadradas em cinco aspectos. O primeiro refere-se ao desenrolar da crise do Estado desenvolvimentista. A percepo da gravidade deste problema foi tardia, uma vez que as preocupaes em recuperar a democracia e avanar socialmente em relao ao regime autoritrio motivaes legtimas, deve-se frisar marcaram o debate ao longo da redemocratizao, principalmente a Constituio de 1998.
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Vrios foram os avanos conseguidos pela nova Carta Constitucional, mas em relao ao desenho estatal, mantivemos um modelo que j no mais respondia s demandas do mundo atual, tanto no que tange ao relacionamento com o mercado como no que diz respeito prpria organizao da burocracia. Neste ltimo aspecto, houve melhoras quanto universalizao do princpio burocrtico, porm houve um recrudescimento de uma perspectiva corporativa voltada para os interesses do funcionalismo, com pouca ateno para a idia de que o servidor pblico e no estatal. O pior de tudo que o enfrentamento deste problema foi mais catastrfico ainda, com a interveno desastrosa do governo Collor. Trocando em midos, a necessidade premente de modificar o padro de interveno estatal anterior sofreu as vicissitudes do processo poltico e, deste modo, quando as primeiras propostas mais razoveis foram colocadas em debate, na gesto Fernando Henrique Cardoso, grande parte da reao adveio da idia de que reformar o Estado significaria desmantel-lo. O termo reforma do Estado foi ideologizado na disputa poltica e na produo acadmica em boa parte como resultado deste legado inicial. Um segundo aspecto que influenciou o debate foi o histrico das reformas administrativas no Brasil. Tivemos duas grandes aes neste sentido, ambas em perodos autoritrios: o modelo daspiano e o Decreto Lei 200. De tal forma que no tnhamos uma experincia democrtica de reformismo, no qual o debate, a divergncia e um processo decisrio menos concentrador so peas-chave. Alm disso, como bem mostrou Edson Nunes (1997), o padro burocrtico brasileira caracterizou-se pela convivncia entre o clientelismo e o insulamento burocrtico, em detrimento de formas mais universalistas. Disto derivou uma estrutura hbrida, colocada por muitos autores como empecilho passagem para uma gesto mais gerencial. Este foi mais um argumentos que marcaram a discusso sobre a reforma do Estado. A criao do Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (MARE) e a posse de Luiz Carlos Bresser Pereira foram eventos fundamentais para o processo reformista nos anos FHC. Isto porque Bresser Pereira estabeleceu, com seus textos, polmicas e aes, um novo marco no debate sobre a reforma do Estado, procurando implementar a terceira grande reforma administrativa do sculo XX, s que agora num contexto democrtico. O chamado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado balizou as discusses e as estratgias reformistas, e tornou-se um documento poltico essencial. Alm deste texto, Bresser foi responsvel pelo maior nmero de artigos e livros produzidos no perodo, que tiveram grande impacto na pesquisa acadmica.
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Dois aspectos distinguiam o trabalho de Bresser Pereira. De um lado, sua interveno poltica, voltada para a mudana de tpicos especficos do aparelho estatal e para criao de um novo modelo geral. De outro, sua argumentao levava em conta e alimentava o debate acadmico. Aqui, estavam presentes uma teoria sobre o burocracia e o Estado, baseada numa tipologia das formas administrativas e na transformao contempornea no papel dos governos, e outra destinada a refutar certas vises do funcionamento estatal (criticando principalmente o Public Choice), alm de uma anlise das experincias comparadas de reforma e a introduo de temas vinculados ampliao da esfera pblica, assunto que se tornou cada vez dominante no decorrer do tempo. Mas o entendimento da proposta Bresser depende da anlise de um quarto aspecto que conformou o debate e a luta poltica nos anos FHC. Trata-se da prevalncia da equipe econmica e de seu pensamento na lgica do governo Fernando Henrique. Obviamente que o sucesso inicial da estabilizao monetria possibilitou, como dito antes, um avano na discusso reformista, afora ter includo demandas importantes de transformao do Estado, como a agenda previdenciria. Ademais, no havia uma incompatibilidade natural entre o ajuste fiscal e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O que houve, contudo, foi uma subordinao do segundo em relao ao primeiro. Isso ficou bem claro na discusso da Emenda Constitucional 19, na qual o aspecto financeiro sobrepujou o gerencial. A vitria do fiscalismo atrapalhou um avano maior das temticas da Nova Gesto Pblica, alm de ter adotado uma viso que praticamente ignorava o lado democratizador da reforma. Mesmo assim, vrias reformas setoriais, de um modo ou de outro, adotaram certas concepes da NGP, como na rea de Sade. Cabe destacar, ainda no que tange parte econmica, que a privatizao e a formao de uma agenda regulatria foram pontos que impactaram o debate em Administrao Pblica. O federalismo constitui outro aspecto que estruturou o campo de debate da reforma do Estado nos anos FHC. Isto se deu por duas vias. A primeira derivou da descentralizao e do aumento dos poder (e da importncia) dos governos subnacionais, especialmente a partir da Constituio de 1988. Nestas esferas de poder, notadamente no mbito municipal, muitas experincias inovadoras de gesto aconteceram. Especialmente os partidos mais esquerda, com o predomnio petista aqui, puderam criar novas formas de proviso de servios pblicos e alteraes na lgica administrativa tradicional, ao mesmo tempo que se defrontavam com a necessidade de uma administrao preocupada com a boa performance oramentria. Em destaque, ressalte-se, estavam as propostas de relacionamento do Estado com a sociedade
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local, baseada em mecanismos participativos e de maior accountability dos governantes. Pouco a pouco, este processo redundou na produo de uma reflexo acerca dessas mudanas. A crise financeira dos governos estaduais motivou tambm a proposio de novas formas de gesto. Aqui, o fenmeno , por enquanto, mais incipiente do que no primeiro caso, mas j surgiram novas experincias e literatura a respeito, particularmente na rea de governo digital. Alm disso, a privatizao nos estados aumentou o interesse pelo tema regulatrio, que j vinha ganhando grande destaque na pesquisa acadmica com o que ocorrera na esfera federal. Finalmente, houve um crescimento dos estudos referentes relao entre as reformas e o sistema poltico. basicamente neste campo que nosso trabalho se enquadra. Trata-se de entender as causas que explicam o processo de reforma do Estado, no que se refere ao peso dos atores e das instituies. Com este propsito, faremos a seguir uma breve descrio dos paradigmas tericos metateorias mais utilizados na explicao da dinmica reformista e discutiremos pormenorizadamente a literatura brasileira produzida sobre este assunto. Na concluso, esboamos um primeiro modelo terico que ser utilizado como vetor explicativo no conjunto de pesquisas empricas que estamos realizando. Ressalte-se que pretendemos aperfeioar o modelo explicativo na continuidade do atual projeto. II - Paradigmas de anlise das reformas do Estado: um breve resumo O objetivo desta seo resumir os principais paradigmas de anlise utilizados mais extensamente pela literatura que estuda o processo recente de reforma do Estado. No procuraremos utilizar casos ou textos de referncia emprica, mas sim, fazer um breve mapeamento dos paradigmas de explicao das experincias reformistas. As primeiras anlises acerca da crise do Estado na dcada de 1970 vieram, paradoxalmente, de dois campos opostos: de um lado de autores com influncia marxista, como James OConnor, e de outro, os autores vinculados Public Choice, escola que, em boa medida, partiu de premissas neoclssicas para estudar o Estado. Foi esta segunda perspectiva que mais teve impacto inicial nas pesquisas sobre as reformas estatais. A premissa do Public Choice segue no s o individualismo metodolgico de matriz neoclssica indivduos racionais, egostas e otimizadores mas parte do pressuposto de que a lgica de rent-seeking (busca de rendas) domina a esfera estatal, particularmente em seu entrelaamento com o sistema poltico. Nesta viso, a relao de troca entre ocupantes de cargos e apoiadores a prpria essncia do Estado (EVANS, 1993: 112).
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Ao fim e ao cabo, o vis da Public Choice s pode analisar a reforma do Estado como um processo de reduo ao mximo do aparelho estatal e, pior, de enfraquecimento do sistema poltico democrtico. Uma viso como essa no tem base nem na prpria realidade de governos conservadores, como o de Reagan, nos quais foi preciso fortalecer certos poderes estatais e, ademais, a liderana poltica e no meramente tecnocrtica foi elemento chave do processo (KUTTNER, 19 ) Menos radicais em sua concepo de Estado e partindo da necessidade de boas instituies polticas democrticas, outros autores filiam-se ao que pode ser chamado de institucionalismo com vis de rational choice (KAUFMAN, 1998: 51). Eles tm feito estudos principalmente sobre o Congresso norte-americano, sobre sistemas de governo comparados e, com grande nfase, acerca das relaes entre Executivo e Legislativo em novas democracias. Aqui, o mote do auto-interesse contrabalanado ou orientado por restries institucionais. Desse modo, basta conhecer as preferncias dos atores e o universo das regras para explicar os possveis comportamentos. A reforma do Estado, segundo este modelo, seria mais fcil de ser feita quanto mais as instituies constrangessem os atores a certos posicionamentos, ou os incentivassem cooperao. Da que boa parte dessa literatura sugeriu um amplo leque de reformas no sistema poltico, notadamente na seara partidria-eleitoral. No fundo, esta concepo consegue antever algumas mas no todas dificuldades em processos de reforma, vinculadas a falhas no arcabouo institucional, mas no explica porque as mudanas ocorrem em situaes institucionais similares, ou no intuito de modificar as instituies existentes. O chamado institucionalismo econmico muito semelhante, em suas premissas, ao da abordagem rational choice. H divergncias de objetos maior nfase nas instituies econmicas e regulatrias e, em certos trabalhos, uma perspectiva histrica da criao e formao das instituies. Neste aspecto, encontramos trabalhos como o de Douglass North, que ao historicizar as instituies, resvala numa perspectiva culturalista, o que atrapalha o entendimento do que realmente muda ao longo da histria. Na verdade, em North s em momentos fundadores haveria, de fato, a histria, como ocorreu nas colonizaes da Amrica, com efeitos profundos ou mesmo irreversveis em seu desenvolvimento econmico (NORTH,1981). Mais vinculado trajetria das instituies encontra-se o neo-institucionalismo histrico. Seu pressuposto no se refere apenas banal percepo de que as instituies so diferentes conforme sua histria, tanto do ponto de vista sincrnico como no diacrnico. O
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importante descobrir como certas trilhas e conjunturas crticas afetam as decises dos atores e as prprias instituies. Neste sentido, o rompimento com os outros institucionalismo est no reconhecimento da dimenso dinmica das preferncias dos agentes, pois eles podem aprender com suas escolhas institucionais e serem afetados em suas idias e posies pelo desenvolvimento das instituies. A linha do neo-institucionalismo histrico ser essencial em nossa pesquisa. Por esta via, procuraremos analisar a interao entre as preferncias dos atores e as instituies, de modo a construir agendas e coalizes. Em dilogo com esta corrente, outra linha interessante de argumentao, e que tambm orienta nosso trabalho, o do advocacy coalition, conforme formulado por Paul A. Sabatier e Hank C. Jenkins-Smith (1993). A abordagem da advocacy coalition leva em considerao um aspecto muito importante para a anlise de processos de longa durao, e que freqentemente ignorado pelos cientistas polticos: a importncia do processo de aprendizagem dos atores que compem as coalizes e o papel do conhecimento produzido pela anlise das polticas pblicas na transformao das polticas ao longo do tempo. Para o advocacy coalition framework, a mudana das polticas pblicas atravs do tempo uma funo de trs conjuntos de processos: a) a interao de advocacy coalitions em um subsistema poltico. Cada coalizo formada por atores de instituies pblicas e privadas, em todos os nveis de governo, que comungam as mesmas crenas bsicas, tm mesmo objetivo poltico e mesmas percepes causais sobre os acontecimentos. Esses atores pretendem manipular as regras, oramentos e pessoas das instituies governamentais para alcanar seus objetivos. Em suma, so atores que buscam influenciar decises governamentais em uma rea especfica das polticas pblicas. b) as mudanas externas ao subsistema nas condies scio-econmicas, nas coalizes de governo e as decorrentes das aes de outros subsistemas. Essas mudanas provm oportunidades e obstculos para as coalizes competidoras; c) os efeitos de parmetros estveis do sistema (como a estrutura social e as regras constitucionais) sobre os constrangimentos e recursos dos vrios atores dos subsistemas. Estes pressupostos da advocacy coalition, somados s anlises institucionalistas de cunho histrico (mais experimentadas no estudo das relaes entre o Executivo e o Legislativo, por exemplo), sero fundamentais para este trabalho.
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Aps este breve resumo, analisamos como a literatura sobre o caso brasileiro tem tratado a relao entre o sistema poltico e as reforma do Estado.
III. As reformas do Estado no Brasil recente: instituies polticas, coalizes de interesses e convergncia em torno da agenda reformista.
Esta a parte do trabalho mais importante para os objetivos de nossa pesquisa. Nela, procuramos sintetizar, de maneira crtica, as principais abordagens usadas para entender o processo poltico brasileiro e seus impactos na reforma do Estado. Para tanto, iremos verificar, principalmente, os ngulos de anlise utilizados, tomando como base a relao entre instituies, atores, agendas e coalizes.
1.Arranjos institucionais e reformas
A discusso sobre as possibilidades de sucesso de uma agenda reformista no Brasil tem sido dominantemente orientada pela abordagem institucionalista, envolvendo as caractersticas do sistema poltico brasileiro e suas condies de governabilidade. At incios dos anos 90, boa parte da literatura de cincia poltica enfatizava a ingovernabilidade do presidencialismo brasileiro. Este diagnstico era, em grande parte, reforado pela percepo da enorme dificuldade do Poder Executivo de fazer valer suas decises, de levar adiante programas de governo, em particular, os inmeros planos de controle do processo de hiperinflao crnica que caracterizava o pas naquele momento. Assim, o arranjo institucional que combina presidencialismo, federalismo centrfugo e sistema partidrio frgil (com grande nmero de partidos, indisciplina, infidelidade e mudanas freqentes de legenda) seria o responsvel por impasses decisrios freqentes, pela baixa eficcia na implementao de polticas pblicas e, portanto, por srios problemas de governabilidade, quando no de ameaa prpria ordem democrtica (Mainwaring,1993, Lamounier, 1994, Stepan, 1999). Para estes autores, mesmo os extensos poderes presidenciais, como a capacidade de emitir medidas provisrias, no so capazes de neutralizar inteiramente a fragmentao criada por outros arranjos institucionais. Portanto, nesta perspectiva, todas as propostas de reformas ou mudanas mais substantivas no status quo, especialmente aquelas relativas a emendas constitucionais, estariam fadadas inevitavelmente ao fracasso.
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Por outro lado, Diniz (1997) indica que a falncia executiva do Estado no deve ser dissociada da hiperatividade decisria da cpula governamental. Com base na experincia reformista do Estado brasileiro aps a democratizao, especialmente os planos de estabilizao monetria dos anos 1980 e incios dos anos 1990, nos governos Sarney e Collor, a autora afirma que seus fracassos no podem ser explicados pela resistncia ou pelo poder de veto do Congresso, mas, sobretudo, pela supremacia do Executivo, j que as polticas de reformas monetrias produzidas por medidas provisrias eram tambm implementadas com total liberdade, sem consulta e sem transparncia, pela burocracia insulada do controle poltico e do escrutnio pblico. Para melhor entender este processo, a autora procura diferenciar situaes, atravs da distino entre os conceitos de governabilidade e governance. Enquanto governabilidade refere-se s condies mais gerais nas quais se d o exerccio do poder em uma determinada sociedade (envolvendo o regime poltico, a forma de governo, as relaes entre os poderes, o sistema partidrio e de intermediao de interesses), governance um conceito que pretende dar conta da capacidade governativa em sentido mais amplo, implicando a capacidade de implementao das polticas e de obteno de sucesso quanto as metas coletivas. Refere-se ao conjunto de mecanismos e processos que criam a participao de uma pluralidade de atores na sociedade, o que exige expandir e aperfeioar os canais de interlocuo e de administrao/coordenao de interesses. Em outras palavras, diferentemente da primeira abordagem, o problema aqui no reside na fragmentao institucional, mas sim na concentrao do poder em mos de uma burocracia insulada e incapaz de responder s demandas da sociedade. Portanto, se o fracasso dos programas de reforma se deve, em parte, a fatores institucionais, outra parte importante, afirma Eli Diniz, deve ser creditada a fatores polticos que produziram o divrcio entre a sociedade, na qual crescem demandas de polticas pblicas, e o Estado, com capacidade mais reduzida de atend-las diante da crise fiscal e das dificuldades macroeconmicos agravadas pela globalizao. Na verdade, ao longo da ltima dcada, as pesquisas sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro avanaram consideravelmente, mostrando que as teses relativas ingovernabilidade de nosso sistema presidencialista no se confirmaram. Ao contrrio, os governos recentes, especialmente nos dois mandatos de FHC, tm demonstrado considervel capacidade governativa, ou seja, as gestes democrticas brasileiras no desembocaram em
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situaes de paralisia institucional, da maneira que a literatura anterior apontava como risco inerente ao presidencialismo. Se o consenso em relao governabilidade est praticamente consolidado, o mesmo no ocorre em relao s razes que explicam porque as situaes de paralisia decisria foram evitadas. Segundo Palermo (2000), dois enfoques explicativos podem ser identificados. De um lado, aponta-se que a governabilidade no presidencialismo de coalizo brasileiro pode ser explicada pela concentrao do poder decisrio. De outro, a governabilidade explicada pela disperso do poder. Retomemos ainda que rapidamente estes dois enfoques. Os que afirmam ser a concentrao de poder o caminho pelo qual se pode construir a governabilidade no sistema poltico brasileiro levam em conta no s o poder pr-ativo do presidente da Repblica, expresso em sua capacidade constitucional de emitir medidas provisrias, mas tambm as regras internas do congresso que concentram poderes no colgio de lderes. Segundo esta abordagem, tais instrumentos institucionais so decisivos para a governabilidade na medida em que, forando os atores parlamentares a cooperar com o executivo, eles compensam os fracos poderes partidrios do presidente, a fragmentao e indisciplina partidria (Figueiredo e Limongi, 1997). Os que enfatizam a disperso dos poderes nas instituies e a pluralidade de atores polticos com capacidade virtual de veto consideram que a governabilidade alcanada pela ampla negociao entre os diferentes atores polticos. Enfatizando que o ncleo do poder decisrio est radicado na coalizo mais do que no chefe do Poder Executivo, esta abordagem ressalta que na formao de gabinetes ministeriais o presidente tem que distribuir cargos para garantir apoio dos partidos polticos no Congresso (Loureiro e Abrucio, 1999; Palermo, 2000). A interpretao das regras que do poder legislativo ao presidente, permitindo-lhe emitir medidas provisrias (MPs) exprime claramente as diferenas entre estas duas abordagens. Os autores que enfatizam a governabilidade via concentrao de poderes vm as MPs no como uma forma de excluir o Congresso do processo decisrio, mas de for-lo a cooperar com o Executivo. Os adeptos da tese da governabilidade via disperso de poderes entendem as MPs no como uma forma de excluso ou de submisso, mas como um mecanismo que requer negociao continuada entre o executivo e atores parlamentares. Neste sentido, os trechos abaixo so bem expressivos: (...) A alta taxa de reedio de MPs pode ser entendida como o resultado no da passividade do Congresso... mas sim como conseqncia de uma escolha da maioria parlamentar no que concerne maneira mais eficaz de obter informaes
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sobre seus efeitos... Sendo assim o Congresso tem como saber se uma MP melhor do que o status quo... No toa que grande parte das MPs reeditadas tem seus textos modificados para justamente atender a reclamos dos aliados do governo(Amorim Neto e Tafner, 199:15 Apud Palermo, 2000: 543). (...) Os presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso usaram seus recursos de poder (....) grosso modo no com o fim de passar por cima do parlamento como instituio, mas sim com o fim de entabular negociaes com os atores parlamentares.(Thibaut, 1998: 143, Apud Palermo, 2000: 543) Tomando posio frente a esse debate, argumentamos que a concentrao de poderes permitida pelos arranjos institucionais no eliminam a necessidade de negociao continuada entre os atores relevantes para o funcionamento de nosso sistema poltico. sempre bom relembrar que embora a estrutura institucional no Brasil praticamente continue a mesma, desde a Constituio de 1988, os governos tm tido resultados muito diferentes, em termos do desempenho das polticas pblicas e, no caso em estudo, do sucesso das reformas propostas. Ou seja, as performances de cada governo dependem no s dos arranjos institucionais, mas tambm das virtudes ou estilos de cada governante e da dinmica poltica de suas coalizes. Esta perspectiva tem implicaes metodolgicas, ou seja, a adoo do enfoque de governabilidade atravs da negociao implica a necessidade de combinar a anlise institucional com outras variveis para a compreenso dos processos polticos. Portanto, o estudo do processo de reformas deve levar em conta a dinmica da interao entre os atores polticos relevantes e o peso das coalizes reformistas. A seguir faremos a reviso dos estudos especficos sobre reformas no Brasil, destacando como examinam tais dimenses.
2. Instituies, issues e atores relevantes
Os autores que partilham da viso de que a governabilidade do sistema poltico brasileiro se d pela concentrao de poderes focalizam suas anlises no Executivo (com suas burocracias governamentais) e nos mecanismos institucionais atravs dos quais ele consegue garantir apoio congressual a sua agenda. Em alguns momentos levam em conta tambm alguns fatores conjunturais, e as caractersticas especficas da matria ou issue em debate que podem neutralizar a fora do executivo, como ocorreu na reforma da previdncia no governo FHC. Em contrapartida para os que consideram que a governabilidade alcanada pela negociao entre atores, a dinmica poltica impe-se sobre a estrutura institucional. Portanto, o peso de cada ator varivel e depender das coalizes pro ou contra as reformas.
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2.1. Executivo e burocracias no processo de reformas
A capacidade do executivo e de suas elites tcnicas de elaborar e implementar estratgias de mudanas, de forma autnoma em relao ao restante do sistema poltico e s presses dos interesses estabelecidos na sociedade vista por grande parte da literatura como fundamental para que os processos de reforma sejam bem sucedidos. Especialmente nas reas em que os custos polticos das mudanas so elevados, a capacidade de insulamento do Executivo frente aos grupos interessados na manuteno do status quo tida como crucial. Nestes casos, a figura do presidente da Repblica, apoiado por suas equipes tcnicas decisiva, dependendo uma boa proposta de reforma de suas habilidades em dosar necessidades econmicas e sociais com possibilidades polticas (Haggard e Kauffman, 1995; Torres, 1994). Na anlise, por exemplo, da reforma tributria do governo FHC, Melo (2002) indica que embora a maioria do Congresso (95%) a considerasse necessria e muito necessria, esta reforma malogrou porque o Executivo federal mudou sua preferncia inicial, passando em um segundo momento a trabalhar contra a reforma. Mostrando divergncias de orientaes entre as agncias burocrticas governamentais, tais como o Ministrio do Planejamento (IPEA), de onde partiu a proposta inicial do governo, e a Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda, que antecipou efeitos de perdas na arrecadao com as eventuais mudanas, e considerando ainda que parte da agenda reformista j havia sido alcanada atravs de legislao infra-constitucional (inclusive com medidas provisrias), Melo argumenta que o fracasso da reforma tributria do governo FHC se deveu s mudana de posio do executivo e a sua mobilizao posterior contra a reforma, inclusive assegurando falta de quorum (p.115). O que foi claramente percebido pelos prprios congressistas, conforme dados de survey: 70% deles apontam que o principal obstculo reforma tributria foi o Executivo (Melo, op. cit.p.98;116 e117) O peso dos atores burocrticos na rea tributria, na viso de Melo, tem a ver com certas especificidades das decises polticas nesta rea, em contraste com as de outras reas de polticas pblicas. Enquanto os benefcios da poltica tributria so difusos, o nus fiscal normalmente concentrado e tende a adquirir maior visibilidade poltica do que os benefcios gerados. Outra especificidade da reforma tributria que se trata de uma arena na qual predominam decises de grande complexidade, cujas tecnicalidades so acessveis quase que
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exclusivamente aos especialistas. Decorre da que a invisibilidade dos benefcios e a tecnicalidade das decises tributrias conferem grande importncia polticas das idias, ao papel desempenhado por ideologias econmicas e pelo consenso de especialistas. E consequentemente excluem os atores parlamentares e mesmo neutralizam as presses de grupos de interesses filtradas pela arena congressual, como as propostas de reforma tributria apresentadas pela FIESP /CUT, como indicaremos mais adiante. Tambm estudando os impasses da reforma tributria no governo FHC, Campos (2002) d destaque aos conflitos entre o empresariado, de um lado, preocupado em reduzir a carga tributria e desonerar a produo e, de outro, a burocracia federal, receosa de ver reduzida sua participao no bolo oramentrio. Os conflitos entre estes interesses resultaram na paralisia do processo reformista que, segundo aquela autora, pode ser interpretada como expresso da fora deste ltimo ator poltico. Por sua vez, ao reconstruir as discusses em torno da necessidade de uma profunda mudana do sistema previdencirio, Coelho (1999) igualmente d ateno especial aos diferentes grupos no interior das agncias governamentais. Analisando as divises internas da burocracia em torno da disputa na definio do projeto de reforma da previdncia, a autora distingue dois grupos internos burocracia do Executivo: a) de um lado, o grupo dos burocratas, defensores do sistema de repartio e ligados aos antigos cardeais da previdncia (Hochmanm 199 ) cujas propostas mantm o poder da burocracia previdenciria; b) de outro, o grupo de orientao desenvolvimentista, originrio do perodo pr-64, favorvel utilizao do sistema previdencirio como sistema de poltica social mais abrangente e que teve seu ltimo suspiro no governo Sarney e na Constituite de 1988. O primeiro (cujo principal lder era Reinhold Stephanes, ministro da Previdncia no governo FHC) props reformas incrementais, unindo-se aos tcnicos da rea econmica, preocupados em garantir da prioridade do equilbrio atuarial. Mesmo considerando forte o poder da burocracia, a autora mostra que as disputas internas permitiram ao presidente da Repblica escolher o projeto que mais se adapte a suas preferncias. Assim, a prioridade de Sarney ao resgate da dvida social o aproximou do grupo que defendia a previdncia como poltica social mais abrangente, dando a este grande influncia na Constituinte de 1988. J no governo FHC a prioridade ao combate inflao e aos ditames da globalizao econmica fortaleceu os grupos tcnicos da rea econmica e a viso da sustentabilidade financeira do sistema que acabou prevalecendo nas propostas encaminhadas ao Congresso em 1995.
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2.2.Governadores: atores relevantes na democratizao e nas reformas
Os governadores dos estados exerceram tambm bastante influncia no processo de reformas, ora assumindo posies de apoio s propostas do governo federal, como no caso da previdncia, ora se opondo a elas, como no caso da tributria. Como nico trabalho que examina o papel dos governadores no sistema poltico brasileiro, Abrucio (1998) enfatiza a participao destes atores polticos no processo de redemocratizao e nas reformas dos anos 90. Mostrando que eles tiveram atuao estratgica no restabelecimento de eleies diretas para governadores, em 1982, na campanha das Diretas e na eleio de Tancredo Neves, trs episdios definidores do contexto poltico da redemocratizao, o autor indaga-se sobre a natureza do poder dos governadores neste perodo. Como eles se fortaleceram, a ponto de serem identificados como bares da federao, ou seja, atores polticos com poder de contrapor-se ao rei o presidente e com grande domnio sobre as instituies e os grupos polticos no mbito dos seus feudos? . Abrucio trabalha com quatro hipteses que explicam o fenmeno do fortalecimento dos governadores ao longo do processo de redemocratizao. A primeira refere-se ao modo de transio poltica ocorrido no pas. Ela foi caracterizada pela atuao regional dos atores polticos, por uma estrutura partidria frgil, com partidos com pouco nacionalizados. A ascenso dos atores regionais se deveu por dois fatores: porque a redemocratizao comeou por eleies estaduais, em 1982, e pelo fato de o regime militar no ter conseguido romper com um dos pilares do sistema poltico brasileiro: o suporte dos governos estaduais para a carreira da classe poltica. Desta forma, as lealdades estaduais marcaram em grande medida o comportamento congressual dos atores polticos. A segunda hiptese do autor para o aumento de poder dos governadores a crise do Estado Nacional-Desenvolvimentista e da aliana federativa que o sustentava. A crise do padro de financiamento do Estado levou perda de recursos por parte da Unio e ao jogo poltico federativo baseado em prticas predatrias, conforme exemplificam as relaes financeiras entre os estados e o Governo Federal, como as inmeras rolagens das dvidas estaduais e o uso de prticas heterodoxas na administrao dos bancos estaduais. A terceira hiptese refere-se formao do federalismo estadualista. O fortalecimento dos governadores teve como um dos impulsos fundamentais o enfraquecimento da Unio no pacto federativo. Enquanto o governo federal foi perdendo recursos e poder poltico ao longo da dcada de 80, os governos estaduais foram ganhando. Os governadores se fortaleceram
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sem formar coalizes hegemnicas de poder no plano nacional, ao contrrio, se uniram para defender conquistas obtidas, estabelecendo coalizes de veto s mudanas propostas pelo Governo Federal, durante os mandatos de Jos Sarney, Fernando Collor de Mello e durante quase todo o perodo do governo Itamar Franco. Se o federalismo estadualista explica em grande medida o poder dos governadores no plano nacional, um sistema poltico ultrapresidencialista explica a fora dos chefes dos Executivos estaduais no mbito interno dos estados. Este sistema tinha trs caractersticas bsicas: o controle pelo Executivo estadual do processo decisrio; a ausncia de mecanismos efetivos checks and balances entre governadores e poder legislativo estadual; ausncia de disperso de poder que acontecia no nvel federal, entre presidente e ministros. A dinmica ultrapresidencialista segundo a qual a poltica dos estados girava em torno do governador, tornava o chefe do Executivo estadual um ator poltico muito forte diante da classe poltica local. Em suma, a combinao entre federalismo estadualista e ultrapresidencialismo estadual propiciou o fortalecimento dos governadores na redemocratizao. No entanto, na dcada de 90, aps a implementao do Plano Real, comeou a ocorrer um fortalecimento da Unio no plano intergovernamental, colocando em xeque o federalismo estadualista. Ou seja, no se pode perder de vista que este poder sofre hoje grandes limitaes na medida em que fontes importantes de financiamento foram cortadas com a privatizao dos bancos estaduais e as novas regras que orientam os gastos pblicos, fazendo que os governadores tenham que ajustar suas contas pblicas, como no caso de So Paulo e Minas Gerais apresentados tambm neste relatrio. Todavia, como veremos na anlise mais especfica das reformas da Previdncia e Tributria os governadores constituem atores decisivos, ora atuando em apoio ao Executivo federal, como no caso da reforma da previdncia, ora constituindo ponto de veto e presso, como na reforma tributria.
2.3. O Congresso e as reformas
Na medida em que as reformas de Estado implicam emendas constitucionais e leis complementarem para sua regulamentao, o Congresso arena crucial em que as propostas elaboradas pelo executivo sofrem mudanas mais ou menos importantes. Assim, mesmo considerando outras dimenses, os estudos sobre as reformas centram-se em grande parte no
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s no exame das regras que presidem o processo legislativo e as relaes entre o executivo e legislativo e em seus impactos sobre as estratgias dos diversos atores envolvidos, mas tambm nos interesses societrios filtrados na arena parlamentar. Assim, analisando a derrota do governo FHC no caso da reforma da previdncia que resultou apenas em ajustes no sistema, Melo (2002) indica que no s erros estratgicos por parte do governo na conduo do processo1 mas o carter especfico da matria, que envolvia perdas concentrados para grupos organizados e benefcios difusos, determinou forte resistncia no Congresso. Em vrios momentos da tramitao da reforma, houve dissidncia na base governista, quando os membros dos partidos governistas votaram contra os encaminhamentos das lideranas, orientando-se pelas presses dos grupos perdedores com a reforma, especialmente os servidores pblicos, os aposentados e pensionistas (pg.126). Na verdade, como se indicar a seguir, as centrais sindicais tiveram papel ativa na reforma da previdncia social. Estudando o processo de privatizao das empresas estatais desenvolvido pelo governo FHC, Almeida & Moya (1997) tambm considera que, embora a iniciativa e a concepo inicial do projeto tenham se originado no Executivo federal, o Congresso exerceu influncia em seu desenho e na fisionomia que o processo acabou assumindo. A relativa facilidade com que estas reformas foram aprovadas pode ser explicada pela majoritria adeso dos congressistas a esta agenda, conforme dados de surveys e entrevistas com lideranas de vrios partidos. Em suma, no caso das mudanas na ordem econmica, se o Congresso no impediu a reforma patrimonial do setor pblico - aprovando por voto de liderana a maior parte da legislao e no caso de votao nominal, por larga maioria - o papel do legislativo no foi irrelevante. Trs dispositivos legais so particularmente expressivos da ao congressual, resultando de longa tramitao e recebendo emendas significativas extensamente negociadas entre Executivo e Legislativo: a lei 8.630 que define os parmetros para a administrao dos portos brasileiros; a lei 8.987 que regulamenta a concesso dos servios pblicos para a iniciativa privada e a lei 8.031 que estabelece as normas do Programa Nacional de Desestatizao (PND). Segundo ainda Almeida, mesmo que o poder de veto do Executivo tenha excludo o Congresso da deciso sobre empresas pblicas includas no PND e
1
Segundo analistas, um erro estratgico do governo que ajuda explicar sua derrota foi o encaminhamento em uma s proposta de emenda constitucional (PEC no.3)das reformas do sistema INSS , dos servidores pblicos e dos fundos de penso, permitindo a formao de uma ampla coalizo contra a reforma, aglutinando os interesses dos perdedores(Melo, op.ci.p.147)
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reafirmado o comando do Executivo na implementao das privatizaes, o legislativo tratou de limitar a participao estrangeira na privatizao; democratizar a composio da comisso diretora do PND por meio da incluso de representantes dos trabalhadores; tornar mais visvel opinio pblica o processo de venda das estatais e finalmente assegurar a continuidade da participao do congresso na definio das empresas privatizveis (p.130). Portanto, conclui a autora, as reformas econmicas que levaram privatizao das empresas estatais no governo FHC foram processos altamente negociados, contando com apoio decisivo do Congresso. Como a arena que restou oposio foi o Judicirio, analisaremos a seguir como a literatura estuda este processo.
2.4.Judicirio e reformas no Brasil recente
Em trabalho que examina de forma especfica o papel do judicirio no processo de reformas econmicas iniciado no governo FHC, Taylor (2005) afirma que este ator teve participao central, com influncia na efetivao das reformas necessrias para garantir a estabilidade econmica. O autor desenvolve dois argumentos interrelacionados. Primeiro, a estrutura institucional do judicirio brasileiro tem uma forte influncia na distribuio de poder entre grupos da sociedade, favorecendo alguns, em especial, os grupos organizados e corporativistas, mais do que cidados comuns. Alm disso, com o alto grau de autonomia dos juizes e a falta de mecanismos de vinculao de decises judiciais, aqueles grupos com acesso direto ao Supremo Tribunal Federal tiveram maior possibilidade de se inserir nos debates sobre a poltica econmica nos tribunais. Segundo, como as reformas efetuadas no governo FHC implicaram perdas para grupos poderosos, elas foram contestadas judicialmente justamente por grupos com forte influncia e bom acesso ao judicirio, especialmente no STF. No foi por acaso ento que o judicirio se tornou arena privilegiada para o questionamento das principais reformas econmicas implementadas neste perodo, para surpresa dos mercados financeiros (e at de cientistas polticos) diz aquele autor. Em suma, a atuao do judicirio como instncia de veto, no qual certos atores polticos tiveram possibilidade de atuar como veto player certamente influenciou o percurso da luta pela estabilidade monetria e as reformas no Brasil recente.
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2.5. Empresariado e sindicatos nos processos de reformas
Olhando para a atuao do empresariado nos tempos mais recentes de reformas, podese indicar o estudo j citado de Campos (2002) que o aponta como ator privilegiado, junto com o Executivo Federal nas mudanas tributrias do governo FHC. Segundo esta autora, estruturou-se neste processo reformista um panorama de dicotomia inconcilivel de interesses, na medida em que o primeiro empunhava a bandeira da arrecadao, e o segundo, a bandeira da produo, em um contexto de estabilizao econmica com base em altas taxas de juros e em um regime cambial semi-fixo e sobrevalorizado. Ao tentar explicar as razes dos impasses da reforma tributria no governo FHC, a autora discute o papel dos atores polticos. Segundo ela, trs hipteses podem ser levantadas. Em primeiro lugar, no havia cooperao entre o empresariado industrial e o Executivo Federal no que tange racionalizao do sistema tributrio. Este aspecto enfatizado porque nem a desonerao das exportaes, importante ponto de convergncia de interesses entre o empresariado e o governo, era isenta de conflito entre os atores. Em segundo lugar, embora o governo tenha enviado sua proposta de reforma ao Congresso nunca houve um interesse real por parte do governo de inclu-la na agenda poltica do Presidente FHC. Na medida em que a opinio pblica no percebia a reforma como um ganho, tal qual a estabilidade econmica, a escolha poltica do governo foi posterg-la e proteger o projeto da estabilidade. Em terceiro lugar, a autora afirma que o substitutivo apresentado pelo relator da CESP, em 1999, foi produto de uma costura poltica mais prxima de um consenso entre os diferenciados interesses dos atores envolvidos, da esfera federal, estadual e elite econmica, mas sucumbiu diante de uma burocracia federal irredutvel. A mudana no contexto mudou as preferncias da burocracia. Em 1999, ocorreu a maxidesvalorizao do real e o incio de um perodo de fragilidade econmica e poltica. A popularidade do presidente caiu significativamente, comparada ao segundo mandato, e o governo passou a vetar mudanas que implicassem aumento desnecessrio de riscos no duplo campo da economia e da poltica (pg. 02). Tambm Melo (2002) indica a participao importante de atores societrios no processo de reforma tributria do governo FHC. Alm dos grupos de interesse privados envolvidos no debate sobre legislao do imposto de renda, buscando garantir isenes, incentivos e benesses diversas atravs do regime tributrio, destaca-se a proposta FIESP/CUT que, dentre as que se originaram fora da arena parlamentar foi a que teve maior repercusso.
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Ela era composta da juno de propostas de duas entidades empresariais (FIESP e PNBE), trs centrais sindicais (CUT, CGT e Fora Sindical) e entidades industriais ligadas aos empregadores (CNI, SINPI, ACORDE, ABIMAQ, IEDI, etc.). Segundo Melo, representando a articulao do mundo do trabalho organizado face ao profundo processo de reestruturao econmica em curso, esta proposta visava reduo de impostos para permitir a competitividade da produo no pas e assim, garantir, a retomada do desenvolvimento econmico e o nvel de emprego. Mesmo articulando sindicatos patronais e operrios, ela no chegou a produzir grandes avanos no processo em tramitao da reforma tributria no Congresso, o qual, dadas a complexidade tcnica da matria e a alta centralidade da matria na agenda pblica se tornou um quase monoplio legislativo de um conjunto de especialistas em finanas pblicas(Melo, op.cit.pg.101).
3. As coalizes reformistas Invertendo o modo de anlise da literatura tradicional, a qual decorre do plano de reformas a conformao da coalizo e a unio dos interesses, Palermo(1998) postula que a coalizo poltica estrutura a agenda reformista. A coalizo no apenas faz a conexo entre plano e interesses, mas tambm tem capacidade de estruturar interesses, definir o perfil do processo reformista e seus resultados. Para superar a viso linear de certa literatura que reserva papel residual poltica na medida em que v a coalizo como o resultado da elaborao do plano e da organizao dos interesses, Palermo argumenta, que a coalizo surge antes do plano, sendo ela que possibilita a elaborao do plano de reformas. Analisando os governos democrticos no Brasil (Sarney) e na Argentina (Alfonsin) caracterizados pela grande dificuldade de organizar uma coalizo para formular uma poltica econmica que envolvia risco de quebras traumticas ou desestabilizaes, aquele autor indica que a principal caracterstica da coalizo unir os contrrios. Na ausncia desta configurao, as dificuldades so contornadas com o decisionismo e o tecnocratismo dos planos. Por esta razo as reformas econmicas nestes dois pases foram tentativas limitadas, ensaios parciais, margem, desprovidos de densidade poltica. Comparando ainda os processos reformistas no Brasil e na Argentina, Palermo observa que eles se diferenciam quanto a sua estratgia e quanto adoo de um paradigma terico: no Brasil, a reforma foi gradual e no condicionada por nenhum blueprint, enquanto na Argentina a reforma foi feita com estratgia de blitzkrieg e conforme paradigma do Consenso
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de Washington. Mas a diferena mais importante est na dinmica poltica: fuga para frente na Argentina, e preservao de interesses no Brasil2. A estratgia de fuga foi adotada na Argentina porque l surgiu uma conscincia de fracasso geral nas polticas pblicas, enquanto no Brasil existia uma memria de sucesso relativo (o milagre econmico). Sobre a preservao de interesses, Palermo destaca o papel da aliana entre agncias pblicas desenvolvimentistas de financiamento e o setor industrial no Brasil (a aliana financeira, como entre instituies que favorecem a ortodoxia e suas bases de apoio social potenciais, como os banqueiros, que eram relativamente dbeis no Brasil, ao contrrio da Argentina). Ou seja, o tipo de aliana e de coalizo entre Estado e atores sociais determinou, no Brasil, no o surgimento de idias reformistas ortodoxas, do blueprint do Consenso de Washington, mas sim de um amlgama terico, vago o suficiente para acomodar-se a diferentes obstculos estruturais e institucionais. O que diferencia o perodo imediatamente posterior democratizao (governos Sarney e Alfonsin) e o perodo em que se formam as agendas reformistas (1989 na Argentina e 1995 no Brasil) a possibilidade de construo poltica de coalizes reformistas. Essas coalizes so heterogneas e frgeis, mas foram o veculo de um conjunto de grandes transformaes. Na Argentina de 1989, havia um campo empresarial dominante, os financistas, que permitiram a adoo de um paradigma de poltica pblica (poltica ortodoxa) e o campo popular estava esmagado pelos efeitos desagregadores da hiperinflao. A capacidade de veto ou de bloqueio estava desgastada o suficiente para permitir a adoo da estratgia de blitzkrieg. No Brasil de 1995, muito diferentemente, ainda havia a ambigidade entre futuro e passado, expressa tanto na indeciso do empresariado entre a continuidade da poltica de fomento industrial e liberalizao da economia, quanto na aliana entre a elite modernizadora (PSDB) e a elite retrgrada (PFL). A conjuntura (vazio poltico no governo de Itamar) permitiu a aliana entre as principais foras: elite modernizante, mquinas polticas clientelistas e respaldo popular (este devido ao sucesso do Plano Real ainda no governo Itamar). Essa atividade de estabelecer vnculos de sentido entre a estabilidade poltica e o programa de reformas essencialmente poltica, e nada tecnocrtica.
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Essa diferena entre dinmica de fuga e dinmica de preservao de interesse permite explicitar diferenas na gesto macroeconmica. O Plano de Conversibilidade fixou o cmbio atravs de lei, enquanto o Plano Real manteve a liberdade do governo sobre a definio do tipo de controle de cmbio.
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Dinmicas de reforma diferentes: de fuga na Argentina, e de reestruturao defensiva no Brasil (o argumento pr reforma no Brasil se baseava na prudncia e no gradualismo: se a globalizao inevitvel, melhor se acomodar ativamente do que resistir teimosamente; ou seja, est fora de questo mudar tudo radicalmente). No Brasil, como no h forte coeso entre as elites polticas, econmicas e governamentais, as diferenas internas se registraram constantemente no plano das reformas, mas sem significar um bloqueio das mesmas. As alianas se estruturam com centro nas lideranas pessoais (p.155). Por isso, foi importante para Menem e FHC conseguir a reeleio, mesmo ao custo poltico do casusmo da alterao da regra.
Concluso: esboo provisrio do modelo terico
Tendo como base os paradigmas tericos referentes reforma do Estado e anlise da literatura sobre o caso brasileiro, tomamos como base para os estudos empricos o modelo desenvolvido por Couto e Abrucio (2003). O Quadro abaixo sintetiza as principais variveis que sero levadas em conta em nosso trabalho:
Quadro 1 Elementos do Jogo Poltico Elementos Constitutivos

Preferncias, idias, interesses
Objetivos
Polticas pblicas, conformao institucional, obteno de recursos Incremento ou preservao, meio para consecuo da agenda Regulao do uso dos recursos, ordenamento do jogo Consecuo das agendas
Efeitos
Modula (altera ou preserva) a distribuio de recursos e o arcabouo institucional Definio das preferncias e da posio relativa dos atores Conformao das condies do jogo, fixao de limites e possibilidades Conformao do cenrio estratgico
Configurao
Agendas
Plataformas governamentais, projetos polticos Cargos, dinheiro, representatividad e, prestgio, influncia Leis, estruturas organizacionais, regras morais Coalizes, conflitos, alianas, acordos, oposio
Recursos
Poder poltico, poder econmico
Instituies
Regras formais e informais Agendas, recursos, identidade
Atores
COUTO & ABRUCIO, 2003: 272.
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Adotamos estas variveis como as orientadoras do trabalho emprico. Primeiramente, elas trazem vantagens frente ao institucionalismo mais estreito, que no capta o papel mais ativo e dinmico dos atores. Alm disso, esta perspectiva avana em relao s abordagens centradas nos agentes, por meio da anlise da relao entre agendas e instituies, as primeiras tomadas como idias que conformam uma trajetria de polticas pblicas, com impacto de path dependence sobre as escolhas institucionais. Por fim, ao centrar o foco no problema da constituio de coalizes, nos termos da advocacy coalition, procura-se conciliar o entendimento da varivel estratgica da ao comportamento referenciado postura dos outros e restringido por recursos e normas institucionais com a percepo do aprendizado frente s polticas de reforma do Estado. Trata-se ainda de um primeiro esboo terico que ser testado nos estudos empricos. A partir das anlises efetuadas, pretendemos na prxima fase do trabalho, aperfeioar substancialmente o modelo e, assim, torn-lo um instrumento heurstico com maior capacidade explicativa da relao entre o sistema poltico e os processos de reforma do Estado.
Referncias Bibliogrficas:
ABRUCIO, F. L. (1998). Os bares da federao. Editora Hucitec, So Paulo ALMEIDA, M. H. T. & MOYA,M.(1997). A Reforma Negociada: O congresso e a poltica de privatizao In: Revista Brasileira de Cincias sociais (RBCS) volume 12(34), junho, pp119-132 ALMEIDA, M,. H. T. (2001). Privatizao das Telecomunicaes In: Revista de Economia Poltica, vol. 21(82), abril-junho, pp.43-61 CAIDEN, G. (1991). Administrative reform comes of age. Walter de Gruyter. Berlin/New York. CAMPOS, I. W. (2002) O Impasse da reforma tributria na era FHC. Tecnocracia versus elite industrial: o triunfo da arrecadao sobre a produo. Tese de Doutoramento apresentada na FFLCH da Universidade de So Paulo( mimeog..) COELHO, V. S. (1999). A reforma da Previdncia e o jogo poltico no interior do Executivo. Novos Estudos CEBRAP (55). COUTO, C. & ABRUCIO, F. L.(2003). O segundo governo FHC: coalizes, agenda e instituies In: Tempo Social, volume 15, no. 2, novembro
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PAPER II TRAJETRIA DA REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL: CONDICIONANTES DO SUCESSO DO GOVERNO LULA
Ceclia Olivieri
Neste trabalho pretendemos analisar a trajetria da reforma da Previdncia no governo Lula, confrontando-a com a do governo FHC e dialogando com a literatura que tenta explicar os determinantes deste processo. Argumentamos aqui que os fatores micro-institucionais, como as regras de procedimentos legislativos, ressaltados pela literatura, no so suficientes para explicar a aprovao da reforma em 2003. necessrio compreender como a trajetria do processo reformista, iniciada desde antes do governo FHC, afetou, de forma importante, as posies e estratgias dos atores e como estes atuaram sobre as conjunturas especficas. Com isso, pretendemos introduzir na anlise a dimenso histrica, incorporando os conceitos de path dependence, incrementalismo e de conjunturas crticas.
Breve balano da literatura sobre reforma da Previdncia no Brasil
Os principais trabalhos sobre a reforma previdenciria tm dado nfase aos aspectos institucionais como fatores explicativos. Para Marcus Melo (2002, do livro O Estado numa era de reformas), a natureza da reforma, a estrutura do sistema previdencirio nacional e a estratgia de invisibilidade adotada pelos polticos explicam as dificuldades e a incompletude da reforma do primeiro governo FHC. Para Carlos Melo e Ftima Anastasia (2004), que compararam as reformas de FHC e de Lula, a mudana da posio institucional de oposio para situao, e vice-versa - entre PT e PSDB determinou a possibilidade de o PT promover uma reforma contra a qual havia lutado nos anos anteriores e de, inclusive, obter maior sucesso que FHC na tramitao e no resultado final. So poucos os trabalhos que do nfase para os atores envolvidos no processo de reforma ou que levam em considerao sua longa trajetria, iniciada antes da Constituio de 1988. Analisando a relao entre burocracia e presidncia da Repblica, Vera Coelho (1999) fornece uma viso mais ampla do processo de reforma ao resgatar os debates da dcada de 80, e revela as disputas intra-burocrticas e seus reflexos na definio do sistema previdencirio na nova Constituio e nas propostas de
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reforma do incio da dcada de 1990. Em outro trabalho em que analisa as reformas constitucionais, Marcus Melo (2002a, o livro Reformas Constitucionais no Brasil) faz uma breve e meno ao papel dos tcnicos da burocracia e suas associaes na definio do projeto de reforma da previdncia, mas essa varivel no compe a explicao do resultado final. Para Melo (2002), a natureza da reforma e a estrutura do sistema previdencirio brasileiro tiveram como efeito promover o fortalecimento dos opositores reforma proposta por FHC em 1995, dificultando sua aprovao. A dificuldade poltica intrnseca de restringir programas sociais, especialmente no caso de um sistema maduro e cuja legitimidade poltica e social no era profundamente contestada, e a elaborao de um projeto amplo, que previa alteraes nos regimes pblico e privados de aposentadoria, catalisaram uma oposio de grande espectro. A formao de uma coalizo de apoio reforma foi muito difcil, acarretando grandes derrotas nas votaes e o fracasso em alterar as bases do sistema pblico de aposentadoria, como integralidade da aposentadoria e a contribuio dos inativos. A estratgia da invisibilidade foi o fator que garantiu ao governo FHC suas maiores vitrias. Atravs dessa estratgia, os polticos dissimularam suas responsabilidades, atribuindo as mudanas a outros atores e descaracterizando escolhas polticas como decises tcnicas. O autor recorre a essa idia como o complemento analtico necessrio ao argumento inicial da impossibilidade de reformas com custos concentrados. Para no invalidar a premissa de que reformas da previdncia no ocorreriam por causa dos elevados custos polticos de restringir programas sociais, o autor explica que a reforma, de fato, ocorreu, mas isso s foi possvel graas capacidade dos polticos de no assumir a responsabilidade pelas mudanas. Comparando as reformas previdencirias de FHC e de Lula, Melo e Anastsia (2004) fundamentam sua argumentao na mudana da posio institucional dos atores. A troca de lugares entre situao e posio na eleio presidencial de 2002 alterou as preferncias e as estratgias dos principais atores, e essa mudana favoreceu o desempenho de Lula em comparao ao de FHC nessa reforma especfica. A preferncia do PT foi profundamente alterada, e o partido passou de opositor a propositor da reforma da previdncia. A ocupao da posio de governo (e a fruio dos recursos institucionais de concentrao de poder) e outras alteraes contextuais teriam permitido ao PT aprovar sua proposta com maior facilidade que FHC. O PSDB, ao passar para a oposio, no pde adotar a mesma estratgia do PT de opor-se sistematicamente ao governo. Essa estratgia no estava disponvel aos tucanos, pois soaria muito estranho aos eleitores o PSDB mudar to radicalmente de opinio sobre um tema que defendera de forma to arraigada quando no governo.
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Para Melo e Anastasia, o que explica o sucesso de Lula em aprovar as mudanas que o governo anterior no conseguiu foi o fato de o PT dispor dos instrumentos institucionais de imposio de disciplina aos membros da coalizo e algumas mudanas contextuais, como o apoio do PSDB e dos governadores reforma de Lula, a alterao das regras sobre DVS (Destaques para Votao em Separado) que reduziu a possibilidade de a oposio usar esse instrumento para dificultar as votaes, e uma agenda menos carregada devido aprovao de vrias reformas no governo anterior. Do nosso ponto de vista, a diferena na posio ocupada pelos atores no altera suas preferncias, como afirmam Melo e Anastasia, mas apenas suas estratgias. O que explica a mudana na posio um conjunto mais amplo de fatores, entre os quais tem grande peso, no caso da reforma da previdncia, a consolidao poltica da idia de reformas nos ltimos vinte anos. A posio do PT em relao reforma da previdncia no se alterou na eleio de 2002, no momento em que Lula e o PT decidiram adotar um discurso favorvel s reformas e manuteno da poltica econmica na campanha eleitoral. Essa mudana ocorreu de forma paulatina, ao longo do processo de consolidao da agenda reformista no pas. Apenas a estratgia de Lula e do PT mudou de um dia para o outro, em conseqncia da posio diferente que passou a ocupar em 2003. Os trabalhos de Marcus Melo e de Melo e Anastasia assumem as escolhas dos atores como dadas a priori. A sociedade sempre prefere mais poltica social, e por isso sempre vai se opor a propostas de reforma, e os polticos preferem manter o status quo, devido aos custos de assumir a responsabilidade por mudanas impopulares. Essa viso desconsidera a anlise da histria e a trajetria de alterao das preferncias reais dos atores. Nesse sentido, no se pode afirmar, como estes autores fazem, que foi apenas a alterao da posio institucional que fez o PT mudar sua opinio sobre a necessidade da reforma. Outros fatores devem ser levados em considerao, como a longa trajetria da agenda reformista no Brasil, a elaborao de diagnsticos mais precisos sobre a gravidade da crise previdenciria, a conscientizao dos atores sociais sobre a crise e a necessidade de reforma, as circunstncias polticas e econmicas em que o PT assumiu a presidncia em 2003. No foi s o PT que mudou sua posio em relao reforma da previdncia. Polticos de outros partidos, entidades da sociedade civil organizada e a opinio pblica passaram a apoiar a agenda reformista, e um dos indicadores dessa alterao foi a reeleio de FHC. Mas a adoo da agenda reformista nos anos 90 no foi fruto da chegada ao poder de mentes esclarecidas. Ela foi, em boa parte, resultado de debates pblicos e intra-burocrticos que j
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ocorriam desde o incio da dcada de 80. Analisando os antecedentes da reforma da previdncia, Coelho (1999) mostra que os tcnicos do Ministrio do Planejamento alertavam para problemas futuros de caixa j no incio dos anos 80, e que as modificaes da Constituio de 1988 no sistema de seguridade, como o estabelecimento do salrio mnimo como piso dos benefcios, s foram regulamentadas na dcada de 1990, por causa de conflitos entre a burocracia previdenciria e o Congresso. A anlise institucional tambm no mostra como os atores alteram sua estratgia em funo das circunstncias e das suas prprias histrias. Atores com histrias e preferncias diferentes no reagem da mesma forma a alteraes das circunstncias ou das regras institucionais. Se no fosse assim, como explicar as enormes divergncias internas ao PT para aprovar as reformas, em especial a reforma da previdncia? Nenhum outro partido tem parlamentares com trajetrias pessoais e carreiras polticas to profundamente associadas ao movimento sindical, tanto no setor privado quanto no pblico. Essa peculiaridade dos parlamentares petistas em relao aos dos demais partidos impediu que o partido adotasse a nova posio do governo perante as reformas de forma inequvoca e to unido e disciplinado quanto na poca da oposio. O trabalho de Coelho (1999) mostra a importncia de compreender a histria das instituies e suas clivagens internas. Analisando os conflitos intra-burocrticos na definio dos projetos de reforma previdenciria, a autora mostra como dois grupos internos burocracia do Executivo lutaram durante as duas ltimas dcadas para estabelecer os contornos do sistema pblico previdencirio. Um dos grupos, que defende o sistema de repartio e prope reformas incrementais, oriundo da tradio dos cardeais da previdncia, a burocracia previdenciria constituda na dcada de 20 e que construiu a previdncia pblica brasileira. Ele defende o sistema pblico de repartio e procura manter o poder da burocracia previdenciria sobre o sistema. Este grupo se uniu aos tcnicos da rea econmica, comungando a defesa da prioridade do equilbrio atuarial do sistema. O outro grupo descende dos tcnicos desenvolvimentistas pr-64 e defende a utilizao do sistema previdencirio como sistema de poltica social mais abrangente, abrangendo atuao na rea da assistncia social. Essa diviso interna enfraqueceu a burocracia previdenciria, permitindo aos presidentes da Repblica manipular as disputas intra-burocrticas de forma a escolher o projeto que mais se adaptasse s suas preferncias. O poder relativo dessas parcelas da burocracia variou, portanto, conforme o apoio poltico do Presidente. A prioridade de Sarney
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ao resgate da dvida social o aproximou do grupo que defendia a previdncia como poltica social mais abrangente, o que permitiu a grande influncia desse grupo na constituinte de 1988. Nos governos seguintes, a prioridade integrao econmica internacional e ao combate inflao fortaleceu os grupos tcnicos da rea econmica, fazendo prevalecer uma viso sobre a prioridade da sustentabilidade financeira do sistema. Este trabalho de Vera Coelho resgata a importncia da compreenso da trajetria das instituies e dos atores para compreender a evoluo dos projetos de reforma. As reformas no surgem do nada nem evoluem em um vcuo social. A trajetria da reforma da previdncia no Brasil restringia os caminhos possveis, tanto para Lula quanto para FHC. Uma anlise comparativa entre as reformas aprovadas nos governos FHC e Lula deve considerar no apenas a mudana na posio dos atores ocorrida com a eleio de Lula, mas tambm o contedo da reforma, seu histrico (path dependence), o calendrio eleitoral e a estratgia dos atores. A comparao entre as reformas previdencirias de FHC e Lula mostra, em primeiro lugar, a fora com que opes polticas anteriores restringiram o leque de opes dos governos futuros. A anlise comparativa tambm permite avaliar, dentro do espao de manobra que resta aos atores, como foram desenvolvidas as estratgias e como os atores manipularam as instituies polticas e a conjuntura de forma favorvel a seus projetos. A seo seguinte veremos como os antecedentes da reforma restringiram sua trajetria nos dois ltimos governos.
Antecedentes do processo de reforma da Previdncia: o fim do processo inflacionrio e a percepo mais clara da crise O sistema previdencirio brasileiro um dos mais antigos da Amrica Latina, e j passou por vrias reformas ao longo de seus mais de 80 anos de existncia. O primeiro programa pblico de penso foi iniciado em 1923, com o modelo de contribuies tripartites (pagas pelos trabalhadores, pelos empregadores e pelo governo) e com o sistema de repartio ou pay-as-you-go (como ainda hoje). Nas primeiras dcadas, a proteo da previdncia no Brasil se estendia a poucas categorias de trabalhadores, em especial s categorias relacionadas aos setores mais dinmicos da economia na poca (os setores exportadores), como os ferrovirios e os porturios. Apenas na dcada de 70 a proteo social da aposentadoria deixou de ser um instrumento de controle corporativo do governo sobre os trabalhadores e se tornou um direito inerente cidadania. Todos os trabalhadores formais urbanos e os servidores pblicos foram integrados ao sistema pblico de previdncia. A incluso dos
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trabalhadores rurais comeou na dcada de 70 e foi consolidada na Constituio de 1988 (Hochman e Williamson, 1995). As propostas de reforma da dcada de 90 no configuram, portanto, a primeira tentativa de reformar a previdncia pblica no Brasil. Muitas mudanas foram realizadas desde a sua criao. Nas dcadas de 30 e 40 as reformas tinham o objetivo de expandir a cobertura do sistema, incorporando novas categorias trabalhistas, de acordo com a tendncia mundial de consolidao do Estado de Bem-Estar Social. O crescimento econmico e a alta proporo de trabalhadores ativos em relao aos inativos garantiram a sustentao econmica do sistema e sua expanso nestas primeiras dcadas. O perodo seguinte, nas dcadas de 60 e 70, foi marcado pelas primeiras iniciativas de reformas para tentar resolver problemas administrativos e financeiros que o sistema comeava a apresentar. Em 1967 o sistema foi centralizado, com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social INPS, com o objetivo de aumentar o controle federal sobre os gastos e sobre as regras previdencirias. Muitos institutos de previdncia eram estaduais e seguiam regras prprias. Tambm foram realizadas mudanas para equilibrar as finanas da previdncia, que j apresentavam um quadro de deteriorao por causa do envelhecimento da populao e do final do milagre econmico. O quadro atual de crise da previdncia brasileira remonta s dcadas de 70 e 80, e tem origem em aspectos internos e externos ao sistema, como o aumento da expectativa de vida da populao, a reduo dos contribuintes devido informalizao da economia e estagnao econmica, e ainda a utilizao das receitas previdencirias para outros fins. Apesar da realizao de diagnsticos sobre as dificuldades de sustentao do sistema previdencirio na dcada de 80, a percepo da crise pelos atores polticos e sociais e sua incorporao na agenda poltica bem mais recente. Somente na dcada de 90 esse tema entrou na agenda poltica e foram apresentadas e discutidas novas reformas. As reformas apontadas como necessrias pelos tcnicos a partir dos anos 80 no foram retardadas apenas por falta de viso dos polticos e pelos interesses de grupos beneficirios (e potenciais perdedores em uma reforma), mas, principalmente, pela dificuldade poltica de refazer o pacto social em torno da previdncia. A percepo e a aceitao de que o Estado no podia mais arcar com o volume de gastos e de que seria preciso redistribuir os nus e os benefcios foi construda paulatinamente. Essa foi a parte mais difcil da reforma: reconstruir o acordo social entre governo e sociedade sobre um novo modelo de financiamento e de distribuio dos recursos da previdncia.
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A Constituio de 1988 teve papel importante na definio das reformas da dcada seguinte. Em um primeiro momento, a idia da Constituio Federal como um avano na garantia dos direitos sociais (a constituio-cidad) gerou um clima que amorteceu os prognsticos negativos e reforou a posio dos grupos sociais e polticos que defendiam a manuteno e a viabilidade do atual sistema. Por outro lado, a Constituio acelerou, concretamente, a crise econmica da previdncia, ao estabelecer o salrio mnimo como indexador das aposentadorias e penses e ao incluir os funcionrios no estveis no quadro de servidores com direito aposentadoria integral. A ausncia de indexao permitia aos tcnicos da previdncia manter o equilbrio entre receitas e despesas atravs da desvalorizao do valor real dos benefcios. Acelerando a degradao das contas da previdncia, a Constituio reforou os diagnsticos negativos e a construo poltica da crise da previdncia como um problema grave e urgente. A estabilizao econmica alcanada a partir de 1994 tambm facilitou o encaminhamento poltico do tema da reforma. O controle da inflao esgotou o recurso s receitas inflacionrias que, at ento, permitiam aos governos federal e estaduais amenizar os efeitos do crescimento das despesas pblicas, especialmente dos gastos com as aposentadorias. O fim da inflao desnudou a gravidade do dficit pblico e imps a busca por solues no mais apenas paliativas. Ao mesmo tempo em que aumentava a conscincia sobre a gravidade da crise nos gastos pblicos e impunha a adoo de medidas concretas de reordenao das finanas, o controle da inflao abriu espao na agenda pblica para a discusso de reformas mais profundas, e no apenas na rea previdenciria. Boa parte das energias dos governos da Nova Repblica haviam sido concentradas em polticas de estabilizao econmica. Entre 1985 e 1994 os planos e pacotes econmicos mobilizaram o pas. O sucesso do Plano Real retirou da agenda pblica o tema do combate inflao, cedendo espao para a discusso sobre as reformas estruturais. Mas esses fatores internos, como crise econmica, alterao da estrutura etria da populao e condies polticas de implementao das reformas, no so os nicos que determinaram o curso recente das reformas. As reformas previdencirias da dcada de 90 fazem parte de um conjunto maior de mudanas, que tambm foram realizadas em muitos pases latino-americanos. Essas reformas estruturais, como a privatizao e a abertura comercial e financeira, e as reformas do aparato administrativo consistiram, na maioria dos casos, respostas s crises econmicas e s presses internacionais dos organismos de
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financiamento. Tais mudanas na Amrica Latina se incluem, por sua vez, em um quadro mais amplo de reorganizao dos sistemas de welfare por que tambm passaram os pases centrais, especialmente na Europa. Um conjunto de teorias foi desenvolvido para explicar essa alterao na rota do padro de desenvolvimento dos aparatos pblicos e a realizao das reformas que ficaram conhecidas como neoliberais. A anlise comparativa internacional das experincias de reforma previdenciria privilegiou como fatores explicativos os fatores estruturais, como a crise do Estado e dos sistemas de previdncia, e aspectos internacionais, como a situao de dependncia da ajuda financeira externa dos pases em desenvolvimento, e a construo de um novo paradigma previdencirio pelos organismos internacionais, que prescreveram a substituio de sistemas pblicos por sistemas privatizados e de capitalizao. A orientao dos organismos internacionais para a realizao de reformas, como as privatizaes e a abertura financeira, foram resultado da sua preocupao com a capacidade de governana dos Estados devedores. O fracasso das polticas de estabilizao da dcada de 80 na Amrica Latina levou as instituies internacionais, como o Banco Mundial, a prescrever reformas institucionais, como a abertura comercial, a privatizao e as reformas estruturais. Essa orientao deu origem a uma nova ortodoxia previdenciria, que ressaltava a importncia dos fundos previdencirios como formadores da poupana interna e da capacidade de investimento do pas, com base no exemplo da reforma da previdncia chilena, que privatizou o sistema pblico de aposentadoria. A crise econmica impeliu os pases em desenvolvimento a aceitar os termos impostos pelas instituies e a realizar as reformas como condicionantes da ajuda financeira externa ou da manuteno da credibilidade do pas perante os investidores internacionais. A influncia dos organismos internacionais argumento recorrente na literatura nacional, mas ainda no h estudos que mostrem seu efeito no Brasil. A reforma brasileira foi determinada, em boa parte, pela crise fiscal do Estado e pela estagnao econmica, que reduziram a capacidade de financiamento do Estado e de constituio de poupana pblica, acelerando a degradao das contas pblicas. A alterao da estrutura etria da populao, com aumento do nmero de pessoas aptas a se aposentar, e a reduo das fontes de financiamento, por causa do desemprego e da estagnao econmica, reforaram a crise na rea previdenciria. Crises financeiras internacionais, como a crise asitica de 1999, tambm atingiram o Brasil, que teve que recorrer ao FMI e se comprometer com medidas de reduo do dficit pblico e a realizao de reformas.
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O contexto da reforma no governo Lula: caminhos restringidos pela trajetria passada. Os fatores estruturais e internacionais constituem, para a anlise da reforma dos governos FHC e Lula, o contexto mais amplo, sobre o qual os atores internos tiveram graus variveis de autonomia. Quando Lula assumiu o governo, em 2003, as decises sobre a adeso aos novos paradigmas j haviam sido tomadas, e muitas reformas j haviam sido realizadas ou encaminhadas pelo governo anterior. A opo pela integrao internacional realizada em 1990, a que o governo FHC no apenas deu continuidade como aprofundou, imps-se ao governo Lula, juntamente com seus corolrios, como a poltica econmica restritiva e as reformas, entre elas a da previdncia. Essa deciso sobre abrir o pas e iniciar as reformas estava nas mos do presidente em 1990. Apesar de toda a presso internacional, a deciso no estava dada, mas era uma dentre outras opes. Mas em 2003 essas opes j no se colocavam, ou se apresentavam como reverso de decises anteriores com alto custo poltico. No caso de Lula, o custo poltico de reverter essas decises era maior ainda, devido ao temor de que, ao assumir a presidncia, colocaria em prtica as palavras de ordem do discurso de oposio. Os indicadores do risco pas foram s alturas na poca de sua eleio, e somente regrediram aos patamares normais conforme o governo colocava em prtica, de forma inequvoca, o discurso da responsabilidade fiscal e da manuteno da estabilidade econmica. Para conter e desmentir os temores de que sua atuao na presidncia seria irresponsvel, Lula adotou o figurino mais ortodoxo possvel. Alm disso, a falta de projetos de mudana crveis e viveis e a inexperincia do PT do plano federal reduziram ainda mais as chances de o governo mudar o rumo do processo. Essa conjuntura de crise estrutural e de dependncia internacional e as decises dos governos anteriores constituram o que a literatura define como path dependence, ou seja, um conjunto de processos de longa durao que geram custos muito altos para a alterao do sua trajetria. Isso no significa afirmar a inevitabilidade das decises tomadas no governo FHC ou Lula, ou que seria impossvel ao governo Lula reverter as polticas que at ento foram implementadas, mas apenas que o custo de assumir a alterao da rota era muito alto, e o governo optou por no enfrent-los. Do ponto de vista interno, a trajetria da reforma previdenciria foi reforada pelos fatores econmicos, pela incluso definitiva da reforma na agenda poltica e pela prpria aprovao da reforma no primeiro governo FHC.
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A aprovao da reforma da previdncia no primeiro mandato de FHC significou, por um lado, uma derrota para o governo, pois ele no conseguiu aprovar todas as mudanas pretendidas. Em trs anos de discusses, o governo promoveu alteraes importantes no Regime Geral de Previdncia, como a extino da aposentadoria proporcional e da aposentadoria especial de professores universitrios e a alterao da forma de clculo dos benefcios, impondo condies mais restritivas de acesso ao benefcio. Mas o governo no conseguiu alterar substancialmente o regime pblico, pois a aposentadoria integral e a paridade entre servidores ativos e inativos no foram abolidas, e no foi instituda a cobrana de contribuio dos inativos. Por outro lado, essa reforma mostrou-se um sucesso porque alterou profundamente a trajetria das alteraes futuras do sistema previdencirio. Mesmo sem alterar o tipo de regime previdencirio, que se manteve como regime de repartio, a reforma de FHC abriu caminho para a imposio de regras mais restritivas, para a extino de privilgios de algumas categorias e para a reduo das diferenas e desigualdades entre os sistemas pblicos e privados de previdncia.
A trajetria da reforma no governo Lula: negociao entre os atores
A definio do projeto de reforma na negociao com os governadores
A proposta de reforma da previdncia do governo Lula foi encaminhada Cmara no final de abril de 2003, mas desde o incio do mandato o governo comeou as articulaes polticas em prol das reformas previdenciria e tributria. O objetivo era construir uma coalizo poltica e social de apoio s reformas, e conseguir realizar as mudanas que haviam sido bloqueadas no governo anterior. Uma das linhas de ao do governo foi a convocao de seus ministros para a linha de frente da negociao da reforma. Em janeiro de 2003, o ministro da Previdncia, Ricardo Berzoini, e o do Trabalho, Jaques Wagner, iniciaram o debate pblico com sindicatos e organizaes da sociedade interessados na reforma, em especial as entidades de representao do funcionalismo pblico, setor que ops grande resistncia no governo anterior e que seria o mais afetado nesta reforma. Entre as associaes que participaram destes debates estavam a Confederao Geral dos Trabalhadores e representantes dos setores mais organizados do funcionalismo pblico, como a Associao dos Magistrados Brasileiros e o Sindicato Nacional dos Tcnicos da Receita Federal, alm de representantes do setor privado
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interessados nos novos fundos de penso, como a Associao Nacional da Previdncia Privada e a Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Privada. Uma comisso especial da reforma da previdncia foi criada na Cmara dos Deputados antes mesmo do encaminhamento da proposta de emenda constitucional, para agilizar a realizao de audincias pblicas sobre o assunto com representantes do governo e da sociedade civil. Os Ministrios da Fazenda, do Planejamento e da Previdncia, por sua vez, continuaram divulgando documentos com informaes pr-reforma, mostrando a gravidade do dficit previdencirio e as injustias do sistema. No documento intitulado Poltica Econmica e Reformas Estruturais, o Ministrio da Fazenda afirmou que o desequilbrio financeiro da previdncia era o maior obstculo atual ao desenvolvimento econmico e social do Brasil. Berzoini apresentou aos deputados federais o "Diagnstico do Sistema Previdencirio Brasileiro", em que mostrou as distores do sistema previdencirio; entre elas, benefcios de 17 mil e de 53 mil reais. Especialistas em previdncia, como Kaiz Beltro (IBGE), Renato Follador, Vinicius Pinheiro (ex-secretrio de Previdncia do governo Fernando Henrique Cardoso), Marcelo Estevo de Moraes, Raul Velloso e o advogado Flvio Martins Rodrigues (presidente do Instituto Cultural de Seguridade Social) participaram dos debates. Um dos primeiros movimentos do presidente Lula na construo da coalizo de apoio foi a proposta de debate com governadores sobre as reformas previdenciria e tributria, com o objetivo de elaborar uma proposta conjunta. Os governadores, premidos pelos crescentes dficits das previdncias estaduais e interessados na possibilidade de atribuir a responsabilidade pela reforma ao governo federal, comeam a se mobilizar. O PDT de Brizola se posicionou contra a reforma logo no incio de 2003, mas os principais partidos da oposio, PFL e PSDB frente, declararam apoio reforma da previdncia. As eleies municipais e estaduais estavam longe o suficiente para permitir aos governadores, especialmente os dos partidos de oposio, associar-se imagem positiva do governo federal do PT sem custos eleitorais. Essa disposio reuniu governantes de partidos muito diferentes em prol da mesma causa e promoveu declaraes da oposio em apoio reforma de Lula. Lula promoveu reunies com os governadores entre fevereiro e maro de 2003 para discutir os projetos de reforma tributria e previdenciria. A primeira reunio, em fevereiro, a que compareceram os 27 governadores, resultou em consenso sobre os seguintes pontos: os servidores receberiam na aposentadoria o equivalente remunerao lquida e no bruta, as
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contribuies previdencirias incidiriam sobre o faturamento, e no mais sobre a folha de salrios, a criao do teto e do subteto dos salrios dos servidores ativos e inativos. Alm disso, os governadores fizeram um acordo com o governo federal para aprovar o projeto de lei nmero 9 (PL-9), que institua o teto de benefcios para os futuros servidores pblicos e autorizava a abertura de fundos de penso complementar pelas prefeituras, governos estaduais e Unio. Tambm foi definida uma idade mnima e o fim da aposentadoria por tempo de contribuio para os servidores pblicos. Ao final do encontro, os governadores, que se prepararam para cobrar do governo uma posio mais firme em relao a esses temas polmicos, estavam bem impressionados com a iniciativa do governo. Os governadores de oposio puderam perceber que o governo do PT estava verdadeiramente comprometido com as reformas. Este primeiro encontro deu origem Carta de Braslia, documento em que o presidente Lula e os governadores se comprometeram a tratar como prioritrias as reformas da previdncia e tributria, encaminhando propostas ao Congresso ainda no primeiro semestre de 2003, como de fato ocorreu. Na questo da previdncia, a Carta expressa a concordncia quanto ao diagnstico sobre a urgente necessidade de reorganizar a Previdncia Social ...de forma a garantir os direitos das atuais e futuras geraes.... e quanto adoo de medidas no sentido de reverter o desequilbrio atuarial e financeiro, e de aprovar a contribuio dos inativos e a alquota mnima de contribuio dos servidores pblicos. No caso da reforma tributria, a principal deciso foi a de unificar a legislao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), que seria substitudo pelo Imposto sobre Valor Agregado (IVA). Na segunda reunio com os governadores, em abril, foram definidas mais detalhadamente as medidas da reforma da previdncia. O presidente Luiz Incio Lula da Silva conseguiu agregar os 27 governadores em torno de uma proposta de reforma da Previdncia bastante dura. A proposta acertada previa a cobrana de contribuio dos aposentados do servio pblico para os benefcios acima de R$ 1.058,00, a exigncia de 35 anos de contribuio e de trabalho no setor pblico para a aposentadoria integral, a definio da idade mnima no setor pblico de 60 anos para o homem e 55 anos para a mulher, e a limitao das penses a 70% do valor da aposentadoria original do servidor. Para o setor privado, a proposta previa aumentar para R$ 2.400,00 o teto para os benefcios pagos pelo INSS. Por fim, os governadores acertaram com o governo federal padronizar em nvel nacional a alquota de contribuio dos ativos.
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A articulao entre a reforma da previdncia e a tributria nas negociaes com os governadores foi muito importante para a agregao de foras a favor das mudanas no plano interno, e tambm repercutiu positivamente no plano internacional. O chefe da misso do Fundo Monetrio Internacional (FMI), Jorge Marquez-Ruarte, que estava na capital federal para a segunda reviso do acordo do Brasil com o Fundo, elogiou a Carta de Braslia. Esse apoio foi importante em um momento em que o governo recm eleito lutava para conquistar a confiana dos organismos internacionais e do mercado. Por outro lado, os setores contrrios proposta de reforma, como sindicatos de trabalhadores do setor privado e associaes dos servidores pblicos, logo comearam a se manifestar. Joo Felcio, presidente da Central nica dos Trabalhadores (CUT) defendeu na reunio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social a prorrogao do prazo de discusso da reforma da Previdncia e a retirada do PL-9, em tramitao no Congresso. Lderes sindicais dos servidores pblicos e o presidente do rgo de cpula do Poder Judicirio, o STF, reagiram contra o anncio da incluso da taxao dos inativos no projeto em troca do apoio ao projeto de reforma tributria do Ministrio da Fazenda. Integrantes da Coordenao dos Servidores Pblicos Federais ameaaram promover uma greve nacional se o PL-9 fosse a votao no Congresso. O PL-9 estava em tramitao h quase 4 anos, e foi retirado pelo governo no incio da votao da proposta de emenda constitucional. Esses setores do funcionalismo contavam com o apoio de representantes do PT nas demonstraes de sua insatisfao. Radicais do PT e lderes das mais organizadas categorias do funcionalismo, entre elas juzes, procuradores, delegados de polcia, promotores, fiscais de rendas e auditores do Tesouro, encaminharam carta aberta a Lula contra a reforma da previdncia e contra a conduo da poltica econmica do governo Lula. Como veremos a seguir, a presso do poder Judicirio foi decisiva na alterao de alguns pontos bsicos do projeto, como a manuteno da aposentadoria integral. Alm disso, os conflitos entre petistas contrrios reforma e o governo se estenderiam por todo o processo de tramitao da reforma. A tramitao da reforma3
O sucesso da articulao entre Lula e os governadores promoveu a histrica subida da rampa do Congresso pelo presidente da Repblica, juntamente com os 27 governadores, para
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Esse trabalho cobre a tramitao da reforma da previdncia na Cmara dos Deputados. A tramitao no Senado ser apresentada na prxima fase da pesquisa.
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a entrega dos projetos de reforma aos deputados, no final de abril. Essa estratgia de aliana com os governadores foi mantida pelo governo durante toda a tramitao da proposta, e o apoio dos governadores, pressionando os deputados de seus estados, foi decisivo para a aprovao do texto final da reforma da previdncia, como veremos mais frente. O anncio do apoio do PSDB e do PFL s reformas foi uma maneira de tucanos e pefelistas demonstrarem perante o eleitorado sua fidelidade aos princpios reformistas que haviam defendido no governo anterior, e de demonstrar sua diferena em relao ao modo petista de fazer oposio. Lderes dos dois partidos no perdiam chance de alardear imprensa que seu apoio ao governo nessas medidas era prova da sua coerncia a seus princpios. No decorrer da tramitao, entretanto, apenas o PSDB manteve esse apoio, em boa parte devido ao interesse e s articulaes de seus governadores. Passado o clima de lua-demel dos primeiros meses do mandato de Lula, a cpula do PFL passou a distanciar-se do governo, fazendo oposio s suas propostas. Essa deciso gerou uma crise dentro do PFL, pois os governadores pefelistas defendiam a proposta de reforma. No PMDB tambm houve uma dissonncia entre o lder do partido e os governadores. O apoio de cinco governadores peemedebistas reforma contrariou a posio do lder do partido, Michel Temer, que tentou articular uma estratgia de independncia em relao ao governo. Aos governadores interessava repartir com o governo federal o nus de uma reforma muito desgastante do ponto de vista poltico. O fracasso do governo FHC em alterar substancialmente a previdncia do setor pblico j mostrara a dificuldade e o alto custo poltico de contrariar os interesses dos servidores nas questes previdencirias. A maioria dos governadores preferia a estratgia de atribuir a responsabilidade poltica pela aprovao da reforma ao governo federal (conhecida na literatura de lngua inglesa como blame shifting). Os fatores polticos no eram os nicos a unir os interesses de governadores e presidente. Fatores institucionais constrangiam os governadores favorveis reforma a colaborar com o governo federal. A alta concentrao de competncias legislativas no nvel federal e a grande constitucionalizao das polticas pblicas impem, em um contexto de reforma do Estado, a colaborao dos estados com a Unio para a aprovao de mudanas em nvel estadual. Apesar de alguns estados j estarem aprovando suas prprias reformas (SP e MG aprovaram alteraes em seus sistemas previdencirios em 2003), medidas como definio do teto da aposentadoria, da idade mnima e a criao dos fundos de penso dependiam de regulamentao federal.
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A presso do dficit previdencirio afetava gravemente as finanas dos estados. Os gastos com servidores inativos constituam o principal fator de presso sobre os gastos com pessoal, e ameaavam a capacidade dos governadores recm empossados em 2003 de mostrar bons resultados administrativos e concorrer reeleio. Os governadores dependiam das alteraes nas regras da previdncia para melhorar a situao das suas finanas tanto ou mais que o prprio governo federal. Em 30 de abril o presidente Luiz Incio Lula da Silva e os 27 governadores subiram a rampa do Congresso e entregaram os projetos de reforma tributria e da Previdncia aos deputados. A proposta de emenda constitucional da previdncia, a PEC 40/03, era ambiciosa: pretendia extinguir a aposentadoria integral para os atuais servidores, estabelecendo um teto de R$ 2.400 reais para os benefcios, e instituir a cobrana dos inativos. Como se pode ver na tabela abaixo, a integralidade permaneceu para todos os atuais servidores, foram estabelecidos tetos diferenciados, mas a cobrana foi finalmente aprovada.
Tabela - Comparao entre medidas propostas e aprovadas pelo governo Lula
Tema
Integralidade
Proposta do governo Lula

Fim da aposentadoria integral para os atuais servidores.
Texto final aprovado na Cmara

Mantm aposentadoria integral para atuais servidores, mas define requisitos mnimos de idade e de tempo de servio. Estabelecimento de limite mximo de benefcio dos futuros servidores de R$ 2.400.
Definio de teto
Teto igual ao do Regime Geral de Previdncia Social, de R$ 2,4 mil. No incluiu regras sobre subtetos.
Matm teto dos salrios do poder Judicirio nos Estados em 90,25% da remunerao de ministro do Supremo Tribunal Federal (o governo tentou mas no conseguiu baixar o teto para 75%). Idem.
Clculo da aposentadoria
Novo clculo da aposentadoria: com base em todas as contribuies feitas tanto para o regime nico, quanto para o regime geral. Fim da paridade entre ativos e inativos. Reajuste das penses e aposentadorias por ndice que garantisse seu valor real.
Paridade entre ativos e inativos
Paridade garantida s aposentadorias e penses vigentes. Previso de lei para regulamentar paridade das aposentadorias integrais concedidas com as novas exigncias. Diminuio do redutor das penses para 30%, a ser aplicado na parcela acima do teto (R$ 2,4 mil). A Previdncia Complementar no dever mais ser instituda por lei complementar, e sim por lei de iniciativa do respectivo Executivo
Penses
Limitao das penses a 70% do valor dos proventos do servidor falecido. Criao de regime complementar (por lei complementar) para quem quisesse uma aposentadoria acima do teto.
Previdncia comple-mentar
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Tema
Proposta do governo Lula
Texto final aprovado na Cmara

(federal, estaduais e municipais).
Regra de transio para aposentadoria proporcional
Redutor para os proventos da aposentadoria proporcional de 5% por ano antecipado em relao idade da regra geral (60 anos para homem e 55 anos para mulher idades definidas na reforma de FHC). Cobrana de 11% sobre o que ultrapassar R$ 1.058, para os servidores de todos os entes da federao.
Idem, mas redutor de 3,5% at 2005, e de 5% s a partir de 2006.
brana de contribuio
Cobrana de 11%, mas aumento do teto de iseno para R$ 1.200 para os servidores dos estados e municpios, e para R$ 1,44 mil para os aposentados e pensionistas da Unio.
Fonte: O Estado de So Paulo, vrios exemplares, e stio da Agncia Cmara, da Cmara Federal.
O primeiro passo da tramitao, a aprovao da reforma da previdncia na Comisso de Constituio e Justia (CCJ) da Cmara, foi relativamente tranqila. Em 05 de junho, a emenda foi aprovada sem alteraes e com um placar folgado: 44 votos a 13. Foram apresentados 44 destaques (DVS), sendo 10 de bancada e 34 individuais, mas todos foram rejeitados, em bloco. Um dos fatores que contribuiu para esse sucesso foi o fato de o governo ter conseguido nomear aliados para a presidncia e a relatoria da Comisso, respectivamente os petistas Luiz Eduardo Greenhalgh e Maurcio Rands. A habilidade do governo em alterar a composio das comisses para obter maioria foi fundamental para o governo conseguir manter a disciplina na base aliada. Todas as votaes nas comisses da Cmara foram precedidas pela alterao da sua composio para substituir os membros rebeldes, tanto do PT quanto de outros partidos aliados, por congressistas favorveis reforma. Na Comisso de Constituio e Justia, para garantir a aprovao do relatrio sem modificaes, o PT substituiu dois membros e o PTB substituiu 4 de seus 7 integrantes. Na Comisso Especial, a aprovao do parecer do deputado Jos Pimentel (PT-CE) foi possvel graas substituio de seis deputados rebeldes: trs deputados do PTB, dois do PP, e um do PC do B. A tramitao na Comisso Especial, instalada em 11 de junho, foi marcada pela grande presso dos servidores pblicos, em especial dos membros do poder Judicirio. O governo cedeu s presses, a despeito dos esforos do relator, deputado Jos Pimentel (PT-CE) e do Roberto Brant (PFL-MG), ex-ministro da Previdncia, em manter o texto original. O texto aprovado na Comisso Especial, em votao simblica, em 23 de julho, restituiu o direito aposentadoria integral aos atuais servidores, com alguns requisitos
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adicionais, como idade mnima de 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres), tempo de contribuio de 35 anos (homens) e 30 anos (mulheres) e tempo de 20 anos no servio pblico e de dez anos no cargo; ressuscitou a paridade nos reajustes de salrios da ativa e
aposentadorias, estabeleceu o teto das penses em R$ 1058,00 e reduziu o teto da aposentadoria dos desembargadores estaduais de 90,25% dos proventos dos juzes do STF (conforme estabelecido no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) para 75%. No incio de junho, os servidores pblicos federais deflagraram uma greve nacional e fecharam as portas de reparties por todo pas. Em meados de julho, foi a vez de os juzes estaduais, militares e do trabalho, em uma atitude indita, ameaarem tambm entrar em greve. Apesar de declaraes contrrias greve por parte do presidente do STF, Maurcio Correa, e do Colgio Permanente de Presidentes de Tribunais de Justia, organizaes representativas como a Associao dos Magistrados Brasileiros e a Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho mantiveram a ameaa de greve. O papel do Judicirio foi muito importante nesta reforma, pois os juzes tm o poder de, em ltima instncia, declarar a inconstitucionalidade das medidas aprovadas. Os interesses dos magistrados estavam em jogo, e durante toda a tramitao da reforma as diversas associaes de magistrados defenderam um regime especial para os juzes e a manuteno das regras antigas. Um dos aliados do Judicirio nas negociaes com o Congresso foi o PFL. Em julho, no incio das negociaes na Comisso Especial, o PFL, decidido a marcar posio contra o governo, deu voz s reivindicaes do Judicirio. O presidente nacional do partido, senador Jorge Bornhausen (SC), e os lderes na Cmara, Jos Carlos Aleluia (BA), e no Senado, Jos Agripino (RN), reuniram-se com o presidente do STF, Maurcio Corra, para discutir a proposta do sistema especial de aposentadoria dos juzes. A presso do Judicirio foi decisiva para levar o governo a recuar, aceitando a manuteno da aposentadoria integral dos servidores pblicos. O governo cedeu aos juzes, e as ameaas de greve foram retiradas. Mas essas concesses no agradaram aos governadores e base aliada no Congresso. Esse recuo do governo gerou uma crise entre os aliados, em especial os governadores, que reagiram contra as concesses feitas pelo Executivo e pediram compensaes na reforma tributria. O presidente da comisso especial da Cmara, deputado Roberto Brant (PFL-MG), definiu a reintroduo da aposentadoria integral como um retrocesso. A boa disposio dos governadores se transformou em mal-estar e desconfiana com relao aos compromissos do
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presidente Lula. As alteraes tambm causaram desconforto no ministro da Fazenda, Antonio Palocci, e revolta nos petistas moderados que vinham se batendo no Congresso pela proposta original, acentuando as dificuldades do governo com o PT. Apesar de algumas crticas contra a estratgia do governo de privilegiar a negociao com os governadores, seu apoio foi fundamental. Os governadores pressionaram suas bancadas pela reforma nos momentos chave, mudando o voto de parlamentares de seus estados contrrios reforma. Diante das exigncias dos governadores em receber compensaes na reforma tributria pelas alteraes no texto original da reforma previdenciria, o deputado Roberto Freire (PE), presidente e lder na Cmara do PPS, da base aliada, afirmou que o governo errou ao no escolher o Congresso como centro de todas as negociaes para viabilizar as reformas, preferindo, num primeiro momento, buscar o apoio dos governadores e, depois, do Judicirio. Na votao do parecer do relator na Comisso Especial, o PFL foi o principal articulador das propostas de mudana ao texto base. O partido condicionou sua posio favorvel ao texto votao nominal de trs destaques para votao em separado. Essa manobra foi possvel porque o lder do PFL, Jos Carlos Aleluia (BA), excluiu da Comisso Especial os deputados ligados ao senador Antonio Carlos Magalhes, que haviam ajudado o governo na aprovao da emenda na CCJ. O acordo com o PFL garantiu a votao simblica do texto bsico da reforma e a rejeio conjunta dos mais de 120 destaques apresentados. O governo teve vitria folgada na votao dos trs destaques. Por 27 votos contrrios e 11 a favor, a comisso derrubou a proposta de aumentar de R$ 1.058 para R$ 2,4 mil o pagamento integral das penses deixadas por servidores pblicos. Tambm foi derrubado o destaque que previa a criao de um regime especial para incluir no sistema de previdencirio os 40 milhes de trabalhadores informais foram 25 votos contra e 13 a favor. Por ltimo, o governo conseguiu derrubar o destaque que propunha o fim da taxao dos inativos por 29 votos a favor e 9 contra. O governo tambm teve que negociar muito com seu prprio partido. Para unificar a bancada do PT, o governo desistiu de impedir a apresentao de emendas individuais na Comisso Especial. As principais reivindicaes dos petistas eram a suavizao das regras de transio para os servidores pblicos prestes a se aposentar e o aumento do limite de iseno da taxao dos inativos da Unio para R$ 2,4 mil. Mas antes de ceder s reivindicaes da bancada, os dirigentes do PT e o Planalto exigiram dos deputados a aprovao de uma declarao pblica de apoio reforma.
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As dificuldades internas do PT repercutiam nas relaes do Planalto com o PSDB. Decididos a apoiar a reforma, os tucanos cobravam coerncia do governo ao ministro da Previdncia, Ricardo Berzoini. Aqui ns somos oposio e no seremos mais realistas que o rei. No pode haver contradio entre o que sustenta o governo e o que diz sua base porque isto cria instabilidade poltica na votao, disse o lder tucano Jutahy Jnior (BA) ao ministro. Mal terminou a aprovao do texto bsico da proposta de reforma na Comisso Especial, em 23 de julho, e as negociaes recomearam, anunciando que a luta seria mais intensa nas votaes em plenrio.
Primeiro turno
Em 06 de agosto foi aprovado o texto bsico da reforma em primeiro turno na Cmara, com um placar relativamente folgado. O governo conseguiu 358 votos a favor, 50 alm do mnimo exigido para a aprovao de emenda constitucional, mas amargou 126 votos contra e 9 abstenes. As votaes do primeiro turno terminaram apenas em 13 de agosto, aps a votao de alteraes ao texto. O governo fez duas importantes concesses para garantir a aprovao do texto base: a elevao do teto salarial dos juzes estaduais de 75% para 85,5% da remunerao de ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) e o aumento de R$ 1.058 para R$ 2.400 do limite para o pagamento integral das penses deixadas por funcionrios pblicos e de R$ 1.058 para R$ 1.200 o teto de iseno da cobrana da contribuio previdenciria dos servidores aposentados (para atender Central nica dos Trabalhadores (CUT). Os governadores cederam ao aumento do teto salarial dos juzes estaduais para impedir a equiparao de vencimentos do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica aos dos desembargadores. Para os governadores, a equiparao era uma ameaa maior aos cofres estaduais do que o aumento do teto da aposentadoria dos juzes. A votao em plenrio escancarou as insatisfaes dos aliados com o Palcio do Planalto. Para manter o apoio ao governo na votao das modificaes ao texto, e no derrubar em plenrio itens como a taxao dos servidores pblicos aposentados, PMDB, PL e PTB exigiram do ministro da Casa Civil, Jos Dirceu, alm da liberao de recursos para suas emendas ao Oramento, cargos estratgicos em Braslia e nos Estados, alm de acesso a informaes privilegiadas da rea econmica. Sobre a cobrana dos aliados aps a votao,
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Slvio Pereira, secretrio de Organizao do PT e encarregado pelo Palcio do Planalto de mapear os cargos federais de Norte a Sul afirmou: Nos prximos quinze dias vamos zerar o processo de nomeaes nos Estados. A cpula do Judicirio e os servidores pblicos demonstraram sua insatisfao com as mudanas feitas no projeto de reforma da Previdncia. Eles ainda queriam alterar a taxao dos inativos, as regras de transio dos servidores prximos de se aposentar e o subteto do Judicirio nos Estados. As negociaes sobre as alteraes no texto tambm foram marcadas por queixas de deputados aliados. "Ficou claro para o governo que temos a capacidade de criar dificuldades se formos desconsiderados na hora de negociar", disse o lder do PSDB, Jutahy Magalhes Jnior (BA), aps conversas com os lderes do governo. Nas votaes das alteraes ao texto base, o governo cedeu para garantir a permanncia da contribuio dos inativos. A vitria do governo para derrubar o destaque do PFL que acabava com a taxao dos inativos s foi possvel graas aos votos do prprio PFL e do PSDB. Dos 326 votos contra o destaque, a base aliada ao Planalto contribuiu com 269 votos. Na negociao das alteraes, o governo diminuiu de 50% para 30% o redutor das penses, elevou o teto das penses para R$ 2,4 mil, elevou novamente o teto da aposentadorias dos juzes estaduais (que voltou proporo original, de 90,25% dos proventos dos ministros do Supremo Tribunal Federal) e diminuiu de 5% para 3,5%, nos dois anos seguintes, o redutor para quem se aposentar antes de atingir a nova idade mnima. No texto final da emenda foi mantida a integralidade apenas para os atuais servidores, mas com elevao da idade mnima, do tempo de contribuio e do tempo de exerccio no servio pblico. Uma das principais medidas que sobreviveu s negociaes foi a cobrana da contribuio dos inativos. A luta para cobrar a contribuio previdenciria dos aposentados e pensionistas da Unio foi iniciada por FHC no primeiro ano de seu mandato, em 1995. Depois de cinco tentativas frustradas de aprovar a cobrana na Cmara, em janeiro de 1999 o Planalto conseguiu aprovar projeto de lei que criava as alquotas de contribuio e os parlamentares aprovaram a proposta pressionados pela crise cambial e pelas exigncias do acordo do governo com o Fundo Monetrio Internacional. Mas em setembro do mesmo ano, a cobrana foi considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal porque no havia sido feita atravs de emenda constitucional. Em novembro de 1999, Fernando Henrique conseguiu
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aprovar, na Comisso de Constituio e Justia da Cmara, uma emenda Constituio restabelecendo a cobrana, mas desde ento a proposta ficou engavetada. Um dos principais perdedores da reforma previdenciria foram os trabalhadores do setor pblico. Como Lula conseguiu aprovar uma emenda constitucional que contrariou os interesses de uma das mais tradicionais bases do partido? Do nosso ponto de vista, o peso do histrico da reforma (a exposio constante na mdia dos dficits e das desigualdades da Previdncia e o convencimento dos polticos e da sociedade sobre a necessidade da reforma, realizados no governo anterior) era forte o suficiente para permitir a Lula deixar de atender a um grupo aliado importante: os funcionrios pblicos. A colaborao de lderes experientes de outros partidos foi importante para o PT. Esse fator pode ser atribudo, em parte, inexperincia dos petistas. Em julho de 2003 o Estado publica reportagem sobre o grande prestgio de Sarney no governo Lula. Segundo o jornal, Dirceu e Sarney mantinham conversas dirias. A comentarista poltica Dora Kramer tambm apontou essa inexperincia: Antes de pr em votao o texto base da reforma da Previdncia, na tera-feira, as lideranas governistas na Cmara fizeram, em plenrio, uma consulta aos mais experientes no tema. S depois de falar com os tucanos Aloysio Nunes Ferreira e Jutahy Magalhes, e os pefelistas Inocncio Oliveira e Pauderney Avelino, os que organizavam a votao em nome do Palcio do Planalto tiveram a segurana de que o ambiente era propcio vitria.
Segundo turno
No segundo turno da votao na Cmara, os governadores ameaaram virar o jogo, para pressionar pela aprovao da reforma tributria. PFL e PSDB se uniram para impedir a concluso da votao em segundo turno da reforma da Previdncia na expectativa de o governo assumir o compromisso de atender s reivindicaes da oposio e dos governadores na reforma tributria. A oposio no queria dar duas vitrias ao governo no mesmo dia, votando as reformas tributria e da Previdncia. Hoje o PFL est unido e no vamos deixar votar a Previdncia, avisou o lder do partido, Jos Carlos Aleluia (BA). Queremos atrelar a reforma da Previdncia tributria, disse o deputado Antonio Carlos Magalhes Neto (PFLBA). No momento em que aprovarmos o segundo turno da Previdncia, no teremos mais o poder de fogo para negociar modificaes na reforma tributria, resumiu o deputado Jos Roberto Arruda (PFL-DF).
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Sem o apoio e os votos dos dois partidos, o governo adiou a votao. No dia seguinte, a reforma da Previdncia foi aprovada em segundo turno na Cmara. Quatro meses depois de ter sido enviada ao Congresso pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, a reforma da Previdncia foi aprovada em 27 de agosto em segundo turno pela Cmara. Foram 357 votos a favor da proposta, 123 contra e 6 abstenes. Mais uma vez, foi a oposio, com 60 votos de PFL e PSDB, que garantiu a vitria ao governo. A votao do segundo turno foi tranqila. Apenas uma centena de servidores esteve no Salo Verde da Cmara tentando pressionar por mudanas; entre eles, auditores fiscais, delegados de polcia e juzes. Oposio e governistas mantiveram o acordo firmado na votao em primeiro turno e no apresentaram propostas de mudanas ao texto. O PDT furou o acordo e apresentou destaque para estabelecer o subteto salarial nico nos Estados, mas a proposta sequer foi votada. Bibliografia
COELHO, Vera Schattan (1999). A reforma da previdncia e o jogo poltico no interior do Executivo, in Novos Estudos Cebrap, n. 55, novembro. HOCHMAN, Gilberto & WILLIAMSON, John B. (1995). The Brazilian public pension system: policy changes, political effects, in International Social Security Review, vol. 48. MELO, Carlos Ranulfo & ANASTASIA, Ftima (2004). A reforma da previdncia em dois tempos, Trabalho apresentado no 40 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 21 a 24 de julho de 2004, Niteri, RJ. MELO, Marcus A. (2002). Reformas constitucionais no Brasil instituies polticas e processos decisrios. Editora Revan, Rio de Janeiro. _________ (2002a). A transio incompleta: A reforma da previdncia social no governo FHC, in Fernando Luiz Abrcio e Maria Rita Loureiro, O Estado numa era de reformas: Os anos FHC parte 2. Braslia, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Gesto, Coleo Gesto Pblica.
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PAPER III OS CAMINHOS DA REFORMA TRIBUTRIA : PROJETOS E IMPASSES DE FHC A LULA
Cristiane Kerches da Silva Leite Kssia Caldeira
Introduo
Se discusses sobre a ordem tributria tm sido recorrentes na histria poltica brasileira, elas se intensificaram a partir da Constituio de 1988. S na ltima dcada, podemos mencionar mais de uma dezena de tentativas de reforma da estrutura de impostos vigentes no pas. Em 1991, o governo Collor criou a Comisso Executiva de Reforma Fiscal que trouxe agenda pblica, inmeras propostas de mudanas at hoje em discusso, como a criao do Imposto sobre Valor Agregado. Em 1993, a Emenda constitucional no. 3 introduziu inovaes, como a tributao sobre movimentao financeira. Entre 1993 e 1994, inmeras iniciativas de reforma tributria foram apresentadas no Congresso Nacional, antes da proposta encaminhada pelo Governo FHC em 1995, que acabou tambm sem trazer mudanas fundamentais na estrutura tributria do pas. Assim, tambm o governo Lula inicia-se colocando de novo em sua agenda poltica o tema que, como nas tentativas anteriores, continua mobilizando muita disputa e oposio tanto entre grupos de interesses na sociedade civil quanto entre os entes federativos. Retomando esta discusso o texto a seguir inicia-se com um breve retrospecto das caractersticas do sistema tributrio estabelecidas na Constituio de 1988 para chegar a uma periodizao que procura dar conta das principais etapas do recente processo reformista. Embora passando pelas mudanas introduzidas ao longo dos anos 90, em particular no governo FHC, seu ncleo principal de anlise a descrio detalhada do processo de tramitao da reforma tributria no Governo Lula. Para fech-lo, apresentamos um quadro de sntese das tentativas principais de reforma na rea tributria e consideraes sobre a literatura que tenta explicar este processo.
O sistema tributrio trazido pela Constituio de 1988 65
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Na dcada de 80, com a redemocratizao poltica, o debate tributrio foi fortemente marcado pelas bandeiras da descentralizao fiscal. Desde o final da dcada de 70, j estava ocorrendo uma forte elevao das transferncias de impostos federais em favor dos governos subnacionais. Emendas constitucionais promulgadas em 1975 e 1980 levaram a um progressivo aumento da participao dos estados e municpios na arrecadao federal do IPI e do IR. Em conseqncia, os estados e municpios recuperaram as perdas sofridas durante o perodo autoritrio (a porcentagem desses dois impostos que compem o FPE Fundo de Participao dos Estados - e o FPM Fundo de Participao dos Municpios - atingiu 10,5% em 1983). Entre 1984 e 1988, o avano do processo de democratizao aumentou a presso dos governos subnacionais por maior participao nas receitas tributrias. O FPE e o FPM aumentaram novamente em 1984 e 1985, chegando respectivamente a 14% e 16% dos impostos federais. Ao mesmo tempo, foram adotadas medidas para conter as tentativas federais de reduzir a participao de estados e municpios nessas receitas. (Rezende & Afonso 2004: 13). A partir da Constituio de 1988, a capacidade de tributao prpria das esferas subnacionais de governo foi fortalecida e consolidada (Serra & Afonso 1999: 06). No caso dos Estados, foi ampliada a base de incidncia do imposto estadual sobre circulao para todas as mercadorias e os servios de comunicaes e transportes. Alm disso, foram flexibilizadas suas alquotas e sua administrao, delegadas aos estados. Paralelamente, foram aumentadas em 25% as transferncias desse imposto aos municpios (idem: 07). Segundo Rezende & Afonso (2004), com a nova Constituio, a porcentagem de impostos federais que compem o FPE e o FPM subiu novamente durante cinco anos consecutivos, atingindo 22,5% em 1993. Outros 10% do IPI formaram um fundo separado para compensar os estados por no tributarem as exportaes de bens manufaturados. Alm do mais, 3% do IR e do IPI foram destinados a um fundo de desenvolvimento regional para financiar investimentos no Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Principais etapas do processo reformista desde a Constituio de 1988
Considerando as mudanas tributrias aps a Constituio de 1988 e os dados relativos reforma tributria do Governo Lula, podemos diferenciar trs momentos distintos neste processo: o primeiro que abrange o perodo de 1988 at 1993; o segundo que se inicia com a 66
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implementao do Plano Real em 1994 e se estende at o final do governo FHC e o terceiro, a partir do governo Lula. Primeiro momento (entre 1988 e 1993): neste perodo, a descentralizao fiscal atingiu seu auge, quando foram sentidos plenamente os efeitos das mudanas introduzidas na Constituio de 1988 (Rezende & Afonso, 2004). A participao dos governos estaduais e municipais nas receitas tributrias disponveis subiu de 30%, em meados da dcada de 80, para 44% dez anos depois. Duas dimenses se destacam no processo de redistribuio dos recursos pblicos: a primeira ocorre entre os entes federativos, e outra, em termos regionais. Dentro da federao, quase todos os ganhos relativos foram para a esfera municipal, pouco se alterando a posio do nvel estadual, sobretudo com relao receita tributria disponvel (arrecadao prpria mais e/ou transferncias constitucionais). Em termos regionais, os recursos adicionais foram destinados em maior proporo aos governos estaduais e municipais das regies menos desenvolvidas, revertendo, na diviso da receita tributria disponvel e do gasto, a elevada concentrao da arrecadao e do produto interno nas regies mais desenvolvidas (Serra & Afonso 1999: 07). Mesmo que a descentralizao fiscal tenha sido a grande tnica, este perodo tambm foi marcado pela emergncia de crticas ao padro descentralizador. Em 1993, como parte dos preparativos fiscais para a implementao do Plano Real, o Governo Federal props a criao do Fundo Social de Emergncia (FSE), que limitava o volume das transferncias vinculadas a estados e municpios. Aprovado em carter transitrio e a duras penas, esta medida representou, porm, a primeira reverso na trajetria descentralizadora que se iniciara nos ltimos anos do regime militar (Kugelmas & Sola 2000, 70/71). Segundo momento (entre 1994 e 2002): neste momento torna-se bastante evidente o duplo regime fiscal criado pela prpria Constituio de 1988, como apontam vrios autores: de um lado, h um regime fiscal tradicional, que atribui poderes tributrios federao e cria mecanismos de participao nas receitas, e, de outro um novo regime, relacionado especificamente ao financiamento de polticas sociais, ao qual se aplicam normas mais frouxas. Ou seja, ao mesmo tempo em que a Constituio estabeleceu o compartilhamento da arrecadao entre os entes federativos, aumentando a parcela dos governos subnacionais, ela tambm aumentou a responsabilidade do governo federal na garantia de direitos sociais e abriu espao para a criao de contribuies reservadas exclusivamente Unio para financiar o acesso 67
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universal aos servios pblicos. Assim, como mais da metade das receitas arrecadadas pelos mais importantes tributos federais imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados transferida para Estados e Municpios, a Unio teve de contar cada vez mais com as contribuies sociais para cumprir suas responsabilidades constitucionais (ver grfico abaixo). Este movimento interrompeu a tendncia descentralizao, como tambm levou a uma deteriorao indesejvel na qualidade do sistema tributrio brasileiro. Desta forma, o perodo iniciado a partir de 1994, com o programa de estabilizao monetria marcado por prticas centralizadoras de recurso na Unio, com resistncias frgeis por parte dos atores subnacionais. So exemplos expressivos das manifestaes de fora da Unio neste perodo a prorrogao do Fundo Social de Emergncia (FSE) - posteriormente denominado de Fundo de Estabilizao Fiscal e em seguida de Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) e a instituio da chamada Lei Kandir, que isenta as exportaes do pagamento do ICMS, em setembro de 1996. Outra caracterstica marca este segundo perodo. Alm da tendncia centralizadora, com fracas resistncias dos governos subnacionais, no plano horizontal, estes governos travaram intensa competio por investimentos, intensificando a chamada guerra fiscal. Na esteira de um virtual abandono pelo governo federal das polticas regionais do passado, os governos estaduais optaram por fazer uso de benefcios fiscais para atrair investimentos privados e promover o desenvolvimento industrial. A nova onda de investimentos privados nacionais e estrangeiros que se formou no incio dos anos 90 deu mpeto a essa guerra. O medo de perder terreno na disputa por esses investimentos, tendo em vista as melhores externalidades encontradas nos principais centros industriais, levou ao oferecimento de maiores vantagens por estados menos desenvolvidos. Uma vez iniciada, a guerra fiscal tende a crescer, na medida em que os investidores circulam em busca de concesses ainda melhores enquanto competidores em outros estados exigem vantagens iguais para sustentar um campo de jogo nivelado. Aumentam os conflitos na federao medida que as ameaas de mudana de localizao tendem a igualar as condies em todos os lugares. No fim, os benefcios fiscais podem gerar resultados individuais e coletivos perversos. Com todos engajados na guerra, os benefcios tendem a se igualar, perdendo assim sua eficcia como instrumento para atrair investimentos. A essa altura, as decises sobre investimento voltam ao bsico: boa infra-estrutura e boas condies sociais. Como os incentivos reduzem a capacidade financeira dos estados menos desenvolvidos para melhorar essas 68
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condies, eles esto fadados e perder a guerra. As disparidades regionais podem aumentar na ausncia de uma poltica regional patrocinada pelo governo federal (Rezende & Afonso 2004: 46/47). Terceiro momento (partir de 2003): se, durante o governo FHC, houve o reforo da parcela fiscal nas mos da Unio, atravs da criao de contribuies sociais, a partir de 2003, a crescente presso dos entes subnacionais pelo compartilhamento das contribuies federais fez com que a posio do Governo Federal ficasse mais tnue. Com a reduo das despesas em virtude das regras de limite ao gasto e ao endividamento pblico (especialmente a LRF) resta aos governos subnacionais a opo de agir pelo lado da receita, via aumento da participao no bolo tributrio. Por outro lado, o prprio bolo tributrio total cresce timidamente em virtude dos pfios ndices de crescimento econmico dos ltimos anos, e o Governo Federal, como instncia de poder que responde externamente aos compromissos de supervit primrio, mantm a poltica macroeconmica que se originou no Governo FHC, baseada nas metas de inflao, que exige prticas fiscais e monetrias austeras. Os dados relativos reforma do Governo Lula, que mostraremos adiante, explicitam esse processo, no qual a Unio, os Estados e os Municpios lutam para proteger e expandir suas respectivas bases de receitas tributrias. Na medida em que a expanso da base de um ente federativo representa a retrao da base de outro ente, o jogo poltico torna-se extremamente complicado e de difcil soluo. O grfico abaixo ilustra os momentos de mudana na participao das receitas tributrias os quais nos referimos.
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Participao de cada nvel de governo nas receitas tributrias disponveis (1978-2000).

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60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Receita Tributria Total (% do PIB) Federal Total Federal Imposto s 1/ Federal Contribuies 2/ Estadual Local
Fonte: Rezende & Afonso (2004) apud Varsano et alli (1998) e Arajo (2001).
Antecedentes histricos da Reforma Tributria do Governo Lula.
Desde a Constituio de 1988, houve algumas tentativas de se realizar uma reforma tributria. A primeira tentativa ps-1988 ocorreu, como j mencionado, no Governo Collor, a partir da criao da Comisso Executiva da Reforma Fiscal (CERF), ou Comisso Ary Osvaldo Matos Filho. Foi no mbito desta comisso que se formou a agenda da reforma tributria, que perpassou o debate sobre o tema durante toda a dcada de 90: a criao de um Imposto sobre Valor Adicionado (a partir da fuso do IPI, ICMS e ISS) pago no destino; a desonerao plena das exportaes, a eliminao de contribuies sociais, com privatizao parcial da previdncia social; a criao de uma Contribuio sobre Transaes Financeiras (adotada depois como IPMF e CPMF); e a criao de um imposto sobre ativos e de impostos seletivos sobre energia eltrica e combustveis, entre outros (Melo 2002: 87). Segundo o autor, a despeito do impeachment do Presidente Collor que impediu a apreciao das matrias pelo Congresso Nacional, a proposta da CERF j enfrentava enorme resistncia oferecida pelas burocracias da Receita Federal, do Ministrio da Previdncia e do BNDES; pelos governos estaduais e pelas associaes 70
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empresariais. Os debates na CERF forneceram as bases programticas para as propostas de emendas que foram discutidas na Reviso Constitucional de 1993-1994. Desta reviso, apenas quatro emendas foram aprovadas, entre elas a do Fundo Social de Emergncia (idem). Embora no possa ser chamada de uma reforma tributria, a Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993, introduziu importantes inovaes no sistema tributrio, como, por exemplo, a tributao sobre movimentao financeira, a constitucionalizao do instituto da substituio tributria e a extino do Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustveis, de competncia municipal. Vale ressaltar que esta proposio foi de iniciativa parlamentar (Deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB/PR)) e que contou, para a sua aprovao, com a efetiva participao das lideranas e bancadas do Poder Executivo (Rangel & Netto 2003). No mesmo ano, foi apresentada, com amparo no art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), uma emenda de reviso que alterava o sistema tributrio nacional de forma pontual, no sendo apreciada pelo Congresso Nacional devido ao esgotamento do prazo concedido pelo ADCT. Entre 1993 e 1994, sessenta propostas de reforma tributria foram apresentadas no Congresso Nacional, circunscrevendo um debate que marcaria os prximos anos, liderado por deputados especialistas e elites burocrticas que apresentaram propostas e sugestes. Melo (2002) ressalta polticos de destaque nacional Luiz Eduardo, Pedro Simon, Roberto Freire, Luiz Carlos Ponte, Victor Faccioni, Flvio Rocha (apresentou a proposta do imposto nico), Luiz Roberto Ponte, Eva Blay - ; economistas que exerceram mandatos parlamentares Francisco Dornelles, Roberto Campos, Jos Serra, Delfim Neto; parlamentares que so ex-titulares de secretarias estaduais da fazenda Gustavo Krause, Luis Carlos Hauly, Firmo de Castro, Mussa Demes, Benito Gama, Roberto Brandt (idem: 87/202). Durante as gestes Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, houve a criao e as prorrogaes sucessivas do Fundo Social de Emergncia (rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal e depois, de Desvinculao de Receitas da Unio, em 2000), o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira, IPMF (rebatizado de CPMF), alm da proposta de emenda constitucional da reforma tributria encaminhada ao Congresso em 1995 (Melo 2002: 78).
A Reforma Tributria do Governo FHC.
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Em agosto de 1995, o Executivo Federal enviou para o plenrio da Cmara a PEC 175/95, contendo a proposta de Reforma Tributria do Governo FHC. Segundo seus elaboradores esta proposta continha duas premissas bsicas: a manuteno do arranjo redistributivo entre os trs nveis de governo da Federao, acordado na Constituio de 1988 (normas de repartio dos fundos federais) e a reformulao do sistema tributrio nacional para reduzir o chamado custo Brasil. A implementao da proposta tinha objetivos de curto, mdio e longo prazo. No curto prazo, contemplava os seguintes pontos: desonerar as exportaes, os investimentos de capital e reduzir a taxao da agropecuria. Para compensar as perdas, a proposta do governo incluiu um mecanismo de compensao (fundo especial, de cinco anos). No mdio e longo prazos, deveria promover a simplificao do sistema tributrio, o combate sonegao, a diminuio do custo Brasil, a distribuio regional e social mais justa da carga tributria. O principal ponto da proposta do Executivo foi a criao de um novo imposto de circulao de mercadorias e servios, nos nveis federal e estadual, com duas alquotas (extino do IPI federal e transformao do ICMS estadual, de modo a se montar um nico imposto) (idem: 91/93). Os fatos que marcaram o incio da tramitao da PEC 175/95 j demonstraram que todo o processo de discusso parlamentar no seria tranqilo. O Governo postergou a apreciao da PEC 175 na Cmara em virtude da derrota que havia sofrido na rea da previdncia. A escolha do relator na CESP tornou-se uma tarefa problemtica, na medida em que a equipe econmica do governo rejeitava o nome do deputado Mussa Demes. Para completar o quadro poltico conturbado, a negociao das propostas com os governadores foi marcada por difceis conflitos federativos. O Governo, ento, promoveu a criao, pelo Dep. Antonio Kandir (PSDB-SP) de uma Subcomisso de Reforma Tributria na Cmara, para enfrentar a resistncia do relator dep. Mussa Demes, hostil proposta do Executivo. Segundo Melo (2002), a escolha de Mussa Demes (PFL-PI) para a relatoria da Reforma Tributria do Governo FHC expressou regras no-formais de operao na Cmara, segundo as quais medidas de interesse nacional e federativo so relatadas por parlamentares do Nordeste, conferindo-lhes prerrogativas de veto de minoria. A escolha obedeceu a uma deciso partidria do PFL nordestino, na medida em que o dep. Kandir era identificado como homem de So Paulo. Da subcomisso liderada pelo Dep. Kandir, resultou um projeto de lei complementar, a Lei Kandir, que representou a aprovao de um conjunto de medidas de natureza infraconstitucional que estava na PEC. A lei Kandir s passou depois de
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vrios reveses, ao receber regime de urgncia. O regime de urgncia no vale para matria constitucional (idem: 94). Na CCJ, foram apresentadas 98 emendas, 40 das quais acolhidas pelo relator, o Dep, Regis de Oliveira. O substitutivo apareceu em setembro de 1996, mas demorou trs anos para ser votado. A proposta do Poder Executivo no chegou a ser discutida, assim como os trs pareceres, com substitutivo, apresentados pelo relator da proposta na Comisso Especial, Dep. Mussa Demes. A falta de quorum nas reunies da Comisso Especial deveu-se ausncia dos Deputados da base governista. Essa atitude evidenciou que o prprio Poder Executivo no tinha interesse na aprovao da proposta por ele enviada ao Congresso Nacional. Em novembro de 1999, o Substitutivo do Relator foi aprovado na Comisso Especial, por 34 votos a 1, ressalvados os destaques, mediante rejeio dos tcnicos da fazenda e da receita federal (Rangel & Netto 2003: 05). Em maro de 2000, a CESP concluiu a votao do relatrio do dep. Mussa Demes e entrou na Cmara um projeto oficial e outro extra-oficial. Alternativamente ao texto que corria na CESP, o governo trabalhava na Proposta Parente, totalmente diferente do que estava sendo discutido na PEC 175. Criou-se uma disputa entre os defensores do texto do substitutivo, apoiado pelo Dep. Michel Temer, presidente da Cmara e pelo Dep.Germano Rigotto, presidente da CESP para a Reforma Tributria, e o Executivo, que resistia proposta que havia eliminado a cumulatividade de impostos e a CPMF. Em junho de 2000, o governo apresentou uma proposta ignorando o substitutivo aprovado na Comisso, mantendo as contribuies sociais e tornando permanente a CPMF. Melo (2002) e Campos (2002) desenvolvem explicaes semelhantes do fracasso da iniciativa reformista do governo FHC. Segundo Melo (2002), o fracasso do governo deveu-se desistncia do governo em investir politicamente para a aprovao do projeto. O governo desistiu da reforma tributria pois percebeu a resistncia dos atores e optou por implementar parte de suas propostas pela via da legislao infraconstitucional (aprovando a Lei Kandir e a Lei de Responsabilidade Fiscal), por medidas provisrias e leis ordinrias (legislao do IR e criao do Simples). O governo fez a opo pelo menor esforo. Ademais, enquanto o projeto era discutido na CESP, houve uma mudana endgena de preferncias no Executivo. Houve melhorias fiscais de 1995 a 1999 e para os setores do governo que originaram a proposta, tornou-se mais desejvel ou uma reforma mais ambiciosa ou manter o status quo. O nico ator com poder de veto sobre a 73
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PEC 175 era o prprio Executivo. Por isso, o conflito entre a CESP e o Executivo adquiriu carter de confronto institucional. A anlise de Campos (2002) converge com a anlise de Melo (2002), porm, enfatizando a posio dos diferentes atores e interesses sobre a Reforma Tributria - em especial, as posies do empresariado e do governo -. Segundo Campos (2002), a Reforma Tributria do Governo FHC no avanou somente devido multiplicidade de atores com interesses inconciliveis na arena decisria, mas tambm devido aos constrangimentos relacionados prpria fase histrica do pas nos anos em que a reforma tramitou no Congresso. Segundo a autora, era um perodo de consolidao do projeto liberal de FHC, centrado na premissa da estabilidade, que restringiu as opes no campo das polticas pblicas. O discurso da reviso tributria era identificado com os interesses dos industriais e os projetos que gerassem conflito com a poltica de combate inflao no eram vistos como prioridade na agenda poltica do governo. Ademais, FHC elegeu-se com uma base de sustentao poltica heterognea, tendo que administrar amplos interesses. Este contexto poltico fez com que FHC centralizasse suas prioridades naqueles projetos que uniam a base e evitavam fratura polticas. Projetos de ordem econmica que liberavam o investimento para setores de telecomunicaes e energia, por exemplo, eram aglutinadores. No era o caso da Reforma Tributria, a partir da constatao de que qualquer reviso na rea dos tributos segmenta e cria zonas potenciais de conflito em todos os nveis (pg. 215).
A Reforma Tributria do Governo Lula
No comeo de 2003, o governo federal comeou a se articular para buscar apoio para as reformas. Pressionado pela expectativa do mercado internacional com a conduo da poltica macroeconmica, o governo recm-eleito procurou completar a travessia iniciada pelo governo anterior, FHC, no mbito das reformas fiscais. No entanto, a nova proposta de reforma tributria era polmica antes mesmo de chegar ao Congresso. Os governadores, da base aliada ou no, enfrentavam diferentes situaes fiscais e marcavam opinies divergentes sobre pontos do contedo da reforma. Eles divergiam, especialmente, sobre a unificao de alquotas do ICMS e o fim dos incentivos fiscais para empresas (origem da guerra fiscal).
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Em fevereiro do mesmo ano, as discusses se acirraram: enquanto o governo estava preocupado em conquistar o apoio de todos os governadores para, assim, conseguir que eles influenciassem e obtivessem o apoio dos parlamentares de suas bancadas, os governadores, na realidade, articulavam-se em diferentes clivagens defendendo interesses multifacetados, do ponto de vista regional, partidrio e econmico. Foi assim que surgiram cinco pontos que marcaram o debate federativo da reforma tributria: as Cartas de Cuiab, Macei e, por fim, de Braslia, a articulao dos governadores do PSDB, a articulao dos prefeitos juntamente com os governadores dos Estados mais ricos da federao. As Cartas de Cuiab e de Macei representaram o interesse dos governadores dos estados do Centro-Oeste e Nordeste que reivindicaram, basicamente, mudana de indexador da dvida dos Estados e criao de um fundo de desenvolvimento regional. A Carta de Braslia, por sua vez, foi o resultado da reunio do presidente Lula com os 27 governadores, a partir da qual ele se comprometeu com pontos das reformas tributria e previdenciria. Em relao reforma tributria, houve consenso em torno da unificao da legislao do ICMS, porm, no houve definio da cobrana do imposto no destino (consumo) ou na origem (produo). Tambm ficou acordado que, em um prazo de 30 dias, os Estados enviariam para o governo federal, estudos do impacto das novas medidas acordadas sobre a reforma da previdncia nas finanas estaduais. A articulao dos governos tucanos - oito ao total - foi liderada por Geraldo Alckmin (SP) e Acio Neves (MG). Apesar do apoio s reformas, ambos marcaram posio contra qualquer tipo de nova despesa para os estados sem uma compensao por parte da Unio. J a articulao dos prefeitos com os governadores dos Estados mais ricos da federao marcou a oposio proposta do governo federal de substituir o ICMS pelo IVA (imposto cobrado no destino e na ltima etapa da produo, diferente do ICMS). Especificamente para os prefeitos, o problema desta proposta do governo federal era a perda do direito de tributao do ISS. Diante disso, os prefeitos programaram a manifestao da 6 Marcha a Braslia. Em maro, o presidente Lula se reuniu com mais de 2000 prefeitos e recuou diante da 6 Marcha, prometendo mudanas na proposta de reforma tributria e at a liberao de recursos do oramento. Este momento marcou, definitivamente, a entrada dos prefeitos nos debates sobre a reforma tributria. No dia 30 de abril, a PEC 41/03 deu entrada na Cmara (foi enviada Comisso de Constituio, Justia e Redao - CCJ). As propostas de reforma tributria e previdenciria foram 75
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entregues, pessoalmente, pelo presidente Lula ao Congresso, acompanhado de 22 ministros, de todos os 27 governadores e 10 prefeitos de capitais. Nesta etapa da negociao do texto da Reforma Tributria, o conflito se deu em dois nveis: entre o Governo Federal e os governadores, envolvendo a partilha do bolo tributrio e o caminho institucional das questes polmicas (via lei complementar ou emenda constitucional); entre os governadores, com o cruzamento das clivagens partidria, regional e econmica. Se, em um momento, os governadores de oposio se organizaram para reivindicar maior participao nas contribuies, em outro momento, os governadores do nordeste juntaram-se em torno da reivindicao de uma compensao pela retirada da proposta de tributao do ICMS no destino. Os principais pontos da PEC 41/03 eram os seguintes: I. Imposto sobre grandes fortunas: prope a eliminao da necessidade de regulamentao por Lei Complementar (LC). II. Imposto territorial rural: transferi-lo para competncia dos Estados e do Distrito Federal; mantendo a regulamentao por LC; mantm destinao de 50% da arrecadao desse tributo para o Municpio de localizao do imvel. III. Imposto sobre a transmisso causa mortis e doao de bens ou direitos (ITCD): determina a progressividade. IV.Imposto municipal incidente sobre a transmisso inter vivos de bens imveis ou de direitos sobre estes (ITBI): autoriza a progressividade e a aplicao de alquotas diferenciadas. V. ICMS: 1) mantm a competncia estadual; 2) prope a uniformizao das legislaes; 3) prope a regulao por LC; 4) vedada a adoo de norma estadual autnoma; 5) prope uniformizao das alquotas: mximo de 5, decididas por Resoluo do Senado Federal; 6) cobrana na origem; 7) vedada a concesso de benefcios e incentivos fiscais: fim da guerra fiscal. 8) constitucionaliza a iseno do ICMS concedida na Lei Kandir.
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VI.Prope retirar da constituio os critrios definidores do ndice de participao dos municpios no ICMS, deixando esta matria para LC. VII.Prope destinar 2% da arrecadao do IR e do IPI para um fundo nacional de desenvolvimento regional. VIII.Carter permanente da CPMF, para financiamento exclusivo da Seguridade Social. IX.Nova disposio sobre a Contribuio sobre o lucro lquido das pessoas jurdicas (CSLL), vedando a adoo de alquotas menores para instituies financeiras. X.A no-cumulatividade da contribuio para o financiamento da seguridade social (COFINS), para alguns setores de atividade econmica definidos em lei ordinria. XI.Substituio, total ou parcial, da contribuio social sobre a folha de salrios por outra que incida sobre receita ou faturamento, de forma no-cumulativa. XII.Regulamentao constitucional do programa de renda mnima. XIII.A prorrogao da desvinculao de receitas da Unio para o perodo de 2003 e 2007. O aparente clima de consenso escondia as diferenas dos governadores sobre as isenes fiscais estaduais para empresas exportadoras, prevista na antiga Lei Kandir. A questo central neste momento era a nova partilha do bolo tributrio. Os pontos especficos discutidos foram: 1) o local de cobrana do ICMS; 2) A participao dos governos estaduais na Cide e na CPMF.
A tramitao na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados (CCJ).
A PEC 41 chegou em maio a CCJ. A CCJ analisou a constitucionalidade das propostas e apenas suprimiu pontos. O relator apresentou um parecer que foi votado pelos 57 integrantes da comisso, sendo aprovado pela maioria dos presentes. O PMDB, alinhado ao Palcio do Planalto, e o setor moderado do PT, foram os setores escolhidos para relatar as reformas da Previdncia e tributria na CCJ (Comisso de Constituio e Justia) da Cmara dos Deputados. O presidente da CCJ, Luiz Eduardo Greenhalgh (PT-SP), anunciou os nomes dos deputados Osmar Serraglio (PMDB-PR), como relator da reforma tributria, e Maurcio Rands (PT-PE), como relator da previdenciria. O objetivo do governo ao dar o aval aos nomes foi, primeiro, ter a certeza de que no teria nenhuma surpresa na primeira etapa de tramitao das reformas, e, segundo, dar mais 77
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um passo na tentativa de atrair o PMDB para a base aliada. Serraglio, ligado ao lder da bancada peemedebista na Cmara, dep. Euncio Oliveira (CE), assumiu com um discurso tranqilizador para o Planalto, revelando que queria evitar ao mximo as modificaes dos pontos das reformas durante a tramitao Legislativa (FSP, 08/05/03). No dia 22 de maio, o dep. Osmar Serraglio (PMDB-PR) apresentou o parecer pela admissibilidade da reforma tributria, ressalvadas duas emendas saneadoras: o quorum no Confaz (Conselho Nacional de Poltica Fazendria, que rene os secretrios estaduais de Fazenda) para definir as mercadorias que se encaixariam nas cinco alquotas de ICMS a serem definidas pelo Senado seria de no mnimo 60%; o ITR (Imposto Territorial Rural) seria fixado por lei complementar federal at que as assemblias estaduais criassem leis prprias para instituir a cobrana. O relatrio da Reforma Tributria foi aprovado na CCJ por 55 votos a 2. Os seis destaques para votao em separado (tentativas de alterao de pontos do parecer) foram rejeitados (FSP, 30/05/03). O parecer da comisso foi aprovado com complementao de voto contra os votos dos deputados Eduardo Paes (PSDB-RJ) e Mendona Prado (PFL-SE). Apresentaram votos em separado os deputados Juza Denise Frossard (PSDB-RJ), Srgio Miranda (PC do B-MG) e Asdrbal Bentes (PMDB-PA). As principais questes discutidas foram: a desonerao das exportaes e o teto do judicirio. No entanto, voltaram aos debates a taxao dos inativos e o local de tributao do ICMS. Na CCJ, houve uma continuao do conflito entre o Executivo Federal e os governadores, que tambm se estendeu aos debates legislativos. O conflito evidenciou-se no parecer do relator da CCJ e nos votos em separado dos parlamentares acima citados. A novidade neste momento foi a entrada de um novo ator, o Judicirio, que entra na disputa na determinao do teto do funcionalismo. Na primeira fase de votao das reformas, na Comisso de Constituio e Justia, os governadores ficaram ausentes. A avaliao palaciana que "no atuaram como deveriam", permitindo que liderados seus votassem contra. Casos registrados pelo Palcio do Planalto foram de deputados paulistas e gachos, que, embora sabidamente ligados aos governadores Geraldo Alckmin e Germano Rigotto, votaram contra na CCJ (OESP, 09/06/03).
A tramitao na Comisso Especial da Cmara dos Deputados (CESP).
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No dia 04 de junho, foi constituda a Comisso Especial e foi designado o relator, dep. Virgilio Guimares (PT-MG), que deveria proferir parecer PEC em um prazo de 40 sesses. Um ponto da reforma que causou polmica entre os governadores e o Governo Federal foi a questo da DRU (Desvinculao de Receitas da Unio). Inicialmente, a posio do Governo era pela ampliao da DRU, mecanismo provisrio que permite ao Executivo dispor livremente de 20% da receita dos principais tributos, sem as vinculaes impostas pela Constituio. Em seu projeto de reforma, o governo se limitou a propor a prorrogao at 2007 da regra, que existe desde 1994 e j teve os nomes de FSE (Fundo Social de Emergncia) e FEF (Fundo de Estabilizao Fiscal). Mas a Fazenda, o Planejamento e boa parte dos governadores defenderam, nos bastidores, mais liberdade para direcionar gastos. Essa preocupao chegou comisso especial que analisava a reforma tributria. A equipe econmica queria a ampliao da DRU, mas o ministro Antonio Palocci Filho (Fazenda) via como prioridade a aprovao rpida do projeto. (FSP, 10/06/03). No meio da discusso da PEC na Comisso Especial, o Governo fez um acordo com os governadores, segundo o qual o Congresso alteraria a proposta para estender aos Estados as regras da DRU (Desvinculao de Receitas da Unio), que desde 94 livra o governo federal de cumprir os gastos obrigatrios determinados pela Constituio em sade e educao, por exemplo. A proposta foi apresentada na comisso especial da Cmara e contava com o apoio declarado do relator do projeto, Virglio Guimares (PT-MG), e uma concordncia mais discreta do Palcio do Planalto. Contudo, diante das crticas de polticos ligados rea social, para os quais a regra, destinada a aliviar o caixa dos Estados, equivalia a menos recursos para o setor, o discurso do Governo mudou. "J compramos muitas brigas em nome dos governadores e no vamos criar mais uma frente de batalha", disse o deputado Professor Luizinho (PT-SP), vice-lder do governo na Cmara (FSP, 03/07/03). No final de julho de 2003, o clima de aparente harmonia simbolizado pela entrega conjunta da PEC Cmara pelo Executivo Federal e pelos governadores foi desfeito a partir de uma reunio entre o Presidente Lula e cinco governadores: Acio Neves (PSDB-MG), Marconi Perillo (PSDB-GO), Germano Rigotto (PMDB-RS), Wilma Faria (PSB-RN) e Eduardo Braga (PPS-AM), na qual nenhum acordo foi assinado. Nas semanas anteriores a esta reunio, o Planalto teve de recuar em propostas previamente negociadas com os governadores (fez concesses na Previdncia e teve de desistir da idia de, na tributria, autorizar os Estados a 79
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gastarem livremente 20% de suas receitas). Conseqentemente, os cinco governadores chegaram em Braslia dispostos a intensificar o pleito por mais vantagens na reforma tributria. Configurou-se um impasse no qual o Governo resistiu diante das reivindicaes dos governadores, que incluam: a diviso da Cide e da CPMF, o fundo de compensaes aos Estados exportadores (de R$ 8,5 bilhes), o fim da cobrana do Pasep e a DRE (Desvinculao das Receitas Estaduais) (FSP, 23/07/03). Este evento marcou tambm um conflito dentro do Poder Executivo Federal, entre o Chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, mais aberto s reivindicaes dos governadores, e o Ministro da Fazenda, Antonio Palocci Filho, que temia a reao dos mercados internacionais diante das eventuais perdas de receita da Unio para os Estados. Do ponto de vista do Governo, este impasse na tributria marcou um revs na estratgia de se associar aos governadores para aprovar em conjunto as reformas Previdenciria e Tributria, ambas voltadas para equilibrar os caixas da Unio e dos Estados. As medidas mais importantes para o Governo Federal eram: a prorrogao da CPMF que, pela legislao atual, ter alquota reduzida de 0,38% para 0,08% em 2004 e da DRU, mecanismo provisrio que libera 20% das receitas dos gastos obrigatrios impostos pela Constituio. A conseqncia disto para a tramitao da PEC 41 foi o no cumprimento do prazo de tramitao da matria na Comisso Especial (idem). Depois deste primeiro revs, o Governo Federal mudou de estratgia: resolveu desacelerar a tramitao da Tributria, para priorizar a negociao da Reforma da Previdncia. Em meados de 2003, o governo enfrentava vrias frentes de conflito: a crise com o MST, o enfrentamento com Judicirio e servidores na reforma da Previdncia, alm do impasse na negociao com os governadores por causa da partilha do bolo tributrio. Divididos at duas semanas anteriores por conta da definio sobre o local de cobrana do ICMS, os governadores uniram-se depois que se convenceram que o imposto seria cobrado na origem e no no destino. Resultado: eles no abriam mo da reivindicao de participar na CPMF. Em contatos com o Planalto, os
governadores reafirmaram isso, mas abririam uma brecha: essa participao poderia ser progressiva, a partir do ano seguinte, quando a contribuio passaria a ser cobrada de forma definitiva. O governo federal no concordou. Aceitaria, no mximo, ceder uma parcela da Cide e criar um fundo para compensar as perdas dos Estados com a desonerao das exportaes. O governo no afirmou, entretanto, qual percentual da Cide pretendia ceder nem como financiaria o fundo (FSP, 30/07/03). 80
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Neste mesmo perodo, o dep. Virglio Guimares divulgou um relatrio preliminar da reforma tributria. Nele, foram incorporados vrios pontos que correspondiam a presso de lobbies antigos que circulavam no Congresso, como o da Zona Franca de Manaus, e a presses mais recentes, como a que pedia a regularizao da taxa municipal para a coleta de lixo. Segundo o economista Ricardo Varsano, especialista em tributao do Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), ligado ao Ministrio do Planejamento, a incluso desse "entulho" no prrelatrio divulgado por Guimares atendeu a dois propsitos: ganhar tempo, at que o Planalto acertasse com os governadores o formato definitivo da reforma, e testar a receptividade a diversas propostas, os tais "bales de ensaio". O texto, que o relator chama de "esboo parcial", atropelou a inteno de Palocci de restringir a reforma a poucos pontos consensuais. Enquanto o projeto enviado pelo governo ao Congresso alterava oito artigos da Constituio e acrescentava quatro, o de Guimares alterava 27 e acrescentava 11. No dia 28/07, o relator Guimares deveria apresentar mais uma verso do texto. (FSP, 28/07/03). O novo relatrio preliminar apresentado pelo dep. Virglio Guimares (PT-MG) retirou da proposta pontos centrais da primeira verso do relator, como mudana na cobrana do ICMS (que agradaria Estados do Nordeste e descontentaria produtores como So Paulo) e a iseno do IPI para compra de mquinas - essa uma reivindicao do empresariado. As alteraes desencadearam crticas reforma e poderiam emperrar sua tramitao na Cmara (FSP, 30/07/03).
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Quadro 1: As principais alteraes entre a 1 e a 2 verso do relatrio preliminar Pontos

ICMS
1 verso
2 verso
1. Introduzia novidades no projeto do governo, 2. Inovaes ficaram para as como um prazo de transio para que os discusses entre o Planalto e os recursos do imposto ficassem com os Estados governadores. onde as mercadorias so consumidas.
Petrleo e Energia
1. Previa tirar da Constituio a regra que 2. Manteve a regra no texto prev a cobrana do ICMS sobre esses dois constitucional e remeteu o produtos nos locais de consumo, atendendo tema para as discusses entre presso dos Estados produtores. Planalto e governadores.
Incentivos Fiscais
1. Criava um prazo de transio e vrias 2. Remeteu o tema para as excees para o fim da concesso de discusses entre Planalto e incentivos com o ICMS para a atrao de governadores. empresas, previsto no projeto do governo.
Desonerao dos Investimentos
1. Previa a iseno do IPI para a aquisio de 2. Remeteu o tema para as mquinas e equipamentos destinados a discusses entre Planalto e porque pode para
estimular a produo, atendendo a presses governadores, dos empresrios. implicar
compensao
casos de perda de receita. Noventena 1. Previa prazo mnimo de 90 dias entre a 2. Voltou o texto original do criao e a cobrana de um novo imposto ou projeto do governo, que no alquota. prev o mecanismo.
Desvinculao de Receita
1. Autorizava os estados e municpios a 2.
Manteve
as
regras
gastarem livremente 20% de suas receitas, constitucionais para os gastos desde que mantivessem o volume de gastos em sade e educao (fixados em sade e educao. em percentual da receita) e autorizou a desvinculao para outras despesas.
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O texto de Guimares, com os pontos no quadro acima, foi alvo de vrios ataques de oposicionistas e governistas. A ltima verso apresentou recuos nas principais alteraes ao texto original do governo, negociadas com Estados, empresrios e membros da comisso, contempladas na 1 verso. "Minha opinio que, do jeito que est, o relatrio dificilmente passa", disse o presidente da comisso, Mussa Demes (PFL-PI), que considerava o texto "enxuto demais" e omisso em relao a temas fundamentais, como a distribuio das receitas do ICMS e o estmulo competitividade da produo nacional (FSP, 31/07/03). Pressionado pelos governadores e tentando viabilizar a aprovao do projeto na comisso especial da Cmara, o Governo Federal cedeu em um ponto: a partilha da receita da Cide com os estados e os municpios, via edio de Medida Provisria. Contudo, o governo acenou ainda para a possibilidade de estudar novas concesses aos governadores. Havia urgncia em dois pontos: prorrogao da CPMF e renovao da DRU. Pelo diagnstico da base aliada, a situao da reforma no era encorajadora: o acordo com os governadores era frgil e sujeito a nova negociao; a comisso no estava disposta a homologar o texto original do Planalto; foram dadas como certas alteraes no Senado, o que faria o projeto voltar Cmara. Ademais, com sua ateno at aqui voltada para a reforma da Previdncia, a bancada governista mal conhecia as propostas tributrias e o discurso oficial em sua defesa. Era certo que o texto definitivo seria mais parecido com a ltima verso, mas consideravase inevitvel acatar parte das demandas da comisso. A mais provvel delas era a instituio da noventena para os impostos (a regra, hoje vlida apenas para as contribuies sociais, estipula um prazo mnimo de 90 dias entre a criao e a cobrana de um novo tributo ou alquota). Outra reivindicao dos empresrios, que conta com o apoio de um grupo de deputados encabeado por Delfim Neto (PP-SP) e Armando Monteiro (PTB-PE, presidente da Confederao Nacional da Indstria), era o fim do ICMS e do IPI sobre a compra de mquinas e equipamentos. Temendo a perda de receita, o ministro Antonio Palocci Filho (Fazenda) acenou com uma soluo intermediria: um artigo prevendo medidas de incentivo ao setor produtivo, a serem definidas em legislao posterior. Seria preciso ainda equacionar a disputa entre os Estados pela repartio das receitas do ICMS. Uma alternativa era deixar o lado mais "federativo" do debate para o Senado, a Casa que representa os Estados. Os senadores poderiam at desfigurar o projeto, mas garantindo a prorrogao da CPMF e da DRU (FSP, 11/08/03).
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Em agosto, a grande preocupao do governo era a elaborao de uma estratgia para agilizar as tramitaes conjuntas das Reformas Previdenciria e Tributria na Cmara e no Senado, como tambm tentar evitar que houvesse grandes modificaes no texto da previdenciria no Senado. A idia do Chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, era que os senadores mantivessem as mudanas feitas pelos deputados nas regras da Previdncia e, em troca, teriam hegemonia na elaborao da reforma do sistema tributrio. Pelo acordo, os deputados federais aprovariam o parecer sobre a matria sem entrar em questes polmicas, alm de se comprometerem a no mexer nas alteraes feitas pelo Senado no texto quando ele voltasse para a Casa. A proposta no foi aceita pelos lderes da base aliada e da oposio nas duas casas legislativas (FSP, 13/08/03). Neste ponto da tramitao da reforma, para o governo, os prazos da reforma eram mais importantes que o contedo: era preciso fazer o projeto chegar ao Senado a tempo de aprovar a prorrogao da CPMF e da DRU. No Senado, esperava-se uma discusso complexa e demorada das propostas, que certamente incluiria a distribuio das receitas do ICMS entre os Estados e, o que mais temia o governo, a repartio das receitas da CPMF. Uma sada discutida em reunio, da qual tambm participaram os ministros Antonio Palocci Filho (Fazenda) e Jos Dirceu (Casa Civil), foi obter dos senadores a aprovao da CPMF e da DRU, enquanto o resto da reforma continuaria em tramitao. A CPMF com alquota 0,38% (o imposto do cheque, com arrecadao anual de R$ 24 bilhes) e a DRU (Desvinculao das Receitas da Unio, que permitir ao governo gastar livremente 20% das receitas dos tributos at 2007) valiam s at 31 de dezembro daquele ano (2003). Para valer a partir de janeiro de 2004, a aprovao teria que ocorrer com uma antecedncia de trs meses. No entanto, as dificuldades para pr toda essa estratgia em prtica comearam pela comisso da Cmara, onde havia vrias presses regionais e empresariais pela mudana do texto da reforma (FSP, 14/08/03). Os governadores eram, em grande maioria, contrrios ao fatiamento da reforma proposto por alguns membros do governo, com exceo do Governador Geraldo Alckmin (PSDB-SP). Alis, neste ponto da reforma, os governadores concordavam com apenas alguns pontos: a partilha da Cide (25% que a Unio arrecada iria para os Estados); a partilha da CPMF e a criao de um fundo para compensar os Estados exportadores pelas perdas de receitas decorrentes da Lei Kandir, que desonerou as exportaes de cobrana de ICMS. De resto, os governadores divergiam: com relao cobrana do ICMS na origem (posio defendida pelos 84
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governos de So Paulo e do Amazonas, ao contrrio dos governos do Nordeste, que defendiam a cobrana no destino); com relao cobrana de ICMS sobre o petrleo na origem (posio defendida pelo governo do Rio de Janeiro, Estado que o maior produtor). Os governadores do Norte, Nordeste e Centro-Oeste temiam auferir perdas de receita com a reforma, diante das medidas para acabar com a guerra fiscal. No entanto, pareciam se conformar com a mudana, diante da criao de fundos de compensao e da partilha de tributos de arrecadao exclusiva da Unio (FSP, 24/08/03). Em 22 de agosto, o parecer do relator da CESP, dep. Virgilio Guimares (PT-MG) foi aprovado. Embora contasse com 27 dos 38 integrantes da Comisso Especial da reforma tributria, o governo enfrentou muitas dificuldades e crticas de aliados e adversrios para concluir a votao do relatrio. Foram derrubados em bloco os 250 destaques (propostas de votao em separado) individuais e, um a um, os seis destaques de bancada apresentados pelos partidos de oposio. A fragilidade do apoio dos governistas ficou mais uma vez evidente, quando, a partir de um acordo com a oposio, o relatrio foi modificado para atender ao lobby amaznico pela prorrogao, por mais dez anos, dos benefcios da Zona Franca de Manaus que, pela Constituio, acabam em 2013. O governador do Amazonas, Eduardo Braga, do aliado PPS, estava na sesso para, ao lado dos deputados da regio, pressionar pela medida. Para viabiliz-la, o governo concordou tambm em prorrogar por dez anos os benefcios da Lei de Informtica, que beneficiam as demais regies do pas e se extinguem em 2009. Deputados de partidos da base como PMDB, PTB e PL discursaram em apoio a destaques apresentados pela oposio, mas votaram com o governo (FSP, 27/08/03). No final dos debates da Comisso Especial, explicitou-se uma estratgia do Governo Federal: fazer concesses na Reforma Tributria para viabilizar a tramitao da Reforma Previdenciria. Na realidade, a negociao conjunta das duas reformas foi imposta pelos deputados oposicionistas. Os deputados do PFL e do PSDB salvaram o governo de uma derrota na votao de 1 turno na Cmara da Reforma Previdenciria e condicionaram o apoio no 2 turno a mudanas na tributria, contra a qual votaram em bloco na CESP (idem). Ou seja, os governadores passaram a condicionar a votao na Reforma da Previdncia partilha de receitas federais no mbito da Reforma Tributria. "O governo atropelou a lgica do processo ao votar a reforma tributria sem um apoio mnimo, isso fez com que perdesse o apoio para a votao da Previdncia no segundo turno", afirmou o deputado Jos Carlos Aleluia (PFL-BA). 85
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Antes do encaminhamento do projeto ao plenrio da Cmara, o governo reabriu negociaes para alterar a proposta do texto recm-votado relatado pelo Dep. Virglio Guimares (PT-MG). Em reunio de 17 governadores e oito representantes dos Estados, com o presidente da Cmara, Joo Paulo Cunha (PT-SP) e lderes partidrios, foi criada uma comisso paritria, envolvendo dez integrantes para redigir a proposta de alterao que seria levada ao plenrio. O governo concordava em ceder em dois pontos: a constitucionalizao do fundo para compensar os Estados por perdas decorrentes da Lei Kandir (desonerao das exportaes) e a cesso de 25% da Cide (tributo cobrado sobre a venda de combustveis), hoje da Unio, aos Estados. A emenda dos governadores representou um novo revs para o governo na tramitao da
reforma. A inteno era votar um texto bsico na Cmara e deixar as negociaes para o Senado. Os governadores se opuseram e at ajudaram a esvaziar a Cmara no dia anterior, para que no houvesse a votao do segundo turno da reforma da Previdncia. O temor dos Estados era que o governo assegurasse seu interesse, a prorrogao da CPMF e da DRU, e deixasse questes, como a constitucionalizao do fundo de compensaes, contida na Lei Kandir, entregue prpria sorte. Por isso, queriam que a proposta sasse da Cmara com uma soluo encaminhada. "Subscrevemos a PEC [proposta de emenda Constituio], mas, nos termos em que saiu da comisso, no interessa aos Estados", disse o governador Marconi Perillo (PSDB-GO) (FSP, 28/08/03).
A discusso em 1 turno no plenrio da Cmara.
No dia 02 de setembro, a matria entrou em plenrio e comeou a discusso em primeiro turno. Um dos lderes da base aliada, Eduardo Campos (PSB), anunciou que os governadores de So Paulo, Geraldo Alckmin, e de Minas Gerais, Acio Neves, anunciaram a sua disposio de aliviar as presses sobre as suas bancadas na Cmara aps tomarem conhecimento da proposta apresentada pelo governo. Alguns deputados discursaram neste mesmo dia e marcaram posio crtica sobre alguns pontos importantes do texto da reforma que chegou ao plenrio, recm-sado da CESP, conforme o quadro 2.
Quadro 2 Principais pontos de crtica do texto da Reforma Tributria levantados no Congresso 86
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Dep. Mendona Prado Critica o atual sistema tributrio e a proposta do governo, que no (PFL-SE) enfrenta a questo da desigualdade regional com a cobrana do ICMS no destino, e a arrecadao do imposto sobre a comercializao do petrleo no Estado produtor do bem; critica a arrecadao no-partilhada da Cide, Cofins e CPMF pela Unio. Dep. Ronaldo Caiado Faz crticas ao fato do relatrio da CESP ainda no ter sido (PFL-GO) apresentado e ao final da discusso, ele terem que apresentar emendas. Tambm critica o aumento da carga tributria na proposta do governo. Dep. Onyx Lorenzoni Profere discurso contrrio reforma, argumentando tratar-se de um (PFL-RS) Dep. Ronaldo golpe contra a autonomia financeira dos Estados. Dimas O texto no atende s necessidades do pas pois: obriga as contribuies a incidirem sobre todas as importaes; criam-se dois novos tipos de IPVA; ITR para Estados e Municpios e as 5 alquotas do ICMS aumentam a carga tributria; (...) Foram itens aprovados na Comisso Especial, na qual a base governista trocou 22 membros no total de 31. Dep. Machado (PFL-SE) O relatrio do dep. Virglio Guimares visa essencialmente o aumento da carga tributria. O governo pretende federalizar o ICMS, perenizar a CPMF e prorrogar a DRU. O relatrio s atende aos interesses do GF que teve que efetuar mais de 20 substituies na composio da CESP para ter o relatrio aprovado. Problemas do relatrio: 1) origem e destino no esto claros; 2) o Fundo de Compensao das Exportaes tambm; 3) o Fundo de
(PSDB-TO)
Desenvolvimento Regional precisa ser aumentado para 3% conforme compromisso do Ministrio da Fazenda; 4) as questes dos benefcios fiscais, da Cide e da CPMF precisam ser melhor discutidas. Se a CPMF tornar-se permanente, justo que se compartilhe com Estados e Municpios. Outra questo polmica: tributao de petrleo e energia. Dep. Joo Fontes (PT- O relatrio oriundo da CESP no coaduna com os discursos do 87
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SE)
relator nos Estados. Em Sergipe, o deputado Virglio prometeu alterar a cobrana do ICMS sobre petrleo e energia e no relatrio, isso no ocorreu. o PT mudana drasticamente de posio aps assumir o governo: enquanto oposio, era contra a cobrana do CPMF mesmo como contribuio provisria. Nesta reforma, a CPMF permanente e o ICMS, federalizado.
Dep.
Antonio
Carlos A reforma justificada como instrumento de aumento da competitividade do pas, mas caminha em direo oposta. As normas ruins so mandatrias e as boas, autorizativas. Com relao ao COFINS, por exemplo, o teto restringe a possibilidade de acabar com a cumulatividade, em vez de ampli-la. Citando o tributarista Clovis Panzarini, o modelo proposto no simplifica, mais complexo que o atual. O regulamento nico do ICMS e as 5 alquotas ferem um princpio democrtico, retirando do Congresso Nacional a prerrogativa de legislar sobre tributos (d ao CONFAZ esta prerrogativa).
Pannunzio (PSDB-SP)
Alm de pontos do contedo da reforma, alguns deputados denunciaram em plenrio que as estratgias regimentais utilizadas pelo governo para agilizar o tramite da proposta no eram aceitveis. O dep. Antonio Cambraia (PSDB-CE) chamou a ateno para a substituio dos deputados da oposio na CESP, que poderiam votar contra a proposta. Segundo o dep. Ronaldo Dimas (PSDB-TO), a base governista trocou 22 membros no total de 31, da Comisso Especial. Segundo o deputado Cambraia, houve tambm a manobra de revogar uma medida provisria para iniciar a discusso da reforma no mesmo dia em que o projeto entrou na pauta da Cmara. O Governo decidiu revogar a medida provisria que dispe sobre o quadro de pessoal da Agncia Nacional das guas por meio da edio de outra medida provisria. Com isso, o governo destrancou a pauta da Cmara para liberar a votao da reforma tributria. O dep. Antnio Carlos Magalhes Neto (PFL-BA) citou em seu discurso que o governo trouxe a matria a plenrio e imps a discusso sem os deputados conhecerem o texto da Emenda Substitutiva Global Aglutinativa do relator da CESP. O dep. Pauderney Avelino (PFL-AM)
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reforou o coro, dizendo-se contrrio ao modo como o governo conduz o processo de discusso em plenrio. Em setembro, houve uma derrama de requerimentos da oposio no plenrio da Cmara, solicitando o adiamento da votao da proposta, tentando obstruir o andamento da tramitao da matria. Os dois principais partidos de oposio ao governo Lula, PFL e PSDB, abriram duas frentes na Justia para tentar paralisar a tramitao da reforma tributria: entraram no STF (Supremo Tribunal Federal) com uma ao direta de inconstitucionalidade e com um mandado de segurana. Nos dois casos, o PFL e o PSDB contestaram a deciso do Planalto de revogar uma medida provisria, por meio da edio de outra medida provisria, para destrancar a pauta da Cmara, liberando a votao da reforma tributria. No dia 09/09, o ministro do STF Celso de Mello negou liminar que paralisaria a tramitao da reforma tributria na Cmara. No mesmo perodo, foi colocada em votao a Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenrio n 27, aprovada pelo relator da CESP, dep. Virglio Guimares. A emenda foi aprovada com largar margem de votos: Sim: 378; No: 53; Absteno: 0; Total: 431. O governo reconheceu que o texto que foi aprovado exigiria reviso no Senado, especialmente o ponto sobre o perodo de transio de 11 anos para a cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) no destino e o montante dos dois fundos criados pela reforma, um para compensar perdas de Estados exportadores e outro de desenvolvimento regional. Os governadores queriam aumentar o volume de arrecadao dos dois fundos (FSP, 06/09/03). Mal o texto base da Reforma Tributria foi aprovado na Cmara, iniciou-se um impasse entre governo e oposio no Senado, em torno da futura relatoria da matria. O PFL queria que o presidente da comisso, Edison Lobo (PFL-MA) nomeasse Rodolpho Tourinho (PFL-BA), mas o governo no aceitava. O lder do PT defendeu ontem a indicao de Fernando Bezerra (PTBRN), que, embora seja ex-presidente da CNI (Confederao Nacional da Indstria), era da base governista e era considerado um aliado confivel. O PMDB, por sua vez, tambm estava no preo com o senador Romero Juc (RR). Ao mesmo tempo em que se esboava um conflito no Senado antes da matria iniciar tramitao na casa, os lderes do governo estudavam argumentos regimentais para tentar encerrar rapidamente a votao em primeiro turno da Reforma Tributria reduzindo, por exemplo, as 50 emendas ao texto para, no mximo, 10. As propostas de mudana feitas ao relatrio do dep. Virglio Guimares (PT-MG), quase todas de autoria de PSDB e PFL, se dividiam em 42 emendas aglutinativas, que sugeriam 89
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alteraes a determinado ponto da proposta, e oito destaques de bancada, que pediam a supresso de determinado ponto. Caso todas as emendas fossem a plenrio, elas teriam que ser votadas nominalmente, uma a uma. No caso dos destaques, o governo teria que assegurar o voto de 60% dos deputados, 308 de 513, para evitar a alterao. No caso das aglutinativas, o autor da emenda (a oposio, em sua maioria) teria a responsabilidade de assegurar os 308 votos para alterar o texto. Com isso, seria impossvel encerrar a votao ainda naquela semana. Apesar de possuir votos suficientes entre os partidos aliados para aprovar a proposta, o governo buscou evitar as manobras de obstruo do PFL, que poderiam jogar a concluso da votao para frente. E os temores do governo se concretizaram: o dep. Rodrigo Maia, lder do PFL, encaminhou 2 requerimentos para a retirada da pauta da proposta, 2 requerimentos da bancada para votao em globo dos requerimentos de destaque simples e 2 requerimentos de verificao de votao. O dep. Moroni Torgan (PFL-CE) encaminhou 1 requerimento de verificao de votao e encaminhou a votao de requerimento do dep. Jos Carlos Aleluia para retirada da matria da pauta. A despeito das manobras regimentais do PFL, o governo conseguiu fechar um acordo com os governadores Geraldo Alckmin (SP) e Acio Neves (MG) para a concluso da votao da reforma tributria em primeiro turno na Cmara. Foi aprovada a Emenda Aglutinativa n 49 (Sim: 370; No: 44, Absteno: 1), a partir da qual foram feitas algumas mudanas na reforma, beneficiando os estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro: 1) a ampliao do Simples (sistema simplificado de pagamento de tributos) para impostos estaduais e municipais; 2) a incluso de crditos de bens de capital na frmula de rateio do fundo de compensao dos Estados pelas perdas com a desonerao das exportaes. Ficou definida uma nova regra para a distribuio entre os Estados dos R$ 8 bilhes que seriam repassados anualmente pela Unio com o objetivo de cobrir perdas decorrentes do fim do ICMS sobre as exportaes. A partilha passaria a levar em conta no apenas o saldo comercial e o volume de exportaes do Estado, mas tambm as perdas com a desonerao de mquinas. A alterao desagradou a outros governadores tucanos, como Simo Jatene (PA) e Marconi Perillo (GO) (FSP, 11/09/03). Os estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro conseguiram concesses de ltima hora na transio do ICMS e na ampliao do Fundo de Desenvolvimento Regional para atender regies pobres dos
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dois Estados e do Esprito Santo. Originalmente, os recursos eram s para Nordeste, Norte e Centro-Oeste; 3) ajustes na regra de transio da partilha do ICMS das operaes interestaduais. Foi elevado de trs para quatro anos o perodo de carncia que, pelo projeto, antecederia a nova forma de cobrana do imposto destinada a favorecer os Estados de destino das mercadorias. Nesse perodo, a distribuio das receitas ficaria exatamente como hoje, privilegiando os Estados onde os bens so produzidos. A emenda ainda estabeleceu uma reduo gradual das alquotas interestaduais, de forma que, dentro de 11 anos, haja uma alquota nica de, "no mximo", 4%, o que beneficia Estados mais pobres. No acerto com o PSDB, a nova redao do projeto eliminaria a expresso "no mximo", garantindo aos Estados produtores que no haveria alquota interestadual inferior a 4%. Pelo menos sete Estados, incluindo So Paulo e Minas Gerais, se beneficiam com a tributao na origem, pois produzem mais do que consomem. Se o sistema fosse convertido totalmente para o destino, zerando a alquota interestadual, o governo paulista poderia perder at R$ 5 bilhes por ano at o fim da transio. 4) o governo articulou com o Senado a aprovao de projeto que libera para o governo do Rio cerca de R$ 600 milhes retidos desde a privatizao do Banerj. Esse dinheiro serviria para pagar o 13. salrio do funcionalismo do Estado, como reivindicou a governadora Rosinha Garotinho (PMDB). Na madrugada do dia 10 de setembro, em meio s reaes negativas dos parlamentares do Norte e Nordeste diante da aprovao da Emenda Aglutinativa n 49, os governistas conseguiram aprovar modificaes acordadas com o PSDB (370 votos a 44) e rejeitar duas emendas, uma que propunha o fim da cobrana de CPMF (derrubada por 334 votos a 82) e outra que pretendia manter as atuais regras do ICMS (346 a 97). Assim, ficou mantida a prorrogao da CPMF at 2007 com a alquota de 0,38%. O PSDB est fazendo oposio de resultados, comemorou o lder do PSDB, Jutahy Magalhes (BA). O PFL ficou fora do acordo, s que vrios de seus deputados votaram com o governo. Dos 55 deputados tucanos, apenas 5 votaram contra o acordo. Os demais votos contrrios foram de PFL (34), PTB (1), PP (1) e dos radicais do PT (3). De So Paulo, apenas o pefelista Joo Batista votou contra. A primeira vitria do governo foi na votao de um dos temas mais polmicos da reforma: a partilha do ICMS cobrado nas operaes interestaduais. Destaque de bancada do PFL propunha a supresso da regra de transio para o novo sistema de cobrana, mas foi derrubado por 348 votos a 97. O acordo s no resolveu os 91
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problemas apresentados pelo PFL, principalmente o relativo a benefcios fiscais j concedidos. A reforma preservou incentivos por mais 11 anos, mas a transio do ICMS da origem para o destino vai minar gradativamente isenes dadas a empresas como a Ford na Bahia. Isso porque, a partir de 2008, o imposto isento no Estado produtor ser progressivamente devido ao Estado consumidor. A cada ano, a alquota ser reduzida em 1 ponto porcentual. (OESP, 11/09/03). Diante deste acordo liderado pelo PSDB e que beneficiou estados com grande capacidade arrecadatria, os senadores das regies Norte e Nordeste se rebelaram e decidiram obstruir a tramitao da Reforma Previdenciria no Senado. Os protestos dos senadores foram principalmente contra dois pontos. A incluso da regio noroeste do Rio e do semi-rido de Minas Gerais entre os beneficirios do Fundo de Desenvolvimento Regional. A proposta anterior previa a distribuio entre os Estados do Norte, Nordeste, Centro-Oeste e o Esprito Santo. O outro ponto criticado pelos senadores foi a incluso, entre os critrios para a distribuio dos recursos do fundo de compensao das exportaes, das perdas com o fim do ICMS sobre mquinas e equipamentos destinados produo, o que beneficia os Estados mais industrializados, como So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro (FSP, 12 e 15/09/03). Juntos, o PFL, o PSDB e o PDT tinham 34 votos no Senado. Para aprovar uma emenda constitucional, so necessrios 49 votos favorveis (trs quintos) dos 81 senadores. Em meados de setembro, a tramitao da Reforma Tributria ficou praticamente parada, diante dos requerimentos dos deputados do PFL, da falta de quorum nas sesses e dos impasses na tramitao da Reforma Previdenciria no Senado. O governo iniciou um processo de negociao com o PFL para retomar a tramitao da matria. A ala liderada pelo Senador Antonio Carlos Magalhes (BA) reivindicava uma modificao benfica ao governo da Bahia. A alterao consistiria num pargrafo excetuando as empresas que recebem benefcios fiscais do perodo de transio, que jogaria para os Estados de destino dos produtos parte da arrecadao do ICMS que fica hoje com os Estados de origem. A medida atenderia a vrios Estados, mas a preocupao dos baianos era evitar a perda de arrecadao que o Estado teria em relao venda de carros produzidos pela fbrica da Ford na Bahia. A medida est sendo chamada de "Emenda Ford". Com o acerto, o governo conseguiria de imediato o apoio de 33 dos 68 deputados pefelistas, que faziam parte do grupo que segue a orientao de ACM. O senador mantinha boas relaes com o governo Lula e o apoiou na votao da reforma da Previdncia Social. Na Cmara, o grupo era liderado pelo deputado Antonio Carlos Magalhes Neto (PFL-BA). O 92
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objetivo era tentar, com o apoio de ACM, facilitar a tramitao no Senado. Caso houvesse acordo, o governo inseriria um artigo na reforma definindo que uma lei complementar estabeleceria alquotas especiais, durante a transio origem/destino (que de 11 anos), para as empresas que tenham benefcios concedidos por Estados (FSP, 12/09/03). No dia 16 de setembro, foi retomada a tramitao da Reforma Tributria, com a votao de importantes artigos da Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenrio n 27, atravs de requerimentos dos Destaques de Votao em Separado (DVS), apresentados pelos partidos. O PFL suspendeu a obstruo tramitao da reforma, mas anunciou que continua tentando fazer alteraes na proposta. Desta forma, foram votadas as emendas ao texto, listadas abaixo no quadro 3. Todas as sete emendas apresentadas pelo PFL foram votadas e rejeitadas.
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Quadro 3 Principais emendas sofridas pela PEC na Cmara dos Deputados

Apresentao Bancada do PT Instrumento Regimental Requerimento de DVS n 8 Contedo Ampliao do prazo da lei de informtica. Resultado Suprimido o dispositivo (Sim: 10; No: 339; Abst..: 0; Total: 349). Bancada PRONA do Requerimento de DVS n 6 Manuteno da DRU. Mantido o dispositivo (Sim: 345; No: 98; Abst.: 0; Total: 443). Bancada do PSDB Requerimento de DVS n 1 Cobrana da Cide sobre produtos importados. Mantido o dispositivo. (Sim: 334; No: 88; Abst.: 0; Total: 422). Bancada do PFL Requerimento de DVS n 2 Progressividade do Suprimido o dispositivo. (Sim: 280; No: 137; Abst. 1; Total: 418). Mantido o dispositivo. (Sim: 334; No: 80; Abst.: 0; Total: 414).
imposto de transmisso causa mortis. Bancada do PFL Requerimento de DVS n 4 Excluso do dispositivo que prev a instituio de contribuio social para importador de bens e servios do exterior. Bancada do PSDB Requerimento de DVS n 5 Prope a repartio do ITR, do PASEP, do
Mantido o dispositivo. (Sim: 106; No: 293; Abst.: 1: Total: 400).
imposto de importao e da COFINS. Bancada do PFL Emenda Aglutinativa n 61. Adoo, no plano federal, de cadastro nico de
Rejeitada a Emenda. (Sim: 67; No: 241; Abst.: 0; Total: 308).
identificao de pessoas fsicas e jurdicas
optantes pelo regime do SuperSimples. Bancada do PFL Emenda Aglutinativa n 69. Prev a partilha das Rejeitada a Emenda: (Sim: 83; No: 246; Abst.: 2; Total: 331). Rejeitada a Emenda. (Sim: 78; No: 244; Abst.: 1; Total: 323).
contribuies
sociais
(PIS/PASEP) e Cide. Bancada do PFL Emenda Aglutinativa n 72. Distribui os recursos da Cide dos combustveis para Estados e
Municpios. Bancada do PFL Emenda Aglutinativa n 60. Busca aumentar as Rejeitada a Emenda. (Sim: 68;
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garantias
dos
No: 245; Abst.: 0; Total: 313).
contribuintes, impedindo que as contribuies
sociais tenham base de clculo comum aos
outros impostos. Bancada do PFL Emenda Aglutinativa n 71. Objetiva aplicar para s o Rejeitada a Emenda. (Sim: 71; No: 268; Abst.: 1; Total: 340).
contribuies
PIS/PASEP os princpios aplicveis COFINS. Bancada do PFL Emenda Aglutinativa n 64. Objetiva recursos retirar da Cide os da dos
Rejeitada a Emenda. (Sim: 76; No: 281; Abst.: 1; Total: 358).
desvinculao
recursos da Unio. Na forma atual da emenda aglutinativa do relator
(no. 27), a Cide dos combustveis teria sua
base de clculo para fins de transferncia aos Estados diminuda em 20%. Bancada do PFL Emenda Aglutinativa no. 75. O PFL tentou colocar em votao a Emenda
Aglutinativa no. 75, que tinha o objetivo de
permitir ao Senado a reduo da alquota da CPMF, mas o presidente no a acolheu por julg-la uma inovao ao texto e no um exerccio
legtimo de aglutinao. Bancada do PFL Emenda Aglutinativa n 68. Estabelece mecanismo de compensao dos valores pagos ttulo de CPMF. Rejeitada a Emenda. (Sim: 86; No: 301; Abst.: 0; Total: 387).
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O PFL rachou na reta final da votao da reforma tributria e acabou no conseguindo entrar em acordo com o governo para alterar a proposta como forma de atender presso da Bahia. Duas alas do partido se debateram em reunies tensas que colocaram em xeque a autoridade do lder da bancada, deputado Jos Carlos Aleluia (BA). O deputado liderou os cerca de 35 dos 67 pefelistas que eram contra um acordo com o governo e que buscavam reforar a marca oposicionista da legenda. O deputado Antonio Carlos Magalhes Neto (BA), que seguia as orientaes do senador Antonio Carlos Magalhes (BA), liderava o grupo "rebelde", de cerca de 30 deputados, que buscava um entendimento com o governo. O objetivo era determinar que as empresas que receberam benefcios fiscais dos Estados ficassem de fora das novas regras de cobrana do ICMS, principal fonte de recursos dos Estados. Isso atenderia a Bahia, que teme perder parte da arrecadao relativa fbrica da Ford instalada no Estado. A medida era tambm do agrado de outros governadores. Assim, enquanto parte do PFL se acomodava em gabinetes para negociar com o governo, outra ia ao plenrio e patrocinava atitudes de franca oposio, como a tentativa de obstruir a tramitao da reforma por meio de manobras regimentais. No meio do fogo pefelista, o governo aceitava fazer o acordo: exigia, para isso, o fim das manobras de obstruo, mas acabou transitando para uma posio consolidada de que o acordo no era mais possvel. Alm de se aproveitar da diviso pefelista, os governistas apresentaram como argumento o fato de que a bancada paulista era contra a proposta de mudana (pois So Paulo perderia com a mudana) e partidos da base aliada (contrariados com as atitudes de plenrio do PFL "oposicionista"). O governador Acio Neves (PSDB-MG) chegou a enviar carta aos deputados mineiros orientandoos a votar contra o possvel acordo. A sensao de que o acordo no sairia acabou levando a bancada baiana a votar contra a orientao do lder. A reunio acabou resultando em um meio-termo: o PFL no obstruiria mais a votao. Em troca, o governo aceitava votar 7 das 14 emendas apresentadas pelo partido. A idia da Mesa era usar argumentos regimentais para rejeitar todas, conforme quadro acima (FSP, 18/09/03). No dia 17 de setembro, foi encerrada a votao em primeiro turno e a matria retornou Comisso Especial para a elaborao da redao do vencido para o segundo turno. A Cmara manteve os pontos-chave da reforma, que so, entre outros:
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1) a prorrogao da CPMF (o "imposto" do cheque) e da DRU (Desvinculao das Receitas da Unio, que permite o gasto livre de 20% das receitas) at 2007; 2) a federalizao da legislao do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), principal fonte de receitas dos Estados. As alquotas do imposto cairo de 44 para cinco (idem). 3) o estabelecimento de uma alquota mxima de 25% para a nova legislao do ICMS e a transferncia de parte de sua cobrana dos locais de origem para os de destino. A tramitao da reforma foi marcada por vrias alteraes no projeto. A nica que no teve a anuncia do governo foi a derrubada da idia de tornar progressiva, com teto de 15%, as alquotas do imposto sobre heranas e doaes. A proposta caiu, mantendo a alquota nica de 4%. As mudanas patrocinadas pelo governo na votao em primeiro turno buscaram atender a governadores, empresrios, empresrios, prefeitos, base aliada e oposio, mas ainda havia muitas crticas. Antes do incio da votao em segundo turno na Cmara, novamente os processos de tramitao da Reforma da Previdncia e Tributria se entrelaaram. O presidente Luiz Incio Lula da Silva e os ministros Jos Dirceu (Casa Civil) e Antnio Palocci Filho (Fazenda) assumiram diretamente as negociaes com senadores dos partidos governistas e da oposio sobre as reformas tributria e previdenciria, para garantir pelo menos a aprovao da prorrogao da CPMF, da DRU, da partilha da Cide com os Estados e do fundo de compensao a Estados que perderam arrecadao com a desonerao das exportaes, ainda naquele ano de 2003. Segundo pefelistas, a soluo apresentada foi o adiamento da discusso sobre a cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) na origem (Estado produtor) ou no destino (Estado consumidor). O lder do governo no Senado reconheceu que a definio das regras do ICMS era o ponto que encontrava rejeio em todas as bancadas e que ''contaminava'' at a discusso da reforma da Previdncia no Senado. ''Na Cmara, esse dispositivo passou com maioria dos votos, mas criou conflitos polticos e tenso em todas as bancadas'', disse Mercadante. O lder do PFL, Jos Agripino (RN), afirmou que ''o caminho para a reforma tributria andar no Senado deixar o captulo ICMS para uma discusso futura. Esse o elemento complicador'' (FSP, 19/09/03). Antes de tramitar no Senado, o texto da Reforma Tributria j causava grande controvrsia entre os senadores. Primeiramente, muitos senadores eram contrrios a proposta do governo de fatiamento da reforma no Senado. Em segundo lugar, os senadores do Norte e do 97
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Nordeste rejeitavam a incluso, pela Cmara, de benefcios s regies mais desenvolvidas, que perderiam receita com a cobrana do ICMS no destino. O governo passou a negociar com esses senadores a proposta de tirar a regio noroeste do Rio de Janeiro como uma das beneficirias do Fundo de Desenvolvimento Regional e adiar a deciso sobre a transferncia da cobrana do ICMS da origem para o destino. A incluso do estado do Rio de Janeiro no fundo provocou uma rebelio dos senadores do Norte e do Nordeste e a obstruo do PFL e do PSDB das votaes em plenrio e da tramitao da reforma da Previdncia. A questo do ICMS dividia senadores de todos os partidos. Dez estados perderiam arrecadao com a passagem da cobrana do ICMS no destino. O maior foco de insatisfao estava no PFL da Bahia, Estado que j concede incentivos fiscais fbrica da Ford e ainda perder receita com a transferncia da cobrana do ICMS para os Estados consumidores (FSP, 20/09/03). No dia 24 de setembro, comeou a discusso em segundo turno, com a inteno do governo de aprovar o texto e rejeitar todas as emendas que forem apresentadas, principalmente pelo PFL, que se isolou na oposio aos principais pontos da reforma e que pretendia promover manobras regimentais com o objetivo de adiar a votao. O PFL tinha direito a apresentar trs destaques (tentativas de alterao de pontos do texto) de bancada. O mais delicado para o governo seria o que prope a derrubada de uma das alteraes propostas para o ICMS, transferindo parte de sua arrecadao dos Estados de origem para os Estados de destino das mercadorias. A bancada de So Paulo, influenciada pelo governador Geraldo Alckmin (PSDB), era favorvel derrubada da alterao. Cabia ao governo assegurar 60% dos votos dos deputados, 308 de 513, para manter o texto original e rejeitar o destaque pefelista. A base aliada temia que se repetisse o ocorrido na votao de 1 turno, quando o governo no conseguiu os 308 votos para manter a proposta de tornar progressiva as alquotas do imposto sobre heranas e doaes. Houve apenas 280 votos pr-governo (FSP, 24/09/03). De fato, no mesmo dia em que comeou a discusso em segundo turno, o PFL apresentou 11 requerimentos, sendo eles: 2 requerimentos para retirada de pauta da proposta; 1 para solicitar a discusso da matria por grupos de artigos; 3 para solicitar verificao da votao; 2 para solicitar adiamento da votao da matria por 5 sesses; 1 para solicitar a votao da proposta artigo por artigo. A bancada do PFL ainda apresentou 2 requerimentos de DVS: um sobre a cobrana do IPVA de veculos automotores areos e aquticos (mantido: sim, 330; no, 84; abst., 98
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0; total, 414) e outro sobre a manuteno da CPMF at o dia 31 de dezembro de 2007 (mantido: sim, 336; no, 80; abst., 1; total, 417). A proposta de emenda constituio n 41, de 2003, foi aprovada em segundo turno, ressalvados os Destaques (Sim: 346; No: 92; Abst. 0: Total: 438).
A tramitao no Senado Federal.
Em 25 de setembro de 2003, a Cmara dos Deputados fez a remessa da proposta de Reforma Tributria ao Senado Federal. Antes mesmo de a Reforma Tributria chegar, oficialmente, ao Senado o clima j era tenso. O governo pretendia iniciar negociao com os governadores em busca de alternativa proposta de subtetos para servidores pblicos estaduais prevista na reforma da Previdncia aprovada pela Cmara. O governo j havia diagnosticado que a tendncia majoritria dos senadores seria rejeitar os critrios de subteto estadual previstos no texto, pelo qual a soma das remuneraes (salrio mais benefcios) do servidor do Executivo no Estado estaria limitado pelo salrio do respectivo governador (FSP, 15/09/03). Para o lder do governo no Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP), o teto nico para todos os Estados tambm seria injusto devido s diferenas entre as situaes financeiras de cada unidade da federao. A expectativa do governo era que as negociaes com os governadores em torno da reforma da Previdncia poderiam abrir caminho para o debate da reforma tributria, que apesar de ainda estar na Cmara j provocava fortes reaes no Senado. A tramitao simultnea das reformas tributria e previdenciria na CCJ (Comisso de Constituio e Justia) do Senado forou o governo a uma negociao casada das duas propostas com a oposio. A falta de acordo provocou o adiamento da escolha do relator da reforma tributria. E tambm levou ao adiamento da reunio da CCJ destinada votao dos 200 destaques da reforma da Previdncia (FSP, 30/09/2003). No Senado, o PFL quis mudar as regras do subteto salarial dos servidores do Executivo estadual e criar uma faixa de iseno da contribuio de inativos e de desconto zero nas penses para pessoas com mais de 70 anos ou fisicamente incapacitadas para o trabalho. Em outubro, o impasse continuava e a Reforma Tributria emperrou na falta de consenso entre os Estados. Cinco meses aps o envio da proposta ao Congresso, a tendncia, segundo Palocci, era o retorno proposta original da reforma para o ICMS: as 27 legislaes atuais do imposto seriam substitudas por uma nica, tirando a autonomia dos Estados para a concesso de 99
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isenes e outras vantagens. "O texto original [da reforma] era mais consensual, considerando as regies e as relaes federativas." Mas Lula foi especialmente duro ao descartar a possibilidade de que os R$ 2 bilhes do FDR (Fundo de Desenvolvimento Regional), fosse tratado como investimento em infra-estrutura, com gerncia direta dos Estados, como querem os governadores. Pelo projeto, esses recursos sero emprestados a empresas por meio de rgos federais como a Sudam e a Sudene. Palocci mostrava-se inflexvel quanto a esse ponto. A reao dos governadores pode ser resumida pelo protesto feito na reunio por Ronaldo Lessa (PSB-AL): "Se para ter mais um FNDE [fundo do Nordeste gerido pela Sudene], no interessa, o dinheiro est l e ningum pega". O Planalto prometeu responder s reivindicaes dos governadores, que alm de mudanas no FDR incluam a constituio de um fundo de R$ 8,5 bilhes para compensar a desonerao das exportaes, o repasse aos Estados de 40% do que a Unio cobra deles do Pasep, alm de parte da Cide (contribuio cobrada sobre a venda de combustveis), sobre a qual havia relativo consenso. Na avaliao de vrios governadores, a discusso do tema no se esgotaria to cedo. O mais provvel seria que a negociao evolusse para a aprovao de apenas cinco pontos consensuais neste ano. Seriam eles a prorrogao da CPMF e da DRU, de interesse do Planalto; a diviso das receitas da Cide (25% ficariam com Estados e municpios) e os fundos de desenvolvimento regional e de compensao pelo fim do ICMS sobre as exportaes, que beneficiariam os Estados. Ao mesmo tempo, os governadores das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste negociaram com o ministro da Fazenda, Antonio Palocci, a mudana no Fundo de Desenvolvimento Regional previsto na reforma tributria. Aps uma reunio com Palocci, o governador de Alagoas, Ronaldo Lessa, informou que a proposta do Ministrio da Fazenda era que o Fundo seria composto por um porcentual dos investimentos do governo previsto no Oramento da Unio (FSP, 01/10/2003). Na proposta original da reforma o Fundo seria composto com recursos da arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR). a fundo perdido. para obras, para fazer estradas, portos, colocar energia, explicou Lessa. O governador do Par, Simo Jatene, explicou que os recursos do fundo seriam aplicados pelos Estados das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste em projetos definidos pelos prprios governos estaduais. Comeamos a caminhar em direo a uma soluo razovel para o fundo, disse Jatene. A 100
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governadora do Rio Grande do Norte, Wilma de Faria, disse que pela proposta o volume total de recursos do fundo, de R$ 2,5 bilhes, continuaria o mesmo. Lessa, por sua vez, disse que os recursos do fundo poderiam ser aplicados diretamente pelo governo federal, se o governador fizesse essa opo, ou pelo prprio Estado. Para Wilma, a mudana essencial na nova proposta era a definio dos recursos para uma poltica regional, voltada para investimento em infra-estrutura. Queremos um adicional para investir em infra-estrutura nas regies pobres e ele concorda, disse Lessa ao se referir ao ministro Palocci. Os trs governadores que estiveram com Palocci acharam bastante simptica a proposta. Vamos conversar com os outros governadores. No uma questo resolvida. Ainda tem tempo. O ministro quer amadurecer a proposta. Ns vamos conversar com o Senado, disse Lessa. No ainda a soluo definitiva. Poder at ser. Ao mesmo tempo em que o senador Romero Juc (PMDB-RR) escolhido relator da reforma tributria, os governadores continuam insistindo na necessidade de mudar a proposta votada na Cmara. O jornal Folha de S.Paulo, publica entrevista com o governador de So Paulo, no dia 2 de outubro de 2004, onde Geraldo Alckmin (PSDB) diz que o governo deve mudar o texto da reforma tributria no Senado pois o clima entre os Estados 'nunca foi to tenso'. Alckmin defende a retomada do texto original da reforma tributria no Senado e disse que, em seus 30 anos de vida pblica, nunca viu "um clima to tenso entre os Estados" por causa da reabertura da guerra fiscal estimulada pelo Congresso e pelo Palcio do Planalto. "Uma coisa que j estava quase superada, as disputas entre Estados e regies, voltou. A reforma acendeu uma ciznia que altamente prejudicial ao pas. Tudo isso foi ocasionado pelas coisas que foram agregadas ao texto original", disse o tucano que participou da reunio dos governadores com o presidente Luiz Incio Lula da Silva, em Braslia. De acordo com Alckmin, o governo federal e sua base de apoio no Congresso precisam intervir para pr um fim guerra fiscal entre os Estados. "Tem que consertar isso. E consertar rapidamente. Isso absolutamente urgente", afirmou ele, que prometeu trabalhar no Senado pelo retorno proposta original da reforma, que foi entregue ao Congresso pelo presidente Lula, em conjunto com todos os governadores, no dia 30 de abril. Entre os principais pontos de descontentamento do paulista, est a mudana no sistema de cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), da origem para o
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destino, o que provocaria perdas de R$ 1,8 bilho por ano para So Paulo. "Esse ponto no estava no texto original, por exemplo", disse ele. A proposta da reforma tributria, feita em acordo com os Estados, chegou ao Congresso tendo como principal bandeira a unificao do ICMS, que acabaria com a guerra fiscal no pas. Na avaliao do governador de So Paulo, a mudana no local de cobrana do ICMS s poderia ter sido includa no texto em uma reforma mais ampla, que criasse o que ele chamou de IVA (Imposto de Valor Agregado) ampliado. "A guerra fiscal a conseqncia de erros que foram sendo acumulados", disse. "O governo precisa se ater aos seus objetivos iniciais. Precisa enxugar o texto no Senado", acrescentou o tucano. De acordo com o governador de So Paulo, ao ter estimulado a guerra fiscal, a reforma prejudicaria a populao de baixa renda, que deixa de receber investimentos nas reas de sade e educao, provenientes da arrecadao de impostos. "Alm disso, essa disputa desorganiza os mercados", afirmou o governador. O presidente Lula, conforme relato do tucano, colocou "de maneira clara" aos governadores a necessidade do entendimento entre os 27 Estados. O mesmo teria sido feito pelos ministros Antonio Palocci Filho (Fazenda) e Jos Dirceu (Casa Civil). O tucano disse ter deixado Braslia com a promessa do governo de federal de que a reforma tributria ainda no estaria concluda e que deveria ser aperfeioada durante sua tramitao no Senado. Sobre as divergncias entre os prprios governadores do PSDB, Geraldo Alckmin disse acreditar que o consenso s existir em torno do texto original. Desde setembro, So Paulo vinha sendo alvo de duras crticas, especialmente de Estados das regies Norte e Nordeste. "Ns [SP] no ganhamos nada com a reforma. Pelo contrrio", rebate Alckmin. Na opinio do governador, a reforma tributria, com os incentivos fornecidos pelos Estados, deixou de ser "arrecadatria". "O texto colocou uma data futura para a guerra fiscal, o que leva a um acirramento dessa disputa para ver quem faz mais renncia fiscal", disse. O texto aprovado na Cmara dos Deputados diz que os incentivos fiscais concedidos at dia 30 de setembro tero validade por 11 anos aps a entrada em vigor da reforma. No entanto, segundo Geraldo Alckmin, nenhuma empresa teria anunciado que deixaria o Estado de So Paulo por causa de melhores incentivos oferecidos em outras regies (FSP, 02/10/2003). Apesar de ter elaborado apenas uma lista genrica de propostas, o Senado anunciou um calendrio ambicioso destinado a aprovar rapidamente uma nova reforma tributria, que reformularia o texto recebido da Cmara - onde o projeto chegou com o apoio de todos os 102
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governadores e, ainda assim, passou cinco meses em anlises, crticas e alteraes (FSP, 04/10/2003). Segundo o plano, a nova verso da reforma seria apresentada no dia 15 de outubro pelo relator, senador Romero Juc (PMDB-RR), e votado at o final do ms pela Comisso de Constituio e Justia. Em novembro, tudo estaria pronto para a aprovao em plenrio. "Levamos alguns dias para fazer um amplo acordo com os partidos, e temos agora que apressar nosso trabalho", disse o presidente da CCJ, Edison Lobo (PFL-MA), ao anunciar o cronograma ao lado de Juc e do lder do governo no Congresso, Aloizio Mercadante (PT-SP). O acordo foi motivo de um ato poltico, do qual participaram todos os partidos representados no Senado, incluindo o PFL e o PSDB, da oposio. Os senadores distriburam uma espcie de carta de intenes com as mudanas defendidas consensualmente. No entanto, na hora de anunciar o cronograma da carta, praticamente nada era possvel detalhar das propostas, voltadas em sua maioria para um rearranjo da partilha de receitas entre Unio, Estados e municpios negociadas ao longo deste ano para viabilizar as reformas tributria e previdenciria. A resposta mais comum era ns estamos discutindo mecanismos" - para uma nova poltica de desenvolvimento regional, para pr fim guerra fiscal entre os Estados pela atrao de empresas, para a cobrana do ICMS, para reduzir a longo prazo a carga de impostos no pas. Para justificar o otimismo em relao tramitao rpida da proposta, Mercadante recorreu a uma mxima da poltica norte-americana: "A Cmara esquenta, o Senado esfria". Por esse raciocnio, o Senado, mais sereno, aplacar o que foi "quase uma crise poltica" na Cmara. O grupo do Senado comeou a discutir os temas com dois representantes do empresariado: Jorge Gerdau Johannpeter, presidente da Ao Empresarial (que rene as principais confederaes patronais), e o deputado Armando Monteiro (PTB-PE), presidente da Confederao Nacional da Indstria. Ambos, crticos do texto aprovado pela Cmara, elogiaram a disposio do Senado de criar regras para a reduo gradual da carga tributria. "Ainda no temos textos estabelecidos, mas temos princpios positivos", disse Gerdau. "Na Cmara, prevaleceu a viso da reforma para o Estado, no para a sociedade. As linhas apresentadas aqui [no Senado] vo ao encontro do que desejamos", disse Monteiro.
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Os senadores no sabiam ainda como seria o mecanismo para a reduo da carga tributria. O destino mais provvel do projeto era a aprovao de pontos considerados essenciais pelo governo e pelos Estados, como a prorrogao da CPMF e da DRU e o fundo para cobrir as perdas estaduais com o fim do ICMS sobre as exportaes. Os temas mais polmicos seguiriam em anlise no Congresso. Os senadores ressuscitaram a proposta de desvincular parte dos oramentos estaduais na reforma tributria, o que havia sido vetado pelo governo federal durante a tramitao na Cmara dos Deputados. Os governadores teriam a liberdade de gastar de 7% a 12% das receitas, mas esses recursos teriam de ser aplicados em sade, educao e assistncia social (FSP, 06/10/2003). O governo federal j tinha a DRU (Desvinculao de Receitas da Unio. A PEC (Proposta de Emenda Constitucional) da reforma tributria prorrogou o dispositivo, que acabaria em 2003, at 2007. O plano dos governadores de ter uma DRU estadual caiu por terra depois que deputados e movimentos sociais ligados educao e sade protestaram contra a medida, alegando que diminuiriam os investimentos nessas reas. Atualmente, os Estados eram obrigados a aplicar 25% de suas receitas em educao e 12% na sade. "A idia era desvincular em torno de 10%, mas no para pagar custeio ou qualquer tipo de gasto administrativo. Seria para gastos na educao, sade e assistncia social. Na verdade, no estamos desvinculando, estamos criando mobilidade social. Em um ano o Estado poderia investir mais em educao, no outro, em sade ou assistncia social, no Fome Zero", disse o relator da reforma na CCJ (Comisso de Constituio e Justia), Romero Juc (PMDB-RR). A declarao foi feita depois de uma reunio com o ministro Antonio Palocci Filho (Fazenda), o secretrio da Receita Federal, Jorge Rachid, o lder do governo no Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP) e o presidente da CCJ (Comisso de Constituio e Justia), Edison Lobo (PFL-MA). O encontro durou cerca de duas horas. O objetivo da reunio foi detalhar as modificaes propostas pelo Senado no texto encaminhado pela Cmara. Uma delas era a diferenciao da base de incidncia do IPI (imposto federal) e do ICMS (estadual). Um mesmo produto no poder ser tributado pelos dois impostos. Ficariam isentos do ICMS combustveis, bebidas e cigarros (FSP, 06/10/2003). "Existem 20 mil itens tributados pelo IPI que passariam para o ICMS. Isso representa uma arrecadao grande para alguns Estados. Para outros, que teriam prejuzo por conta da questo dos combustveis, a idia criar um dispositivo que diga que no haver prejuzo. A Unio 104
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equalizaria qualquer tipo de prejuzo", afirmou Juc. Os senadores saram da reunio sem uma proposta concreta para o fim da guerra fiscal, principal atrito entre os Estados, o que a reforma tributria pretendia acabar. Como o texto aprovado na Cmara estabeleceu que os incentivos concedidos at 30 de setembro valeriam pelos prximos 11 anos, o fato gerou o acirramento da guerra fiscal com o objetivo de atrair empresas at a expirao desse prazo. Qualquer alterao feita no Senado teria de ser votadas novamente na Cmara, o que s deveria ocorrer no prximo ano. Para garantir a prorrogao da CPMF e da DRU, fundamentais para o oramento federal de 2004, a reforma devia ser fatiada. Esses pontos seriam aprovados sem alterao, o que permitiria sua promulgao imediata. Os pontos polmicos da proposta seriam discutidos depois. Assim, a reforma tributria, que nem comeou a ser discutida na Comisso de Constituio e Justia (CCJ) do Senado, precisar de um acordo para ser aprovada at 15 de dezembro, quando se inicia o recesso parlamentar (Agncia Cmara, 09/10/2003).
A estratgia de trs etapas da reforma tributria
Na verdade, a reforma tributria ainda teria um longo caminho no Senado. O relator, senador Romero Juc (PMDB-RR), pretendia apresentar seu relatrio preliminar em uma semana, depois de concluir as audincias pblicas com o ministro da Fazenda, Antonio Palocci e com representantes do empresariado e de entidades de trabalhadores. Os governadores tambm teriam papel fundamental na elaborao do relatrio e seriam ouvidos pela CCJ. O presidente da Comisso, senador Edison Lobo (PFL-BA), disse acreditar que, se for mantido o acordo entre os lderes, a reforma tributria estar aprovada at 15 de dezembro, pois, se for para cumprir todos os prazos regimentais, no haver tempo de ser aprovada antes do recesso parlamentar. Pelos prognsticos de Lobo, o relatrio deveria ser votado na CCJ at 7 de novembro (cerca de um ms). Mas os governadores reivindicavam ainda que os recursos da Cide sejam distribudos aos Estados, conforme acordo feito entre os governadores e o presidente Luiz Incio Lula da Silva. "A Cide outra maluquice do relatrio da Cmara", reclamou o governador de Sergipe, Joo Alves (PFL). Se esse dispositivo for suprimido pelo relator, o governo poderia usar outros recursos para regulamentar a Cide, inclusive uma medida provisria. 105
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Estava ganhando corpo entre os senadores a idia de se aproveitar ao mximo, no Senado, a proposta de reforma tributria aprovada pela Cmara, para que a promulgao no fique restrita s prorrogaes da CPMF e DRU. O prprio relator, senador Romero Juc (PMDB-RR), manifestou a disposio de preservar 75% do texto da Cmara, estabelecendo na Constituio, por exemplo, a unificao da alquota do ICMS. Ficariam por legislao ordinria e complementar a regulamentao da cobrana do tributo e as competncias do Confaz na definio das alquotas. Os senadores achavam que, sem a simplificao do ICMS, as mudanas no poderiam se caracterizar como uma reforma tributria. A proposta defendida pelo lder do governo, senador Aloizio Mercadante (PT-SP), de se retirar dos Estados o direito de cobrar ICMS sobre combustveis, fumo e bebidas mercadorias que passariam a ser tributadas pelo IPI j foi rejeitada por muitos senadores e pelos governadores. O senador Romero Juc pretende usar o recurso regimental da supresso que ele mesmo classificou de "tesoura" - para dispensar pontos do relatrio da Cmara, que, por no serem objeto de acordo, no poderiam tambm dificultar a tramitao de uma reforma mais profunda. O ministro da Fazenda, Antonio Palocci, na audincia pblica da Comisso de Constituio e Justia (CCJ) do Senado sobre reforma tributria rebateu estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT), indicando que houve um aumento da carga tributria de 0,9 ponto percentuais no primeiro semestre de 2003. "No sei de onde tiraram esses dados", afirmou. "Infelizmente se divulgam dados sem nenhuma consistncia". O ministro garantiu que os dados de arrecadao do governo federal mostram uma queda da carga tributria. Ele disse que o volume de tributos arrecadados pelo governo federal, este ano, est em 21,4% do PIB, inferior aos 23,7% registrados no ano passado. "Esse o dado real que temos at agora. A afirmao de que ns precisamos, no mnimo, manter a carga este ano est sendo um fato, e no retrica", disse. J o governador do Rio Grande do Sul, Germano Rigotto (PMDB), em palestra no Rio de Janeiro, criticou a atuao do ex-presidente FHC na proposta de reforma tributria que enviou ao Congresso. O ento deputado Rigotto, que foi o relator da reforma tributria, no governo passado. "Se o presidente (FHC) queria a reforma tributria, se deixou levar pela rea econmica, que no queria", disse (Agncia Cmara, 28/10/2003). Em 04 de novembro de 2003, o executivo e o legislativo negociaram a votao da reforma tributria no Senado. O relator, senador Romero Juc, discutiu com o Ministrio da Fazenda a 106
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frmula para aumentar em cerca de R$ 2 bilhes o repasse dos recursos para as prefeituras pelo Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Juc admitiu que o aumento de repasse teria que surgir de uma reduo na renncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), mas no explicou qual seria o mecanismo adotado para a obteno deste resultado. O relator j incluiu no texto da reforma tributria um dispositivo proibindo que os exportadores recebessem seus crditos obtidos com o pagamento da Cofins com o no pagamento de IPI. Isso, afirmou o relator, asseguraria uma reduo na renncia do IPI em cerca de R$ 4 bilhes - R$ 1 bilho destes destinado aos municpios via FPM. Isso porque dos 49% da arrecadao do IPI e do Imposto de Renda, 22,5% so destinados aos municpios. Os outros R$ 2 bilhes seriam obtidos por um outro mecanismo que Juc no quis anunciar. Isso significaria, na prtica, aumentar o repasse para 24,5%. No dia 29 de outubro de 2003, em uma votao simblica - houve apenas seis votos contrrios -, a CCJ (Comisso de Constituio e Justia) do Senado aprovou, o texto-base da reforma tributria. A comisso era composta por 23 integrantes. Aps a apreciao dos destaques, que devia ocorrer na prxima semana, o governo esperava votar em plenrio o primeiro turno em 30 de novembro, e o segundo, no dia 15 de dezembro. O contedo aprovado simbolicamente contemplava temas vitais para o governo, como a prorrogao da CPMF (o imposto do cheque) com a alquota de 0,38%, a DRU (desvinculao de 20% do Oramento) e a cobrana de contribuies sociais sobre produtos importados, responsvel por R$ 4,4 bilhes na previso das receitas. O relatrio de Juc alterou, porm, regras importantes da principal proposta do projeto: a unificao da legislao do ICMS. Se o plenrio do Senado mantiver o texto, como era a tendncia, o novo ICMS teria de ser novamente analisado pela Cmara, o que impediria sua aprovao naquele ano. O verdadeiro embate, no entanto, foi prorrogado para a semana seguinte, quando seriam apreciados mais de 400 matrias destacadas pelos senadores para votao em separado, a base do governo teria que enfrentar seu maior desafio: ceder ou no reivindicao dos governadores e da oposio de transformar em investimento da Unio a fundo perdido nos Estados o que hoje, conforme o relatrio aprovado, so linhas de financiamento contidas no Fundo de Desenvolvimento Regional. "Se no tiver soluo para o FDR, ser muito difcil continuar a tramitao", disse Rodolpho Tourinho (PFL-BA), analisando a votao em plenrio, instncia em que os no-alinhados (PFL, PSDB e PDT) somam 34 votos. 107
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A base do governo tinha 47 (FSP. 30/10/2003). Tourinho e Tasso Jereissati (PSDB-CE) apresentaram pareceres em separado para marcar posio. Eles no foram apreciados, pois a preferncia era para o texto do relator, Romero Juc (PMDB-RR). Da mesma forma que Juc, Jereissati e Tourinho postergaram para 2007 a mudana na forma de cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), ponto nevrlgico da reforma tributria. O relator foi o primeiro a sinalizar os caminhos para a negociao, de olho no cumprimento do prazo exguo: votar o texto em plenrio, em segundo turno, at 15 de dezembro. "Meu relatrio est levando em considerao a insegurana [em relao arrecadao] em um momento em que no h crescimento econmico." O lder do PMDB no Senado, Renan Calheiros (AL), ressalvou que o relatrio de Juc no era "a reforma que o pas precisa", mas a possvel no momento, tendo em vista a necessidade de iniciar a reviso da matriz tributria garantindo a arrecadao. Calheiros tambm defendeu o FDR no perfil pleiteado pelos governadores. A votao do relatrio foi simblica. Votaram contra o relatrio de Juc os pefelistas Csar Borges (BA), Jorge Bornhausen (SC), Jos Jorge (PE) e Tourinho, alm dos tucanos Tasso Jereissati (CE) e Eduardo Azeredo (MG). " evidente que estamos diante de uma reforma capenga, para fazer caixa para o governo, contra o contribuinte", disse Bornhausen. Interessado na negociao, mas compromissado com os interesses do Palcio, o lder do governo no Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP), foi mais comedido. "No criando mais um fundo que se vai resolver o problema do desenvolvimento regional. preciso ter mais claros os objetivos." Depois de criticar a proposta tucana - questionando a viabilidade de fundir no chamado IVA (Imposto sobre Valor Adicionado) todos os impostos e contribuies - e a do PFL - por ser contra a tributao progressiva do patrimnio -, Mercadante reafirmou a disposio do governo de achar uma sada para o impasse gerado em torno do FDR. Sinalizou com a possibilidade de condicionar a liberao das verbas apreciao do Congresso. No havia recursos no Oramento para sustentar o FDR. A sada seria, conforme se discute nos bastidores, fechar a proposta agora para implant-la somente em 2005. O Senado reagiu. Em 5 de novembro 2003, a oposio discutiu no Senado uma forma de reagir deciso do governo de editar a medida provisria que retirou a cumulatividade da Cofins e de no aceitar discutir o assunto na Comisso de Constituio e Justia (CCJ), durante a votao dos destaques ao relatrio do senador Romero Juc (PMDB-RR). O senador Jefferson Peres (PDT-AM) afirma que a inteno era de boicotar a tramitao da reforma tributria e talvez 108
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at da previdenciria. "Acho que o clima de entendimento acabou realmente", disse. Peres reafirmou que o governo abusou do expediente da medida provisria porque poderia ter enviado ainda no incio do ano, juntamente com a reforma tributria, estabelecendo o fim da cumulatividade. "O governo fez dessa forma porque no queria que o Congresso discutisse a definio da alquota", avaliou (Agncia Cmara, 05/11/2003). O lder do PSDB, Arthur Virglio (AM), antes de reunio com o PFL, garantiu a disposio de a oposio obstruir a votao de todos os projetos de interesse do governo, inclusive na tramitao do Oramento de 2004. Mercadante, lder governista, afirmou que no procede a reclamao da oposio de querer discutir a medida provisria da Cofins na CCJ, onde estava sendo votada a reforma tributria. O lder governista acreditava que poderia discutir com os senadores oposicionistas o assunto. Assim, sem a presena da oposio, a Comisso de Constituio e Justia (CCJ) do Senado encerrou a votao de quase 400 destaques ao relatrio da reforma tributria, a primeira fase da reforma tributria. Apenas dois destaques foram aprovados. Um deles, do senador Luiz Otvio (PMDB-PA), previa a cobrana da alquota mnima do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) para equipamentos agrcolas e o outro, do lder do governo no Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP), estabelecendo que no haver prazo de vigncia dos incentivos fiscais cultura, que, pela legislao atual, perderia os incentivos dentro de 11 anos. "O pessoal da cultura no pode ser associado guerra fiscal", argumentou Mercadante. O relator, senador Romero Juc (PMDB-RR), ficou de incorporar algumas propostas ao texto, na segunda fase de apresentao de emendas reforma, em plenrio. A matria seguiu para o plenrio, onde correu novo prazo para apresentao de emendas (Agncia Cmara). A Agncia Cmara noticiou dia 20 de novembro de 2003, que lderes da oposio e do governo negociaram no Senado. Segundo a Agncia Cmara, a segunda fase da reforma tributria acertada entre lderes da oposio e do governo no Senado previu a unificao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) em cinco alquotas por lei federal em 2005 e 2006. O lder do governo, Aloizio Mercadante (PT-SP), disse aps reunio dos lderes em seu gabinete, que no chegou a ser discutida a forma pela qual esta unificao ser feita. O senador Tasso Jereissati (PSDB-CE), porm, admitiu a hiptese de se estabelecer os passos necessrios definio das alquotas em texto no captulo das disposies transitrias da Constituio. 109
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Mercadante afirmou que seria necessrio avaliar a questo legislativa, j que, para ser promulgada juntamente com a primeira fase da reforma, o texto aprovado pela Cmara deveria ser mantido como est. Apenas uma mudana na tramitao da definio das alquotas seria remetida de volta Cmara. "Isso, no entanto, no chegou a ser discutido hoje", disse Mercadante. Durante este perodo seria implantado ainda o cadastro nico dos contribuintes, que reuniria todos os tributos dos trs nveis da federao. Esta fase previu duas novidades: o seguro contra perdas de receita em vigor a partir de 2005 e a previso de uma lei complementar "de segurana tributria", que incluiria a previso de uma reduo da carga tributria a partir de bons resultados na economia do Pas. O dispositivo de reduo da carga tributria incluiria a diminuio da alquota da CPMF. "O governo defendeu essa possibilidade na sua proposta original, alterada pela Cmara, mas a reduo da CPMF estar no contexto da reduo da carga tributria", disse Mercadante. A terceira fase da reforma incluir a transformao do ICMS, IPI e ISS num s imposto de valor adicionado, o chamado IVA, a partir de 2007. Este imposto incidiria na fase final da comercializao dos produtos, diferentemente do que acontece hoje com o ICMS, cobrado ao longo da cadeia. Alm disso, o acordo prev a unificao de todas as contribuies sociais como o PIS e Cofins, CSLL e CPMF. O Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) seria adotado como uma compensao para o fim da guerra fiscal. Mercadante admitiu que no havia acordo sobre os detalhes do fundo e sobre o fim da guerra fiscal. Uma parcela dos recursos j poderia ser repassada para os Estados em 2004. O fundo est associado ao fim da guerra fiscal e ser acionado progressivamente a partir do fim dessa prtica e poder estar na primeira ou na segunda fase da reforma tributria, disse. No dia 19 de dezembro de 2003, depois de oito meses de tramitao na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, a Reforma Tributria foi promulgada pelo Congresso. A proposta de emenda Constituio enviada pelo Executivo em abril daquele ano ficou dividida em etapas, com vigncias imediata e posteriores. A primeira etapa, que passaria a vigorar imediatamente, era de interesse direto da Unio e previa a prorrogao da cobrana da CPMF at 2007. Sem a Reforma, a alquota da CPMF cairia de 0,38% para 0,08% j em 2004 e deixaria de ser cobrada em 2005, o que faria com que o Governo deixasse de arrecadar, apenas em 2004, R$ 20 bilhes. Tambm nesta primeira etapa da 110
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Reforma Tributria, estados e municpios ganharam a participao em 25% da arrecadao da Cide - a contribuio cobrada sobre a venda de combustveis - e tambm um Fundo para compensar as perdas com o fim da cobrana de ICMS sobre as exportaes. A extenso dos benefcios concedidos Zona Franca de Manaus de 2013 para 2023, e dos incentivos da lei de informtica de 2009 para 2019, tambm valeriam imediatamente. Outro ponto que entraria j em vigor era a desvinculao de 20% das receitas da Unio. O restante da Reforma Tributria teria previso para ser colocada em prtica at 2007. Pelo texto, em 2004, os deputados teriam que discutir a unificao da legislao do ICMS, com a reduo do nmero de alquotas de 44 para 5. Esse ponto determinaria, a partir de 2005, o fim da guerra fiscal, ou seja, os estados no podero mais oferecer isenes para atrair indstrias, por exemplo. O que tambm precisaria ser detalhado no ano de 2004, por meio de lei complementar, era a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e a criao de uma espcie de imposto nico nacional para micro e pequenas empresas, o chamado Supersimples. J a criao do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA), que reuniria o ICMS e outros tributos sobre a produo e o consumo, estaria prevista para 2007. A Reforma Tributria tambm previa a desonerao das folhas de pagamento, que seria feita por meio de medida provisria, editada pelo Governo, dentro de no mximo 120 dias. Um acordo entre os lderes no Senado previa a reduo gradativa da alquota da CPMF de 0,38% para 0,08% e tornaria a contribuio definitiva. Mas para isso acontecer seria necessria outra emenda constitucional e uma lei complementar, que estabeleceria as condies para disparar uma espcie de gatilho para reduzir a alquota. Em 11 de maro de 2004, o Senado devolveu Cmara a proposta de reforma tributria (PEC 228/04). A Comisso Especial da Reforma Tributria (PEC 228/04) promoveu sua primeira reunio para definir o roteiro dos trabalhos da verso encaminhada pelo Senado para a reviso da Cmara, que contm cerca de 120 dispositivos. No entanto, 2004 foi ano eleitoral para prefeitos e para vereadores indicando nova parada no processo. O presidente da comisso foi o deputado Mussa Demes (PFL-PI), e o relator, Virglio Guimares (PT-MG). O texto, de autoria do Poder Executivo, j passou pela Cmara, foi ao Senado, que fez diversas alteraes na proposta, e agora voltou novamente Cmara. A Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara (CCJR) - que no analisa o mrito da matria, mas apenas sua constitucionalidade aprovou o parecer do deputado Osmar 111
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Serraglio (PMDB-PR), favorvel proposta. Segundo Serraglio, foi preservado 80% do texto aprovado pela Cmara dos Deputados em dezembro de 2003. Serraglio, no entanto, apresentou emenda ao texto que transfere ao Poder Executivo a responsabilidade de elaborar projeto que institua uma poltica de desenvolvimento industrial, com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais. Pelo texto alterado pelo Senado, essa atribuio seria do prprio Senado (Agncia Cmara, 11/03/2004). A seguir uma sntese da proposta que foi analisada pela comisso especial, dividida da seguinte forma: - Itens introduzidos pelo Senado Federal, como a possibilidade da no-incidncia do ICMS sobre gneros alimentcios de primeira necessidade e o aumento do percentual de partilha destinado ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM) de 22,5% para 23,5%. - Itens aprovados pela Cmara e alterados pelo Senado, como o fim da cobrana da taxa de iluminao pblica na conta de energia eltrica e a ressalva de que o ICMS ser cobrado no destino nas operaes com energia eltrica e petrleo. - Itens alterados pela Cmara e mantidos pelo Senado, como o estabelecimento de alquota mxima do ICMS em 25%. - Itens suprimidos pelo Senado Federal, a exemplo da cobrana de Imposto de Importao e de Exportao sobre servios e da obrigatoriedade de os estados entregarem aos respectivos municpios 25% da parcela de IPI recebida da Unio. - Itens promulgados, ou seja, que j integram a Constituio, a exemplo dos que prorrogam a Desvinculao de Receitas da Unio e a CPMF. O Executivo apelou para os poderes subnacionais, isto , para os novos prefeitos para pedir ao Congresso que retomasse a reforma tributria. O presidente Luiz Incio Lula da Silva apelou aos 45 prefeitos a quem recebeu, no Palcio do Planalto, para que, juntamente com os governadores, mobilizassem o Congresso Nacional para que retomasse a votao da reforma tributria, parada na Cmara. A prefeita eleita de Macei, Ktia Born, que falou pelo grupo de prefeitos, assegurou que com a liberao desses recursos ainda este ano seria possvel assegurar o pagamento do dcimo terceiro salrio dos servidores das prefeituras, evitando que os prefeitos tenham dificuldades com suas contas e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Agncia Cmara, 9/11/2004).
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Embora a discusso tenha sido predominantemente econmica, o ministro da Fazenda, Antnio Palocci, que estava no gabinete de Lula quando os prefeitos chegaram, no participou das conversaes. "Fez apenas um breve cumprimento, mas se retirou", informou o prefeito eleito de Nova Iguau (RJ), Lindberg Faria (PT). Participaram, ainda, da reunio com os prefeitos o ministro da Coordenao Poltica, Aldo Rebelo, e o ministro-chefe da Casa Civil, Jos Dirceu. O apelo foi feito depois que os prefeitos pediram que o governo garantisse o aumento de 1 ponto percentual nos repasses do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), includo na reforma tributria aprovada pelo Senado, ano passado. A reforma tributria que foi aprovada no Senado em 2003, incluiu o aumento dos repasses federais pelo FPM, mas a proposta de emenda constitucional parou na Cmara, depois de ser aprovada pela Comisso Especial. O projeto foi remetido ao plenrio, mas parou desde que o governo saiu das negociaes diante da falta de acordo entre os governadores para alterar as regras do ICMS. Mesmo que fosse retomada a votao, dificilmente ela poderia entrar em vigor ainda em 2004, j que so necessrias duas votaes com a aprovao de mais de 308 deputados. A reforma tributria previa a unificao das 27 legislaes estaduais em uma s lei estadual. Os governadores estavam criando dificuldades, temendo a perda de receita com o seu principal imposto estadual. No entanto, na Cmara, os deputados no fecharam acordo. Na primeira sesso extraordinria da Cmara, destinada a analisar, em primeiro turno, a proposta de emenda Constituio (PEC) da Reforma Tributria (15/12/2004), no foi possvel obter acordo em torno da votao do aumento de 1% do repasse da arrecadao de impostos federais para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Vrios partidos no concordaram com a inteno do Governo de votar a PEC da Reforma Tributria em seu conjunto. Como no houve quorum por causa da obstruo de diversas legendas, o requerimento apresentado pelo PL para a retirada de pauta da matria no obteve nmero para sua aprovao ou rejeio e a sesso foi encerrada. A presidente da Frente Nacional de Prefeitos, Ktia Born, de Macei, que acompanhava as negociaes sobre a Reforma Tributria, lamentou a ausncia de acordo para a votao da matria ainda naquele ano. Ela disse que havia uma preocupao muito grande, principalmente, em relao s prefeituras do Norte e Nordeste sobre a dificuldade que teriam para pagar um salrio mnimo de R$ 300,00, a partir de maio, j que no ser votado o aumento de um ponto percentual dos repasses ao Fundo de Participao dos Municpios. 113
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Segundo Ktia Born, os lderes informaram que alguns governadores do Centro-Oeste e o governador de So Paulo no concordavam com os termos da reforma. Depois da discusso sobre a soluo do impasse, o presidente Joo Paulo Cunha iniciou nova sesso extraordinria com a seguinte pauta: - PL 6817/02, do deputado Celso Russomanno (PP-SP), ao qual est apensado projeto do Governo que prope a criao do Conselho Federal de Jornalismo; - o Projeto de Decreto Legislativo 1353/04, do Senado, que indica para ministro do Tribunal de Contas da Unio (TCU) o senador Luiz Otvio Oliveira Campos (PMDB-PA); - a PEC Paralela da Previdncia (227/04); e - a PEC da reforma tributria (285/04). O presidente da Cmara disse ainda que, durante a apreciao das outras matrias, os lderes partidrios tentariam obter um acordo em torno dos pontos da reforma tributria que poderiam ser votados. Em 20 de dezembro 2004, o PFL obstrui votaes no Senado, Jos Agripino (RN), informou ao senador Mercadante que o PFL continuaria obstruindo a votao do Oramento e todas as votaes na Cmara e do Senado a partir de 15 de fevereiro, caso a Cmara no aprovasse a reforma tributria e a proposta de emenda paralela da previdncia. Em 16 de fevereiro de 2005, na reunio de lderes do Senado com o novo presidente da Casa, Renan Calheiros (PMDB-AL), ficou acertado que eles conversariam com os colegas da Cmara sobre a prioridade que devia ser dada s reformas poltica e tributria e concluso da reforma previdenciria. Todos esses assuntos tramitam na Cmara. Como uma das poucas matrias pendentes no Senado o projeto de lei de recuperao e preservao da Mata Atlntica, o lder do governo, Aloizio Mercadante (PT-SP) acredita que seria possvel a Casa comear a examinar propostas para modificar o processo de votao do oramento e o rito das medidas provisrias. O lder do PFL, senador Agripino Maia (RN), no entanto, avisou que se no fossem votadas a PEC paralela da Previdncia e a reforma tributria, a oposio vai continuaria obstruindo os trabalhos de votao. Poucos dias depois, 18 de fevereiro de 2005, prefeitos pediam apoio do presidente da Cmara, Severino Cavalcanti, para aprovar a reforma tributria. Severino almoou com os prefeitos do PT Marcelo Dda, de Aracaju (SE); Newton Lima Neto, de So Carlos (SP); e Joo Paulo, do Recife (PE), recm-eleito para a presidncia da Frente Nacional dos Prefeitos. 114
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Severino Cavalcanti no quis falar em prazos, mas disse que vai fazer o possvel para que os pontos da reforma tributria entrassem logo em votao. Segundo o prefeito de Aracaju, Marcelo Dda, o presidente da Cmara admitiu ser um aliado estratgico das cidades brasileiras nas discusses dos pontos de interesse na Cmara (O Globo, 18/02/2005). Um dos itens que os prefeitos consideravam importante o aumento um ponto percentual no Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que passaria de 22,5% para 23,5% ao ano. Isso representaria R$ 1,2 bilho a mais para as prefeituras a cada ano. O Fundo formado por parcela do que arrecadado pelo Imposto de Renda e pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e destinado pela Unio aos municpios. O aumento, segundo os prefeitos, beneficiaria os municpios menores. Marcelo Dda explicou que o percentual que cada um recebe do Fundo varia de acordo com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos municpios. Quanto mais baixo o ndice, maior o repasse. Da a importncia para os mais pobres. Por outro lado, a simplificao tributria e a unificao das alquotas do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) beneficiaria as capitais e as cidades maiores.
Consideraes Finais
Em suma, na detalhada descrio da tramitao da Reforma Tributria do Governo Lula necessrio destacar a fragilidade do compromisso descentralizador da Constituio de 1988, na medida em que ele est imbricado com a delegao para a Unio de poder de aumentar a arrecadao via contribuies sociais. Esta fragilidade se verificou nos conflitos federativos que caracterizaram a Reforma Tributria do Governo Lula, em particular no tema da prorrogao e da distribuio das contribuies sociais, como a CPMF, a CIDE e a DRU. O clima de aparente consenso entre a Unio e os Governos Estaduais, no momento da entrega conjunta das reformas tributria e previdenciria ao Congresso logo se desvaneceu, diante do crescente conflito entre os atores polticos pela partilha do bolo tributrio. A Unio queria que a prorrogao da CPMF e da DRU fosse aprovada antes do final do ano, pois elas valiam s at 31 de dezembro daquele ano (2003). Para valer a partir de janeiro de 2004, a aprovao teria que ocorrer com uma antecedncia de trs meses. Os Estados e os Municpios apresentaram uma lista de reivindicaes durante todo o processo, muitas vezes marcando grandes divergncias entre eles. Os principais pontos de divergncia relacionavam-se especialmente a questo do ICMS (unificao de 115
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alquotas e tributao na origem ou destino) e da criao de um fundo de desenvolvimento regional, que deveria beneficiar, primeiramente, os estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mas depois foram includos o Rio de Janeiro e o Norte de Minas Gerais. Contudo, todos concordavam com a reivindicao de maior participao nas contribuies federais, a CPMF, a CIDE e a DRU, e a criao de fundos de compensao para estados exportadores, em virtude da Lei Kandir. Assim, o jogo poltico da reforma tributria foi marcado por grandes disputas horizontais e verticais. As disputas horizontais envolveram a formao de vrias clivagens entre os governadores e os prefeitos: em um momento, a aglutinao se deu em torno de interesses regionais, em outros, se deu em torno de interesses econmicos (Estados mais e menos desenvolvidos) ou partidrios. As disputas verticais se deram em torno da redistribuio de recursos entre os nveis nacional e subnacionais.Vale ressaltar tambm conflitos dentro do Executivo Federal, entre a Casa Civil, Jos Dirceu, mais aberta s reivindicaes dos
governadores, e o Ministrio da Fazenda, Antonio Palocci Filho, mais atento reao dos mercados internacionais diante das eventuais perdas de receita da Unio para os entes federativos. Outro aspecto interessante a se destacar o imbricamento entre o processo da reforma tributria e da previdenciria, fazendo com que muitas vezes temas de um fossem objeto de negociao na outra. Para melhor avaliar o processo de tramitao da reforma tributria no governo Lula, seus impasses e dilemas, interessante retomar as iniciativas anteriores, fazendo um balano delas. Em outras palavras, alm de uma anlise sincrnica, procurando observar as relaes que existem entre os processos das reformas tributria e previdenciria do Governo Lula, importante fazer uma anlise diacrnica confrontando iniciativas anteriores de reformas tributrias. O quadro a seguir nos ajuda nesta sntese.
Quadro 4: Principais propostas e mudanas na rea tributria entre 1988 e 2005

Comisso Ary Osvaldo Matos Filho (Gov. Collor) criao de um Imposto sobre Valor Adicionado (a partir da fuso do IPI, ICMS e criao de um novo IVA, integrando o IPI e o ICMS; diminuio dos impostos de ICMS: 1) mantm a competncia estadual; 13 de julho de 1993: institui o Imposto Provisrio sobre a Movimentao ou a Governo FHC Governo Lula Mudanas
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ISS) pago no destino; desonerao exportaes; eliminao de contribuies sociais, com privatizao plena das
para bens de capital; fim do ICMS sobre
2) prope a uniformizao das legislaes; 3) prope a regulao por LC; 4) vedada a adoo de norma estadual autnoma; 5) prope uniformizao das alquotas: para mximo de 5,
Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de
produtos para exportao; criao de um fundo para compensar os Estados
Natureza Financeira IPMF (Lei Complementar n 77) .
parcial da previdncia social; criao de uma
exportadores pela perda de receita do ICMS; iseno fiscal
02 de maro de 1994: criao do Fundo Social de Emergncia (Emenda
Contribuio sobre Transaes Financeiras (adotada depois como IPMF e CPMF); criao de um imposto sobre ativos e de impostos seletivos sobre energia eltrica e combustveis.
decididas por Resoluo do Senado Federal; 6) cobrana na origem; 7) vedada a concesso de benefcios fiscais.. 8) constitucionaliza a iseno do ICMS concedida na Lei Kandir. Prope constituio definidores retirar os do da e incentivos
produtos agrcolas e reduo do ICMS da cesta bsica; transferncia para Estados e Municpios da cobrana do imposto territorial rural (ITR); eliminao das brechas que reduzem a receita do ICMS.
Constitucional de Reviso n 1);
04 de maro de 1996: o Fundo Social de Emergncia transformado em Fundo de Estabilizao Fiscal (Emenda Constitucional n 10).
critrios ndice de
13 de setembro de 1996: promulgada a Lei Kandir (Lei Complementar n 87);
participao dos municpios no ICMS, deixando esta
matria para LC. Imposto territorial rural: transferi-lo para competncia dos Estados e do Distrito Federal; mantendo por a LC;
25 de outubro de 1996: institui Provisria Movimentao a Contribuio sobre ou
Transmisso de Valores ou de Crditos e Direitos de
regulamentao
mantm destinao de 50% da arrecadao desse tributo para o Municpio de localizao do imvel. Imposto sobre a
Natureza Financeira - CPMF (Lei Ordinria n 9311).
15 de dezembro de 1997: prorroga por 24 meses a CPMF 9539). (Lei Ordinria n
transmisso causa mortis e doao de bens ou direitos (ITCD): determina a
progressividade. Imposto municipal
18 de maro de 1999: prorroga por 36 meses a
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incidente sobre a transmisso inter vivos de bens imveis ou de direitos sobre estes (ITBI): autoriza a progressividade e a aplicao diferenciadas. Prope destinar 2% da arrecadao do IR e do IPI para um fundo nacional de desenvolvimento regional. Carter permanente da CPMF, exclusivo Social. A prorrogao da para da financiamento Seguridade de alquotas
CPMF Constitucional n 21)
(Emenda
21 de janeiro de 2004: institui a Contribuio Interveno no de
Domnio
Econmico incidente sobre a Importao e a
Comercializao de Petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel - Cide (Medida Provisria n 161).
04 de maio de 2004: regulamenta a partilha com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios da arrecadao da contribuio de Interveno no Domnio Econmico
desvinculao de receitas da Unio (DRU) para o perodo de 2003 e 2007. Nova disposio sobre a Contribuio sobre o lucro lquido das pessoas jurdicas (CSLL), vedando a adoo de alquotas menores para
incidente sobre a Importao e a Comercializao de Petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel Cide (Lei
instituies financeiras. A no-cumulatividade da contribuio para o
Ordinria n 10866).
financiamento da seguridade social (COFINS), para alguns setores de atividade
econmica definidos em lei ordinria. Substituio, total ou
parcial, da contribuio social sobre a folha de salrios por outra que incida sobre receita ou faturamento, de forma nocumulativa.
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Regulamentao constitucional do programa de renda mnima. Fonte: Campos (2002), Melo (2002) e www.senado.gov.br/sicon
O exame deste quadro faz ressaltar a dimenso analtica enfatizada na abordagem sobre o processo de reformas que estamos estudando aqui, qual seja a dimenso histrica que supe o amadurecimento do processo ao longo do tempo, abrindo possibilidades de negociao antes no existentes, fechando caminhos j percorridos e induzindo novas posies por parte dos atores envolvidos, etc.. Assim, o quadro acima indica que a agenda base da Reforma Tributria foi construda ao longo da dcada de 90, com temas que j estavam colocados desde a primeira tentativa de elaborao de um projeto de reforma tributria e outros que apareceram gradativamente, como ocorreu na Reforma da Previdncia. Por isso preciso ir alm de uma anlise exclusivamente institucionalista. Voltando Reforma Tributria dos governos anteriores, pode-se v-las no s como experincias fracassadas, mas tambm como constitutivas de uma agenda que gradativamente vai se firmando na cena poltica do pas. Assim, a discusso entre os atores polticos e sociais sobre Reforma do Governo Lula no partiu do mesmo patamar da Reforma do Governo FHC, ocorrendo um processo de gestao de consenso, certamente mais difcil e menos amadurecido do que o ocorrido em relao rea previdenciria, na qual o enfrentamento dos graves dficits no poderia mais ser adiado. Fazendo um balano do que foi alterado no quadro tributrio no Brasil a partir das primeiras iniciativas reformistas no incio dos anos 90, pode-se indicar o seguinte: se em meados de 1993, a criao do Fundo Social de Emergncia marcou a primeira mudana dentro de um processo de descentralizao fiscal que vinha ocorrendo aps a Constituio de 1988 na direo de uma maior centralizao, a partilha da CIDE foi o primeiro movimento contra a centralizao fiscal. Na verdade, a principal mudana trazida no Governo Lula foi a partilha da CIDE. Conforme foi mostrado, durante a tramitao da PEC 41/03 na CESP da Cmara, os governadores fecharam na reivindicao da participao dos Estados na CPMF, mas o Governo Federal sinalizou que no aceitaria e somente cederia uma parcela da CIDE (25%).
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Bibliografia
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Anexos Quadro 5: Cronologia das principais etapas da tramitao da Reforma Tributria do Governo Lula
Proposio Autoria Durao da tramitao na Cmara PEC 41/03 Executivo Federal 13 meses (incluindo as tramitaes das PECs desmembradas) Data de chegada Cmara 30/04/2003
Encaminhado CCJR (Comisso de Constituio, Justia e 06/05/2003 Redao). Aprovao do parecer do relator da CCJR, Dep. Osmar 29/05/2003 Serraglio, pela admissibilidade, com emendas. Constituio da Comisso Especial (CESP) Apresentao de 466 emendas na CESP 04/06/2003 28/07/2003
Apresentao do parecer do relator da CESP, Dep. Virglio 18/08/2003 Guimares (PT-MG) Aprovao do parecer Discusso em primeiro turno 22/08/2003 02/09/2003
Votao do Requerimento do Dep. Luiz Srgio solicitando 03/09/2003 preferncia para a votao da Emenda Aglutinativa
Substitutiva Global de Plenrio n 27. Aprovada a Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de 04/09/2003 Plenrio n 27, ressalvados os Destaques e as Emendas Aglutinativas. Sim: 378; No: 53; Abst.: 0; Total: 431. Votao das Emendas Aglutinativas Discusso em segundo turno 17/09/2003 24/09/2003
Aprovada esta Proposta de Emenda Constituio n 41, de 24/09/2003 2003, em segundo turno, ressalvados os Destaques. Sim: 346; No: 92; Abst. 0: Total: 438. A matria vai ao Senado Federal. (PEC 41-D/03) Despacho para o Senado (PEC 00074/03) 25/09/2003
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Promulgao da Emenda Constitucional n 42. Alterando a 31/12/2003 nova Constituio Federal, incluindo a Emenda Constituio n 42, de 2003 - Reforma Tributria. Texto desmembrado da PEC n 41/03 (na Cmara) e n 74 07/01/2004 (PEC 228/04) /03 (no Senado) A PEC 228/04 encaminhada CCJR 25/03/2004 (PEC 255/04). 09/01/2004
Aprovado por Unanimidade o Parecer do relator da CCJR com 04/02/2004 Complementao de Voto. Constituio da Comisso Especial (CESP) 10/02/2004
Encerrado o prazo para emendas na CESP. Foram 12/3/2004 apresentadas 100 emendas. Aprovao do parecer favorvel do relator Dep. Virglio 23/03/2004 Guimares da PEC 228-A de 2004. Discusso em primeiro turno. Aprovado o Substitutivo adotado 24/3/2004 pela Comisso Especial Proposta de Emenda Constituio n 228, de 2004, em primeiro turno. Sim: 343; No: 1; Abst. 0; Total: 344. A matria retorna Comisso Especial para elaborar a redao para o segundo turno. COORDENAO DE COMISSES PERMANENTES 25/3/2004
(CCP). Encaminhada publicao no DCD de 26/03/04 a PEC 228-C/04 (Redao para o Segundo Turno de Discusso da PEC 228-B/04). MESA DIRETORA DA CMARA DOS DEPUTADOS. 25/3/2004 Recebido o Of. 003/04-Pres da CESP, datado de 23.03.04, Presidncia da Cmara dos Deputados comunicando que a Comisso, em reunio ordinria realizada no dia 23/03/04, deliberou por desmembrar a PEC 228/04 para constituir nova proposio, permanecendo a PEC 228/04 com a proposta de modificao do art. 159 da CF. Neste sentido, encaminha o texto desmembrado que dever tramitar como outra Proposta de Emenda Constituio, juntamente com as emendas que recebeu da referida Comisso. Discusso em segundo turno. Aprovada a Proposta de Emenda 31/3/2004
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Constituio n 228-C, de 2004, em segundo turno. Sim: 416; No: 1; Abst.: 0; Total: 417. A Matria vai ao Senado Federal. (PEC 228-D/04). Remessa ao Senado Federal, atravs do Of PS-GSE/371/04. 6/4/2004
Comisso Especial destinada a proferir parecer Proposta de 19/5/2004 Emenda Constituio n 228-A, de 2004, que "altera o Sistema Tributrio Nacional e d outras providncias". (PEC22804) s Comisses de o Especial destinada a
proferir parecer Proposta de Emenda Constituio n 255, de 2004, que "altera o Sistema Tributrio Nacional e d outras providncias". e o Especial destinada a proferir parecer Proposta de Emenda Constituio n 228-A, de 2004, que "altera o Sistema Tributrio Nacional e d outras
providncias". (Novo Despacho) Encontra-se tramitando na Cmara dos Deputados. Abril/05
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Quadro 6: Comparao dos pontos do texto da reforma tributria do Governo Lula, em cada etapa da tramitao legislativa.
Pontos da Reforma Normas Gerais
Entrada na CD da PEC 41/03.
Sada da CD da PEC 41/03.
Sada do SF do texto desmembrado da PEC n 41/03 (na CD) e n 74 /03 (no SF). . A autorizao de adoo, por lei
complementar, de diferenciaes tributrias para coibir prticas anticoncorrenciais
. A instituio da noventena no princpio da anterioridade (prazo de noventa dias para a vigncia de lei que crie ou aumente impostos); . A definio de que uma lei complementar poder instituir regime nico de arrecadao dos impostos e contribuies da Unio, estados, Distrito Federal e municpios (Supersimples); . A proibio da vinculao de receitas de impostos a rgo, fundo ou despesa, exceto: a repartio da arrecadao dos impostos
destinados aos municpios e a realizada pela Unio; a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria; e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita.
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ICMS
1) mantm a competncia estadual; 2) prope a uniformizao das legislaes; 3) prope a regulao por LC; 4) vedada a adoo de norma estadual autnoma; 5) prope uniformizao das alquotas: mximo de 5, decididas por Resoluo do Senado Federal; 6) cobrana na origem; 7) vedada a concesso de benefcios e incentivos fiscais: fim da guerra fiscal. 8) constitucionaliza a iseno do ICMS concedida na Lei Kandir. 9) Prope retirar da constituio os critrios definidores do ndice de participao dos municpios no ICMS, deixando esta matria para LC. 10) Prope destinar 2% da arrecadao do IR e do IPI para um fundo nacional de desenvolvimento regional.
. Alquotas: Unificao da legislao, com cinco alquotas nacionais, sendo que a mxima no poder ultrapassar 25% e a mnima ser a da cesta bsica e de alguns medicamentos. Por trs anos, cada Estado ainda poder manter quatro produtos com alquotas superiores em trs pontos porcentuais ao padro nacional. . Partilha: A receita do ICMS que incidir sobre as vendas de um Estado para o outro continuar sendo compartilhada como hoje por mais trs anos. A partir de 2007, a parcela que cabe ao Estado produtor (origem) ser progressivamente reduzida, sendo transferida ao Estado consumidor (destino) . Exportaes: Desonerao das exportaes e ressarcimento dos Estados pelas perdas de receita. O valor e os critrios de repasse do fundo sero definidos em lei, mas o Ministrio da Fazenda j se comprometeu a repassar R$ 6 bilhes por ano, e mais R$ 2 bilhes se a arrecadao dos Estados tiver queda real. Os repasses cessaro quando for concluda a transio do ICMS da origem para o destino . Guerra fiscal: Proibio de concesso de
. A no-incidncia ampla do ICMS na exportao; . A no-incidncia do ICMS sobre a radiodifuso; . A definio de critrios de compensao por perdas de arrecadao do ICMS com exportaes; . A instituio de adicional de ICMS sobre suprfluos, destinado ao combate pobreza, cabendo a lei federal definir o que so suprfluos. . Benefcios fiscais especficos . A extenso, por dez anos, da Zona Franca de Manaus; . A extenso, por mais dez anos, dos incentivos fiscais informtica; . A definio de que caber ao Poder Executivo apresentar projeto de lei que disciplinar os benefcios fiscais para a capacitao do setor de tecnologia da informao, que vigero at 2019; . O aumento do alcance do critrio da defesa do meio ambiente entre os princpios da ordem econmica;
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novos incentivos fiscais aps 30 de setembro e extino dos atuais benefcios em 11 anos. No caso da Zona Franca de Manaus, os benefcios so prorrogados at 2023. O governo se comprometeu tambm em prorrogar at 2019 os incentivos da Lei de Informtica. . Fundo de Desenvolvimento Regional: ser composto por 2% da arrecadao do IPI e do Imposto de Renda. O dinheiro, estimado em R$ 2,1 bilhes por ano, ser repassado aos Estados do Norte, Nordeste e Centro Oeste, e ainda ao Rio de Janeiro e Minas Gerais, que tem reas de baixo desenvolvimento Contribuies Federais . Carter permanente da CPMF, para financiamento exclusivo da Seguridade Social. . Nova disposio sobre a Contribuio sobre o lucro lquido das pessoas jurdicas (CSLL), vedando a adoo de alquotas menores para instituies financeiras. . A no-cumulatividade da contribuio para o financiamento da seguridade social (COFINS), para alguns setores de atividade econmica definidos em lei ordinria. . Substituio, total ou parcial, da contribuio . CPMF: Prorrogao da atual alquota de 0,38%, que cairia para 0,08% em 1 de janeiro, at 31 de dezembro de 2007. A receita permanece inteiramente com a Unio e vinculada como hoje seguridade social: 0,2% para sade, 0,1% para previdncia e 0,08% para o fundo de combate pobreza . PIS/COFINS: Incidncia sobre os produtos importados e de forma no cumulativa. As mudanas na Cofins dependero, entretanto, de uma lei estabelecendo quais setores
. A possibilidade de vinculao de percentual de at 0,5% da receita tributria lquida dos estados para polticas de incluso e promoo social; . A possibilidade de vinculao de percentual de at 0,5% da receita tributria lquida dos estados para projetos culturais.
. CPMF: A prorrogao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) e a vigncia da lei que a instituiu, com alquota de 0,38%, at o ano de 2007. . Cofins . A incluso da contribuio social do importador de bens ou servios do exterior entre as fontes de financiamento da seguridade social; . A autorizao para a regulao da nocumulatividade da Cofins e da contribuio do
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social sobre a folha de salrios por outra que incida sobre receita ou faturamento, de forma no-cumulativa.
econmicos tero sua base de clculo alterada e com qual alquota .PREVIDENCIRIA: Transformao gradual da contribuio patronal sobre a folha de pagamento em contribuio sobre a receita ou o faturamento . CIDE: Transferncia de 25% da contribuio sobre combustveis para Estados (18,75%) e municpios (6,25%). O critrio de partilha ser definido em medida provisria, mas deve considerar a extenso de malha rodoviria, o consumo de combustveis, a populao. Um montante de 10% ser dividido igualmente
importador; . A substituio de contribuio sobre a folha por um substituto da Cofins, no cumulativo. . Cide . A definio de que 25% da arrecadao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) destinada aos estados e DF que representam 25% do total arrecadado pela Unio - sero destinados a seus municpios; . A vigncia da Cide partilhvel; . O condicionamento a regulamentao por lei da determinao de distribuir a Cide pela Unio para os estados e destes para os municpios; . A previso de incidncia de contribuies sociais e de interveno sobre o domnio econmico (Cide) sobre a importao de petrleo, gs natural, lcool e derivados.
IPI Sobre Bens de Capital Imposto Sobre Patrimnio . Imposto sobre a transmisso causa mortis e doao de bens ou direitos (ITCD): determina a progressividade.
. Reduo do imposto que incide sobre mquinas e equipamentos ser definida em lei, devendo comear por 50% . ITCD: As heranas e doaes tero alquotas progressivas, tanto maiores quando o valor transferido. A alquota mxima no poder
. A autorizao para que o legislador regule a desonerao do IPI sobre bens de capital.
. ITR . A progressividade do Imposto Territorial Rural (ITR) e a permisso para que seja
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. Imposto sobre grandes fortunas: prope a eliminao da necessidade de regulamentao por Lei Complementar (LC). . Imposto municipal incidente sobre a transmisso inter vivos de bens imveis ou de direitos sobre estes (ITBI): autoriza a progressividade e a aplicao de alquotas diferenciadas . Imposto territorial rural: transferi-lo para competncia dos Estados e do Distrito Federal; mantendo a regulamentao por LC; mantm destinao de 50% da arrecadao desse tributo para o Municpio de localizao do imvel. Ajuste Fiscal A prorrogao da desvinculao de receitas da Unio para o perodo de 2003 e 2007.
ultrapassar 15% (hoje 4% em todos os casos) . ITBI: A transferncia de bens imveis poder ser tributada com alquotas progressivas, de acordo com o valor e a localizao do imvel. . IPVA: O tributo dos veculos automotores tambm incidir sobre embarcaes e avies . ITR: O Imposto Territorial Rural poder ser transferido da Unio para os municpios por meio de convnio. As prefeituras que no tiverem estrutura para cobrar o tributo recebero 50% do valor arrecadado pela Unio
administrado e arrecadado pelos municpios, mediante convnios; . A destinao aos municpios de 50% do ITR arrecadado relativos aos imveis situados neles, cabendo-lhes a totalidade da arrecadao caso realizem sua fiscalizao e cobrana. IPVA . A fixao de alquotas mnimas do Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) pelo Senado e de alquotas diferenciadas por tipo e utilizao.
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU): o governo federal poder usar livremente 20% de sua arrecadao, inclusive aquela vinculada seguridade social ou a investimentos em infra-estrutura, at 2007
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU): A prorrogao da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) at o ano de 2007.
Continuao quadro 6:
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Pontos da Reforma Normas Gerais
Itens aprovados na Cmara e mantidos pelo Senado.
Itens suprimidos pelo Senado.
Itens aprovados na Cmara e alterados pelo Senado.
Itens introduzidos pelo Senado.
. A nova contribuio especial sobre servio de limpeza pblica; . A previso de convalidao das taxas de limpeza consideradas inconstitucionais; . A cobrana de Imposto de Importao e de Exportao sobre servios; . A abertura ao pblico das informaes fiscais sobre a incentivos pessoas
Iluminao pblica . O fim da permisso de cobrana, na fatura de consumo de energia eltrica, da Contribuio Especial sobre Servio de Iluminao
.A flexibilizao dos precatrios, limitando a obrigatoriedade de provisionamen-to a 2% da receita corrente lquida e permitindo o parcelamento do excedente em at 120 parcelas; . A definio de critrios de aplicao dos recursos do FNDR, sendo 93% nas Regies Norte,
Pblica (Cosip), exceo das indstrias consumidoras de mais de 15 Kw; Confaz . A substituio, do rgo
Nordeste e Centro-Oeste e 7% nas reas menos desenvolvidas das Regies Sul e Sudeste. Os
concedidos
sucedneo do Confaz para o Senado, vinculao alquotas; . A incluso de representante da Unio no rgo colegiado da de ratificao mercadorias da a
jurdicas; . A previso de alquotas mximas da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) para
municpios dessas regies devem ser beneficirios de 25% desses recursos mediante convnios; . A prescrio de mecanismo de controle da carga tributria. ICMS . A previso de possibilidade de iseno de ICMS para operaes com gneros alimentcios de
instituies
financeiras;
. A plena explicitao do conceito de veculos automotores;
integrado por representante dos estados e do DF, semelhana do que j acontece atualmente com o Confaz.
. A possibilidade de instituio de emprstimo compulsrio para
atender a despesas extraordinrias decorrentes de desastre ambiental;
primeira
necessidade;
energia
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. A manuteno do texto da Constituio que estabelece
eltrica
de
baixo
consumo;
insumos agropecurios, inclusive com material ao reprodutivo melhoramento
limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias
destinado
gentico animal e vegetal; e medicamentos de uso humano, segundo condies e listas
conservadas pelo Poder Pblico. A proposta da Cmara prope eliminar do texto as estradas conservadas pelo Poder Pblico.
definidas em lei complementar; . A autorizao de diferenciao de alquotas do ICMS sobre hipteses diversas de consumo de energia eltrica; . A explicitao da no-incidncia do ICMS sobre a TV por
assinatura; .A possibilidade de concesso de benefcios ou incentivos fiscais para atendimento a programas culturais e assistenciais previstos em lei complementar; . A previso de que o rgo substituto do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) possa reduzir e restabelecer
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alquotas do ICMS; . A previso de concesso de benefcios ou incentivos fiscais nas hipteses previstas em lei complementar tratados relacionadas e a a
internacionais
atividades de comrcio exterior; .A determinao ao Poder
Executivo do encaminhamento de projeto de lei complementar, no prazo de 90 dias da promulgao da PEC, estabelecendo sistema de ressarcimento eventualmente de sofridas perdas pelos
Estados e DF com a implantao da nova sistemtica do ICMS; .A permisso de que uma lei complementar possa excepcionar a proibio de aproveitamento de crditos contra a parcela devida ao estado de destino, na hiptese de ser criado sistema de
compensao origem-destino; .A determinao para que seja
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revista, em 2007, a tributao do consumo, com formulao e
implantao do Imposto sobre Valor Agregado (IVA),
consolidando os tributos sobre o valor adicionado e ajustando a sistemtica de partilha federativa. ICMS ICMS . O estabelecimento de alquota mxima do ICMS em 25%; ICMS . A no-incidncia do ICMS nas operaes interestaduais com ICMS . A supresso da sistemtica de alquotas interestaduais
. A previso de alquotas uniformes do ICMS em todo o Pas em nmero mximo de cinco;
energia eltrica e petrleo.
declinantes do ICMS; . A incluso, entre os bens submetidos menor alquota do ICMS, da energia eltrica de baixo consumo, das mquinas e implementos agrcolas e dos
. A regulamentao nica do ICMS, vedada norma autnoma estadual; . A manuteno da forma de clculo do ICMS;
insumos agropecurios, inclusive material reprodutivo destinado ao melhoramento gentico animal e vegetal; . A regulao de tratamento diferenciado a produtor rural em relao ao ICMS; . A definio de que a iseno e a
. A definio dos fatos geradores e contribuintes do ICMS;
. A incidncia do ICMS sobre importados; . A determinao de que o princpio da anterioridade na implantao da reforma do ICMS ser relevado por
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dois
anos;
no-incidncia de ICMS, salvo determinao em contrrio em lei complementar, no acarretaro anulao do crdito relativo a insumos nas operaes anteriores sada da indstria de papel destinado impresso de jornais, livros e peridicos; . O acrscimo de "livros e peridicos" manuteno do crdito do ICMS relativo a
. A incidncia do ICMS sobre transferncias interestaduais entre estabelecimentos do mesmo titular . A definio das bases de clculo do ICMS com base no valor total da mercadoria, incluindo o prprio imposto; . A proibio de os estados e o DF ultrapassarem os limites dos
parmetros da regulao federal do ICMS; . A hiptese de interveno nos estados que retiverem
insumos nas operaes anteriores sada da indstria de papel destinado impresso de jornais; . A mudana na normatizao sobre a transio na reforma do genrica de ICMS. Um dos pontos principais era o termo final de validade de incentivos fiscais concedidos por estados e DF no mbito do ICMS, que a Cmara havia fixado em 30 de setembro de 2003, e o Senado transferiu para a data da
indevidamente parcela de ICMS de que outro seja titular; . A proibio
favorecimentos no mbito do ICMS, com excees;
. O aproveitamento, pelo estado, do crdito de ICMS relativo remessa de servios e mercadorias para outros estados e do valor cobrado nas aquisies destinadas ao ativo
promulgao.
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permanente; . A definio de que as operaes com gs natural e seus derivados seguem a regra geral estabelecida para o clculo do ICMS;
ICMS diviso entre os entes . A ressalva de que o ICMS ser cobrado no destino nas operaes com energia eltrica e petrleo; . A alterao, nos critrios de distribuio para os municpios, da parcela de 25% do produto da arrecadao Atualmente, a do ICMS. Constituio
. O aumento para trs quintos do quorum Senado, para da aprovao, resoluo pelo que
estabelecer alquotas do ICMS, e a incluso da possibilidade de
determina que as parcelas so creditadas conforme os seguintes critrios: trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes relativas
iniciativa da resoluo por um tero dos governadores;
. A extenso da iniciativa de lei complementar para regulamentar o ICMS a um tero dos governadores de estados ou do DF ou a mais de metade das assemblias legislativas estaduais ou Cmara Distrital;
circulao de mercadorias e nas prestaes de servios realizadas em seus territrios; at um quarto de acordo com o que dispuser lei estadual. A proposta da Cmara remete toda a definio lei complementar. O Senado mantm o atual texto da Constituio para um quarto dos recursos, deixando para a lei complementar a
. O estabelecimento de que as hipteses de iseno e no-
incidncia do ICMS devero ser determinadas em lei complementar; . A atribuio final ao para STJ da
competncia
dirimir
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controvrsias relativas ao ICMS. ICMS origem e destino
definio dos outros trs quartos.
. A introduo do conceito de "alquota de referncia" para
determinar a parcela do ICMS devida ao estado de origem;
. A determinao de que, com exceo da menor alquota do ICMS, as demais no possam ser inferiores alquota de referncia; . A excluso do IPI da base de clculo da parcela do ICMS devida ao estado de origem quando a operao ou prestao configurar fato gerador dos dois impostos; . A manuteno da forma de clculo da parcela do ICMS devida ao estado de destino;
. O estabelecimento de que, quando for aplicada a menor alquota do ICMS - como, por exemplo, em gneros alimentcios de primeira necessidade - e essa for menor ou igual alquota de referncia
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aplicvel,
imposto
caber
integralmente ao estado de origem; . A definio de que a parcela do ICMS devida ao estado de destino no suporta crditos por operaes e prestaes anteriores;
. A definio de que operao interestadual pressupe sada efetiva de bem ou mercadoria do estado onde se encontram para o de localizao do destinatrio;
. O estabelecimento de critrios de fiscalizao e controle da parcela devida ao estado de destino na hiptese de operaes ou prestaes interestaduais; . A permisso da cobrana do ICMS na origem, conforme lei
complementar; . A definio de que caber a lei complementar atribuir a parcela do ICMS devida ao estado de destino; . A definio de como o estado de localizao do destinatrio receber
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o tributo. Contribuies Federais FPM E FPE . O aumento do percentual de partilha destinado ao Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) de 22,5% para 23,5%; .A determinao de que, dos 23,5 pontos percentuais de recursos destinados ao FPM, um ponto percentual seja entregue nos
primeiros dez dias do ms de dezembro de cada ano; .A determinao de que o
acrscimo de arrecadao do IPI, decorrente crditos da extino dos de
presumidos
PIS/Cofins que afetavam a receita do IPI quando essas contribuies no eram cumulativas ser
partilhado na base de 45% para o FNDR e 3% para os fundos regionais existentes, ao invs de ser partilhado entre o FPM e o FPE;
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.A
determinao
de
que
os
recursos do FPM, em 2005 e 2006, superem o montante
distribudo em 2004 em R$ 1,5 bilho, devendo a Unio, em caso contrrio, recursos; .A determinao ao Senado para que envie, no prazo de 120 dias contados da promulgao da PEC, projeto definindo desenvolvimento voltada de lei complementar de industrial das complementar os
poltica
diminuio
desigualdades regionais (emenda da CCJR atribui ao tal Poder
responsabilidade Executivo). IPI sobre bens de capital IR e IPI .A destinao do aumento dos 2% da partilha do produto da IR e IPI . A reduo, de 49% para 48%, do percentual de partilha do IPI e IR destinado aos Fundos de IPI
. A impossibilidade de utilizao do IPI para aproveitamento de crdito relativo a contribuio tornada no cumulativa; . A definio de critrios de
arrecadao do Imposto de Renda e do IPI para o financiamento de programas de desenvolvimento no
Participao dos Estados e dos Municpios.
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Esprito Santo, no noroeste do Rio de Janeiro e nas Regies Norte, Centro-Oeste e Nordeste, mais o estado de Minas Gerais; . A manuteno, no texto da Constituio, da obrigatoriedade de os estados entregarem aos respectivos municpios 25% da parcela de IPI recebida da Unio. Imposto sobre Patrimnio IPVA . O estabelecimento do critrio do local de registro do veculo como fundamento para a distribuio de 50% da arrecadao do IPVA aos municpios. ITBI . A previso de progressividade para o Imposto sobre Transmisso Bens . A Imveis previso de por (ITBI); alquotas tipo e
apurao
da
parcela
correspondente ao aumento da arrecadao do IPI decorrente da extino dos crditos de
incentivos fiscais atribudos a contribuies cumulativas. sociais no
ITR . A constitucionalizao ambientais de de no-
hipteses
incidncia do ITR.
diferenciadas
localizao do imvel no mbito do ITBI.
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Quadro 7: Comparao do processo poltico nas Reformas Tributrias do FHC e do Lula, por fase de tramitao.
Reforma Tributria do Governo FHC Objetivos gerais das reformas

Premissas bsicas: a manuteno do arranjo
Reforma Tributria do Governo Lula

Manuteno da receita global, transformao de
redistributivo entre os 3 nveis de governo da Federao, contribuies cumulativas em no-cumulativas, fim da acordado na Constituio de 1988 (normas de repartio guerra fiscal, reduo do chamado custo Brasil e dos fundos federais) e a reformulao do sistema tributrio diminuio da sonegao fiscal. A proposta se concentrou nacional para reduzir o chamado custo Brasil. em cinco pontos: o Imposto sobre Circulao de
A implementao da proposta tinha objetivos de curto, Mercadorias e Servios - ICMS, o Imposto de Renda, a mdio e longo prazos. No curto prazo, deveria: desonerar as Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira exportaes; desonerar os investimentos de capital e reduzir CPMF, o sistema de cobrana previdenciria das empresas a taxao da agropecuria. Para compensar as perdas, a e a cumulatividade das contribuies pagas pelo setor proposta do governo incluiu um mecanismo de pblico.
compensao (fundo especial, de 5 anos). No mdio e longo prazos, deveria promover a simplificao do sistema tributrio, o combate sonegao, a diminuio do custo Brasil, a distribuio regional e social mais justa da carga tributria. O principal ponto da reforma tributria do Executivo foi
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a criao de um novo imposto de circulao de mercadorias e servios, nos nveis federal e estadual, com duas alquotas (extino do IPI federal e transformao do ICMS estadual, de modo a se montar um nico imposto) (Melo, 2002: 91/93).
Momento pr-tramitao parlamentar
Em maio de 1995, foi encaminhada ao Congresso a
No comeo de 2003, o governo federal comeou a se
proposta FIESP/CUT, das duas mais importantes articular para buscar apoio para as reformas. Pressionado entidades empresariais do pas (FIESP e PNBE) e as trs pela expectativa do mercado internacional com a conduo maiores centrais sindicais (CUT, CGT e Fora Sindical), da poltica macroeconmica, o governo recm-eleito que propunha a desconstitucionalizao dos impostos, procurou completar a travessia iniciada pelo governo privilegiava os impostos diretos com progressividade e anterior, FHC, no mbito das reformas fiscais. No entanto, a propunha apenas um imposto sobre o consumo (Melo 2002, nova proposta de reforma tributria era polmica antes 89). mesmo de chegar ao Congresso. Os governadores, da base
Em agosto de 1995, logo aps o envio da proposta da aliada ou no, enfrentavam diferentes situaes fiscais e reforma da Previdncia ao Congresso, foi enviada a marcavam opinies divergentes sobre pontos do contedo proposta de reforma tributria do Executivo Federal, que da reforma. Eles divergiam, especialmente, sobre a manteve a linha da proposta do governo durante a reviso unificao de alquotas do ICMS e o fim dos incentivos constitucional de 1993. fiscais para empresas (origem da guerra fiscal). Em fevereiro do mesmo ano, as discusses se acirraram: enquanto o governo estava preocupado em conquistar o apoio de todos os governadores para, assim, conseguir que eles influenciassem e obtivessem o apoio dos parlamentares de suas bancadas, os governadores, na realidade,
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articulavam-se
em
diferentes
clivagens
defendendo
interesses multifacetados, do ponto de vista regional, partidrio e econmico. Foi assim que surgiram cinco pontos que marcaram o debate federativo da reforma tributria: as Cartas de Cuiab, Macei e, por fim, de Braslia, a articulao dos governadores do PSDB, a articulao dos prefeitos juntamente com os governadores dos Estados mais ricos da federao.
CCJ da Cmara dos Deputados
O Governo postergou a apreciao da PEC 175 na
No dia 30 de abril, a PEC 41/03 deu entrada na Cmara
Cmara em virtude da derrota que havia sofrido na rea da (foi enviada Comisso de Constituio, Justia e Redao previdncia. A negociao das propostas com os - CCJ). As propostas de reforma tributria e previdenciria
governadores foi marcada por difceis conflitos federativos. foram entregues, pessoalmente, pelo presidente Lula ao Em 25 de agosto de 1995, a mesa diretora da Cmara dos Congresso. Acompanhado de 22 ministros, de todos os 27 Deputados despacha a proposta para a CCJ. Na CCJ, foram governadores e 10 prefeitos de capitais. Nesta etapa da apresentadas 98 emendas, 40 das quais acolhidas pelo negociao do texto da Reforma Tributria, o conflito se relator, o Deputado Regis de Oliveira. Nesta comisso foi deu em dois nveis: entre o Governo Federal e os rejeitado apenas um dispositivo relativo a emprstimos governadores, envolvendo a partilha do bolo tributrio e o compulsrios. caminho institucional das questes polmicas (via lei ou emenda constitucional); entre os
Em 20 de setembro de 1995, aprovado o parecer do complementar relator pela admissibilidade do texto.
governadores, com o cruzamento das clivagens partidria, regional e econmica. Se, em um momento, os
governadores de oposio se organizaram para reivindicar maior participao nas contribuies, em outro momento,
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os governadores do nordeste juntaram-se em torno da reivindicao de uma compensao pela retirada da proposta de tributao do ICMS no destino. A PEC 41 chegou em maio a CCJ. O presidente da CCJ, Luiz Eduardo Greenhalgh (PT-SP), anunciou o nome do deputado Osmar Serraglio (PMDB-PR), como relator da reforma tributria. No dia 22 de maio, o dep. Osmar Serraglio (PMDB-PR) apresentou o parecer pela
admissibilidade da reforma tributria, ressalvadas duas emendas saneadoras: o quorum no Confaz (Conselho Nacional de Poltica Fazendria, que rene os secretrios estaduais de Fazenda) para definir as mercadorias que se encaixariam nas cinco alquotas de ICMS a serem definidas pelo Senado seria de no mnimo 60%; o ITR (Imposto Territorial Rural) seria fixado por lei complementar federal at que as assemblias estaduais criassem leis prprias para instituir a cobrana. O relatrio da Reforma Tributria foi aprovado na CCJ por 55 votos a 2. Os seis destaques para votao em separado (tentativas de alterao de pontos do parecer) foram rejeitados (FSP, 30/05/03). O parecer da comisso foi aprovado com complementao de voto contra os votos dos deputados Eduardo Paes (PSDB-RJ) e Mendona Prado
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(PFL-SE). Apresentaram votos em separado os deputados Juza Denise Frossard (PSDB-RJ), Srgio Miranda (PC do B-MG) e Asdrbal Bentes (PMDB-PA). As principais questes discutidas foram: a desonerao das exportaes e o teto do judicirio. No entanto, voltaram aos debates a taxao dos inativos e o local de tributao do ICMS. Na CCJ, houve uma continuao do conflito entre o Executivo Federal e os governadores, que tambm se estendeu aos debates legislativos. O conflito evidenciou-se no parecer do relator da CCJ e nos votos em separado dos parlamentares acima citados. A novidade neste momento foi a entrada de um novo ator, o Judicirio, que entra na disputa na determinao do teto do funcionalismo. Na primeira fase de votao das reformas, na Comisso de Constituio e Justia, os governadores ficaram ausentes. A avaliao palaciana que "no atuaram como deveriam", permitindo que liderados seus votassem contra. Casos registrados pelo Palcio do Planalto foram de deputados paulistas e gachos, que, embora sabidamente ligados aos governadores Geraldo Alckmin e Germano Rigotto, votaram contra na CCJ (OESP, 09/06/03).
CESP da Cmara dos Deputados
No dia 26 de setembro de 1995 composta a Comisso
No dia 04 de junho, foi constituda a Comisso Especial
Especial e somente no dia 16 de dezembro de 1999 foi e foi designado o relator, dep. Virgilio Guimares (PT-
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aprovado por unanimidade o parecer favorvel do Dep. MG), que deveria proferir parecer PEC em um prazo de Mussa Demes. 40 sesses. Um ponto da reforma que causou polmica
A escolha do relator na CESP foi uma tarefa entre os governadores e o Governo Federal foi a questo da problemtica, na medida em que a equipe econmica do DRU (Desvinculao de Receitas da Unio). Inicialmente, a governo rejeitava o nome do deputado Mussa Demes. O posio do Governo era pela ampliao da DRU, Governo, ento, promoveu a criao, pelo Dep. Antonio mecanismo provisrio que permite ao Executivo dispor Kandir (PSDB-SP) de uma Subcomisso de Reforma livremente de 20% da receita dos principais tributos, sem as Tributria na Cmara, para enfrentar a resistncia do relator vinculaes impostas pela Constituio. Em seu projeto de dep. Mussa Demes, hostil proposta do Executivo. reforma, o governo se limitou a propor a prorrogao at
Segundo Melo (2002), a escolha de Mussa Demes para a 2007 da regra, que existe desde 1994 e j teve os nomes de relatoria da Reforma Tributria do Governo FHC expressou FSE (Fundo Social de Emergncia) e FEF (Fundo de regras no-formais de operao na Cmara, segundo as Estabilizao Fiscal). Mas a Fazenda, o Planejamento e boa quais medidas de interesse nacional e federativo so parte dos governadores defenderam, nos bastidores, mais relatadas por parlamentares do Nordeste, conferindo-lhes liberdade para direcionar gastos. Essa preocupao chegou prerrogativas de veto de minoria. A escolha obedeceu a comisso especial que analisava a reforma tributria. uma deciso partidria do PFL nordestino, na medida em No meio da discusso da PEC na Comisso Especial, o
que o dep. Kandir era identificado como homem de So Governo fez um acordo com os governadores, segundo o Paulo. Da subcomisso liderada pelo Dep. Kandir, resultou qual o Congresso alteraria a proposta para estender aos um projeto de lei complementar, a Lei Kandir, que Estados as regras da DRU (Desvinculao de Receitas da representou a aprovao de um conjunto de medidas de Unio), que desde 94 livra o governo federal de cumprir os natureza infraconstitucional que estava na PEC. A lei gastos obrigatrios determinados pela Constituio em Kandir s passou depois de vrios reveses, ao receber sade e educao, por exemplo. A proposta foi apresentada regime de urgncia. O regime de urgncia no vale para na comisso especial da Cmara e contava com o apoio
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matria constitucional (idem: 94).
declarado do relator do projeto, Virglio Guimares (PT-
Na Comisso Especial, a proposta do Poder Executivo MG), e uma concordncia mais discreta do Palcio do no chegou a ser discutida, assim como os 3 pareceres, com Planalto. Contudo, diante das crticas de polticos ligados substitutivo, apresentados pelo relator da proposta, Dep. rea social, para os quais a regra, destinada a aliviar o caixa Mussa Demes. A falta de quorum nas reunies da Comisso dos Estados, equivalia a menos recursos para o setor, o Especial deveu-se ausncia dos Deputados da base discurso do Governo mudou. governista. Essa atitude evidenciou que o Poder Executivo No final de julho de 2003, o clima de aparente harmonia
no tinha interesse na aprovao da proposta por ele simbolizado pela entrega conjunta da PEC Cmara pelo enviada ao Congresso Nacional. Executivo Federal e pelos governadores foi desfeito a partir
O substitutivo do relator apareceu em setembro de 1996, de uma reunio entre o Presidente Lula e cinco mas demorou 3 anos para ser votado. Em novembro de governadores: Acio Neves (PSDB-MG), Marconi Perillo 1999, o substitutivo foi aprovado na Comisso Especial, por (PSDB-GO), Germano Rigotto (PMDB-RS), Wilma Faria 34 votos a 1, ressalvados os destaques, mediante rejeio (PSB-RN) e Eduardo Braga (PPS-AM), na qual nenhum dos tcnicos da fazenda e da receita federal (Rangel & acordo foi assinado. Nas semanas anteriores a esta reunio, Netto 2003: 05). o Planalto teve de recuar em propostas previamente
No substitutivo, o relator rejeitou todas as medidas que negociadas com os governadores (fez concesses na buscavam limitar a possibilidade de concesso de Previdncia e teve de desistir da idia de, na tributria, benefcios e isenes por parte dos entes subnacionais de autorizar os Estados a gastarem livremente 20% de suas governo. Ele preservou a idia de transformar o ICMS e o receitas). Conseqentemente, os cinco governadores
IPI em um s imposto, mas contrariou o Executivo ao chegaram em Braslia dispostos a intensificar o pleito por condicionar o retorno das bases tributrias dos combustveis mais vantagens na reforma tributria. Configurou-se um Unio, atravs do ICMS federal, a vinculao dos impasse no qual o Governo resistiu diante das
recursos arrecadados aplicao na conservao de reivindicaes dos governadores, que incluam: a diviso da
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rodovias (Melo 2002: 96).
Cide e da CPMF, o fundo de compensaes aos Estados
Enquanto o Executivo sinalizou que no levaria adiante o exportadores (de R$ 8,5 bilhes), o fim da cobrana do processo de negociao da PEC 175, nos termos do Pasep e a DRE (Desvinculao das Receitas Estaduais) substitutivo do relator, mobilizava os lderes para a (FSP, 23/07/03). aprovao da Lei Kandir e promovia estudos para uma alternativa PEC apresentada (idem). Este evento marcou tambm um conflito dentro do Poder Executivo Federal, entre o Chefe da Casa Civil, Jos
Em maro de 2000, a CESP concluiu a votao do Dirceu, mais aberto s reivindicaes dos governadores, e o relatrio do dep. Mussa Demes e entrou na Cmara um Ministro da Fazenda, Antonio Palocci Filho, que temia a projeto oficial e outro extra-oficial. Alternativamente ao reao dos mercados internacionais diante das eventuais texto que corria na CESP, o governo trabalhava na Proposta perdas de receita da Unio para os Estados. Parente, totalmente diferente do que estava sendo discutido na PEC 175. Do ponto de vista do Governo, este impasse na tributria marcou um revs na estratgia de se associar aos
Criou-se uma disputa entre os defensores do texto do governadores para aprovar em conjunto as reformas substitutivo, apoiado pelo Dep. Michel Temer, presidente Previdenciria e Tributria, ambas voltadas para equilibrar da Cmara e pelo Dep.Germano Rigotto, presidente da os caixas da Unio e dos Estados. As medidas mais CESP para a Reforma Tributria, e o Executivo, que resistia importantes para o Governo Federal eram: a prorrogao da proposta que havia eliminado a cumulatividade de CPMF que, pela legislao atual, ter alquota reduzida de impostos e a CPMF. A posio dos defensores da 0,38% para 0,08% em 2004 e da DRU, mecanismo apresentao do texto em plenrio alinhava-se com os provisrio que libera 20% das receitas dos gastos interesses do empresariado, enquanto o governo resistia em obrigatrios impostos pela Constituio. A conseqncia virtude da eventual perda de arrecadao. disto para a tramitao da PEC 41 foi o no cumprimento
Em junho de 2000, o impasse foi resolvido quando o do prazo de tramitao da matria na Comisso Especial governo apresentou uma proposta ignorando o substitutivo (idem).
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aprovado na Comisso, mantendo as contribuies sociais e
Depois deste primeiro revs, o Governo Federal mudou
tornando permanente a CPMF. As lideranas partidrias no de estratgia: resolveu desacelerar a tramitao da Congresso foram contra a manuteno das contribuies Tributria, para priorizar a negociao da Reforma da sociais e a permanncia da CPMF. Segundo Melo (2002), o Previdncia. Em meados de 2003, o governo enfrentava governo desistiu da reforma tributria pois percebeu a vrias frentes de conflito: a crise com o MST, o resistncia dos atores e optou por implementar parte de suas enfrentamento com Judicirio e servidores na reforma da propostas pela via da legislao infraconstitucional Previdncia, alm do impasse na negociao com os
(aprovando a Lei Kandir e a Lei de Responsabilidade governadores por causa da partilha do bolo tributrio. Fiscal), por medidas provisrias e leis ordinrias (legislao Divididos at duas semanas anteriores por conta da do IR e criao do Simples). O governo fez a opo pelo definio sobre o local de cobrana do ICMS, os menor esforo. governadores uniram-se depois que se convenceram que o
Ademais, enquanto o projeto era discutido na CESP, imposto seria cobrado na origem e no no destino. houve uma mudana endgena de preferncias no Resultado: fecharam na reivindicao da participao dos Executivo. Houve melhorias fiscais de 1995 a 1999 e para Estados na CPMF, o imposto do cheque. Em contatos com os setores do governo que originaram a proposta, tornou-se o Planalto, os governadores afirmaram que no abririam mais desejvel ou uma reforma mais ambiciosa ou manter o mo de uma parcela da CPMF, mas abririam uma brecha: status quo. O nico ator com poder de veto sobre a PEC 175 essa participao poderia ser progressiva, a partir do ano era o prprio Executivo. Por isso, o conflito entre a CESP e seguinte, quando a contribuio passaria a ser cobrada de o Executivo adquiriu carter de confronto institucional. forma definitiva. O governo federal no concordou. Aceitaria, no mximo, ceder uma parcela da Cide e criar um fundo para compensar as perdas dos Estados com a desonerao das exportaes. O governo no afirmou, entretanto, qual percentual da Cide pretendia ceder nem
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como financiaria o fundo (FSP, 30/07/03). Neste mesmo perodo, o dep. Virglio Guimares divulgou um relatrio preliminar da reforma tributria. Nele, foram incorporados vrios pontos que correspondiam a presso de lobbies antigos que circulavam no Congresso, como o da Zona Franca de Manaus, e a presses mais recentes, como a que pedia a regularizao da taxa municipal para a coleta de lixo. Segundo o economista Ricardo Varsano, especialista em tributao do Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), ligado ao Ministrio do Planejamento, a incluso desse "entulho" no pr-relatrio divulgado por Guimares atendeu a dois propsitos: ganhar tempo, at que o Planalto acertasse com os governadores o formato definitivo da reforma, e testar a receptividade a diversas propostas, os tais "bales de ensaio". No dia 28/07, o relator Guimares deveria apresentar mais uma verso do texto. (FSP, 28/07/03). O novo relatrio preliminar apresentado pelo dep. Virglio Guimares (PT-MG) retirou da proposta pontos centrais da primeira verso do relator, como mudana na cobrana do ICMS (que agradaria Estados do Nordeste e descontentaria produtores como So Paulo) e a iseno do IPI para compra de mquinas - essa uma reivindicao do
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empresariado. As alteraes desencadearam crticas reforma e poderiam emperrar sua tramitao na Cmara (FSP, 30/07/03). Pressionado pelos governadores e tentando viabilizar a aprovao do projeto na comisso especial da Cmara, o Governo Federal cedeu em um ponto: a partilha da receita da Cide com os estados e os municpios, via edio de Medida Provisria. Contudo, o governo acenou ainda para a possibilidade de estudar novas concesses aos
governadores. Havia urgncia em dois pontos: prorrogao da CPMF e renovao da DRU. Pelo diagnstico da base aliada, a situao da reforma no era encorajadora: o acordo com os governadores era frgil e sujeito a novas negociaes; a comisso no estava disposta a homologar o texto original do Planalto; foram dadas como certas alteraes no Senado, o que faria o projeto voltar Cmara. Ademais, com sua ateno at aqui voltada para a reforma da Previdncia, a bancada governista mal conhecia as propostas tributrias e o discurso oficial em sua defesa. Em agosto, a grande preocupao do governo era a elaborao de uma estratgia para agilizar as tramitaes conjuntas das Reformas Previdenciria e Tributria na Cmara e no Senado, como tambm tentar evitar que
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houvesse grandes modificaes no texto da previdenciria no Senado. A idia do Chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, era que os senadores mantivessem as mudanas feitas pelos deputados nas regras da Previdncia e, em troca, teriam hegemonia na elaborao da reforma do sistema tributrio. Pelo acordo, os deputados federais aprovariam o parecer sobre a matria sem entrar em questes polmicas, alm de se comprometerem a no mexer nas alteraes feitas pelo Senado no texto quando ele voltasse para a Casa. A proposta no foi aceita pelos lderes da base aliada e da oposio nas duas casas legislativas (FSP, 13/08/03). Neste ponto da tramitao da reforma, para o governo, os prazos da reforma eram mais importantes que o contedo: era preciso fazer o projeto chegar ao Senado a tempo de aprovar a prorrogao da CPMF e da DRU. No Senado, esperava-se uma discusso complexa e demorada das propostas, que certamente incluiria a distribuio das receitas do ICMS entre os Estados e, o que mais temia o governo, a repartio das receitas da CPMF. Uma sada discutida em reunio, da qual tambm participaram os ministros Antonio Palocci Filho (Fazenda) e Jos Dirceu (Casa Civil), foi obter dos senadores a aprovao da CPMF e da DRU, enquanto o resto da reforma continuaria em
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tramitao. A CPMF com alquota 0,38% e a DRU valiam s at 31 de dezembro daquele ano (2003). Para valer a partir de janeiro de 2004, a aprovao teria que ocorrer com uma antecedncia de trs meses. No entanto, as dificuldades para pr toda essa estratgia em prtica comearam pela comisso da Cmara, onde havia vrias presses regionais e empresariais pela mudana do texto da reforma (FSP, 14/08/03). Os governadores eram, em grande maioria, contrrios ao fatiamento da reforma proposto por alguns membros do governo, com exceo do Governador Geraldo Alckmin (PSDB-SP). Alis, neste ponto da reforma, os
governadores concordavam com apenas alguns pontos: a partilha da Cide (25% que a Unio arrecada iria para os Estados); a partilha da CPMF e a criao de um fundo para compensar os Estados exportadores pelas perdas de receitas decorrentes da Lei Kandir, que desonerou as exportaes de cobrana de ICMS. De resto, os governadores divergiam: com relao cobrana do ICMS na origem (posio defendida pelos governos de So Paulo e do Amazonas, ao contrrio dos governos do Nordeste, que defendiam a cobrana no destino); com relao cobrana de ICMS sobre o petrleo na origem (posio defendida pelo governo
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do Rio de Janeiro, Estado que o maior produtor). Os governadores do Norte, Nordeste e Centro-Oeste temiam auferir perdas de receita com a reforma, diante das medidas para acabar com a guerra fiscal. No entanto, pareciam se conformar com a mudana, diante da criao de fundos de compensao e da partilha de tributos de arrecadao exclusiva da Unio (FSP, 24/08/03). Antes do encaminhamento do projeto ao plenrio da Cmara, o governo reabriu negociaes para alterar a proposta do texto recm-votado relatado pelo Dep. Virglio Guimares (PT-MG). Em reunio com 17 governadores e oito representantes dos Estados, o presidente da Cmara, Joo Paulo Cunha (PT-SP), e lderes partidrios, foi criada uma comisso paritria com dez integrantes para redigir a proposta de alterao que seria levada ao plenrio. O governo concordava em ceder em dois pontos: a constitucionalizao do fundo para compensar os Estados por perdas decorrentes da Lei Kandir (desonerao das exportaes) e a cesso de 25% da Cide (tributo cobrado sobre a venda de combustveis), hoje da Unio, aos Estados. A emenda dos governadores representou um novo revs para o governo na tramitao da reforma. A inteno era votar um texto bsico na Cmara e deixar as negociaes
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para o Senado. Os governadores se opuseram e at ajudaram a esvaziar a Cmara no dia anterior, para que no houvesse a votao do segundo turno da reforma da Previdncia. O temor dos Estados era que o governo assegurasse o que lhe interessava, a prorrogao da CPMF e da DRU, e deixasse questes como a constitucionalizao do fundo de compensaes da Lei Kandir entregues prpria sorte. Por isso, queriam que a proposta sasse da Cmara com uma soluo encaminhada. "Subscrevemos a PEC [proposta de emenda Constituio], mas, nos termos em que saiu da comisso, no interessa aos Estados", disse o governador Marconi Perillo (PSDB-GO) (FSP, 28/08/03).
Votao em Primeiro Turno da Reforma Tributria do Governo Lula
No dia 02 de setembro, a matria entrou em plenrio e comeou a discusso em primeiro turno. Um dos lderes da base aliada, Eduardo Campos (PSB), anunciou que os governadores de So Paulo, Geraldo Alckmin, e de Minas Gerais, Acio Neves, anunciaram a sua disposio de aliviar as presses sobre as suas bancadas na Cmara aps tomarem conhecimento da proposta apresentada pelo governo. Alguns deputados denunciaram em plenrio que as estratgias regimentais utilizadas pelo governo para agilizar o tramite da proposta no eram aceitveis. O dep. Antonio Cambraia (PSDB-CE) chamou a ateno para a substituio dos deputados da oposio na CESP, que poderiam votar contra a proposta. Segundo o dep. Ronaldo Dimas (PSDB-TO), a base governista trocou 22 membros no total de 31, da Comisso Especial. Segundo o deputado Cambraia, houve tambm a manobra de revogar uma medida provisria para iniciar a discusso da reforma no mesmo dia em que o projeto entrou na pauta da Cmara. O Governo decidiu revogar a medida provisria que dispe sobre o quadro de pessoal da Agncia Nacional das guas por meio da edio de outra medida provisria. Com isso, o governo destrancou a pauta da Cmara
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para liberar a votao da reforma tributria. Em setembro, houve uma derrama de requerimentos da oposio no plenrio da Cmara, solicitando o adiamento da votao da proposta, tentando obstruir o andamento da tramitao da matria. Os dois principais partidos de oposio ao governo Lula, PFL e PSDB, abriram duas frentes na Justia para tentar paralisar a tramitao da reforma tributria: entraram no STF (Supremo Tribunal Federal) com uma ao direta de inconstitucionalidade e com um mandado de segurana. Nos dois casos, o PFL e o PSDB contestaram a deciso do Planalto de revogar uma medida provisria, por meio da edio de outra medida provisria, para destrancar a pauta da Cmara, liberando a votao da reforma tributria. No dia 09/09, o ministro do STF Celso de Mello negou liminar que paralisaria a tramitao da reforma tributria na Cmara. No mesmo perodo, foi colocada em votao a Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenrio n 27, aprovada pelo relator da CESP, dep. Virglio Guimares. A emenda foi aprovada com largar margem de votos: Sim: 378; No: 53; Absteno: 0; Total: 431. O governo reconheceu que o texto que foi aprovado exigiria reviso no Senado, especialmente o ponto sobre o perodo de transio de 11 anos para a cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) no destino e o montante dos dois fundos criados pela reforma, um para compensar perdas de Estados exportadores e outro de desenvolvimento regional. Os governadores queriam aumentar o volume de arrecadao dos dois fundos (FSP, 06/09/03). Mal o texto base da Reforma Tributria foi aprovado na Cmara, iniciou-se um impasse entre governo e oposio no Senado, em torno da futura relatoria da matria. O PFL queria que o presidente da comisso, Edison Lobo (PFL-MA) nomeasse Rodolpho Tourinho (PFL-BA), mas o governo no aceitava. O lder do PT defendeu ontem a indicao de Fernando Bezerra (PTB-RN), que, embora seja ex-presidente da CNI (Confederao Nacional da Indstria), era da base governista e era considerado um aliado confivel. O PMDB, por sua vez, tambm estava no preo com o senador Romero Juc (RR). Ao mesmo tempo em que se esboava um conflito no Senado antes da matria iniciar tramitao na casa, os lderes do governo estudavam argumentos regimentais para tentar encerrar rapidamente a votao em primeiro turno da
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Reforma Tributria reduzindo, por exemplo, as 50 emendas ao texto para, no mximo, 10. As propostas de mudana feitas ao relatrio do dep. Virglio Guimares (PT-MG), quase todas de autoria de PSDB e PFL, se dividiam em 42 emendas aglutinativas, que sugeriam alteraes a determinado ponto da proposta, e oito destaques de bancada, que pediam a supresso de determinado ponto. Caso todas as emendas fossem a plenrio, elas teriam que ser votadas nominalmente, uma a uma. No caso dos destaques, o governo teria que assegurar o voto de 60% dos deputados, 308 de 513, para evitar a alterao. No caso das aglutinativas, o autor da emenda (a oposio, em sua maioria) teria a responsabilidade de assegurar os 308 votos para alterar o texto. Com isso, seria impossvel encerrar a votao ainda naquela semana. Apesar de possuir votos suficientes entre os partidos aliados para aprovar a proposta, o governo buscou evitar as manobras de obstruo do PFL, que poderiam jogar a concluso da votao para frente. E os temores do governo se concretizaram: o dep. Rodrigo Maia, lder do PFL, encaminhou 2 requerimentos para a retirada da pauta da proposta, 2 requerimentos da bancada para votao em globo dos requerimentos de destaque simples e 2 requerimentos de verificao de votao. O dep. Moroni Torgan (PFL-CE) encaminhou 1 requerimento de verificao de votao e encaminhou a votao de requerimento do dep. Jos Carlos Aleluia para retirada da matria da pauta. A despeito das manobras regimentais do PFL, o governo conseguiu fechar um acordo com os governadores Geraldo Alckmin (SP) e Acio Neves (MG) para a concluso da votao da reforma tributria em primeiro turno na Cmara. Foi aprovada a Emenda Aglutinativa n 49 (Sim: 370; No: 44, Absteno: 1), a partir da qual foram feitas algumas mudanas na reforma, beneficiando os estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro: 1) a ampliao do Simples (sistema simplificado de pagamento de tributos) para impostos estaduais e municipais; 2) a incluso de crditos de bens de capital na frmula de rateio do fundo de compensao dos Estados pelas perdas com a desonerao das exportaes. A alterao desagradou a outros governadores tucanos, como Simo Jatene (PA) e Marconi Perillo (GO) (FSP, 11/09/03). Os estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro conseguiram concesses de ltima hora na transio do ICMS e na ampliao do Fundo de Desenvolvimento Regional para atender regies pobres dos dois Estados e do Esprito Santo. Originalmente, os
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recursos eram s para Nordeste, Norte e Centro-Oeste; 3) ajustes na regra de transio da partilha do ICMS das operaes interestaduais. Foi elevado de trs para quatro anos o perodo de carncia que, pelo projeto, antecederia a nova forma de cobrana do imposto destinada a favorecer os Estados de destino das mercadorias. 4) o governo articulou com o Senado a aprovao de projeto que libera para o governo do Rio cerca de R$ 600 milhes retidos desde a privatizao do Banerj. Esse dinheiro serviria para pagar o 13. salrio do funcionalismo do Estado, como reivindicou a governadora Rosinha Garotinho (PMDB). Na madrugada do dia 10 de setembro, em meio s reaes negativas dos parlamentares do Norte e Nordeste diante da aprovao da Emenda Aglutinativa n 49, os governistas conseguiram aprovar modificaes acordadas com o PSDB (370 votos a 44) e rejeitar duas emendas, uma que propunha o fim da cobrana de CPMF (derrubada por 334 votos a 82) e outra que pretendia manter as atuais regras do ICMS (346 a 97). Assim, ficou mantida a prorrogao da CPMF at 2007 com a alquota de 0,38%. O PSDB est fazendo oposio de resultados, comemorou o lder do PSDB, Jutahy Magalhes (BA). O PFL ficou fora do acordo, s que vrios de seus deputados votaram com o governo. Dos 55 deputados tucanos, apenas 5 votaram contra o acordo. Os demais votos contrrios foram de PFL (34), PTB (1), PP (1) e dos radicais do PT (3) (OESP, 11/09/03). Diante deste acordo liderado pelo PSDB e que beneficiou estados com grande capacidade arrecadatria, os senadores das regies Norte e Nordeste se rebelaram e decidiram obstruir a tramitao da Reforma Previdenciria no Senado. Os protestos dos senadores foram principalmente contra dois pontos. A incluso da regio noroeste do Rio e do semi-rido de Minas Gerais entre os beneficirios do Fundo de Desenvolvimento Regional. A proposta anterior previa a distribuio entre os Estados do Norte, Nordeste, Centro-Oeste e o Esprito Santo. O outro ponto criticado pelos senadores foi a incluso, entre os critrios para a distribuio dos recursos do fundo de compensao das exportaes, das perdas com o fim do ICMS sobre mquinas e equipamentos destinados produo, o que beneficia os Estados mais industrializados, como So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro (FSP, 12 e 15/09/03). Em meados de setembro, a tramitao da Reforma Tributria ficou praticamente parada, diante dos requerimentos dos
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deputados do PFL, da falta de quorum nas sesses e dos impasses na tramitao da Reforma Previdenciria no Senado. O governo iniciou um processo de negociao com o PFL para retomar a tramitao da matria. A ala liderada pelo Senador Antonio Carlos Magalhes (BA) reivindicava uma modificao benfica ao governo da Bahia. A alterao consistiria num pargrafo excetuando as empresas que recebem benefcios fiscais do perodo de transio, que jogaria para os Estados de destino dos produtos parte da arrecadao do ICMS que fica hoje com os Estados de origem. A medida atenderia a vrios Estados, mas a preocupao dos baianos era evitar a perda de arrecadao que o Estado teria em relao venda de carros produzidos pela fbrica da Ford na Bahia. A medida est sendo chamada de "Emenda Ford". Com o acerto, o governo conseguiria de imediato o apoio de 33 dos 68 deputados pefelistas, que faziam parte do grupo que segue a orientao de ACM. O senador mantinha boas relaes com o governo Lula e o apoiou na votao da reforma da Previdncia Social. Na Cmara, o grupo era liderado pelo deputado Antonio Carlos Magalhes Neto (PFL-BA). O objetivo era tentar, com o apoio de ACM, facilitar a tramitao no Senado. Caso houvesse acordo, o governo inseriria um artigo na reforma definindo que uma lei complementar estabeleceria alquotas especiais, durante a transio origem/destino (que de 11 anos), para as empresas que tenham benefcios concedidos por Estados (FSP, 12/09/03). No dia 16 de setembro, foi retomada a tramitao da Reforma Tributria, com a votao de importantes artigos da Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenrio n 27, atravs de requerimentos dos Destaques de Votao em Separado (DVS), apresentados pelos partidos. O PFL suspendeu a obstruo tramitao da reforma, mas anunciou que continua tentando fazer alteraes na proposta. Todas as sete emendas apresentadas pelo PFL foram votadas e rejeitadas. O PFL rachou na reta final da votao da reforma tributria e acabou no conseguindo entrar em acordo com o governo para alterar a proposta como forma de atender presso da Bahia. Duas alas do partido se debateram em reunies tensas que colocaram em xeque a autoridade do lder da bancada, deputado Jos Carlos Aleluia (BA). O deputado liderou os cerca de 35 dos 67 pefelistas que eram contra um acordo com o governo e que buscavam reforar a marca oposicionista da legenda. O deputado Antonio Carlos Magalhes Neto (BA), que seguia as orientaes do senador Antonio Carlos Magalhes (BA), liderava o grupo "rebelde", de cerca de 30 deputados, que buscava um entendimento com o governo. O
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objetivo era determinar que as empresas que receberam benefcios fiscais dos Estados ficassem de fora das novas regras de cobrana do ICMS, principal fonte de recursos dos Estados. Isso atenderia a Bahia, que teme perder parte da arrecadao relativa fbrica da Ford instalada no Estado. A medida era tambm do agrado de outros governadores. Assim, enquanto parte do PFL se acomodava em gabinetes para negociar com o governo, outra ia ao plenrio e patrocinava atitudes de franca oposio, como a tentativa de obstruir a tramitao da reforma por meio de manobras regimentais. No meio do fogo pefelista, o governo aceitava fazer o acordo: exigia, para isso, o fim das manobras de obstruo, mas acabou transitando para uma posio consolidada de que o acordo no era mais possvel. Alm de se aproveitar da diviso pefelista, os governistas apresentaram como argumento o fato de que a bancada paulista (So Paulo perderia com a mudana) e partidos da base aliada (contrariados com as atitudes de plenrio do PFL "oposicionista") era contra a proposta de mudana. O governador Acio Neves (PSDB-MG) chegou a enviar carta aos deputados mineiros orientando-os a votar contra o possvel acordo. A sensao de que o acordo no sairia acabou levando a bancada baiana a votar contra a orientao do lder. A reunio acabou resultando em um meio-termo: o PFL no obstruiria mais a votao. Em troca, o governo aceitava votar 7 das 14 emendas apresentadas pelo partido. A idia da Mesa era usar argumentos regimentais para rejeitar todas (FSP, 18/09/03).
Votao em Segundo Turno da Reforma Tributria do Governo Lula
No dia 17 de setembro, foi encerrada a votao em primeiro turno e a matria retornou Comisso Especial para a elaborao da redao do vencido para o segundo turno. A Cmara manteve os pontos-chave da reforma, que so, entre outros: 1) a prorrogao da CPMF (o "imposto" do cheque) e da DRU (Desvinculao das Receitas da Unio, que permite o gasto livre de 20% das receitas) at 2007; 2) a federalizao da legislao do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), principal fonte de receitas dos Estados. As alquotas do imposto cairo de 44 para cinco (idem). 3) o estabelecimento de uma alquota mxima de 25% para a nova legislao do ICMS e a transferncia de parte de sua cobrana dos locais de origem para os de destino.
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A tramitao da reforma foi marcada por vrias alteraes no projeto. A nica que no teve a anuncia do governo foi a derrubada da idia de tornar progressiva, com teto de 15%, as alquotas do imposto sobre heranas e doaes. A proposta caiu, mantendo a alquota nica de 4%. As mudanas patrocinadas pelo governo na votao em primeiro turno buscaram atender a governadores, empresrios, empresrios, prefeitos, base aliada e oposio, mas ainda havia muitas crticas. Antes do incio da votao em segundo turno na Cmara, novamente os processos de tramitao da Reforma da Previdncia e Tributria se entrelaaram. O presidente Luiz Incio Lula da Silva e os ministros Jos Dirceu (Casa Civil) e Antnio Palocci Filho (Fazenda) assumiram diretamente as negociaes com senadores dos partidos governistas e da oposio sobre as reformas tributria e previdenciria, para garantir pelo menos a aprovao da prorrogao da CPMF, da DRU, da partilha da Cide com os Estados e do fundo de compensao a Estados que perderam arrecadao com a desonerao das exportaes, ainda naquele ano de 2003. Segundo pefelistas, a soluo apresentada foi o adiamento da discusso sobre a cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) na origem (Estado produtor) ou no destino (Estado consumidor). O lder do governo no Senado reconheceu que a definio das regras do ICMS era o ponto que encontrava rejeio em todas as bancadas e que ''contaminava'' at a discusso da reforma da Previdncia no Senado. ''Na Cmara, esse dispositivo passou com maioria dos votos, mas criou conflitos polticos e tenso em todas as bancadas'', disse Mercadante. O lder do PFL, Jos Agripino (RN), afirmou que ''o caminho para a reforma tributria andar no Senado deixar o captulo ICMS para uma discusso futura. Esse o elemento complicador'' (FSP, 19/09/03). Antes de tramitar no Senado, o texto da Reforma Tributria j causava grande controvrsia entre os senadores. Primeiramente, muitos senadores eram contrrios a proposta do governo de fatiamento da reforma no Senado. Em segundo lugar, os senadores do Norte e do Nordeste rejeitavam a incluso, pela Cmara, de benefcios s regies mais desenvolvidas, que perderiam receita com a cobrana do ICMS no destino. O governo passou a negociar com esses senadores a proposta de tirar a regio noroeste do Rio de Janeiro como uma das beneficirias do Fundo de Desenvolvimento Regional e adiar a deciso sobre a transferncia da cobrana do ICMS da origem para o destino. A incluso do estado do Rio de Janeiro no fundo provocou uma rebelio dos senadores do Norte e do Nordeste e a
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obstruo do PFL e do PSDB das votaes em plenrio e da tramitao da reforma da Previdncia. A questo do ICMS dividia senadores de todos os partidos. Dez estados perderiam arrecadao com a passagem da cobrana do ICMS no destino. O maior foco de insatisfao estava no PFL da Bahia, Estado que j concede incentivos fiscais fbrica da Ford e ainda perder receita com a transferncia da cobrana do ICMS para os Estados consumidores (FSP, 20/09/03). No dia 24 de setembro, comeou a discusso em segundo turno, com a inteno do governo de aprovar o texto e rejeitar todas as emendas que forem apresentadas, principalmente pelo PFL, que se isolou na oposio aos principais pontos da reforma e que pretendia promover manobras regimentais com o objetivo de adiar a votao. O PFL tinha direito a apresentar trs destaques (tentativas de alterao de pontos do texto) de bancada. O mais delicado para o governo seria o que prope a derrubada de uma das alteraes propostas para o ICMS, transferindo parte de sua arrecadao dos Estados de origem para os Estados de destino das mercadorias. A bancada de So Paulo, influenciada pelo governador Geraldo Alckmin (PSDB), era favorvel derrubada da alterao. Cabia ao governo assegurar 60% dos votos dos deputados, 308 de 513, para manter o texto original e rejeitar o destaque pefelista. A base aliada temia que se repetisse o ocorrido na votao de 1 turno, quando o governo no conseguiu os 308 votos para manter a proposta de tornar progressiva as alquotas do imposto sobre heranas e doaes. Houve apenas 280 votos pr-governo (FSP, 24/09/03). De fato, no mesmo dia em que comeou a discusso em segundo turno, o PFL apresentou 11 requerimentos, sendo eles: 2 requerimentos para retirada de pauta da proposta; 1 para solicitar a discusso da matria por grupos de artigos; 3 para solicitar verificao da votao; 2 para solicitar adiamento da votao da matria por 5 sesses; 1 para solicitar a votao da proposta artigo por artigo. A bancada do PFL ainda apresentou 2 requerimentos de DVS: um sobre a cobrana do IPVA de veculos automotores areos e aquticos (mantido: sim, 330; no, 84; abst., 0; total, 414) e outro sobre a manuteno da CPMF at o dia 31 de dezembro de 2007 (mantido: sim, 336; no, 80; abst., 1; total, 417). A proposta de emenda constituio n 41, de 2003, foi aprovada em segundo turno, ressalvados os Destaques (Sim: 346; No: 92; Abst. 0: Total: 438).
Tramitao no Senado da
Em 25 de setembro de 2003, a Cmara dos Deputados fez a remessa da proposta de Reforma Tributria ao Senado
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Reforma Tributria do Governo Lula
Federal. Antes mesmo de a Reforma Tributria chegar, oficialmente, ao Senado o clima j era tenso. O governo pretendia iniciar negociao com os governadores em busca de alternativa proposta de subtetos para servidores pblicos estaduais prevista na reforma da Previdncia aprovada pela Cmara. O governo j havia diagnosticado que a tendncia majoritria dos senadores seria rejeitar os critrios de subteto estadual previstos no texto, pelo qual a soma das remuneraes (salrio mais benefcios) do servidor do Executivo no Estado estaria limitado pelo salrio do respectivo governador (FSP, 15/09/03). Para o lder do governo no Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP), o teto nico para todos os Estados tambm seria injusto devido s diferenas entre as situaes financeiras de cada unidade da federao. A expectativa do governo era que as negociaes com os governadores em torno da reforma da Previdncia poderiam abrir caminho para o debate da reforma tributria, que apesar de ainda estar na Cmara j provocava fortes reaes no Senado. A tramitao simultnea das reformas tributria e previdenciria na CCJ (Comisso de Constituio e Justia) do Senado forou o governo a uma negociao casada das duas propostas com a oposio. A falta de acordo provocou o adiamento da escolha do relator da reforma tributria. E tambm levou ao adiamento da reunio da CCJ destinada votao dos 200 destaques da reforma da Previdncia (FSP, 30/09/2003). No Senado, o PFL quis mudar as regras do subteto salarial dos servidores do Executivo estadual e criar uma faixa de iseno da contribuio de inativos e de desconto zero nas penses para pessoas com mais de 70 anos ou fisicamente incapacitadas para o trabalho. Ao mesmo tempo em que o senador Romero Juc (PMDB-RR) era escolhido relator da reforma tributria, os governadores continuavam insistindo na necessidade de mudar a proposta votada na Cmara. O jornal Folha de S.Paulo, publica entrevista com o governador de So Paulo, no dia 2 de outubro de 2004, onde Geraldo Alckmin (PSDB) disse que o governo devia mudar o texto da reforma tributria no Senado pois o clima entre os Estados 'nunca foi to tenso'. Alckmin defendeu a retomada do texto original da reforma tributria no Senado e disse que, em seus 30 anos de vida pblica, nunca viu "um clima to tenso entre os Estados" por causa da reabertura da guerra fiscal estimulada pelo Congresso e pelo Palcio do Planalto.
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No dia 29 de outubro de 2003, em uma votao simblica - houve apenas seis votos contrrios -, a CCJ (Comisso de Constituio e Justia) do Senado aprovou, o texto-base da reforma tributria. A comisso era composta por 23 integrantes. Aps a apreciao dos destaques, que devia ocorrer na semana seguinte, o governo esperava votar em plenrio o primeiro turno em 30 de novembro, e o segundo, no dia 15 de dezembro. O contedo aprovado simbolicamente contemplava temas vitais para o governo, como a prorrogao da CPMF (o imposto do cheque) com a alquota de 0,38%, a DRU (desvinculao de 20% do Oramento) e a cobrana de contribuies sociais sobre produtos importados, responsvel por R$ 4,4 bilhes na previso das receitas. O relatrio de Juc alterou, porm, regras importantes da principal proposta do projeto: a unificao da legislao do ICMS. Se o plenrio do Senado mantivesse o texto, como era a tendncia, o novo ICMS teria de ser novamente analisado pela Cmara, o que impediria sua aprovao naquele ano de 2003. O verdadeiro embate, no entanto, foi prorrogado para a semana seguinte, quando seriam apreciados mais de 400 matrias destacadas pelos senadores para votao em separado, a base do governo teria que enfrentar seu maior desafio: ceder ou no reivindicao dos governadores e da oposio de transformar em investimento da Unio a fundo perdido nos Estados naquela poca, conforme o relatrio aprovado, eram linhas de financiamento contidas no Fundo de Desenvolvimento Regional. "Se no tiver soluo para o FDR, ser muito difcil continuar a tramitao", disse Rodolpho Tourinho (PFL-BA), analisando a votao em plenrio, instncia em que os no-alinhados (PFL, PSDB e PDT) somam 34 votos. A votao do relatrio foi simblica. Votaram contra o relatrio de Juc os pefelistas Csar Borges (BA), Jorge Bornhausen (SC), Jos Jorge (PE) e Tourinho, alm dos tucanos Tasso Jereissati (CE) e Eduardo Azeredo (MG). " evidente que estamos diante de uma reforma capenga, para fazer caixa para o governo, contra o contribuinte", disse Bornhausen. Interessado na negociao, mas compromissado com os interesses do Palcio, o lder do governo no Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP), foi mais comedido. "No criando mais um fundo que se vai resolver o problema do desenvolvimento regional. preciso ter mais claros os objetivos."
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Em 5 de novembro 2003, a oposio discutiu no Senado uma forma de reagir deciso do governo de editar a medida provisria que retirou a cumulatividade da Cofins e de no aceitar discutir o assunto na Comisso de Constituio e Justia (CCJ), durante a votao dos destaques ao relatrio do senador Romero Juc (PMDB-RR). O senador Jefferson Peres (PDT-AM) afirma que a inteno era de boicotar a tramitao da reforma tributria e talvez at da previdenciria. "Acho que o clima de entendimento acabou realmente", disse. Peres reafirmou que o governo abusou do expediente da medida provisria porque poderia ter enviado ainda no incio do ano, juntamente com a reforma tributria, estabelecendo o fim da cumulatividade. "O governo fez dessa forma porque no queria que o Congresso discutisse a definio da alquota", avaliou (Agncia Cmara, 05/11/2003). No dia 19 de dezembro de 2003, depois de oito meses de tramitao na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, a Reforma Tributria foi promulgada pelo Congresso. A proposta de emenda Constituio enviada pelo Executivo em abril daquele ano foi dividida em etapas, com vigncias imediata e posteriores. A primeira etapa, que passaria a vigorar imediatamente, era de interesse direto da Unio e previa a prorrogao da cobrana da CPMF at 2007. Sem a Reforma, a alquota da CPMF cairia de 0,38% para 0,08% j em 2004 e deixaria de ser cobrada em 2005, o que faria com que o Governo deixasse de arrecadar, apenas em 2004, R$ 20 bilhes. Tambm nesta primeira etapa da Reforma Tributria, estados e municpios ganharam a participao em 25% da arrecadao da Cide - a contribuio cobrada sobre a venda de combustveis - e tambm um Fundo para compensar as perdas com o fim da cobrana de ICMS sobre as exportaes. As prximas etapas da Reforma Tributria teriam previso para serem colocadas em prtica at 2007. Pelo texto, em 2004, os deputados teriam que discutir a unificao da legislao do ICMS, com a reduo do nmero de alquotas de 44 para 5. Esse ponto determinaria, a partir de 2005, o fim da guerra fiscal, ou seja, os estados no podero mais oferecer isenes para atrair indstrias, por exemplo. O que tambm precisaria ser detalhado no ano de 2004, por meio de lei complementar, era a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e a criao de uma espcie de imposto nico nacional para micro e pequenas empresas, o chamado Supersimples. J a criao do Imposto sobre o Valor
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Agregado (IVA), que reuniria o ICMS e outros tributos sobre a produo e o consumo, estaria prevista para 2007. A Reforma Tributria tambm previa a desonerao das folhas de pagamento, que seria feita por meio de medida provisria, editada pelo Governo, dentro de no mximo 120 dias. Um acordo entre os lderes no Senado previu a reduo gradativa da alquota da CPMF de 0,38% para 0,08% e tornaria a contribuio definitiva. Mas para isso acontecer seria necessria outra emenda constitucional e uma lei complementar, que estabeleceria as condies para disparar uma espcie de gatilho para reduzir a alquota.
Tramitao na Cmara da PEC 228/04
Em 11 de maro de 2004, o Senado devolveu Cmara a proposta de reforma tributria (PEC 228/04). A Comisso Especial da Reforma Tributria (PEC 228/04) promoveu sua primeira reunio para definir o roteiro dos trabalhos da verso encaminhada pelo Senado para a reviso da Cmara, que contm cerca de 120 dispositivos. No entanto, 2004 foi ano eleitoral para prefeitos e para vereadores indicando nova parada no processo. A Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara (CCJR) aprovou o parecer do deputado Osmar Serraglio (PMDB-PR), favorvel proposta. Segundo Serraglio, foi preservado 80% do texto aprovado pela Cmara dos Deputados em dezembro de 2003. Serraglio, no entanto, apresentou emenda ao texto que transfere ao Poder Executivo a responsabilidade de elaborar projeto que institua uma poltica de desenvolvimento industrial, com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais. Pelo texto alterado pelo Senado, essa atribuio seria do prprio Senado (Agncia Cmara, 11/03/2004). A reforma tributria que foi aprovada no Senado em 2003, incluiu o aumento dos repasses federais pelo FPM, mas a proposta de emenda constitucional parou na Cmara, depois de ser aprovada pela Comisso Especial. O projeto foi remetido ao plenrio, mas parou desde que o governo saiu das negociaes diante da falta de acordo entre os governadores para alterar as regras do ICMS. Mesmo que fosse retomada a votao, dificilmente ela poderia entrar em vigor ainda em 2004, j que so necessrias duas votaes com a aprovao de mais de 308 deputados. A reforma tributria previa a unificao das 27 legislaes estaduais em uma s lei estadual. Os governadores estavam criando dificuldades, temendo a perda de receita com o seu principal imposto estadual.
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Em 16 de fevereiro de 2005, na reunio de lderes do Senado com o novo presidente da Casa, Renan Calheiros (PMDB-AL), ficou acertado que eles conversariam com os colegas da Cmara sobre a prioridade que devia ser dada s reformas poltica e tributria e concluso da reforma previdenciria. Todos esses assuntos tramitam na Cmara. O lder do PFL, senador Agripino Maia (RN), no entanto, avisou que se no fossem votadas a PEC paralela da Previdncia e a reforma tributria, a oposio vai continuaria obstruindo os trabalhos de votao. Poucos dias depois, 18 de fevereiro de 2005, prefeitos pediam apoio do presidente da Cmara, Severino Cavalcanti, para aprovar a reforma tributria. Severino almoou com os prefeitos do PT Marcelo Dda, de Aracaju (SE); Newton Lima Neto, de So Carlos (SP); e Joo Paulo, do Recife (PE), recm-eleito para a presidncia da Frente Nacional dos Prefeitos. Um dos itens que os prefeitos consideravam importante o aumento um ponto percentual no Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que passaria de 22,5% para 23,5% ao ano. Isso representaria R$ 1,2 bilho a mais para as prefeituras a cada ano. O Fundo formado por parcela do que arrecadado pelo Imposto de Renda e pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e destinado pela Unio aos municpios. O aumento, segundo os prefeitos, beneficiaria os municpios menores. Marcelo Dda explicou que o percentual que cada um recebe do Fundo varia de acordo com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos municpios. Quanto mais baixo o ndice, maior o repasse. Da a importncia para os mais pobres. Por outro lado, a simplificao tributria e a unificao das alquotas do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) beneficiaria as capitais e as cidades maiores.
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PAPER
IV
REFORMAS
FISCAIS
NO
FEDERALISMO
BRASILEIRO:
CAPACIDADES INSTITUCIONAIS E PERFORMANCE GOVERNAMENTAL NOS ESTADOS
Fernando Cosenza Araujo
INTRODUO
A questo fiscal tem merecido grande destaque para a administrao pblica, tanto nos estudos cientficos como nas experincias prticas de gesto estatal. Por trs da preocupao com as contas pblicas est o entendimento de que, no atual contexto internacional, a performance dos governos4 depende da recuperao da efetividade do Estado, especialmente como coordenador e regulador das relaes entre a sociedade e o mercado. Resgatar o setor pblico da crise fiscal, recuperando e mantendo sua credibilidade financeira, parte integrante da estratgia de tornar o Estado mais efetivo e, por conseqncia, melhorar sua performance. Esse resgate tem sido objetivo dos esforos de reordenamento das finanas pblicas brasileiras. Por meio da construo de uma nova ordem fiscal, o Governo Federal tem contribudo para a implantao de iniciativas de saneamento das contas dos estados federados, assim como dos municpios. Entretanto, o aperfeioamento institucional representado pelas normas fiscais no pode ser entendido como a nica varivel explicativa do resultado das iniciativas de saneamento das contas pblicas. Embora as instituies fiscais importem (e muito) na determinao dos resultados fiscais do setor pblico, de forma isolada elas no explicam as diferenas observadas nos estados brasileiros na ltima dcada. Se as normas fiscais so as mesmas, como explicar resultados fiscais diferentes entre os estados brasileiros? O presente trabalho tem como objetivo responder questo acima. Como ser desenvolvido mais adiante, a hiptese principal que norteia a pesquisa a seguinte: em um mesmo ordenamento fiscal, a capacidade institucional de cada estado (medida por meio de caractersticas relacionadas com a sua burocracia) determinou a sua performance fiscal
Por performance dos governos, ou performance governamental, entende-se o resultado efetivo das polticas pblicas em termos do atendimento dos objetivos do Estado. Do Estado, por sua vez, espera-se uma contribuio consistente para que a ordem, a liberdade, a justia social e o bem-estar econmico sejam alcanados. Ver Bresser Pereira (1994).
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(medido por meio de indicadores fiscais selecionados). O presente texto no avana a ponto de testar a hiptese, j que no uma verso final do trabalho. Entretanto, apresento aqui uma reviso sobre a literatura acerca do tema das reformas no Brasil. Em seguida, desenvolvo a questo da participao do Governo Federal no ordenamento das finanas pblicas, fazendo um balano do aperfeioamento das normas fiscais desde a primeira metade da dcada de 1980 at hoje. Continuando o texto, apresento uma radiografia da situao fiscal dos estados brasileiros no perodo de 2000 (ano da inveno da Lei de Responsabilidade Fiscal) at 2004, destacando os indicadores de performance fiscal que sero utilizados quando do teste da hiptese. Por fim, apresento dois casos de iniciativas de ajuste das contas pblicas: o estado do Rio de Janeiro no perodo 1995 1998; e o estado de Minas Gerais, ainda em verso bastante preliminar.
REFORMAS, DEMOCRACIA E DESENVOLVIMENTO
O tema Reforma do Estado ocupa posio central nas agendas da maioria dos pases capitalistas desde o final da dcada de 1970. Foi nesse perodo que entrou em crise o modelo do Estado intervencionista, construdo aps a segunda guerra mundial (1939 - 1945), e responsvel desde ento pela prosperidade econmica de boa parte do mundo ocidental. Tanto nas naes desenvolvidas (onde o modelo tomou a forma do Estado do Bem-Estar) quanto no chamado Terceiro Mundo, o Estado era o ator responsvel pelas principais polticas de desenvolvimento, com atuao orientada fundamentalmente pelo iderio keynesiano5. No Brasil, a melhor representao desse modelo de Estado foi o desenvolvimentismo do Regime Militar (1964 1985), embora sua introduo no Pas tenha ocorrido na dcada de 1930, durante o Governo de Getlio Vargas. Institudo pelo Golpe de 1964, que deps o ento Presidente Joo Goulart, o regime militar implementou um projeto de desenvolvimento nacional onde o Estado funcionava como a locomotiva do desenvolvimento, sendo responsvel pelos mais importantes investimentos na economia. Os investimentos eram financiados via endividamento externo, e por isso alguns autores o chamam de desenvolvimentismo dependente. Segundo Evans (1982:90), o regime militar agia para aumentar de muito o papel econmico do Estado, tanto na qualidade de regulamentador como de empresrio.
5 Segundo a corrente Keynesianista, somente o Estado, por meio das despesas pblicas, teria a capacidade para conferir equilbrio e estabilidade ao sistema econmico de uma nao.
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A crise internacional do keynesianismo (entende-se, do desenvolvimentismo dependente e do Estado do Bem-Estar) tem incio com os choques do petrleo, a partir do final da dcada de 70. A disparada dos preos da commodity provocou uma recesso global, consumindo boa parte da capacidade de investimento dos governos ao reduzir suas receitas tributrias. Para manter a estrutura existente e o nvel dos gastos pblicos, seja no plano econmico ou no plano social, os governos passaram a conviver com desequilbrios fiscais que levaram escalada inflacionria. As primeiras medidas reformistas, datadas do incio da dcada de 80 (Inglaterra Governo Thatcher; Estados Unidos Governo Reagan) e conhecidas na literatura como reformas de primeira gerao, promoveram ajustes fiscais, liberalizao comercial, liberalizao de preos e privatizaes, mas pouco fizeram em termos de rever a performance da administrao pblica. Foram meros esforos de reduo do gasto pblico, marcados pelo aspecto meramente econmico. Entretanto, j na dcada de 90, a globalizao deixou patente que simples ajustes no eram suficientes para retomar o desenvolvimento econmico. A existncia de instituies efetivas, incluindo um Estado com sua capacidade de governana6 recuperada, era indispensvel (Bresser Pereira,1998; Osborne & Gaebler,1994). Conforme a clara colocao de Rezende (2002:224), a discusso sobre os meios necessrios para promover as condies para que o Estado e suas instituies funcionem mais efetivamente tornou-se uma das questes de primeira ordem na agenda de reformas. Nesse sentido, a reforma administrativa assume posio decisiva. importante complementar que reformas administrativas so, fundamentalmente, esforos de aperfeioamento institucional, diferentemente de medidas de ajuste de contas pblicas baseadas no corte de gastos e ou incremento de receita tributria. Diferentemente do que muitas vezes ouvimos, as reformas no produziram um Estado mnimo, conforme o conceito liberal autntico. Isso verdade porque ao final das experincias reformistas, especialmente aquelas chamadas de reformas de segunda gerao (onde o foco principal a modernizao da gesto pblica, dotando-a de maior eficincia e efetividade), estava internalizada a idia de que o Estado continuaria sendo ator importante para o desenvolvimento econmico, embora no mais como investidor no setor produtivo. Como lembra Abrucio (2000:214), a experincia de mais de duas dcadas de reformas no
6 Como governana entendemos a capacidade do Estado de planejar, formular e implementar, de forma efetiva e eficiente, polticas pblicas. Governabilidade, por sua vez, refere-se ao equilbrio entre demandas e a capacidade do Governo de atend-las. Em outros termos, deriva da legitimidade do governo com a sociedade. Esses conceitos sero melhor debatidos mais adiante. Para maiores detalhes ver Diniz (1997).
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significou a criao de um Estado mnimo, mas sim a redefinio do papel do Estado, reforando suas funes indutoras e regulatrias, em detrimento do seu aspecto executor. A globalizao, que, entre outros fatores, tomou fora graas abertura econmica e comercial promovida pelas reformas da dcada de 1980 nos pases desenvolvidos, imps aos Estados novos desafios. Na medida em que os fluxos de capitais passaram a viajar pelo globo com maior liberdade, e naes passaram a competir por eles, a questo da credibilidade das economias nacionais ganhou importncia. Tal credibilidade depende, prioritariamente, da capacidade dos governos de garantir a sade macroeconmica em suas economias, ou seja, garantir condies para o desenvolvimento econmico sustentado. Como destacou Bresser Pereira (2002:32), na globalizao [...] o papel econmico dos Estados aumentou, ao invs de haver diminudo. Existe agora um elemento muito claro que obriga as burocracias dos Estados nacionais a se tornarem competentes, eficientes e capazes: a competio entre pases. Essa necessidade de efetividade do Estado no contexto das transformaes econmicas advindas da globalizao, presente na agenda internacional desde a dcada de 80, neutralizou boa parte dos projetos ultraliberais, afastando a idia do Estado mnimo como sendo objetivo das reformas. De fato, a experincia reformista na Europa e nos Estados Unidos mostra que no houve reduo substancial dos gastos pblicos em relao ao PIB (OCDE, 1998; ABRUCIO, 2000; BRESSER PEREIRA, 2002). A questo fiscal, que j era central na agenda de reformas da dcada de 1980, tem sua importncia reiterada no contexto das reformas da segunda gerao, j que o equilbrio das contas pblicas item indispensvel construo da credibilidade das economias nacionais. Em especial nas naes emergentes, e que dependem em maior escala de capital internacional para financiar seu desenvolvimento econmico, a gerao de supervites primrios nas contas do setor pblico passa a ser indispensvel para sinalizar ao investidor internacional que o Estado tem condio de honrar suas dvidas. Vale destacar que as crises internacionais da segunda metade da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000 (Mxico, 1995; sia, 1997; Rssia, 1998; Turquia, 2001; Argentina, 2002) foram fundamentais para sedimentar os valores do ajuste fiscal nos pases emergentes. Tais crises expuseram a fragilidade macroeconmica desses pases. Como veremos mais a frente nesse estudo, as trs primeiras foram importantes para construir as condies necessrias ao avano das reformas no Brasil, aglutinando opinies em favor do ajuste fiscal. Um dos resultados prticos desse entendimento foi a aprovao, relativamente rpida e com
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alto ndice de consenso (385 votos a favor, 86 votos contra e 4 abstenes), da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000. Em se tratando do Brasil, importante destacar que nas ltimas duas dcadas, a histria do Estado brasileiro foi marcada por uma dupla transio: a redemocratizao e a liberalizao econmica. A crise do regime militar e a abertura poltica foram impulsionadas pela falncia do modelo do Estado Desenvolvimentista, precipitada por fatores externos e tornada patente a partir de 1983. Dois fatores externos foram fundamentais para detonar a falncia do modelo de desenvolvimento brasileiro: (i) a poltica de conteno monetria promovida pelos Estados Unidos especialmente aps 1979 e durante o governo de Ronald Reagan, que provocou altas extraordinrias nas taxas de juros internacionais e valorizou o dlar; e (ii) o segundo choque do petrleo, em 1979, resultado da Guerra Ir/Iraque, que dificultava a obteno de equilbrio na balana comercial brasileira. A combinao desses dois fatores fazia com que a dependncia do capital externo fosse cada vez maior, embora o preo pago por ele fosse cada vez mais alto, at que a moratria Mexicana de 1982 interrompeu de vez o fluxo de financiamento externo voluntrio aos mercados como o Brasil. Acompanhando o esgotamento do modelo de desenvolvimento, seguiu-se o agravamento da crise econmica. No cerne desse agravamento estava a questo fiscal, j que o Estado continuava a gastar mais do que arrecadava, sem contar, no entanto, com crdito internacional para financiar o dficit. Para enfrentar o estrangulamento externo, o regime militar optou por um ajuste externo que visava produzir enormes supervites na balana comercial e assim pagar os servios da dvida. Com isso, tentava-se no onerar os participantes nativos da aliana desenvolvimentista (classes proprietrias e as empresas estatais) com polticas de restrio da renda ou ajustes fiscais drsticos. Entretanto, logo a estratgia escolhida foi identificada por esses mesmos setores como sendo a causa do cenrio de recesso e inflao crescentes (SALLUM JUNIOR, 1996; SALLUM JUNIOR, 2003). O resultado foi que o desgaste do modelo de desenvolvimento afastou o poder poltico e a sociedade, desestruturando o padro de dominao vigente desde 1930. Em outras palavras, esse desgaste desarticulou a forma como os setores pblico e privado se relacionavam. Sobre essa situao complexa, Diniz (1997:21) explica que observou-se, portanto, o esgotamento simultneo de um dado modelo de desenvolvimento econmico, de seus parmetros ideolgicos e do tipo de interveno estatal responsvel pela sua implementao, dentro de quadro mais geral de reestruturao da ordem poltica.
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O descompasso entre o Estado e o setor privado fica patente aps as eleies de 1982. Como um processo de liberalizao poltica j estava em andamento desde o Governo Geisel (1973-1974), as eleies funcionavam como mecanismos de legitimao do regime militar. Porm, em 1982 o partido de sustentao do regime perde a maioria na Cmara dos Deputados, assim como os governos de importantes estados da federao, incluindo So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Esses resultados j eram sinais de que parcelas importantes da sociedade passavam a questionar a capacidade dos militares de conduzir o Estado. No entanto, a maior demonstrao de desconfiana dada pela sociedade ao regime militar foi a campanha das Diretas J, entre janeiro e maro de 1984. Como sintetiza Sallum Junior (2003:38), a mobilizao anunciou um novo projeto de Estado, orientado por valores democrticos surgidos do clamor da sociedade pela democratizao. E embora o Governo tenha sido capaz de derrotar no Congresso Nacional a proposta de eleies presidenciais diretas, a crise poltica j estava amplamente alastrada, inclusive internamente s bases poltico-partidrias do prprio regime, o que levou o candidato da oposio, Tancredo Neves, vitria no Colgio Eleitoral. A Nova Repblica (1985) leva a democratizao ao topo da agenda pblica nacional, ampliando de forma imediata os direitos participao e organizao poltica. Entre outros avanos nessa direo, foi institudo: eleies presidenciais diretas e em dois turnos, direito de voto aos analfabetos, liberdade de organizao partidria, legalizao das centrais sindicais e o fim da ingerncia do Ministrio do Trabalho nas eleies sindicais. Entretanto, os desafios econmicos tambm deveriam ser enfrentados. Se j havia consenso em torno da democracia como o novo regime para o Pas, faltava a mesma convico quanto a que estratgia econmica deveria ser utilizada para enfrentar a crise: se um desenvolvimentismo renovado ou um modelo de inspirao neo-liberal, conforme as idias difundidas nos pases desenvolvidos. De qualquer forma, tanto a consolidao democrtica quanto a superao da crise econmica seriam processos que deveriam ocorrer juntos, no bojo da reforma do Estado brasileiro. Alis, como lembrou Abrucio (2000:220), justamente isso que diferencia a reforma brasileira das reformas nos pases desenvolvidos: grave crise econmica somou-se a necessidade de construir novas instituies estatais num pas recm democratizado. A extino dos limites institucionais de participao e organizao poltica, promovida pela Nova Repblica, acabou por dificultar o prprio processo de estabilizao poltica. Como
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destaca Sallum Junior (2003:39), o governo de Jos Sarney teve que lidar com uma sociedade onde os movimentos sociais floresciam e demandavam enfaticamente a satisfao imediata de suas carncias. Esse arranjo acabou por provocar o fortalecimento da autonomia de centros locais (governos estaduais, legislativo federal, partidos polticos) em detrimento da Presidncia da Repblica. E foi exatamente essa distribuio de poder que a Constituio Federal de 1988 refletiu. As novas normas transferiram muita autonomia financeira para estados e municpios, produzindo uma grande descentralizao de receitas (ABRUCIO, 1998). Vale ainda ressaltar que essa descentralizao ocorreu em detrimento da receita do Governo Federal, e no foi acompanhada da devida regulamentao da descentralizao de responsabilidades em termos de prestao de servios pblicos. E em resposta a esse sistema tributrio que privilegia estados e municpios na repartio das receitas, o Governo Federal optou por criar novos impostos federais no repartidos, como a CPMF e a CIDE, e aumentar as alquotas dos que j existiam (COFINS, PIS, CSLL). Avaliando a proposta oramentria da Unio para o ano de 2004, Afonso (2003) defende que essa tendncia de fortalecimento das contribuies com receitas exclusivas da Unio ficou ainda mais forte no Governo Lula7. Voltando escolha da estratgia de superao da crise econmica, a opo foi por um modelo desenvolvimentista democratizado, de carter nacionalista. Constitucionalmente, o Estado foi mantido como protetor do mercado interno, as empresas estatais foram fortalecidas e benefcios da burocracia pblica foram ampliados. A inflao, tema cada vez mais importante na agenda no decorrer da dcada de 80, foi combatida principalmente por meio de planos heterodoxos, como o Cruzado (1986), o Bresser (1987) e o Vero (1989), todos fracassados no seu objetivo. O fracasso dessas tentativas de estabilizao econmica fez com que setores da sociedade, em especial parte da elite econmica, passassem a defender o liberalismo. As eleies de 1989 marcaram a concluso de um ciclo no processo de transio democrtica e o incio da primeira etapa da liberalizao econmica. A vitria de Fernando Collor de Mello deu incio ao processo de abertura comercial; a estratgia desenvolvimentista estava sendo finalmente substituda. Em maro de 1990, foi lanado o Plano de Reconstruo
7 Segundo Afonso (2003), J na primeira metade do Governo Lula, segundo a primeira proposta oramentria por ele encaminhada ao Congresso, decrescer a arrecadao que constitui base dos Fundos de Participao, com queda de R$ 16,2 bilhes entre 2002 e 2004, ao mesmo tempo em que se projeta um aumento das contribuies aqui analisadas [aquelas de receita exclusiva da Unio], em R$ 10,2 bilhes no mesmo perodo. O resultado que as contribuies, que em 2002 arrecadaram 9% a mais do que os impostos partilhados, chegaro a 2004 superando em 36%.
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Nacional, um pacote de iniciativas que pretendiam promover a modernizao do Estado por meio de medidas administrativas, privatizao de empresas estatais, liberalizao comercial e insero competitiva da indstria nacional no mercado internacional (PNUD, 1997). Mas apesar de sua orientao liberal e internacionalista, o Governo Collor no obteve sucesso em superar a crise do Estado. Em boa medida, o fracasso do Governo Collor se deve ao fato de no ter sido capaz de viabilizar um pacto de sustentao poltica. Sua forma de exercer o poder o indisps com diversos setores da sociedade, levando perda do apoio: (i) da classe mdia e do empresariado, por conta do confisco provisrio promovido pelo Plano Collor; (ii) da classe poltica, ao tentar governar de forma insulada; (iii) da burocracia pblica, ao promover demisses em larga escala de forma arbitrria, sem amparo em um debate reformista amplo, e que s contriburam para desorganizar ainda mais a estrutura estatal. Com a renncia, em 1992, Itamar Franco (1992 1994) assume a Presidncia e a herana deixada por Collor: uma crise poltica ainda mais profunda e as bases ideolgicas e institucionais de um processo de abertura econmica e ajuste fiscal8 iniciado. Com o contexto internacional bastante melhor para os pases emergentes, os fluxos de capitais voltaram ao Pas, garantindo reservas cambiais da ordem de 20 bilhes9 de dlares em 1993. Foi utilizando essas reservas que o Plano Real, lanado em 1994, obteve sucesso em estabilizar a moeda utilizando o recurso da ncora cambial. Em suma, em um contexto de crescente liberalizao comercial e financeira, o Governo atuava no mercado vendendo dlares, e com isso manteve a moeda nacional acentuadamente valorizada entre os anos de 1994 e 1998. Os produtos importados, com preos favorecidos pelo cmbio, ajudavam a manter a inflao em baixos nveis. E para atrair capital estrangeiro e manter as reservas internacionais em nveis elevados, os juros internos subiram bastante. Outra fonte importante de dlares foram os Investimentos Estrangeiros Diretos (IED), que mantiveram trajetria ascendente no perodo e tiveram nas privatizaes um grande catalizador. A eleio de Fernando Henrique Cardoso (1995 2002) marcou no s a aprovao popular do plano de estabilizao, mas a construo de uma grande aliana de partidos de
8 Conforme registra a literatura, o Governo Collor concentrou-se em reduzir drasticamente os gastos do Estado e impulsionar o processo de abertura comercial e de privatizaes. Ver Bresser Pereira (1998); Sallum Jnior (2003). 9 Segundo o Banco Central, as reservas internacionais compreendem os ativos externos do pas prontamente disponveis, mantidos pelo Banco Central do Brasil com o objetivo de financiar eventuais dficits do balano de pagamentos. Ver <http://www.bcb.gov.br>
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centro e de direita em torno de um projeto liberal de reconstruo do Estado. Pela primeira vez desde a redemocratizao, haveria estabilidade poltica suficiente para permitir o avano da reforma do Estado. Em 1995, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado publicou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Esse documento consolidava a opo por uma estratgia de inspirao neoliberal moderada10 para a superao da crise do Estado brasileiro, avanando nas propostas de reformas institucionais. Indo alm dos ajustes estruturais (caracterstica marcante das reformas de primeira gerao), o texto tinha uma clara preocupao em delimitar a rea de atuao do Estado, e assim fortalecer o seu ncleo estratgico. Essa reforma, identificada como gerencial, pretendia levar o Estado, de forma gradual, a um nvel maior de efetividade (MARE, 1995). Entre 1996 e 1998, vrias emendas constitucionais foram aprovadas no contexto das reformas urgentes defendidas pelo Governo Federal. Dessas emendas, algumas foram especialmente importantes para dar incio ao processo de reforma do Estado: as emendas 5, 6, 7, 8 e 9 de 1995; a emenda 10 (04 de maro de 1996); a emenda 12 (15 de agosto de 1996); a emenda 13 (21 de agosto de 1996); as emendas 14 e 15 (12 de setembro de 1996); a emenda 19 (04 de junho de 1998) e a emenda 20 (15 de dezembro de 1998). As emendas de 1995 modificaram aspectos da relao entre o capital privado e o setor pblico. A emenda 5 permitiu a explorao pela iniciativa privada dos servios de gs canalizado nos centros urbanos. A emenda 6 acabou com a proibio da explorao de recursos minerais por empresas estrangeiras. A emenda 7 permitiu a participao de capital estrangeiro no transporte de cabotagem nacional. A emenda 8 autorizou a privatizao do sistema Telebrs. E por fim, a emenda 9 extinguiu o monoplio de explorao, importao e refino de petrleo no Pas. Em 1996, a emenda 10 alterou o nome do Fundo Social de Emergncia (criado pela emenda constitucional de reviso ERC - nmero 1, em 1994) para Fundo de Estabilizao Fiscal, prorrogando sua vigncia para 30 de junho de 1997. Conforme o prprio texto da ECR 01/94 (artigo 71), o fundo foi criado com objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pblica Federal e de estabilidade econmica. A emenda 12 criou a Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF), com alquota de 0,025%, e determinou que a
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10 H muito se discute se a orientao ideolgica dos governos brasileiros, de 1995 at hoje, ou no neoliberal. O que certamente podemos afirmar que o liberalismo fundamentalista no orientou as polticas do Governo. Para chegarmos a tal constatao, podemos citar a poltica de interveno cambial, o fortalecimento das funes de controle do Estado (por meio das agncia reguladoras), o avano da reforma agrria e a manuteno da importncia do BNDES para o financiamento de longo prazo na economia domstica.
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totalidade dos recursos arrecadados fossem depositados no Fundo Nacional de Sade. A emenda 13 extinguiu o monoplio do Instituto de Resseguros do Brasil. A emenda 14 criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e previu a interveno federal nos estados que no aplicarem no mnimo 25% de sua receita tributria em educao fundamental (1. a 8. srie). J a emenda 15 dificultou a criao de novos municpios. A emenda constitucional nmero 19, promulgada em maio de 1998, reformulou o captulo da administrao pblica da Constituio de 1988. Essas alteraes, que ficaram conhecidas como a reforma administrativa, foram amplamente discutidas durante 3 anos. Valho-me do balano de Bresser Pereira (1998:208) para resumir as mudanas: previso de mecanismos de flexibilizao e estabilidade, com a possibilidade de perda do cargo por insuficincia de desempenho ou por excesso de quadros; o fim da obrigatoriedade do Regime Jurdico nico; a disponibilidade do servidor com remunerao proporcional ao tempo de servio; a exigncia de avaliao para alcanar estabilidade no final do estgio probatrio [de 3 anos]; a proibio de aumentos em cascata; a eliminao da expresso isonomia salarial do texto constitucional; o reforo do teto e do subteto de remunerao dos servidores; a exigncia de projeto de lei para aumentos de remunerao nos trs poderes. Em seguida, em 15 de dezembro de 1998, foi promulgada a emenda constitucional nmero 20 (Reforma da Previdncia), que alterou o sistema de previdncia social no Pas. Nesse caso, as principais mudanas foram: extino da aposentadoria proporcional (concedida s mulheres aps 25 e aos homens aps 30 anos de servio); estabelecimento de limites mnimos de idade para aposentadoria por tempo de contribuio (30 anos de contribuio e 55 anos de idade para mulheres e 35 anos de contribuio e 60 anos de idade para homens); fim da aposentadoria especial para professores universitrios; extino da iseno fiscal para os aposentados com mais de 65 anos de idade; autorizao para a criao de fundos de previdncia complementar para servidores pblicos; limitao do valor da aposentadoria remunerao do cargo efetivo; vedao do acmulo de aposentadorias no mbito do mesmo regime (ressalvados os casos de cargos acumulveis na forma da Constituio); proibio da contagem de tempo de servio em dobro (nos casos de licena-prmio no gozada); limitao da soma total de aposentadorias, inclusive em casos de acmulo previsto em lei. Portanto, as reformas iniciadas na primeira metade da dcada de 1990 traziam a preocupao com a melhora da performance do Estado, caracterstica presente em reformas de
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segunda gerao11. No entanto, iniciativas de ajuste fiscal, objeto de reformas de primeira gerao, ainda se restringiam Unio12. Embora a questo (do ajuste fiscal) j estivesse na agenda dos debates desde a crise da dcada de 1980, seu impulso nos nveis subnacionais de governo s acontece a partir de 1995, por dois motivos fundamentais: (i) em funo da crise financeira dos estados; e (ii) pela ao do Governo Federal, que fortalecido pelo sucesso do programa de estabilizao monetria foi capaz de, gradualmente, impor sua lgica fiscal aos governos subnacionais por meio de mecanismos cada vez mais efetivos de restrio ao endividamento. A dvida dos governos subnacionais no Brasil cresceu a partir de 1994, especialmente em decorrncia do aumento das taxas de juros praticadas no mercado interno. Em 1995, a crise financeira dos estados era destaque na agenda nacional. O diagnstico no qual chegou-se naquele momento indicava que a superao dessa crise no dependeria apenas dos instrumentos fiscais dos quais os estados dispunham; era necessrio reformular o padro de financiamento dos estados brasileiros. Nesse sentido, em 1997 o governo federal lanou o Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira, patrocinando o refinanciamento das dvidas estaduais, condicionado a um abrangente ajuste fiscal e patrimonial. Embora este ajuste no tenha permitido a superao definitiva do problema na esfera financeira, ele contribuiu para melhorar a capacidade dos governos estaduais em pagar os encargos de suas dvidas (MORA, 2003). Paralelamente crise financeira dos estados, as crises internacionais da segunda metade da dcada de 1990 (Mxico, 1995; sia, 1997; Rssia, 1998) contriburam para a consolidao de um pacto nacional pelo ajuste fiscal. Aos poucos, o Governo Federal foi obtendo apoio junto ao Congresso Nacional, em especial o Senado Federal, para o seu projeto de saneamento das contas pblicas brasileiras. O primeiro resultado desse apoio foi uma srie de resolues do Senado Federal, com destaque para a RSF 78/199813, que foram restringindo o endividamento pblico no Pas. Mas foi a Lei Complementar n. 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), de 4 de maio de 2000, o grande avano institucional a
11 A reforma do Estado brasileiro apresenta essa complexidade: responde ao mesmo tempo desafios que so considerados naturais s duas geraes de reformas. Assim, a reforma brasileira dever lidar e articular questes distintas, quais sejam: o equilbrio fiscal, a redefinio do modelo de desenvolvimento nacional, reformulao dos quadros da burocracia, fortalecimento da prestao de contas (accountability) do setor pblico sociedade e reestruturao das polticas pblicas. 12 Abrucio (2000:243) tem mais um argumento nesse sentido: os governos subnacionais s comearam a privatizar suas empresas a partir de 1995, enquanto na Unio o processo avana a partir de 1990, com a aprovao do Programa Nacional de Desestatizao (PND). 13 O Senado Federal tem a responsabilidade constitucional de autorizar ou negar solicitaes de endividamento da Unio, Estados, municpios e empresas estatais.
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servio da reforma do Estado, ao menos no que se refere questo fiscal. As principais inovaes trazidas pela LRF foram:
a) Limitao de gastos com pessoal, estabelecendo no somente o quanto pode ser gasto por cada nvel de governo em relao receita lquida, mas tambm - e a est a sua novidade - o percentual equivalente ao poder executivo, legislativo e judicirio, eliminando assim a distoro existente anteriormente, especialmente nos governos estaduais; b) Reafirmao dos limites mais rgidos para o endividamento pblico estabelecidos pelo Senado Federal, indicando que o no cumprimento ser punido igualmente com mais rigor; c) Definio de metas fiscais anuais e a exigncia de apresentao de relatrios trimestrais de acompanhamento, criando-se tambm outros mecanismos de transparncia, como o Conselho de Gesto Fiscal a ser ainda constitudo; d) Estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas em anos eleitorais; e) Por fim, e mais importante, a proibio de socorro financeiro entre os nveis de governo, reduzindo o risco moral entre agentes pblicos e destes com os privados (COSENZA ARAUJO & LOUREIRO, 2003:1 grifos meus).
Em regimes federativos, como o caso brasileiro, o papel dos governos subnacionais (especialmente os governos estaduais) nos programas de reformas fiscais muito importante. Sem o apoio e o comprometimento poltico dos governos estaduais, o governo federal dificilmente consegue levar a cabo seus programas de reformas fiscais. Em outros momentos da histria poltica do pas, como no quadrinio 1991-1994, os governadores de estados foram capazes de inviabilizar algumas medidas fiscais do governo federal (Abrucio, 1998). Alm do papel poltico dos governadores, os resultados de reformas fiscais na consolidao e ordenamento das finanas (e das instituies) estaduais so essenciais para o sucesso das polticas macroeconmicas do governo federal14. Vale destacar que o desequilbrio fiscal dos governos subnacionais no decorrer da dcada de 1990 limitou consideravelmente a eficcia dos esforos federais de saneamento das
14 Por entender a importncia do apoio dos governos Estaduais s reformas, o governo Lula, ao propor as reformas tributria e previdenciria, buscou discuti-las com os governadores antes mesmo de enviar ao Congresso Nacional os textos das propostas. Ver Lula e Governadores levam hoje ao Congresso propostas de reformas (OESP, 30/04/2003).
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contas pblicas. Entre os anos de 1990 e 1998, tanto o resultado primrio quanto o operacional do setor pblico (Unio, estados, municpios e estatais) foi deteriorado pela performance fiscal dos governos subnacionais. Esses dficits recorrentes explicam o crescimento explosivo da dvida dos estados observado nesse perodo (GIAMBIAGI & RIGOLON, 1999). Portanto, a reforma do Estado depende da questo federativa. Para efeito nesse trabalho, nos interessa a relao entre a questo federativa e a reforma fiscal, j que o descontrole das contas dos governos subnacionais, em especial dos estados, impacta fortemente os planos da Unio. Conforme lembrou Abrucio (2000:225), sem resolver a questo nos estados o dficit pblico global no ser consistentemente atacado, e a no resoluo do problema financeiro do Estado impossibilita a criao de um novo ciclo de desenvolvimento econmico. Considerando o citado problema federativo existente no mbito da reforma fiscal, o presente trabalho pretende colaborar para a compreenso do papel do Governo Federal nas iniciativas de ajuste fiscal nos estados federados. Nesse sentido, destaco o perodo at a inveno da Lei 9.496/97, quando as iniciativas de ajuste fiscal nos estados podiam sempre ser explicadas pelo esforo federal em induzi-las. J no perodo posterior as renegociaes das dvidas estaduais (1997 1998), a emergncia da idia do ajuste fiscal como valor pblico passa a interferir, juntamente com as regras fiscais em criao, na preferncia dos governos estaduais quanto a implementar iniciativas de saneamento de suas contas pblicas. Antes de avanarmos, importante esclarecer que, para efeito nesse trabalho, reformas fiscais so compreendidas como aes que pretendem reagir a um contexto de crise financeira do estado, seja produzindo aumento de receita ou reduo de despesa. O objetivo dessas reformas garantir a sustentabilidade intertemporal das finanas pblicas, equalizando receitas, despesas e dvidas por meio do uso de instrumentos como o planejamento, o controle, a transparncia e a responsabilizao dos gestores pblicos. J reformas administrativas visam aperfeioar a gesto pblica, munindo-a de maiores nveis de eficincia e efetividade, o que acaba contribuindo para o sucesso das reformas fiscais. Por fim, ajuste fiscal ser compreendido como sinnimo de reforma fiscal, entretanto com uma dimenso mais pontual. Ou seja, ajuste fiscal refere-se a iniciativas de saneamento das contas pblicas, o que no deixa de ser uma parte da reforma.
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Controle Institucional das Finanas Pblicas no Brasil: O Papel do Governo Federal na Promoo do Ajuste Fiscal nos Estados
A preocupao do Governo Federal com o endividamento e a gesto fiscal dos estados no recente. Entretanto, foi somente aps a crise da dcada de 1980 que o Governo Federal elege o dficit pblico como questo prioritria na agenda da poltica econmica e passa a valorizar o controle do endividamento efetivo, em detrimento do padro anterior (dcadas de 1960 e 1970) baseado no uso do controle do endividamento como pretexto para influenciar a aplicao dos recursos nos estados (LOPREATO, 2000). Durante os anos de 1980 e 1990, foram muitos os programas de renegociao da dvida dos estados, assim como os programas de socorro aos bancos estaduais e a edio de normas de controle das finanas pblicas. No contexto da crise do Estado sobre o qual j discorremos, o poder de gasto dos estados dependia da rolagem de suas dvidas (e do poder de barganha dos governadores), o que foi feito inmeras vezes pelo Governo Federal. Se por um lado essa postura produziu efeitos negativos ao criar uma cultura de socorro federal aos estados excessivamente endividados, por outro serviu para o progressivo aperfeioamento das regras de controle das finanas estaduais (GIAMBIAGI & RIGOLON, 1999). Vale destacar que algumas normas referem-se tambm aos municpios, mas, para efeito nessa pesquisa, a nfase ser sempre no impacto sobre as finanas estaduais. O efeito concreto dos esforos federais de controle do endividamento dos estados foi limitado pela ao dos governadores. Fortalecidos pela redemocratizao, eles exerceram seu poder de barganha no sentido de evitar cortes profundos nos gastos dos estados. Por outro lado, o Governo Federal foi levado a rever constantemente as regras vigentes, fosse para evitar o caos completo que seria o cumprimento de metas rigorosas de ajuste nos estados e viabilizar a gesto das finanas pblicas, ou como forma de garantir apoio poltico (LOPREATO, 2000). Portanto, fica evidente que o rigor do controle do endividamento variou, em funo dos momentos econmicos e polticos, at meados da dcada de 1990 e a inveno do Plano Real. Entre as diversas normas15 importantes nesse perodo, destacamos:
15 O texto integral de todas as normas citadas a seguir podem ser acessadas pela Internet nos seguintes sites: Leis Ordinrias, Medidas Provisrias e Resolues do Senado Federal: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/legisla>; Resolues do Banco Central e do CMN: <http://www.bcb.gov.br/?BUSCANORMA>.
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a Resoluo 831 do Banco Central, de 9 de maro de 1983, que objetivava controlar o endividamento fixando limites ao crdito (e no dvida pblica propriamente). Periodicamente, o Banco Central estabelecia tetos para emprstimos ao setor pblico considerando o saldo devedor de cada estado;
a Lei Ordinria 7.614/87 (regulamentada pelo Voto CMN 548/87), que autorizou o refinanciamento de dvidas e instituiu uma programa de saneamento de 10 bancos estaduais;
a Resoluo 1.469 do Banco Central, de 21 de maro de 1988, que estabelecia rigoroso controle sobre as novas operaes de crdito. Sem alternativas e lidando com altas taxas de juros que contribuam para a fragilidade de suas finanas, os estados intensificaram o uso das AROs e dos Bancos Estaduais como fontes (precrias) de financiamento;
a Lei Ordinria 7.976/89, que autorizou o refinanciamento da dvida externa e dos compromissos internos assumidas no mbito da Lei 7.614/87 pelo Banco do Brasil, permitindo o bloqueio de recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) em caso de inadimplncia. Os benefcios dessa lei no foram estendidos dvida mobiliria;
a Resoluo 94/89 do Senado Federal, que estendeu os limites s operaes de crdito externas (antes no limitadas) e estabeleceu como limite anual ao servio da dvida a margem de poupana real16;
a Resoluo 58/90 do Senado Federal, que restringiu o conceito de margem de poupana real17 e apertou os limites ao dispndio anual com encargos e amortizaes; a Resoluo 1.718 do Banco Central, de 29 de maio de 1990 (que substituiu a Resoluo 1.469), que limitava as operaes de crdito ao saldo apurado em 31 de dezembro de 1989 e determinava s instituies financeiras que renovaes s poderiam ser feitas at 80% das parcelas do principal a vencer. Por presso dos governadores, as AROs e os emprstimos da Caixa Econmica Federal (CEF) e do Banco Nacional da Habitao (BNH) - conhecidos como extralimites - continuavam como eram;
16 A margem de poupana real era definida como: receitas lquidas despesas correntes efetivadas + encargos e amortizaes pagos da dvida fundada. Assim, pretendia-se viabilizar a rolagem do principal da dvida a partir da obteno de um supervit primrio no mnimo igual ao valor dos encargos. 17 A margem de poupana real passou a ser definida como: receita lquida real despesas correntes pagas. J por receita lquida real entende-se: receita realizada nos doze meses anteriores ao ms apurado receitas de operaes de crdito e de alienao de bens ocorridos nos referidos doze meses.
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a Lei Ordinria 8.727/93, que autorizou o refinanciamento das dvidas estaduais com instituies financeiras federais pelo Tesouro Nacional, criando a possibilidade de, em caso de inadimplemento, bloquear receitas provenientes do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Essa lei deixou de fora as dvidas com instituies financeiras privadas, assim como a dvida mobiliria e as operaes de AROs;
a resoluo 2.008/93 do Conselho Monetrio Nacional (CMN), que proibia o aumento da participao de bancos privados na dvida estadual, excetuando a dvida mobiliria; a Emenda Constitucional nmero 3, promulgada em 17 de maro de 1993, que proibiu os governos estaduais de emitir dvida nova at o final de 199918. a Resoluo 11/94 do Senado Federal, que estabeleceu limites para novas operaes de crdito e para gastos com amortizaes19, juros e demais encargos de dvidas contratadas ou a contratar;
a Lei Complementar nmero 82, de 27 de maro de 1995 (Lei Camata), que estabeleceu limites20 de gastos totais com ativos e inativos da Administrao Pblica Direta e Indireta, estabelecendo o prazo de 3 anos para que o setor pblico se adequasse.
A verdade que muitas dessas normas simplesmente no eram observadas, seja por falta de mecanismos de punio ou simplesmente pela ausncia da consolidao do consenso sobre a importncia do equilbrio das contas pblicas. Nesse sentido, muito ilustrativa a colocao do Senador Roberto Requio (PMDB-PR) sobre a postura do Senado Federal frente aos pedidos de endividamento feitos nos anos de 1995 e 1996. O que o argumento do senador sinaliza que nem mesmo o prprio Senado, guardio das finanas pblicas na federao, demonstrava preocupao com a avaliao tcnica dos pedidos de endividamento durante esse perodo.
18 Em seu artigo 5, a Emenda Constitucional 3 estabelece que, at 31 de dezembro de 1999, governos subnacionais s poderiam emitir ttulos pblicos com a finalidade de refinanciar dvidas antigas. Ou seja, permitia-se a emisso de novos ttulos desde que o recurso obtido fosse aplicado no pagamento de precatrios (determinao judicial de pagamento de dvida antiga). O texto da emenda est disponvel no site da Receita Federal: <http://www.receita.fazenda.gov.br> 19 Os limites estabelecidos nesta resoluo levam em conta os dispndios financeiros (ou 27% da Receita Lquida Real, o que for maior) para as operaes de crdito e a Margem de Poupana Real (ou 15% da Receita Lquida Real, o que for menor) para os dispndios financeiros. Para maiores detalhes ver artigo 4 da RSF 11/94. 20 Conforme o prprio texto da lei, em seu artigo 1, I, o limite estabelecido : no caso dos Estados, a sessenta por cento das respectivas receitas correntes lquidas, entendidas como sendo os totais das respectivas receitas correntes, deduzidos os valores das transferncias por participaes, constitucionais e legais, dos Municpios na arrecadao de tributos de competncia dos Estados.
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Em um ano em que a maioria dos governos locais vivia forte crise financeira, das 50 solicitaes ocorridas, 49 foram aprovadas e 1 tinha parecer favorvel. Para o ano de 1996, o cenrio no muda muito. Das 97 solicitaes, 83 foram aprovadas, 13 estavam em tramitao poca da compilao dos dados (apenas uma com parecer contrrio) e uma havia sido retirada pelo autor (apud LOUREIRO, 1999:53).
A partir de 1995, cresce no Governo Federal a percepo de que somente os regulamentos existentes e os programas de refinanciamento no estavam sendo suficientes para conter o dficit fiscal nos estados. Para agravar ainda mais o quadro, a recm alcanada estabilizao monetria tornou os desequilbrios fiscais mais evidentes e suprimiu a fonte do financiamento inflacionrio (BOTELHO, 2002). E como j foi citado, as elevadas taxas de juros internas praticadas desde o lanamento do Plano Real provocaram um grande crescimento no estoque da dvida pblica, em especial dos estados. Gradualmente, formata-se o consenso de que o desequilbrio fiscal dos estados tem algumas origens institucionais, entre as quais merece destaque: (i) a existncia dos bancos estaduais; e (ii) a possibilidade de socorro federal aos estados endividados. Em diversas situaes esses dois fatores contriburam para incentivar a irresponsabilidade fiscal, e nesse sentido, precisavam ser combatidos por medidas que alterassem efetivamente tanto as instituies das finanas pblicas quanto aspectos do federalismo fiscal brasileiro. Nesse processo de sedimentao dos valores fiscais destaca-se os resultados da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) dos Ttulos Pblicos (ou dos Precatrios), que no decorrer de 1997 - e sob enorme cobertura da imprensa nacional - mostrou como estados e municpios contornaram normas vigentes (em especial a Emenda Constitucional nmero 3) entre os anos de 1995 e 1996, emitindo falsos precatrios como forma de obter recursos extras. A amplitude da farra evidenciada pela CPI atraiu as atenes da opinio pblica e contribuiu para transformar o tema da responsabilidade fiscal em valor pblico, o que foi rapidamente absorvido por alguns lderes polticos interessados nos resultados eleitorais em seus estados de origem. Especialmente no Senado Federal, que tem responsabilidade constitucional sobre o controle do endividamento do setor pblico brasileiro, a CPI provocou uma mudana de comportamento que se refletiu em resolues mais restritivas, como por exemplo a nmero 78/98. Paralelamente, o Governo Federal incrementou as normas de controle das finanas pblicas, buscando, por um lado, criar um programa definitivo de refinanciamento das dvidas
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estaduais (Lei Ordinria 9496/97), e por outro, associar o auxlio financeiro aes de reforma do setor pblico estadual, com destaque extino dos Bancos Estaduais. O contexto poltico, marcado pelo fortalecimento do Governo Federal (promovido pelo sucesso do Plano Real) e a paralizao financeira dos estados, favoreceu a implantao desse plano. Nessa segunda gerao de normas federais, destacam-se:
o Programa de Saneamento Financeiro e de Ajuste Fiscal dos Estados, aprovado pelo Conselho Monetrio Nacional em 1995 (Voto CMN 162/95), que previa o refinanciamento (atravs da Caixa Econmica Federal) de operaes de Adiantamento de Receitas Oramentrias (AROs) e criava linhas de financiamento para despesas de curto prazo (pagamento de salrios, indenizaes referentes a PDVs e outros compromissos inadiveis). Em contrapartida, os estados se comprometiam a adotar medidas de austeridade fiscal e a privatizar empresas estatais;
a Resoluo 69/95 do Senado Federal21, que aperta os limites antes estabelecidos pela RSF 11/94 para os dispndios financeiros da dvida; a Medida Provisria 1.51422, de 07 de agosto de 1996, que estabelecia mecanismos objetivando incentivar a reduo da presena do setor pblico estadual na atividade financeira bancria, lanando as bases para o que posteriormente seria o Programa de Incentivo Reduo da Presena do Estado na Atividade Bancria (Proes);
a Medida Provisria 1.560, de 19 de dezembro de 1996, que posteriormente deu origem Lei Ordinria 9.496/97, que criou o Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, arcabouo institucional das negociaes do total dvidas dos estados;
a resoluo 2.365/97 do Conselho Monetrio Nacional, que instituiu formalmente o Proes nos termos estabelecidos pela Medida Provisria 1.556-7; as resolues 2.443/97 e 2.461/97 do Conselho Monetrio Nacional, que limitaram a expanso da dvida bancria dificultando operaes de AROs e emprstimos de mdio e longo prazos;
21 Os limites estabelecidos nesta resoluo levam em conta os dispndios financeiros (ou 27% da Receita Lquida Real, o que for maior) para as operaes de crdito e a Margem de Poupana Real (ou 16% da Receita Lquida Real, o que for menor) para os dispndios financeiros. Para maiores detalhes ver artigo 4 da RSF 69/95. 22 Essa Medida Provisria foi re-editada quatro vezes, sendo que a ltima (MPV 1.514-4) data de 29/11/1996. No ano seguinte, ela foi re-editada mais nove vezes sob o nmero 1.556, sendo que a ltima (MPV 1.556-14) data de 04/09/1997.
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a Resoluo 78/1998 do Senado Federal, que apertou ainda mais os limites ao endividamento dos governos estaduais, limitando novas operaes de crdito a 18% da Receita Lquida Real23, despesas com amortizaes, juros e demais encargos em 13% da Receita Lquida Real e o saldo da dvida em 2 vezes a Receita Lquida Real. Alm disso, proibiu at 2010 a emisso de novos ttulos pblicos (exceto aqueles com finalidade de refinanciar o principal de ttulos anteriores), obrigou que operaes de AROs fossem liquidadas at 10 dias teis antes do encerramento do exerccio e proibiu essas mesmas operaes no ltimo ano dos mandatos. Mas o grande avano existente nessa resoluo foi a obrigatoriedade do Banco Central no encaminhar ao Senado Federal solicitaes de endividamento de estados que apresentassem resultado primrio negativo24, levando parte da discusso sobre o potencial de endividamento para uma arena mais tcnica;
a Lei Complementar nmero 96 (Lei Camata II), de 31 de maio de 1999, que mantinha os limites estabelecidos pela Lei Camata para os gastos com funcionalismo dos estados, mas acrescentava penalidades para o no cumprimento (suspenso de repasses e vedao concesso de crditos com a Unio ou com instituies financeiras federais artigo 5).
Como j foi dito, a maior capacidade do governo federal em incentivar reformas fiscais nos estados, especialmente aps 1994, foi resultado de um fortalecimento do poder da Unio. Amparado pelo sucesso do Plano Real em promover a estabilizao monetria, o Governo Federal pde realizar algumas reformas institucionais (no mbito das finanas pblicas) que atingiram a questo federativa (Loureiro & Abrucio, 2003:9). Desta forma, a Unio foi capaz de, fortalecida frente aos governos estaduais, impor, gradativamente e com mais efetividade, sua lgica fiscal na federao. J os estados, paralisados pela profunda crise
23 Segundo estabelecido na prpria RSF 78/1998, a Receita Lquida Real a receita realizada nos doze meses anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se estiver apurando, observado, ainda, o seguinte: I - sero excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de anulao de restos a pagar, de alienao de bens, de transferncias vinculadas a qualquer ttulo, de transferncias voluntrias ou doaes recebidas com o fim especfico de atender despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferncias aos Municpios por participaes constitucionais e legais; II - sero computadas as receitas oriundas do produto da arrecadao de Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e lntermunicipal e de Comunicao destinado concesso de quaisquer favores fiscais ou financeiros, inclusive na forma de emprstimos ou financiamentos, ainda que por meio de fundos, instituies financeiras ou outras entidades controladas pelo poder pblico, concedidas com base na referido imposto e que resulte em reduo ou eliminao, direta ou indireta, de respectivo nus. 24 Para maiores detalhes ver RSF 78/1998, artigo 7.
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financeira pela qual passavam, acataram os termos do Governo Federal em troca de uma sada para seus problemas. Na verdade, o mercado no viabilizaria as condies que pudessem evitar a inviabilidade financeiras dos estados, e por isso a interveno federal era necessria (LOPREATO, 2000). Essa soluo passava por uma ampla renegociao das dvidas estaduais, o que acontece a partir da experincia paulista. Com a interveno federal no Banespa, em dezembro de 1994, deu-se incio a um sensvel processo de negociao entre o estado e o Governo Federal que culminou, em 1997, com a federalizao do banco25 no contexto de um acordo de renegociao das dvidas paulistas. As condies deste acordo, longamente negociadas com So Paulo, passaram a ser demandadas tambm por outros governos estaduais, dando origem ao Proes26 (Medida Provisria 1.514, de 07 de agosto de 1996) e, simultaneamente, ao Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Lei 9.496/97). Em outras palavras, a renegociao paulista lanou as bases para a construo do novo padro de refinanciamento das dvidas dos estados, mais equilibrado e responsvel (ABRUCIO, 2000). O governo federal utilizou tais negociaes (Lei 9.496/97) como instrumento definitivo de presso para convencer os estados a implementarem as reformas fiscais visando o saneamento de suas finanas, assim como a manuteno dessa sade fiscal. Segundo Giambiagi e Rigolon (1999:20), a Lei 9.496/97 parte integrante de um programa de ajuste fiscal dos estados, que fixa metas para a dvida financeira, o resultado primrio, as despesas de pessoal, os investimentos, a arrecadao de receitas prprias e a privatizao. Mas o que a Lei 9496/97 trouxe realmente de indito foi a incluso, alm da imposio de metas e limites para as dvidas estaduais, de mecanismos de reforma patrimonial no contexto dos acordos de renegociao (LOPREATO, 2000). Antes de nos atermos especificamente ao Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Lei 9.497/97), vale tecer alguns comentrios sobre a questo dos bancos estaduais, j que os dois temas encontram-se fortemente relacionados. Usados no passado como financiadores do dficit dos estados, a extino dos bancos estaduais (objetivo
25 O Banespa foi federalizado em dezembro de 1997, como forma de amortizao vista de parte da dvida renegociada do estado com a Unio. O valor dessa operao foi R$ 343,3 milhes de reais, que foi abatido da chamada conta grfica. Em janeiro de 1998 o Banespa foi includo no PND, e finalmente em 20 de novembro de 2000 teve o seu controle acionrio vendido ao Banco Santander Central Hispano por R$ 7,05 bilhes. Por ter sido a primeira empresa do setor financeiro a ter o processo de privatizao conduzido pelo Banco Central (a venda dos outros bancos estaduais at o momento haviam sido conduzidas pelos estados, assessorados por instituies financeiras nacionais e internacionais), o Banespa era considerado o teste definitivo do sucesso do Proes (SALVIANO JUNIOR, 2004). 26 O Proes foi institudo formalmente pela a resoluo 2.365/97 do Conselho Monetrio Nacional.
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fundamental do Proes27) representava o fim do poder dos governadores de fazer poltica monetria28. Nesse contexto, a Unio garantia condio importante para o fortalecimento da sua autoridade monetria a partir de uma barganha poltica com os governos subnacionais que s foi possvel por causa do plano de estabilizao econmica, que reforou definitivamente tanto na sociedade quanto no governo a percepo da estabilidade de preos como bem pblico de primeira ordem (Sola, Garman & Marques, 2002:156). De fato, os bancos oficiais eram utilizados pelos governos estaduais como fontes de financiamento quase inesgotvel, alimentando seus desequilbrios fiscais. A lei 4.595/64 proibia que bancos estaduais emprestassem aos seus controladores. Entretanto, a interpretao dessa lei sempre foi bastante flexvel, a ponto do prprio CMN (por meio da Resoluo CMN 346/75) facultar aos estados tais operaes, desde que especificamente autorizadas pelo Banco Central. Alm disso, os estados utilizavam diversos recursos para burlar a regra, como operaes triangulares envolvendo fornecedores, agncias no exterior ou aval para emprstimos externos (SALVIANO JUNIOR, 2004). At 1992, o Governo Federal j havia implantado diversos programas de saneamento dos Bancos Estaduais, conforme registrou Puga (1999:16):
em 1983, o Programa de Apoio Creditcio (PAC), constitudo por uma linha de emprstimo de liquidez em condies privilegiadas; em 1984, o Programa de Recuperao Financeira (Proref), que era uma linha de emprstimo com condies mais rigorosas, vinculada a ajustes; em 1986, a juno do PAC com o Proref ampliou os mecanismos de punio; em 1987, o Regime de Administrao Especial Temporria (Raet [ou interveno federal]), decretado em 10 instituies apenas nesse ano; em 1988, uma linha de financiamento de US$ 800 milhes para todos os bancos estaduais, vinculada a ajustes; em 1990, o Programa de Recuperao - linha de emprstimos vinculada a ajustes, paralelamente liquidao extrajudicial de quatro bancos estaduais;
27 O Proes, programa de incentivo reduo do setor pblico estadual na atividade bancria, tinha como objetivo extinguir os bancos estaduais. Desta forma, alguns bancos foram transformados em agncia de fomento, e outros foram simplesmente extintos. Ver Sola, Garman & Marques (2002). 28 Como os bancos estaduais eram dirigidos por pessoas nomeadas pelos governadores, os governos no costumavam saldar as dvidas contradas junto aos seus prprios bancos. Essa prtica contnua dava aos governadores poderes de quase-emisso de moeda. Ver Sola, Garman & Marques (2002).
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em 1992, a linha especial para os bancos liquidados em 1990, vinculada a ajustes.
Entretanto, a despeito da inmeras tentativas de saneamento, dois aspectos faziam dos bancos estaduais problemas permanentes: (i) as prticas administrativas inadequadas (os emprstimos aos controladores, a concesso de crdito em desacordo com a boa tcnica bancria, poltica de remunerao acima do mercado, virtual estabilidade de funcionrios, abertura desordenada de agncias e manuteno de agncia deficitrias, contrataes - por indicao poltica - de funcionrios no capacitados); e (ii) a garantia poltica de solvncia, que alimentavam prticas indevidas, levando os bancos a crises sucessivas de liquidez (SALVIANO JUNIOR, 2004). Portanto, no bastava sanear os bancos oficiais; era preciso extingui-los. Embora as bases do Proes j estavam lanadas desde agosto de 1996 (Medida Provisria 1.514), o programa s toma impulso depois da soluo do impasse envolvendo o Banespa (em 1997). Outro motivo pelo qual o Proes demorou a engrenar foi a falta, at 1998, de mecanismos disponveis ao Banco Central para obter um diagnstico preciso situao de cada banco. Desde sua criao, o total dos financiamentos do Proes atingiu R$ 61,9 bilhes, conforme a soma dos valores apresentados na Tabela 1.
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Tabela 1
Proes Financiamento do Tesouro Nacional Ttulos Emitidos (em milhes de R$)

Estado AC AL AP AM Emisso
29/03/99 16/10/02 16/10/02 29/12/98 24/02/99 02/08/99 25/08/99 06/09/00 01/06/98
Valor
131,07 457,00 45,00 24,85 4,00 312,55 51,10 53,27 164,53 1433,06 113,41 984,72 260,36 476,21 60,00 65,14 29,82 302,14 22,47 193,11 4,00 336,38 616,12 2280,38 329,45 172,06 902,84 59,96 127,41
Total por Estado

131,07 502,00 28,85
Estado PR
Emisso
05/03/99 16/06/99 01/12/99 05/12/99 15/08/98 27/08/98 24/02/00 06/09/00 31/05/98 18/03/99 22/12/99 10/12/98 05/07/00 20/05/98 18/02/99 29/03/99 05/05/99 07/08/00
Valor
2687,36 136,75 735,01 1638,51 328,66 915,74 69,08 76,80 3879,70 100,94 4,00 2379,88 176,27 549,20 39,98 197,76 68,48 779,97 0,02 89,62 28,20 62,80 20,49 349,99 357,82 41,59 23,17 33578,50 2458,00 40,98
Total por Estado
5197,63 1244,40 145,88 3879,70 104,94 2556,15 549,20 39,98
PE PI RJ *
416,92
BA CE ES GO
25/06/98 03/10/01 27/05/99 25/11/98 27/05/99 20/06/00 04/10/00 15/12/98
1711,00 984,72 260,36
RN RS RO RR
601,35
MA MT
13/01/99 10/02/04 22/01/99 12/05/04 15/06/98 16/06/98 24/06/98
359,43 197,11
30/08/00 01/03/02 26/03/02 06/09/02 26/09/02 26/09/02 09/10/02 10/10/02 15/10/02
SC
MG
02/07/98 06/08/98 19/08/98 04/05/00
2019,91 36126,50 40,98
4697,19 127,41
SP * SE
23/12/97 24/12/97 18/01/99
PA
22/01/99
(*) valores financiados fora do mbito do PROES, mas que serviram para o saneamento do banerj e do banespa Fonte: Banco Central do Brasil
Voltando ao Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, embora o tom das negociaes tenha sido dado pelo Governo Federal, os acordos assinados foram bastante favorveis aos estados na medida em que melhoraram suas capacidades de honrar os servios das dvidas. Em contrapartida, os estados comprometeram-se com diversas metas, conforme registrou Mora (2002:22), relativas a:
a) relao dvida [financeira] total e receita lquida real (RLR); b) resultado primrio;
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c) despesas com funcionalismo pblico; d) arrecadao de receitas prprias; e) privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos; f) reforma administrativa e patrimonial; e g) despesas de investimento em relao RLR.
Um apoio fundamental para que os estados pudessem alcanar as metas estabelecidas foi o Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal dos Estados Brasileiros (PNAFE). Coordenado (na figura da Unidade de Coordenao do Programa UCP) pela Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda e pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o PNAFE visa apoiar a melhoria da eficincia administrativa fiscal nos estados por meio da implantao de projetos especficos. Segundo o prprio texto do projeto (PNUD, 1997:10), as metas especficas so:
a) aperfeioar os mecanismos legais, operacionais, administrativos e tecnolgicos com que contam os distintos rgos responsveis pela administrao fiscal dos Estados; b) fortalecer e integrar a administrao financeira e consolidar a auditoria e o controle internos dos Estados; c) aperfeioar o controle do cumprimento das obrigaes tributrias por parte do contribuinte, mediante a implantao de novas tcnicas e metodologias de arrecadao e fiscalizao tributrias; d) agilizar a cobrana coativa da dvida tributria e fortalecer o processo de integrao entre as administraes tributrias e os rgos de cobrana judicial.
Para promover as metas, recursos do Governo Federal e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), totalizando US$ 1 bilho, seriam disponibilizados aos estados, por intermdio da Caixa Econmica Federal. Desenhado este mecanismo, o Ministrio da Fazenda fortalecia seu papel no processo de superviso, integrao e coordenao dos projetos de reformas fiscais nos estados. Na verdade, o PNAFE foi resultado da percepo da necessidade de fortalecer o Governo Federal nesse processo, na medida em que vrios estados buscavam no BID apoio para a modernizao de suas secretarias de fazenda (PNUD, 1997).
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Os emprstimos contrados no mbito do PNAFE foram autorizados pela RSF 91/1997, que estabeleceu, em seu artigo 1, o limite de crdito para cada estado, excluindo-os dos critrios presentes na RSF 70/1995 e na RSF 12/1997. Ficou estabelecido pela RSF 91/1997 que, no caso de descumprimento do contrato de financiamento, o estado estaria obrigado a quitar de uma vez a dvida dele resultante. Segundo dados do Ministrio da Fazenda (2002), o recurso obtido pelo estados foi investido da seguinte forma: 25% em capacitao, 25% em consultorias, 30% em tecnologia da informao, 10% em equipamentos de apoio e 10% em infra-estrutura. A Lei 9.496/97 no foi suficiente para solucionar todos os problemas financeiros dos estados, mas, em princpio, serviu para evitar a insolvncia deles. Na verdade, entendo que uma soluo sustentvel depende, especialmente hoje, do avano das reformas nos estados. O fato que, no mbito da Lei 9.496/97, o Governo Federal assumiu R$ 115,6 bilhes em dvidas estaduais, alm dos valores assumidos pelo Proes (DIAS, 2004). A Tabela 2 mostra os valores e principais condies do acordo por estado.
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Tabela 2
Contratos Firmados entre a Unio e os estados (Lei 9.496/97)

% RLR UF Data do Contrato Valor dos Ttulos Prazo AC 30/04/1998 32,9 30 11,5 AL 29/06/1998 777,8 30 15 AM 11/03/1998 120,1 30 11,5 BA 01/12/1997 1001,9 30 11,5 a 13,0 CE 16/10/1997 160,6 15 11,5 DF 29/07/1999 512,9 30 13 ES 24/03/1998 451,3 30 13 GO 25/03/1998 1527,6 30 13,0 a 15,0 MA 22/01/1998 316,9 30 13 MG 18/02/1998 12687,4 30 6,79 a 13,0 MS 30/03/1998 1649,7 30 14,0 a 15,0 MT 11/07/1997 1059,0 30 15 PA 30/03/1998 332,8 30 15 PB 31/03/1998 444,0 30 11,0 a 13,0 PE 23/12/1997 1056,7 30 11,5 PI 20/01/1998 421,0 15 13 PR 31/03/1998 642,1 30 12,0 a 13,0 RJ 29/10/1999 19408,8 30 12,0 a 13,0 RN 26/11/1997 68,1 15 11,5 a 13,0 RO 12/02/1998 244,6 30 15 RR 25/03/1998 9,1 30 11,5 RS 15/04/1998 10595,1 30 12,0 a 13,0 SC 31/03/1998 2236,7 30 12,0 a 13,0 SE 27/11/1997 434,1 30 11,5 a 13,0 SP 22/05/1997 59363,5 30 8,86 a 13,0 TOTAL 115554,7 Valor dos Ttulos: em milhes de reais, nas respectivas datas de emisso % RLR: limite para comprometimento da RLR com servios da dvida Fonte: STN apub Dias (2004) Encargos IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 7,5% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 7,5% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 7,5% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa IGP-DI + 6,0% aa
Cada estado negociou com o Governo Federal, caso a caso, at o ponto de firmarem protocolos de inteno. Antes da assinatura definitiva do acordo, os Executivos Estaduais precisavam obter a autorizao das Assemblias Legislativas. A autorizao para a operao de crdito, no mbito do programa, foi dada pelo Senado Federal por meio da Resoluo 7029, de 14 de dezembro de 1995. Em linhas gerais, os contratos previam:
a) pagamento em at 360 prestaes mensais e sucessivas, sendo que a primeira parcela venceria trinta dias aps a assinatura;
29 Esta resoluo estabelecia que o montante e o servio das operaes de crdito realizadas no mbito do Programa de Apoio Reestruturao e Ajuste Fiscal dos Estados no seriam computados nos limites previstos pela Resoluo do Senado Federal 69/95.
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b) juros de 6 a 7,5% ao ano, sendo que as menores taxas foram acordadas com os estados que transferiam para a Unio ativos privatizveis, de forma a abater 20% da dvida vista. Tais ativos recebiam um valor provisrio e eram encaminhados para privatizao. O valor obtido com a venda era usado para quitar o dbito, conforme acordado; c) correo mensal pelo IGP-DI; amortizao mensal corrigida pela Tabela Price30; d) prazo de financiamento de 30 anos; e) garantia oferecida pelas receitas prprias e as transferncias do Fundo de Participao dos Estados (FPE); f) estabelecimento de uma trajetria decrescente para a relao entre a dvida financeira total e a receita lquida anual do estado, de forma que, em uma determinada data-limite, esse valor seja igual a 1; g) estabelecimento de limites de comprometimento da receita lquida real mensal com o pagamento das dvidas refinanciadas junto ao governo federal (respeitando a situao de cada estado). Caso as obrigaes excedam esses limites, a diferena ser incorporada ao financiamento; h) previso de penalidades caso sejam desrespeitadas clusulas do contrato.
Como podemos perceber a partir dessas linhas gerais dos acordos, os estados ficaram comprometidos a realizar esforos fiscais considerveis. Se ficou acordado que a relao entre a dvida financeira total e a receita lquida anual deveria seguir uma trajetria decrescente at atingir o valor 1, fica patente a necessidade dos estados obterem supervites primrios suficientes para garantir a amortizao parcial da dvida. No contexto de retrao econmica que marcou a segunda metade dos anos 1990, e da dificuldade (ou proibio) que obter novos emprstimos, essa meta s poderia ser alcanada via cortes de gastos (LOPREATO, 2000). Entretanto, em se tratando de adequao da dvida financeira ao limite estabelecido, o perodo em que as negociaes das dvidas estaduais aconteceram no foi, propriamente, de melhoria. Entre os anos de 1997 e 1999, quase todos os estados (exceto o Amap e o Tocantins) assinaram acordos de refinanciamento das dvidas no mbito da Lei 9.496/97.
30 Pereira (1965 apud VIEIRA SOBRINHO, 1998:220) esclarece sobre a Tabela Price: Esse sistema consiste em um plano de amortizao de uma dvida em prestaes peridicas, iguais e sucessivas, dentro do conceito de termos vencidos, em que o valor de cada prestao, ou pagamento, composto por duas parcelas distintas: uma de juros e uma de capital (chamada amortizao).
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Mas, avaliando os nmeros, notamos que no houve reduo do estoque da dvida, conforme mostra a Tabela 3.
Tabela 3
Relao entre a Dvida Financeira Total e a Receita Lquida Real31 (1996 a 1999)
UF dez/96 AC 1,22 AL 1,91 AM 0,72 AP 0,19 BA 1,49 CE 1,00 DF 0,26 ES 0,59 GO 3,41 MA 1,98 MG 2,19 MS 2,70 MT 2,63 PA 0,81 PB 1,85 PE 1,25 PI 1,74 PR 0,78 RJ 1,64 RN 0,65 RO 0,99 RR 0,28 RS 2,06 SC 1,80 SE 1,46 SP 2,35 TO 0,35 MDIA 1,42 fonte: MF/STN/COREM dez/97 1,13 2,60 0,87 0,19 1,32 0,91 0,21 0,66 3,47 2,32 2,38 2,60 3,00 0,74 1,89 0,96 1,81 0,66 2,25 0,68 0,46 0,21 2,28 1,81 1,01 2,21 0,46 1,45 dez/98 1,15 3,13 1,27 0,21 2,08 1,09 0,26 1,26 4,15 2,81 3,14 4,46 3,53 0,75 1,83 1,65 2,29 0,63 3,76 0,60 2,25 0,22 2,83 2,41 1,04 2,57 0,36 1,92 dez/99 1,36 3,66 1,24 0,21 2,17 1,33 0,25 1,27 4,01 2,71 3,21 3,95 3,12 0,82 1,82 1,74 2,26 1,98 3,50 0,65 1,86 0,39 3,03 2,68 1,13 2,49 0,64 1,98
Conforme podemos notar, na mdia o endividamento dos estados apresentou uma trajetria crescente entre os anos de 1996 e 1999. Dos 7 estados que apresentavam uma relao entre a dvida financeira total e a receita lquida real maior do que trs em 1999, todos tinham piorado esta condio em comparao com o ano de 1996. Estavam nessa situao os estados de AL, GO, MG, MS, MT, RJ e RS.
31 Nesse perodo (1995 1999), usaremos a relao Dvida Financeira Total/RLR porque trata-se de meta estabelecida pela Lei 9.496/97, conforme j citamos. O que queremos observar aqui a evoluo dessa relao antes e depois da assinatura dos acordos.
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A constatao de que no houve reduo no endividamento dos estados (em relao a RLR) entre os anos de 1996 a 1999 no significa que os acordos fracassaram. Pelo contrrio, eles lanaram com sucesso o regime fiscal que seria mantido posteriormente pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Promovendo uma ampla e definitiva renegociao das dvidas, o Governo Federal sinalizava com o fim do socorro financeiro recorrente aos estados (o que de fato seria proibido pela LRF). A fixao dos juros que deveriam ser pagos pelos estados normalizaria a trajetria do endividamento, evitando flutuaes indesejadas que pudessem dificultar a capacidade de pagamento dos estados. Portanto, o sucesso do Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados foi institucional, e no pode ser avaliado de forma isolada de todos os outros esforos de aperfeioamento dos instrumentos de controle das finanas pblicas. Esse novo contexto normativo, aliado ao crescimento da relevncia da idia do ajuste fiscal como um valor pblico, pavimentaram o caminho para a emergncia de uma nova situao, em que a LRF o grande marco. A partir de ento, com instituies de controle das finanas pblicas bem mais aperfeioadas e o valor da sustentabilidade das contas pblicas bastante sedimentado na sociedade brasileira, o Governo Federal deixa de ser o nico inspirador de reformas nos estados. As principais normas criadas nesse terceiro perodo so:
a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000), que representa um verdadeiro marco no processo recente de aperfeioamento das instituies de controle das finanas pblicas no Brasil, conforme j destacamos neste texto;
a Lei Ordinria 10.028/00 (Lei de Crimes Fiscais), de 19 de outubro de 2000, que alterou normas anteriores e estabeleceu especificaes e penalidades para os crimes contra as finanas pblicas;
a Resoluo 40/01 do Senado Federal, que estabeleceu como regra permanente que a Dvida Consolidada Lquida (DCL) dever ser limitada (no prazo de 15 anos) a 2 vezes a Receita Corrente Lquida (RCL). Para os estados no ajustados a esse limite no ato da publicao da resoluo, o excedente deve ser reduzido em pelo menos 1/15 (um quinze avos) por ano32;
32 Em maro de 2005 a Secretaria do Tesouro Nacional resolveu interpretar a RSF 40/01 de forma que bloqueios de transferncias voluntrias s seriam aplicados a partir de 2016. Antes disso, estados que no
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a Resoluo 43/01 do Senado Federal (alterada pela RSF 3/02), que regulamentou as operaes de crdito interno e externo, estabelecendo limites e condies para autorizao. Com as alteraes, ficou estabelecido que novas operaes de crdito no podem superar 16% da RCL dentro do mesmo exerccio financeiro e que os gastos com a dvida (amortizaes, juros e encargos) no podem exceder 11,5% da RCL. Vale destacar que novos emprstimos s podem ser contratados por estados que obedecerem aos seguintes critrios: (i) estarem enquadrados na regra permanente estabelecida pela RSF 40/01, (ii) estarem adimplentes com as instituies que compem o sistema financeiro nacional (exceto no caso de precatrios33), (iii) oferecerem garantias em valor inferior a 32% da RCL e (iv) emitirem ttulos exclusivamente para refinanciamento do principal de dvidas antigas. Outro ponto importante dessa resoluo a excluso, para fins dos limites de que trata, de operaes de crdito contratadas com a Unio, organismos multilaterais de crdito ou instituies federais de crdito ou de fomento para financiar investimentos na melhoria da gesto fiscal, no mbito de programas avalizados pela Unio34.
Aps 2000, fica mais claro o desaparecimento gradual de incentivos ao desequilbrio fiscal nos estados, em especial o uso dos bancos estaduais e a certeza do socorro federal caso fosse necessrio. Com um novo regime fiscal estabelecido, o Governo Federal tinha sido capaz de eliminar diversos mecanismos antes utilizados para obteno de receitas adicionais pelos estados. J na opinio pblica, o apoio idia da sustentabilidade da dvida passa a conviver com consideraes acerca da qualidade do gasto pblico, efeito bastante natural haja vista o grande dilema financeiro do setor pblico brasileiro, qual seja: como atender s enormes demandas sociais existentes nos estados sem que o endividamento seja uma alternativa possvel? Nesse contexto, ganha importncia a forma como as iniciativas de reforma fiscal foram conduzidas em cada estado. Com suas preferncias influenciadas pelo prprio processo de construo das normas de controle das finanas pblicas (que podemos entender
estiverem enquadrados nos limites estabelecidos podem ser punidos apenas com a proibio de realizarem novas operaes de crdito. 33 Conforme destacou Lopreato (2004): O Art.16 da Resoluo SF n. 40/2001 vedava a contratao de operaes de crdito pelas unidades inadimplentes em relao dvida consolidada, mobiliria ou ARO e aos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000. A Resoluo n. 3/2002 ampliou a possibilidade de contratao de novas operaes de crdito, permitindo que se tomem novos emprstimos, mesmo devendo precatrios. 34 Para maiores detalhes ver RSF 43/2001, artigo 7, pargrafo 3.
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simplesmente como o novo regime fiscal), os governadores eleitos em 2002 assumiram suas estratgias prprias de reformas em um contexto de regras fiscais mais aperfeioadas. Acreditamos que o aperfeioamento das normas fiscais, em especial os avanos que lhes tm conferido maior credibilidade e institudo efetivamente penalidades para o caso do no cumprimento, explica em parte a mudana do comportamento dos executivos estaduais quanto a promoo de reformas. A construo de uma conscincia pblica sobre a importncia do equilbrio fiscal (e outros valores ligados a idia da sustentabilidade das finanas pblicas) tambm contribui para influenciar as preferncias dos executivos estaduais. Mas na prtica, possvel observar alguma mudana na situao fiscal dos estados aps a inveno da LRF? Para iniciar as exploraes acerca dessa questo, e tambm pretendendo fazer um primeiro panorama da situao fiscal dos estados durante o atual governo Lula, apresento a seguir alguns dados sobre os estados para o perodo 2000 2004.
SITUAO FISCAL DOS ESTADOS BRASILEIROS (2000 2004)
Para radiografar a situao fiscal dos estados no Governo Lula, utilizamos 3 indicadores:
1. a relao entre a dvida consolidada lquida e a receita corrente lquida (ou ENDIVIDAMENTO): conforme o texto da RSF 40/2001, em seu artigo 1, inciso III, por dvida pblica consolidada entende-se o montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos, do Estado, do Distrito Federal ou do Municpio, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a 12 (doze) meses, dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos, e das operaes de crdito, que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no oramento. Esta mesma resoluo, em seu inciso V, estabelece que a dvida consolidada lquida a dvida pblica consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros. J a receita corrente lquida definida no artigo 2 (incisos I e II) desta mesma resoluo, da seguinte forma: Entende-se por receita corrente lquida, para os efeitos desta Resoluo, o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, 198
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patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos: I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional; II - nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio Federal.
2. a relao entre as despesas com pessoal do executivo e a receita corrente lquida (ou DESPESAS COM PESSOAL);
3. o resultado primrio consolidado (ou RESULTADO PRIMRIO): conforme descrito no Balano dos Estados Brasileiros (1999 2003), da Secretaria do Tesouro Nacional, entende-se como Resultado Primrio a Receita Total excludas as Receitas Financeiras, as Operaes de Crdito, e as Alienaes de Bens, excluindo-se as Despesas Totais, no computando nestas ltimas os Juros e Amortizaes.
Os dois primeiros indicadores so importantes porque apontam para a adequao das finanas do estado aos limites legais estabelecidos, quais sejam: 200% da receita corrente lquida para a dvida consolidada lquida; e 49% da receita corrente lquida para a despesa com pessoal do executivo. J o terceiro indicador reflete o esforo fiscal que o estado tem desenvolvido, necessrio inclusive para a sustentabilidade intertemporal de suas finanas. necessrio destacar que no foi possvel obter os dados relativos ao resultado primrio consolidado dos estado para o ano de 2004, mas mantivemos esta coluna na tabela porque essas informaes sero inseridas logo que forem divulgadas. Embora o Governo Lula tenha iniciado em 2003, optamos por apresentar os dados relativos ao perodo de 2000 a 2004. Desta forma, pretendemos dar aos dados um potencial comparativo. Alm disso, trata-se do perodo de vigncia da LRF (promulgada em maio de 2000), principal instrumento legal de controle das finanas pblicas no Brasil. Os dados foram obtidos por meio de consulta ao site da Secretaria do Tesouro Nacional, realizada por cada um dos estados da federao. As tabelas que apresentamos foram elaboradas de forma a consolidar o resultado das consultas realizadas. Seguem as tabelas apresentando os indicados citados, assim como uma breve leitura dos dados:
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I.
Endividamento
Relao Dvida Consolidada Lquida/Receita Corrente Lquida UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO MDIA dez/00 1,04 2,23 1,00 0,05 1,64 0,87 0,36 0,98 3,13 2,58 1,41 3,10 2,50 0,57 1,53 0,86 1,73 1,29 2,07 0,71 1,11 0,31 2,66 1,83 0,88 1,93 0,35 1,43 dez/01 0,83 1,78 0,69 0,05 1,71 0,94 0,35 0,83 2,81 2,10 2,34 2,94 1,97 0,63 1,10 1,12 1,74 1,34 1,90 0,54 1,05 0,28 2,51 1,45 0,78 1,97 0,27 1,33 dez/02 0,73 2,36 0,67 0,28 1,82 1,18 0,40 1,16 2,77 2,73 2,63 3,10 1,59 0,67 1,42 1,25 1,64 1,24 2,35 0,65 1,45 0,35 2,79 1,95 0,73 2,27 0,37 1,50 dez/03 0,68 2,77 0,56 0,28 1,63 1,06 0,36 1,02 2,40 2,22 2,43 2,67 1,76 0,61 1,17 1,17 1,52 1,05 2,01 0,53 1,21 0,43 2,80 1,67 0,68 2,24 0,26 1,38 dez/04 (*) 0,62 2,64 0,25 0,22 1,42 0,92 0,27 0,73 2,21 1,74 2,24 2,40 1,30 0,60 1,08 1,04 1,43 0,96 2,04 0,38 1,06 0,04 2,83 1,62 0,65 2,23 0,35 1,23
Limite legal definido por Resoluo do Senado Federal: 2 (ou 200% da RCL) * AM, DF, MS, PR, RO, SC e SP, posio em ago/04 fonte: STN/Relatrios Fiscais
Pela anlise da tabela, podemos notar que, na mdia, o endividamento dos estados apresentou uma trajetria decrescente entre os anos de 2000 e 2004, embora tenha apresentado um aumento no ano de 2002. Neste ano, a dvida pblica dos estados foi pressionada pelo avano do IGP-DI (conforme mostra o grfico abaixo), ndice que o indexador da dvida dos estados com o Tesouro Nacional.
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IGP-DI (%)
30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 9,8 10,4 12,14 7,67 26,41
fonte: FGV. Elaborao do autor.
Entre os estados mais endividados no final do ano de 2004, destacam-se Rio Grande do Sul (2,83 vezes a RCL), Alagoas (2,64 vezes a RCL), Mato Grosso do Sul (2,40 vezes a RCL), Minas Gerais (2,24 vezes a RCL), So Paulo (2,23 vezes a RCL), Gois (2,21 vezes a RCL) e Rio de Janeiro (2,04 vezes a RCL). Neste ano, a dvida consolidada lquida desses estados superava o limite legal de 2 vezes a RCL. No entanto, se considerarmos o perodo do Governo Lula, e dermos especial ateno a trajetria do endividamento, veremos que apenas os estados do Alagoas e do Rio Grande do Sul apresentam aumento desse indicador dentro do perodo (comparando a posio no final de 2002 com a posio no final de 2004). Para maiores esclarecimentos sobre a trajetria do endividamento de cada estado, seria necessrio estudos de caso. Cada estado pode apresentar condies distintas, que quando reunidas, refletem-se nos nveis de endividamento. Como exemplo, destacamos o caso do Mato Grosso, que apresenta uma reduo bastante consistente (de quase 50%) do seu endividamento entre os anos de 2000 e 2004. Tal desempenho pode ser explicado pelo desempenho de sua Receita Corrente Lquida, que mais do que dobrou nesse perodo (conforme mostra o grfico abaixo), impulsionada pelos ganhos do agronegcio. O mesmo aconteceu em Gois (com relao a RCL), embora o impacto sobre a reduo do endividamento no tenha sido to consistente.
Estado do Mato Grosso: Evoluo da Receita Corrente Lquida (2000 - 2004)
5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0 2000 * 2001 2002 2003 2004
fonte: STN. Elaborao do autor. 201
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II.
Despesas com Pessoal

Despesa com Pessoal (Executivo) em % da RCL UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO MDIA dez/00 54 41 31 41 47 38 47 37 49 35 39 39 42 44 21 60 39 33 41 42 54 39 37 36 37 38 35 40,59 dez/01 47,22 44,49 40,73 32,81 38,41 41,44 34,09 32,22 44,28 36,55 62,83 48,32 43,04 42,66 42,2 48,16 47,11 49,05 35,14 45,90 37,27 32,95 49,58 46,01 47,39 48,16 35,93 42,74 dez/02 45,31 46,87 39,87 29,95 41,63 39,36 32,43 41,52 49,00 35,69 61,67 34,95 36,65 43,12 48,17 46,73 48,55 44,52 37,55 49,02 31,18 24,69 48,77 49,44 46,07 48,01 35,70 42,09 dez/03 dez/04 * 48,99 48,58 48,99 48,28 40,74 40,32 37,17 39,39 44,21 41,29 40,62 40,09 33,59 32,35 36,70 33,09 45,18 43,04 46,96 42,13 31,53 48,33 37,45 36,66 37,25 35,26 44,98 43,30 52,63 50,98 46,53 44,55 51,05 48,73 46,18 46,89 39,27 31,25 48,15 46,57 37,98 37,07 45,94 29,86 48,69 43,28 44,14 43,85 47,50 42,95 46,74 44,29 36,67 39,64 43,18 41,56
Limite legal (incisos I, II e III, art. 20 da LRF): 49% da RCL * AM, DF, MS, PR, RO, SC e SP, posio em ago/04 fonte: STN/Relatrios Fiscais
A tabela mostra que, na mdia, a despesa com pessoal do poder executivo apresentou um pequeno aumento no perodo de 2000 a 2004. No entanto, em se tratando de respeito ao limite legal (49% da Receita Corrente Lquida), este indicador apresenta-se sob considervel controle. Olhando para o perodo do Governo Lula (anos de 2002 e 2003), somente Paraba e Piau estiveram fora do limite legal, sendo que, em 2004, apenas a Paraba no ajustou seus gastos ao limite. Nesse indicador, destacamos o caso de Minas Gerais, que entre os anos de 2002 e 2003 reduziu as despesas com pessoal do executivo em quase 50%. Pela anlise dos Demonstrativos da Despesa com Pessoal (Poder Executivo), disponvel na STN, essa reduo brusca parece ter sido obtida pela excluso das despesas com pessoal inativo e pensionistas, 202
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manobra contbil que no foi observada em outros estados como So Paulo ou Rio de Janeiro. sabido que em 2002, o Governado Acio Neves (PSDB) implantou no estado de Minas Gerais um programa de modernizao administrativa chamado Choque de Gesto, e que esse programa tem obtido bons resultados, especialmente em se tratando de equilbrio fiscal.
III.
Resultado Primrio
Resultado Primrio Consolidado UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO 2000 (*) 75932,14 35681,12 249489,7 96556,28 366829,5 -60576,23 86474,33 110689,2 210112,8 391315,5 253610 11531,69 139713,2 146989,5 108314,7 -338187,1 174773,1 -908764,7 91254,53 65615,04 76263,24 -25838,24 -591090,4 -442005,6 93040,42 1707453 135129,3 2001 74762,02 250649,1 -197253,5 50911,23 166817,1 -65575 193863,7 256886,5 -593884,6 78493,63 -42960,09 129497,5 333946,8 156766,1 -77106,69 -174709,9 152587,6 420672,8 -569613,8 59253,57 97970,18 -32331,82 -224424,7 461879,8 117146,8 2949738 162693,2 2002 63404,28 375044,4 132684,9 5157,262 639755,9 37869,66 144114,6 158878,5 298639,9 190104,7 -1004669 166342,5 116206,7 131559,9 -39015,71 -76947,71 50366,01 559338,9 246091,4 53319,34 37220,32 139300,7 378323,9 -834732,7 148913,7 2490325 -50369,23 2003 87852,52 140652,2 179868,3 11732,67 477533,2 221537,4 101787 378781,8 552194,9 42058,42 1129025 43676,63 412073,5 113048,8 61377,57 308436,7 -220400,3 752628,8 1847917 70367,96 147818,8 -46961,33 504922,3 -407956 81626,89 3251538 -68751,37 2004 n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d
* Os resultados para este ano no devem ser examinados desunidos das informaes referentes a cada UF, constante da pgina do Tesouro Nacional, onde consta a incluso ou no dos entes da Administrao Indireta;
2) Entende-se como Resultado Primrio a Receita Total excludas as Receitas Financeiras, as Operaes de Crdito, e as Alienao de Bens, excluindo-se as Despesas Totais, no computando nestas ltimas os Juros e Amortizaes. 3) Para 2002 e 2003, considera-se como Receitas Financeiras: Juros de Ttulos de Renda Fundos de Investimentos Remunerao de Depsitos Bancrios Remunerao de Depsitos Especiais Remunerao de Saldos de Recursos No Desembolsados Outras Receitas Patrimoniais fonte: Balano dos Estados Brasileiros (1995-2003) - MF/STN
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Conforme registrou Nascimento e Gerardo (2002:15), de acordo com a doutrina, Resultado Primrio corresponde ao total das receitas no financeiras menos o total das despesas no financeiras. Entende-se por receita no financeira, o total das receitas oramentrias (correntes e de capital), deduzidos os rendimentos das aplicaes financeiras, as operaes de crdito e as alienaes de bens. Por despesas no financeiras, entende-se o total das despesas oramentrias (correntes e de capital), deduzidos os encargos da dvida e as amortizaes. Trata-se de um resultado contbil que ganhou grande importncia nos ltimos anos, a partir do estabelecimento do consenso de que o setor pblico deve equilibrar suas contas, ajustando suas despesas s suas receitas. O que o resultado primrio dos estados brasileiros podem nos contar? No contexto de um programa de ajuste fiscal, o resultado primrio tem uma importante significncia: ele aponta o nvel de sustentabilidade financeira do estado. Em outras palavras, supervites primrios indicam que o estado capaz de honrar seus compromissos financeiros (ou parte deles) sem a necessidade de contrair novos emprstimos na mesma proporo. Como j explicamos, as dados referentes ao resultado primrio dos estados para o ano de 2004 ainda no encontram-se disponveis na STN. Tambm vale destacar que, para o ano de 2000, os dados de alguns estados no refletem a consolidao dos resultados da administrao direta e indireta. Portanto, para anlises de caso, preciso verificar se o resultado de 2000 para o estado estudado inclui ou no o resultado da administrao indireta (autarquias, fundaes e fundos). Observando a tabela, notamos que os estados de Pernambuco, Roraima e Santa Catarina apresentaram dficit primrio em 3 dos 4 anos disponveis. Entretanto, tratam-se de estados que no apresentam endividamento acima do limite, conforme pudemos observar na tabela do indicador endividamento. Entre os anos de 1996 e 1999, apesar das iniciativas do Governo Federal de criar inmeras normas fiscais visando induzir o saneamento das contas dos estados brasileiros, o nvel de endividamento subnacional no apresenta qualquer melhora. Somente a partir de 2000 a dvida dos estados (em % da receita corrente lquida) comea a diminuir. certo que a melhora nesse indicador fiscal tem relao com o aperfeioamento institucional representado pelos acordos de renegociao das dvidas dos estados e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, sem negar a relao entre normas e resultados fiscais, o presente trabalho destaca a importncia da constituio de um arranjo poltico (ou o consenso em torno da idia dos benefcios do saneamento fiscal) na determinao de melhorias concretas nas contas dos
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governos subnacionais. Nesse sentido, possvel supor que h algo mais alm das instituies fiscais no mbito dos programas de ajuste fiscal dos estados brasileiros; os resultados fiscais tambm foram influenciados pela forma como as iniciativas de reforma fiscal foram conduzidas em cada um dos estados. Ento, qual seria essa varivel explicativa da performance das reformas nos estados? A primeira hiptese que defendo refere-se ao conceito de capacidade institucional estatal: a conduo das reformas fiscais nos estados levou a um maior ou menor grau de sucesso (medido por meio dos indicadores fiscais j citados) dependendo da capacidade institucional do setor pblico estadual de conduzir as polticas de reforma. Segundo Costa (1998:17), quando falamos em fortalecimento da capacidade institucional do Estado (...) estamos enfatizando antes de mais nada as qualidades prprias de uma burocracia profissional, isto , de um corpo de administradores pblicos, qualificados, treinados, bem remunerados e com forte sentido de misso. Ou seja, capacidade estatal pode ser compreendida como uma funo da qualidade da burocracia do estado, qualidade esta, por sua vez, que pode ser medida por meio da observao de aspectos relativos s formas de recrutamento, promoo/desenvolvimento de carreira e remunerao da burocracia35. Entretanto, antes de apresentar o refino da hiptese apresentada acima, assim como os detalhes sobre como ela ser testada36, apresento os resultados preliminares dos estudos de caso da trajetria das reformas fiscais nos estados do Rio de Janeiro e de Minas Gerais. importante destacar que, enquanto a pesquisa iniciou o acompanhamento do caso fluminense em 1995, para o caso de Minas Gerais o estudo iniciou pelas iniciativas do atual governo (2003 2006), mas ainda encontra-se em fase bastante preliminar.
35 Esta abordagem inspirada no trabalho de James E. Rauch & Peter Hall, entitulado Bureaucratic structure and bureaucratic performance in less developed countries, publicado no Journal of Public Economics nmero 75, ano 2000. Neste trabalho, os autores demonstram que, em uma amostra de 35 pases em desenvolvimento, o recrutamento meritocrtico (e qualificao da burocracia) apresenta significncia estatstica na determinao da performance burocrtica. J a performance burocrtica considerada, conforme outros estudos apontam, determinante para o crescimento econmico, ou seja, para a efetividade das polticas pblicas que visam promov-lo. 36 Para testar a hiptese, ser utilizado os questionrios aplicados nos estados no mbito do PNAGE (Programa Nacional de Modernizao da Gesto e do Planejamento nos Estados), mais especificamente os resultados do diagnstico do item Recursos Humanos.
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O CASO DAS INICIATIVAS DE AJUSTE FISCAL NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (1995 1998) Em regimes federativos, como o caso brasileiro, o papel dos governos subnacionais (especialmente os governos estaduais) nos programas de reformas fiscais muito importante. Sem o apoio e o comprometimento poltico dos governos estaduais, o governo federal dificilmente consegue levar a cabo seus programas de reformas fiscais. Em outros momentos da histria poltica do pas, como no quadrinio 1991-1994, os governadores foram capazes de inviabilizar algumas medidas fiscais do governo federal (Abrucio, 1998). Alm do papel poltico dos governadores, os resultados fiscais nos estados so essenciais para o sucesso das polticas macroeconmicas. A crise financeira dos governos estaduais no Brasil agravou-se a partir de 1994, especialmente em decorrncia do aumento das taxas de juros praticadas no mercado interno e da extino do imposto inflacionrio (BOTELHO, 2002). O diagnstico no qual chegou-se naquele momento indicava que a superao dessa crise no dependeria apenas dos instrumentos fiscais dos quais os estados dispunham; era necessrio reformular o padro de financiamento dos estados brasileiros. Para esse fim, em 1997 o governo federal lanou o Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira, patrocinando o refinanciamento das dvidas estaduais (Lei 9.496/9737), vinculando-o a um abrangente ajuste fiscal e patrimonial (LOPREATO, 2000; LOPREATO, 2004). O governo federal utilizou tais negociaes como instrumento de presso para convencer os estados a implementarem aes visando o saneamento de suas finanas, assim como a manuteno dessa sade fiscal. Segundo Giambiagi e Rigolon (1999:20), a Lei 9.496/97 parte integrante de um programa de ajuste fiscal dos estados, que fixa metas para a dvida financeira, o resultado primrio, as despesas de pessoal, os investimentos, a arrecadao de receitas prprias e a privatizao. Embora o tom das negociaes tenha sido dado pelo Governo Federal, os acordos assinados foram bastante favorveis aos estados na medida em que melhoraram suas capacidades de honrar os servios das dvidas, tirando-os da situao de paralizao que a crise os impunha. Em contrapartida, os estados comprometeram-se com diversas metas, conforme registrou Mora (2002:22), relativas a:
h) relao dvida [financeira] total e receita lquida real (RLR);

37 Por meio destes acordos (que foram discutidos caso a caso com os estados), a Unio assumia a dvida estadual e a refinanciava por 30 anos, a juros de 6% a 7,5% ao ano e correo pelo IGP-DI.
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i) resultado primrio; j) despesas com funcionalismo pblico; k) arrecadao de receitas prprias; l) privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos; m) reforma administrativa e patrimonial; e n) despesas de investimento em relao RLR.
O modelo de renegociao adotado refletiu 2 entendimentos principais do governo federal: (i) o saneamento das contas dos estados seria obtido por meio da implementao de programas estaduais de privatizao, em especial da venda dos bancos estaduais, assim como de cortes nas despesas com pessoal e com investimentos e de esforos visando o aumento da arrecadao prpria; e (ii) os estados no promoveriam tais aes por iniciativa prpria, o que justifica a interveno da Unio. Assim, os acordos de renegociao serviriam para induzir os estados a implantar certas polticas, na medida em que os compromissos assumidos na assinatura dos acordos cristalizavam-se em regras fiscais. O governo do estado do Rio de Janeiro demonstrou, desde o incio de 1995, um forte alinhamento com o governo federal no que tange a compreenso da questo fiscal38. Assim, por iniciativa prpria, implantou diversos programas visando o saneamento de suas contas, incluindo um amplo e pioneiro programa de privatizaes, assim como iniciativas de reduo do quadro de servidores estaduais. Mas por que, a despeito das iniciativas realizadas, a situao financeira do estado no melhorou? Essa o problema bsico que o presente texto pretende ajudar a compreender.
A gesto Marcello Alencar
Durante o perodo 1995 - 1998, o estado do Rio de Janeiro era considerado lder no encaminhamento de programas de ajuste fiscal. Eleito em 1994, o Governador Marcello Alencar (PSDB) apresentava grande afinidade com o Governo Federal no que se referia questo fiscal, o que podia ser constatado na forma como Alencar alinhava-se s propostas vindas de Braslia. Em visita ao estado em janeiro de 1996, o secretrio do Tesouro Nacional, Murilo Portugal, reconhecia que o pioneirismo em definir um programa de ajuste fiscal era
38 Para maiores detalhes sobre esse entendimento ver MARE (1995).
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resultado da liderana do governador fluminense39. Tambm durante visita ao estado em janeiro de 1996, o presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB) destacou em seus discursos o empenho de Alencar pela aprovao das reformas constitucionais no Congresso Nacional40. No momento mais crtico da crise financeira dos estados, entre 1995 e 1997, enquanto todos os governadores queixavam-se ao Governo Federal das dificuldades de pagar seus compromissos, o governo fluminense complementava que as renegociaes deveriam ser condicionadas a medidas de ajuste fiscal por parte dos estados. Desta forma, era visvel um compromisso com iniciativas de ajuste promovidas pelo prprio estado. A disposio de Marcello Alencar em defender uma poltica de austeridade impressionava o Ministrio da Fazenda. Entretanto, a situao financeira do estado do Rio de Janeiro manteve-se em condio grave durante toda a gesto Alencar. Se no incio essa condio alimentava os discursos em prol do programa de ajuste no estado, no final do mandado ela serviu para questionar a eficcia dos esforos implementados, sobre os quais discutiremos mais a frente. A verdade que o imbrglio41 da negociao da dvida estadual durante o seu mandato impediu que Alencar melhorasse as estatsticas fiscais do estado. Como boa parte de sua dvida era mobiliria, ela subia drasticamente por conta dos juros internos praticados. Essa situao s poderia ser equacionada por meio da repactuao dessa dvida com o Governo Federal. Como ilustram os Grfico 1 e 2, durante esse perodo, o estado apresentou dficits primrios em todos os anos (em mdia de 33,8% da Receita Corrente Lquida - RCL), e a despesa com pessoal manteve-se bem acima do limite de 60% da RCL estabelecido pela Lei Camata42. O mesmo processo de deteriorizao pde ser observado com o tamanho da dvida (Grfico 3), que cresceu entre os anos de 1995 e 1998 influenciado pela poltica de juros elevados do Governo Federal.
39 Jornal do Brasil, 13/01/1996, Poltica, pgina 03. 40 Jornal do Brasil, 21/01/1996, Cidade, pgina 28. 41 O estado do Rio de Janeiro foi o ltimo a assinar acordo de renegociao de dvidas com o Governo Federal no mbito do Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (lei 9.496/97). A autorizao para o refinanciamento foi dada pelo Senado Federal em 29/10/1999, j na gesto de Anthony Garotinho. 42 Lei Complementar nmero 82, de 27 de maro de 1995 (Lei Camata), que estabeleceu limites de gastos totais com ativos e inativos da Administrao Pblica Direta e Indireta, estabelecendo o prazo de 3 anos para que o setor pblico se adequasse.
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Grfico 1
Estado do Rio de Janeiro - Resultado Primrio (em % da RCL) 0 -20 -40 -60
-28
-36
-32
-39
1995
1996
1997
1998
fonte: Botelho (2002). Elaborao do autor
Grfico 2
Estado do Rio de Janeiro - Gastos com Pessoal (em % da RCL) 110 100 90 80 70
102 95 95 87
1995
1996
1997
1998
fonte: Botelho (2002). Elaborao do autor
Grfico 3
Estado do Rio de Janeiro - Dvida Financeira (em % da RLR) 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00
dez/96
dez/97
dez/98
fonte: MF/STN/COREN. Elaborao do autor.
A questo dos gastos com pessoal foi um grande problema para todas as administraes estaduais durante a gesto 1995 - 1998. Mesmo que os estados no concedessem aumento salarial algum, a folha de pagamentos crescia mensalmente por conta dos benefcios institudos pela Constituio de 1988. Enquanto as altas taxas de inflao deterioravam rapidamente os salrios do funcionalismo (assim como todas as despesas do
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setor pblico), a situao no se apresentava como problemtica. Entretanto, a estabilizao monetria e a inveno dos limites aos gastos com pessoal (Lei Camata) tornou essa questo um verdadeiro impasse. Por tudo isso, a proposta de emenda constitucional da reforma administrativa era considerada prioritria por grande parte dos governadores, o que explica o fato dela ter avanado mais cedo do que outras reformas. No caso do Rio de Janeiro, o assunto era colocado no topo da agenda pelo governo estadual. Em reunio realizada em setembro de 1995, com o Presidente Fernando Henrique e outros governadores do PSDB, o governador fluminense declarou: No d para pensar em governar um estado quando a misso nmero um cuidar da folha de pagamentos43. Nesse sentido, no plano federal Alencar defendeu a reforma administrativa proposta pelo governo federal, enquanto que, no plano estadual, tentou conter os gastos com pessoal por meio do Programa de Exoneraes Incentivadas (PEI), implantado a partir de 1996. O PEI tinha como meta economizar de R$ 10 a R$ 11 milhes de reais por ms com a adeso de 15 mil funcionrios pblicos estaduais. Para implementar o PEI, o governo estadual recebeu financiamento de R$ 200 milhes da Caixa Econmica Federal (no mbito do Programa de Saneamento Financeiro e de Ajuste Fiscal dos Estados), autorizado pelo Ministrio da Fazenda em agosto de 1996. As condies do emprstimo eram prazo de 28 meses e juros de 2,5% ao ms. O recurso seria usado para financiar treinamento e promover a recolocao profissional dos servidores, por meio da criao de cooperativas que passariam a prestar servios para o estado. O prazo de adeso ao programa de exoneraes foi encerrado em 09/10/1996 e trouxe a tona um problema: segundo declaraes feitas na poca pelo secretrio de Administrao, Augusto Werneck, dos cerca de 9 mil pedidos de demisso, quase 5 mil foram feitos por funcionrios da rea de educao, sendo 4,2 mil deles professores. Embora o governo deixasse claro que pedidos de exonerao de funcionrios considerados essenciais no seriam aceitos (no caso dos professores, aqueles que efetivamente davam aulas seriam considerados essenciais), a situao causou um grande debate poltico. A Unio dos Professores Pblicos do Estado (Uppe) aproveitou a oportunidade para reiterar seus argumentos acerca do prejuzo que os baixos salrios ( poca, piso de R$ 100 mais abono de R$ 115) pagos aos professores j vinha produzindo educao pblica estadual44.
43 Jornal do Brasil, 04/09/1995, Poltica, pgina 03. 44 Segundo a Uppe, a educao pblica estadual perdia mais de 2 mil funcionrios por ano por conta dos baixos salrios. Ver Jornal do Brasil, 10/10/1996, Cidade, pgina 24.
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Ao final, foram habilitados 8.753 pedidos de exonerao, o que representava aproximadamente 5% dos 180 mil servidores estaduais estveis45, ndice de adeso semelhante ao dos programas de demisso voluntria paulista e mineiro. Isso colocava o estado do Rio de Janeiro no grupo dos estados onde iniciativas de ajuste fiscal efetivamente aconteciam, com destaque a outros estados tambm governados pelo PSDB: So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Entretanto, os 3 estados citados assinaram, entre o ano de 1997 e a primeira metade do ano de 1998, os acordos de renegociao de suas dvidas. Fora do PEI, o governo estadual tambm realizou esforos visando excluir da folha de pagamentos penses no devidas a aposentados j falecidos. Segundo o ento secretrio de administrao, Augusto Werneck, por esse motivo e at 1996, foram retirados aproximadamente 8 mil aposentados da folha46. E embora tenha sido anunciado que seriam demitidos 10 mil servidores sem estabilidade, o governo estadual acabou desistindo desses cortes. Mas o maior avano concreto do Governo Alencar foi, sem dvida alguma, o Programa Estadual de Desestatizao (PED). Em reunio do Conselho Consultivo do Banco Mundial para a Amrica Latina, realizada em setembro de 1995, os estados do Rio de Janeiro e de Minas Gerais foram citados como os que mais avanavam nesse quesito47. Conforme os planos estaduais, o PED arrecadaria entre R$ 2 e R$ 4 bilhes e atingiria 26 empresas ou concesses. Embora no tenha sido to extenso, a arrecadao do programa superou os US$ 2 bilhes. O Quadro 1 resume o PED:
45 Excluindo policiais militares e bombeiros. 46 Jornal do Brasil, 22/08/1996, Economia, pgina 15. 47 Jornal do Brasil, 22/10/1995, Informe Econmico, pgina 73.
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Quadro 1 Estado do Rio de Janeiro - Programa Estadual de Desestatizao

Empresa/Concesso data out-96 nov-96 jun-97 jul-97 jul-97 dez-97 fev-98 jul-98 categoria concesso privatizao privatizao privatizao concesso concesso privatizao concesso valor (em milhes de US$) Obs. 62,79 587 289 incluiu a seguradora do BANERJ 430 146 262 expanses a cargo do Gov. do Estado 29 240 67 39,22 2152,01 autorga foi dividida com Municpios (50%, exceto a primeira parcela)
RJ-124 CERJ BANERJ CEG RIOGS METRO-RJ CONERJ FLUMITRENS Terminal Garagem Menezes Cortes set-98 privatizao Servios de gua e Esgoto da Regio dos Lagos abr-98 concesso TOTAL fonte: BNDES e Jornal do Brasil. Elaborao do autor
Vale destacar que o processo de privatizao do Banerj, aceito por Marcello Alencar48 desde o incio da interveno federal no banco, passou pela terceirizao de sua gesto como forma de sane-lo antes de sua venda definitiva. Assim, a administrao do banco foi transferida, com autorizao do Banco Central, para o Banco Bozano Simonsen, por meio de uma licitao pblica realizada em janeiro de 1996. O processo de privatizao que se seguiu foi bastante conturbado, sendo interrompido vrias vezes por liminares. A indefinio sobre as dvidas do estado do Rio de Janeiro com o banco tambm complicou o processo, pois representava uma incerteza que certamente reduziria o preo de venda no leilo. As dificuldades foram contornadas da seguinte forma pelo gestor do Banerj: a distribuidora de ttulos foi transformada em banco mltiplo, chamado de Banco Banerj S.A., e assumiu toda a atividade bancria e a rede de agncias. J o Banco do Estado do Rio de Janeiro S.A., em interveno federal, manteve as dvidas junto ao Banco Central e os crditos de difcil recuperao, sendo a grande maioria deles junto ao prprio estado do Rio de Janeiro. Essa parte foi chamada de bad bank. Em dezembro de 1996 o Banco Central decretou a liquidao extra-judicial do bad bank, que j no exercia atividade bancria. Entretanto, para que o leilo da parte boa do banco (Banco Banerj S.A.) fosse um sucesso, era importante que a questo das dvidas do banco, concentradas no bad bank, fosse equacionada. O estado assinou, em janeiro de 1997, protocolo para o refinanciamento das
48 Diferentemente da posio do Governador Mrio Covas, que demonstrava ser contrrio a privatizao do Banespa, Alencar defendeu a venda do Banerj desde o incio de seu mandato.
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dvidas do antigo Banerj, mas a emisso (por parte da Unio) de ttulos para esse refinanciamento dependia da autorizao do Senado Federal49. Dependendo dessa definio para prosseguir com o processo de privatizao, o Banco Central preferiu viabilizar um emprstimo-ponte no valor de R$ 3,1 bilhes ao estado do Rio de Janeiro, atravs da Caixa Econmica Federal. Garantido pela Unio, o recurso permitia que o estado assumisse dvidas do banco, reduzindo as incertezas que dificultariam a venda do Banco Banerj S.A. Entretanto, a aprovao do emprstimo-ponte pelo Senado ocorreu em 24/06/1997, apenas dois dias antes da data do leilo, o que pode explicar o baixssimo gio obtido (SALVIANO JUNIOR, 2004). O estado tambm foi pioneiro nas articulaes visando obter recursos externos para seus programas de modernizao administrativa e fiscal, embora alguns financiamentos tenham demorado para serem autorizados pelo Senado Federal. Ainda antes da instituio do PNAFE, o governo fluminense j negociava com o BID um emprstimo de US$ 41,9 milhes para financiar a reforma de seus mecanismos de arrecadao tributria, ainda no primeiro semestre de 1996. Na prtica, o Senado aprovou, por meio da Resoluo 91/97 (de 24/06/1997), cerca de US$ 24 milhes para o estado do Rio de Janeiro. J o Banco Mundial (Bird), em meio a elogios feitos s iniciativas de desestatizao e de enxugamento do quadro de servidores realizadas pelo estado, apresentava em setembro de 1996 o Rio de Janeiro como um dos primeiros estados aptos a receber recursos, na ordem de US$ 300 milhes, para projetos de saneamento fiscal e reforma do estado. Apenas em janeiro de 1998 o Senado autoriza a referida operao, por meio da Resoluo 8/98 (posteriormente alterada pela RSF 17/98). O valor autorizado foi de U$ 250 milhes, que deveriam ser pagos em 18 prestaes semestrais e consecutivas, com juros iguais a taxa LIBOR acrescida de 0,5% ao ano50. No BIRD, esse projeto foi aprovado em 17/07/1997 e era chamado pela sigla LOAN 4211-BR (BIRD, 2003). O programa do Bird previa novos emprstimos, estes tradicionais, para estados que estivessem dispostos a privatizar seus bancos estaduais, implementassem programas de desestatizao e realizassem esforos claros de ajuste fiscal. No caso do Rio de Janeiro, considerado modelo nesses requisitos, o valor desse novo emprstimo poderia ser de aproximadamente US$ 170 milhes, mas ele no foi realizado durante a gesto de Alencar. Como j foi dito, a dificuldade em chegar a um acordo definitivo sobre o refinanciamento das dvidas estaduais impediu a melhora dos indicadores fiscais do Rio de Janeiro durante a gesto Alencar. Embora o governo estadual fosse muito prximo do
49 Essa emisso s ocorre em 31/05/1998. 50 Para maiores detalhes ver RSF 17/98, disponvel em <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/legisla>.
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Presidente Fernando Henrique, assim como de boa parte dos altos funcionrios de Braslia, e as negociaes acontecessem, o acordo no saa. Sem o acordo, a situao financeira fluminense se agravava a cada ms, levando o estado a emitir diversas vezes ttulos visando obter recursos para rolar sua dvida mobiliria. Durante o perodo 1995 1998, foram 8 operaes desse tipo autorizadas pelo Senado Federal, conforme mostra o Quadro 2. A falta de soluo definitiva para o problema fez com que o estado enfrentasse dificuldades para pagar o 13 salrio dos servidores nos anos de 1996 e 1997.
Quadro 2 Estado do Rio de Janeiro Autorizaes do Senado Federal (1995 a 1998)

Data 16/12/98 17/06/98 12/03/98 29/01/98 10/12/97 23/09/97 02/09/97 02/09/97 02/09/97 02/07/97 24/06/97 Descrio autoriza emprstimo de R$ 296,2 milhes junto ao Banco do Brasil para RSF 104 compensao parcial das perdas decorrentes do Fundef no exerccio de autoriza a emisso de LFTRJ a fim de refinanciar dvida a vencer nos RSF 52 meses 07, 08, 09, 10, 11 e 12 de 1998 altera a RSF 8/98 autoriza operao de crdito junto ao Bird no valor de US$ 250 milhes, RSF 8 destinado ao financiamento da Reforma do Estado eleva temporariamente os limites e autoriza a emisso de LFTRJ a fim de RSF 129 refinanciar dvida a vencer nos meses 01, 02, 03, 04, 05 e 06 de 1998 concede autorizao global aos estados para contratar subemprstimo com RSF 91 a CEF no mbito do PNAFE (BID) - para o RJ foi autorizado R$ 24 eleva temporariamente os limites e autoriza operao de crdito de R$ 160 RSF 81 milhes junto ao Bndes a serem investidos no Metro-RJ (expanso) eleva temporariamente os limites e autoriza operao de crdito de R$ RSF 80 56,9 milhes junto ao Bndes a serem investidos no Metro-RJ eleva temporariamente os limites e autoriza a emisso de LFTRJ a fim de RSF 79 refinanciar dvida a vencer nos meses 09, 10, 11 e 12 de 1997 eleva temporariamente os limites e autoriza a emisso de LFTRJ a fim de RSF 65 refinanciar dvida a vencer nos meses 07 e 08 de 1997 RSF 61 RSF 17 Nmero
autoriza operao de crdito no valor de R$ 3,08 bilhes junto a CEF eleva temporariamente os limites da CDRJ e autoriza operao de crdito 21/01/97 RSF 1 de at R$ 150 milhes junto ao Bndes a serem investidos no Porto de autoriza a emisso de LFTRJ a fim de refinanciar dvida a vencer nos 19/12/96 RSF 110 meses 01, 02, 03, 04, 05 e 06 de 1997 autoriza a emisso de LFTRJ a fim de refinanciar dvida a vencer nos 20/06/96 RSF 46 meses 07, 08, 09, 10, 11 e 12 de 1996 autoriza a emisso de LFTRJ a fim de refinanciar dvida a vencer nos 13/12/95 RSF 65 meses 01, 02, 03, 04, 05 e 06 de 1996 autoriza a emisso de LFTRJ a fim de refinanciar dvida a vencer nos 29/06/95 RSF 30 meses 07, 08, 09, 10, 11 e 12 de 1995 fonte: Senado Federal. Elaborao do autor.
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Mas por que o governo estadual e o Ministrio da Fazenda demoraram tanto para fechar um acordo? Um dos problemas era, contraditoriamente, resultado do prprio avano do PED fluminense. Quando a Lei 9.496/97 aprovada, em 11/09/1997, pautando as renegociaes com os estados, o Rio de Janeiro j tinha privatizado boa parte de suas estatais, conforme j pudemos verificar no Quadro 1. Assim, no era possvel transferir esses ativos para o Governo Federal, como forma de pagamento dos 20% exigidos no ato da assinatura do contrato. Sem essa condio, o estado teria que aceitar pagar juros mais altos (7,5% ao ano em contraste com os 6,0% ao ano) ou pagar em dinheiro aproximadamente R$ 2 bilhes (ou 20% de R$ 10 bilhes), o que era, obviamente, impossvel. Em meados de 1998, na iminncia da campanha eleitoral, a imprensa local anunciou que o governo estadual e a Unio haviam chagado a um acordo51. A dvida estadual seria mesmo refinanciada em 30 anos, a juros anuais de 7,5%. O estado pagaria apenas 10% da dvida no ato, e se comprometia a aumentar a arrecadao tributria e reduzir as relaes dvida/receita e folha de pagamentos/receita. Entretanto, no houve resoluo alguma do Senado que autorizasse esse refinanciamento. Segundo declaraes do ento Ministro da Fazenda, Pedro Malan, o estado teria assinado o acordo, mas no havia enviado ao Banco Central a documentao necessria para detalhar o programa de ajuste fiscal52. O caso fluminense era especial, em vrios sentidos. Outro dos aspectos que fizeram da reforma do estado no Rio de Janeiro peculiar foi o impacto das reformas federais na sociedade local, em especial na carioca. Isso por que o Rio de Janeiro o estado com o maior nmero de funcionrios pblicos federais do Pas (cerca de 21% do total), e as primeiras reformas efetivamente implementadas pelo governo federal atingiram em cheio essa categoria. Antes mesmo dos efeitos das reformas constitucionais de 1998, vale lembrar que o pacote fiscal anunciado no final de 1997 pelo governo federal, entre outras coisas, congelou os salrios e aposentadorias de servidores da Unio, cortou benefcios e vantagens salariais, anunciou a demisso de 33 mil servidores no estveis, extinguiu 70 mil cargos, limitou a R$ 24 o auxlio para pagamento de planos de sade dos servidores, extinguiu a incorporao das comisses aos salrios e aumentou o desconto do Imposto de Renda na Fonte. Nenhum outro estado enfrentou uma categoria to articulada e convencida de que as reformas prejudicariam seus interesses, o que certamente se refletia na opinio pblica acerca do assunto e contaminava as preferncias dos servidores estaduais. fato que nenhum outro
51 Jornal do Brasil, 24/06/1998, Editorial, pgina 08. Jornal do Brasil, 25/06/1998, Economia, pgina 18. 52 Jornal do Brasil, 29/10/1998, Economia, pgina 22.
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governador enfrentou tantos questionamentos jurdicos quanto Marcello Alencar. Em artigo publicado no Jornal do Brasil em 14/10/1996, o governador desabafava:
Preocupa-me, entretanto, o uso descriterioso (e a multiplicao de instncias usuais ou legitimadas) destes meios de controle, pelo fato de se prestarem apropriao de contrapoderes inconseqentes e infensos ao dilogo, a bloquear as aes do Poder Executivo. As obras e servios inadiveis frustram-se e se interrompem indefinidamente, merc de impugnaes sumrias, liminares e medidas cautelares, as mais das vezes antepondo-se o formalismo e a processualstica s exigncias e premncias do interesse pblico, vindo a ser, afinal, realizadas a custos financeiros e sociais muito superiores aos previstos. A presuno de legalidade e veracidade dos atos administrativos reiteradamente desconsiderada, invertendose em favor de entidades sem a menor representatividade e at de particulares, cumulados com medidas excepcionais sem a audincia da administrao.
Reforando a idia de que o estado foi uma caixa de ressonncia para crticas ao reformista do governo federal, destaco que nas eleies de 1998, embora tenha vencido no primeiro turno, o Presidente Fernando Henrique Cardoso perdeu no estado do Rio de Janeiro para o ento candidato do Partido dos Trabalhadores, Luiz Incio Lula da Silva, grande crtico dos programas de privatizao e de reforma administrativa. Ciente desse contexto, Alencar optou por investir em obras como forma de recuperar capital eleitoral. Se por um lado a no assinatura do acordo de refinanciamento da dvida era um pssimo negcio para o estado, por outro deixou as receitas das privatizaes disponveis para serem usadas em investimentos. E embora essa opo tivesse sido tomada em boa parte por questes conjunturais (j que bem provvel que Alencar aceitasse usar os recursos da privatizao para quitar dvida se isso, por si s, tivesse resolvido o impasse em torno do acordo da dvida estadual), no incio de 1998 o governo estadual inaugurava 3 obras por semana53. Contando tambm com recursos do BNDES e do BID, Alencar estendeu o Metro at Copacabana (ao custo de R$ 650 milhes, sendo R$ 320 milhes do BNDES), reformou 6 hospitais e construiu outros 2 (com recursos da privatizao da CEG e da Cerj), reformou 250 escolas na Baixada Fluminense, urbanizou 4 bairros por meio do Projeto Baixada Viva (ao
53 Jornal do Brasil, 15/03/1998, Poltica, pgina 05.
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custo de US$ 180 milhes, financiado pelo BID), construiu a rodovia Via Light, recuperou e pavimentou rodovias, entregou casas populares, entre outras obras. Mas o desgaste poltico do governador era definitivo, e nem mesmo uma grande quantidade de obras era capaz de reverter a situao. Camadas importantes da sociedade local, em especial os servidores pblicos federais e estaduais, aposentados e pensionistas questionavam os resultados das iniciativas modernizadoras implementadas. Para elas, a viso era claramente a de um sacrifcio sem sentido. Apesar do Plano de Exoneraes Incentivadas (PEI), o estado continuava gastando mais de 80% da Receita Corrente Lquida com pessoal (grfico 2). Os dficits primrios ainda eram recorrentes (grfico 1) e a relao entre a dvida e a receita continuava entre as mais altas do Pas (tabela 3). Apesar do programa pioneiro de privatizao, o governo federal insistia que o estado teria que pagar juros mais altos para renegociar sua dvida, j que no dispunha de ativos suficientes para quitar 20% do financiamento no ato da assinatura. Com isso, a renegociao no saia, o que mantinha as finanas do estado em pssima condio. Contribuindo para a deteriorizao dos indicadores financeiros do estado, a economia nacional passava por um momento de acentuada desacelerao, que se refletiu, no final de 1998, na menor variao anual do PIB desde 1995 (0,13%, segundo dados do IBGE). Como j citamos, as altas taxas de juros praticadas pelo governo federal prejudicavam o estado, na medida em que ele ainda no havia equacionado em definitivo a questo de sua dvida mobiliria. A despeito desse contexto, a receita tributria fluminense cresceu, entre 1995 e 1998) aproximadamente 40%, contra um crescimento real do PIB nacional de 10,28%.
Grfico 4
Estado do Rio de Janeiro - Receitas Tributrias (1995 1998) 8000000 6000000 4000000 2000000 0
1995
1996
1997
1998
fonte: Ministrio da Fazenda/STN. Elaborao do autor.
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O quadro desanimador fez com que Marcello Alencar desistisse de ser candidato a reeleio. Isolado, preferiu lanar a candidatura do vice-governador Luis Paulo Correa da Rocha. Como as pesquisas j apontavam, Luis Paulo ficou de fora do segundo turno, obtendo apenas 15,51% dos votos vlidos no primeiro turno. Derrotado e em final de mandato, Alencar consegue a autorizao (RSF 104/98), com o apoio do Presidente Fernando Henrique, para realizar emprstimo junto ao Banco do Brasil, no valor de R$ 296,2 milhes, referente a compensao parcial de perdas decorrentes da implantao do FUNDEF. As iniciativas do governo Alencar foram fruto de suas preferncias e de seu entendimento acerca do tema do ajuste fiscal. Mesmo sem estar compromissado com determinadas iniciativas de ajuste (j que no assinou contrato de renegociao de dvidas com a Unio), escolheu faz-las. No entanto, no obteve os resultados desejados; terminou o mandato deixando o estado com indicadores fiscais ainda preocupantes.
Consideraes finais
verdade que o estudo do presente caso no nos permite concluses definitivas. Entretanto, entendo que ele bastante frtil em nos sinalizar que h mais coisas entre as regras e os resultados fiscais. A forma como as iniciativas de reforma fiscal foram conduzidas diferenciam-se em cada caso, e importam na definio dos resultados dos programas de ajuste, assim como as regras fiscais. A grande diferena parece ser que, enquanto as regras fiscais tm uma dimenso externa (j que surgem de fora) e seus efeitos podem ser estudados sem que muita ateno seja dispensada conjuntura interna do estado, a conduo da reforma s pode ser compreendida por meio do estudo de cada caso. No caso fluminense, as iniciativas de ajuste fiscal enfrentaram forte oposio de uma parcela importante da sociedade local, em especial dos servidores pblicos federais e de membros do poder judicirio. Embora essa oposio tenha ocorrido tambm em outros estados, no Rio de Janeiro havia um complicador: a preferncia do governo estadual em levar adiante um projeto de ajuste pioneiro e no-induzido pelo governo federal inflamou ainda mais seus crticos. Sentindo a queda em sua popularidade e prevendo dificuldades eleitorais futuras, os membros do governo estadual optam por investir em obras, utilizando em boa parte recursos provenientes das privatizaes realizadas. Com a inveno da Lei 9.496/97, essa opo dificultou ainda mais o acordo de renegociao da dvida fluminense, j que os recursos (ou
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os ativos privatizveis) deveriam ser usados para o abatimento de 20% da dvida no ato da repactuao junto Unio, criando um impasse que ficou sem soluo. Sem o acordo, o estado continuava sendo obrigado a rolar sua dvida no mercado, emitindo Letras Financeiras e pagando juros muito altos. O resultado era evidente, em especial sobre o estoque da dvida financeira e sobre os resultados primrios do governo estadual. Como os indicadores fiscais do estado no apresentavam melhora (basicamente em funo da ausncia da renegociao da dvida mobiliria fluminense), a oposio conseguiu recrutar novas vozes com certa facilidade. Percebendo o agravamento da sua situao poltica, o governo estadual abandona algumas iniciativas, inclusive a de demitir 10 mil servidores no estveis, como forma de tentar reduzir a deteriorizao de sua popularidade. O presente estudo, embora preliminar, indica que, embora tenha havido pioneirismo e determinao de Alencar em levar a cabo um amplo programa de saneamento fiscal, ele fracassou em melhorar as condies das finanas do estado. Em consonncia com a hiptese maior que ilumina as minhas reflexes, acredito que a conduo das reformas fiscais no estado do Rio de Janeiro sofreu com deficincias na sua capacidade institucional decorrentes da baixa qualidade da burocracia no estado. Esta explicao preliminar apoiada nos resultados presentes no relatrio do PNAGE para o estado do Rio de Janeiro, que apontou que um dos maiores problemas do estado reside no tema Recursos Humanos; mais especificamente em uma crtica falta de qualificao do funcionalismo (PNAGE, diagnstico do estado do Rio de Janeiro).
O CASO DO ESTADO DE MINAS GERAIS Como j foi citado, a pesquisa sobre o caso mineiro ainda encontra-se em uma fase preliminar, focada no levantamento de textos, pesquisa em jornal e levantamento de dados. Entretanto, para apresentar parte dos dados levantados, optei por seguir a mesma configurao na qual os dados sobre o estado do Rio de Janeiro foram apresentados. Nesse sentido, os grficos 5, 6 e 7 apresentam as condies do resultado primrio, das despesas com pessoal e do endividamento mineiro54 entre os anos de 1995 e 1998.
Grfico 5
54
No caso do endividamento os dados so referentes aos anos de 1996, 1997 e 1998.
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Estado de Minas Gerais - Resultado Primrio (em % da RCL)
10 0 -10 -20 -30 -40 -21
1995
1996
1997
1998
-36
fonte: Botelho (2002). Elaborao do autor Grfico 6

Estado de Minas Gerais - Despesa com Pessoal (em % da RCL)
56 54 52 50 48 46
54 50 51 49
1995
1996
1997
1998
fonte: Botelho (2002). Elaborao do autor Grfico 7

Estado de Minas Gerais - Dvida Financeira (em % da RLR) 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00
3,14 2,19 2,38
dez/96
dez/97
dez/98
fonte: MF/STN/COREN. Elaborao do autor.
Durante esse primeiro perodo, Minas Gerais apresentou pequenos supervits primrios nos anos de 1996 e 1997, embora tenha havido uma considervel piora desse indicador no ano de 1998. J com relao aos gastos com pessoal, o estado encontrava-se adequado s regras ento vigentes, que limitavam tais despesas 60% da Receita Corrente Lquida. Entretanto, como todos os estado brasileiros, a conjuntura formada pela estabilidade monetria, pela poltica monetria do Governo Federal, e pelo desempenho da atividade
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econmica pressionavam o estoque da dvida, que no caso mineiro cresceu consideravelmente no perodo, chegando a 3,14% da RLR em 1998. Governado por Eduardo Azeredo (PSDB) entre 1995 e 1998, o governo estadual tambm comprometeu-se com o andamento das reformas, embora no tenha sido considerado to exemplar nesse quesito quanto o governo do estado do Rio de Janeiro. Como j foi citado, o fraco desempenho da atividade econmica durante o perodo no contribui para que as receitas do estado crescessem na mesma proporo em que cresciam as despesas. Conforme demonstra o Grfico 8, as receitas tributrias de Minas Gerais tiveram um crescimento nfimo entre os anos de 1997 e 1998.
Grfico 8
Estado de Minas Gerais - Receitas Tributrias (1995 1998) 8000000 6000000 4000000 2000000 0 1995 1996 1997 1998
fonte: Ministrio da Fazenda/STN. Elaborao do autor
Paralisado pelo endividamento crescente, o estado assinou o contrato de renegociao de sua dvida com o Tesouro Nacional em 18/02/1998, a uma taxa de 7,5% ao ano (com a correo de praxe, pelo IGP-DI), operao esta que foi autorizada pela RSF 44/98. Tal taxa, superior aos 6% ao ano acordados pela maioria dos outros estados, foi resultado do pagamento de apenas 10% da dvida no ato da renegociao, conforme as normas estabelecidas pela lei 9496/97. Segundo Rianni & Andrade (2002:09), a renegociao trouxe poucos benefcios (...) alm de incorporar ao estoque da dvida uma srie de outros passivos relativos ao saneamento dos bancos estaduais, passou a retirar do fluxo de receita do estado parcelas significativamente maiores do que as que vinham sendo pagas anteriormente. Pelo acordo de renegociao, o Tesouro Nacional assumiu uma dvida no valor de R$ 11.827.540.208,92, sendo que R$ 11.353.243.881,84 eram referentes dvida mobiliria em Letras Financeiras do Tesouro Estadual, vencidas e no pagas. Outros R$ 40.596.059,64 eram referentes a saldos devedores de contratos firmados com o Banco do Brasil no mbito do voto nmero 63/97 do CMN. Ainda, R$ 281.843.159,03 eram referentes a contratos firmados com 221
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a Caixa Econmica Federal, no mbito do voto nmero 162/95 do CMN. Por fim, R$ 151.857.108,41 eram referentes a saldos devedores com vrias instituies financeiras privadas (RIANNI & ANDRADE, 2002). No mesmo dia em que o Senado Federal autorizou a renegociao da dvida mineira (RSF 44/98), foi tambm autorizado, por meio da RSF 45/98, a contratao de uma operao de crdito no valor de R$ 4.344.336.000,00 no mbito do Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados. Esses recursos foram utilizados para sanear as instituies financeiras do estado, para posterior privatizao. De fato, ainda na gesto Azeredo, o Credireal (vendido para o BCN em 1997) e o Bemge ( vendido em 14/09/1998) foram privatizados, sendo que as vendas renderam aos cofres do estado R$ 130 milhes e R$ 583 milhes, respectivamente. Ainda, a Companhia de Armazns e Silos de Minas Gerais (CASEMG) foi federalizada, sendo que seu valor somou-se aos recursos que abateram 10% da dvida total no ato do contrato de renegociao. Quanto Companhia de Energia de Minas Gerais (CEMIG), sua privatizao j havia ocorrido em 1997. Entretanto, nesse caso o governo estadual optou pela venda de 33% das aes ordinrias (ou 14,42% do capital total). A operao foi concluda em 29/05/1997 e arrecadou 1,13 bilhes, ou 29% acima do preo em Bolsa na ocasio55. Mas foram alguns aspectos contidos no contrato de renegociao da dvida mineira que formataram o contexto nada amistoso das relaes entre o governo estadual e federal durante a gesto seguinte (1999 2002). O citado contrato determinava que o montante a ser pago como servio da dvida refinanciada deveria ser de 6,79% da Receita Lquida Real at novembro de 1998, 12% em dezembro de 1998, 12,5% durante os meses de 1999 e 13% a partir de 2000. O problema foi que em janeiro de 1999, quando Itamar Franco assume o governo mineiro, foi justamente quando os encargos com a dvida passaram a 12% da RLR. Os problemas fiscais do estado se tornaram maiores durante a gesto Itamar Franco, que optou por confrontar o Governo Federal no mbito desse tema. Em 1999 a situao financeira do estado piora, como efeito da alta do IGP-DI (decorrente da desvalorizao cambial). Corrigido o estoque da dvida mineira, os 7,5% ao ano de juros (somados s amortizaes) geravam servios em valores superiores aos 12,5% da RLR estabelecidos como piso e teto para tais encargos. Assim, o valor que superava tal teto era incorporado ao estoque da dvida. Isso explica o considervel aumento da dvida mineira no ano de 1999 (17,8 bilhes em 1998 para 22,08 bilhes em 1999).
55
Ver Jornal Estado de Minas, 12/11/1999, pgina 7.
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Em 2002, Acio Neves foi eleito governador, refletindo a adeso do eleitorado mineiro a um programa de governo mais comprometido com o saneamento das contas pblicas. Desde ento, Acio iniciou um programa chamado de Choque de Gesto, que tem conseguido melhorar os indicadores fiscais do estado. O presente trabalho continuar o estudo do caso de Minas Gerais, aprofundando mais sobre a gesto 1995 1998 e avanando sobre a atual gesto (2002 2005).
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GVPESQUISA

REFORMA DO ESTADO, FEDERALISMO E ELITES POLTICAS: O GOVERNO LULA EM PERSPECTIVA COMPARADA

FERNANDO LUIZ ABRUCIO MARIA RITA LOUREIRO

Acompanhamento de matrias de jornais Anlise dos dados colhidos Elaborao do paper

Acompanhamento de matrias de jornais Anlise dos dados colhidos Elaborao do paper

Avaliao do novo padro de relaes financeiras entre os entes federativos

Fernando Luiz Abrucio Maria Rita Loureiro

Fonte: OCDE, 1998.

1.Arranjos institucionais e reformas

2. Instituies, issues e atores relevantes

2.1. Executivo e burocracias no processo de reformas

2.2.Governadores: atores relevantes na democratizao e nas reformas

2.3. O Congresso e as reformas

2.4.Judicirio e reformas no Brasil recente

2.5. Empresariado e sindicatos nos processos de reformas

Concluso: esboo provisrio do modelo terico

Quadro 1 Elementos do Jogo Poltico Elementos Constitutivos

Poder poltico, poder econmico

Regras formais e informais Agendas, recursos, identidade

COUTO & ABRUCIO, 2003: 272.

PAPER II TRAJETRIA DA REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL: CONDICIONANTES DO SUCESSO DO GOVERNO LULA

Breve balano da literatura sobre reforma da Previdncia no Brasil

A trajetria da reforma no governo Lula: negociao entre os atores

A definio do projeto de reforma na negociao com os governadores

Tabela - Comparao entre medidas propostas e aprovadas pelo governo Lula

Proposta do governo Lula

Texto final aprovado na Cmara

Paridade entre ativos e inativos

Proposta do governo Lula

Texto final aprovado na Cmara

Regra de transio para aposentadoria proporcional

Idem, mas redutor de 3,5% at 2005, e de 5% s a partir de 2006.

PAPER III OS CAMINHOS DA REFORMA TRIBUTRIA : PROJETOS E IMPASSES DE FHC A LULA

Cristiane Kerches da Silva Leite Kssia Caldeira

O sistema tributrio trazido pela Constituio de 1988 65

Principais etapas do processo reformista desde a Constituio de 1988

Participao de cada nvel de governo nas receitas tributrias disponveis (1978-2000).

Antecedentes histricos da Reforma Tributria do Governo Lula.

A Reforma Tributria do Governo FHC.

A Reforma Tributria do Governo Lula

A tramitao na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados (CCJ).

A tramitao na Comisso Especial da Cmara dos Deputados (CESP).

Quadro 1: As principais alteraes entre a 1 e a 2 verso do relatrio preliminar Pontos

Desonerao dos Investimentos

estimular a produo, atendendo a presses governadores, dos empresrios. implicar

1. Autorizava os estados e municpios a 2.

A discusso em 1 turno no plenrio da Cmara.

Quadro 2 Principais pontos de crtica do texto da Reforma Tributria levantados no Congresso 86

Quadro 3 Principais emendas sofridas pela PEC na Cmara dos Deputados

Mantido o dispositivo. (Sim: 106; No: 293; Abst.: 1: Total: 400).

Rejeitada a Emenda. (Sim: 67; No: 241; Abst.: 0; Total: 308).

identificao de pessoas fsicas e jurdicas

No: 245; Abst.: 0; Total: 313).

contribuintes, impedindo que as contribuies

sociais tenham base de clculo comum aos

Rejeitada a Emenda. (Sim: 76; No: 281; Abst.: 1; Total: 358).

recursos da Unio. Na forma atual da emenda aglutinativa do relator

(no. 27), a Cide dos combustveis teria sua

Aglutinativa no. 75, que tinha o objetivo de

A tramitao no Senado Federal.

A estratgia de trs etapas da reforma tributria

Quadro 4: Principais propostas e mudanas na rea tributria entre 1988 e 2005

para bens de capital; fim do ICMS sobre

Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de