O Brasil e As Operacoes de Manutencao Da Paz Nas Nacoes Unidas

O BRASIL E AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim Secretrio-Geral Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)
Diretor
Embaixador Fernando Guimares Reis
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br
O Instituto Rio Branco (IRBr), criado em abril de 1945, rgo do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e tem como finalidade o recrutamento, a formao e o aperfeioamento dos diplomatas brasileiros. O IRBr organiza, regularmente, o Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, e mantm o Curso de Formao, o Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE). Setor de Administrao Federal Sul Quadra 5, Lote 2/3 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3325 7000 /5/6 Site: www.mre.gov.br/irbr
Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura
O BRASIL E AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS

XXXVII Curso de Altos Estudos
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)
Braslia 2005
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br E-mail: pub1icacoes@funag.gov.br
Capa: Tomie Ohtake Sem Ttulo, 1965. leo sobre tela, 156 x 117,5 cm
Equipe Tcnica Coordenao: CLAUDIO TEIXEIRA ELIANE MIRANDA PAIVA Assistente de Coordenao e Produo: ARAPU DE SOUZA BRITO Prog. Visual e Diagramao: PAULO PEDERSOLLI
Impresso no Brasil 2005 F684b Fontoura, Paulo Roberto Campos Tarrisse da. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas / Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura. Braslia : FUNAG, 1999. 448 p.; 225 cm. (Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco) ISBN 85-87480-01-4 Inclui bibliografia 1. Nao Unidas. 2. Paz. 3. Mediao Internacional. 4. Brasil Relaes Militares Exteriores. I. Fundao Alexandre de Gusmo. II. Ttulo. III. Srie. CDD-241.231 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907
Sumrio
NDICE DE TABELAS ..................................................................... 11 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ............................................. 13 INTRODUO ................................................................................. 23
CAPTULO I
RETROSPECTIVA HISTRICA ......................................................... 37 A Liga das Naes e sua experincia na manuteno da paz e da segurana internacionais ................................................................. 41 Origens ........................................................................................... 41 Descrio do sistema de segurana coletiva do Pacto da Liga das Naes ........................................................................ 43 A proposta de dotar a Liga das Naes de meios coercitivos ...................................................................................... 44 A experincia da Liga das Naes na manuteno da paz ................... 46 As Naes Unidas e sua experincia na manuteno da paz e da segurana internacionais ................................................................. 52 Origens ........................................................................................... 52 Descrio do sistema de segurana coletiva da Carta das Naes Unidas ............................................................................... 53 O surgimento da Guerra Fria e suas conseqncias para a atuao das Naes Unidas no campo da paz e da segurana internacionais ..... 58 O fracasso da Comisso de Estado-Maior ....................................... 60
A Resoluo Unidos para a Paz .................................................... 62 As operaes de manuteno da paz das Naes Unidas de 1948 a 1987 .............................................................................. 65 A base jurdica das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ............................................................................... 70 Repercusso dos aspectos financeiros das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas .......................................... 72 As operaes de manuteno da paz fora do mbito das Naes Unidas ............................................................................... 75
CAPTULO II
OPERAES DE MANUTENO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES OU DE SEGUNDA GERAO ........................................................ 83 Fatores condicionantes .................................................................... 84 Caractersticas das operaes de manuteno da paz multidisciplinares das Naes Unidas ou de segunda gerao ........... 95 Evoluo dos fundamentos das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ......................................................................... 95 O consentimento das partes em conflito .......................................... 95 O no-uso da fora ......................................................................... 99 O no-uso da fora nas misses de observao ............................... 99 O no-uso da fora nas foras de paz ........................................... 102 A imparcialidade .............................................................................. 104 O voluntariado dos pases que contribuem com pessoal .................. 106 Comparao entre as operaes de manuteno da paz clssicas das Naes Unidas e as multidisciplinares .................................... 107
Principais atores ............................................................................. 109 O papel do Conselho de Segurana das Naes Unidas .................. 109 O papel da Assemblia Geral das Naes Unidas ........................... 113 As misses civis criadas pela Assemblia Geral das Naes Unidas ..... 113 Aprovao dos oramentos das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ......................................................................... 116 A capacidade normativa da Assemblia Geral das Naes Unidas .... 117 O Secretrio-Geral das Naes Unidas e o Secretariado da Organizao ............................................................................... 119 O papel dos pases que contribuem com pessoal ............................ 123 Reembolso por pessoal cedido ........................................................ 124 Reembolso pelo uso de equipamento do contingente e de bens de consumo .................................................................................... 125 Indenizaes por morte e invalidez .................................................. 127 As demais instncias do sistema das Naes Unidas ..................... 128 As Organizaes No-Governamentais .......................................... 129 Retrospectiva das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas de 1988 a 1999 ................................................................... 133
CAPTULO III
A SITUAO ATUAL E AS PRINCIPAIS TENDNCIAS DAS OPERAES DE PAZ .................................................................... 143 Operaes de manuteno da paz robustas, operaes de restaurao da paz e operaes de apoio paz .............................. 144 Tentativas de aprimorar a capacidade de resposta das Naes Unidas ... 148
O sistema de Pronto Emprego das Naes Unidas ......................... 151 Quartel-General de Misso Rapidamente Desdobrvel ....................... 159 Brigada de Pronto Emprego ............................................................ 161 Fora Ibero-Americana de Paz ........................................................ 163 Fora Lusfona de Paz ................................................................... 165 Cooperao com organismos regionais ............................................ 168 Organizao do Tratado do Atlntico Norte e Unio da Europa Ocidental ............................................................................ 177 A Organizao dos Estados Americanos ......................................... 188 Perspectivas sobre a atuao dos organismos e arranjos regionais na manuteno da paz e da segurana internacionais ....... 191 Aprimoramento da capacidade dos pases africanos para participar de operaes de manuteno da paz .............................................. 193 Iniciativa Africana de Resposta a Crises dos Estados Unidos da Amrica ..................................................................................... 196 Aprimoramento das Capacidades Africanas de Manuteno da Paz da Frana .......................................................................... 198 Inicitiva Africana de Manuteno da Paz do Reino Unido ................ 199 Foras Multinacionais ...................................................................... 200
CAPTULO IV
PARTICIPAO DO BRASIL NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS ..................................................... 209 Retrospectiva da participao do Brasil em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas .......................................... 210
Pioneirismo ..................................................................................... 211 O Brasil nas operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ... 214 O Brasil nas Foras Multinacionais autorizadas pelas Naes Unidas ..219 Grupo de Trabalho Interministerial sobre Operaes de Paz ............. 221 Cesso de militares brasileiros em operaes de manuteno da paz ... 223 Participao de oficiais brasileiros em postos de chefia nas operaes de manuteno da paz das Naes Unidas .................... 229 Cesso de oficiais brasileiros para o Departamento de Operaes de Manuteno da Paz do Secretariado das Naes Unidas ............ 231 Cesso de observadores policiais para as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ............................................................. 234 Cesso de peritos eleitorais para as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas .................................................................. 238 Questes de segurana: morte e invalidez de brasileiros em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas .................... 243 Legislao brasileira sobre as operaes de manuteno da paz ...... 247 Participao do Brasil nos esforos de criao de uma capacidade de reao rpida nas Naes Unidas .............................................. 254 Participao do Brasil no sistema de Pronto Emprego das Naes Unidas ............................................................................... 255 Propostas de aprimoramento do sistema de Pronto Emprego fora do mbito das Naes Unidas .................................................. 258 Participao no Grupo de Amigos do Desdobramento Rpido e no Quartel-General de Misso Rapidamente Desdobrvel .................. 261 Aprimoramento da capacidade dos pases africanos na rea de operaes de manuteno da paz ................................................. 263
Repercusso na imprensa nacional da participao brasileira em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas .................... 265 Participao do Brasil em atividades de consolidao da paz ........... 269 A poltica externa brasileira e as operaes de manuteno da paz ... 273 CONCLUSO ................................................................................. 279 ANEXO .......................................................................................... 309 BIBLIOGRAFIA ............................................................................... 403
ndice de Tabelas
TABELA N 1 Intervenes da Liga das Naes ou da Conferncia dos Embaixadores .......................................... 48, 49 e 50 TABELA N 2 Operaes de manuteno da paz das Naes Unidas de 1948 a 1987 ................................................ 66 e 67 TABELA N 3 Comparao entre as operaes de manuteno da paz e clssicas e as multidisciplinares ........................................... 108 TABELA N 4 Operaes de manuteno da paz das Naes Unidas de 1988 a 1999 .............................. 134, 135, 136 e 137 TABELA N 5 Organismos regionais, sub-regionais e globais consultados pelas Naes Unidas ...................................173, 174 e 175 TABELA N 6 Foras multinacionais criadas sob a gide das Naes Unidas ...................................................... 202, 203, 204 e 205 TABELA N 7 Participao brasileira nas operaes de manuteno da paz das Naes Unidas de 1957 a 1999 ..................... 215, 216 e 217 TABELA N 8 Nmero de militares que participaram das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas de 1989 a 1999 .............. 224 TABELA N 9 Oficiais brasileiros que exerceram cargos de chefia nas operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ..... 229 TABELA N 10 Oficiais cedidos gratuitamente ao Departamento de Operaes de Manuteno da Paz do Secretariado das Naes Unidas ............................................................................... 232 TABELA N 11 Nmero e origem dos policiais militares brasileiros que participaram das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ............................................................................... 236
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PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA
TABELA N 12 Participao de peritos eleitorais brasileiros em operaes de manuteno da paz e de verificao eleitoral das Naes Unidas ............................................................................... 240 TABELA N 13 Militares e policiais brasileiros falecidos nas operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ..................................... 244 TABELA N 14 Indenizao por morte ou invalidez de brasileiros em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas ............... 245
Lista de Abreviaturas e Siglas

AALCC ABC ACABq Comit Jurdico Consultivo Afro-Asitico Agncia Brasileira de Cooperao Comisso Consultiva para Assuntos Administrativos e Oramentrios Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados Fora Africana de Resposta a Crises Iniciativa Africana de Resposta a Crises Assemblia Geral das Naes Unidas Agncia Internacional de Energia Atmica Academia Nacional de Segurana Pblica de El Salvador Iniciativa Africana de Manuteno da Paz Grupo de Apoio Manuteno da Paz Africana Associao das Naes do Sudeste Asitico Equipe Britnica de Treinamento em Assessoria Militar Comunidade da frica Central e Unio Econmica Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados Comisso de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental
ACNUR ACRF ACRI AGNU AIEA ANSP API APSG ASEAN BMATT CACEU CCJR
CDN CEDEAO
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CEI CICV CIJ CIVPOL CMC
Comunidade dos Estados Independentes Comit Internacional da Cruz Vermelha Corte Internacional de Justia Observador Policial das Naes Unidas Comit de Medidas Coletivas das Naes Unidas
COBRAMOZ Contingente Brasileiro para a Operao das Naes Unidas em Moambique COBRAVEM Contingente Brasileiro para a Operao das Naes Unidas em Angola COE Equipamento de Propriedade do Contingente e Bens de Consumo Comando de Operaes Terrestres do Ministrio do Exrcito Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados Conferncia de Segurana e Cooperao na Europa Conselho de Segurana das Naes Unidas Diviso de Assistncia Eleitoral das Naes Unidas Departamento da frica e Oriente Prximo do Ministrio das Relaes Exteriores
COTER
CPLP CRE
CREDEN
CREDENE
CSCE CSNU DAE
DAOP
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
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DIC
Diviso de Informao Comercial do Ministrio das Relaes Exteriores Direito Internacional Humanitrio Zona Desmilitarizada Diviso das Naes Unidas do Ministrio das Relaes Exteriores Departamento de Organismos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores Misso do Representante do Secretrio-Geral das Naes Unidas na Repblica Dominicana Departamento de Operaes de Manuteno da Paz do Secretariado das Naes Unidas Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito Grupo de Observadores Militares da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental Conselho Econmico e Social das Naes Unidas Fora de Fuzileiros da Esquadra da Marinha de Guerra Estado-Maior do Exrcito Estado-Maior das Foras Armadas Centro de Poltica Europeu Coordenador de Assistncia para Situaes Emergenciais Fora Area Brasileira Diviso de Administrao e Logstica de Campo das Naes Unidas Destacamento Brasileiro de Fora Armada Interamericana
DIH DMZ DNU
DOI
DOMREP
DPKO
ECEME ECOMOG
ECOSOC EFE EME EMFA EPC ERC FAB FALD
FAIBRS
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FEB FML I FML II FUNAG
Fora Expedicionria Brasileira Primeira Fora Multinacional no Lbano Segunda Fora Multinacional no Lbano Fundao Alexandre Gusmo
GRAPEMFA Grupo de Apoio do Estado-Maior das Foras Armadas GTI ICESPO Grupo de Trabalho Interministerial Instituto Centro-Americano de Estudos Superiores de Polcia Fora de Implementao na Bsnia-Herzegovina Inspetoria-Geral das Polcias Militares do Ministrio do Exrcito Fora Multinacional para o Timor Leste Fora Tarefa Policial Internacional Fora Multinacional do Kosovo Junta Interamericana de Defesa Pases de Menor Desenvolvimento Relativo Liga dos Estados rabes
IFOR IGPM
INTERFET IPTF KFOR JID LDC LEA
MARMINCA Misso de Assistncia para a Remoo de Minas na Amrica Central MAS Misso de Apoio no Sinai
MERCOSUL Mercado Comum do Sul MD MICIVIH Ministrio da Defesa Misso Civil Internacional no Haiti
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MINUGUA
Misso de Verificao do Acordo de Direitos Humanos das Naes Unidas na Guatemala/Misso de Verificao das Naes Unidas na Guatemala Misso das Naes Unidas para a Repblica Centroafricana Misso das Naes Unidas para o Referendo do Saara Ocidental Misso Policial das Naes Unidas no Haiti Misso Inter-Africana para Monitorar a Implementao dos Acordos de Bangui na Repblica Centroafricana Movimento No-Alinhado Misso de Observadores Militares Equador-Peru Misso de Observao das Naes Unidas em Angola Misso de Observao das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo Misso de Observao no Sinai Ministrio das Relaes Exteriores Organizao de Cooperao Econmica do Mar Negro Escritrio de Coordenao para Assuntos Humanitrios Organizao da Cooperao Islmica Organizao dos Estados Americanos Organizao Internacional do Trabalho Organizao para a Libertao da Palestina Organizao Mundial da Sade Organizao No-Governamental
MINURCA MINURSO
MIPONUH MISAB
MNA MOMEP MONUA MONUC
MOS MRE OCE OCHA OCI OEA OIT OLP OMS ONG
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ONU ONUC ONUCA
Organizao das Naes Unidas Operao das Naes Unidas no Congo Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central Operao das Naes Unidas em Moambique Misso de Observao das Naes Unidas em El Salvador rgo sobre Poltica, Defesa e Segurana da Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral Organizao de Segurana e Cooperao na Europa Organizao do Tratado do Atlntico Norte Organizao da Unidade Africana Estados Unidos, Frana e Reino Unido Estados Unidos, Frana, Federao da Rssia e Reino Unido China, Estados Unidos, Frana, Federao da Rssia e Reino Unido Programa de Assistncia Remoo de Minas na Amrica Central Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa Pases em desenvolvimento Unidades de Imposio da Paz Programa Mundial de Alimentos Polcia Militar do Distrito Federal Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Poltica Externa e de Segurana Comum
ONUMOZ ONUSAL OPDS
OSCE OTAN OUA P-3 P-4 P-5
PADCA PALOPS PED PEU PMA PMDF PNUD PESC
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RDC RDMHQ RECAMP
Repblica Democrtica do Congo Quartel-General de Misso Rapidamente Desdobrvel Aprimoramento das capacidades africanas de manuteno da paz Repblica Popular da China Fora de Reao Rpida Repblica Federal da Iugoslvia Comando Aliado Supremo da Europa Comando Aliado Supremo do Atlntico Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral Secretaria de Estado das Relaes Exteriores Fora de Estabilizao para a Bsnia-Herzegovina Secretrio-Geral do Ministrio das Relaes Exteriores Subsecretrio-Geral de Assuntos Polticos do Ministrio das Relaes Exteriores Secretrio-Geral das Naes Unidas Brigada de Pronto Emprego Fora de Estabilizao na Bsnia Herzegovina Acordo das Prerrogativas das Foras Acordo das Prerrogativas da Misso Tratado Interamericano de Assistncia Recproca Tribunal Superior Eleitoral
RPC RRF RFI SACEUR SACLANT SADC
SERE SFOR SG SGAP
SGNU SHIRBRIG SFOR SOFA SOMA TIAR TSE
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UE UEO UNAMET UNAMIC UNAMIR UNASOG
Unio Europia Unio da Europa Ocidental Misso das Naes Unidas no Timor Leste Misso Avanada das Naes Unidas no Camboja Misso de Assistncia das Naes Unidas em Ruanda Grupo de Observao das Naes Unidas na Faixa de Aouzou Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola I
UNAVEM I
UNAVEM II Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola II UNAVEM III Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola III UNCRO Operao de Restaurao da Confiana das Naes Unidas na Crocia Fora de Observao das Naes Unidas de Separao Primeira Fora de Emergncia das Naes Unidas Segunda Fora de Emergncia das Naes Unidas Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas em Chipre
UNDOF UNEF I UNEF II UNFICYP
UNGOMAP Misso de Bons Ofcios das Naes Unidas no Afeganisto e Paquisto UNICEF UNIFIL UNIIMOG Fundo das Naes Unidas para a Infncia Fora Interina das Naes Unidas no Lbano Grupo de Observadores Militares das Naes Unidas IrIraque Misso de Observao das Naes Unidas Iraque-Kuaite
UNIKOM
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UNIPOM UNITA UNITAF UNMIBH UNMIH UNMIK
Misso de Observao das Naes Unidas ndia-Paquisto Unio Nacional para a Independncia Total de Angola Fora Tarefa Unificada na Somlia Misso das Naes Unidas na Bsnia-Herzegovina Misso das Naes Unidas no Haiti Misso das Naes Unidas para a Administrao Interina no Kosovo Grupo de Observadores das Naes Unidas na ndia e Paquisto Misso de Observao das Naes Unidas na Pennsula de Prevlaka Misso de Observao das Naes Unidas no Tadjiquisto Grupo de Observao das Naes Unidas no Lbano Misso de Observao das Naes Unidas na Gergia Misso de Observao das Naes Unidas na Libria Misso de Observao das Naes Unidas na frica do Sul Misso de Observao das Naes Unidas em Serra Leoa Misso de Observao das Naes Unidas em UgandaRuanda Escritrio das Naes Unidas para Acompanhamento de Projetos
UNMOGIP
UNMOP
UNMOT UNOGIL UNOMIG UNOMIL UNOMSA UNOMSIL UNOMUR
UNOPS
UNOSOM I Operao das Naes Unidas na Somlia I UNOSOM II Operao das Naes Unidas na Somlia II UNOVEH Misso de Observao para a Verificao Eleitoral no Haiti
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UNOVEM
Misso de Observao para a Verificao Eleitoral na Nicargua Misso de Observao para a Verificao do Referendo na Eritria Fora de Desdobramento Preventivo das Naes Unidas
UNOVER
UNPREDEP
UNPROFOR Fora de Proteo das Naes Unidas UNPSG UNSCOB UNSCOM UNSF Misso de Apoio Policial das Naes Unidas na Crocia Comit Especial das Naes Unidas para os Blcs Comisso Especial das Naes Unidas Fora de Segurana das Naes Unidas na Nova Guin Ocidental/Irian Ocidental Misso de Apoio das Naes Unidas no Haiti Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja Grupo de Assistncia de Transio das Naes Unidas Autoridade Executiva Temporria das Naes Unidas Administrao Transitria das Naes Unidas para a Eslavnia Oriental, Baranja e Sirmium Ocidental Misso Transitria das Naes Unidas no Haiti Organizao das Naes Unidas para a Superviso da Trgua Misso de Observao das Naes Unidas no Imen Unidade de Planejamento Poltico e Alerta Precoce da Unio Europia
UNSMIH UNTAC UNTAG UNTEA UNTAES
UNTMIH UNTSO
UNYOM UPPAR
INTRODUO
INTRODUO
Atendendo recomendao da Banca Examinadora do XXXVII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, a presente tese foi revisada e atualizada, de modo a que fosse transformada em livro a ser publicado pela Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG). Certas passagens foram retiradas do corpo do texto, mas, ao mesmo tempo, tentou-se incorporar nele os eventos mais relevantes ocorridos no campo das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas e assuntos afins, de janeiro a setembro de 1999. Foram tambm introduzidas algumas alteraes de expresso, sempre no esforo de conciso e clareza, buscando fugir da linguagem especializada. Por fim, nas partes relativas aos organismos regionais e s concluses do livro, o texto alonga-se um pouco nas referncias Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e crise do Kosovo na Repblica Federal da Iugoslvia (RFI)1. To forte a influncia da OTAN sobre a nova arquitetura da segurana internacional do sculo XXI, que difcil evitar um mnimo de digresso. Esse exerccio de reviso viu-se muito enriquecido pelos comentrios do Embaixador lvaro da Costa Franco, Presidente da Banca Examinadora do CAE, do Embaixador Alberto da Costa e Silva, Vice-Presidente da Banca, e dos relatores da tese, o Ministro Edmundo
1 A RFI composta pela Repblica da Srvia e pela Repblica de Montenegro, nos termos da Constituio promulgada em 27/4/92. Kosovo e Vojvodina so provncias da Repblica da Srvia. Neste livro, para simplificar a leitura, o Kosovo ser caracterizado como sendo uma provncia da RFI.
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S. Fujita e o professor Guido F. S. Soares, da Universidade de So Paulo. Alm disso, o trabalho no teria sido concludo sem a cooperao e o apoio prestados pelas Foras Armadas, pelo Tribunal Superior Eleitoral e pela equipe da Diviso das Naes Unidas do Ministrio das Relaes Exteriores. Tenho especial dvida para com minha famlia, cujo incentivo incessante e compreenso me permitiram elaborar a tese ao longo do ano de 1998. O livro comea assinalando que as operaes de manuteno da paz so os instrumentos mais visveis criados pela Liga das Naes e pela Organizao das Naes Unidas (ONU) para atuar no campo da paz e da segurana internacionais, devido inoperncia dos sistemas de segurana coletiva previstos em suas Cartas constitutivas. Enquanto os mritos das operaes desenvolvidas pela Liga foram ofuscados pela impotncia da Organizao diante da escalada de conflitos que levou ecloso da Segunda Guerra Mundial, as misses criadas pela ONU foram-se consolidando gradualmente como uma das tcnicas de gerenciamento de conflitos de maior aceitabilidade internacional para fazer prevalecer a paz e os meios pacficos de soluo das controvrsias, sobretudo aps o trmino da Guerra Fria. Desde 1948, cerca de 800 mil militares, policiais e civis foram cedidos por 110 Estados membros da ONU para servirem em 52 misses de observao e afins (compostas por pessoal desarmado) ou foras de paz (integradas por tropas armadas), que so as duas modalidades de interveno abrangidas pelo conceito de operaes de manuteno da paz. Pelos servios meritrios prestados em favor da paz mundial, essas operaes foram agraciadas, em 1988, com o prmio Nobel da Paz. Este trabalho almeja analisar as operaes de manuteno da paz da ONU desde seu surgimento at sua fase atual, enfocando antecedentes histricos e as transformaes decorrentes do fim da Guerra Fria, bem como a ampliao do leque de situaes de emprego dessas operaes por parte das Naes Unidas e o maior protagonismo
INTRODUO
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de alguns Membros permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), sobretudo dos Estados Unidos, da Frana e do Reino Unido. Enfatiza-se a descrio das chamadas operaes de paz multidisciplinares, que marcam a atuao da ONU nos anos 90 e, entre as tendncias atuais, ressalta-se particularmente a prtica crescente de delegao de poder por parte do CSNU aos organismos regionais e sub-regionais, bem como a coalizes ad hoc de pases para intervirem, em nome das Naes Unidas, em conflitos regionais sob a roupagem de foras multinacionais. Com base no panorama geral sobre as operaes de manuteno da paz da ONU, o livro visa a examinar a participao brasileira nessas misses, acentuando a experincia adquirida nos ltimos anos. Alm disso, faz uma reflexo sobre os desafios e as perspectivas que se abrem para o Brasil no futuro avaliando a utilidade desse engajamento como categoria operacional de poltica externa, as possveis prioridades e os riscos envolvidos. O livro busca, ainda, resgatar o nosso patrimnio histrico-diplomtico e servir, dentro de suas limitaes, de texto de referncia para os diplomatas e o pblico em geral que venham a tratar do assunto nos prximos anos, ao consolidar informaes sobre questes prticas e operacionais, relativas participao brasileira em foras de paz e misses de observao, com destaque para a interface existente entre os rgos formuladores e executores de poltica externa nessa rea. O trabalho soma-se ao livro publicado pela FUNAG em 1998 sobre a tese defendida pelo Ministro Afonso Cardoso, em 1994, no XXVIII Curso de Altos Estudos, sob o ttulo Reflexo sobre a Participao do Brasil nas Operaes de Paz das Naes Unidas. O referido livro, com base em dados disponveis at fins de 1993, foi importante para fixar as bases conceituais de um tema at ento praticamente ausente da literatura nacional especializada. O presente texto, porm, distinge-se do Ministro Cardoso, procurando ampli-lo
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e, sempre que possvel, atualiz-lo. Diferentemente do mencionado livro, um dos objetivos do atual trabalho o de apresentar uma pesquisa histrica aprofundada sobre as operaes de manuteno da paz da ONU, seus antecedentes e, especialmente, sobre a participao brasileira nessas misses, inclusive aproveitando dados disponveis nos acervos do Arquivo Histrico do Itamaraty. Busca-se tratar dos aspectos operacionais relativos a essas misses, que se foram aperfeioando, mormente no perodo de 1995 a 1998; analisar as tendncias marcantes ocorridas a partir de 1994 e que, em ltima instncia, podero levar a uma redefinio dos mecanismos de manuteno da paz; e apresentar o sistema brasileiro de mobilizao de voluntrios nas vertentes militar, policial e civil, tendo por base, sobretudo, a importante experincia adquirida com o envio de tropas para Moambique (ONUMOZ) e Angola (UNAVEM III) no perodo de 1994 a 1997. O presente livro deixa de abordar temas j tratados pelo Ministro Cardoso, notadamente no que tange ao estudo comparativo das polticas adotadas por outros pases. Da que os dois trabalhos so complementares e ajudam a criar uma literatura especializada brasileira sobre a matria. Mais precisamente, os captulos e a concluso deste livro discorrem sobre os seguintes assuntos: O captulo I apresenta uma retrospectiva histrica das operaes de manuteno da paz de forma a elucidar suas origens, precedentes e caractersticas principais. So relembradas as intervenes realizadas no mbito da Liga das Naes, habitualmente pouco citadas na literatura especializada, dando uma viso da continuidade do emprego dessas operaes no sculo XX. Em seguida, comentam-se os fundamentos das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, seus princpios e a evoluo do conceito em suas primeiras quatro dcadas de experincia (1948 a 1987): o perodo das chamadas operaes de manuteno da paz clssicas. Indica-se
INTRODUO
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a origem ad hoc das misses tanto na Liga como na ONU, luz da inoperncia dos mecanismos de segurana coletiva das duas Organizaes. Esses sistemas de segurana coletiva so brevemente descritos para mostrar as diferenas existentes entre eles e entre seus instrumentos de ao e as operaes de manuteno da paz. Examinam-se tambm as misses de paz criadas fora do mbito da ONU e comentam-se as razes de seu surgimento e seus riscos, pontos que so desenvolvidos no captulo III. Em suma, o captulo I, alm de introduzir o tema a partir de uma perspectiva histrica, faz referncias a assuntos correlatos importantes para a compreenso da matria. O captulo II concentra-se na anlise das operaes de manuteno da paz conhecidas como multidisciplinares ou de segunda gerao, desenvolvidas no perodo de maior atividade das Naes Unidas no campo da paz e da segurana internacionais (1989 a 1995). Embora haja alguns antecedentes, particularmente a Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC), pode-se afirmar que o aparecimento dessas misses, na escala atual, foi incentivado pelos desafios oriundos, por um lado, do equacionamento ou da continuao de conflitos herdados da Guerra Fria (entre outros exemplos, em Angola, no Camboja, em Moambique e na Nambia) e, por outro, do reaparecimento de tenses latentes e do surgimento de novas crises inter e, mormente, intra-estatais (tais como na antiga Iugoslvia, na Somlia e em Ruanda). As caractersticas dessas operaes de manuteno da paz so analisadas luz dos fatores que levaram ao aumento do papel das Naes Unidas na manuteno da paz e da segurana internacionais. Apresentam-se as diferenas entre as operaes de manuteno da paz clssicas e as multidisciplinares. Detalhamse, ainda, os principais atores nelas envolvidos (Conselho de Segurana, Assemblia Geral, Secretariado da ONU, pases contribuintes com pessoal e equipamentos, Agncias, Programas e
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Fundos das Naes Unidas2, e organizaes no-governamentais) e aspectos operacionais importantes, como seu funcionamento, os sistemas de reembolso e de indenizao por morte e invalidez. Esses dois ltimos aspectos so de especial relevncia e repercusso por envolverem restituies pelo uso do material empregado, reduzindo os custos dos aportes efetuados pelos pases que contribuem com pessoal e equipamentos, ou por implicarem compensaes s famlias enlutadas ou aos invlidos. Tambm so enfocados os motivos do retraimento de Membros permanentes do CSNU quanto criao de novas operaes de manuteno da paz a partir de 1994-95. O captulo III, retomando o que foi introduzido no captulo II, analisa a fase atual das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, caracterizada por maior cautela do CSNU quanto criao de novas misses, aps as intervenes malsucedidas na Somlia, em Ruanda e na Bsnia-Herzegovina3. Iniciou-se um perodo de reflexo sobre o emprego dessas operaes, objetivando superar as deficincias da ONU para lidar com conflitos. Comentam-se as cinco tendncias ento desenvolvidas. A primeira visa a dotar as misses de paz de maior poder dissuasrio caso sejam criadas para atuar em ambientes volteis, em que o consentimento dado pelas partes em conflito possa ser erodido, gerando dificuldades para o cumprimento do mandato e situaes de insegurana para seus integrantes. Nesse contexto, apresenta-se o novo paradigma elaborado pelo Departamento de
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As Agncias so organismos intergovernamentais autnomos vinculadas ONU mediante acordos especiais a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e a Organizao Mundial de Sade (OMS), entre outros exemplos. Alm dessas Agncias, h uma srie de Programas e Fundos criados pela ONU com propsitos especficos, de carter econmico, social, humanitrio etc. por exemplo, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF).
3 A literatura especializada cobriu amplamente os problemas enfrentados pela ONU naqueles trs pases. Alm dos trabalhos elaborados pelo DPKO sobre o assunto, o livro do Ministro Antnio Patriota O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo (1998) e o livro de Sean Murphy Humanitarian Intervention (1996) oferecem boa reflexo sobre os eventos ocorridos e suas implicaes.
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Operaes de Manuteno da Paz do Secretariado da ONU (DPKO), bem como conceitos lanados por Estados membros, mormente o de operaes de restaurao da paz, proposto pelo Reino Unido, e o de apoio paz, utilizado pela OTAN. A segunda tendncia abordada enfatiza os esforos voltados para proporcionar ONU maior capacidade de mobilizao de efetivos, notadamente por meio de um sistema de pronto emprego (os denominados stand-by arrangements) e do quartel-general de misso rapidamente desdobrvel (o chamado Rapidly deployable mission headquarters). Paralelamente a isso so apresentadas as aes desenvolvidas por grupos de pases para suprir as limitaes do sistema de pronto emprego das Naes Unidas mediante a composio de unidades de pronto emprego ad hoc que seriam oferecidas ONU, basicamente a brigada de pronto emprego (Stand-by Forces High Readiness Brigade SHIRBRIG). A terceira tendncia enfocada no trabalho diz respeito s atividades de organismos e arranjos regionais e sub-regionais, com destaque para a OTAN e a OEA. Reala-se a cooperao entre as Naes Unidas e esses organismos, por vezes envolvendo delegao de poder por parte do CSNU em favor de misses a serem cumpridas por tais entidades ou por coalizes de pases membros, em parceria ou no com operaes de manuteno da paz. A quarta tendncia analisada refere-se poltica adotada por pases europeus e pelos Estados Unidos de treinar tropas de pases africanos a fim de capacit-las a participar de operaes de paz da ONU ou de um organismo regional ou sub-regional. Finalmente, a ltima tendncia apontada o recurso crescente a foras multinacionais formadas por coalizes ad hoc de pases para atuar, em nome das Naes Unidas, em conflitos regionais. O captulo IV focaliza a participao do Brasil nas operaes de manuteno da paz da ONU, pormenorizando o sistema de mobilizao existente que permitiu reunir voluntrios de quase todos os Estados brasileiros e dos trs Poderes da Unio. Esse exerccio, desenvolvido no marco da consolidao do regime democrtico, com
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a presena atuante do Congresso Nacional e com a ateno crescente dos meios acadmicos e da imprensa por temas internacionais, vem viabilizando uma discusso transparente sobre a participao brasileira nessas operaes, respaldando as iniciativas de poltica externa destinadas a melhor capacitar o Brasil a se fazer ouvir no debate sobre assuntos de paz e segurana nas Naes Unidas. Nesse captulo, examina-se o relacionamento entre o Itamaraty e os demais atores envolvidos, inclusive a mdia, cujo papel de difusor de informaes influencia a opinio pblica. luz da legislao vigente, so sugeridos cursos de ao frente aos empecilhos participao brasileira em iniciativas como os arranjos de pronto emprego, que exigem pronta reao s consultas formuladas pelas Naes Unidas sobre cesso de pessoal para as misses de paz. No final do captulo, realiza-se, em complemento atuao brasileira no terreno, levantamento das posies adotadas pelo Pas quanto conceituao, aos objetivos e s perspectivas futuras das operaes de manuteno da paz da ONU em foros como o Comit Especial para Operaes de Manuteno da Paz da Assemblia Geral das Naes Unidas e o Grupo Informal denominado de Amigos do Desdobramento Rpido. Na concluso, o trabalho pretende expor, com base nos dados levantados e na experincia angariada, as perspectivas de utilizao e aperfeioamento das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, a utilidade e os limites desse instrumento para a poltica externa brasileira. So exploradas linhas ao realistas para o Brasil nesse campo, luz da situao econmica vivida pelo Pas, da disponibilidade de recursos e materais, e dos princpios notiadores da relaes internacionais do Brasil constantes no artigo 4 da Constituio, entre os quais, soluo pacfica de conflitos, defesa da paz, a autodeterminao dos povos e a cooperao entre os povos para o progresso da humanidade . Por fim, o Anexo usado para reproduzir o texto do Pacto da Liga das Naes e as normas do direito interno relativas ao envio de contingentes militares ao exterior em tempo de paz.
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Embora o livro centre sua anlise nas operaes de manuteno da paz, sempre que necessrio so feitas referncias aos demais instrumentos empregados pela ONU no campo da paz e da segurana internacionais. Conviria, portanto, situar desde j as operaes de manuteno da paz no contexto das modalidades de atuao da ONU. Tendo em vista que no existe consenso sobre a classificao dessas categorias nem pronunciamento da Assemblia Geral das Naes Unidas (AGNU) sobre o assunto, o livro fundamenta-se nos dois principais documentos existentes na matria: Uma Agenda para a Paz, apresentada pelo Secretrio-Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, em 17/6/92, e Suplemento de Uma Agenda para a Paz, divulgado em 3/1/954. Nesses documentos, Boutros-Ghali classificou as atividades realizadas pelas Naes Unidas no campo da paz e da segurana em cinco categorias operacionais: diplomacia preventiva, promoo da paz, manuteno da paz, consolidao da paz e imposio da paz. A seguir, apresenta-se a definio e comenta-se brevemente cada uma dessas categorias: Diplomacia preventiva (preventive diplomacy) compreende as atividades destinadas a prevenir o surgimento de disputas entre as partes, a evitar que as disputas existentes degenerem em conflitos armados, e a impedir que estes, uma vez eclodidos, se alastrem. Contempla as diferentes modalidades de atuao mencionadas no captulo VI da Carta das Naes Unidas (soluo pacfica das controvrsias) e outras que venham a ser acordadas entre os interessados, tal como a iniciativa inovadora de emprego preventivo de tropas por parte da ONU na ex-Repblica Iugoslava da Macednia. Alguns autores preferem diferenciar entre a diplomacia preventiva propriamente dita e o emprego preventivo de tropas (chamado de
Naes Unidas, doc. A/47/277-S/24111, de 1992, e Naes Unidas, doc. A/50/60-S/ 1995/1, de 1995.
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preventive deployment), pois a primeira seria uma ao consentida sem uso da fora, enquanto o desdobramento preventivo de tropas seria uma ao consentida com uso da fora. Promoo da paz (peacemaking) designa as aes diplomticas posteriores ao incio do conflito, para levar as partes litigantes a suspender as hostilidades e a negociarem. As aes de promoo da paz baseiam-se nos meios de soluo pacfica de controvrsias previstos no captulo VI da Carta das Naes Unidas, os quais podem incluir, em casos extremos, dependendo do mandato dos mediadores, o isolamento diplomtico e a imposio de sanes, adentrando ento nas aes coercitivas previstas no captulo VII. Manuteno da paz (peacekeeping) trata das atividades levadas a cabo no terreno com o consentimento das partes em conflito, por militares, policiais e civis, para implementar ou monitorar a execuo de arranjos relativos ao controle de conflitos (cessar-fogos, separao de foras etc.) e sua soluo (acordos de paz abrangentes ou parciais), em complemento aos esforos polticos realizados para encontrar uma soluo pacfica e duradoura para o conflito. Nos anos 90, essas operaes passaram a ser utilizadas, mormente, em contendas de natureza interna, caracterizadas, muitas vezes, por uma proliferao de atores ou pela falta de autoridade no local. Nessas circunstncias, questiona-se o recurso indiscriminado s operaes de manuteno da paz, visto que a situao voltil que enfrentam no terreno exige cada vez mais que os integrantes disponham de armas para fazer cumprir o seu mandato e mesmo para autodefesa. Consolidao da paz (post-conflict peace-building) referese s iniciativas executadas na seqncia da assinatura de um acordo de paz, visando a fortalecer o processo de reconciliao nacional por meio
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de implementao de projetos destinados a recompor as estruturas institucionais, a recuperar a infra-estrutura fsica e a ajudar na retomada da atividade econmica. Essas aes, voltadas basicamente para o desenvolvimento econmico e social do pas anfitrio, so empreendidas preferencialmente por outros rgos das Naes Unidas, mas, dependendo das dificuldades no terreno, podem requerer a atuao militar. Imposio da paz (peace-enforcement) corresponde s aes adotadas ao abrigo do captulo VII da Carta, incluindo o uso de fora armada para manter ou restaurar a paz e a segurana internacionais em situaes nas quais o CSNU tenha determinado a existncia de uma ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso. Nesses casos, o CSNU tem delegado a coalizes de pas ou organizaes regionais e sub-regionais a execuo mas no a conduo poltica do mandato de interveno. Muitos autores vm criticando a abrangncia dessa categoria, que estaria abarcando, por exemplo, as intervenes em cenrios de desastres humanitrios, que mereceriam uma classificao parte. Em suma o livro, alm de realizar uma reflexo sobre as operaes de manuteno da paz, almeja servir de manual e memria teis para diplomatas e outros interessados na matria, com uma consolidao de informaes acerca de questes prticas e operacionais sobre as misses de paz e com a apresentao de dados pormenorizados sobre a participao do Brasil nessas misses.
Braslia, 20 de setembro de 1999.
C APTULO I
RETROSPECTIVA HISTRICA
Os organismos internacionais trouxeram, no sculo XX, algo de novo em matria de paz e segurana internacionais: o sistema de segurana coletiva de alcance universal. Os fundadores da Liga das Naes, em 1919, e das Naes Unidas, em 1945, centraram suas atenes em dois campos: a busca de instrumentos para promover a soluo pacfica das controvrsias e a preocupao em identificar frmulas para corrigir a conduta de Estados transgressores que desafiassem a comunidade internacional, com a utilizao de sanes e de meios militares5. Os sistemas de segurana coletiva da Liga das Naes e das Naes Unidas, cujas caractersticas sero descritas no presente captulo, no chegaram a ser implementados na prtica, levando os Estados membros de ambas as organizaes a desenvolverem mecanismos inovadores, que lhes permitissem atuar
5 Pode-se questionar a universalidade e a eficcia da Liga, pois embora estivesse composta por 41 Estados Membros, em 1920, e 50, em 1924, sua composio sempre se ressentiu da falta da presena de todas as grandes potncias e o seu sistema de segurana coletiva dependia, em ltima instncia, de decises individuais. No caso das Naes Unidas, os Estados Membros passaram de 51 em 1945 para 188 em 1999, mas a implementao das medidas de segurana coletiva depende da harmonia entre os Membros permanentes do Conselho de Segurana. Raymond Aron, na sua obra Paix et Guerre entre les Nations (1984), chega a questionar a idia do conceito de segurana coletiva ao afirmar, na pgina 704, que quand les grandes puissances sont daccord, avec ou sans scurit colective, il ny a pas de grande guerre. Por sua vez, Henry Kissinger no seu livro Diplomacy (1994), nas pginas 246-250, faz um balano negativo da aplicao desse conceito, mas reconhece que as deficincias do sistema de segurana coletiva ...had not yet been learned in the innocent days when the concept of collective security was first being introduced into diplomacy.
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no campo da paz e da segurana internacionais. Dentre os mecanismos desenvolvidos esto as operaes de manuteno da paz, cuja evoluo histrica permite aferir com maior preciso seus fundamentos e limitaes. O presente Captulo buscar resgatar os princpios dos sistemas de segurana da Liga das Naes e das Naes Unidas, mencionando as dificuldades de sua implementao e as experincias das duas organizaes no campo da manuteno da paz e da segurana internacionais at a consolidao do conceito e dos princpios das operaes de manuteno da paz. Essa retrospectiva histrica no pretende ser exaustiva, pois ultrapassaria os limites deste livro, mas busca demonstrar, entre outras coisas: - que as operaes de manuteno da paz no estavam previstas nos instrumentos constitutivos daquelas Organizaes e que seu surgimento (conceito, princpios e funes) foi resultado de lento processo de evoluo originado das dificuldades de implementao dos sistemas de segurana coletiva previstos nos mencionados instrumentos constitutivos; - que a Liga das Naes e as Naes Unidas no foram os nicos rgos a criarem atividades no campo da manuteno da paz e da segurana internacionais; - que as operaes de manuteno da paz no surgiram no mbito das Naes Unidas, possuindo antecedentes nos anos 20 e 30, ainda que sem o nome e os conceitos consolidados a partir dos anos 50; - que as operaes de manuteno da paz multidisciplinares (ditas de segunda gerao) no so fenmeno surgido no final dos anos 80, mas possuem antecedentes tanto na Liga das Naes, como
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nas Naes Unidas nos anos 60 (vide tabela constante da pgina 100, que discreve as diferenas entre as primeira e segunda geraes); - que as consideraes financeiras so elementos importantes no processo de tomada de decises quanto ao lanamento de operaes de manuteno da paz, sobretudo no mbito das Naes Unidas. A LIGA DAS NAES E SUA EXPERINCIA NA MANUTENO DA PAZ E DA
SEGURANA INTERNACIONAIS
Embora destituda de resultados significativos no campo da paz e da segurana, a Liga deu ensejo apario de idias concretas, respaldadas em nvel governamental, sobre a criao de uma fora militar internacional permanente ou de um sistema de pronto emprego de contingentes nacionais; ajudou a desenvolver uma conscincia jurdica contrria ao recurso guerra nas relaes internacionais e criou precedentes em matria de tcnicas de manejo de conflitos. Tais tcnicas envolviam, entre outros aspectos, a administrao temporria de territrios ou cidades por representantes especiais e o envio de observadores ou de foras militares para cumprirem mandatos que iam desde a manuteno da lei e da ordem e a superviso de referendos at o monitoramento da separao das foras beligerantes, a observncia de armistcios e cessar-fogos, a preservao de regies desmilitarizadas ou zonas de separao de foras e a adoo de medidas de fortalecimento de confiana para reduzir tenses. Essas tarefas se assemelhavam aos mandatos das operaes de manuteno da paz da ONU depois da Segunda Guerra Mundial. ORIGENS A criao do Pacto da Liga das Naes decorreu do conjunto de negociaes que se realizaram entre os Aliados e as Potncias
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Associadas na Conferncia de Paz de Paris, de 18/1 a 28/4/1919, para selar a paz com a Alemanha6. Os trabalhos da Comisso de Redao do Pacto foram presididos pelo Presidente norte-americano Woodrow Wilson, que tinha enunciado os chamados 14 princpios bsicos da justia internacional em mensagem ao Congresso norteamericano, em 8/1/1918. Embora viessem tona na Conferncia de Paris vrias idias sobre a criao de um organismo internacional, os trs projetos que tiveram influncia decisiva foram, alm daquele do Presidente Wilson, o do General Jan Christiaan Smuts, representante do domnio da frica do Sul, e o do Lorde Robert Cecil, representante do Imprio Britnico7. O projeto original do Pacto da Liga das Naes, endossado pela Conferncia de Paris em 14/2/1919, teve de ser revisto de forma a introduzir modificaes sugeridas, sobretudo, pelo Presidente estadunidense, para acomodar a reao verificada no Congresso dos EUA 8. A grande alterao recaiu sobre o compromisso da Liga com a integridade territorial e independncia poltica de seus membros, cujo desrespeito, nos termos dos artigos 12, 13 e 15 do Pacto, acionaria a aplicao do sistema de segurana coletiva previsto no artigo 16. Atendendo aos receios de congressistas norte-americanos de que os EUA poderiam ser
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Macedo Soares, (1927), p. 60 e Thomson, (1976), p. 615. Os pases derrotados (Alemanha, ustria, Bulgria, Hungria e Turquia), os pases neutros e a Rssia no participaram do evento. O termo Aliados e Potncias Associadas agrupou 27 pases independentes que se fizeram representar em Paris, mas o total de participantes poderia elevar-se a 32 se fossem contados, em separado, os domnios do Imprio Britnico que tomaram parte das deliberaes (Austrlia, frica do Sul, Canad, ndia e Nova Zelndia).
7 Macedo Soares, (1927), pp. 49-60; e Walters, (1952), pp. 15-24. Entre outros projetos apresentados, os autores citam: o da Frana, dos Pases Baixos, da ustria, da Itlia, da Sua e dos pases escandinavos, alm das contribuies de entidades no-governamentais, tal como a da Sociedade Alem de Direito das Gentes.
Todo o esforo foi em vo, pois o Presidente Wilson, apesar das mudanas, no logrou granjear a maioria de 2/3 de votos necessria para fazer o Senado aprovar a ratificao do Tratado de Versalhes em 19/12/1919 e 10/3/1920.
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chamados a intervir em toda parte9, o texto do artigo 10 foi diludo, permitindo ao Conselho da Liga apenas recomendar a mobilizao de meios para o cumprimento de suas decises, sempre que violados os dispositivos do Pacto. Em razo da insistncia europia, o texto tambm acabou por enfatizar a necessidade de se manter o status quo territorial, introduzindo um elemento de rigidez no Pacto, que muito contribuiu para o prprio debilitamento da Liga ao longo dos anos10. Consoante acordado, o texto foi incorporado ao Tratado de Versalhes, que foi assinado pelos representantes alemes e pelos aliados em 28/6/191911. O nascimento oficial da Liga das Naes concretizou-se com a entrada em vigor do Tratado de Versalhes, em 10/1/1920. DESCRIO DO SISTEMA DE SEGURANA COLETIVA DO PACTO DA LIGA DAS NAES Em linhas gerais, o sistema de segurana coletiva do Pacto da Liga prescrevia que todos os seus membros se comprometiam a respeitar e a manter a integridade territorial e a independncia poltica de cada um deles contra a agresso externa (art. 10), ao mesmo tempo em que indicava mecanismos para a soluo pacfica de controvrsias, por intermdio da submisso dos litgios ao processo de arbitragem, a uma soluo judiciria ou ao exame pelo Conselho da Liga (art. 12).
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Almeida, (1938), p. 43.
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Prazeres, (1922), pp. 295-297.A frmula inicial era de que os membros deveriam ... respeitar e preservar contra toda agresso ... a integridade territorial e a independncia poltica, devendo ... o Conselho cuidar dos meios prprios para assegurar o cumprimento dessa obrigao. Na verso final, a Liga prescreve que seus membros se comprometem... a respeitar e a manter contra toda a agresso...a integridade territorial e a independncia poltica atual, sendo que o Conselho...recomendar os meios para assegurar o cumprimento dessa obrigao. Thomson, (1976), pp. 614 e 626. O texto do Pacto da Liga das Naes viria a figurar, como parte I, em todos os tratados internacionais celebrados em conseqncia da I Guerra Mundial. Ver texto integral do Pacto da Liga das Naes no Anexo deste livro.
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Os membros obrigavam-se a no recorrer guerra antes da expirao do prazo de trs meses aps o anncio da deciso arbitral ou judicial ou do relatrio do Conselho (art. 12 in fine), bem como se comprometiam a no declarar guerra a nenhum membro da Liga que tivesse aceito a sentena judicial ou arbitral (art. 13) ou que tivesse acolhido as recomendaes do relatrio do Conselho aprovado por unanimidade (art. 15,6). Caso os artigos 12, 13 e 15 fossem violados, o membro transgressor, considerado como tendo cometido um ato de guerra contra todos os Membros da Liga, ficaria sujeito s medidas coercitivas previstas no Pacto, entre as quais o imediato rompimento de todas as relaes comerciais ou financeiras (art. 16). Alm disso, o Conselho da Liga recomendaria aos os efetivos militares, navais ou areos que deveriam se cedidos pelos Membros interessados para compor uma fora internacional destinadas a fazer respeitar os compromissos da Liga (art. 16,2). Na eventualidade de no se alcanar uma deciso unnime sobre o assunto naquele foro (as partes em conflito estavam excludas do processo de votao), os Membros poderiam proceder como julgassem necessrio para a manuteno do direito e da justia (art. 15,7 nesse caso, contudo, no seria mais uma ao concertada pela Liga, mas consentida). O Pacto estipulava que os rbitros ou juzes deveriam apresentar suas sentenas dentro de razovel espao de tempo e especificava o limite de seis meses para a divulgao do relatrio do Conselho (art. 12,2). No entanto, a Liga no poderia intervir nos assuntos que fossem do domnio interno dos membros (art. 5,8). Por fim, o Pacto explicitava que seus dispositivos poderiam ser aplicados a no-membros com ou sem consentimento (art. 17). A PROPOSTA DE DOTAR A LIGA DAS NAES DE MEIOS COERCITIVOS Em 1919, a Frana apresentou na Comisso de criao da Liga das Naes proposta que, conquanto no tenha prosperado, lanou
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as bases da discusso, j no mbito das Naes Unidas, sobre a utilizao de foras permanentes sob o controle da Organizao (standing forces) ou de foras de pronto emprego que permaneceriam em seus pases de origem (stand-by forces). Essa discusso voltou a ter grande importncia nos anos 90, por ocasio do debate sobre as operaes de manuteno da paz. As idias apresentadas pela Frana baseavam-se em estudo encomendado pelo Governo francs a uma comisso de peritos em 1917, sob a presidncia de Lon Bourgeois. Em junho de 1918, a comisso concluiu suas deliberaes, recomendando, entre outras sugestes, que a Liga contasse com meios coercitivos para obrigar os Estados a honrarem as obrigaes contradas12. A Organizao deveria dispor de uma fora militar permanente ou estar capacitada a mobilizar, quando necessrio, contingentes nacionais para compor uma fora militar internacional. O trabalho propunha a criao de um Estado-Maior que teria a tarefa de organizar e treinar as tropas de uma fora permanente ou coordenar o treinamento e a mobilizao de contigentes nacionais. O Estado-Maior teria a incumbncia de manter planos atualizados para o emprego dessa fora, assim como de responder pela conduo das operaes no terreno. Cada Estado designaria um ou mais representantes para os seus quadros e, em caso de serem as foras militares acionadas, o comandante no teatro operacional seria um oficial designado pela Organizao. Essas sugestes foram recebidas com ceticismo pelo prprio Governo francs, que, mesmo assim, as enviou ao Presidente Wilson antes da Conferncia de Paz. Na Conferncia de Paz, Wilson comentou que the United States would never ratify any treaty which put the force of the Unites States at the disposal of such a group or body 13, acrescentando que tal fora substituiria o militarismo nacional pelo
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O livro de Kissinger Diplomacy, (1994), pp. 235-237, oferece maiores informaes sobre o assunto. Verrier, (1981), p. 26.
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militarismo internacional. Das idias apresentadas pela Frana, a Conferncia de Paz aproveitou somente a sugesto do estabelecimento de uma Comisso Permanente para as Questes Militares, Navais e Areas, que passou a constar do nono artigo do Pacto. No obstante as reaes negativas, esse pas voltou a insistir em dotar de meios coercitivos a Liga nos anos 30, sempre tendo presente a necessidade de conter a Alemanha planos Tardieu e Paul-Boncour, de 1932, e o plano Flandin, de 1936. Tais planos advogavam a necessidade de os Estados manterem contingentes militares em estado de prontido e a convenincia de os arsenais nacionais serem limitados. Os Estados no podiam dispor de armamentos pesados, acima de certa tonelagem ou calibre, que ficariam sob a guarda da Liga14. A EXPERINCIA DA LIGA DAS NAES NA MANUTENO
DA PAZ
A Liga desempenhou tambm ao internacional que repercutiu sobre o acervo de instrumentos existentes no campo das tcnicas de manejo de conflitos, pois teve de regulamentar dificuldades territoriais, jurdicas e financeiras oriundas de guerras, alm de intervir em conflitos de outra natureza, inclusive na Amrica do Sul, nas questes de Letcia (sua interveno, mormente entre fevereiro de 1933 e maio de 1934, foi coroada de xito, graas, contudo, mediao do Brasil) e do Chaco (sua tentativa de mediao, sobretudo entre novembro de 1934 e fevereiro de 1935, no prosperou). Esses desdobramentos levaram a Liga a interpretar criativamente o artigo 11 do Pacto. De inspirao moralista, o artigo tornou-se, ao longo dos anos, uma das pedras angulares da atuao da Liga das Naes em matria de manuteno da paz e da segurana internacionais. Com efeito, o artigo 11 permitiu o desenvolvimento de mecanismos inovadores para a atuao da Liga ao determinar que
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Para maiores informaes, ver Margueritte, (1939), pp. 131-139; Walters, (1952), p. 502 e Almeida, (1938), pp. 87-88 e 229.
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toda guerra ou ameaa de guerra interessa a toda a Liga, que deve adotar as medidas apropriadas para garantir a paz. O mesmo artigo tambm dispe que todo Membro da Liga tem o direito de chamar a ateno da Assemblia ou do Conselho para toda circunstncia suscetvel de atingir as relaes internacionais e que ameace perturbar a paz ou a boa harmonia entre as naes. Os membros da Organizao acabaram atribuindo papel preventivo Liga, que passou a recomendar a adoo de medidas proporcionais s circunstncias de cada conflito, independentemente da existncia de violao de uma das situaes previstas nos artigos 12, 13 e 15 e sem a necessidade de impor sanes extremadas, nos moldes preconizados pelo artigo 16 do Pacto. O leque de aes compreendia desde exortaes paz at a persuaso por meio da ameaa do uso de fora armada. Em suma, o artigo 11 propiciou, a um tempo, i) superar as reservas daqueles que receavam tornar a Organizao uma entidade supranacional, com a constituio, at mesmo, de uma fora militar permanente, e ii) conferir Organizao, sempre sob a chancela das grandes potncias presentes no Conselho, uma capacidade de conciliao e de preveno de conflitos na ordem internacional15. Os litgios tratados sob a gide do artigo 11, aliados s solues sugeridas, mormente pela Conferncia dos Embaixadores de Paris para os arranjos territoriais aps a I Guerra Mundial16, criaram os precedentes histricos para as atividades de manuteno da paz. A tabela n 1 ilustra os episdios mais significativos ocorridos nos anos 20 e 30 que implicaram a interveno da Liga ou da Conferncia dos Embaixadores com meios militares e civis:
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Almeida, (1938), p. 146-148. O autor relaciona 23 diferendos que foram examinados pelo Conselho com base no artigo 11.
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A Conferncia dos Embaixadores era integrada pelos Embaixadores do Imprio Britnico, da Itlia e do Japo acreditados junto ao Governo francs, alm de contar com a presena de um representante da Frana. A Conferncia j estava perdendo importncia em 1924.
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TABELA N 1
INTERVENES DA LIGA DAS NAES OU DA CONFERNCIA DOS EMBAIXADORES
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As Comisses do Referendo eram entidades criadas ad hoc por sugesto da Conferncia dos Embaixadores. Suas composies eram variveis.
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O relatrio foi elaborado por Gasto da Cunha, Embaixador do Brasil em Paris e primeiro Representante do Brasil na Liga. A Delegao Permanente do Brasil em Genebra s foi criada em maro de 1924, tendo como seu titular o Embaixador Afrnio de Melo Franco.
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Fonte: Almeida, (1938); Walters, (1952); James (1990) e Ratner (1995).
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O Brasil j no era mais membro da Liga das Naes. O anncio da retirada deu-se em 12/6/26 sob o Governo Artur Bernardes, mas a denncia s se efetivou sob o Governo Washington Luz em 12/6/28, transcorrido o prazo de dois anos previsto no Pacto para os casos de denncia. O Pas passou ento a adotar o que se denominou de conceito de colaborao desinteressada do Brasil com a Liga das Naes, isto , o Brasil continuaria a participar das atividades da Liga, quando convidado e sempre que julgasse conveniente.
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As misses da Liga ou as tropas convocadas pela Conferncia dos Embaixadores estavam atuando em sintonia com os princpios de imparcialidade e uso limitado da fora que viriam a orientar as operaes de manuteno da paz da ONU, sempre com o consentimento das partes envolvidas. verdade que os Tratados de Paz podem ser vistos como resultantes de negociaes entre desiguais, mas a ratificao dos atos internacionais corresponde, pelo menos formalmente, expresso de consentimento. O xito dessas misses precursoras dependeu do nvel de cooperao granjeado no terreno e do engajamento dos pases mais poderosos no equacionamento da controvrsia, visto que tais pases detinham a capacidade de mobilizao militar e de coordenao para a imposio de sanes. Os custos de mobilizao, manuteno e repatriao de tropas eram arcados pelos participantes ou pelas partes em conflito no terreno, fazendo com que, se, por um lado, a Liga no enfrentasse crises financeiras em funo das operaes militares, por outro, estava inteiramente dependente dos Estados membros para implement-las. Tais iniciativas no estavam previstas no Pacto e surgiram da necessidade de se encontrarem meios para atuar num ambiente em que a guerra no tinha sido proscrita e os cursos de ao imaginados pelo sistema de segurana coletiva eram de difcil implementao sanes e aes militares. O professor Alan James, em sua obra Peacekeeping in International Politics, reala a importncia desses precedentes ao afirmar que they provide a very useful reminder that the employment of multinational military teams to engage in impartial and nonthreatening activity is not an idea which was stumbled on only after the Second World War20. Em suma, a primeira experincia moderna de criar uma organizao universal de Estados dedicados paz e segurana internacionais no prosperou nos moldes desejados21, mas, a
20 21
James, (1990), p. 19.
Atribui-se o fracasso da Liga sua no-universalidade e s lacunas de seu sistema de segurana coletiva. Essas deficincias levaram ao ressurgimento das prticas de poltica
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despeito de suas falhas, estabeleceu precedentes no campo da cooperao multilateral para a soluo de conflitos, de tal modo que as origens das diferentes modalidades de operaes de manuteno da paz datam desse perodo. Esses precedentes conferem continuidade histrica s atividades de manuteno da paz ao longo do sculo XX.
As Naes Unidas e sua experincia na manuteno da paz e da segurana internacionais
ORIGENS A Carta das Naes Unidas resultou de um processo de negociao que ocorreu durante a Segunda Guerra Mundial. Estudos para reformar a Liga das Naes estiveram em discusso nos anos 30, mas a intensidade do conflito e as falhas do Pacto levaram as grandes potncias a considerar a criao de nova organizao internacional. Tais idias passaram a ganhar corpo na Conferncia de Dumbarton Oaks, de agosto a outubro de 1944, quando China, EUA, Reino Unido
de poder e do equilbrio entre alianas. emblemtico desse perodo o Tratado de Locarno de 1925. O Reino Unido e a Itlia passaram a atuar como garantes das fronteiras entre Alemanha-Blgica-Frana, ao passo que as fronteiras entre AlemanhaPolnia-Tchecoslovquia ficaram de ser definidas por meio da arbitragem. Ao mesmo tempo, a Frana assinava acordos de defesa mtua com pases do Leste Europeu. As Alianas lideradas pela Frana e o Tratado de Locarno comprometiam o esprito da segurana coletiva ao afirmar que os membros da Liga poderiam distinguir entre partes dos arranjos territoriais em que estavam interessados em preservar, e outras partes que no estavam dispostos a garantir. O colapso do sistema veio com o aparecimento da doutrina de apaziguamento, inspirada por Neville Chamberlain, segundo a qual as pretenses da Alemanha (Hitler) e da Itlia (Mussolini) no eram demasiadas e visavam somente a equilibrar um estado de situao que lhes era desfavorvel. Imaginava Chamberlain que, uma vez satisfeitas as pretenses desses dois pases, a paz na Europa poderia ser construda sobre fundaes realistas, e no sobre bases principistas, como propunha a alternativa do sistema de segurana coletiva. Para uma boa reflexo sobre o tema, ver Diplomacy de Henry Kissinger (1994), pginas 246-318.
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e Unio Sovitica se reuniram para discutir o assunto22. A arquitetura jurdica bsica da Organizao foi ento desenhada, com a deciso de se atribuir a um rgo reduzido, no qual as grandes potncias gozariam de privilgios especiais, a conduo prioritria dos assuntos afetos paz e segurana internacionais. As questes sobre a composio de uma fora internacional permanente ou de um sistema de arregimentao de contingentes nacionais, idias ventiladas pela Frana na Conferncia de Paris em 1919 e nos anos 30, foram tratadas em Dumbarton Oaks (ver subitem 1.1.3, supra). O Presidente Franklin Roosevelt rejeitou a noo de um superstate with its own police force and other paraphernalia of coercitive power23. Os pontos no assentados no decurso das negociaes, sobretudo os relativos ao sistema de votao, foram levados para a Conferncia de Ialta, em 11/2/45, qual compareceram Churchill, Roosevelt e Stalin. Na Conferncia das Naes Unidas, que se realizou em So Francisco, de 25/4/45 a 26/6/45, o texto foi finalizado, preservandose os pontos essenciais acordados entre os grandes vencedores da Segunda Guerra Mundial. DESCRIO DO SISTEMA DE SEGURANA COLETIVA DA CARTA DAS NAES UNIDAS No campo da manuteno da paz e da segurana internacionais, a Carta das Naes Unidas consagrou esses termos evitando usar outros como segurana coletiva e guerra. No entanto, embora o termo segurana coletiva no esteja mencionado na Carta explicitamente, pode-se considerar que ela contempla tal sistema, pois, conforme conceitua o jurista Hans Kelsen, falamos de segurana coletiva
22
Arajo, (1996) p. 328. As conversaes de Dumbarton Oaks se realizaram em duas etapas: a primeira, envolvendo o Reino Unido, os Estados Unidos e a Unio Sovitica (de 24/8 a 28/ 9/44) e, a segunda, o Reino Unido, os Estados Unidos e a China (de 29/9 a 7/10/44). Ruggie, (1996), pp. 1-2; e Patriota, (1997), pp. 11-13.
23
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quando a reao contra as violaes do direito assume o carter de uma ao compulsria coletiva24. Outra noo de segurana coletiva compatvel com o sistema previsto na Carta das Naes Unidas a da Comisso de Medidas Coletivas criada pela parte C da Resoluo 377(V) da AGNU de 3/11/50, que definiu a segurana coletiva, em relatrio de 1951, como sendo planos para um sistema de sanes que possa evitar a ao de qualquer Estado tentado a cometer agresso ou, no o conseguindo, assegurar que o agressor tenha de se defrontar no unicamente com sua vtima, mas com a fora unida da comunidade internacional25. Cumpre salientar, antes de mais nada, que o modelo de segurana coletiva constante da Carta das Naes Unidas reforado por um conjunto de propsitos e princpios, capitulados nos artigos 1 e 2 daquele instrumento, que deve nortear o relacionamento dos Estados no cenrio internacional. Em termos gerais, a Carta das Naes Unidas ressalta que seus Membros devem resolver controvrsias por meios pacficos de modo que no se perturbe a paz, a segurana e a justia internacionais (art. 2,3; art. 33). Eles devem tambm evitar a ameaa ou o uso da fora contra a integridade territorial ou a independncia poltica de outros Estados, ou qualquer outra ao incompatvel com os propsitos da Organizao (art. 2,4). Devem, ainda, dar s Naes Unidas toda assistncia, em qualquer ao adotada consoante a Carta, abstendose de prestar auxlio a qualquer Estado contra o qual a Organizao aja, de modo preventivo ou coercitivo (art. 2,5). No tocante segurana internacional, os Membros assumem o compromisso de: acatar as sanes decididas pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), cujas modalidades podem variar (art. 41); proporcionar ao Conselho, a seu pedido e de conformidade com acordos especiais, foras armadas, assistncia e facilidades (art. 43);
24 25
Rodrigues, (1972), p. 48. Rodrigues, (1972), pp. 48-49.
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manter em prontido contingentes de foras areas nacionais, para a combinao de uma ao coercitiva internacional (art. 45); aceitar e implementar as decises do CSNU (arts. 25 e 48), ao qual conferem a principal responsabilidade na manuteno da paz e da segurana internacionais (art. 24,1). O CSNU, cujo sistema de votao implica o direito de veto para os seus Membros permanentes (art. 27), pode deliberar sobre qualquer ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso (art. 39), sendo-lhe permitido, at mesmo, imiscuir-se em assuntos afetos jurisdio interna dos Estados, desde que as medidas estejam amparadas pelo Captulo VII (art. 2,7). Os membros da ONU prestar-se-o, ademais, assistncia mtua para a execuo das medidas determinadas pelo CSNU (art. 49). Constitui tambm obrigao dos mesmos comunicar imediatamente ao CSNU as medidas adotadas no exerccio do direito de legtima defesa individual ou coletiva (art. 51), e toda ao empreendida ou projetada por acordos ou entidades regionais, desde que devidamente autorizada pelo CSNU no caso de aes coercitivas, para a manuteno da paz e da segurana internacionais (arts. 53,1 e 54). Finalmente, a Carta das Naes Unidas estabelece que a Organizao dever fazer com que mesmo os Estados que no sejam membros da ONU procedam de acordo com seus princpios, na medida necessria manuteno da paz e da segurana internacionais (art. 2,6). A fim de melhor compreender a originalidade e o alcance do sistema de segurana coletiva previsto na Carta das Naes Unidas, caberia compar-lo, ainda que de forma concisa, com o sistema de segurana coletiva do Pacto da Liga das Naes, descrito no subitem 1.1.2, supra. evidente que o regime de sanes da ONU um aprimoramento em relao ao da Liga. O artigo 16 do Pacto era inflexvel e estrito. O dispositivo autorizava a aplicao de sanes apenas em circunstncias de agresso, violados os artigos 12, 13 ou 15 do Pacto constitutivo, e as concebia como remdio extremo. Em contrapartida, o artigo 41 da Carta foi elaborado para remediar os defeitos do regime do Pacto. O texto proporciona ao CSNU ampla
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flexibilidade para impor sanes que podem incluir interrupo completa ou parcial das relaes econmicas, dos meios de comunicao ferrovirios, martimos, areos, postais, telegrficos, radiofnicos, ou de qualquer outra espcie, e o rompimento das relaes diplomticas. Alm disso, os artigos 25 e 48 da Carta tornaram compulsria a execuo do regime de sanes institudo pelo CSNU. Na poca da Liga, cada Estado decidia soberanamente sobre a sua implementao, j que, embora o artigo 16 previa automaticidade e simultaneidade na aplicao de sanes diplomticas e econmicas, a II Assemblia da Organizao tinha adotado, em setembro de 1921, resoluo pela qual afirmava ser da competncia de cada Membro decidir se se verificara ou no uma violao do Pacto26. No tocante ao uso da fora, a mudana foi radical. A guerra tornou-se um ilcito internacional com a proibio do recurso ameaa ou ao uso da fora, dispondo o CSNU do monoplio do poder coercitivo para tomar as providncias necessrias para obrigar o Estado faltoso a mudar seu comportamento, desde que respeitados os requisitos dos artigos 39 (caracterizao da violao: ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso) e 41 (aplicao de sanes no-militares antes de se recorrer fora). Lembre-se que no Pacto da Liga das Naes a guerra ainda era considerada um recurso legtimo disposio dos Estados, sinal de sua soberania. O Pacto introduziu apenas a idia de prazo moratrio: a guerra era uma opo legal para dirimir controvrsias, mas no deveria ser preferida. Era preciso que se tentasse primeiro mecanismos de soluo pacfica e, somente aps o fracasso dessas tentativas de equacionamento de conflitos, decorrido um prazo de 3 meses, tornava-se lcito
26
Os termos da Resoluo n 4 eram: It is the duty of each Member of the League to decide for itself whether a breach of the Covenant has been committed. The fulfillment of their duties under Article 16 is required from Members of the League by the express terms of the Covenant, and they cannot neglect them without breach of their Treaty obligations.
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recorrer s armas. Dentro do sistema da ONU, os nicos empregos legtimos da fora armada decorrem da aplicao do princpio da legtima defesa individual ou coletiva (art. 51) ou do cumprimento de mandato aprovado pelo CSNU (arts. 42, 48, 53). Tambm seria possvel invocar o caso do uso da fora pelos movimentos de libertao nacional, que, para a Assemblia Geral das Naes Unidas (AGNU), passaram a poder recorrer legitimamente luta armada para implementar seu direito de autodeterminao27. O Conselho da Liga limitava-se a recomendar a adoo de medidas militares, ao passo que o CSNU pode determinar a imposio de bloqueios, embargos e outras sanes coercitivas, em consonncia com o artigo 42 in fine, bem como mobilizar tropas sediadas nos Estados membros. Essas tropas seriam previamente identificadas por meio de acordos especiais assinados entre o CSNU e os Estados membros ao amparo do artigo 43 (tipos de foras, grau de prontido, localizao geral e equipamentos disponveis). Tanto a Liga como as Naes Unidas previram a criao de uma Comisso de Estado-Maior para acompanhar os assuntos militares e assistir aos respectivos Conselhos. Na prtica, o CSNU dispe de um raio de ao bem mais amplo do que o Conselho da Liga, na medida em que pode tratar de qualquer ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso, alm de deliberar sobre assuntos internos dos Estados membros desde que ao amparo do Captulo VII da Carta das Naes Unidas. Para dar maior agilidade ao sistema decisrio, a Carta rejeitou a desacreditada regra da unanimidade. Atualmente, as decises so tomadas no CSNU por maioria de pelo menos nove votos. Nas questes no-processuais essa
27
A AGNU aprovou inmeras resolues sobre a matria. Entre outras, pode-se citar a Resoluo n 1514(XV), de 14/12/60, que contm a Declarao sobre Outorga de Independncia a Pases e Povos Coloniais conhecida com a Magna Carta da descolonizao e a Resoluo n 3103(XXVIII), de 1973, que insta os Estados Membros a considerarem os conflitos envolvendo lutas de libertao nacional como conflitos internacionais nos termos das Convenes de Genebra de 1949.
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maioria deve incluir o voto afirmativo dos cinco Membros permanentes ( o chamado direito de veto)28. Esses Membros permanentes eram os grandes vencedores do ps-guerra (Estados Unidos, Reino Unido, Unio Sovitica, Frana e China), cujo poder coercitivo era considerado necessrio para dar fora coletiva da ONU a capacidade de impor-se sobre eventuais agressores. Buscouse, com o veto, evitar os erros da Liga, que se esvaziara com a ausncia dos Estados Unidos e com o desinteresse da maior parte das demais grandes potncias. H quem considere o veto como o fundamento poltico do funcionamento da ONU, ainda que ferindo o princpio bsico da igualdade jurdica dos Estados. Da no se poder dissociar da ONU a idia de poder. G UERRA FRIA E SUAS CONSEQNCIAS PARA A ATUAO DAS N AES UNIDAS NO CAMPO DA PAZ E DA SEGURANA INTERNACIONAIS . O
SURGIMENTO DA
A Carta das Naes Unidas entrou em vigor em 24/10/45 e em 10/1/46 reunia-se, em Londres, pela primeira vez, a Assemblia Geral daquela Organizao. No entanto, j em janeiro de 1946 se percebia a dissipao do clima de harmonia entre as potncias vencedoras da Segunda Guerra Mundial e o prenncio do clima de antagonismo da Guerra Fria: o Ir, no dia 19 de janeiro, protestou no Conselho de Segurana contra a interferncia da Unio Sovitica em seus assuntos internos e a Unio Sovitica,
28
Canado Trindade, (1990), p. 39. A letra do artigo 27 da Carta foi interpretada de modo flexvel, para no dizer contra legem, no sentido de que a absteno de um dos Membros permanentes no seria considerada um veto, apesar de a Carta mencionar voto afirmativo. A CIJ endossou a tese de que a absteno voluntria em 1971, no caso das Conseqncias Jurdicas para os Estados da Presena Continuada da frica do Sul na Nambia, quando afirmou que a Resoluo do CSNU de 1970, declarando ilegal a presena continuada da frica do Sul na Nambia, no era invlida em razo da absteno na votao de dois de seus Membros permanentes.
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no dia 21, reclamou, por sua vez, da presena de tropas do Reino Unido na Grcia29. Num mundo dividido em blocos antagnicos, a faculdade do veto paralisou o processo decisrio do CSNU, uma vez que subordinou a operacionalidade do sistema de segurana coletiva unanimidade dos Membros permanentes30. Basta assinalar que entre 1945 e 1990 o exrcito britnico compilou mais de 80 conflitos armados no mundo, sendo que o CSNU atestou a ruptura de paz em apenas quatro ocasies: guerra da Coria em 1950 (favorecida pela ausncia da URSS do CSNU), guerra das Malvinas em 1982, guerra Ir-Iraque em 1987 e guerra do Golfo em 199031. Para ilustrar a inoperncia do sistema de segurana coletiva previsto na Carta, cabe recordar o comentrio do Embaixador Carlos Calero Rodrigues, segundo o qual por enquanto, o CSNU uma coisa e a paz outra. E, se no chegamos ao ponto de dizer que os dois nunca se encontram, os encontros, infelizmente, tm sido breves e acidentais32. Essa inoperncia do sistema de segurana coletiva foi agravada pelo aparecimento das armas atmicas, que fez surgirem afirmaes de que a Carta j tinha nascido obsoleta, pois seus mecanismos coercitivos pressupunham cenrios tradicionais de confronto. Diante
29
Verrier, (1981), p. 1; Wellens, (1990), pp. 14-17 e 237/239; e White, (1993), p. 5;. No caso da controvrsia iraniano-sovitica, o CSNU aprovou, no perodo de janeiro a maio de 1946, as Resolues 2, 3 e 5 e uma deciso final adiando sine die o prosseguimento da considerao do tema. No caso da Grcia, foram apenas emitidas Declaraes Presidenciais em 6/2 e 24/8/46. Boutros-Ghali, (1993), p. 66; e White, (1993), p. 12. Boutros-Ghali, na qualidade de Secretrio-Geral da ONU, publicou artigo na revista The World Today, assinalando que o veto foi invocado 279 vezes durante a Guerra Fria. White transcreve estudo realizado sobre o uso do veto no perodo de 1946-86: URSS (121), EUA (57), Reino Unido (26), China (22) e Frana (16), perfazendo um total de 242 casos em 40 anos.
30
.31
United Kingdom Royal Army, (1994), p. 6. As Resolues aprovadas sobre situaes de ruptura da paz foram: Resoluo n 82(1950)/Coria; Resoluo n 502(1982)/ Malvinas; Resoluo n 589 (1987) / Ir-Iraque; e Resoluo n 660(1990)/Kuaite. Rodrigues, (1972), p. 65.
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desse quadro, as pequenas e mdias potncias procuraram novas frmulas para contornar a realidade do veto e permitir a atuao da Organizao no campo da paz e da segurana internacionais. O imobilismo gerado pela Guerra Fria redundou no resgate da idia do uso de meios militares em atividades voltadas para a promoo da paz, inspirado na prtica da Liga das Naes. Fora do mbito da ONU, o mundo via florescerem os sistemas de segurana regionais, dos quais os exemplos mais bem-delineados foram a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (criada em 4/4/1949) e o Pacto de Varsvia (criado em 14/5/1955). O FRACASSO DA COMISSO DE ESTADO-MAIOR No plano operacional, o antagonismo da Guerra Fria fez-se sentir na Comisso de Estado-Maior, que tinha sido convocada pelo CSNU Resoluo 1(1946), de 25/1/46 para elaborar os planos relativos aos acordos previstos no artigo 43. Seus integrantes eram representantes militares dos Membros permanentes que se reuniam a cada quinzena. A Comisso logrou apresentar, em abril de 1947, relatrio contendo 41 artigos e dois anexos, mas seus dispositivos, alguns dos quais obtidos por consenso em nvel tcnico, sofreram duras objees por parte de um ou mais Membros permanentes33. Conquanto existissem divergncias sobre os princpios gerais da fora internacional, a discrdia principal centrou-se na distribuio dos aportes quela fora e na sua dimenso final. A URSS exigia participao igualitria dos cinco Membros permanentes, o que limitaria sobremaneira a dimenso da fora, em razo da pequena capacidade de contribuio da Repblica da China, sobretudo no que se refere fora area, e rejeitava a idia de que as tropas alocadas pudessem
33
Grove, (1993), pp.176/179 e Verrier, (1981), p. xx (introduction).
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ficar sediadas fora do territrio sob jurisdio do pas ofertante. Moscou receava tanto a preponderncia norte-americana nas operaes militares coletivas quanto a livre circulao das tropas estadunidenses pelo mundo, sob a cobertura da Carta da ONU. Por sua vez, a Frana e a China, pases s voltas com problemas internos, se opunham limitao do uso de foras eventualmente cedidas ao CSNU, desejando preservar a possibilidade de convoc-las diante de necessidades nacionais. Isso geraria insegurana quanto real disponibilidade dos recursos humanos e materiais a serem cedidos pela Frana e pela China, visto que o conceito de necessidades nacionais muito malevel. Tampouco havia consenso quanto ao prazo de cesso. A URSS desejava fixar um prazo de trs meses, enquanto os demais integrantes preferiam dar maior autonomia decisria ao CSNU, luz da evoluo da situao no terreno. Em maio de 1947, enquanto o Relatrio da Comisso de Estado-Maior ainda estava sendo examinado, o CSNU autorizou-a a criar uma subcomisso encarregada de discutir a composio e dimenso ideais de uma fora internacional. interessante comparar as sugestes apresentadas pelas trs grandes potncias34: Estados Unidos: Exrcito - 20 divises (200 mil homens); Aeronutica - 1.250 bombardeiros e 2.250 avies de combate; Marinha - 3 encouraados, 6 porta-avies, 15 cruzadores, 84 contratorpedeiros e 90 submarinos; Unio Sovitica: Exrcito - 12 divises (120 mil homens); Aeronutica - 600 bombardeiros e 300 avies de caa; Marinha 5 ou 6 cruzadores, 24 contratorpedeiros e 12 submarinos; Reino Unido: Exrcito - de 8 a 12 divises (de 80 a 120 mil homens); Aeronutica - 600 bombardeiros, 400 avies de combate e outros 200 avies de uso variado; Marinha - 2 encouraados, 4 porta34
Grove, (1993), pp. 179/181.
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avies, 6 cruzadores, 24 contratorpedeiros, 48 fragatas, 24 navios de remoo de minas e 12 submarinos. Enquanto a aplicao do veto tinha paralisado o processo decisrio no CSNU, os insucessos da Comisso de Estado-Maior acabaram por inviabilizar, no plano operacional, qualquer possibilidade de implementao do mecanismo de segurana coletiva nos moldes previstos na Carta da ONU. A no-implementao dos acordos especiais previstos no art. 43 da Carta evidenciou a necessidade de instrumentos alternativos aceitveis para os cinco Membros permanentes do CSNU que permitissem a atuao da ONU no campo da paz e da segurana internacionais. O principal desses instrumentos foi o desenvolvimento das operaes de manuteno da paz, embora tenham aparecido iniciativas voltadas criao de um exrcito onusiano ou uma fora de pronto emprego, tais como a proposta de uma fora policial, apresentada pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, Trygve Lie, em 194835 que acabou servindo de modelo para a criao 43 anos depois dos UN Guards que atuaram no norte do Iraque em 1991 e as idias sobre pronto emprego de foras militares nacionais, constantes do relatrio de 1951 da Comisso de Medidas Coletivas criada pela parte C da Resoluo 377(V) da AGNU em 195036. A RESOLUO UNIDOS PARA A PAZ A questo da Coria foi um divisor de guas na histria poltica do ps-guerra e na histria das Naes Unidas, pois tanto estabeleceu
Naes Unidas, (1948), doc. A/565 (1948). pp. xvii-xviiii. Brian Urquhart lembra no seu livro Ralph Bunche: an American odyssey, nas pginas 161-62, que o Secretariado da ONU acabou mobilizando 40 voluntrios em Nova Iorque e os enviou ao Oriente Prximo. Com efeito, embora a idia de criao de uma fora policial no tivesse prosperado como desejado em 1948, a AGNU tinha aceitado a sugesto de se reforar, dentro de limites menos ambiciosos, os quadros do Secretariado nesse campo. No entanto, Urquhart escreve que The conduct of these soldiers of peace (without indoctrination, training, or discipline) on their first night on the town in Beirut was such that they were immediately and permanently repatriated to New York.
36 35
Gross, (1964), p. 110.
63
o precedente de modalidade de interveno coercitiva no imaginada pelos fundadores da Carta, baseada na mobilizao de coalizes ad hoc autorizadas pelo CSNU, como levou adoo de procedimento que acabou por conferir maior importncia competncia residual da AGNU no campo da manuteno da paz e da segurana internacionais. Esse procedimento consta da parte A da Resoluo 377(V), de 3/11/50, que reforou a denominada competncia residual da AGNU em questes de paz e segurana37. Por ela se afirma que, quando o Conselho se achar impedido, pelo veto, de incumbir-se de suas responsabilidades em relao manuteno da paz e da segurana internacionais, a AGNU assumir essas responsabilidades, podendo ser convocada em Sesso Especial de Emergncia, na qual estar habilitada a fazer recomendaes aos Estados membros em relao adoo de medidas coletivas, at mesmo no tocante ao uso da fora nos casos de ruptura da paz e ato de agresso, deixando-se de lado as situaes de ameaa paz. Embora haja controvrsia jurdica sobre a legalidade do mecanismo38, vale a pena reproduzir a opinio do Embaixador Carlos Calero Rodrigues sobre o assunto: ... a Carta atribui ao Conselho responsabilidades principais, mas no exclusivas na manuteno da paz e da segurana internacionais, (...) a AGNU pode fazer recomendaes sobre quaisquer assuntos includos nas finalidades da Carta (art. 10). No entanto, no h como considerar obrigatrias, do ponto de vista legal, as decises que a AGNU tome, substituindo-se ao CSNU. A eficcia dessas decises reside, em
37
Os arts. 10 e 11 da Carta atribuem AGNU amplos poderes de discusso, considerao e recomendao de qualquer assunto situado dentro dos propsitos da Carta ou que se relacione com a conservao da paz e segurana internacionais. O art. 14, por sua vez, faculta AGNU recomendar medidas para a soluo de situaes que lhe parea prejudicial ao bem-estar geral ou s relaes amistosas entre as naes. Esses trs artigos so a base do poder residual da AGNU nesse campo. Canado Trindade, (1990), pp. 27-28; e White, (1993), pp. 152-154.
38
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ltima instncia, na aceitao voluntria que lhe derem os Estados membros.39 A motivao dos EUA em patrocinar a Resoluo n 377(V) no era apenas a de encontrar um mecanismo que pudesse ser invocado para legitimar, por meio das resolues da Assemblia Geral, aes militares conduzidas na Guerra da Coria, mas tambm a de contornar os freqentes vetos da Unio Sovitica no CSNU em outros assuntos de interesse Governo norte-americano (o quadro parlamentar estava dominado, na poca, pelos pases ocidentais)40. Alm disso, o Governo estadunidense tentou resgatar, por meio dessa resoluo, as discusses sobre o mecanismo de segurana coletiva da Carta, mediante a instituio da Comisso de Observao da Paz e da Comisso de Medidas Coletivas. A Resoluo n 377(V) esvaziou-se com o tempo, devido s mudanas verificadas no quadro parlamentar das Naes Unidas nos anos 50 e 60, reflexo, mormente, do movimento de descolonizao, dos cismas no bloco comunista e da revitalizao da Europa, que levaram os EUA e a URSS a preferiram reservar para o CSNU as decises mais relevantes referentes paz mundial. Essa resoluo, entretanto, no deixou de ser manipulada, de forma inovadora, pelos Estados membros para condenar politicamente determinadas situaes41. O
39 40
Rodrigues, (1972), p. 58.
A interveno dos EUA e aliados na Coria, sob a gide da ONU, no foi autorizada pela Resoluo n 377, de 3/11/50. As Resolues n 82, de 25/6/50, n 83, de 27/6/50, e n 84, de 7/7/50, todas do CSNU (aprovadas graas ausncia da Unio Sovitica), bem como a Resoluo n 376, de 7/10/50, da AGNU j tinham fornecido o embasamento legal para a ao militar.
41
Afora esses episdios, a resoluo serviu como instrumento para reforar recomendaes j aprovadas pela Assemblia Geral ou para condenar, com mais veemncia, pases que, beneficiados pela invocao do veto no CSNU, no estavam sendo condenados pela comunidade internacional, apesar de terem praticado atos de agresso. No perodo de 1950 a 1998, a Sesso Especial de Emergncia foi convocada 10 vezes para examinar as questes de: Suez e da Hungria, em 1956; do Lbano, em 1958; do Congo, em 1960; do Oriente Mdio, em 1967; do Afeganisto, em 1980; da Palestina, em 1980 e 82; da Nambia, em 1981; da Situao dos Territrios Ocupados por Israel, em 1982; e dos Novos Assentamentos Judeus em Jerusalm Oriental, em 1997, 98 e 99.
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dilogo URSS-EUA fez com que a AGNU deixasse de ter, a respeito, oportunidades para exercer efetivamente sua competncia residual na manuteno da paz e da segurana internacionais. Com efeito, convm distinguir entre a Sesso Especial de Emergncia da AGNU prevista pela Resoluo 377(V) e o Comit Especial sobre as Operaes de Manuteno da Paz, rgo criado em 1965 para tratar dos aspectos gerais do assunto, e a V Comisso, instncia que examina os oramentos das operaes de manuteno da paz (vide pgina 108 e 109 para maiores informaes). Os dois ltimos so foros basicamente operacional-normativos, no se confundindo com uma sesso especial de emergncia, na qual a AGNU tem autoridade para fazer recomendaes sobre situaes especficas de conflito. Mesmo assim, a Resoluo Unidos para a Paz teve grande relevncia para as operaes de manuteno da paz, j que foi com base nela que a Assemblia Geral criou a I Fora de Emergncia das Naes Unidas em 1956, aps os vetos de Frana e Reino Unido no CSNU. Alm disso, a Resoluo foi tambm utilizada para legitimar a conduo das aes da Operao de Paz das Naes Unidas no Congo em 1960, quando o veto sovitico impediu a adoo de decises sobre o assunto no CSNU. AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS DE 1948 A 1987 Deixando margem as misses que envolveram o envio de comisses de bons ofcios, consulares e afins, como ocorreu na sia, no Oriente Mdio e nos Blcs, foram criadas 13 operaes de manuteno da paz, no perodo de 1948 a 1987. Essas misses de observao, com pessoal desarmado, e foras de paz, com pessoal armado.
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TABELA N 2
OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS DE 1948 A 1987
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Fonte: publicao The Blue Helmets das Naes Unidas.
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Essas experincias contriburam para que, em meados dos anos 70, as Naes Unidas somassem rotinas e princpios suficientes para consolidar um arcabouo doutrinrio sobre as operaes de manuteno da paz. Os mais importantes princpios estabelecidos foram: a importncia da manuteno do comando e controle das operaes na Organizao; a necessidade de celebrao de acordos ou de memorandos de entendimento entre a ONU e os Estados anfitries, bem como entre a ONU e os pases que contribuem com recursos humanos e materiais, de modo a regular o relacionamento entre os interlocutores envolvidos; o requisito indispensvel do consentimento a ser outorgado por governos legtimos para a presena da operao no terreno; o carter voluntrio da participao dos Estados membros nessas operaes; a convenincia de se observar o conceito da universalidade na composio das operaes, para reforar o carter multilateral da misso; a obedincia ao princpio da imparcialidade no cumprimento do mandato, de modo a evitar o envolvimento da misso no conflito; o uso da fora em ltima instncia e apenas em caso de legtima defesa; e a posse restrita de armamento, para as operaes no serem vistas como ameaas potenciais por alguma das partes em conflito. O entendimento prevalecente era de que o respeito a esses fundamentos faria com que os problemas que surgissem fossem sempre resolvidos adequadamente, com base na cooperao entre os integrantes das operaes de manuteno da paz e as partes em conflito, ao mesmo tempo em que atenderia s preocupaes dos Estados que contribuam com pessoal e que precisavam prestar contas aos seus pblicos internos sobre atividades externas de alto risco e de elevados custos. Nas Naes Unidas, consolidou-se um modus operandi que assegurou a preponderncia do Conselho de Segurana na aprovao dos mandatos e do Secretariado da Organizao na conduo das operaes, com diminuio do poder relativo da Assemblia Geral.
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Os convites de participao eram formulados pelo Secretrio-Geral da Organizao, em procedimento sujeito a influncias polticas. Isso permitiu ONU, a um tempo, reafirmar sua independncia de ao no cenrio internacional mediante a mobilizao de contingentes militares cedidos por potncias menores e afastadas, geogrfica e politicamente, do conflito, e convidar pases que estavam ganhando experincia no adestramento e na padronizao de regras de conduta em nvel nacional. Com efeito, no perodo de 1948-86, cerca de 50 pases cederam pessoal para as misses de paz, mas o ncleo de contribuintes envolvia, sobretudo, 12 pases: Canad (em 12 das 13 operaes criadas), Dinamarca (8), Finlndia (8), Noruega (7), Sucia (7), Austrlia (6), Itlia (6), Irlanda (6), Brasil (6), Pases Baixos (5), ndia (4) e Nova Zelndia (4). Tal orientao serviu para obviar, dentro de seus limites, o carter no-sistemtico das misses de paz. Dos cinco Membros permanentes do CSNU, EUA, Federao da Rssia, Frana e Reino Unido praticamente no cederam pessoal s misses de paz, ao passo que a Repblica da China, entre 1948 e 1971, e a Repblica Popular da China, entre 1971 e 1988, no se engajaram no envio de contingentes42. Apesar de no ser obrigatrio, era conveniente haver consultas entre as Naes Unidas e o Estado anfitrio sobre a composio da operao, tendo em vista o princpio do consentimento e a necessidade de concluso de acordo ou arranjo para regular a presena da ONU. Embora modestos, certos pases, como Canad, EUA e Sua, forneceram tambm aportes gratuitos no campo logstico (meios de transporte e equipamentos de comunicaes, entre outras contribuies voluntrias), ajudando a minorar a carncia de material das operaes conduzidas pela Organizao.
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A Repblica Popular da China substituiu a Repblica da China como nico representante legtimo da China nas Naes Unidas em 1971, ex-vi Resoluo n 2758 (XXVI) da Assemblia Geral da ONU. O incio da participao da RPC em misses de paz deu-se em 1989/90 na UNTAG.
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Os resultados das intervenes da ONU refletiram, mormente, o nvel de engajamento das grandes potncias nos diferentes cenrios e a vontade das partes de alcanarem uma soluo para os conflitos. Essas condicionantes foram responsveis pela coexistncia de operaes bem-sucedidas, como as do Irian Ocidental, do Congo, da regio do Suez e da fronteira indo-paquistanesa43, com outras de resultado questionvel, como as do Imen e do Lbano, e com aquelas que ainda persistem no Oriente Prximo, em Cachemira e no Chipre. A BASE JURDICA DAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS Na prtica das Naes Unidas, o estabelecimento de misses de observao e foras de paz no se fundamentou explicitamente em dispositivos da sua Carta constitutiva. Tem-se partido do entendimento de que no absolutamente imprescindvel buscar um dispositivo especfico na Carta das Naes Unidas para o emprego de determinados meios que se destinem a realizar os propsitos da Organizao, desde que no haja qualquer dispositivo na Carta, ou regra internacional geral, que impea ou proba a utilizao dos meios pretendidos. Trata-se da doutrina dos poderes implcitos, que recebeu reconhecimento judicial na deciso da Corte Internacional de Justia de 1949 no caso das Reparaes de Danos. Essa Doutrina, sem atribuir poderes extraordinrios ONU, permite Organizao operar com eficcia, no entendimento de que os direitos e deveres de uma entidade como a ONU devem depender de seus propsitos e funes, especificados ou implcitos
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Pode-se sempre questionar o xito da ONUC no Congo e da UNEF I entre o Egito e Israel. No primeiro caso, houve o recurso fora, mas foram preservadas, a duras penas, a integridade territorial e a independncia poltica de um Estado recm-egresso do colonialismo. No segundo caso, se por um lado, os dez anos de permanncia da UNEF I ajudaram a manter a paz em rea de grande sensibilidade, por outro, tambm serviram de pausa para os dois pases se rearmarem e prepararem a Guerra dos Seis Dias. A guerra eclodiu em junho de 1967, quando as tropas da UNEF I estavam em fase de repatriamento.
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em seus documentos constitutivos e desenvolvidos na prtica e de que luz do direito internacional, deve-se considerar a Organizao como possuidora de poderes que, embora no expressamente constantes da carta, so-lhe atribudos pela necessria implicao de que so essenciais ao desempenho de suas tarefas44. Do ponto de vista administrativo, as operaes de manuteno da paz so rgos subsidirios do CSNU, com base no artigo 29 da Carta, ou da AGNU, ao abrigo do artigo 22. Cada uma delas est sob a autoridade poltica do rgo colegiado que a criou e sob a autoridade administrativa do Secretrio-Geral da Organizao. Na medida em que as operaes de manuteno da paz no se enquadram estritamente no Captulo VI (medidas que implicam consentimento) e tampouco no Captulo VII (medidas mandatrias) da Carta, chegou-se a aventar a introduo na Carta de um novo captulo intermedirio ou ao menos um novo artigo que pudesse regulamentar sua existncia. O Brasil props, por exemplo, na XIX Assemblia Geral a incluso de um novo captulo da Carta, nos seguintes termos: ... mediante a incluso de um novo captulo, que se chamaria Operaes de Manuteno da Paz e que encontraria seu lugar entre os atuais captulos VI e VII. Haveria assim, numa gradao crescente, Soluo Pacfica de Controvrsias, Operao de Manuteno da Paz e Ao Relativa a Ameaas Paz, Ruptura da Paz e Atos de Agresso. Dag Hammarskjld, quando Secretrio-Geral da ONU, preferiu situ-las em um imaginrio Captulo VI e meio, uma ponte entre a adoo de medidas voltadas para a soluo pacfica das controvrsias e a aplicao de medidas coercitivas. At hoje, porm, a Carta das Naes Unidas no foi emendada para prever e regulamentar
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Canado Trindade, (1990), pp. 26-36 e pp. 74-82; White, (1993), pp. 88-89 e p. 138. Ambos os autores discorrem sobre a personalidade jurdica e as competncias das Naes Unidas, comentando as duas correntes tericas mais divulgadas sobre o assunto: a da doutrina dos poderes inerentes da Organizao, que tomou forma aps o parecer emitido pela CIJ em 1962 no caso de Certas Despesas da ONU, e a da doutrina dos poderes implcitos, que foi objeto de parecer da CIJ em 1949 no caso das Reparaes de Danos.
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explicitamente as operaes de manuteno da paz. foroso reconhecer a respeito que se trata de um tema sujeito a muitas discusses, no havendo ainda, aps 50 anos de prtica, uma definio aprovada pela Assemblia Geral sobre o alcance da definio de operao de manuteno da paz. Esses fatos mostram que as operaes de manuteno da paz no devem ser confundidas com os instrumentos de soluo pacfica enumerados, de forma no exaustiva, no artigo 33 da Carta das Naes Unidas negociao, inqurito, mediao, conciliao, arbitragem, soluo judicial, recurso a entidades ou acordos regionais. Tais operaes se desenvolveram margem do texto legal, devendo ser vistas como instrumentos a servio de vrios meios de soluo pacfica, e no como substitutas desses meios ou como fins em si mesmas. REPERCUSSO DOS ASPECTOS FINANCEIROS DAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS A anlise, ainda que breve, da questo do financiamento das operaes de manuteno da paz permite visualizar outro importante condicionante desse instrumento. Quase todo o perodo da Guerra Fria foi marcado pela crise financeira que se abateu sobre a Organizao por conta das operaes de manuteno da paz. No fim dos anos 50, a Frana e a URSS, entre outros, retiveram suas contribuies, respaldando-se em interpretaes da Carta. Para evitar tais interpretaes, a AGNU adotou, em 20/12/60, a Resoluo 1583(XV), que reconhecia que o custeio da Fora de Paz no Congo era obrigao coletiva dos Estados membros da ONU, nos termos do artigo 17,2 da Carta. A persistncia da controvrsia fez a AGNU solicitar, por meio da Resoluo 1731(XVI), de 20/12/61, parecer consultivo Corte Internacional de Justia (CIJ) sobre o assunto (Certas Despesas das Naes Unidas). Em seu parecer, emitido em 1962, a CIJ estipulou que as despesas incorridas pela ONUC e a UNEF I constituam
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efetivamente despesas da Organizao luz do artigo 17,2. Essa deciso implicava que o atraso no pagamentos das contribuies devidas por conta das operaes de manuteno da paz deveria acarretar a perda do direito de voto, conforme estipulado no artigo 19. Diante da crise financeira causada pelas operaes de manuteno da paz, a AGNU autorizou o Secretrio-Geral a emitir bnus em 1962, no valor de US$ 200 milhes, resgatveis em 25 anos, com juros de 2% ao ano, para arcar com as despesas da Organizao nesse campo. Adotou-se tambm a prtica de recorrer aos recursos disponveis na Conta de Capital (Working Capital recursos que se destinam a fazer face s despesas extraordinrias e no previstas, bem como a cobrir atrasos na coleta das contribuies dos Estados membros) e de estabelecer fundos voluntrios que permitissem, entre outras vantagens, coletar contribuies de pases inadimplentes na conta das operaes de manuteno da paz que desejassem aportar recursos Organizao, sem comprometer suas posies de princpio a respeito da obrigatoriedade desses pagamentos. A situao tornou-se crtica quando a Unio Sovitica e a Frana, ao tornarem-se devedoras de importncias superiores ao valor de dois anos de contribuies, passaram a ficar sujeitas perda de voto na Assemblia Geral por fora do art. 19. O Governo sovitico deu a entender que poderia deixar a Organizao caso seu direito de voto fosse suspenso, em iniciativa que poderia ser seguida por outros pases endividados do Leste Europeu, gerando um clima de apreenso quanto ao futuro da Organizao. Receava-se desencadear um processo de esvaziamento das Naes Unidas, nos moldes sofridos pela Liga das Naes nos anos 30. Diante dessa situao, nenhum assunto envolvendo votao foi apreciado durante a XIX Assemblia Geral, em 1964-65, at que se chegasse a um entendimento pelo qual o artigo no seria invocado e os custos financeiros da ONUC e da UNEF I seriam cobertos por meio de contribuies voluntrias.
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A AGNU buscou superar o quadro de instabilidade quanto ao financiamento das operaes de manuteno da paz com a aprovao de uma escala especial em 1973, quando da implementao da UNEF II. Essa escala baseou-se em trs princpios: (1) necessidade de assegurar o financiamento das operaes de manuteno da paz por meio de contribuies mandatrias dos Estados membros (aplicao do artigo 17,2 da Carta, consoante parecer consultivo da CIJ de 1962); (2) papel poltico diferenciado na Organizao dos cinco Membros permanentes do Conselho de Segurana, detentores de responsabilidades especiais, conforme a Resoluo n 1874, da IV Sesso Especial da Assemblia Geral de 1963; e (3) a capacidade de pagamento, de acordo com o grau de desenvolvimento econmico dos Estados membros. Em linhas gerais, os pases foram distribudos em quatro categorias de pases: Grupo A, composto pelos Membros permanentes, que passaram a constituir uma categoria especfica que, alm de pagar quotas de percentual idnticas s quotas para o oramento, respondem pelos descontos conferidos aos pases dos grupos C e D, devido a suas responsabilidades especiais; Grupo B, pases desenvolvidos, que pagam o mesmo percentual calculado para o Oramento Regular; Grupo C, pases em desenvolvimento, que contribuem com 20% do percentual pago para o Oramento Regular; e Grupo D, pases de menor desenvolvimento relativo, que contribuem com 10% do percentual pago para o Oramento Regular45. O objetivo dessa iniciativa era prover a ONU de um sistema de coleta de fundos em bases estveis e previsveis. No fosse assim, a criao de operaes de manuteno da paz ficaria mais sujeita boa vontade dos principais pases contribuintes em fornecer financiamento do que condicionada por ameaas paz e segurana internacionais. A
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Em 1999, o Brasil encontrava-se no Grupo C e respondia por 0,3028% do oramento das operaes de manuteno da paz.
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frmula encontrada foi aprovada por ampla maioria na AGNU por meio da Resoluo 3101 (XXVIII), de 11/12/7346. A expectativa era de que todas as partes poderiam aceit-la. No entanto, nos anos 70, a China e a URSS continuaram a acumular dvidas no oramento das operaes de manuteno da paz, em quanto, nos anos 80, as restries impostas pelos EUA ao pagamento de suas contribuies a organismos internacionais tambm afetaram as finanas da ONU, tendo em vista que os EUA so o principal contribuinte da Organizao desde 1945. De qualquer modo, a escala especial de 1973 continua a ser utilizada de forma ad hoc para calcular o rateio das despesas da ONU com operaes de manuteno da paz, ainda que tenham ocorrido ajustes na distribuio dos pases entre as categorias B, C e D47. AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ FORA DO MBITO DAS NAES UNIDAS No perodo 1966-87, apenas a UNEF II, em 1973, e a UNIFIL, em 1978, foram criadas pela ONU, alm de o CSNU ter aprovado o estabelecimento da UNTAG em 1978 (a misso, entretanto, s veio a ser mobilizada em 1989, quando as circunstncias polticas o permitiram). Essa inao da ONU pode ser atribuda a fatores financeiros e s rivalidades entre as superpotncias, com o conseqente recurso a iniciativas fora do mbito da Organizao, unilaterais ou em coalizo. Em princpio, no h impedimentos para o estabelecimento de operaes de manuteno da paz fora do mbito da ONU, desde que respeitados os princpios e os fundamentos da Carta das Naes
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Naes Unidas, (1973), doc. Yearbook of the United Nations 1973, vol. 27, pp. 217-223.
Duas misses de paz (UNTSO no Oriente Mdio e UNMOGIP em Cachemira) so custeadas pelo Oramento Regular da ONU por razes histricas, enquanto outras, so arcadas, em larga medida, pelos Estados diretamente interessados (a UNFICYP em Chipre e a UNIKOM no Kuaite). Em suma, nem todas as operaes de paz so rateadas por meio da escala especial de 1973.
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Unidas. Com efeito, por serem consensuais, no estaria havendo violao do dispositivo do artigo 2,4, que veda a ameaa ou o uso da fora, nem do artigo 53, que requer a autorizao prvia do Conselho de Segurana para aes coercitivas realizadas por Organizaes regionais. No perodo entre as duas guerras mundiais, tanto a Liga das Naes quanto a Comisso dos Embaixadores compunham misses eleitorais misses para certificar a idoneidade de referendos ou plebiscitos realizados em territrios que pertenceram ao antigos Imprios Alemo e Austro-Hngaro , de diversas dimenses, que eram apoiadas militarmente, quando necessrio, para assegurar a realizao de pleitos em boa ordem. A histria posterior Segunda Guerra Mundial revela, entretanto, que aos xitos das operaes fora do mbito das Naes Unidas opuseram-se fracassos e abusos de poder, ressaltando a convenincia de que a ONU, por sua universalidade, legitimidade e experincia, conduza as operaes de manuteno da paz e, na impossibilidade de faz-lo, as monitore, de modo a coibir manipulaes. Entre os xitos dessas operaes no ps-Segunda Guerra, podem ser realados os casos da Fora Multinacional que, sob a conduo do Reino Unido e integrada por pessoal de outros pases da Comunidade Britnica, supervicionou o processo de transio para a independncia e as primeiras eleies no Zimbbue em 1980, e o da Misso de Apoio no Sinai (MAS), com sede em Washington, para respaldar as negociaes de paz entre Egito e Israel, de 1976 a 1982. Na mesma linha, se insere a Misso de Observao do Sinai (MOS), criada em janeiro de 1982 em vista da impossibilidade de extenso do mandato da misso das Naes Unidas (UNEF II), devido oposio sovitica. Os resultados positivos dessas operaes derivam do fato de terem elas usufrudo da cooperao das partes interessadas e de terem contado com os recursos financeiros necessrios, equipamentos de elevada qualidade tecnolgica e excelente combinao de civis e militares para cumprirem as tarefas de que foram incumbidas.
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Na mesma ordem de idias, a Primeira Fora Multinacional no Lbano (FML I) foi estabelecida em meados de 1982 com tropas dos EUA, da Frana e da Itlia, aps terem os EUA vetado iniciativa sovitica de criao de misso de observao das Naes Unidas. O mandato da FML I era o de supervisionar, com o consentimento do Governo libans e das partes em conflito, a retirada de Beirute e arredores dos militantes da Organizao para a Libertao da Palestina (OLP), que foram encurralados na capital libanesa pela ofensiva de Israel contra as bases palestinas, em junho de 1982. A operao foi concluda em agosto do mesmo ano, com a evacuao de 14.440 militantes da OLP por mar, em navios que, alm da bandeira do Estado de origem, usaram a bandeira das Naes Unidas. Tais xitos contrastam com os incidentes verificados com a Segunda Misso Multinacional do Lbano II (FML II). Essa misso foi mobilizada em funo dos massacres de palestinos nos campos de refugiados de Sabra e Chatila, em setembro de 1982. Seu mandato inclua ajudar o Governo libans a manter a lei e a ordem, mas as faces em luta pouca ou nenhuma cooperao prestaram. As tropas cedidas pelo Reino Unido, pelos EUA, pela Frana e pela Itlia passaram a ser vistas no como fora imparcial, mas sim como parte do problema. Em outubro de 1982, carros-bombas explodiram nas casernas dos fuzileiros dos EUA, matando 241 militares, e da Frana, causando 58 baixas fatais. A escalada de violncia obrigou os pases participantes a encerrar a operao em 1984, deixando observadores militares da UNTSO para monitorar a situao em Beirute, j que a URSS vetou no CSNU iniciativa para estabelecer misso de observao para substituir a FML II. Em menor escala, foi tambm a eroso do princpio da imparcialidade, num ambiente de guerra civil, que levou a Organizao da Unidade Africana a retirar a Fora de Paz Africana que atuou no Chade em 1981-82. H tambm o registro de casos de abusos de poder realizados pela Sria, cuja interveno no Lbano, em agosto de 1976, no foi
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solicitada pelo Governo legtimo ( verdade que o pas estava a braos com uma guerra civil) nem pelo CSNU. Tal interveno acabou sendo legitimada pela criao de uma Fora de Paz rabe em outubro do mesmo ano, que incorporou as tropas srias. Por sua vez, o Governo indiano, atendendo a pedido do Governo cingals, despachou tropas para assegurar a lei e a ordem em Sri Lanka em 1987, devido ao recrudescimento da aes da guerrilha tamil, mas s as retirou em maro de 1990, apesar de as autoridades em Colombo terem solicitado sua repatriao em julho de 1989. Nesse caso, a partir de julho de 1989, a presena das tropas indianas naquele pas passou a ser apenas tolerada. A ndia e a Sria, nesses episdios, adotaram posturas contrrias aos princpios e fundamentos das operaes de manuteno da paz. Outro exemplo, mais recente, de abuso de poder ocorreu em fevereiro de 1998, quando a Nigria, pas que exerce a liderana no Grupo de Observadores Militares (ECOMOG), brao armado da Comunidade Econmica da frica Ocidental (CEDEAO), extrapolou o mandato outorgado pelo CSNU organizao regional em Serra Leoa e derrubou a junta militar que tomara o poder com o golpe de estado de 25/5/97. A iniciativa permitiu o regresso do Presidente eleito Serra Leoa, no dia 10/3/98, mas a fora tinha sido usada sem o endosso prvio das Naes Unidas, nos termos do artigo 53,1 da Carta da Organizao, constituindo-se em precedente delicado, sobretudo luz das informaes prestadas, entre outras fontes, pelo Presidente do Comit Internacional da Cruz Vermelha, de que as tropas do ECOMOG no se dedicam apenas a garantir a lei, mas envolvemse diretamente no conflito. Essa breve retrospectiva ilustra alguns dos problemas enfrentados pela comunidade internacional nesse campo: muitas dessas operaes escapam do mbito da ONU, o que, se por um lado, pode trazer maior eficcia ao mecanismo, por outro, pode implicar srios riscos de perda de legitimidade, tornando difcil a distino entre
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manuteno e imposio da paz. Essa questo tratada com mais detalhe no captulo III, aps a anlise das operaes de segunda gerao no captulo II.
C APTULO II
OPERAES DE MANUTENO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES OU DE SEGUNDA GERAO
MANUTENO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES OU DE SEGUNDA GERAO

DE
OPERAES
O final dos anos 80 e o incio dos 90 representaram o perodo de maior atividade das Naes Unidas no campo da manuteno da paz e da segurana internacionais. Desde 1988, foram criadas 38 operaes de manuteno da paz, ao passo que, nas quatro dcadas anteriores, de 1948 a 1987, haviam sido estabelecidas apenas 13, conforme visto no captulo anterior. A proliferao das operaes de manuteno da paz ocorreu simultaneamente com a expanso do escopo da atuao do Conselho de Segurana. O CSNU passou a adotar critrios cada vez mais elsticos para definir o que constitui uma ameaa paz e segurana, visto que, nos anos 90, a quase totalidade dos conflitos em que as Naes Unidas tm intervindo de natureza interna. As resolues do Conselho passaram a conter expresses imprecisas como likely to endanger international peace ou seriously disturbing international peace e a atribuir s misses de observao e foras de paz amplo leque de atividades48. O presente captulo buscar identificar, entre outros pontos:
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Para maiores informaes, pode-se consultar, entre outras obras, Advisory Council on Peace and Security, (1995), p. 11; Ratner, (1995), pp. 35-37; Cardoso, (1994), pp. 7071; e White, (1993), pp. 44-49.
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os principais fatores condicionantes do aumento das operaes de manuteno da paz, com destaque para o relacionamento entre as superpotncias; as funes exercidas pelas operaes multidisciplinares e as distines entre as operaes de primeira e as de segunda gerao; a evoluo dos principais fundamentos das operaes de manuteno da paz: consentimento, imparcialidade, uso da fora e participao voluntria; os diferentes atores envolvidos nas operaes de manuteno da paz, sobretudo nas multidisciplinares, realando o papel que cada um desempenha. A questo dos acordos e das entidades regionais ser tratada no captulo III. FATORES CONDICIONANTES Trs fatores concorreram, em linhas gerais, para o aumento das operaes de manuteno da paz: a) distenso poltica entre os EUA e a Unio Sovitica e seu impacto sobre o papel das Naes Unidas no campo da paz e segurana internacionais; b) o afloramento de antagonismos tnicos e religiosos; e c) a crescente universalizao dos valores da democracia e do respeito aos direitos humanos. No que tange ao primeiro e principal fator, importante realar, de incio, o papel desempenhado por Mikhal Gorbachev, que assumiu o cargo de Secretrio-Geral do Partido Comunista da URSS em maro de 1985. Em 17/9/87, s vsperas da 42a Assemblia Geral da ONU, Gorbachev publicou o artigo Realidades e Garantias para um Mundo Seguro, no qual anunciou a nova poltica da URSS em relao s Naes Unidas, com base nas idias ventiladas, ainda em 1986, durante a realizao do XXVII Congresso do Partido Comunista da Unio
OPERAES DE MANUTENO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES
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Sovitica, sobre a criao de um sistema universal de paz e segurana. Suas linhas mestras eram: (a) uma abordagem multidisciplinar da segurana internacional, vista em suas dimenses poltica, militar, econmica, ecolgica e humanitria; (b) a busca de solues para superar a corrida armamentista e acabar com a ameaa de uma guerra nuclear, com base em um conjunto de propostas apresentado pelo Governo sovitico na rea de desarmamento, em particular o Plano Gorbachev de eliminao completa de armas nucleares at o ano 2000; e (c) o fortalecimento da autoridade das Naes Unidas no campo da manuteno da paz e da segurana internacionais. No artigo, Mikhal Gorbachev reconhecia que a agenda internacional estava tornando-se cada vez mais diversificada e o mundo, interdependente. Instava valorizao de mecanismos multilaterais para a discusso de temas que fossem de interesse comum. Sugeriu que o Conselho de Segurana fosse revitalizado para atuar como principal guardio da segurana internacional, que as operaes de manuteno da paz fossem melhor aproveitadas e que o Secretrio-Geral da ONU adotasse uma postura mais protagnica no campo da paz e da segurana internacionais, referendando uma prtica at ento vista com desconfiana pelo Governo sovitico. O Chanceler Edvard Shevardnadze, no seu discurso no Debate Geral da 42a Assemblia Geral, em 1987, referiu-se ao artigo de Gorbachev para deixar claro que a implementao de um sistema abrangente de paz e segurana internacionais era uma das metas do pensamento de poltica externa da Unio Sovitica. O Chanceler sovitico props, at mesmo, a criao de uma Fora Naval sob a gide da ONU
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para substituir a presena de navios de guerra dos EUA, da URSS e da Unio da Europa Ocidental (especificamente da Blgica, Pases Baixos e Reino Unido) na regio do Golfo Prsico. As belonaves tinham sido enviadas para proteger e escoltar petroleiros e outros navios mercantes que estavam sendo vtimas de colises com minas ou alvos de ataques areos no contexto das hostilidades entre o Ir e o Iraque desde 198049. Tratava-se de explorar uma nova variante de atuao para a ONU, de poucos antecedentes, por envolver uma rea operacional martima50. Conquanto a iniciativa de Moscou no tivesse prosperado na ONU, a URSS no deixou de aventar em 1989 e 1990 a possibilidade de a Fora Naval sugerida atuar na imposio de embargos martimos decididos pelo CSNU. Por sua vez, o Presidente Ronald Reagan, dos EUA, frisou em seu discurso no Debate Geral da 43 Assemblia Geral das Naes Unidas, em 26/9/88, que: ... today the United Nations has
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Rikhye, (1994), pp. 195-197, e Staley II, (1994), p. 15. Dados publicados pelo Servio de Documentao Geral da Marinha do Brasil revelam a dimenso do conflito: 313 navios mercantes tinham sido alvejados no perodo de 1980-87, 93 dos quais pelos iranianos e 223 pelos iraquianos, provocando mais de 100 baixas fatais. Os episdios de maior repercusso na imprensa ocorreram em 17/5/87, quando um caa Mirage iraquiano disparou inadvertidamente um mssil Exocet contra a fragata USS Stark, causando a morte de 37 tripulantes e provocando srias avarias no navio, e em 3/7/88, quando um Airbus iraniano com 290 pessoas a bordo foi acidentalmente abatido por mssil disparado do cruzador USS Vincennes sem deixar sobreviventes. Pugh, (1994), pp. 36-51 e Apndice. O autor faz um histrico acerca do engajamento da Marinha de Guerra em atividades desenvolvidas sob a gide da ONU ou fora dela no campo da paz e da segurana internacionais. No que concerne s operaes de manuteno da paz da ONU, os seguintes casos podem ser inventariados: em 1948, o mediador das Naes Unidas para o conflito da Palestina, Conde Folke Bernadotte, contou com o apoio de navios dos EUA (1 navio de transporte de carga, 1 porta-avies, e 3 contratorpedeiros) e da Frana (navio de remoo de minas); de 1956/67, a UNEF I (Faixa de Gaza e Sinai) contou com a presena de um navio de transporte de tropa; e de 1962/63, a UNSF (Irian Ocidental) contou com uma frota de nove barcos de patrulha doados pelos Pases Baixos e operados por paquistaneses. Posteriormente, a UNIIMOG (Ir/Iraque), de 1988/91, recorreu a botes para realizar parte de sua misso de superviso do cessarfogo; a ONUCA (Amrica Central), de 1990/92, contou com cinco barcos de patrulha tripulados e comandados pela Argentina para atuar no Golfo de Fonseca; e a UNTAC (Camboja), de 1992/94, chegou a dispor de cerca de 40 embarcaes, de diferentes calados, para atuar nos rios e no litoral.
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the opportunity to live and breathe and work as never before (...) We are determined that the United Nations shall succeed and serve the cause of peace for humankind51. verdade que semelhante abertura em relao s Naes Unidas no preclua a faculdade dos EUA de continuarem a agir de forma unilateral, como ficou atestado com a interveno norte-americana no Panam em 1989. Vindas dos EUA, que detm grande peso especfico no CSNU e so os maiores contribuintes da Organizao, essas declaraes sinalizaram uma nova perspectiva para o futuro das operaes de manuteno da paz. O Presidente George Bush, que assumiu a Casa Branca em 1989, demonstrou igual disposio de prosseguir na distenso entre as superpotncias. No seu discurso na 44a AGNU, em setembro daquele ano, realou os progressos registrados no relacionamento com a URSS, anunciando a realizao de uma nova reunio de cpula entre os dois pases, que viria a materializar-se inicialmente sob o formato de uma reunio informal em Malta, nos dias 2 e 3/12/89. Ainda no discurso, salientou que as Naes Unidas poderiam desempenhar o papel de mediadoras em conflitos regionais e que a Organizao deveria redobrar seu apoio aos esforos de paz em curso. Embora reconhecessem que nada era irreversvel, as superpotncias deram a entender nessa ocasio que a comunidade internacional deveria empenhar-se para assegurar que os avanos logrados na distenso Leste-Oeste no fossem perdidos: a assinatura dos Acordos de Genebra de abril de 1988 sobre o Afeganisto, cuja execuo iria permitir a retirada das tropas soviticas at 15/2/89; a concluso de cessar-fogo entre o Ir e o Iraque; o incio de entendimentos para resolver a questo do Camboja; a retomada dos contatos para a soluo de problemas na pennsula da Coria; as reaes positivas iniciativa do Secretrio-Geral das Naes Unidas sobre o Saara Ocidental; o renovado dilogo entre os lderes das comunidades grega e turca em Chipre; e a assinatura, em dezembro de 1988, dos
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Naes Unidas, (1988), doc. A/43/PV.4, pp. 22 e 26.
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Acordos entre Angola, Cuba e frica do Sul sobre a repatriao de tropas cubanas de Angola e de tropas sul-africanas de Angola e da Nambia, em eventos que contaram com a presena da ONU e que envolveriam, na maioria dos casos, o desdobramento de operaes de manuteno da paz. No ano seguinte, em outubro de 1990, o Vice-Ministro dos Negcios Estrangeiros da URSS, Vladimir Petrovsky, submeteu s Naes Unidas um memorando intitulado The United Nations Organization in the post-confrontational world, no qual apresentada uma viso sovitica atualizada sobre o papel da Organizao. Petrovsky entendia que o momento atual era nico, j que a substituio da rivalidade pela parceria e a assero da supremacia do direito tinham aberto perspectivas sem precedentes para as Naes Unidas. Em particular, Petrovsky props que o sistema de paz, segurana e cooperao previsto na Carta fosse resgatado, passando a advogar a convocao da Comisso de Estado-Maior mencionada no artigo 47 da Carta da ONU para discutir o assunto. Em suma, as Naes Unidas ganhavam maior margem de ao no campo da paz e segurana internacionais, em razo, sobretudo, do crescente entendimento entre Moscou e Washington, que passaram a buscar, nos organismos multilaterais, maior legitimao para as suas iniciativas. Com efeito, sem os riscos de confrontaes estratgicas, os EUA e a URSS passaram a considerar a ONU como opo de ao para resolver conflitos relacionados paz e segurana internacionais, notadamente na promoo da estabilidade em reas do mundo em que no desejavam atuar diretamente. Essa viso foi reforada pela Embaixadora Madeleine Albright, ento Representante dos EUA junto s Naes Unidas, em pronunciamento feito na Universidade de Georgetown, em novembro de 1993, que descreveu as operaes de paz como instrumento para conter conflitos localizados que no ameaassem a ordem internacional. O Governo norte-americano
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poderia, assim, centrar suas atenes nas questes que lhe eram essenciais, basicamente a no-proliferao de armas de destruio em massa, o terrorismo, o relacionamento dos EUA no mbito da OTAN, as relaes com a Unio Europia, a China e a Federao da Rssia, bem como com a situao dos pases da Orla do Pacfico. O prprio Presidente William Clinton j tinha realado, em setembro de 1993, no seu discurso na 48 AGNU que o fim da Guerra Fria no trouxe para ns o milnio da paz. Na verdade, simplesmente destapou muitos caldeires de animosidade tnica, religiosa e territorial52, conflitos estes que poderiam ser resolvidos por meio dos mecanismos multilaterais existentes. Em alguns casos, o papel de mediao da Organizao serviu tambm para oferecer sadas honrosas para a Unio Sovitica e para os EUA em determinados conflitos localizados, fazendo com que as Naes Unidas pudessem enviar operaes de manuteno da paz a reas tidas at ento como proibidas, por se situarem na esfera de influncia mais imediata das superpotncias. Entre outros exemplos, poder-se-ia citar o envio da Misso de Bons Ofcios das Naes Unidas no Afeganisto e Paquisto (UNGOMAP) para supervisionar a retirada das tropas soviticas do Afeganisto, a Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola I (UNAVEM I) para monitorar a sada das tropas cubanas de Angola, assim como o Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central (ONUCA), a Misso de Observao das Naes Unidas em El Salvador (ONUSAL) e a Misso das Naes Unidas para a Guatemala (MINUGUA), operaes criadas para colaborar na implementao dos processos de paz na Amrica Central. Como ser visto mais adiante, os acontecimentos de 1994 acabariam por reverter as expectativas dos membros do CSNU, em particular dos EUA, com relao ao aproveitamento das operaes de manuteno da paz, pelo menos nos moldes tradicionais, para equacionar conflitos regionais.
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Comunicado Imprensa divulgado pela Embaixada dos EUA em Braslia.
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O segundo fator que contribuiu para a proliferao das operaes de manuteno da paz foi o ressurgimento de tenses que se supunham superadas. O fim da rigidez bipolar da Guerra Fria deu espao para o ressurgimento de conflitos internos de fundo tnico, religioso ou nacionalista. Grupos tnicos passaram a aspirar por mais autonomia, independncia ou por maior representatividade no exerccio do poder central, sobretudo no continente africano, na regio dos Blcs, na Europa Oriental e na Unio Sovitica. De fato, nos Blcs, aps a morte do Marechal Josip Broz Tito em 1980, as autoridades em Belgrado foram incapazes de acomodar os reclamos, cada vez mais intensos, de suas minorias, levando ao violento processo de desmembramento do pas que culminou na guerra civil da Bsnia-Herzegovina e, em 1998, na irrupo de atos de violncia no Kosovo. A ONU estabeleceu seis operaes de manuteno da paz e trs foras multinacionais desde 1992 para lidar com os problemas provocados pela fragmentao daquele pas em cinco Estados independentes Bsnia-Herzegovina, Crocia, Eslovnia, Iugoslvia e Macednia , e pela situao especial do Kosovo, na Repblica Federativa da Iugoslvia. J na Europa Oriental, os anseios separatistas manifestaram-se na Unio Sovitica, estimulados pela implementao das reformas polticoeconmicas da perestroika, e nos pases de sua esfera de influncia, motivados pela reviso do padro do relacionamento bilateral com a URSS, que abriu espao para as oposies reivindicarem maior autonomia53. Essa dinmica separatista atingiu os prprios Estados recm-criados, a exemplo da Gergia, do Tadjiquisto, do Azerbaijo
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White, (1993), p. 17 e Celso A. Mello, (1985), p. 91. O Pacto de Varsvia abandonou a Doutrina de Brejnev em 1989. De acordo com Celso A. Mello, a doutrina sustentava que os Partidos Comunistas, alm de serem responsveis por seus povos, tambm o eram pelo movimento socialista como um todo. Em nome do socialismo, a URSS determinou a interveno na Tchecoslovquia em 1968. No entanto, a URSS nada fez em 1989 para socorrer os governos comunistas dos pases do Leste Europeu, que estavam a braos com dissidncias internas, incluindo reclamos por maior autonomia por parte de minorias tnicas.
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e da prpria Federao da Rssia (os conflitos nos dois primeiros pases deram ensejo criao de duas operaes de manuteno da paz da ONU). No continente africano, a histria de muitos pases tambm tem sido marcada, desde a independncia, por tenses vinculadas a rivalidades tnicas, tribais e, mesmo, de cls. Pode-se afirmar que essas tenses, muitas delas heranas do passado, foram alimentadas pela prpria colonizao, que reuniu artificialmente, no mesmo territrio, povos e tribos diferentes e, por vezes, rivais. verdade, entretanto, que elas tm sido exacerbadas, nas ltimas dcadas, pela deteriorao das economias nacionais, pelo precrio funcionamento das instituies do Estado, pela disputa por recursos naturais, pelos movimentos migratrios em larga escala e pelo fcil acesso ao mercado de armas. No seu relatrio intitulado The causes of conflicts and the promotion of durable peace and sustainable development in Africa, de abril de 1998, o Secretrio-Geral das Naes Unidas ressaltou que, em muitos pases do continente africano, o Estado a principal fonte empregadora, e, conseqentemente, distribuidora de riquezas, e que os partidos polticos refletem, mormente, interesses regionais e tnicos, razo pela qual observou: ... the multi-ethnic character of most African States makes conflict even more likely, leading to an often violent politicization of ethnicity. In extreme cases, rival communities may perceive that their security, perhaps their very survival, can be ensured only through control of State power. Conflict in such cases becomes virtually inevitable54. Na mesma linha do relatrio da ONU vo os comentrios feitos pelo professor Kabengele Munanga, do Departamento de Antropologia da Universidade de So Paulo, no Seminrio O Direito Internacional dos Refugiados e a Lei 9.474/97, realizado no Rio de Janeiro de 19 a 21/10/98. De acordo com o professor, os conflitos
54 Naes Unidas, (1998), doc. S/1998/318, pargrafo 12. Para uma anlise mais pormenorizada, ver os pargrafos 7 a 15 do referido relatrio.
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na frica negra refletem, sobretudo, conflitos pelo controle do poder, pois alguns segmentos tnicos se sentem menos representados do que outros na participao do poder nacional. Com isso, os representantes ou as lideranas dos grupos alijados do poder instrumentalizam a solidariedade tnica a politizao da etnicidade na disputa pela distribuio do que os nigerianos denominaram de o bolo nacional. As etnias excludas passam ento a taxar aquelas no poder de antidemocrticas e tribais, que, por sua vez, acusam seus desafetos de procurar dividir o pas motivados por interesses de seu grupo tnico. O professor observa que a maioria resultante da aplicao do princpio uma pessoa, um voto nem sempre garante uma representatividade tnica equilibrada nas instncias decisrias do governo dos pases africanos, no que diz respeito principalmente aos grupos minoritrios. Por isso, um dos maiores desafios dos dirigentes africanos atualmente, segundo Munanga, o de criar estruturas polticas capazes de sobrepor-se a identidades tnicas sem destru-las. Como terceiro fator do aumento de atividades das Naes Unidas no campo da paz e da segurana internacionais, pode-se mencionar o empenho mais efetivo dos pases ocidentais em favor de um iderio democrtico baseado no respeito aos direitos humanos, no pluralismo poltico e na liberdade de expresso55. Esses preceitos deveriam nortear o tratamento internacional de questes relativas vida social e organizao interna dos Estados. Seus fundamentos
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Um claro exemplo do consenso dos pases ocidentais sobre esses valores e da tentativa de universaliz-los foi a assinatura, em 21/11/90, da Carta de Paris sobre a Nova Europa, pela qual os 34 membros da Conferncia de Segurana e Cooperao na Europa (CSCE) da poca reconheceram que o regime democrtico deveria prevalecer como forma de Governo em todos os pases da Europa e que a prestao de assistncia econmica deveria estar condicionada existncia de regimes polticos democrticos. A Organizao de Segurana e Cooperao na Europa (OSCE), de 54 membros, e que sucedeu a CSCE, assinou acordo de cooperao com as Naes Unidas em maio de 1993, abrangendo atividades na preveno de conflitos e promoo dos valores da democracia e dos direitos humanos, optando sempre pela soluo pacfica das controvrsias.
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respaldavam-se no esprito e na letra da Carta das Naes Unidas, da Declarao Universal dos Direitos do Homem, do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, bem como do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que compem o cerne do arcabouo jurdico existente em matria de proteo e promoo internacional dos direitos humanos. A Conferncia Mundial sobre os Direitos Humanos, realizada em Viena em 1993, referendou os princpios do iderio democrtico, dandolhe um cunho realmente universal estiveram presentes Conferncia 171 Estados e 813 organizaes no-governamentais (ONGs); alm disso, o Frum Paralelo das ONGs mobilizou 2000 organizaes no-governamentais. Entre outros aspectos, a Declarao de Viena, emanada da Conferncia, realou que a observncia dos direitos humanos contribui para a estabilidade e para o bem-estar necessrios s relaes pacficas e amistosas entre as naes e, conseqentemente, para a paz e a segurana. De acordo com Celso Lafer, essa Declarao foi o primeiro documento das Naes Unidas que explicitamente endossou a democracia como a forma de governo mais favorvel para o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais56. Como corolrio dessa tendncia, ressurgiu entre os pases ocidentais a idia de revitalizar os mecanismos das Naes Unidas para promover os valores da democracia, notadamente por meio da Comisso de Direitos Humanos, dos rgos de monitoramento dos Pactos sobre Direitos Humanos e da III Comisso da Assemblia Geral da ONU. Em dezembro de 1988, a AGNU aprovou a Resoluo 43/ 157 sobre a consolidao do princpio das eleies peridicas e genunas. A matria passou a constar de todas as Assemblias Gerais, mas, em dezembro de 1991, foi aprovada a Resoluo 46/137, de grande impacto normativo. A Resoluo autorizava a indicao de um
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Alves, (1994), p. XXXIV.
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funcionrio de alto escalo para servir de ponto focal para assuntos eleitorais no Secretariado da ONU, bem como a composio de uma equipe de apoio para o assessorar no desempenho de suas funes. Tais desdobramentos resultaram na criao da Diviso de Assistncia Eleitoral (DAE), em abril de 1992 57. Na vertente das operaes de manuteno da paz, os mandatos aprovados pelo CSNU ou pela AGNU passariam a contemplar a reconciliao poltica e a reconstruo nacional, fazendo do respeito aos direitos humanos e da realizao de eleies por voto universal e secreto fatores primordiais na busca de solues para os conflitos tratados pela Organizao. A importncia atribuda promoo desses valores passou a ser uma das principais diferenas das novas operaes de manuteno da paz com relao s operaes clssicas. Em linhas gerais, a superao do confronto Leste-Oeste, ao mesmo tempo que permitiu solucionar conflitos remanescentes do perodo da lgica bipolar, a exemplo das situaes em Moambique e Nambia, parece ter contribudo para a emergncia de contradies adormecidas, cujas motivaes obedecem a uma lgica prpria e especfica nem sempre correlacionveis com o que ocorre no resto do mundo. O CSNU, tendo frente os Membros permanentes, incentivados, alis, por um iderio de valorizao das liberdades democrticas e dos direitos humanos, envolveu-se tanto no encaminhamento de soluo dos conflitos originrios da Guerra Fria, quanto no equacionamento dos conflitos que estavam latentes durante o confronto Leste-Oeste e que eclodiram nos anos 90.
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A Diviso de Assistncia Eleitoral (DAE), rgo subordinado ao Subsecretrio-Geral de Assuntos Polticos, desenvolveu duas grandes reas de atuao: 1) os componentes eleitorais das operaes de manuteno da paz e das misses civis, que obedecem a mandatos aprovados pela Assemblia Geral ou pelo Conselho de Segurana; e, 2) as misses de assistncia eleitoral, forma de cooperao tcnica de pequeno porte sem a necessidade da aprovao de um mandato especfico da Assemblia Geral ou do Conselho de Segurana.
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CARACTERSTICAS DAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES DAS NAES UNIDAS OU DE SEGUNDA GERAO Os fatores condicionantes analisados, somados harmonia crescente entre os Membros permanentes do Conselho de Segurana, cujas primeiras manifestaes foram a aprovao da Resoluo 598(1987) sobre a guerra Ir-Iraque e da Resoluo 660(1990) sobre a Guerra do Golfo, transformaram a agenda da ONU no campo da paz e da segurana internacionais. Estava superado o imobilismo anterior que levara o General George Sherry, assistente do Secretrio-Geral das Naes Unidas, a afirmar em 1986 que a ONU could engage in little more than impasse management in the field of international peace and security58. O fato de 26 pases terem-se voluntariado para participar de operaes de manuteno da paz no Afeganisto e na regio do confronto entre Ir e Iraque em 1987, muitos dos quais, como Hungria, Indonsia e Turquia, pela primeira vez, mostrou a vontade poltica existente entre Estados membros para participar desse esforo coletivo de promoo da paz. A proliferao de novas operaes provocou uma evoluo dos conceitos e princpios das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, de fundamental importncia no debate ora em curso. Ademais, til no apenas distinguir as operaes clssicas das multidisciplinares, mas tambm identificar os atores envolvidos.
Evoluo dos fundamentos das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas
O CONSENTIMENTO DAS PARTES EM CONFLITO Embora date de 1948 e 49, quando do envio das primeiras misses de observao, o princpio do consentimento das partes foi
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Ratner, (1995), p. 10.
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consagrado com o desdobramento da UNEF I no Egito em 1956 (crise de Suez). O Secretrio-Geral Dag Hammarskjld deixou claro tratarse de elemento-chave das foras de paz, no seu relatrio de 9/10/58, dirigido Assemblia Geral sobre as experincias adquiridas com a UNEF I59. Somente a expresso do consentimento assegura o respeito ao princpio de no-interveno em assuntos internos dos Estados membros, constante do artigo 2,7 da Carta das Naes Unidas. Na ausncia desse consentimento, restaria ONU no realizar a operao ou imp-la fora, ao amparo do captulo VII e, portanto, fora do contexto de atividades de manuteno da paz. Em funo do carter intrusivo da presena de foras estrangeiras no pas anfitrio, necessrio regular juridicamente a presena dos integrantes das misses de observao e das foras de paz tambm luz do princpio do consentimento. A ONU tem insistido na noo de imunidade absoluta de jurisdio civil e penal mediante a concluso com o governo anfitrio de um acordo ou memorando de entendimento, denominado acordo das prerrogativas das foras (Status of Forces Agreement SOFA), cabendo aos pases de origem julgar os delitos ou crimes perpetrados pelos seus nacionais integrantes da operao de paz. As negociaes relativas ao SOFA ou ao memorando de entendimento, contudo, so prolongadas por exigir, muitas vezes, a aprovao do Executivo e do Legislativo nos pases anfitries. As resistncias centram-se, sobretudo, nos aspectos da imunidade penal, haja vista as denncias que vm sendo noticiadas pela imprensa sobre abusos cometidos por alguns integrantes das misses de paz (torturas, contrabando, abusos sexuais etc.). Essa morosidade fez com que a Assemblia Geral endossasse, pela Resoluo 52/12(B), em dezembro de 1997, a proposta do Secretrio-Geral Kofi Annan no sentido de que o relacionamento jurdico entre os integrantes das operaes de manuteno da paz e as autoridades locais seja balizado pela aplicao do modelo-padro do SOFA adotado pela
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Naes Unidas, (1958), doc. A/3943.
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Organizao at a concluso de um acordo sobre o assunto60. importante assinalar que a Conveno sobre Segurana do Pessoal das Naes Unidas e Pessoal Associado, que entrou em vigor em 15/ 1/99, refere-se no seu artigo 4 assinatura entre o Estado anfitrio e a ONU de um acordo que regule, inter alia, os privilgios e imunidades do pessoal militar e policial da operao. A Conveno um acordoquadro que visa tornar mais expedita a celebrao dos SOFAs. Nos conflitos interestatais, o consentimento dado por partes claramente identificveis, que controlam seus territrios, havendo, portanto, interlocutores para negociar e buscar solues para questes especficas. Nos conflitos intra-estatais, por outro lado, o consentimento bastante menos estvel, na medida em que difcil identificar interlocutores com capacidade de express-lo ou, se expresso, de implement-lo. Na medida em que uma das partes em conflito no reconhece os instrumentos jurdicos internacionais existentes, tais como as Convenes de Genebra de 1949 e os Protocolos Adicionais de 1977 sobre Direito Internacional Humanitrio (DIH), nem os acordos assinados com as Naes Unidas, os integrantes das operaes de manuteno da paz deixam de contar com interlocutores capacitados a resolver os problemas que surgem no terreno no transcurso de uma operao e tornam-se vulnerveis a ataques. Pode-se questionar, portanto, a validade do SOFA em regies controladas por uma faco rebelde. Na antiga Iugoslvia (Fora de Proteo das Naes Unidas UNPROFOR), no Sul do Lbano (UNIFIL), na Somlia (Operaes das Naes Unidas na Somlia UNOSOM I e II) e no Camboja (Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja UNTAC), por exemplo, as Naes Unidas buscaram sempre obter o consentimento de todas as partes envolvidas para o desenvolvimento de suas aes, mas os acordos alcanados eram constantemente violados ou renegados por milcias ou partes insatisfeitas. No caso do
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O modelo-padro consta do doc. A/45/594, de 1990, que foi elaborado com base na Resoluo n 44/49 da Assemblia Geral, de 8/12/89.
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Camboja, as eleies monitoradas pela ONU no puderam sequer ser realizadas nos territrios controlados pelo Khmer Vermelho ( cerca de 1/3 do pas), luz das ameaas de uso da fora contra os integrantes da Fora de Paz e eleitores. Esse tipo de conflito, que se desenvolve algumas vezes em ambiente de contestao prpria presena das Naes Unidas, com o envolvimento de atores no-representativos, que no respeitam as diretrizes da ONU nem respondem presso internacional, motiva discusses sobre a possibilidade real de transformao de uma operao de manuteno da paz em uma operao de imposio da paz. Os prprios pases que contribuem com tropas poderiam no concordar em manter seus contingentes na operao em seu novo formato, inclusive devido a problemas de ordem constitucional. Adicionalmente, para enfrentar situaes de combate, o arsenal militar da operao precisaria incorporar, entre outros itens, armamento pesado. Para fazer frente a essas situaes, o Secretrio-Geral da ONU sugeriu no seu documento Uma Agenda para a Paz, em 17/6/92, a criao de unidades de imposio da paz (Peace Enforcement Units)61, para casos de violao a cessar-fogos, e no Suplemento de Uma Agenda para a Paz, em 3/1/95, o estabelecimento de uma fora de reao rpida (Rapid Reaction Force), que seria ... the Security Councils strategic reserve for deployment when there was an emergency need for peace-keeping troops62. Tambm foram explorados novos conceitos de emprego da fora associados necessidade de dotar as foras de paz de alguma capacidade de ao ofensiva, tais como o das operaes de manuteno da paz robustas, aventado pelo DPKO, o das operaes de restaurao da paz, sugerido pelo Reino Unido, ou o das operaes de apoio paz, proposto pela OTAN, que podem ser consensuais ou no. Essas trs ltimas modalidades de interveno sero mais bem elaboradas no captulo III.
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Naes Unidas, (1992), doc. A/47/277-S/24111, pargrafo 44. Naes Unidas, (1995), doc. A/50/60-S/1995/1, pargrafo 44.
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Na verdade, so, grosso modo, dois os tipos de situao envolvendo o princpio do consentimento nos conflitos de natureza interna: (a) atividades desenvolvidas com o consentimento das partes em conflito em apoio aos esforos levados a cabo para atingir ou manter a paz e promover a segurana e as condies de vida em reas de conflito existente ou potencial; e, (b) as atividades com o consentimento genrico das partes em conflito, mas em ambiente voltil e, de certo modo, hostil por parte da populao ou das partes beligerantes. Embora indesejvel, no se pode excluir, portanto, que as Foras de Paz, no decurso de sua permanncia no terreno, tenham de recorrer, em determinadas circunstncias e por perodos limitados, ao uso da fora, o que no significa capacit-las a realizar operaes militares coercitivas. O estado de hostilidades, ao minar o princpio do consentimento, exige a reavaliao da permanncia da fora de paz. Tal desdobramento revela a cautela com que o CSNU deve aprovar a criao de novas operaes de manuteno da paz para conflitos intra-estatais. O NO-USO DA FORA O princpio do no-uso da fora exceto em caso de legtima defesa o segundo elemento-chave das operaes de manuteno da paz, desde a sua adoo em 1956, mas foram introduzidas, ao longo do tempo, modificaes no alcance atribudo pelas Naes Unidas ao princpio de autodefesa, de forma a levar em conta as circunstncias prevalecentes no terreno. Cumpre analisar a sua evoluo nas duas vertentes das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas: as misses de observao e as foras de paz. O NO-USO DA FORA NAS MISSES DE OBSERVAO A questo foi suscitada inicialmente quando do estabelecimento da UNTSO no Oriente Mdio em junho de 1948, cujo mandato era o
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de supervisionar a trgua entre os pases rabes e Israel. Ralph J. Bunche, inicialmente assistente do mediador da ONU para a questo da Palestina e, depois do assassinato deste, seu sucessor no cargo, recebeu instrues para operacionalizar a misso de observao. Previu-se que os observadores militares agiriam desarmados, sendo as partes em conflito responsveis por sua segurana, j que, ao consentirem na presena da misso, deveriam tambm velar pela integridade fsica de seus integrantes. A regra vem sendo respeitada em operaes dessa natureza desde ento, com uma nica exceo: o comandante do componente militar do Grupo de Assistncia das Naes Unidas para a transio da Nambia (UNTAG) autorizou em 1989-90 observadores servindo em postos isolados a munirem-se de armas leves para se defenderem dos animais selvagens. Esse compromisso das partes em garantir a segurana dos observadores militares no tem impedido a ocorrncia de baixas fatais, devido a doenas, acidentes de trabalho ou outros fatores. A insegurana aumentou significativamente, entretanto, a partir do fim dos anos 80, notadamente nos conflitos de carter interno. Muitos observadores tm sido molestados durante suas patrulhas, retidos temporariamente pelos mais diversos motivos, tomados como refns ou, mesmo, mortos: no Lbano, em julho de 1989, o chefe do grupo da UNTSO, servindo em Beirute, foi seqestrado e, posteriormente, assassinado; na Bsnia-Herzegovina, em maio de 1995, os militantes bsnios-srvios usaram observadores militares como escudos humanos para deterem ataques areos da OTAN/ONU; na Guatemala, em julho de 1995, oficiais de ligao e outros funcionrios civis das Naes Unidas foram mantidos como refns por camponeses descontentes com a poltica de reassentamento de refugiados nas zonas rurais; no Tadjiquisto, em fevereiro de 1997, cerca de 15 militares e civis foram seqestrados por uma das partes em luta; na Gergia, em fevereiro de 1998, quatro observadores foram retidos por uma das faces rebeldes e, em setembro de 1998, nibus transportando observadores militares foi atacado por foras no-identificadas, ferindo quatro oficiais.
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Embora no diga respeito propriamente questo do no-uso da fora, oportuno assinalar que a poltica das Naes Unidas de no ceder a pedidos de seqestradores de integrantes de misses de observao ou de foras de paz (por exemplo, exigncia de liberao de prisioneiros mantidos por uma das partes em conflito ou pagamento em espcie). Houve apenas uma exceo, em setembro de 1997, quando dois observadores militares da Misso de Observao das Naes Unidas na Gergia (UNOMIG) foram liberados mediante o pagamento de resgate. O episdio comprometeu a imagem das Naes Unidas, fazendo com que o Secretrio-Geral da ONU tivesse de afirmar: ... the payment of ransom which was required to ensure the hostages safe return is contrary to established United Nations policy, which dictates that the Organization should neither pay ransom nor make substantial concession for the release of hostages.63 Comentou-se na poca que, na eventualidade de ocorrerem outros seqestros, animados por esse exemplo, poder-seia ter de revisar a proibio de os observadores usarem armas de pequeno porte para se proteger de criminosos comuns, uma vez que a falta de segurana tornava inaplicvel o conceito do no-uso da fora. verdade que os observadores militares estaro sempre expostos a riscos em cenrios onde predomina o vazio de autoridade, sobretudo onde as aes das misses de observao se conjugam com outras iniciativas de carter coercitivo. Todavia, os autores consultados coincidem em que dificilmente a proteo dos observadores estar mais bem garantida se portarem armas leves, visto que costumam trabalhar individualmente ou em parceria, por vezes em reas remotas, onde a arma de fogo poder ser vista pela populao local como ameaa e no instrumento de autodefesa. O Secretrio-Geral das Naes Unidas, diante da deteriorao da situao no Tadjiquisto, chegou a propor, em setembro de 1997, proteger observadores e demais funcionrios da ONU mediante o envio de um batalho de infantaria, mas a iniciativa no
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Naes Unidas, (1998), doc. SC/6440.
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prosperou por falta de consentimento das partes em conflito para o desdobramento da tropa. No entanto, em alguns casos, como a da UNOMIG na Gergia, o CSNU autorizou a contratao de seguranas locais e do exterior para proteger as instalaes da misso, cabendo ao pas anfitrio proteger os seus integrantes no desempenho de suas funes, como ltimo recurso para no retrair sua presena no terreno. Com efeito, nos casos em que no h possibilidade de garantir a segurana de seu pessoal, a tendncia da ONU reduzir sua presena no terreno ou suspender as atividades da misso at que as condies de segurana melhorem. Tal atitude repercute negativamente sobre os trabalhos que as Agncias, os Fundos e os Programas das Naes Unidas realizam no pas anfitrio em prol da populao civil e da recuperao econmica do pas (distribuio de alimentos, recuperao da infra-estrutura econmica etc.), mas no se cogita, por ora, aceitar a idia de armar observadores militares. O NO-USO DA FORA NAS FORAS DE PAZ O conceito de emprego da fora em operaes de manuteno da paz teve sua origem no estabelecimento das regras de engajamento (rules of engagement) para os integrantes da Primeira Fora de Emergncia das Naes Unidas em 1956 (UNEF I). Foi redefinido quando da determinao das regras da Segunda Fora de Emergncia em 1973 (UNEF II). Em 1956, o Secretrio-Geral Dag Hammarskjld determinou que o uso de armas pela fora de paz se limitaria s situaes de legtima defesa, uma vez que sua presena era consentida pelas partes em conflito e que, conseqentemente, todas as diferenas deveriam ser resolvidas pacificamente. Alm disso, a UNEF I foi aprovada pela Assemblia Geral, fora portanto da alada do Captulo VII. Hammarskjld expressou-se da seguinte forma no relatrio de avaliao dos trabalhos da UNEF I em 1958: A reasonable definition seems
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to have been established in the case of UNEF, where the rule is applied that men engaged in the operation may never take the initiative in the use of armed force, but are entitled to respond with force to an attack with arms including attempts to use force to make them withdraw from positions which they occupy under orders from the Commander, acting under the authority of the Assembly and within the scope of its resolutions 64. Em 1973, o ento Secretrio-Geral Kurt Waldheim ampliou o alcance do conceito de legtima defesa ao indicar que the Force will be provided with weapons of a defensive character only. It shall not use force except in self-defense. Self-defense would include resistance to attempts by forceful means to prevent (UNEF II) from discharging its duties under the Security Councils mandate65. Essa definio, ao mesmo tempo em que respaldava o emprego da fora em prol do cumprimento do mandato, aumentava as possibilidades de confronto no terreno, o que poderia comprometer a imagem de imparcialidade da fora perante a populao local e as partes antagnicas. O entendimento era de que no apenas as partes deveriam cooperar com a fora de paz, mas tambm que a persistncia de incidentes implicaria ao mais efetiva do Conselho de Segurana contra a parte recalcitrante. Nos anos 90, as operaes de manuteno da paz passaram a ser criticadas por no reagirem militarmente in loco a determinados eventos, mormente acontecimentos envolvendo o desrespeito ao DIH e aos direitos humanos. Embora as foras de paz possam auxiliar no retorno de refugiados e no reassentamento de deslocados internos, fornecer ajuda humanitria, escoltar comboios e supervisionar a ao dos quadros policiais, mediante visita s prises, aos quartis e a realizao de rondas conjuntas, tarefas usuais das operaes de manuteno da paz de segunda gerao, seus integrantes no esto
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Naes Unidas, (1958), doc. A/3943, pargrafo 179. Naes Unidas, (1973), doc. S/11052/Rev. 1, pargrafo 4(d).
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capacitados a enfrentar exrcitos ou milcias estrangeiras, mas apenas a agir como instrumento para desanuviar tenses. Elas no podem representar uma ameaa s partes antagnicas, nem ser percebidas como tal, mesmo porque so militarmente inferiores, contam com sistemas de apoio logstico nem sempre adequados e esto armadas com equipamentos leves, apropriados apenas para autodefesa. Alm disso, seria pouco provvel que os pases que contribuem com tropas cedessem soldados para participar de iniciativas com alto risco de confronto armado. importante recordar que o mandato da fora de paz s poder ser cumprido se houver cooperao das partes para encontrar uma soluo duradoura para suas divergncias. A IMPARCIALIDADE A primeira elaborao sobre o conceito da imparcialidade no mbito das operaes de manuteno da paz foi de Ralph J. Bunche, que, por ocasio da criao da UNTSO no Oriente Mdio, enfatizou a necessidade de os observadores militares no emitirem juzos de valor sobre a situao prevalecente no local. Esse conceito recebeu abordagem mais exaustiva no relatrio apresentado pelo Secretrio-Geral Dag Hammarskjld Assemblia Geral sobre a UNEF I em 195866. Desde ento, as Misses de Observao e Foras de Paz da ONU tm sido vistas como neutras, isentas, imparciais ou destitudas de preconceitos. Nos ltimos anos, o crescente envolvimento das Naes Unidas em conflitos intra-estatais levou certos autores, como Henry Wiseman e Steven Ratner, a profundar os conceitos de imparcialidade e neutralidade. Segundo eles, as Foras de Paz seriam imparciais apenas no cumprimento do mandato, mas no necessariamente neutras, uma vez que o mandato do CSNU baseado em uma deciso poltica, por vezes desfavorvel a uma das partes. Em outras palavras, o CSNU
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Naes Unidas, (1958), doc. A/3943.
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poderia determinar a imposio de sanes e eventualmente obrigar a Fora de Paz a adotar certas medidas contra elementos que estivessem desrespeitando o acordo celebrado, o que no comprometeria per se a imparcialidade dos integrantes da operao de manuteno da paz, ainda que no se pudesse falar em neutralidade, em razo da tomada de posio em relao s partes em litgio. A discusso sobre os conceitos de imparcialidade e neutralidade tem utilidade operacional relativa para a conduo das operaes de manuteno da paz. No terreno, o nvel de credibilidade da operao e a segurana de seus integrantes dependem da percepo da populao local e das partes envolvidas quanto iseno de sua atuao. Na Somlia, em 1992/93, e na antiga Iugoslvia, em 1993/95, as Naes Unidas decidiram reagir s violaes das resolues do CSNU por meio do recurso extremo do uso da fora, levando respectivamente o cl de Mohammed Aideed e os militantes bsnios-srvios a considerarem as tropas da ONU como antagonistas, o que resultou em uma espiral de violncia. Caso similar tinha vitimado as tropas norte-americanas e francesas da Fora Multinacional II no Lbano em 1984, as quais perderam, no total, 299 homens, por terem sido identificadas pelas faces muulmanas e drusas como tendenciosas comunidade crist na guerra civil. O desafio das operaes de manuteno da paz de segunda gerao o de preservar a imagem de iseno perante o conflito e superar, ao mesmo tempo, os obstculos interpostos ao cumprimento de seu mandato, em um ambiente extremamente instvel. Caberia citar, a respeito, uma das lies aprendidas da Misso de Assistncia das Naes Unidas em Ruanda: A peacekeeping mission should strive to maintain impartiality in both perception and reality. (...) It is essential to explain that the United Nations deals impartially with all parties and authorities concerned and does not act in the interests of any one of the parties67. Em outras palavras, embora seja o
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Naes Unidas, (1996), publicao Comprehensive Report on Lesson Learned from United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR) - october 1993-April 1996, pp.16-17.
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principal requisito para assegurar a confiana e a cooperao das partes em conflito, a atuao imparcial no suficiente, sendo necessrio que venha a ser percebida como agindo dessa forma. O VOLUNTARIADO DOS PASES QUE CONTRIBUEM COM PESSOAL Durante a Guerra Fria, o Secretariado das Naes Unidas buscou imprimir um carter multinacional s operaes de manuteno da paz, preferindo no mobilizar pessoal dos Membros permanentes do CSNU e limitando a presena de contingentes de um nico pas a um tero do efetivo total da operao. Foram excees a composio eminentemente paquistanesa da UNSF (Irian Ocidental), e a designao de observadores militares dos Estados Unidos e da Unio Sovitica na UNSTO e na UNEF II (ambas no Oriente Mdio) , assim como de tropas da Frana e do Reino Unido na UNIFIL (Lbano) e na UNFICYP (Chipre). Em 1991, com o fim da Guerra Fria, a Misso de Observao das Naes Unidas Iraque-Kuaite (UNIKOM) foi a primeira Fora de Paz a contar com contingentes dos cinco Membros permanentes. Diante da crescente distenso Leste-Oeste, tal engajamento dos Membros permanentes vinha sendo reclamado, por sinalizar a disposio das grandes potncias em respaldar as misses de paz e por motivar outros pases a ceder pessoal e recursos s Naes Unidas. No entanto, o princpio da participao voluntria pode acarretar problemas operacionais, na medida em que os pases contribuintes tm o direito de retirar suas tropas ou observadores das operaes. Essa situao tem implicaes graves nos cenrios marcados pela instabilidade das condies de segurana, como ocorreu na Somlia, em Ruanda e na BsniaHerzegovina. O SGNU acaba tendo que negociar tanto a manuteno do consentimento no terreno com as partes antagnicas, como a permanncia dos contingentes dos pases que contribuem com pessoal68.
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Naes Unidas, (1995), publicao General Guidelines for Peace-keeping Operations, p. 36.
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Comparao entre as operaes de manuteno da paz clssicas das Naes Unidas e as multidisciplinares
Para melhor compreenso, a maioria dos autores consultados prefere reunir as operaes de manuteno da paz em dois grupos: as operaes clssicas ou de primeira gerao, que predominaram at 1987 (as excees desse perodo foram a UNTEA no Irian Ocidental, entre 1962 e 1963, e a ONUC no Congo, entre 1960 e 1964, que podem ser consideradas as precursoras das operaes multidisciplinares), e as de segunda gerao ou multidisciplinares, a partir de 1988 (mesmo que nesse perodo tambm tenham sido criadas operaes que poderiam ser enquadradas como de primeira gerao). De modo resumido e esquemtico, esto apresentadas na Tabela nmero 3 as principais diferenas entre os dois grupos de operaes de manuteno da paz.
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TABELA N 3
COMPARAO ENTRE AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ CLSSICAS E AS MULTIDISCIPLINARES
Fonte: MRE.
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PRINCIPAIS ATORES Para se ter uma viso mais pormenorizada das operaes de manuteno da paz nos ltimos anos, inclusive de alguns de seus aspectos operacionais, a anlise dividida segundo os principais atores envolvidos na criao e execuo dessas misses: Conselho de Segurana, Assemblia Geral, Secretrio Geral e pases que contribuem com tropas. Alm disso, sero examinadas brevemente as demais instncias do sistema das Naes Unidas (agncias especializadas, fundos e programas) e as organizaes no-governamentais (ONGs) que tambm se envolvem nas operaes de manuteno da paz de segunda gerao. No so tratadas as partes em conflito, visto que, no obstante serem atores fundamentais, suas caractersticas variam muito em cada operao de manuteno da paz, o que requereria um estudo caso a caso que fugiria ao mbito e dimenso deste livro. O PAPEL DO CONSELHO DE SEGURANA DAS NAES UNIDAS A ONU tem clara responsabilidade, sob os artigos 1 e 55, de promover a paz e o bem-estar humano. Para isso conta com vrios rgos deliberativos, dentre os quais o CSNU. O Conselho tem, pelo artigo 24, responsabilidade primria pela manuteno da paz e da segurana internacionais, cabendo-lhe determinar, com base em decises impregnadas de consideraes polticas, os casos de ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso de acordo com o artigo 39. O CSNU pode tambm criar rgos subsidirios ao abrigo do artigo 29, como as operaes de manuteno da paz. Alm disso, os membros da ONU, pelo artigo 25, tm a obrigao de cumprir as determinaes do Conselho. Tal articulao institucional vem sendo explorada pelo CSNU, mormente por alguns de seus Membros permanentes, para extrapolar suas funes e ampliar a definio de situaes em que haveria ameaa paz e segurana internacionais, estendendo, assim, a sua competncia
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no apenas a diferentes tipos de ameaas, mas tambm a todos os aspectos diretamente relacionados com o trmino das hostilidades e a consolidao do processo de pacificao poltica e de reconciliao nacional. Essas questes muitas vezes no envolvem ameaas paz e segurana internacionais e deveriam ser da competncia interna dos pases anfitries (portanto excludas da rea de atuao das Naes Unidas, de acordo com o artigo 2,7 da Carta) ou tratados por outras instncias internacionais. Hoje em dia, em vista da repetio de precedentes, mesmo que rotulados como casos excepcionais, singulares ou que no devem constituir precedentes, pode-se dizer que as violaes graves aos direitos humanos e ao direito internacional humanitrio passaram a ser considerados como fatores suscetveis de ameaar a paz internacional. interessante observar que a Declarao Presidencial adotada pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados membros do CSNU, por ocasio da reunio de cpula de 31/1/92, j dava a entender que a expresso ameaa paz passaria a ser interpretada de modo flexvel: A ausncia de guerra e de conflitos militares entre Estados no assegura por si s a paz e a segurana internacionais. As fontes no militares de instabilidade nas esferas econmica, social, humanitria e ecolgica tm-se convertido em ameaas paz e segurana69. Em suma, essa prtica vem ampliando gradualmente o espao de atuao do Conselho, por meio do uso exorbitante de suas competncias70. Em termos institucionais, o papel do Conselho quanto s operaes de manuteno da paz desdobra-se em duas etapas. Em
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Naes Unidas, (1992), doc. S/23500, de 31/1/92, p. 3.
Nos anos 90, o Captulo VII da Carta passou a ser invocado para ao em situaes de emergncia humanitria e/ou de violaes macias de direitos humanos (como na Somlia, em Ruanda e na Bsnia-Herzegovina), para a restaurao da democracia (como no caso do Haiti), para a imposio de regime de desarmamento e no-proliferao de armas de destruio em massa (sanes contra o Iraque), para a fixao de demarcao de fronteiras (como entre Iraque e Kuaite), para solicitar de extradio de suspeitos de atentados terroristas (sanes contra a Lbia) ou mesmo para o julgamento de crimes de guerra, crimes contra a humanidade e genocdio (como nos tribunais ad hoc criados para a exIugoslvia e para Ruanda).
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um primeiro momento, o CSNU cria a operao por meio de votao, requerendo nove votos afirmativos, incluindo os dos Membros permanentes, que, luz da prtica em vigor, podem tambm absterse. Nessa fase, no que tange aos textos dos projetos de resoluo, os Membros permanentes buscam antes uma coordenao prvia entre si algo que pode tomar diversas configuraes: a dos P-3 (Estados Unidos, Reino Unido e Frana), a dos P-4 (os trs anteriores e a Federao da Rssia) e a dos P-5 (os cinco permanentes). Em seguida, procuram estender o debate aos demais segmentos do CSNU: o caucus No-Alinhado membros do Movimento No-Alinhado (MNA) e os Non-Non membros do CSNU que no so membros permanentes, nem pertencem ao MNA , mediante a realizao de consultas informais no Conselho e a portas fechadas71. Outros interessados podero eventualmente ser ouvidos por meio da frmula Arria72. Em um segundo momento, ocorre a convocao formal do CSNU, mormente para referendar resoluo previamente acordada, quando ento seus membros podero eventualmente modificar a linguagem de certos pargrafos secundrios e manifestar as posies nacionais. As operaes criadas desde 1987 tm sido aprovadas por votaes unnimes, com as nicas excees da UNIKOM entre Kuaite e Iraque, em 1991, e a UNMIK no Kosovo, em 199973. Alm disso, o Conselho
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Fujita, (1996). pp. 104-107.
Os membros do CSNU podem reunir-se informalmente com ministros e outros dignitrios pela frmula Arria. Trata-se de uma reunio solicitada por membro do CSNU que no aquele que exerce a presidncia, podendo apenas ser realizada por consenso. A reunio fechada e no tem registros, de modo a permitir uma conversa franca. A primeira reunio nesse formato foi proposta pelo ento Representante Permanente da Venezuela, Embaixador Diego Arria, em 1993. A frmula no deve ser vista, entretanto, como substituto para a implementao mais satisfatria dos artigos 31 e 32 da Carta das Naes Unidas, que tratam especificamente da participao de membros no-permanentes nas reunies do Conselho. A UNIKOM foi estabelecida pela Resoluo n 867(1991), com 12 votos a favor, 1 contra (Cuba) e 2 abstenes (Equador e Imen), enquanto a UNMIK foi criada pela Resoluo n 1244(1999), com 14 votos a favor e 1 absteno (China).
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supervisiona o processo de implementao das disposies constantes das resolues aprovadas, adotando decises a serem executadas pelo Secretrio-Geral da Organizao. Tais decises envolvem atividades multidisciplinares nos campos militar, eleitoral, policial e humanitrio. Nesse ambiente, o acesso informao torna-se importante. O Secretrio-Geral fornece relatrios peridicos, mas seu contedo pode vir a realar apenas os aspectos positivos do processo de paz, a hesitar em apontar falhas da misso de observao ou da fora de paz e, no raro, a minimizar as violaes das partes antagnicas. Alm disso, os relatrios podem ser modulados de acordo com entendimentos havidos entre o Secretariado e os Membros permanentes74. Por isso, os membros do CSNU devem dispor de fontes independentes para embasar suas posies. No plano poltico, pode-se dizer que, enquanto alguns Membros permanentes s reconhecem como limites para sua atuao naquele foro aqueles que derivam do prprio interesse poltico ou financeiro, os pases em desenvolvimento que integram temporariamente o CSNU, na qualidade de membro no-permanente, tendem a assinalar a necessidade de que o processo de criao de misses de paz obedea a dois princpios fundamentais: a aprovao de mandatos claros e exeqveis e a convenincia de uma ampla consulta aos Estados membros antes do lanamento de uma nova operao e mesmo na renovao de um mandato. Isso implicaria disciplinar melhor a atuao do CSNU nesse campo, algo cada vez mais necessrio com a tendncia
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Os relatrios sobre a situao em Ruanda prepararam o terreno para a mobilizao da operao Turquesa, liderada pela Frana em 1994, enquanto os da Somlia e Haiti, para a criao das operaes Restore Hope e Restore Democracy, ambas comandadas pelos EUA em 1992/93 e 1994, respectivamente. O episdio mais visvel da influncia dos EUA sobre o Secretariado ocorreu em fins de 1995, quando se discutia o futuro da antiga Iugoslvia aps os acordos de Dayton. Era do interesse do Secretariado que a regio da Eslavnia Oriental ficasse tambm sob a responsabilidade de uma fora multinacional, tendo inclusive sido elaborado um relatrio sobre o assunto. No entanto, diante da reao negativa do Governo dos EUA, a proposta foi reformulada, de modo a sugerir a criao de uma fora de paz sob comando e controle das Naes Unidas.
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crescente do CSNU de adotar procedimentos e decises que no encontram paralelo na Carta, mediante a interpretao elstica e puramente poltica do que constitui uma ameaa paz ou ruptura da paz para justificar as intervenes das Naes Unidas. O PAPEL DA ASSEMBLIA GERAL DAS NAES UNIDAS AAssemblia Geral o rgo mais democrtico e representativo da Naes Unidas, mas tem sido ofuscado pelo Conselho de Segurana na aprovao de operaes de manuteno da paz, de primeira e segunda geraes. A AGNU estabeleceu duas foras de paz, a UNEF I em 1956 e a UNTEA em 1962, alm de ter contribudo para a conduo das operaes da ONUC em 1960. No entanto, no se deve minimizar a faculdade que tem para criar misses civis, instrumento cada vez mais usado, assim como o papel que desempenha para a aprovao dos oramentos das operaes de manuteno da paz e para a consolidao dos aspectos conceituais e normativos. Recorde-se que o mecanismo de transferncia dos assuntos de paz e de segurana para a AGNU, em caso de paralisia do CSNU, prevista pela Resoluo 377(V) Unidos para a Paz no foi revogado. AS MISSES CIVIS CRIADAS PELA ASSEMBLIA GERAL DAS NAES UNIDAS O artigo 10 outorga AGNU autoridade para examinar e tecer recomendaes aos Estados membros e ao Conselho de Segurana sobre qualquer assunto que esteja no mbito da Carta e de seus rgos, a menos que o CSNU esteja examinando a matria conforme prescreve o artigo 12. Os artigos 11 e 14 especificam que esses assuntos podem incluir recomendaes relacionadas manuteno da paz e da segurana internacionais ou a qualquer outra situao que a AGNU julgue prejudicial ao bem-estar geral ou s relaes amistosas entre naes.
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O artigo 13 estende o poder de recomendao da AGNU a temas econmicos, sociais, culturais, educacionais, sanitrios e de direitos humanos. Por fim, o artigo 22 permite AGNU criar rgos subsidirios para o desempenho de suas funes. No final dos anos 80, os membros da ONU passaram a interpretar esses artigos como proporcionando AGNU suficiente competncia legal para estabelecer misses civis, que atuariam em reas no-militares. Em julho de 1989, o Secretrio-Geral Javier Prez de Cullar enviou para Mangua a Misso de Observao para a Verificao Eleitoral na Nicargua, com base na Resoluo 43/24 da AGNU, de 15/11/88, que urged the Secretary-General to give the fullest possible support to the Central American Governments in their efforts to achieve peace75. O Conselho de Segurana manifestouse posteriormente pela Resoluo 637, de 27/7/89, na qual somente registrou a criao da ONUVEN notes with appreciation the Secretary Generals agreement with Nicaragua to deploy a United Nations election observer mission in that country 76 , convalidando o procedimento adotado. A AGNU tinha-se pronunciado sobre o estabelecimento de uma misso de observao para supervisionar, pela primeira vez na histria da Organizao, eleio empreendida em um pas independente, fora, portanto, do contexto da descolonizao. No caso de processo de descolonizao, a realizao de um referendo superviosionado pela ONU visto como meio para assegurar a livre manifestao do princpio de autodeterminao pela populao local. Tal procedimento foi reiterado nos anos 90. A AGNU aprovou o estabelecimento da Misso de Verificao Eleitoral no Haiti (UNOVEH), em outubro de 1990; da Misso de Observao para a Verificao do Referendo na Eritria (UNOVER), em dezembro de 1992; da Misso de Observao das Naes Unidas
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Durch, (1993), p. 460. White, (1993), p. 227.
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na frica do Sul (UNOMSA), em setembro de 1992, em uma iniciativa adotada pelo Secretrio-Geral da ONU em apoio a resolues genricas da Assemblia; da Misso Civil Internacional no Haiti, em maro de 1993 (MICIVIH, operao conjunta ONU/OEA); e da Misso de Verificao dos Direitos Humanos das Naes Unidas na Guatemala, em setembro de 1994 (MINUGUA). O desenvolvimento dessas iniciativas acabou firmando as regras das misses civis. Elas so sempre deslocadas com o consentimento das partes, mesmo em situaes anmalas, como ocorreu no Haiti, com as autoridades militares de facto que permaneceram no poder entre 1991 e 1994, e na frica do Sul, com a poltica de transio do apartheid para um regime democrtico entre 1992 e 1994, e onde no h necessariamente cessar-fogo ou acordo de paz firmados, como aconteceu no caso da Guatemala at 1996. Os integrantes da misso atuam desarmados e sua influncia exercida atravs da presena de observadores civis. Pequeno nmero de militares desarmados podem tambm compor essas misses, geralmente para servir como elemento de ligao entre as partes em conflito no interior do pas anfitrio. Ao contrrio das operaes de manuteno da paz, as despesas so cobertas pelo Oramento Regular da Organizao. Nada impede que a AGNU incorpore, na sua agenda de trabalho, atividades dessa natureza, agindo em concerto com o CSNU. O xito desse tipo de medida depender da eficcia da Assemblia em continuar aprovando as resolues pertinentes, o que tem ocorrido por consenso, e da habilidade em trabalhar em harmonia com o Conselho de Segurana e com o Secretariado da Organizao77.
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O caso da misso de paz na Guatemala (MINUGUA) serve para ilustrar o potencial de cooperao existente entre a AGNU, o CSNU e o Secretariado: a operao vem sendo prorrogada por resolues da AGNU desde 1994, mas o CSNU aprovou o desdobramento de observadores militares quando surgiu a necessidade de supervisionar a desmobilizao de combatentes na Guatemala, de janeiro a maio de 1997. Uma vez concluda a misso de observadores militares, o assunto voltou AGNU.
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APROVAO DOS ORAMENTOS DAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS Incumbe Assemblia Geral a responsabilidade de aprovar todas as despesas da Organizao, a includas as operaes de manuteno da paz. O exame da matria passa normalmente por cinco fases: (a) preparao de um oramento preliminar pelo SecretrioGeral para informao dos membros do Conselho de Segurana; (b) proposta do oramento definitivo por parte do Secretariado; (c) considerao do oramento pelo Comit Consultivo em Questes Administrativas e Oramentrias (ACABq); (d) exame conjunto da proposta de oramento elaborada pelo Secretariado e do relatrio do ACABq pela V Comisso da AGNU; e (e) aprovao do oramento pela AGNU. O Secretariado da ONU no precisa aguardar a aprovao final do oramento estimado para iniciar a operao. De modo a no comprometer, por motivos oramentrios, o encaminhamento de soluo pacfica para o conflito, o Secretrio-Geral est autorizado a gastar, aps aprovao da operao, at US$ 5 milhes dos recursos disponveis na conta das despesas inesperadas e extraordinrias do Oramento Regular, assim como recorrer ao Fundo de Reserva estabelecido em 1992, para no retardar o desdobramento do pessoal. Poder gastar mais US$ 10 milhes depois de o oramento ser endossado pelo ACABq, mas s poder coletar as contribuies individuais dos Estados membros quando o oramento for formalmente aprovado pelo plenrio da AGNU. Na medida em que os principais pases atrasam o pagamento de suas cotas, o Secretariado precisa identificar fontes provisrias de custeio, o que vem consagrando a prtica de recorrer aos recursos disponveis no oramento regular. Refora essa tendncia o fato de os Estados membros no estarem dispostos a autorizar o Secretariado a emitir bnus para cobrir suas despesas no oramento das operaes
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de manuteno da paz, a exemplo do que foi feito nos anos 60, para arcar com os gastos da ONUC e da UNEF I, nem autorizar outras frmulas inovadoras, tal como habilitar o Secretrio-Geral a contrair emprstimos na rede bancria internacional. O poder da AGNU sobre assuntos oramentrios poderia constituir fonte de influncia sobre o CSNU e sobre o Secretariado, desde que os Estados membros se envolvessem mais diretamente nas suas deliberaes. No momento, a AGNU no costuma introduzir alteraes fundamentais no oramento proposto pelo Secretrio-Geral e revisto pelo ACABq. A Assemblia tem-se limitado a oferecer aos Estados membros a oportunidade de buscar esclarecimentos sobre aspectos especficos dos gastos das operaes e reclamar pelos atrasos no pagamento dos reembolsos pela participao com pessoal e material. A CAPACIDADE NORMATIVA DA ASSEMBLIA GERAL DAS NAES UNIDAS AAssemblia Geral o foro competente para consolidar regras e princpios vinculados s operaes de manuteno da paz. Seu principal rgo de assessoramento o Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz. Esse Comit foi criado pela Resoluo 2006(XIX), no bojo da crise institucional pela qual passava a Organizao na sesso da AGNU de 1964-65, devido recusa da URSS e de outros Estados membros de pagarem suas contribuies para o custeio da UNEF I e da ONUC. Seu objetivo fazer uma avaliao abrangente de toda a questo das operaes de manuteno da paz em todos os seus aspectos, ou seja, deliberar sobre aspectos gerais, tais como conceitos e princpios bsicos, modalidades de financiamento, aspectos administrativos, organizacionais e de segurana dos integrantes das foras de paz e misses de observao. O Comit rene-se na sede da ONU, entre abril e maio de cada ano, quando
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elabora relatrio, dividido, grosso modo, em duas partes: resumo dos debates e recomendaes. O tema , subseqentemente, apreciado pela AGNU, que aprova a resoluo n 51/136(1996), de endosso s propostas, recomendaes e concluses contidas naquele relatrio, sem transcrev-las, como era a praxe at 1994. interessante observar que, at 1996, o Comit s tinha 34 membros, mas, com o aumento da importncia das operaes de manuteno da paz, passou a haver presso para a sua expanso. A prtica ento vigente era de que, alm dos membros plenos, os demais Estados interessados poderiam participar de seus trabalhos na condio de observadores, mediante a apresentao, a cada sesso, de pedido especfico para tomar parte das deliberaes. Na medida em que o relatrio era elaborado em bases consensuais, os membros do Comit alegavam que, na prtica, no havia distino entre membros plenos e observadores, razo pela qual resistiam idia de aceitar a ampliao da composio desse foro. Diante do fato de que, em mdia, cerca de 80 pases estavam contribuindo com pessoal para as operaes de manuteno da paz, o Comit acabou aprovando uma frmula de conciliao pela qual os Estados membros que tinham contribudo ou estavam contribuindo com pessoal para as operaes de manuteno da paz, bem como aqueles que tinham sido observadores na sesso de 1996 daquele Comit, poderiam tornarse membros a partir de 1997. AAGNU referendou a frmula apresentada pelo relatrio do Comit Especial na forma da Resoluo 51/136, de 13/ 12/96. Na 52a AGNU, o Comit passou a contar com 97 membros. duvidoso que a eficcia do Comit Especial tenha sido comprometida por sua ampliao, pois, dada a natureza de seus trabalhos, fundamental que seus resultados gozem de legitimidade. importante construir uma agenda que permita aproximar os principistas (ou seja, os defensores ortodoxos dos princpios internacionais tradicionais, tais como os de no-interveno e soberania), notadamente os membros do Movimento No-Alinhado, e os vanguardistas (pases inclinados a aceitar a relativizao dos conceitos de no-interveno e
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soberania), sob pena de esvaziar o Comit e afastar da AGNU as discusses sobre mecanismos para a manuteno da paz e segurana internacionais. Outros elementos tambm contribuem para que os avanos conceituais sejam morosos, tais como um suposto dever de solidariedade internacional, o desenvolvimento do conceito das operaes de apoio paz advogado pela OTAN e a prpria atitude do CSNU de ampliar sua definio do que constitui uma ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso. Em outras palavras, os avanos vm sendo lentos no Comit no devido ampliao de sua composio, mas por causa da sensibilidade dos temas nele tratados. Por fim, as decises da AGNU sobre questes administrativas que concernem Organizao afetam tambm as operaes de manuteno da paz ao fixarem, entre outras, regras sobre os nveis de remunerao dos funcionrios civis, critrios de indenizao por acidentes ocorridos no desempenho das funes no terreno, valores para os reembolsos por cesso de tropas e uso de equipamento por parte dos contingentes e os montantes das contribuies financeiras dos Estados membros. O SECRETRIO-GERAL DAS NAES UNIDAS E O SECRETARIADO DA ORGANIZAO Os encargos mais pesados do planejamento e execuo das operaes de manuteno da paz recaem sobre o Secretrio-Geral da Organizao, que dispe de um Secretariado e de pessoal qualificado nos pases anfitries para o ajudar na administrao das diferentes tarefas atribudas s misses de paz. Com efeito, o CSNU, ao criar uma nova operao, determina as incumbncias do Secretrio-Geral. Cabe-lhe, normalmente, realizar consultas necessrias com os pases que contribuem com pessoal, assim como com as partes em conflito, para permitir a mobilizao e a operacionalidade da misso de observao ou fora de paz. Nos anos 90, certas providncias passaram a ser levadas a cabo informalmente
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pelo Secretariado antes mesmo da adoo de deciso formal pelo CSNU, tendo em vista a necessidade de acelerar a implementao da resoluo. Alm disso, o Secretrio-Geral deve, aps a aprovao da operao, manter o Conselho a par da evoluo dos eventos no terreno, mediante a apresentao de relatrios peridicos, de cujo exame podero resultar novas instrues. Na sede, o SGNU conta com a colaborao do conselheiro militar e de Subsecretrios-gerais, especialmente do Departamento de Assuntos Polticos e do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz. Esse ltimo Departamento foi criado em fins de 1992 e institucionalizado em 1993, em resposta ao nmero crescente de pedidos de auxlio e complexidade das funes a serem assumidas pelos integrantes das novas operaes. Seus quadros so formados por pessoal contratado pelas Naes Unidas e, at fevereiro de 1999, por militares cedidos temporariamente pelos Estados membros, sem nus para a Organizao. importante elaborar sobre a questo dos militares cedidos temporariamente ao Departamento de Operaes de Manuteno da Paz (os chamados gratis personnel ou officers on loan), pois eles tm formado, at agora, a espinha dorsal do DPKO e nada impede que, no futuro, voltem a ser empregados, dependendo das necessidades do Departamento para administrar as misses de paz. De fato, desde o incio, o DPKO enfrentou carncia de quadros especializados no Secretariado e a falta de recursos para contrat-los. Para suprir a crescente necessidade de funcionrios, o ento chefe do Departamento, Kofi Annan, passou a solicitar aos Estados membros a cesso de pessoal civil e militar sem custos para a Organizao, em iniciativa endossada pelas Resolues 45/258, 47/71 e 49/250 da AGNU78.
bom esclarecer que o universo de gratis personnel das Naes Unidas abrange duas categorias distintas de pessoal: a categoria denominada Tipo II inclui os militares cedidos para o DPKO, e a categoria conhecida como Tipo I constituda por peritos associados, peritos de cooperao tcnica e consultores que trabalham basicamente em atividades de cooperao tcnica e programas de financiamento voluntrio. Em maro de 1997, havia 334 funcionrios on loan do Tipo II e 202 funcionrios on loan de Tipo I, perfazendo um total de 536 funcionrios on loan.
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Esse procedimento, originalmente concebido como medida provisria, transformou-se numa frmula rotineira de mobilizao de pessoal especializado pelo Secretariado. Contudo, o uso do pessoal cedido gratuitamente no DPKO e nos outros Departamentos passou a ser criticado pelo Movimento NoAlinhado, por virtualmente excluir os pases em desenvolvimento, que encontram dificuldade em qualificar pessoal e mant-lo, com recursos nacionais, disposio do Secretariado. Segundo dados de maro de 1997, havia 128 militares cedidos ao DPKO, a maioria dos quais procedente dos pases desenvolvidos. Tal fato, que se repetia em outros Departamentos da ONU, estava gerando desequilbrio na distribuio de cargos e funes nas Naes Unidas, com repercusso negativa para a imagem de universalidade e de imparcialidade da Organizao, consoante o artigo 101 da Carta. Essa controvrsia ganhou maior amplitude com os reclamos da Unio Europia, do Canad e do Japo de que o recurso indiscriminado ao pessoal cedido gratuitamente poderia estar mascarando um planejamento administrativo equivocado na rea de recursos humanos. Tais desdobramentos levaram o prprio Kofi Annan, j na qualidade de Secretrio-Geral da ONU, a comprometer-se, no relatrio intitulado Renewing the UN: A Programme for Reform, de 16/7/97, a apresentar, assim que possvel, plano para a diminuio gradativa de todo pessoal cedido gratuitamente no Secretariado, que seria substitudo por funcionrios contratados segundo as normas administrativas da Organizao. No tocante aos militares cedidos ao DPKO, esse plano veio baila em 1998, quando o SGNU observou que todos os oficiais cedidos seriam repatriados a seus pases de origem at fevereiro de 1999. Por sua vez, no terreno, o SGNU dispe de pessoal qualificado que geralmente chefiado por um representante ou enviado pessoal/ especial designado pelo SGNU. Nos cenrios onde h a presena de observadores ou foras de paz, seus representantes ou enviados assumem o controle de todos os componentes da operao e relatam
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o andamento dos eventos ao Secretrio-Geral79. interessante mencionar que o Secretrio-Geral Boutros-Ghali, ao apresentar o seu Suplemento de Uma Agenda para a Paz em janeiro de 1995, e o Presidente do CSNU, ao emitir Declarao sobre o Suplemento de Uma Agenda para a Paz, em fevereiro de 1995, instaram os Estados membros a designarem nomes para integrar o banco de dados que a Organizao estava criando com potenciais candidatos a representantes especiais misses de maior durao ou enviados especiais misses de menor durao do SGNU. O Itamaraty optou por no participar do banco de dados, preferindo examinar, caso a caso, os pedidos de cesso que vierem a ser formulados pela ONU. Por fim, convm esclarecer que, em alguns episdios, o SecretrioGeral da Organizao chegou a agir com certa autonomia em relao AGNU e ao CSNU no que tange ao desdobramento de operaes de manuteno da paz. Diante do pedido das partes, em aes subseqentemente endossadas formalmente pelos rgos polticos, o SGNU deslocou observadores militares para o Irian Ocidental em 1962 (UNTEA), para a fronteira entre Arbia Saudita e Imen em 1963 (UNYOM), e, mais recentemente, para o Afeganisto em 1988 (UNMOGIP)80.
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Em fevereiro de 1999, o Secretrio-Geral da ONU tinha nomeado 44 pessoas para acompanhar determinados assuntos por exemplo, crianas e conflitos armados e deslocados internos ou para represent-lo em pases em conflito, dez dos quais tambm estavam chefiando operaes de manuteno da paz. Esses indivduos, alm dos ttulos usuais de Representantes especiais ou pessoais, podem eventualmente ganhar outros ttulos, tais como o de Chefe de Misso Poltica ou o de Coordenador Especial. 80 No episdio do Irian Ocidental, o Secretrio-Geral U. Thant deslocou observadores militares regio conflituosa aps a assinatura do acordo entre as partes, em 15/8/62, para implementar o cessar-fogo. A ratificao do acordo ocorreu, entretanto, apenas em 20/9/62, quando a AGNU aprovou a Resoluo n 1752(XVII), de 21/9/62, autorizando ... the Secretary-General to carry out the tasks entrusted to him in the Agreement. No Imen, em 1963, o Secretrio-Geral U. Thant adotou o mesmo procedimento despachando, desta vez, observadores militares sem manifestao do CSNU, que somente dias depois aprovou a Resoluo n 179 (1963), de 11/6/63, solicitando ... the Secretary-General to establish the observation operation as defined by him. No caso do Afeganisto, o CSNU apenas confirmou, e no autorizou, o envio de observadores militares (mesmo assim seis meses aps o seu desdobramento no terreno) pela Resoluo n 622(1988), de 31/10/88 (Confirms its agreement to the measures ..., in particular the arrangement for the temporary dispatch to Afghanistan and Paquistan of military officers from existing UN operations).
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O PAPEL DOS PASES QUE CONTRIBUEM COM PESSOAL No h frmula acordada para classificar os pases que contribuem com pessoal. Segundo o critrio temporal, os contribuintes clssicos so aqueles Estados que vm aportando meios s misses de observao e foras de paz desde os anos 50 e 60, como Austrlia, Brasil, Canad, ndia, Itlia, Irlanda, Nova Zelndia e os pases escandinavos. Os novos contribuintes englobam uma vasta gama de pases: industrializados, em desenvolvimento (PEDs) e de menor desenvolvimento relativo (LDCs). Conquanto a ONU esteja alcanando uma maior universalidade na composio de suas operaes de manuteno da paz, esto aumentando os problemas de comando, devido s diferenas de cultura (religio, idioma, nvel educacional, entre outros), s desigualdades de treinamento e de equipamentos dos contingentes cedidos, apesar de todos os esforos no sentido de padronizar material e adestramento por meio de manuais. Alm disso, a maioria dos PEDs e dos LDCs costumam oferecer sobretudo pessoal, muitas vezes desprovidos de armamentos nem um mnimo de apoio logstico. Isso pode consolidar a prtica de os pases pobres se especializarem na mera cesso de tropas, enquanto pases ricos se limitariam a fornecer equipamentos, sem arriscar a vida de seus nacionais81. Entre outros exemplos, em 1993, o Kuaite equipou um batalho de Bangladesh para atuar na fronteira Kuaite-Iraque (UNIKOM) e, em 1994, a Alemanha forneceu material para um batalho paquistans servir na antiga Iugoslvia (UNPROFOR). Ademais, os pases ricos esto vendo suas indstrias beneficiarem-se com as compras de material pelas Naes Unidas.
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Cardoso, (1994). pp. 75-76. O autor observa que essa prtica pode envolver desde a criao de scios-atletas (acesso s operaes de paz atravs da cesso de tropas) at a venda de proteo (caso do Kuaite) em transao bilateral ainda que intermediada pelas Naes Unidas.
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O relacionamento entre a ONU e os pases que contribuem com pessoal costumava ser regulamentado por acordo de cesso denominado Acordo das Prerrogativas da Misso (Standard of Mission Agreement-SOMA), cujo modelo-padro foi aprovado em 199082. No entanto, as dificuldades em muitos pases para tramitar internamente o acordo fizeram com que o Secretariado interrompesse essa prtica83. A Organizao passou a respaldar-se nas diferentes resolues da Assemblia que abordavam os direitos e as responsabilidades existentes entre as Naes Unidas e os pases que contribuem com pessoal e equipamentos. Por isso, cumpre analisar, separadamente, os sistemas de reembolso e de indenizaes pela participao em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, temas que, alis, tm recebido especial ateno do Comit Especial sobre as Operaes de Manuteno da Paz nos ltimos anos. REEMBOLSO POR PESSOAL CEDIDO importante, de incio, distinguir entre os pases que contribuem com pessoal: i) aqueles cujos valores de manuteno esto abaixo dos valores de ressarcimento, ou seja, esses pases lucram ao participar das operaes (sobretudo, os pases de menor desenvolvimento relativo, como Bangladesh, Paquisto e Nepal, e os pases do leste europeu); e ii) aqueles cujos gastos esto acima dos valores de reembolso, ou seja, pases que perdem recursos com suas participaes (pases industrializados e alguns em desenvolvimento).
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O modelo-padro consta do doc. A/45/594 e foi aprovado pela Resoluo n 45/75, 11/ 12/90. As dificuldades para a assinatura de acordos SOMA podem ser ilustradas pelo episdio da cesso da tropa brasileira ONUMOZ em 1994: a tropa foi desdobrada em junho/julho de 1994, o acordo de cesso de tropa foi celebrado por troca de notas em setembro em Nova Iorque e a tropa regressou ao Brasil at fins de dezembro de 1994. A tramitao no Executivo estendeu-se at abril de 1995, quando, ento, seguiu para o Congresso Nacional mesmo aps a repatriao da companhia brasileira. O acordo s veio a ser aprovado pelo Congresso mediante a promulgao do Decreto Legislativo n 25, de 7/5/97.
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Consta do livro The Evolution of UN peacekeeping estudo realizado pela ONU em 1991, segundo o qual nas foras de paz coexistem tropas cujos custos para os pases de origem variam de US$ 280 homem/ms at US$ 4.400 homem/ms. No entanto, o valor mdio do reembolso pago pela ONU de US$ 988 homem/ms. Em linhas gerais, a prtica seguida pelas Naes Unidas de que o pessoal militar, policial e civil cedido para servir em misses de observao mantm seus vnculos trabalhistas e contratuais com suas organizaes de origem. Recebe da ONU dirias de alimentao (que variam de pas a pas) e hospedagem (que podem ser substitudas pelo oferecimento de alojamento), alm de passagens de ida e de regresso ao pas de origem. Os integrantes de foras de paz, por sua vez, recebem diretamente das Naes Unidas somente uma pequena ajuda diria, atualmente no valor de US$ 1,28, a ttulo de reembolso de despesas pessoais, que aumentada para US$ 10,50 durante os 15 dias de licena anual. Os demais pagamentos so efetuados diretamente aos governos e consistem hoje nos seguintes reembolsos mensais inalterados desde 1991, com base na aprovao da Resoluo 46/ 185: (a) US$ 988,00 por militar, de qualquer patente; (b) bonificao adicional de US$ 291 para gastos envolvidos na cesso de unidades de maior especializao, extensiva, entretanto, a no mais de 25% do contingente mobilizado nas unidades logsticas e a 10%, nas demais unidades; (c) US$ 65,00 por desgaste de equipamento e fardamento pessoais; e (d) US$ 5,00 por armas de uso pessoal e respectiva munio. REEMBOLSO PELO USO DE EQUIPAMENTO DO CONTINGENTE E DE
BENS DE CONSUMO
Outra questo que preocupa os Estados que contribuem com tropas e equipamentos para operaes de paz da ONU o chamado
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reembolso pelo uso de equipamento de propriedade dos contingentes e bens de consumo. Esse reembolso era baseado na inspeo de todo o material por ocasio da chegada das tropas (o chamado insurvey), com listagem abrangente e avaliao do valor de cada item, de acordo com seu custo inicial, tempo de uso e estado de conservao. Quando o contingente deixava a rea da misso, nova inspeo era levada a cabo (o chamado out-survey) e o reembolso era calculado com base no fator de depreciao (30% do valor do bem no primeiro e segundo anos de uso, 20% nos anos seguintes). Esse sistema exigia grande carga burocrtica e os servios de pessoal especializado em equipamentos militares, acarretando atrasos no reembolso. Pela Resoluo 49/233 A, de 23/12/94, a AGNU autorizou o Secretrio-Geral a rever, em colaborao com os Estados membros, essa sistemtica. Em 11/4/96, a AGNU aprovou, pela Resoluo 50/ 222, novo procedimento de reembolso por Equipamento de Propriedade do Contingente e Bens de Consumo (denominado de COE Contingent-Owned Equipment and Consumables) baseado no conceito de leasing, segundo o qual h acordo prvio sobre os equipamentos que cada unidade militar deve colocar disposio das Naes Unidas84. Caso o pas contribua com menos equipamentos que o estipulado, h reduo na taxa de reembolso; por outro lado, qualquer contribuio superior prevista no acordo passa a ser de inteira responsabilidade do pas contribuinte. O sistema prev, ainda, que as Naes Unidas passem a reembolsar, como servios, o fornecimento de equipamentos menores e de bens de consumo no diretamente relacionados ao equipamento principal85. O novo sistema de reembolso vige desde 1/7/96.
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O pas contribuinte pode optar pelo wet lease, pelo qual se compromete a fornecer tanto o equipamento principal como sua manuteno, ou pelo dry lease, caso em que o pas fornece apenas o equipamento principal e as Naes Unidas assumem a responsabilidade por sua manuteno (para maiores detalhes, ver doc. A/50/807, de 8/12/95). 85 Neste caso, o reembolso calculado com base no tamanho do contingente, funes especficas e padres estabelecidos, aplicando-se as tabelas de custo de auto-suficincia contidas no apndice II, seo B do documento A/C.5/49/70, de 20/7/95.
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INDENIZAES POR MORTE E INVALIDEZ Nos casos de acidente ou morte de pessoal a servio da operao, as Naes Unidas comprometem-se a pagar indenizao, cujos valores mximos, para observadores, eram estipulados inicialmente em US$ 50 mil ou duas vezes o valor do salrio anual bsico do interessado. Porm, nos casos de tropas colocadas disposio das foras de paz, existia forte iniqidade no tratamento relativo s indenizaes, visto que a Organizao baseava-se no sistema de indenizaes adotado pelo pas de origem do falecido ou invlido. Essa diferenciao de tratamento ficou patente nas intervenes das Naes Unidas na Somlia e na Bsnia-Herzegovina, quando os valores de indenizaes por morte ou invalidez para militares procedentes dos pases em desenvolvimento eram muito inferiores queles dos pases desenvolvidos. As distines ganharam dimenses polticas sensveis no Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz e na AGNU, com acusaes de que a vida de alguns integrantes de operaes de manuteno da paz valia mais que a de outros. Para solucionar o problema, a AGNU aprovou, pela Resoluo 52/218 E(II), de 17/6/ 97, um sistema de seguro individual com taxas uniformes e padronizadas de indenizao por morte ou invalidez, que passaram a ser aplicadas em casos de acidentes ocorridos aps 30/6/9786. Para fins de registro, cumpre assinalar que de 1948 a 1987, ou seja em 40 anos, foram registradas 754 baixas fatais, perodo em que prevaleceram contendas interestatais, e, a partir de 1988 at setembro de 1998, isto em 11 anos, houve 827 mortes, quando passaram a
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A indenizao por morte no exerccio de funo oficial em uma operao de manuteno da paz passou a ser padronizada em US$ 50,000.00, enquanto a indenizao por invalidez passou a ser calculada com base em percentuais que incidem sobre o valor da indenizao por morte, de acordo com a tabela constante do Anexo I doc. A/49/906 e Corr.1. Ver tambm os docs. A/48/945 e Corr.1; A/50/1009; A/49/664; A/50/684; A/51/646; A/52/410 e Resoluo n 52/177, de 18/12/97.
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predominar conflitos intra-estatais, perfazendo um total de 1.581 falecimentos para o perodo de 1948-9887. AS DEMAIS
INSTNCIAS DO SISTEMA DAS
NAES UNIDAS
Os demais atores das Naes Unidas que interagem com as operaes de manuteno da paz so os representantes das Agncias Especializadas, Fundos e Programas. Cumpre ressaltar a atuao do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), por suas implicaes para o xito da interveno. O ACNUR tem responsabilidades primrias pela proteo de refugiados, mas vem ganhando tambm crescente papel no tocante segurana dos deslocados internos88. Alm disso, tem colaborado na implementao de programas voltados para a readaptao dos excombatentes sociedade civil. Por sua vez, o PNUD cada vez mais ativo na organizao de programas de desenvolvimento econmico, que envolvem sobretudo iniciativas para a recuperao da infra-estrutura e a retomada das atividades econmicas. Nesse contexto, a questo de retirada de minas assume importncia fundamental para assegurar a consolidao do processo de paz pois favorece a livre circulao de pessoas no interior do pas, a recuperao de campos para o cultivo de alimentos e o assentamento de ex-combatentes nos locais de origem. O curso de ao adotado
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Naes Unidas, (1998), Fatalities by Mission and Appointment Type September, 1998, atualizado com dados avulsos at junho de 1999. As baixas fatais ocorreram sobretudo em 8 conflitos: na antiga Iugoslvia as mortes somaram 252; no Congo, 250; no Lbano, 229; em Chipre, 168; na Somlia, 156; na Faixa de Gaza e Sinai (entre 1957 e 1967), 106; no Camboja, 84; e no Sinai, 55 (entre 1973 e 1979). As questes dos refugiados e dos deslocados internos mesclam-se, razo pela qual o ACNUR advoga que o problema s poder ser superado quando esses dois aspectos forem tratando simultaneamente. Pela Resoluo n 48/116, de 20/12/93, a AGNU autorizou o ACNUR a atuar dentro dos Estados sob duas condies: a) que haja uma solicitao formal do Secretrio-Geral das Naes Unidas ou de um dos principais rgos da ONU; b) que o Estado envolvido tenha consentido com a presena do ACNUR no terreno.
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pelo PNUD envolve, entre outros elementos, a execuo de programas de treinamento para equipes locais, de forma a reduzir custos de contratao de empresas especializadas e aproveitar a experincia dos combatentes desmobilizados. Alguns Estados membros tm cedido especialistas gratuitamente s Naes Unidas para implementar os programas de adestramento no terreno. As Agncias, os Fundos e os Programas das Naes Unidas desempenharam papel discreto nas operaes clssicas ou de primeira gerao, exceo do apoio prestado ONUC durante a permanncia dessa Fora de Paz no Congo no perodo de 1960-64. Nas operaes multidisciplinares ou de segunda gerao, esses atores contribuem para que a ONU possa melhor atender s demandas de assistncia. A variedade de interlocutores, mesmo dentro do sistema das Naes Unidas, implica problemas de coordenao, a ponto de o SecretrioGeral das Naes Unidas ter assinalado, no quadro de sua proposta de reforma da Organizao, que todos os seus Fundos, programas e as agncias no terreno precisam estar subordinados, em cada caso, ao seu representante especial, de modo a evitar desperdcios e duplicao de esforos89. Alm disso, props a criao do Escritrio de Coordenao para Assuntos Humanitrios (Office of Coordination for Humanitarian Affairs-OCHA), em substituio ao Departamento de Assuntos Humanitrios, e o estabelecimento do cargo de Coordenador de Assistncia para Situaes Emergenciais (Emergency Relief Coordinator-ERC), hoje ocupado pelo brasileiro Srgio Vieira de Mello. Todas as sugestes foram referendadas pela AGNU em fins de 1997. AS ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS No resta dvida de que nmero crescente de atores nogovernamentais passa a atuar em reas de competncia das Naes Unidas,
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Naes Unidas, (1997), doc. A/51/950, action 4, p. 39.
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contribuindo para o esforo coletivo de pacificao poltica. O Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV) promove o DIH, divulgando suas normas na sociedade local, alm de prestar assistncia humanitria populao civil. Organizaes como Care, Mdecins sans Frontires, Save the Children, InterAction, International Rescue Committee e Oxfam colaboram na prestao de assistncia humanitria, enquanto outras como Anistia Internacional e Human Rights Watch conduzem atividades voltadas para a difuso das normas vigentes de proteo aos direitos humanos e buscam monitorar as aes das foras policiais e o comportamento dos integrantes das operaes da ONU90. Alm disso, entidades como The Carter Center e National Democratic Institute for International Affairs colaboram na preparao e na superviso de eleies. Muitas outras organizaes menos conhecidas tambm prestam alguma forma de ajuda, seja mediante o envio de instrutores para treinar a mo-de-obra local, seja atravs da cesso temporria de especialistas dos mais variados campos, professores de universidades, peritos em contabilidade pblica e assistentes sociais, entre outros. Esse mosaico de atores, ao mesmo tempo em que permite atender s necessidades das populaes assistidas, gera complexos problemas de coordenao. A dificuldade de coordenao sentida notadamente na rea humanitria. Embora j se manifestasse nas operaes de manuteno da paz nos anos 60, no Congo, e nos anos 70 e 80, no Lbano, nunca chegou magnitude e complexidade dos problemas atuais91. Por exemplo, de acordo com o ACNUR, em fins de 1997, havia no mundo aproximadamente 22 milhes de refugiados, repatriados e deslocados internos, cujo drama, transmitido pela imprensa televisiva e escrita, comove a opinio pblica internacional. Esse movimento de pessoas ocorre, basicamente, na Europa (Blcs), na frica (regio dos Grandes
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International Amnesty (1994) p. 1-45. A UNIFIL, que atua no sul do Lbano, foi a primeira Fora de Paz da ONU a receber, em junho de 1982, mandato para cumprir tarefas humanitrias. De acordo com a Resoluo n 511 (1982), os integrantes da misso foram incumbidos de proteger e de prover assistncia humanitria populao local que se encontrava na sua rea de operaes.
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Lagos, Chifre da frica e costa atlntica da frica), e na sia (Cucaso e sudeste da sia)92. Os componentes militares das foras de paz acabam sendo instados a fornecer apoio logstico e a proteger o pessoal envolvido nas atividades de distribuio da ajuda humanitria quando se deslocam no interior do pas, em regies de acesso difcil ou onde campeia o banditismo. Enquanto os comandantes militares das operaes vm insistindo na importncia de estabelecer-se um rgo centralizador das aes, as ONGs resistem ao cerceamento de seus movimentos, preferindo um entendimento caso a caso, luz de suas necessidades tpicas. A experincia brasileira em Angola revelou que as ONGs e, mesmo, Agncias, Fundos e Programas do sistema das Naes Unidas, tais como o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) e o Programa Mundial de Alimentos (PMA), correm um grande risco ao agirem sozinhos, com base apenas em acertos verbais com as partes em conflito, pois seus veculos podem ser saqueados e seus funcionrios molestados, roubados e seqestrados no curso da operao. Por outro lado, quando recebem a proteo de comboios militares das foras de paz, as entidades fornecedoras de assistncia correm o risco de serem identificadas com a misso, nem sempre percebida como imparcial e por vezes tida como adversria. O ACNUR, a Cruz Vermelha e, at mesmo, os funcionrios do Departamento de Assuntos Humanitrios hoje extinto reconheceram em seminrios realizados 1997-98 que somente em determinadas ocasies as misses humanitrias devem ser acompanhadas de aparato de segurana fornecido pela Fora de Paz. Mais precisamente, seus representantes assinalaram na reunio de 1997 do Comit Especial sobre as Operaes de Manuteno da Paz que era preciso separar os objetivos de uma Fora de Paz, que obedece a mandato poltico do CSNU, por vezes contrrio a uma das
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ACNUR, (1998), doc. A Situao dos Refugiados no Mundo 1997-98 contm dados estatsticos atualizados nas pp. 295-304.
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partes, dos de uma misso humanitria, voltada para a prestao de assistncia populao civil, de forma neutra, independentemente do posicionamento de qualquer rgo poltico das Naes Unidas sobre o conflito. Essas preocupaes esto refletidas no relatrio do Secretrio-Geral da ONU sobre a Proteo da Assistncia Humanitria a Refugiados e outros em Situaes de Conflito, divulgado em 22/9/ 98. No relatrio, o SGNU observa que ... humanitarian organizations have been concerned that the use of the military for humanitarian activities, particularly in the context of Chapter VII operations, compromises their impartiality and neutrality, affects their ability to assist victims on all sides of the conflict and, at times, even leads to increased violence against United Nations and other humanitarian personnel.93. Os rgos da ONU vm produzindo um grande nmero de debates, resolues, relatrios e recomendaes sobre o assunto, a exemplo da declarao presidencial adotada pelo CSNU, em 29/9/ 98, em seguimento ao debate ocorrido naquele foro sobre o tema da proteo aos integrantes das entidades prestadoras de assistncia humanitria94, mas, na prtica, os resultados tm-se mantido muito aqum do esperado, dada a complexidade do tema. Os registros do ACNUR mostram que cerca de 150 funcionrios da ONU foram assassinados no perodo 1992-98 e que outros 50 se encontravam detidos ou desaparecidos em abril de 1998. O Alto Comissrio Adjunto das Naes Unidas para Refugiados, Gerald Walzer, salientou no Comit Permanente da Organizao do ACNUR, em abril de 1998, que era lamentvel o fato de que pessoal humanitrio, que assiste pessoas em necessidade, seja alvo deliberado de assassinatos, seqestros e outras formas de violncia. Espera-se que a experincia reunida nos ltimos anos contribua para definir rotinas capazes de aumentar a cooperao entre os
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Naes Unidas, (1998), doc. S/1998/883, pargrafo 24. Naes Unidas, (1998), doc. S/PRST/1998/30.
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integrantes das operaes de manuteno da paz e o pessoal das entidades no-governamentais. significativo, a esse respeito, que as delegaes do DPKO que participaram do Terceiro Seminrio das Naes Unidas para Equipes de Assistncia e Treinamento, realizado em Itaipava, de 3 a 7/3/97, e do exerccio Foras Unidas 97, realizado no Rio de Janeiro, de 20 a 29/8/97, tivessem, entre seus integrantes, especialistas no tratamento com ONGs, para enriquecer o debate e mostrar as dificuldades de coordenao existentes. RETROSPECTIVA DAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS DE 1988 A 1999 Levantamento sucinto das operaes criadas de 1988 a 1999 demonstra a diversidade das funes que passaram a ser exercidas, assim como a extenso do envolvimento da ONU. No total foram 39 misses de paz, cujos componentes envolveram, em grau diferentes, civis, policiais e militares: 16 na frica, 7 na Amrica Central e Caribe, 8 na sia e 8 na Europa.
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TABELA N 4
OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS DE 1988 A 1999
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Fonte: publicao The Blue Helmets das Naes Unidas, boletins de atualizao do DPKO e MRE.
importante atentar para o fato de que as misses de paz na Nambia (UNTAG) e na fronteira Ir-Iraque (UNIIMOG) foram criadas por resolues aprovadas em 1978 e 1987, respectivamente. No entanto, as circunstncias polticas s permitiram o desdobramento dessas operaes a partir de 1988. A MINUGUA uma misso hbrida, atuou como misso civil e como opero de manuteno da paz. Mais precisamente, a misso foi transformada em operao de manuteno da paz, de janeiro a maio de 1997, para supervisionar o processo de desmobilizao dos combatentes na Guatemala. As Naes Unidas no consideram a UNAMET uma operao de manuteno da paz para atender a solicitao do Governo indonsio.
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O CSNU reavaliou o uso das operaes de paz a partir de 1994, verificando-se certo esgotamento da nsia em fazer proliferar essas iniciativas, em decorrncia seja de seus altos custos o oramento geral chegou a US$ 3,6 bilhes em 1994, cerca de trs vezes o valor anual do oramento regular , seja, em diversos casos, de seus resultados questionveis. A reavaliao por parte do CSNU da utilidade da criao de novas operaes de manuteno da paz decorreu da concorrncia de diversos fatores. De um lado, os acontecimentos na Somlia, em Ruanda e na antiga Iugoslvia tinham repercutido negativamente junto opinio pblica e aos crculos polticos e governamentais dos Estados Unidos95, da Frana e do Reino Unido. Ademais, a China mantinha sua tradicional postura discreta na matria e a Rssia centrava suas preocupaes em assegurar, especialmente, a legitimao do envolvimento das tropas da Comunidade dos Estados Independentes (CEI) no seu entorno, algo que logrou em 1994, com o endosso dado pelo CSNU presena das tropas da CEI na Gergia e no Tadjiquisto, mas sem o aporte
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Manual Joint Task Force Commanders Handbook for Peace Operations dos EUA, (1995), p. 1 e Anexo A. No caso dos EUA, o Governo fez circular, em fevereiro de 1993, o texto de uma possvel Presidential Draft Directive 13 (PDD13), que regularia a participao de militares estadunidenses em operaes de paz da ONU. Essa diretriz presidencial, que acabou no sendo assinada, determinava que os EUA no poderiam comprometer suas tropas, a menos que houvesse: ...a clear and present danger to international security, a demonstrable threat to US interests, and sufficient domestic support for the operation. Posteriormente, com os eventos ocorridos na Somlia onde 18 militares norte-americanos perderam a vida e 75 ficaram feridos em outubro de 1993, de acordo com os dados divulgados pelo Secretrio-Geral da ONU no seu relatrio S/26738, pargrafos 70 a 74 , na Bsnia-Herzegovina e em Ruanda, o Presidente Clinton emitiu, em 1994, a Presidential Decision Directive 25 (PPD-25-The Clinton Administrations Policy on Reforming Multilateral Peace Operations), que, alm de incorporar as condicionalidades assinaladas em 1993, impunha outros requisitos, dentre os quais ... that the UN mandate be extremely clear, that the disputants agree in advance to a cessation of hostilities, and that the duration of the mission would be known in advance . No entanto, o Congresso, aps as eleies de 1994, imps ao Executivo a obrigao de obter a anuncia prvia do Legislativo antes de apoiar, no CSNU, a criao de uma nova operao. O Congresso entendia que devia ser ouvido antes de os EUA assumirem qualquer compromisso, pois a manifestao favorvel do governo significava o pagamento de contribuies adicionais . O prazo de reao do Legislativo de 15 dias.
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financeiro almejado96. Esse retraimento da presena das Naes Unidas em certos conflitos, levou a que somente em 1998 fossem estabelecidas duas novas operaes de manuteno da paz uma Fora de Paz (MINURCA, em abril, para atuar na Repblica CentroAfricana) e uma Misso de Observao (UNOMSIL, em julho, em Serra Leoa) e trs outras em 1999 duas Misses de Observao (UNAMET, em junho, em Timor Leste; e MONUC, em agosto, na Repblica Democrtica do Congo) e uma Misso de Administrao Interina (UNMIK, em junho, no Kosovo). Com efeito, a UNPSG era sucessora da UNTAES na Eslavnia Oriental; a prpria UNTAES e a UNMOP eram continuao da UNPROFOR na antiga Iugoslvia; a MONUA tinha sucedido a UNAVEM III em Angola; a MINUGUA era desdobramento de uma operao oriunda criada pela AGNU para atuar na Guatemala, e a UNSMIH, a UNTMIH e a MIPONUH eram seguimentos da UNMIH no Haiti. Olara A. Otunnu, o atual Representante Especial do SecretrioGeral da ONU para Crianas e Conflitos Armados97, j tinha percebido, em 1993, a tendncia de retraimento do CSNU na aprovao de novas misses: ... le Conseil de Scurit pourrait tre amen, pour des raisons pratiques, adopter une politique dengagement slectif. Cela signifierait quil devrait choisir plus soigneusement o et
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Sutterlin, (1995), p. 98. A Resoluo n 937(1994) sobre a Abcsia na Gergia, de 21/ 7/94, contm dispositivos como welcomes the contribution made by the Russian Federation, and indications of further contributions from other members of the CIS, of a peacekeeping force, in response to the request of the parties (...) e a Resoluo n 968(1994) sobre o Tadjiquisto, de 16/12/94, que estabeleceu a UNMOT, menciona Acknowledging positively the readiness of the collective peacekeeping forces of the CIS in Tadjikistan to work together with United Nations observers to assist in maintaining the cease-fire, (...) . No se pode descartar que possa ter ocorrido uma troca de apoios entre os EUA e a Rssia envolvendo a aprovao da Resoluo n 937, de 21/7/94, que referendou a presena das tropas da CEI na Gergia, e da Resoluo n 940, de 31/7/94, que autorizou a criao de uma Fora Multinacional para intervir no Haiti (Operao Restore Democracy). Resoluo n 51/77, de 19/8/97. Olara Otunnu ocupou a presidncia da Academia da Paz Internacional (think tank que atua na rea de paz e segurana), antes de assumir seu atual cargo nas Naes Unidas.
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quand intervenir et se concentrer sur les situations de conflit dans lesquelles une ingrence des Nations unies peut se rvler efficace et faire la diffrence. Alors que lengagement slectif est peut-tre la solution des problmes du moment, il prsente des inconvnients majeurs en tant que politique long terme. Dans le cas dun engagement slectif, il y aura deux catgories de conflits: ceux qui seront adopts par les Nations unies et ceux qui tomberont dans les lzardes du systme international. Cette dernire catgorie regroupera les conflits dont on se sera dsintress parce que trop complexes ou trop nombreux. Ces conflits suivront leur cours et seront les tragdies oublies du monde. Cest l un terrible dilemme.98 Esse dilema levou os Membros permanentes do Conselho a advogarem maior reforo da capacidade das Naes Unidas no preparo, mobilizao, envio e manuteno de foras de paz e misses de observao, bem como a sedimentao da prtica de recorrer a organismos regionais e sub-regionais e a coalizes ad hoc para cumprirem os mandatos do CSNU, temas estes que sero tratados no Captulo III a seguir.
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Otunnu, (1993), pp.597-610.
C APTULO III
A SITUAO ATUAL E AS PRINCIPAIS TENDNCIAS DAS OPERAES DE PAZ
A SITUAO ATUAL E AS PRINCIPAIS TENDNCIAS DAS OPERAES DE PAZ
A multiplicao de conflitos armados nos anos 90 avivou, na comunidade internacional, o debate sobre as limitaes dos instrumentos convencionais para prevenir crises ou solucionar conflitos e despertou o interesse por alternativas, mais rpidas e eficazes, de limitar as perdas de vidas humanas, o sofrimento dos refugiados e deslocados internos e a destruio da infra-estrutura econmica. Tendo em vista a atual cautela do CSNU em criar novas operaes de manuteno da paz, o presente captulo abordar as principais tendncias de emprego desse instrumento no futuro prximo. Sero tratados, entre outros, os seguintes pontos: os novos conceitos de operaes de manuteno da paz robustas, operaes de restaurao da paz e operaes de apoio paz; o reforo da capacidade de ao das Naes Unidas no campo das operaes de manuteno da paz, especificamente as tentativas de diminuir o tempo de desdobramento dessas operaes; a especificidade da situao africana e as iniciativas de aperfeioamento da capacidade dos pases africanos em participar de operaes de manuteno da paz; a crescente participao das organizaes regionais e subregionais em atividades de manuteno da paz, com destaque para a
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OTAN e para o relacionamento existente entre a ONU e a OEA no campo da paz e da segurana internacionais; e o crescente recurso s foras multinacionais. OPERAES
DE MANUTENO DA PAZ ROBUSTAS, OPERAES DE
RESTAURAO DA PAZ E OPERAES DE APOIO PAZ
Diante da experincia adquirida, sobretudo, no Camboja, na antiga Iugoslvia, em Ruanda e na Somlia, o DPKO est desenvolvendo novo paradigma para as foras de paz, que procura flexibilizar e adaptar o conceito de manuteno da paz a situaes complexas em que, por vezes, necessrio o uso limitado da fora. Seria uma opo intermediria entre as operaes de manuteno da paz tradicionais, cujo emprego se teria revelado insuficiente para atender s necessidades atuais, e as operaes de imposio da paz. De acordo com Jarat Chopra, estudioso das operaes de paz da ONU, The black and white options of non-military sanctions and grand-scale enforcement were inadequately sophisticated to respond to intrastate breaches of the peace99. Tal opo intermediria ainda no se encontraria preenchida conceitualmente. O DPKO parte do pressuposto de que os conflitos tendero a ocorrer, mormente, no interior dos Estados, onde o poder se v, no raro, atomizado. As foras de paz poderiam incorporar nas suas fileiras contingentes suficientemente armados para demonstrar capacidade militar dissuasria e, em ltima instncia, habilitados a entrar em combate para superar resistncias localizadas, sem que tal ao comprometesse a imparcialidade no cumprimento do mandato do CSNU. O paradigma explora a diferena entre o combate generalizado e atritos localizados, fruto de aes isoladas de elementos irregulares,
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Discurso proferido por Chopra na Conferncia Humanitarian Action and Peacekeeping Operations em 1997.
A SITUAO ATUAL E AS PRINCIPAIS TENDNCIAS
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e sustenta que possvel preservar a imparcialidade e a credibilidade, no nvel geral, junto s autoridades que detm o controle territorial, mesmo nos casos de represso aos elementos irregulares. Introduz tambm a noo de que as foras de paz podero dispor de armamentos ofensivos. Em novembro de 1997, o ento Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, Embaixador Celso Amorim, entrevistouse com o Chefe do DPKO, Bernard Miyet, ocasio em que este ltimo opinou j no ser mais to relevante a distino entre operaes de paz do captulo VI e as do captulo VII da Carta das Naes Unidas. Acrescentou que a ONU no poderia participar de operaes onde houvesse perspectiva de combates prolongados. Em outras palavras, a situao atual poderia comportar o aparecimento de novo tipo de operao em que, apesar de o uso da fora ser autorizado, com base preferencialmente no captulo VII da Carta, a fora de paz continuaria a atuar de forma imparcial e, idealmente, mas no necessariamente, com o consentimento das partes envolvidas, visto que as decises adotadas sob aquele captulo so mandatrias. Caso aprovadas sob o captulo VI, essas operaes teriam de contar com regras de engajamento (rules of engagement) robustas, que permitissem a presena de armamento pesado. No se deve confundir o conceito proposto com algumas operaes de manuteno da paz, que, devido situao no terreno (ONUC no Congo e UNPROFOR na antiga Iugoslvia), foram-se transformando de uma misso do captulo VI em uma interveno com aspectos coercitivos prprios do captulo VII. As operaes de imposio da paz seriam reservadas apenas para os casos em que as atividades empreendidas para restabelecer a paz no contassem com o consentimento das partes e que pudessem implicar o uso da fora em grande escala para convencer as partes a atuar de acordo com as decises do CSNU. O DPKO entende que a UNTAES deveria servir de modelo s futuras operaes de manuteno da paz. Seu desdobramento foi
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consentido apesar de a misso ter sido criada ao abrigo do captulo VII e ter contado com grande capacidade dissuasria. Nesse contexto, a Fora de Implementao (IFOR) e a Fora de Estabilizao (SFOR), que foram despachadas para a Bsnia-Herzegovina, e a Fora Multinacional do Kosovo, que foi enviada Repblica Federal da Iugoslvia, poderiam ser vistas como variantes desse modelo, pois receberam o consentimento das partes em conflito para seu desdobramento no terreno, alm de terem sido aprovadas sob a gide do captulo VII e estarem equipadas com armamentos pesados. Vo na mesma linha as idias ventiladas pelo Reino Unido sobre as chamadas operaes de restaurao da paz, conforme antecipado na pginas 90 e 91. Essas operaes seriam equipadas com meios ofensivos capazes de reagir prontamente ecloso de hostilidades, prevenindo a contaminao de toda uma regio e assegurando, conforme o caso, a prestao de assistncia humanitria, sobretudo em reas de banditismo e de desarticulao da autoridade estatal100. Vale mencionar que, por ocasio do seminrio sobre operaes de paz realizado pelos Exrcitos brasileiro e britnico, em Braslia, no perodo de 23 a 25/3/98, os militares da chamada United Nations Training Team do Exrcito do Reino Unido comentaram que as operaes de restaurao da paz, embora assemelhadas quelas de manuteno da paz robustas, se distinguiriam por estarem melhor habilitadas a conduzir operaes coercitivas. Em tese, as operaes de manuteno da paz robustas poderiam ser administradas pela ONU, ao passo que as operaes de restaurao da paz seriam preferivelmente delegadas s foras multinacionais. A OTAN, por sua vez, tem utilizado, nos ltimos anos, o conceito bem mais amplo e impreciso de operaes de apoio paz. Podem englobar desde iniciativas de manuteno da paz clssicas, com
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O conceito das operaes de restaurao da paz foi apresentado pelo Governo britnico no documento Reply by the Government of the United Kingdom to the United Nations Secretary-Generals Supplement to An Agenda for Peace, de agosto de 1996, pp. 3 e 4.
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o consentimento das partes, at aes de imposio da paz, no necessariamente sob a gide das Naes Unidas101. Nas operaes de apoio paz, portanto, as foras envolvidas estariam capacitadas a cumprir qualquer tarefa definida pelo CSNU, inclusive operar em iniciativas aprovadas ao amparo do captulo VI ou do captulo VII da Carta. Essa elaborao de novos conceitos no um exerccio meramente acadmico, destitudo de implicaes prticas. Nos ltimos anos, os Membros permanentes do CSNU tm-se valido de suas prerrogativas para ampliar o campo de atuao das operaes de manuteno da paz, mesmo na ausncia de embasamento jurdico slido e, freqentemente, em violao do princpio de que se devem esgotar todos os recursos da negociao antes de recorrer a meios coercitivos para restaurar a paz e a segurana. Pode-se especular que, depois da criao da UNTAES, aprovada sob o captulo VII, e, mais recentemente, da MINURCA, cuja resoluo combina dispositivos aprovados sob os captulos VI e VII uso da fora para garantir a proteo de seus integrantes e o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo CSNU , a aprovao de operaes de manuteno da paz sob o captulo VII ou embasadas em seus dispositivos, algo a princpio contraditrio, poder tender a ser, no futuro, cada vez mais comum. Fica, assim, relativizada a distino entre os captulos VI e VII, na linha do pensamento do Chefe do DPKO. O General-de-Brigada Franklin Van Kappen, conselheiro militar do SGNU, e o Coronel Peter Leentjes, chefe da Unidade de Treinamento do DPKO, que participaram de seminrios no Brasil em
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NATO, (1995), doc. SACLANT/SACEUR Ser/C-2. O documento, datado de 11/12/ 95, contm a NATO Doctrine for Peace Support Operations. A nota introdutria esclarece que o presente documento atualiza o texto publicado em fevereiro de 1994, de modo a refletir ... current practices and policies, as well as experiences gained over the past years. Alm disso , o Manual Joint Task Force Commanders Handbook for Peace Operations dos EUA deixa claro na parte introdutria que ... Although the UN Charter does not specifically cover peace operations, it makes inferences regarding the legal basis to and for our participation in UN sponsored peace operations.
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1997, referiram-se, na ocasio, s novas modalidades de interveno como sendo vinculadas a um imaginrio captulo VI e , em oposio ao captulo VI e meio atribudo s operaes de manuteno da paz. Recorde-se, a propsito, que o SGNU sugeriu, em julho de 1997, a idia de criar uma operao de manuteno da paz robusta sob o captulo VI para intervir na Repblica do Congo, a braos com uma crise institucional. As regras de engajamento imaginadas para essa operao envolveriam a possibilidade de uso de tanques, artilharia antiarea e metralhadoras pesadas102. compreensvel conferir s misses de paz que atuam em ambientes volteis algum armamento mais sofisticado para autodefesa e para assegurar o cumprimento do mandato, mas isso no deve significar criar uma capacidade militar prpria de misses de imposio da paz. Em outras palavras, questionvel associar o estabelecimento da misso aventada pelo SGNU para a Repblica do Congo s operaes de manuteno da paz, visto que as lies aprendidas indicam que a imparcialidade, a cooperao das partes e a construo de uma atmosfera de confiana constituem os elementos essenciais para assegurar o xito da interveno das Naes Unidas, no havendo a necessidade de se recorrer a blindados ou a outras armas pesadas para manter a paz. TENTATIVAS DE APRIMORAR A CAPACIDADE DE RESPOSTA DAS NAES UNIDAS Desde o incio dos anos 90, o Secretariado da ONU preocupa-se, a um tempo, em reduzir o tempo de desdobramento das operaes de
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Em linhas gerais, as hostilidades na Repblica do Congo envolviam as faces que apoiavam o Presidente Lissoula e as que respaldavam o ex-Presidente Sassou-Nguesso. Enquanto o CSNU debatia a questo da criao de uma operao de manuteno da paz, tropas angolanas intervieram com xito em favor de Sassou-Nguesso. Diante do fato consumado, o CSNU cingiu-se a emitir Declarao Presidencial condenando interferncias externas na Repblica do Congo e reiterando a importncia de uma soluo poltica que levasse reconciliao nacional.
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manuteno da paz, de modo a evitar ao mximo a retomada ou o recrudescimento dos conflitos e em dispor de uma capacidade de mobilizao de meios de interveno, quando necessrio, em apoio a operaes de manuteno da paz que estariam passando por dificuldades no terreno. De fato, a fase inicial das operaes de manuteno da paz (a denominada start-up phase) sempre a mais crtica, pois as partes ainda nutrem fortes desconfianas recprocas e os contingentes cedidos pelos Estados membros podem demorar muito tempo para chegarem ao terreno, por razes oramentrias ou de procedimento constitucional. Ao mesmo tempo, acreditava-se que a possibilidade de mobilizar contingentes armados para ajudar misses no terreno proporcionaria mais um instrumento de ao para o CSNU, reforando a segurana dos integrantes das misses de paz e foras de paz. O Secretrio-Geral Boutros-Ghali props inicialmente, no documento intitulado Uma Agenda para a Paz, em 17/6/92, a criao de Unidades de Imposio da Paz (Peace Enforcement Units-PEU), que seriam empregadas para conter as partes que violassem um cessarfogo, e no Suplemento de Uma Agenda para a Paz, em 3/1/95, o estabelecimento de uma Fora de Reao Rpida (Rapid Reaction Force-RRF), que operaria como reserva de contingncia da ONU para ajudar operaes de manuteno da paz em situaes delicadas e para encurtar o tempo que medeia entre a aprovao de uma resoluo no CSNU e o desdobramento da operao no terreno103. Em ambos os casos, a FRR ou a PEU ficariam disposio do CSNU para desdobramento imediato e urgente. As propostas no foram bem recebidas pela grande maioria dos Estados membros da Organizao, quer por motivos financeiros, quer pela possibilidade de utilizao
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Embora no esteja vinculada sugesto de Boutros-Ghali, a Frana, os Pases Baixos e o Reino Unido, aps ouvir o Conselho de Defesa da OTAN, ofereceram s Naes Unidas uma Fora de Reao Rpida, em junho de 1995, integrada por 15 mil homens
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poltica desses contingentes pelo CSNU. Paralelamente, veio tona a proposta de Sir Brian Urquhart, em 1993, de constituir uma Fora Militar Voluntria das Naes Unidas (UN Volunteer Military Force)104, e, posteriormente, a proposta do Governo dos Pases Baixos, em 1995, de compor uma Brigada de Desdobramento Rpido das Naes Unidas (UN Rapid Deployment Brigade)105, iniciativas que, por serem mais coercivas do que as propostas de Boutros-Ghali, tambm no evoluram. No entanto, vm ganhando espao outras modalidades de aprimoramento da capacidade de reao rpida das Naes Unidas, como as preconizadas pelo DPKO e as desenvolvidas por grupos de pases interessados no assunto visando a criar unidades de pronto emprego multinacionais. Embora existam vrias projetos regionais sendo desenvolvidos, tais como a Brigada Bltica106, envolvendo Estnia, Litunia
daqueles trs pases, para reforar a UNPROFOR. Na poca, a misso da ONU estava enfrentando srias dificuldades para cumprir seu mandato e proteger seus integrantes, dada a volatilidade da situao no terreno. A FRR atuaria sob as ordens do comando da UNPROFOR, diferentemente das aes realizadas por foras multinacionais. O CSNU aceitou a oferta por meio da Resoluo n 998(1995), de 16/6/95. A Fora colaborou com os esforos de reabertura das estradas de acesso a Sarajevo. Em fins de 1995, com a assinatura do acordo de Dayton, os efetivos da RRF foram incorporados IFOR. Para maiores informaes, ver o livro Le droit dingrence, de Mario Bettati, pp. 184-185, a publicao The Blue Helmets das Naes Unidas, pp. 558-559.
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Urquhart, (1993), p. 102 , Urquhart, (1994), p. 28 e Roberts, (1995), pp. 52-55. A Fora proposta por Urquhart, da ordem de cinco mil homens, seria recrutada base do voluntariado e mantida pela ONU ou outros pases interessados a um custo estimado em US$ 380 milhes/ano. Naes Unidas, (1995), doc. A/49/886-S/1995/276. A Brigada proposta contaria com efetivos de dois a cinco mil homens, recrutados base do voluntariado, a um custo estimado em US$ 300 milhes/ano. O acordo criando a Fora foi celebrado em Visby, na Dinamarca, em julho de 1994. O objetivo estabelecer uma fora de pronto emprego comum, sob o comando rotativo dos trs pases blticos. Busca-se tambm facilitar a integrao desses trs pases nas estruturas de cooperao europia no mbito da defesa. O projeto conta com a assistncia dos EUA, dos pases nrdicos e de outros Estados europeus (Alemanha, Frana, Pases Baixos e Reino Unido). Carente de meios, qualquer emprego da Fora Bltica depender de uma ao concertada com a OTAN (a exemplo de sua participao na SFOR na Bsnia-Herzegovina) ou com a UEO.
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e Letnia, e a Fora de Paz Comum dos Blcs107, envolvendo Albnia, Bulgria, Grcia, Itlia, Macednia, Romnia e Turquia, sero expostas no livro as principais iniciativas que dizem respeito ao Brasil, permitindo, ao mesmo tempo, dimensionar esse esforo que vem sendo empreendido. O SISTEMA DE PRONTO EMPREGO DAS NAES UNIDAS As discusses relativas criao de um banco de dados nas Naes Unidas, inventariando os recursos humanos e materiais que os Estados membros estariam dispostos a ceder Organizao, remontam ao incio dos anos 50. A Resoluo 377(V) da AGNU, de 3/11/50, recomendou aos Estados membros que fizessem um levantamento de seus recursos para determinar o auxlio que poderiam prestar ao CSNU ou AGNU na manuteno da paz e segurana internacionais e que mantivessem, dentro de seus territrios, elementos das foras armadas para fins de cesso s Naes Unidas. Com base nessa recomendao, o relatrio do Comit de Medidas Coletivas de 1951 instou os Estados membros no apenas a manterem, no seio de suas foras armadas, elementos treinados e equipados para prestar servios ONU, mas tambm a adotarem medidas legislativas e administrativas que facilitem uma ao coletiva imediata. Tal relatrio foi endossado pela AGNU por meio da Resoluo 503 A e B(VI), em 12/1/52.108
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O acordo criando a Fora foi assinado em Skopje, na Macednia, em setembro de 1998. O objetivo compor uma Brigada de at 4000 homens, cujos componentes seriam distribudos entre os membros, em bases rotativas. Embora tenha como principal meta assegurar a paz regional por meio de aes na rea de peacekeeping, peacemaking e emergncias humanitrias, a Fora poderia teoricamente ser alocada para qualquer parte do mundo, sempre atuando em parceira com a OTAN ou a UEO com base em mandato da ONU e da OCSE. Dos sete membros da Fora, trs so da OTAN (Itlia, Grcia e Turquia) e quatro participam do programa Parceria para a Paz da OTAN (Albnia, Bulgria, Macednia e Romnia) todos, alis, candidatos a ingressarem no Tratado do Atlntico Norte. Os Estados Unidos e a Eslovnia so membros observadores. Em suma, a Fora atua como elemento separado, mas no-independente da OTAN. Para maiores informaes, ver Naes Unidas, (1951), doc. Yearbook of the United Nations 1951, pp. 182-189.
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No mesmo sentido, o Secretrio de Estado dos Estados Unidos, John Foster Dulles, enviou correspondncia, em 18/11/58, ao Secretrio-Geral das Naes Unidas, Dag Hammarskjld, na qual assinalou que as you know the United States (...) has a strong interest in the early establishment of standby arrangements for the United Nations Peace Force, assumindo o compromisso de engajar os EUA no debate sobre o assunto with a view to determining the terms and circumstances under which Member States would make available personnel or material for UN field missions109. Essas iniciativas no prosperaram em razo de dificuldades de custeio e polticas, relacionadas com o receio dos Estados membros de colocarem disposio de uma organizao internacional, sem um controle efetivo, homens e equipamentos. No entanto, o debate ganhou nova dinmica em 1992 com o relatrio Uma Agenda para a Paz do Secretrio-Geral BoutrosGhali. No relatrio, recordou que poucos pases haviam respondido consulta formulada em 1990 sobre a disponibilidade de recursos humanos e equipamentos para cesso e realou a necessidade de que o exerccio fosse renovado diante das crescentes demandas enfrentadas pela Organizao na rea das operaes de manuteno da paz. Em oposio ao conceito de Foras de Pronto Emprego (Stand-by Forces) empregado em 1990, que implicava a cesso incondicional de pessoal e material s Naes Unidas, o relatrio usou a expresso sistema de pronto emprego (stand-by arrangements), sem contudo trabalhar o alcance do novo conceito: Stand-by Arrangements should be confirmed, as appropriate, through exchanges of letters between the Secretariat and Member States concerning the kind and number of skilled personnel they will be prepared to offer the United Nations as the needs of the new operations arise110.
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Roberts, (1995), pp. 50-51. Naes Unidas, (1992), doc. A/47/277-S/24111, pargrafo 51.
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O DPKO convocou, no incio de 1993, uma equipe de especialistas, integrada por sete militares, para desenvolver uma modalidade de pronto emprego que fosse aceitvel pelos Estados membros da Organizao. Devidamente autorizados pelo Secretariado da ONU e pela prpria AGNU, por intermdio da Resoluo 48/42, de 10/12/93, os membros da equipe fizeram exposies sobre o assunto nos pases interessados, dentre os quais o Brasil. O sistema baseia-se em comprometimento condicional dos Estados membros com recursos especficos que poderiam ser colocados disposio de operaes de manuteno da paz das Naes Unidas em determinado lapso de tempo, algo que difere da idia das foras de pronto emprego (stand-by forces) do incio dos anos 90: (Stand-by Forces) prerequisite is defined as an unconditional political commitement of earmarked resources by Member States into the UN Stand-by Forces pool; whereas the Stand-by Arrangements System is based on conditional pledges by Member States to contribute specific resources with agreed response time into the system111. O sistema permite ao Secretariado inventariar os recursos humanos e materiais de que poderia, em princpio, dispor para compor operaes de manuteno da paz, planejar a composio e aspectos logsticos de foras heterogneas e ganhar maior agilidade no seu desdobramento. Em contrapartida, os Estados membros retm o poder soberano de decidir se participaro, ou no, de determinada operao. Os recursos acordados permanecem no territrio e seu emprego ocorre apenas em operaes de manuteno da paz, com mandato do CSNU, aprovado sob a gide do Captulo VI da Carta. Por essas caractersticas, o sistema de pronto emprego passou a ser amplamente aceito pelos Estados membros, ao contrrio das iniciativas anteriores para aprimorar a capacidade de reao das Naes Unidas no campo das operaes de manuteno da paz.
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Naes Unidas, (1997), doc. Annual Update Briefing to Member States on Stand-by Arrangemenst - May, 1997, p. 1, pargrafo 4.
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Os pases aderem voluntariamente ao sistema em quatro fases progressivas: (1) expressam sua vontade de participar do sistema; (2) apresentam lista genrica de capacidade de participao; (3) preenchem o formulrio intitulado planning data sheet, no qual so especificadas as quantificaes volumtricas do material cadastrado; e (4) assinam memorando de entendimento com a ONU. O cumprimento das diferentes fases pelos Estados membros, exceo da manifestao de interesse, era de difcil concretizao devido aos aspectos oramentrios e legais prprios de cada pas, tais como a necessidade de consulta prvia ao Legislativo e aprovao de recursos financeiros. Essa dificuldade era exacerbada pelos reduzidos prazos de desdobramento exigidos pelo Secretariado, que, em 1993, variavam de 7 a no mximo 30 dias, conforme o tipo de unidade. Como resultado da experincia angariada pelo DPKO na implementao do sistema de pronto emprego, reconheceu-se que o sistema s ganharia universalidade com a ampliao dos prazos de desdobramento e com uma maior flexibilidade do DPKO quanto aceitao das contribuies oferecidas (infantaria, logstica, sade, servios de transporte etc.). Atualmente, o DPKO divide os recursos oferecidos, de acordo com os prazos de desdobramento, em quatro grupos: at 30 dias; de 30 a 60 dias; de 60 a 90 dias e mais de 90 dias. Essa evoluo fez com que, em 1/7/99, 85 pases j tivessem expressado interesse em participar do sistema. Desse total, 24 manifestaram somente sua disposio em aderir ao Stand-by, 26 tinham fornecido a chamada lista de capacidades (inclusive o Brasil), 11 tinham indicado as quantificaes volumtricas e 24 tinham assinado o memorando de entendimento112. Na mesma data, os recursos oferecidos somavam 146.800 pessoas, 84.000 das quais correspondiam, infantaria, 56.700 a equipes de apoio, 1.600 a observadores militares, 2.050 a observadores policiais, e 2.450 a outras
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Os 24 pases so: Alemanha, ustria, Argentina, Bangladesh, Bolvia, Cingapura, Dinamarca, Finlndia, Frana, Gana, Itlia, Irlanda, Jordnia, Litunia, Malsia, Nigria, Nepal, Pases Baixos, Quirguisto, Reino Unido, Romnia, Tunsia, Uruguai e Ucrnia.
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categorias de pessoal. A flexibilizao dos critrios reforou o desequilbrio j esperado no leque de contribuies dos Estados membros, com grandes ofertas na rea de infantaria e carncias em outras reas estratgicas, mormente naqueles setores que exigem maior especializao e equipamentos, tais como servios de comunicaes, aportes de engenharia e transporte areo e martimo. Quanto aos prazos de mobilizao, consoante levantamento realizado pelo DPKO em 1997, 41% dos recursos humanos e materiais oferecidos poderiam ser deslocados em at 30 dias; 19%, num prazo de mobilizao de 30 a 60 dias; 2%, de 60 a 90 dias; e 38%, em mais de 120 dias. Merece especial ateno a declarao presidencial do CSNU, emitida em 14/7/97, na qual solicitado que os Estados membros forneam policiais para o sistema de pronto emprego. O chefe do DPKO, Bernard Miyet, em recente Seminrio sobre a participao dos policiais nessas operaes salientou: ... Police is not just an appendix to peacekeeping operations, but rather an increasingly crucial tool for peace-building and institution-building113. O componente policial tornou-se, atravs dos anos, um dos principais elementos das operaes conduzidas pelas Naes Unidas, j que a Organizao vem sendo instada a participar de processos de restaurao da ordem e da reconciliao nacional. No momento, as Naes Unidas tm trs operaes compostas em larga maioria ou quase que exclusivamente por policiais, com os seguinte contingentes: a IPTF que integra a UNMIBH na Bsnia-Herzegovina (2035 policiais em maro de 1999), a MIPONUH no Haiti (287 em maro de 1999) e a UNAMET no Timor Leste (280 policiais em julho de 1999). Na medida em que os Estados membros esto geralmente s voltas com problemas de segurana pblica, e que, ao contrrio dos exrcitos, as foras policiais no dispem de reservistas, a
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Naes Unidas, (1998), doc. PKO 69.
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cesso de policiais sempre delicada. Outra varivel inibidora e que afugenta potenciais contribuintes o fato de que a Unidade Policial do DPKO no est recebendo os recursos humanos e financeiros necessrios para respaldar o incremento da participao de policiais nessas operaes. No obstante essas dificuldades, pode-se estimar que, em meados de 1999, cerca de 2.700 policiais tenham sido cedidos por aproximadamente 60 pases, para servir em sete operaes de manuteno da paz e uma misso civil, nmero j bastante expressivo. No tocante ao aproveitamento do sistema de pronto emprego, os resultados ficaram muito aqum do esperado. De fato, as experincias na Bsnia-Herzegovina, em Ruanda e nos campos de refugiados no ento Zaire mostraram que a ONU poder deparar-se com um verdadeiro cisma entre o mandato aprovado pelo CSNU e sua capacidade de mobilizar efetivos militares, mesmo contando com o banco de dados. No caso da Bsnia-Herzegovina, o Secretrio-Geral, luz da responsabilidade atribuda UNPROFOR em 1993 para proteger as seis reas de segurana (safe areas) estabelecidas pelas Resolues 819(1993) e 824(1993), elaborou relatrio em que arrola as necessidades de efetivos para cumprir adequadamente as novas tarefas114. Embora o Force Commander da UNPROFOR tivesse recomendado a mobilizao adicional de 34 mil homens, o SGNU assinalou, no seu relatrio divulgado em 14/6/93, que se poderia iniciar a proteo das reas de segurana mediante a adoo de uma opo leve (light option) envolvendo a cesso de apenas mais 7.600 homens.
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As seis reas designadas como reas de segurana foram: Srebrenica (Res. 819/93), Bihac, Gorazde, Sarajevo, Tuzla e Zepa (Res. 824/93). O CSNU no definiu claramente o que era uma rea de segurana, tornando delicado o exerccio de elaborao de regras de engajamento para as tropas da UNPROFOR. Mario Bettati, na pgina 231 de seu livro Le droit dingrence, considera que a melhor definio foi apresentada pelo governo francs: zone encercle, dfinie par un primtre prcis, o laide humanitaire est assure et o lon interdit toute agression.
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Em conseqncia, o CSNU autorizou o aumento da fora da UNPROFOR nesse montante, por meio da Resoluo 844 (1993), de 18/6/93115. Apesar de se tratar de um nmero reduzido de tropas (1/5 do reforo recomendado pela UNPROFOR) e da existncia dos standby arrangements embora em fase de consolidao , a ONU levou mais de um ano para obter tropas adicionais dos Estados membros116. Sobre Ruanda, as Resolues 918 e 925, aprovadas em maio e junho de 1994, autorizaram o Secretrio-Geral a enviar um contingente militar de at 5.500 homens para reforar a UNAMIR, mas conforme relatou Boutros-Ghali ... none of those Governments possessing the capacity to provide fully trained and equipped military units have offered so far to do so for the implementation of the Security Councils resolutions to deal with the situation in Rwanda117. O banco de dados das Naes Unidas j contava com ofertas totalizando 39.000 soldados de infantaria. Mas mesmo quando finalmente foram oferecidas contribuies, estas estavam sujeitas a condicionalidades: ... while several Governments have responded positively, their offers have been conditional118. De qualquer forma, os potenciais pases contribuintes de tropa apresentaram-se aps os meses trgicos de abril a agosto, perodo em que, segundo as estimativas da ONU, mais de 500.000 pessoas foram mortas. No que se refere ao ento Zaire, o Secretariado da Organizao recebeu, em fins de dezembro de 1994, a incumbncia de identificar cursos de ao para deter a desordem que dominava os campos de
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Naes Unidas, (1996), The Blue Helmets, pp. 525-526, e Murphy, (1996), pp. 206207. O Relatrio do SGNU consta do doc. S/25939, de 14/6/94. Naes Unidas, (1997), doc. DPI/1851/Rev.4. Naes Unidas, (1993), doc. S/1994/728. No estudo da OCDE intitulado Soldats la Rescousse assinalado que Gana chegou a oferecer tropas. A Res. n 918 foi aprovada em maio de 1994. Em meados de agosto havia apenas 1.624 homens no terreno. O total subiu para 4.270 somente em outubro. O perodo de maior violncia estendeu-se de maio a agosto de 1994. Naes Unidas, (1994), doc. S/1994/923.
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refugiados ruandenses situados no leste daquele pas. Aventou a possibilidade de criar uma nova modalidade de operao de manuteno da paz destinada a garantir a segurana e a distribuio da ajuda humanitria naqueles campos. Obtida a anuncia do Governo de Kinshasa, estimou-se que uma fora de at 5.000 homens seria necessria, mas o Secretrio-Geral no seu relatrio divulgado em janeiro de 1995 assinalou: ... I have consulted with about 60 potential troop-contributing countries to ascertain their readiness to make available the troops necessary to undertake such an operation. As of 23 January, only one country had formally offered a unit. Under these circumstances, it is clear that the option of deploying a peace-keeping force to address the security issues in the refugee camps in Zaire is not feasible119. Esses exemplos ilustram as limitaes do sistema de pronto emprego. Para os Estados membros, o sistema tem a vantagem de garantir a prerrogativa soberana e discricionria dos governos de decidir sobre a cesso de tropas em cada operao especfica. O aprimoramento do sistema de pronto emprego pode ser visto at mesmo como soluo intermediria entre os governos que desejam manter o status quo e os que lanaram idias sobre a constituio de um exrcito permanente ou semipermanente, sob controle operacional e poltico das Naes Unidas. Esta parece ser, inclusive, a melhor opo para se evitar, tanto quanto possvel, delegar a responsabilidade de manuteno da paz e da segurana internacionais a foras multinacionais. importante ter presente, por fim, que o total de participantes do sistema de pronto emprego no dever ultrapassar o nmero mdio dos pases 70 a 90 que j vm normalmente tomando parte nas operaes de manuteno da paz. Para a ONU, contudo, o sistema precisaria ser aperfeioado, visto que, em ltima instncia, suas iniciativas no campo da manuteno da paz ficam sujeitas s injunes polticas nacionais. Na medida em
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Naes Unidas, (1995), doc. S/1995/65, pargrafo 25; e Murphy, (1996), p. 60.
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que os governos dificilmente abriro mo do direito de decidir sobre o emprego de seus recursos militares ou aceitaro a criao de um exrcito onusiano, cresce a importncia dos exerccios que vm sendo realizados fora das Naes Unidas para aperfeioar a capacidade de reao rpida da Organizao. QUARTEL-GENERAL DE MISSO RAPIDAMENTE DESDOBRVEL Essa iniciativa, que foi proposta pelo Canad em seu relatrio de 1995 intitulado Towards a Rapid Reaction Capability for the United Nations, vem sendo desenvolvida conjuntamente pelo Secretariado da ONU e pelo Grupo Amigos do Desdobramento Rpido120. O Quartel-general de misso rapidamente desdobrvel (rapidly deployable mission headquarters-RDMHQ) consiste em criar um grupo de oficiais apto a ser deslocado para o terreno imediatamente aps a criao de uma operao de manuteno da paz pelo CSNU, a fim de organizar essa operao e comand-la nos seus primeiros meses. Isso evitaria o problema, verificado no passado, de contingentes militares e outros componentes da operao chegarem rea da misso antes da existncia de comando estruturado. O ncleo do RDMHQ seria composto por oito funcionrios do DPKO, com dedicao exclusiva. Um grupo de oficiais prselecionado, desempenhando outras atividades no DPKO, ficaria em prontido para assistir a esse ncleo. Alm disso, em caso de necessidade, haveria um terceiro grupo de oficiais qualificados que permaneceria nos seus pases de origem em condies de ser convocado em curto prazo. No h ainda um nmero fixo para compor os escales de apoio do RDMHQ, mas em 1998 se pensou em determinar, alm do ncleo bsico de 8 oficiais permanentes, uma equipe de 29 oficiais
120 um grupo informal composto por Estados Membros preocupados com o aprimoramento da capacidade das Naes Unidas de deslocar as operaes de manuteno da paz tempestivamente para o terreno. Rene-se a nvel ministerial, margem da AGNU, durante o debate geral anual.
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que trabalhariam no DPKO e uma outra de 24 oficiais que ficariam sediados nos pases de origem. O total de pessoal envolvido na iniciativa seria de 61 voluntrios. O SGNU estabeleceu o RDMHQ, em dezembro de 1995, ao abrigo da Resoluo n 50/30, que insta o Secretariado a adotar providncias para aprimorar o DPKO. Na medida em que o RDMHQ no estava explicitamente citado no texto, a resoluo no aprovou a alocao de recursos financeiros para cobrir suas despesas operacionais, deixando-o merc da coleta de fundos voluntrios. De acordo com informaes prestadas pela Embaixada do Canad em Braslia em 1999, os recursos angariados ainda so insuficientes para consolidar a iniciativa de criao do Quartel-General. Tal situao viu-se agravada com a repatriao dos oficiais cedidos gratuitamente ao DPKO pelos Estados membros em fevereiro de 1999, pois o Secretariado no conseguiu contratar substitutos civis no nmero desejado. Isso dever atrasar a constituio do ncleo e da equipe de apoio que ficariam sediados no DPKO, nveis essenciais para garantir a operacionalidade do RDMHQ. Cumpre esclarecer que essa iniciativa no guarda qualquer semelhana com o Military Staff Committee, a Comisso de EstadoMaior, que, como vimos no captulo I, teve sua criao prevista pelo artigo 47 da Carta das Naes Unidas para operar como estadomaior nas operaes de imposio da paz previstas no captulo VII daquele instrumento. A utilidade do RDMHQ, caso venha a prosperar, ser de dotar o DPKO com um ncleo qualificado de comando e planejamento apto a atuar nas intervenes aprovadas pelo Conselho de Segurana ao amparo do captulo VI e, mesmo, dependendo da evoluo das operaes de paz, ao abrigo do captulo VII. A ausncia de um estado-maior profissional vem sendo suprida precariamente no momento pelos militares servindo no DPKO. Isso dificulta a ao militar das Naes Unidas e transfere aos comandantes dos componentes armados das foras de paz a tarefa de adotar providncias
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administrativas, legais e operacionais que, por no serem tomadas previamente, acabam dificultando o desdobramento das tropas para o pas anfitrio. BRIGADA DE PRONTO EMPREGO As discusses sobre a criao da Brigada de Pronto Emprego (Stand-by Forces High Readiness Brigade-SHIRBRIG) iniciaram-se em 1995, por iniciativa de um grupo de doze Estados membros da ONU liderados pela Dinamarca121. Seus trabalhos foram inspirados pela Declarao Presidencial do Conselho de Segurana, emitida em fevereiro daquele ano, sobre o Suplemento de Uma Agenda para a Paz apresentado pelo Secretrio-Geral da Organizao em 3/1/95. Nesse pronunciamento, ao comentar a proposta de criao de uma Fora de Reao Rpida, o Presidente do CSNU assinalou que o problema de disponibilidade de tropas e material deveria ser equacionado mediante o aperfeioamento do sistema dos stand-by arrangements. O grupo dos 12 idealizou, em 1996, proposta de constituio de uma brigada de 4.000 a 5.000 homens, que seria fracionada em diversas unidades multinacionais para poder atuar de forma integrada ou separada, luz das necessidades da Organizao (contingente policial, servios de logstica, apoio mdico e tropas, entre outros componentes). O emprego dos efetivos seria autorizado pelo SecretrioGeral da ONU em cumprimento de mandatos aprovados pelo CSNU sob o Captulo VI da Carta e estaria sujeito anuncia prvia dos pases contribuintes. As foras permaneceriam no territrio do Estado contribuinte, seriam adestradas com base nos mesmos mtodos e procedimentos disciplinares e teriam de usar equipamentos compatveis. Todos os elementos da brigada deveriam ser capazes de se deslocar
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Os doze pases eram: ustria, Argentina, Blgica, Canad, Dinamarca, Finlndia, Noruega, Pases Baixos, Polnia, Repblica Tcheca e Sucia.
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para a rea operacional num prazo de 15 a 30 dias, a contar da requisio. Seus componentes poderiam permanecer, no mximo, 6 meses no terreno, proporcionando tempo para o Secretariado organizar adequadamente a montagem e o desdobramento de uma operao de manuteno da paz. O pas interessado financiaria sua participao na SHIRBRIG. Em reunio informativa realizada em Ottawa sobre a SHIRBRIG, em 29/1/98, o Coronel sueco Jan-Erik Jacobson, Chefe do Estado-Maior da SHIRBRIG, salientou que, entre outras metas, os idealizadores da iniciativa procuravam alcanar maior universalidade na composio de seus efetivos (provavelmente para evitar os comentrios de que estaria havendo uma elitizao na participao em operao de manuteno da paz da ONU), bem como buscavam aportes em setores de maior especializao, particularmente nos campos de engenharia, logstica e transporte, para evitar os desequilbrios verificados nas contribuies constantes do sistema de pronto emprego. De acordo com o Coronel Jacobson, 66 pases j haviam manifestado interesse em conhecer o funcionamento da SHIRBRIG ou a inteno de integrar a iniciativa. No resta dvida de que o objetivo da SHIRBRIG justificvel: o aperfeioamento, em carter complementar, do sistema de pronto emprego. O Movimento No-Alinhado, porm, tem expressado preocupao com a promoo da iniciativa, por consider-la o possvel embrio de uma eventual Brigada das Naes Unidas122. O MNA alega que nem todo membro da SHIRBRIG membro do sistema de pronto emprego e que seu desenvolvimento escapa competncia da ONU. Nada impede, ademais, que, no futuro, alm de atuar ao amparo do captulo VI, a brigada venha a envolver-se em operaes aprovadas sob a gide do captulo VII. A SHIRBRIG foi formalmente instalada
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Comunicado Final das reunies de cpula do MNA em Cartagena, em 1995, e em Durban, em 1998, bem como os documentos GA/PK/150 e GA/PK/152 emitidos pelo Secretariado das Naes Unidas em 1998.
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em Copenhague, em 1998, e dever tornar-se operacional em 1999. Cabe, agora, aos Estados membros da Organizao exercer algum tipo de controle, para evitar abusos, mas sem inviabilizar a consolidao do projeto. FORA IBERO-AMERICANA DE PAZ Em setembro de 1997, a imprensa argentina divulgou notcia, poca confidencial, de que a Espanha estaria propondo a criao de uma Fora Ibero-Americana de Paz. Conforme apurado, o assunto teria sido objeto de sondagem preliminar junto Chancelaria argentina em julho daquele ano, a fim de prevenir eventuais suscetibilidades em relao ao projeto do Governo Menem de criao dos capacetes brancos123. Com o vazamento da informao, a Chancelaria espanhola decidiu oficializar a proposta junto s Chancelarias dos demais pases ibero-americanos. A proposta espanhola seria um esforo para melhorar a capacidade das Naes Unidas de responder, de maneira rpida e eficaz, a novas situaes de conflito. A Fora, a ser construda no quadro do sistema de pronto emprego, consistiria em uma brigada integrada por unidades dos pases da comunidade Ibero-Americana que dela desejassem participar e contaria com uma clula de comando e planejamento permanentes. Seria colocada disposio do Secretrio-Geral da ONU para colaborar na composio de
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Os capacetes brancos so uma iniciativa lanada em 1993 pelo Presidente Carlos Menem, da Argentina, de criao de um corpo internacional de voluntrios para atuar na luta contra a fome e a pobreza, expandido, subseqentemente, para abranger a prestao de assistncia humanitria e de cooperao tcnica para o desenvolvimento. A AGNU tem aprovado, desde 1994, resolues bienais sobre o assunto. No entanto, a iniciativa carece de um maior engajamento operacional por parte dos demais Estados membros, devido existncia de outras modalidades de cooperao na ONU (como a dos Voluntrios das Naes Unidas), prioridade atribuda pelos pases a seus canais bilaterais de assistncia e, mesmo, associao da proposta a uma campanha argentina para projetar a imagem de seu primeiro mandatrio.
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operaes aprovadas ao amparo do Captulo VI da Carta das Naes Unidas. Os pases participantes manteriam sua prerrogativa soberana de decidir sobre a cesso de tropas em cada misso especfica. Os jornais argentinos divulgaram que a expectativa das autoridades espanholas era de que a Fora pudesse ser composta por at quatro mil homens. A iniciativa no encontrou, aparentemente, muito eco na comunidade Ibero-Americana. No entanto, o Uruguai chegou a introduzir, quando exercia a presidncia pro-tempore do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), a idia da criao de uma Fora Ibero-Americana de Paz na V Reunio do Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica, realizada em Buenos Aires, em 4/2/98. Ficou consignada, no pargrafo IV da Ata da reunio, a seguinte referncia iniciativa espanhola: La Delegacin Uruguaya se refiri a la iniciativa de Espaa para establecer una Fuerza Iberoamericana de Paz. Seal que ese pas informar sobre los aspectos organizativos de un seminario para determinar los alcances de la propuesta. Agreg que el Uruguay ofreci ser sede del mismo, aunque sin pronunciarse sobre el fondo de la cuestin. Na medida em que a proposta inicial no havia contado com o apoio esperado, a idia de constituio de uma Fora de Paz de pronto emprego parece estar sendo revista pela Espanha. No houve clima sequer para a realizao do projetado seminrio. O Governo espanhol dever provavelmente adotar postura mais discreta sobre a matria, visando talvez diluir a iniciativa dentro de um amplo programa de cooperao na rea de defesa, de forma a torn-la mais aceitvel. Atribui-se ao vazamento imprensa e maneira apressada de sua divulgao boa parte das reservas levantadas pelos pases iberoamericanos contra a proposta espanhola em 1997-98.
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FORA LUSFONA DE PAZ O Governo portugus, por meio do seu ento Ministro da Defesa Nacional, Antnio Vitorino, chegou a aventar, em 1997, a possibilidade de compor, com os pases africanos de lngua oficial portuguesa (PALOPs), uma Fora Lusfona de Paz. A iniciativa, que no prosperou, teria por objetivo o oferecimento, sob coordenao portuguesa, de tropas dos pases lusfonos para participao conjunta em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. O assunto veio ao conhecimento do Itamaraty por intermdio de convite formulado ao Brasil pelo Governo moambicano para participar, em Maputo, em 16 e 17/9/97, do encontro preparatrio para elaborar a agenda de uma suposta I Reunio dos Ministros da Defesa da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP)124. Durante o encontro, a delegao portuguesa manifestou certa surpresa pela presena brasileira, j que, no seu entendimento, se tratava de um encontro preparatrio envolvendo apenas os Ministrios da Defesa de Portugal e dos PALOPs, e no iniciativa adotada no quadro da CPLP. O Chefe da Delegao de Moambique deixou transparecer que seu Governo havia convidado o Brasil justamente no intuito de enquadrar essa iniciativa de cooperao na rea de defesa, no contexto da CPLP, em que prevalece a obrigatoriedade do consenso no processo de tomada de decises. Tal atitude refletia a preferncia de Moambique e demais PALOPs por esquema de cooperao em que Portugal, antiga metrpole e maior provedora de recursos, no exercesse uma ascendncia exclusiva nesse exerccio. Ao final ficou acertado que o Governo portugus convidaria o Governo brasileiro para participar, como observador, da I Reunio
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A CPLP foi constituda durante uma Reunio de Cpula realizada em Lisboa em 17/7/ 96. A Comunidade composta pelos seguintes pases: Angola, Brasil, Cabo Verde, GuinBissau, Moambique, Portugal e So Tom e Princpe. No futuro, Timor Leste poder pleitear seu ingresso na Comunidade ao se tornar um pas independente.
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dos Ministros da Defesa de Portugal e dos PALOPs, que se realizou em Lisboa de 19 a 22/7/98, fora do mbito da CPLP. Nessa reunio, no se tratou da questo da constituio de uma Fora Lusfona de Paz, mas apenas do oferecimento de preparao e treino de unidades militares nos PALOPs para a atuao em operaes humanitrias e de manuteno da paz, sob a gide da ONU ou de mecanismos regionais, sem meno a exerccios combinados, elemento indispensvel constituio de uma Fora Multinacional de pronto emprego. Dadas as caractersticas desejadas, essas foras multinacionais, ao envolverem componentes de diferentes pases participantes (infantaria, logstica, sade, comunicaes, entre outros elementos), exigem uma integrao militar afinada para poderem ser desdobradas operacionalmente em curto prazo, algo que se busca obter por intermdio da promoo de exerccios combinados peridicos. A ttulo comparativo, nas Naes Unidas, o DPKO no promove exerccios de adestramento no terreno, mas funciona como um centro permanente de mobilizao e de acompanhamento dos contingentes cedidos, de difuso de manuais de adestramento e de padronizao de equipamentos, buscando obviar as dificuldades de combinar efetivos heterogneos em matria de idioma, disciplina e prticas militares. Tais atividades so de elevado custo operacional e exigem quadros especializados. Essas condicionantes certamente influenciaram o Governo portugus no sentido de evoluir de uma montagem de uma fora de pronto emprego estruturada, advogada pelo Ministro da Defesa em 1997, para uma linha menos ambiciosa de oferecimento de treinamento e outras modalidades de assistncia militar para capacitar os pases africanos a participar de operao de manuteno da paz, nos moldes das iniciativas que esto sendo implementadas pelos Estados Unidos, Frana e Reino Unido, que sero tratadas com mais profundidade nas pginas 182 a 189 deste captulo.
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Nessa ordem de idias, os PALOPs e Portugal assinaram, durante a II Reunio dos Ministros da Defesa, realizada em Praia, em 24 e 25/5/99, acordo pelo qual assumem o compromisso de aperfeioar a moldura institucional no campo militar. Entre outras providncias, os Ministros propuseram-se a estabelecer um Secretariado Permanente para assuntos de defesa com sede em Lisboa e a estreitar o relacionamento entre seus setores militares com base no documento intitulado Globalizao da Cooperao Tcnico-Militar. No mesmo evento, que contou com a presena do Brasil como observador, os integrantes da delegao portuguesa manifestaram a importncia de o Brasil ser incorporado ao exerccio. A Declarao Final, aps registrar a vontade dos Ministros em ver a cooperao no domnio da defesa evoluir para o seio da CPLP, remete para deciso futura, no mbito da CPLP, a criao de uma Comisso Interestatal de Defesa. Essa postura parece indicar a preocupao portuguesa em evitar questionamentos sobre sua poltica africana nessa rea, sobretudo depois das crticas formuladas contra a atuao de Portugal na crise institucional guin-bissauense em 1998. De fato, nessa crise vrias autoridades africanas, notadamente da Comunidade Econmica da frica Ocidental (CEDEAO), manifestaram desagrado com o comportamento de Portugal nos meios de comunicao, chegando a afirmar que o Governo de Lisboa estava usando a CPLP como instrumento de poltica externa portuguesa na frica. A CPLP tinha assumido, juntamente com a CEDEAO, papel de mediadora entre as partes em conflito em Guin-Bissau. Essa organizao sub-regional acabou enviando, ao amparo da Resoluo n 1216(1998), de 21/12/98, fora militar para ajudar a promover a pacificao poltica daquele pas. Tudo indica que foi afastada, pelo menos por enquanto, a idia de se criar uma Fora Lusfona de Paz. No entanto, ficou em aberto a possibilidade de se introduzir uma dimenso militar na CPLP, desde que tal desenvolvimento algo talvez no desejvel venha a reunir o consenso de todos seus membros, pois, conforme assinalado, as decises
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naquele foro so adotadas consensualmente. De qualquer forma, nada impede que Portugal venha a ressuscitar a proposta da constituio de uma Fora Lusfona de Paz, se assim o demandarem as circunstncias polticas, pois as duas modalidades de ao no so excludentes. COOPERAO COM ORGANISMOS REGIONAIS O regionalismo encontrou guarida no ordenamento jurdico das Naes Unidas em 1945. A cooperao entre a ONU e os organismos regionais, ou, como consta da Carta das Naes Unidas, entre a ONU e os acordos e as entidades regionais125, encontra-se disciplinada nos artigos 33, 36, 37, 48, 52, 53 e 54 da Carta das Naes Unidas. O artigo 33 da Carta da ONU prev o recurso a entidades ou acordos regionais como um dos meios de soluo pacfica de controvrsias. Mesmo que uma controvrsia esteja sendo tratada no mbito regional, o CSNU poder recomendar procedimentos ou mtodos de soluo apropriados (art. 36,1). Alm disso, caso as partes no consigam chegar a uma soluo nessa esfera, devero submeter o litgio ao Conselho de Segurana (art. 37). Os Estados membros, portanto, reconhecem o CSNU como rgo mximo e de ltima instncia para questes relativas paz e segurana internacionais. Tal noo extrada do captulo VIII da Carta, que trata especificamente de acordos e entidades regionais. Fica claro, pelo art. 52, que se deveria recorrer a organismos regionais, antes de as submeter (as controvrsias) ao
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Naes Unidas, (1990), publicao intitulada Manuel sur le rglement pacifique des diffrends entre Etats, pp. 87-88 e 103-104. Para facilitar o ordenamento de idias, o Secretariado pondera nesse manual que o termo acordos regionais deve ser entendido como se referindo a tratados multilaterais nos quais os Estados Membros concordam em canalizar suas diferenas por meio dos mecanismos previstos naqueles instrumentos, sem, contudo, criarem instituies permanentes ou organismos regionais dotados de personalidade jurdica prpria. A expresso entidades regionais visaria, por sua vez, a abranger as organizaes regionais estabelecidas por tratados internacionais, de natureza permanente, dotadas de personalidade jurdica prpria e destinadas a tratar de assuntos relativos manuteno da paz e da segurana internacionais.
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Conselho de Segurana. Por sua vez, o art. 53,1 probe que uma ao coercitiva seja levada a efeito por esses acordos ou entidades regionais sem a autorizao do Conselho de Segurana, salvo nos casos previstos no artigo 51 sobre autodefesa individual ou coletiva126. O artigo 54 estabelece, ainda, que toda ao de organismos regionais para a manuteno da paz e da segurana internacionais deve ser comunicada ao CSNU. Ainda que apenas o CSNU possa decidir o emprego da fora como ltimo recurso para manter ou restabelecer a paz e a segurana internacionais, essa ao coercitiva poder ser executada pelos Membros da ONU diretamente e, por seu intermdio, nos organismos internacionais apropriados de que faam parte (art. 48,2), por determinao do prprio Conselho de Segurana. Fica, assim, assegurado aos acordos e entidades regionais ampla autonomia para promover a soluo pacfica de controvrsias, mas limitada a sua liberdade de ao quanto execuo de medidas coercitivas, sem o prvio consentimento do CSNU. Essa foi a frmula encontrada para conciliar a responsabilidade prevista na Carta das Naes Unidas e a autonomia dos acordos e entidades regionais. A ambigidade das definies deixa, entretanto, margem a muitas interpretaes. Com efeito, o ento Secretrio-Geral da ONU, Boutros-Ghali, afirmou, no captulo VII de seu relatrio Uma Agenda para a Paz127, que no existia uma definio precisa dos termos acordos e entidades regionais, fazendo com que this allows useful flexibility for undertakings by a group of States to deal with a matter appropriate for regional action which also could contribute to the maintenance of international peace and security through associations or entities. Em outras palavras, isso poderia abarcar treaty-based organizations, security and defence organizations, organizations for general regional development or for economic cooperation,
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Em tese, h ainda as excees do art 107 e do art. 53,1 in fine sobre aes contra os Estados Inimigos. Naes Unidas, (1992), doc. A/47/277-S/24111, pargrafos 63-65.
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and groups created to deal with specific political, economic or social issues. De qualquer modo, a supremacia das Naes Unidas diante de outras entidades e acordos regionais est assegurada pelo artigo 103 da Carta da ONU. Nos anos 90, os principais rgos das Naes Unidas reconheceram a necessidade de dinamizar as relaes de cooperao entre a Organizao e as entidades regionais. A AGNU aprovou, em 9/12/91, a Resoluo 46/58, na qual o Comit Especial sobre a Carta das Naes Unidas e sobre o Fortalecimento do Papel da Organizao foi instrudo a examinar meios para enriquecer a cooperao existente, ao mesmo tempo em que os Chefes de Estado e de Governo reunidos no Conselho de Segurana, em 31/1/92, aprovaram Declarao Presidencial instando o Secretrio-Geral a verificar a contribuio que os organismos regionais poderiam aportar aos trabalhos do CSNU no contexto do Captulo VIII da Carta das Naes Unidas. O CSNU aprovou, subseqentemente, outras declaraes presidenciais sobre o assunto, tais como a de 28/5/93, em que expressa disposio de apoiar e facilitar os esforos empreendidos no campo das operaes de manuteno da paz pelas entidades regionais; a de 3/5/94, na qual assinalado que um dos fatores a serem levados em considerao, quando da criao de uma operao de manuteno da paz, a existncia de uma organizao regional ou sub-regional pronta e capaz de colaborar para a soluo de conflitos; e a de 22/2/95, que apia a inteno do Secretrio-Geral de ajudar as entidades regionais a desenvolverem suas capacidades de atuao nas reas de preveno de conflitos, de promoo da paz e de mobilizao de operaes de manuteno da paz. Por sua vez, a AGNU aprovou a Resoluo 49/ 57, de 9/12/94, que inclui a Declarao sobre o Fortalecimento da Cooperao entre as Naes Unidas e os Acordos ou Entidades regionais voltados para a Manuteno da Paz e Segurana Internacionais, que estimula os acordos e as entidades regionais a coordenarem-se com a ONU na promoo de atividades de
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peacekeeping e a treinarem contigentes militares e civis para participar de misses de paz. Em 1993, o SGNU realizou, no contexto das reaes do CSNU s recomendaes da Agenda para a Paz, consulta junto a 16 entidades globais, regionais ou sub-regionais, incluindo a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e a Unio da Europa Ocidental (UEO), que estavam cooperando ou tinham manifestado interesse em cooperar com a ONU no campo da manuteno da paz e segurana internacionais128. Trs das entidades consultadas eram de composio regional; oito, sub-regional; e cinco, globais. Desse total, 11 so atualmente membros observadores da Assemblia Geral das Naes Unidas Comit Jurdico Consultivo Afro-Asitico (AALCC), Organizao de Segurana e Cooperao na Europa (OSCE), Comunidade dos Estados Independentes (CEI), Comunidade do Caribe (CARICOM), Comunidade Britnica (Commonwealth), Unio Europia (UE), Organizao dos Estados Americanos (OEA), Organizao de Cooperao Econmica do Mar Negro (OCE), Liga dos Estados rabes (LEA), Organizao da Conferncia Islmica (OCI) e Organizao de Unidade Africana (OUA). Os dados levantados pela ONU nos seus contatos com os acordos e entidades regionais fizeram com que o Secretrio-Geral asseverasse, no seu Suplemento de Uma Agenda para a Paz, em janeiro de 1995, que it would not be appropriate to try to establish a universal model for the relationship between the United Nations and regional organizations as their capacity for peacemaking and peace-keeping varied considerably129. Com efeito, apenas um tero dos organismos consultados conta com mecanismos voltados para tratar das questes de paz e segurana, muitas das quais se limitam, entretanto, a lidar com os aspectos da diplomacia preventiva e de promoo da
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Naes Unidas, (1993), doc. S/25184 (Declarao Presidencial do CSNU) e doc. S/ 25996 e add. 1 a 5. (Relatrio do SGNU). Naes Unidas, (1995), doc. A/50/60-S/1995/1, pargrafos 87-88.
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paz. H casos em que os instrumentos constitutivos dos acordos e das entidades regionais, ao permitirem o desdobramento de misses de paz, vedam a possibilidade do recurso ao emprego ltimo da fora como meio para lidar com pases faltosos. Finalmente, as alianas militares, como a OTAN, dispem de elevada capacidade militar dissuasria. Dada a importncia que o regionalismo vem assumindo no campo das operaes de manuteno da paz, convm resumir, na tabela a seguir, as respostas recebidas pelo Secretariado da Organizao aps a mencionada consulta de 1993, atualizando as informaes com os dados disponveis. A tabela ilustra a grande variedade de organismos e arranjos regionais e subregionais que tm atuado, nos ltimos anos, no campo da paz e da segurana.
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TABELA N 5
OS ORGANISMOS GLOBAIS, REGIONAIS E SUB-REGIONAIS CONSULTADOS PELAS NAES UNIDAS
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So os seguintes os pases que participam do Tratado de Segurana Coletivo: Armnia, Belarus, Cazaquisto, Rssia, Tadjiquisto e Quirguzia. Em 1999, Azerbaijo, Gergia e Uzbequisto no renovaram o Tratado, sendo que Ucrnia , Moldvia e Turcomenisto jamais aderiram ao instrumento.
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So os seguintes os nove pases interessados em ingressar na OTAN: Albnia, Eslovnia, Eslovquia, Bulgria, Estnia, Lutunia, Letnia, Macednia e Romnia.
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Fonte: DPKO e MRE.
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No consta da tabela das Naes Unidas o rgo sobre Poltica, Defesa e Segurana (OPDS) da Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral (SADC) 132, por ter sido criado aps a realizao da consulta em 1993. Esse rgo foi estabelecido pela Cpula de Gaborone, em junho de 1996, em Botsuana. Ele composto de trs nveis (Cpula de Chefes de Estado e de Governo, Comit de Ministros e Comit sobre Poltica, Defesa e Segurana) e atua nas seguintes reas: a) preveno, administrao e resoluo de conflitos; b) promoo da paz, manuteno da paz e imposio da paz; c) cooperao para segurana e defesa; e d) cooperao poltico-diplomtica. Conta com a participao de pases com experincia nesse campo, tais como Zimbbue, Zmbia, Nambia, e com a frica do Sul, detentora de capacidade de mobilizao logstica e recursos financeiros. Embora simbolicamente o OPDS tenha-se reunido pela primeira vez em Luanda, em outubro de 1996, para gestionar em favor da paz em Angola, a estrutura operacional do rgo no estava ainda estabelecida em 1999 devido s divergncias que envolvem seus dois maiores parceiros: Zimbbue, que advoga ampla autonomia decisria, e frica do Sul, que defende maior subordinao s instncias polticas superiores. Esse impasse fez com que seus membros tivessem de reunir-se, sob a gide de outros rgos da SADC ou mesmo fora dele, para discutirem a situao poltica vivida pelos pases da Organizao. No obstante essa desarticulao momentnea, frica do Sul e Botsuana lograram mobilizar uma misso de paz, ao abrigo da SADC, para intervir no Reino do Lesoto entre setembro de 1998 e maio de 1999, a fim de conter distrbios que estavam ameaando a estabilidade institucional do Governo lesotano recm-eleito trata-se do primeiro
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A SADC foi criada em 17/8/92, em reunio realizada em Windhoek, na Nambia. A Comunidade integrada por 14 Estados membros: frica do Sul, Angola, Botsuana, Lesoto, Maurcio, Malaui, Moambique, Nambia, Repblica Democrtica do Congo, Suazilndia, Seicheles, Tanznia, Zmbia, Zimbbue.
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engajamento militar sul-africano na era ps-apartheid. Embora seja verdade que a guerra civil que assola a Repblica Democrtica do Congo (RDC) esteja sendo tratada por meio de iniciativas de mediao pessoais, como as do Coronel Moammar Gadafi, da Lbia, do Presidente Benjamin Mkapa, da Tanznia, e do Presidente Frederick Chiluba, da Zmbia, a frica de Sul j manifestou estar em condies de oferecer tropas para compor uma fora multinacional africana, que contaria com a presena de pases membros e no-membros da SADC, destinada a implementar o acordo de paz celebrado em Lusaca, em 10/7/99, sobre a RDC133. Essas iniciativas, somadas aos exerccios militares que vm realizando com os pases vizinhos Blue Crane e Blue Hungwe (vide pginas 188 e 189 para maiores e por menores) e consolidao do regime democrtico, com a eleio, sem distrbios, de Thabo Mbeki para substituir Nelson Mandela na presidncia da frica do Sul em junho de 1999, sugerem que o Governo de Pretria vai perdendo as inibies iniciais e comea a assumir responsabilidades mais diretas nos assuntos de paz e segurana regionais. ORGANIZAO DO TRATADO DO ATLNTICO NORTE E DA UNIO DA EUROPA OCIDENTAL Por seus engajamentos nos assuntos afetos manuteno da paz e da segurana internacionais, conviria tratar mais detidamente da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)134 e mencionar,
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O conflito na RDC assumiu dimenso regional, com a participao de tropas de pelo menos seis pases (Angola, Chade, Nambia e Zimbbue, do lado do Governo de Kinshasa, e Ruanda e Uganda, do lado do movimento rebelde). H ainda outros pases africanos oferecendo apoio poltico, dando guarida s foras em luta e autorizando o trnsito de armas em seus territrios. Em 10/7/99, foi assinado um acordo de paz entre os seis pases diretamente engajados no conflito. Contudo, os principais grupos rebeldes firmaram o cessar-fogo somente em 31/8/99, trazendo, assim, uma esperana da paz para a RDC. A OTAN integrada por 19 Estados Membros: Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Frana, Islndia, Itlia, Luxemburgo, Noruega, Pases-Baixos, Portugal, Reino Unido, Grcia (desde 1952), Turquia (1952), Alemanha (1955), Espanha (1982), Repblica Tcheca (1999), Hungria (1999) e Polnia (1999).
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ainda que brevemente, a Unio da Europa Ocidental (UEO)135, alianas de defesa que esto atualizando seus conceitos estratgicos de emprego de foras. Na OTAN, a reunio de Cpula de Roma, de novembro de 1991, aprovou um novo conceito estratgico (chamado Alliance Strategic Concept), para atualizar os objetivos da Organizao diante dos acontecimentos poltico-militares marcantes da ltima dcada. Nesse contexto, o novo conceito estratgico enfatizou, entre outros aspectos, as questes de diplomacia preventiva e manejo bemsucedido de crises136. O Conselho do Atlntico Norte adotou posteriormente duas decises significativas: em 4/6/92, em Oslo, foi acordado que a Organizao poderia participar, por meio de decises tomadas caso a caso, das atividades de apoio paz (peace support operations) que viessem a ser promovidas pela Conferncia de Segurana e Cooperao na Europa (CSCE), hoje Organizao de Segurana e Cooperao na Europa (OSCE); e, em 17/12/92, em Bruxelas, foi adotada deciso equivalente para eventuais pedidos das Naes Unidas. Na Declarao adotada na reunio de Cpula da OTAN em Bruxelas, em janeiro de 1994, seus Estados membros comprometeram-se a trabalhar com os pases da Europa Oriental no mbito do programa de parceria para a paz (partnership for peace) a fim de habilit-los a operar com foras da OTAN em campos como operaes de manuteno da paz, de busca (search), resgate (rescue) e operaes humanitrias. Alm disso, passaram a celebrar programas de cooperao com pases situados fora do contexto europeu, como
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A UEO composta por dez Estados membros membros da OTAN e da UE: Blgica, Frana, Luxemburgo, Pases Baixos, Reino Unido, Alemanha, Itlia, Espanha, Portugal e Grcia ; trs Estados-associados membros da OTAN, mas no da UE: Islndia, Noruega e Turquia ; nove Partes-associadas no-membros da OTAN, nem da UE: Bulgria, Estnia, Eslovquia, Letnia, Litunia, Romnia, Hungria, Polnia e Repblica Tcheca (estes trs ltimos pases aderiram OTAN em abril de 1999); e cinco Estados-observadores membros da OTAN e/ou da UE: ustria, Dinamarca, Finlndia, Irlanda e Sucia. Naes Unidas, (1995), doc. A/50/571, pargrafo 36.
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o que foi entabulado com os pases do Mediterrneo a partir de 1995, envolvendo exerccios militares com base em atividades de manuteno da paz. Na prtica, essas declaraes, somadas atitude protagnica de seus Estados membros, ampliaram o leque de aes da chamada Aliana Atlntica, sem implicar emenda ao Tratado de Washington de 1949. De fato, as novas responsabilidades, tendo como respaldo somente o novo conceito estratgico, iam muito alm do originalmente previsto no artigo 5 do Tratado constitutivo, qual seja, a promoo da legtima defesa coletiva contra qualquer agresso cometida contra um de seus Estados membros137. As reformas brancas do Tratado, ao ampliarem as possibilidades de interveno da Aliana Atlntica, redundaram igualmente em uma maior interao entre a OTAN, os organismos intergovernamentais e Estados no-membros, a fim de assegurar maior fluidez de contato no manejo conjunto de crises regionais. O aumento dessa cooperao atestado pelos diversos exerccios militares realizados na rea de operaes de manuteno da paz desde setembro de 1994 entre os membros da OTAN e seus parceiros para a paz da Europa Oriental, assim como pela participao da OTAN, em conjunto com a UEO, em operaes de apoio ONU na antiga Iugoslvia desde 1992. No entanto, a redefinio do papel da OTAN est sujeita a conflitos entre os interesses estratgico-polticos da Organizao e os de Estados no-membros, ou quando as aes adotadas pela OTAN forem incompatveis com as obrigaes assumidas por seus Estados membros em outras organizaes intergovernamentais. Tal fonte de
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O art. 5 reza: Les parties conviennent quune attaque arme contre lune ou plusieurs dentre elles survenant en Europe ou en Amrique du Nord sera considre comme une attaque dirige contre toutes les parties, et en consquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune delles, dans lexercice du droit de lgitime dfense, individuelle ou collective, reconnu par larticle 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaques en prenant aussitt, individuellement et daccord avec les autres parties, telle action quelle jugera ncessaire, y compris lemploi de la force arme, pour rtablir et assurer la scurit dans la rgion de lAtlantique Nord.
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atritos ficou evidente em fevereiro de 1995, quando o ento SecretrioGeral da OTAN, Willy Claes, comentou que a OTAN era mais do que um agente executor das Naes Unidas, devendo, por isso, conservar toda a sua independncia de deciso e de ao. Claes j imagina que poderiam ocorrer situaes no futuro nas quais a OTAN seria obrigada a agir por sua prpria iniciativa, sem mandato das Naes Unidas. Est implcita nessa afirmao uma tenso entre as ambies da Organizao na era ps-Guerra Fria e as prerrogativas do CSNU como nico rgo autorizado pela Carta das Naes Unidas a permitir o emprego, por parte de acordo ou entidades regionais, do uso da fora nas relaes internacionais, exceto nos casos de autodefesa previstos no seu artigo 51. Essa tenso fica ntida luz do artigo 7 do Tratado do Atlntico Norte, pelo qual as aes da OTAN devem coadunar-se com a Carta das Naes Unidas138. O ativismo da OTAN foi reforado pelas decises adotadas pela Reunio de Cpula de Madri, em julho de 1997, na qual se determinou que fosse feita reviso do conceito estratgico de 1991 conforme necessrio, de modo a mold-lo s realidades do psGuerra Fria e s suas novas atribuies de manuteno da paz e controle de crises. Entre outros desdobramentos, foi aprofundado o conceito, endossado na Reunio de Cpula de janeiro de 1994, de Fora Tarefa Conjunta Combinada (Combined Joint Task Force), que implica o desdobramento de uma fora multinacional, da qual tambm poderiam participar pases que no integram a OTAN, em operaes de durao limitada cujas tarefas poderiam incluir desde ajuda humanitria at aes de imposio da paz dentro ou fora da regio da Aliana Atlntica139. Ao mesmo tempo, levou adiante a idia de admitir o ingresso da Polnia, da Repblica Tcheca e da Hungria na Organizao,
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O art. 7 reza: Le prsent Trait naffecte pas et ne sera pas interprt comme affectant en aucune faon les droits et obligations dcoulant de la Charte pour les parties qui sont membres des Nations Unies ou la responsabilit primordiale du Conseil de Scurit dans le maintien de la paix et de la scurit internationales. Para mais informaes, ver Cragg (1996), pp. 7-10.
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iniciativa tornada menos controversa aps a celebrao, em maio de 1997, do Ato Fundador sobre Relaes Mtuas, de Cooperao e de Segurana entre a OTAN e a Federao da Rssia140. Continuaram a ser estreitadas as relaes entre Estados membros e no-membros da OTAN na rea de manuteno da paz. Tal engajamento alcanou at mesmo o Brasil, cuja Marinha, por intermdio de um Grupo-Tarefa, participou do exerccio bianual Linked Sea 97, em maio de 1997, e do exerccio, Index-OpFor 99, em fevereiro de 99. O primeiro exerccio que reuniu 83 navios de 12 pases da Aliana e do Brasil, tinha por cenrio a mobilizao de uma fora multinacional liderada pela OTAN para socorrer uma operao de manuteno da paz que se encontrava em dificuldades, devido ao crescente nvel de hostilidades no terreno. O segundo, que mobilizou 31 navios de 7 pases da Aliana e do Brasil, tinha como cenrio a composio de fora multinacional comandada pela OTAN para sustar hostilidades entre dois pases devido disputa por recursos naturais. Ainda em 1998, a Marinha do Brasil foi tambm convidada a participar de dois outros exerccios da Aliana Atlntica em 1999: Contex e Swordfish141. Os convites formulados Marinha indicam que h interesse daquela Organizao em estabelecer vnculos mais densos com pases do Atlntico Sul, a exemplo de iniciativas em andamento com pases da Europa Oriental e do Mediterrneo, usando, at mesmo, como possveis cenrios para intervenes conjuntas, misses em apoio a operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, uma das
140 Em maio de 1997, em Paris, a OTAN alcanou entendimento satisfatrio com a Federao da Rssia sobre assuntos de segurana por meio da assinatura do Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and the Russian Federation. Tal documento, um marco na superao da Guerra Fria, estabelece as bases para a cooperao mais estreita entre antigos adversrios. O Ato celebrado no tem carter vinculatrio, mas abre espao para uma incorporao pacfica de novos pases da Europa Oriental OTAN.
Tratam-se de exerccios que abrangem todas as reas da guerra naval, com o objetivo de aprimorar o adestramento da fora naval e do estado-maior embarcado. Navios de superficie, submarinos e diversos tipos de aeronaves (patrulha martima, ataque, defesa area, guerra electrnica etc) participam das manobras acordadas.
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modalidades de atuao abrangida pelo novo conceito extratgico da OTAN anunciado em abril de 1999. As novas potencialidades de emprego da OTAN no campo da paz e segurana internacionais vieram tona com a ao militar realizada pela Aliana contra a Repblica Federal da Iugoslvia (RFI), sem o endosso do CSNU, no perodo de maro a junho de 1999142. O objetivo da interveno era o de fazer o Governo iugoslavo aceitar um plano prevendo ampla autonomia ao Kosovo, provncia multitnica da RFI, mas com uma populao predominantemente de origem albanesa. Essa interveno claramente divide opinies. O Foreign Secretary do Reino Unido, Robin Cook, teceu uma srie de consideraes na Cmara dos Comuns para justificar os bombardeios que comearam em 24/3/99. A rationale ento exposta merece ser registrada, pois o Reino Unido geralmente busca conciliar as vises dos EUA e de seus demais parceiros europeus. Segundo Cook, a ao da Aliana deveria ser vista como medida excepcional e a ltima opo para evitar a transformao da crise do Kosovo em catstrofe humanitria, j que, desde 1989, as foras militares e policiais srvias vinham reprimindo de forma violenta a populao de origem albanesa daquela provncia. No entanto, Cook reconheceu que a conscincia das atrocidades que vinham sendo cometidas e a capacidade militar da Aliana de intervir no Kosovo no foram as nicas
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A campanha area, denominada de Operation Allied Force, durou 78 dias: de 24/3 a 10/6/99. Treze pases cederam cerca de 1.100 avies: Alemanha, Blgica, Canad, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Frana, Itlia, Noruega, Pases Baixos, Portugal, Reino Unido e Turquia. Houve muito danos involuntrios, envolvendo morte de civis, e a destruio de alvos de uso-dual ou no-militares, em locais, muitas vezes, distantes do Kosovo (alvos associados, por exemplo, infra-estrutura fsica e rede energtica). A preocupao da OTAN parece ter sido a de minar a resistncia da populao srvia e a de preservar a vida de seus pilotos, instruindo-os a lanar msseis ou bombas de elevadas altitudes, de modo a evitar as baterias antiareas srvias. Esse curso de ao minimizou o risco de baixas e, conseqentemente, de questionamentos sobre o engajamento da OTAN no Kosovo pelos seus respectivos pblicos internos. A OTAN perdeu dois pilotos de helicpteros em um acidente na Albnia, enquanto as baixas da RFI variaram da ordem de 2700 civis, policiais e militares (dados da RFI) a cerca de 5000 militares e policiais (dados da OTAN).
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razes que levaram ao uso da fora. A deciso deveu-se tambm necessidade de manter a respeitabilidade da OTAN, da qual dependem a paz e a segurana de seus membros. Na ocasio, aludiu ao fato de que, em outubro de 1998, a Aliana Atlntica havia garantido o arranjo acordado entre o Embaixador Richard Holbrooke, dos EUA, e o Governo do Presidente Slobodan Milosevic, da RFI, sobre a situao no Kosovo. Lembrou que esse arranjo, endossado posteriormente pela Resoluo n 1203 (1998) do CSNU, envolvia o fim da represso e a retirada significativa de foras militares e policiais sob monitoramento de uma misso civil da OSCE (encarregada da superviso terrestre) e da OTAN (responsvel pela verificao area), condies que no teriam sido cumpridas pelo Governo de Belgrado. Portanto, a inao da Aliana poderia produzir piores resultados do que a ao militar, ao destituir a OTAN de credibilidade em eventuais situaes futuras de ameaa segurana de seus membros nos limites de suas fronteiras. A exposio do Chanceler britnico revela que, no obstante seu aspecto humanitrio dados do ACNUR revelam que havia, em junho de 1999, 860 mil refugiados, sem contar os deslocados internos , a crise do Kosovo est imbuda de consideraes estratgicas, tendo desencadeado um debate sobre o papel da ONU na manuteno da paz e da segurana internacionais. As posies advogadas pelos membros da OTAN representaram uma manifestao ostensiva de desrespeito Carta das Naes Unidas e ao Conselho de Segurana, indicando que o CSNU teria uma responsabilidade primria pela manuteno da paz em algumas partes do mundo, mas seria apenas secundria em regies sujeitas a arranjos especiais de defesa. Essa linha de ao da OTAN foi consagrada pela adoo de um novo conceito estratgico em 24/4/99, por ocasio da Reunio de Cpula realizada em Washington para comemorar os 50 anos da Aliana Atlntica. Tal conceito no exige emendas Carta Constitutiva e, conseqentemente, no precisa ser submetido ratificao por parte dos membros da Aliana Atlntica, movimento sempre moroso por
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envolver consultas aos Congressos Nacionais. Esse exerccio de reviso procurou consolidar, em essncia, uma nova identidade para a Organizao, com base na experincia dos ltimos anos e nas mudanas verificadas no cenrio internacional. De acordo com seus termos, a OTAN, ao reconhecer que as Naes Unidas tm apenas responsabilidade primria (mas no exclusiva) nas questes afetas manuteno da paz e da segurana internacionais, ampliou o escopo de sua atuao geogrfica. Embora centrada no eixo euro-atlntico, a Aliana Atlntica poder intervir em outros cenrios, desde que surjam situaes de instabilidade que ameacem a segurana de seus membros. O conceito estratgico arrola, basicamente, os seguintes fatores de instabilidade que justificariam um envolvimento da OTAN: terrorismo, no proliferao de armas de destruio em massa e de seus sistemas de lanamento, crime organizado, movimentos migratrios em massa, emergncias humanitrias e interrupo no fornecimento de recursos vitais. Alm disso, passar a promover a extenso de seus programas de cooperao a reas geograficamente fora do mbito do Tratado de Washington e a participar em operaes de apoio paz. Essa postura significa transformar a OTAN em uma organizao poltico-militar voltada para o manejo de conflitos, de vocao crescentemente universal, independentemente das normas contidas no artigo 53 da Carta das Naes Unidas, que sujeita o uso da fora anuncia prvia do CSNU, salvo nos casos de legtima defesa. Em outras palavras, no se poderia excluir um eventual desejo da Organizao de estender progressivamente sua atuao a todo o mundo ocidental, embora permanea ainda no resolvida, pelo menos no plano legal, a questo da legitimidade do uso da fora da OTAN, sem aval do CSNU. Na ausncia de uma manifestao do CSNU para respaldar suas aes, a Aliana Atlntica dever provavelmente buscar legitimar suas intervenes com base em interpretaes flexveis das resolues do CSNU como a justificativa alegada pelos EUA e pelo Reino
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Unido de que seus ataques areos contra o Iraque em 16/12/98, motivados pela interrupo da cooperao entre aquele pas e os inspetores de desarmamento da ONU, estariam cobertos pela Resoluo n 687, de 1991 , no conceito de legtima defesa argumento utilizado pelos EUA, pela frica do Sul (durante o regime racista do apartheid) e por Israel para justificar ataques fora de seus territrios, a exemplo do que ocorreu em outubro de 1998 quando os EUA dispararam msseis contra o Sudo e o Afeganisto como represlia aos atentados terroristas cometidos contra suas Embaixadas em Dar-Es-Salaam e Nairbi e no dever de solidariedade internacional conceito que passou a abranger aspectos de assistncia humanitria e de proteo a civis em conflitos internos aps a interveno militar liderada pelos Estados Unidos, pela Frana e pelo Reino Unido, no norte do Iraque em 1991 (em favor dos curdos). No caso do dever de solidariedade, a alegao de que a interveno da OTAN visaria a salvaguardar os direitos humanos e humanitrios que estariam sendo violados justamente pelo Estado territorial que deveria estar velando pelo bem-estar e pela segurana de seus cidados as situaes existentes no Iraque e na Iugoslvia (Kosovo) poderiam ser enquadradas nessa categoria ou estariam sendo cometidas em razo da incapacidade de o Estado fazer respeitar a ordem e a lei internas a situao da Somlia poderia ser inserida nessa categoria. Diante desses cenrios, a conscincia humanitria exigiria que fosse tornada obrigatria a ingerncia humanitria para no comprometer a sobrevivncia de povos ou de inteiros grupos tnicos. Nessa ordem de idias, a OTAN poderia tambm argumentar que, ao contarem com membros que compartilham os valores democrticos, a Aliana Atlntica seria instrumento idneo para promover a paz e a ordem mundiais. Por fim, outra fonte alternativa de legitimidade que os pases da OTAN parecem pretender utilizar para justificarem suas aes unilaterais seriam as noes de fora, eficcia e tempestividade que as
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caracterizariam, em contraste com os processos da diplomacia parlamentar na ONU, em que interesses polticos conflitantes tornam morosos ou inibem, muitas vezes, uma tomada de posio efetiva sobre conflitos que so veiculados diariamente pela mdia escrita e televisiva. No que tange UEO, o conceito estratgico de emprego da fora foi modificado com a Declarao de Petersberg, de 19/6/92, quando o Conselho de Ministros definiu que a Organizao apoiaria, caso a caso, as medidas de preveno dos conflitos e de gesto das crises, notadamente as atividades de manuteno da paz no mbito da OSCE e das Naes Unidas. A UEO no dispe de estruturas fixas de comando nem foras permanentes, fazendo com que, para cada operao, essas estruturas tenham de ser criadas de acordo com os requisitos da misso e dos meios envolvidos. Desde 1994, entretanto, a OTAN e a UEO esto mantendo consultas para evitar duplicao de esforos e permitir que a UEO tenha acesso s estruturas de comando e planejamento existentes na OTAN. Na prtica, o futuro da UEO depender de sua articulao com a UE e a OTAN. Com o Tratado de Maastricht, de 1991, a UEO passou a ser vista como instrumento da UE na esfera de defesa, mas o Tratado de Amsterd de 1997 previu apenas no seu artigo 17 que a definio progressiva de uma poltica de defesa comum poderia conduzir a uma defesa comum, se o Conselho assim o decidir (ou seja, uma coisa discutir a adoo de uma poltica geral a ser cumprida pelos Estados membros e outra dotar a UE de meios prprios de defesa). Embora a Frana e o Reino Unido tivessem frisado na Declarao Conjunta de Saint Mallot, de dezembro de 1998, a necessidade de a UE dispor de uma capacidade militar autnoma, o Comunicado dos 50 anos da OTAN, de abril de 1999, d margem a diferentes interpretaes sobre a autonomia efetiva dessa capacidade militar ao precisar que a UE deve dispor de meios de ao independentes so that it can take decisions and approve military
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action where the Alliance as a whole is not engaged143. Essa frmula somada instituio de um Alto Representante para a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC), ao estabelecimento da Unidade de Planejamento Poltico e Alerta Precoce (UPPAR) e agilizao do processo decisrio da PESC com o abandono da regra da unanimidade em favor da adoo de decises por maioria qualificada tendem a referendar as informaes que circularam no Centro de Poltica Europia (European Policy Centre EPC) em 1998 no sentido de que, com a entrada em vigor do Tratado de Amsterd em maio de 1999, a UEO poderia vir a ser dissolvida em futuro prximo ou deixada no limbo. Algumas de suas atribuies, dentre as quais a preveno e administrao de conflitos, poderiam passar a ser tratadas na UE por intermdio da Unidade de Planejamento Poltico e Alerta Precoce, ao passo que a defesa territorial da UE poderia ficar a cargo da OTAN, mediante o desenvolvimento de uma identidade europia no mbito daquela Organizao, para evitar duplicaes de estruturas militares entre a OTAN e a UE. O Conselho da Europa144, reunido em Colnia nos dias 3 e 4/ 6/99, adotou uma declarao final e um conjunto de medidas concretas que parecem seguir essa linha. Na declarao final, aps afirmar que a Unio deve dispor de foras militares confiveis para poder intervir em crises internacionais, sem prejuzo das aes da OTAN, o Conselho da Europa solicitou ao Conselho de Assuntos Gerais da UE (foro em nvel de Chanceleres) que arrolasse as medidas que deveriam ser adotadas para permitir UE assimilar as funes da UEO nas reas de diplomacia preventiva, promoo da paz e manuteno da paz. Alm disso, aprovou a realizao peridica de reunies do Conselho de Assuntos Gerais com a presena dos Ministros de Defesa, o
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OTAN, (1999), Comunicado dos 50 anos da OTAN, pargrafo 9(a), de 29/4/99.
O Conselho da Europa integrado pelos Chefes de Estado e de Governo dos 15 membros da UE.
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estabelecimento de um rgo de gesto permanente em Bruxelas (Comit Poltico e de Segurana da UE), bem como a instituio de um Estado-Maior Militar (Comit Militar da UE). Em outras palavras, a UE estaria montando uma estrutura capaz de permitir o gerenciamento de crises, por intermdio da Unidade de Planejamento e Alerta Precoce que seria o seu brao poltico e atravs da instalao de uma aparato militar prprio que seria se brao armado para conduzir operaes de manuteno da paz, podendo, assim, substituir a UEO nessa rea. No entanto, as discusses sobre o assunto ainda prosseguem. Trs vises distintas podem ser identificadas: a da Frana, interessada em criar uma identidade europia de segurana e defesa independente145, com ampla capacidade militar; a dos Estados Unidos, que aspiram a preservar uma voz atuante no processo de defesa europeu mediante o desenvolvimento de uma identidade europia de segurana e defesa no seio da OTAN, e a dos pases neutros da UE (ustria, Finlndia, Irlanda e Sucia, pases que no so membros da UEO nem da OTAN) que receiam aprovar qualquer iniciativa que possa implicar a criao de uma fora armada europia ou a obrigao de defesa comum. A ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS Tendo em vista sua importncia para o Brasil, cumpre tecer breves comentrios a respeito da atuao da OEA no campo da manuteno da paz e da segurana regionais. Desde logo, deve-se ter presente que no se trata de uma organizao intergovernamental apropriada para executar mandatos do CSNU que impliquem o emprego da fora, uma vez que sua Carta fundamental, aps sucessivas
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bom lembrar que a Frana deixou de participar do componente militar da OTAN em 1966, razo pela qual vem advogando uma maior independncia militar da UE com relao OTAN, que, para os franceses, est sob domnio excessivo dos EUA.
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revises, no pode ser vista como contemplando o uso de meios coercitivos para manter a paz e a segurana internacionais (a nica exceo o uso da fora nos casos de legtima defesa, individual ou coletiva, at que o CSNU tome conta da matria Artigo 51 da Carta da ONU; artigos 22 e 29 da Carta da OEA e artigo 3 do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca-TIAR)146. Em suma o propsito de organizao de garantir a paz e a segurana continentais (art. 1) deve se alcanado por processos pacficos (art. 2), mesmo que isso possa levar, em casos extremos a suspenso de um Estado membro, cujo Governo tenha sido deposto pela fora (art. 9) o recurso presso poltica, no s armas. A cooperao entre a ONU e a OEA em matria de paz e segurana deve guiar-se pelos princpios bsicos, arrolados pelo Secretrio-Geral da OEA, Csar Gaviria, em documento apresentado na reunio das Naes Unidas com organizaes regionais, que se realizou em Nova Iorque em 15 e 16/2/96: (a) estabelecimento de mecanismos de consulta, formais e informais; (b) respeito primazia da ONU na manuteno da paz e da segurana internacionais, consoante a prpria Carta da OEA (art. 24); (c) clara definio da diviso de trabalho, a fim de evitar duplicaes e rivalidade institucional; e (d) necessidade de coerncia dos Estados membros das duas organizaes ao tratarem de questes relativas paz e segurana continentais (isto , princpios consagrados na ONU devem ser respeitados pelos Estados membros no mbito da OEA). As emendas introduzidas na Carta da OEA pelo Protocolo de Washington, que entrou em vigor em 26/9/97, no alteraram o quadro de cooperao entre a ONU e a OEA no campo da paz e da segurana
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Em 1965/66, a Carta da OEA amparou a mobilizao de uma Fora Interamericana de Paz para intervir na Repblica Dominicana. Nessa mesma poca, o Governo Castelo Branco chegou a propor, sem xito, a criao de uma fora interamericana de paz permanente para intervir em qualquer pas latino-americano cujo regime democrtico estivesse sendo ameaado por movimentos insurgentes. Essa fora uma espcie de standby force regional se tornaria o instrumento armado da OEA e assumiria os encargos da segurana coletiva no hemisfrio.
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internacionais.147. Em 1998, intensificaram-se as discusses sobre as modalidades de cooperao existentes com representantes da OEA participando do Seminrio sobre Lies Aprendidas das Operaes de Paz e da reunio sobre Cooperao para Preveno de Conflitos, ambos eventos promovidos pelas Naes Unidas. Em que pese o fato de a OEA no poder agir como brao armado da ONU no continente americano, a menos que sua Carta constitutiva seja novamente emendada, nada impede que venha a criar operaes de manuteno da paz. Estas operaes, pautadas pela imparcialidade e consentimento, no ferem o princpio da nointerveno e podem ser enquadradas no contexto da promoo da soluo pacfica de controvrsias, visto que favorecem o desenvolvimento de entendimentos negociados para a soluo de litgios148. O programa de remoo de minas na Amrica Central e a misso de direitos humanos no Haiti, que a OEA atualmente desenvolve em combinao com a ONU, no esgotam suas opes de atuao. Em passado recente, dentro de suas possibilidades materiais e financeiras, empreendeu outras atividades na linha das executadas pelas Naes Unidas: na Nicargua, no perodo de 1989-91, e no Suriname, em 1991-92, a Organizao colaborou no monitoramento de cessar-fogos, na desmobilizao de foras em conflito e na implementao de programas de readaptao dos ex-combatentes vida civil; na Guatemala, em 1995-96, ajudou no equacionamento de conflitos em
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O Protocolo cinge-se, grosso modo, a acrescentar ao elenco de propsitos essenciais da organizao regional a erradicao da pobreza crtica e institui mecanismo adicional de promoo e defesa da democracia ao prever a possibilidade de suspenso de um Estado membro na hiptese de que um Governo democraticamente constitudo seja deposto pela fora. O Governo brasileiro ratificou o Protocolo de Washington em 21/4/95. Aps sua entrada em vigor em 1997, o texto do Protocolo foi incorporado ao ordenamento jurdico brasileiro pelo Decreto n 2760, de 27/8/98. O princpio de no-interveno, agora flexibilizado com a entrada em vigor do Protocolo de Washington, est consagrado no texto da Carta nos artigo 1,2 in fine, art. 2(b) e art. 19. Por sua vez, a primazia absoluta na busca de meios pacficos para a soluo das controvrsias est registrada no texto pelo artigo 2(c) e pelo captulo V.
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nvel comunitrio; por fim, no perodo de 1990-96, enviou diversas misses de superviso eleitoral na Amrica Central, no Haiti, no Paraguai, na Venezuela e no Suriname. Em janeiro de 1997, a Misso dos EUA junto ONU chegou a aventar a hiptese de recorrer Resoluo n 377(V) mecanismo que permite transferir Assemblia Geral poderes no campo da paz e segurana internacionais em caso de paralisia do CSNU (vide pginas 58 a 61 para maiores explicaes) ou OEA para criar uma misso de observao de monitoramento da desmobilizao da guerrilha guatemalteca. A iniciativa deveu-se ao veto inicial da China, no CSNU, proposta de incorporao de um componente de observadores militares na misso de paz das Naes Unidas na Guatemala (MINUGUA). Eventualmente as resistncias chinesas foram superadas no CSNU, que aprovou a Resoluo n 1094, em 20/1/97, autorizando a ampliao daquela misso. O episdio revela que a OEA pode ser vista como alternativa para o estabelecimento dessas operaes de manuteno da paz. PERSPECTIVAS SOBRE A ATUAO DOS ORGANISMOS E ARRANJOS REGIONAIS
NA MANUTENO DA PAZ E DA SEGURANA INTERNACIONAIS
Fora do mbito da OTAN e da UEO, as Naes Unidas tm mantido, nos ltimos anos, reunies com outras entidades regionais no intuito de explorar meios para aprofundar a crescente cooperao existente na rea da manuteno da paz e da segurana internacionais. Entre outras formas de cooperao, decidiu-se: adotar indicadores comuns de alerta precoce; estabelecer banco de dados das capacidades comuns para preveno de conflitos na rea de atuao de cada organizao; aprimorar o fluxo de informaes; promover a troca de oficiais de ligao e incentivar o treinamento conjunto de pessoal na rea de preveno. Na prtica, entretanto, a experincia dos anos 90 tem revelado que somente a OTAN, a CEI e a CEDEAO tm condies
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de se engajarem em atividades de manuteno e mesmo de imposio da paz. No caso da primeira, o poder decisrio est mais diludo, enquanto nas duas ltimas, tendero sempre a prevalecer os interesses de seus maiores patrocinadores: Rssia e Nigria, respectivamente. O futuro da SADC nessa rea ainda uma incgnita. Depender, em ltima instncia, da disposies da frica do Sul em assumir crescentes responsabilidades no campo da paz e da segurana regionais. J a UEO tem demonstrado pouca agilidade na execuo das operaes, embora tenha contribudo para monitorar, nos anos 90, o regime de sanes aplicado pela ONU contra os pases da antiga Iugoslvia e ajudado nos trabalhos de remoo de minas no estreito de Shatt al Arab, aps a guerra do Golfo, em ao que se enquadraria mais no contexto de medidas de consolidao da paz do que de manuteno da paz . Por sua vez, a vocao da OSCE, em linha com a Carta de Paris de 1990 e com as subseqentes Declaraes sobre Direitos Humanos emitidas a respeito do assunto, situa-se na rea chamada de segurana branda (soft security) voltada para a preveno de conflitos, estabelecimento de estruturas democrticas e de padres de direitos humanos. Finalmente, o potencial da OEA no campo da manuteno da paz e da segurana regionais ainda no tem sido suficientemente explorado, talvez em razo dos srios problemas financeiros que a Organizao tem enfrentado. Em linhas gerais, convm ao Brasil ficar atento para a utilizao da OTAN e de outros organismos e arranjos regionais de segurana como instrumentos coercitivos das Naes Unidas, diante dos riscos de suas agendas prprias prevalecerem sobre os interesses de paz e de segurana internacionais da Organizao. Diante das aes realizadas pela OTAN na Repblica Federal da Iugoslvia em 1999, sem o respaldo do CSNU, parece muito vlida a posio apresentada pelo Embaixador Celso Amorim, ento Representante do Brasil junto s Naes Unidas, em seu discurso sobre o item 11 da Agenda (Relatrio das atividades do CSNU) da 53 AGNU, pronunciado no dia 11/10/98: ... it is unsettling to witness our commonly accepted basis for legitimate
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international action in the field of peace and security the U. N. Charter being circumvented, for whatever reasons. Without going into the individual merits of specific decisions by regional organizations and other non-universal bodies, these waivers proclaimed outside the UN standard are symptomatic of a lack of confidence in the Councils judgement, which should be a matter for reflection by all Member States. It would be truly disheartening if the post cold war period, instead of setting the stage for an era of greater international cohesion, were to degenerate into new patterns of fragmentation and spheres of influence, to the detriment of the principles and objectives of the UN Charter. Tal amplitude de ao dos organismos e arranjos regionais e sub-regionais poderia ser atenuada mediante a adoo de um sistema eficaz de prestao de contas ao CSNU o que asseguraria a primazia da ONU na avaliao do cumprimento das resolues aprovadas sobre os diferentes conflitos e por meio da aprovao de mandatos precisos, que delimitassem explicitamente as funes a serem delegadas. O Presidente do CSNU emitiu declarao em 30/ 11/98, relacionando sugestes para minimizar o problema, tais como a designao de funcionrios civis para integrar as operaes delegadas, a indicao de oficiais de ligao e uma maior troca de informaes entre a ONU e os pases envolvidos. No entanto, caso as propostas aventadas no venham a ser institucionalizadas, seus efeitos sero muito limitados, com riscos de que os organismos e arranjos regionais e subregionais continuem a agir de forma desimpedida no terreno.
Aprimoramento da capacidade dos pases africanos para participar de operaes e manuteno da paz
A dcada de 90 assistiu a um aumento de conflitos e de situaes de emergncia humanitria na frica. Em 1998, as duas nicas operaes de manuteno da paz criadas pelo Conselho de Segurana
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foram a MINURCA, para atuar na Repblica Centro-Africana, e a UNOMSIL, em Serra Leoa, ao passo que em 1999, foi estabelecida a MUNUC, para servir na Repblica Democrtica do Congo. Nem sempre, porm, as Naes Unidas tm tido xito, haja vista sua incapacidade de resolver o problema da Somlia e o do genocdio em Ruanda. Os relatrios do Secretrio-Geral da ONU intitulados Preparedness for Conflict Prevention and Improving Peacekeeping in Africa, de novembro de 1995, e The Causes of Conflict and Promotion of Durable Peace and Sustainable Development in Africa, de abril de 1998, assim como a realizao da Segunda Reunio Ministerial dos Membros do Conselho de Segurana sobre a frica, em 24/9/98, e as sucessivas declaraes presidenciais emitidas pelo CSNU sobre o assunto, testemunham, entre outros exemplos, a preocupao das Naes Unidas nessa matria. nesse contexto que os pases africanos tm buscado criar ou revigorar rgos prprios para tratar da resoluo de conflitos regionais. Os pases desenvolvidos tambm tm debatido a questo, provavelmente motivados pela necessidade de identificar cursos de ao capazes de afastar o risco de terem de enviar tropas, sem despertar, ao mesmo tempo, crticas internas de que estariam abandonando a frica sua sorte. Por exemplo, a Unio Europia tem-se reunido com a OUA periodicamente, desde dezembro de 1993, alternadamente em Adis Abeba e em Bruxelas, para aprofundar a cooperao em matria de diplomacia preventiva. Os EUA, por sua vez, promoveram, com fins semelhantes, a Conferncia Internacional sobre a Diplomacia Preventiva e a Manuteno da Paz na frica, cujas sesses se realizaram em Washington (maio de 1995), Bruxelas (janeiro de 1996) e Madri (junho de 1996). Os Estados Unidos, a Frana e o Reino Unido vm empreendendo, ademais, esforos independentes para adestrar tropas de pases africanos e, em alguns casos, fornecer-lhes determinados equipamentos no-letais, com o objetivo de habilit-las a participar de
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operaes de manuteno da paz. Em maio de 1997, os trs pases assinaram um memorando de entendimento em Nova Iorque lanando as bases de uma futura iniciativa conjunta na frica. Essa seria baseada em quatro princpios: a) melhora, a longo prazo, da capacidade dos pases africanos de promover respostas coletivas rpidas e eficazes a crises humanitrias e outras crises (o que seria atingido por meio de esforos coordenados e contnuos de treinamento, exerccios conjuntos e desenvolvimento de doutrina comum); b) legitimidade (as atividades deveriam ser implementadas em consulta e coordenao com a Organizao de Unidade Africana e as Naes Unidas; c) abertura (todos os pases africanos e outros doadores estariam aptos a participar, com exceo dos que esto sob sanes do Conselho de Segurana da ONU); e d) transparncia (por meio do estabelecimento de um rgo deliberativo em Nova Iorque denominado Grupo de Apoio Manuteno da Paz Africana (African Peacekeeping Support GroupAPSG), do qual fariam parte a ONU, a OUA, os pases africanos e potenciais pases doadores. Na ocasio, os Governos estadunidense, britnico e francs acordaram em criar no uma fora africana permanente de pronto emprego (standing African force), mas sim uma capacidade de atuao conjunta. Em realidade, a celebrao do memorando de entendimento entre os trs pases foi apenas um esforo de coordenao das iniciativas individuais, que tero continuidade como programas nacionais. O APSG reuniu-se duas vezes: uma em 5/12/97 e outra em 26/5/98, sob a coordenao do Chefe do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz, Bernard Miyet. Alm disso, uma reunio de trabalho informal realizou-se em 21/1/99. As deliberaes no alcanaram resultados concretos, cingindo-se ao anncio genrico da disposio dos doadores de participarem do esforo de treinamento. Vrias delegaes africanas e de outros continentes manifestaram que a iniciativa de coordenao dos trs Estados estaria servindo de mero escudo para a preservao ou alargamento de suas zonas de influncia
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no continente africano, alm de criar condies que permitissem que o treinamento das tropas africanas e o apoio s mesmas tornem desnecessrio o envio de militares seus, deciso esta nem sempre bem compreendida pelas respectivas opinies pblicas. Nos corredores da sede da ONU em Nova Iorque chegou-se a comentar, at mesmo, que a ACRI, a RECAMP e a API poderiam incentivar uma corrida armamentista na frica, tendo em vista os problemas de instabilidade poltica existentes naquele Continente: diversos grupos tnicos disputam o poder dentro de um mesmo pas e muitos pases nutrem desconfianas e inimizades recprocas. oportuno descrever, resumidamente, as iniciativas que vm sendo executadas pelos EUA, Frana e Reino Unido na frica, at o momento, por serem os principais protagonistas nesse campo de cooperao. INICIATIVA AFRICANA DE RESPOSTA A CRISES DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA Inicialmente denominada de Fora Africana de Resposta a Crises (African Crisis Response Force-ACRF), essa iniciativa dos EUA objetivou, em meados de 1996, instituir, em seis meses, uma fora multinacional africana para atuar em situaes de emergncia humanitria em um primeiro momento, a fora destinava-se a ser empregada em eventual crise no Burundi. A iniciativa foi sendo modificada, com base nas reaes de diversos pases europeus e africanos sondados pelos EUA, passando a objetivar o estabelecimento gradual de uma capacidade (e no de uma fora) de resposta a crises humanitrias, sendo conhecida desde ento como Iniciativa Africana de Resposta a Crises (African Crisis Response Initiative-ACRI). Tal capacitao seria criada por meio de treinamento baseado em doutrina comum para operaes de manuteno da paz (que combina doutrinas de operaes de paz dos EUA, da OTAN, do Reino Unido, de pases
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nrdicos, das Naes Unidas e at de pases africanos) e de suprimento de equipamentos no-letais (sobretudo aparelhos de comunicao) que permitiriam s unidades de diversos pases africanos trabalhar mais eficazmente em conjunto. As unidades treinadas e equipadas permaneceriam em seus pases de origem e o desdobramento de foras ficaria condicionado deciso do governo participante da ACRI. Os EUA no pretendem financiar o emprego das tropas africanas treinadas, nem comand-las. A utilizao da capacidade criada pela ACRI e a forma de comando, controle e financiamento sero definidas pelos africanos em cada caso concreto. O objetivo final da iniciativa o de adestrar de 10 a 12 mil efetivos africanos em um perodo de 5 a 7 anos. O programa de treinamento bilateral da ACRI iniciou-se em 21/7/97, com o deslocamento de aproximadamente 120 treinadores do exrcito dos EUA para o Senegal e Uganda. Durante o ano de 1998, programas de treinamento semelhantes foram realizados em Benin, na Etipia, em Gana, no Malaui e em Mali, sendo que Cte dIvoire tambm manifestou interesse em participar da programa de adestramento. At janeiro de 1999, 3.600 soldados de seis pases (Benin, Gana, Mali, Malaui, Senegal e Uganda) j tinham completado a primeira fase do treinamento da ACRI. Os EUA estariam adotando os seguintes critrios para a escolha dos pases recipiendrios: a) participao em operaes de paz; b) governo democrtico civil; c) no sujeio a sanes determinadas pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas; e d) respeito aos direitos humanos. Tais critrios foram acordados entre o Executivo e o Legislativo norte-americanos para o Congresso liberar as verbas necessrias a fim de operacionalizar a ACRI. Para dar mais densidade ao seu engajamento nessa rea, os EUA esto ainda examinando, em 1999, a criao de um Centro de Estudos Estratgicos na frica, com um oramento inicial de US$ 40 milhes. Entre suas atividades, se destacaria a de oferecer cursos de treinamento na rea de operaes de manuteno da paz.
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APRIMORAMENTO DAS CAPACIDADES AFRICANAS DE MANUTENO DA PAZ DA FRANA A Frana mantm, h muitos anos, programas de treinamento militar com pases africanos, sobretudo francfonos. A presena militar francesa na frica montava, em janeiro de 1998, a cerca de 8.100 homens, mas havia planos de reduzi-la para menos de 6.000 homens at o final do mesmo ano. A Frana liderou, em 1994, a fora multinacional de interveno humanitria em Ruanda, a denominada Operao Turquesa, e atualmente prov apoio logstico Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-Africana (MINURCA). Em maro de 1997, a Frana promoveu manobras militares conjuntas com o Togo, Benin, Burkina Faso e Nger, exerccio que simulou interveno multinacional em uma situao de crise humanitria, com a criao de zona de segurana para refugiados. Cerca de 20% da cooperao militar francesa com pases africanos passou a ser reorientada, a partir de 1998, para a manuteno da paz. Esse novo tipo de cooperao insere-se na iniciativa chamada Aprimoramento das Capacidades Africanas de Manuteno da Paz (Renforcement des capacits africaines de maintien de la paixRECAMP), que visa a oferecer formao, treinamento e equipamento a pases africanos que desejem participar de operaes de manuteno da paz. O objetivo seria compor batalhes rapidamente mobilizveis de aproximadamente 600 homens para participarem de operaes de manuteno da paz sob o Captulo VI (com consentimento das partes em conflito) ou VII (sem consentimento algum). Os mtodos de treinamento so, em princpio, compatveis com os adotados pelos EUA (ACRI) e pelo Reino Unido. Dois exerccios conjuntos com tropas no mbito da RECAMP foram programados. O primeiro foi realizado em fevereiro de 1998, sob o nome de Guidimakha 1998, no Senegal. Tal exerccio, que reuniu 3.500 homens, foi organizado pela Frana, em conjunto com
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Mali, Mauritnia e Senegal. Houve participantes do Cabo Verde, Gana, Guin, Guin-Bissau, Reino Unido e EUA. Foram tambm convidados observadores militares de pases de fora do continente africano, dois dos quais brasileiros. O segundo exerccio, que dever envolver manobras militares similares, ser realizado no Gabo em janeiro de 2000, sob a denominao de Gabon-2000. Alm dos exerccios Guidimakha 98 e Gabon-2000, a Frana preveria a implementao dos seguintes projetos da RECAMP durante 1999: a) estocagem de equipamento para um batalho de manuteno da paz no Senegal (o material tambm poder ser utilizado por outros Estados da sub-regio); b) estabelecimento de um hospital mdicocirrgico de campanha de 1.000 leitos, a ser sediado em Dacar; e c) criao da Escola de Formao Zambakro em Cte dIvoire, aberta a unidades e estagirios africanos, francfonos ou no. INICIATIVA AFRICANA
DE
MANUTENO DA PAZ DO REINO UNIDO
O Reino Unido lanou sua Iniciativa Africana de Manuteno da Paz (African Peacekeeping Initiative-API) em setembro de 1994. Seu objetivo era melhorar a capacidade africana em operaes de manuteno da paz de vrias formas, em apoio s organizaes regionais e sub-regionais africanas, mediante o provimento de apoio logstico e treinamento. O treinamento inclui uma srie de exerccios em Camberley e Adis Abeba, alm de seminrios sobre preveno de conflitos e misses de paz na frica, j realizados em diversas cidades africanas desde 1994, tais como Gaborone, Harare, Cairo e Acra. O Reino Unido ajudou Gana e Zimbbue a desenvolverem dois centros regionais de adestramento para operaes de manuteno da paz. Os dois eventos de maior envergadura da iniciativa britnica, at o momento, foram a assistncia prestada para a promoo de dois exerccios militares. O primeiro em abril de 1997 denominado de Blue Hungwe, que contou com cerca de 1.700 homens de nove pases
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membros da SADC (frica do Sul, Botsuana, Lesoto, Malaui, Moambique, Nambia, Suazilndia, Tanznia e Zimbbue). O segundo em abril de 1999 chamado de Blue Crane, com a participao de 4.500 homens de doze pases membros da SADC (frica do Sul, Angola, Botsuana, Lesoto, Maurcio, Malaui, Moambique, Nambia, Suazilndia, Tanznia, Zmbia e Zimbbue), alm de Alemanha, Blgica, EUA, Frana, Itlia, ndia e Reino Unido. Essa colaborao prestada, basicamente, por meio da Equipe Britnica de Treinamento Militar (British Military Advisor Training Team - BMATT), que dispe de uma sede no Zimbbue desde 1980. FORAS MULTINACIONAIS No se pode deixar de mencionar no presente livro o papel das foras multinacionais que vm sendo empregadas historicamente pelo CSNU desde a Guerra da Coria. Criadas para atuar, sobretudo, em situaes de imposio da paz, essas foras tm proliferado nos anos 90: operaes Tempestade no Deserto (Iraque-Kuaite), Turquesa (Ruanda), Restaurar a Esperana (Somlia), Restaurar a Democracia (Haiti), Esforo Conjunto (Bsnia-Herzegovina), Vigilncia Conjunta (1996-98)/Forja Conjunta (1998-99) (BsniaHerzegovina), Operao Alba (Albnia), MISAB (Repblica Centro-Africana), Guarda Conjunta (Provncia do Kosovo da Repblica Federal da Iugoslvia) e Operao no Timor Leste (Indonsia). Essas operaes atuam com base em mandatos aprovados pelo CSNU, mas, contrariamente s operaes de manuteno da paz, no so geridas pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas. Os pases integrantes das foras multinacionais mantm o comando operacional de seus efetivos, arcam com os seus custos de participao e devem manter o CSNU a par da evoluo de suas aes mediante o envio de relatrios peridicos por intermdio do Secretrio-Geral da ONU.
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Em termos formais, o CSNU mantm o controle poltico da operao, cabendo aos pases participantes de uma fora multinacional cumprirem as tarefas determinadas pelo mandato aprovado pelo Conselho, mas as disposies so redigidas em uma linguagem genrica, dando margem a interpretaes diferenciadas. Muitas dessas foras multinacionais foram precedidas, acompanhadas ou sucedidas por operaes de manuteno da paz da ONU (na Bsnia-Herzegovina, no Haiti, em Ruanda, na Somlia, no Iraque-Kuaite e em Timor Leste), o que levou a comparaes indevidas que consideravam estas bem menos eficientes do que aquelas. De fato, a ONU enfrenta problemas na conduo de aes de imposio, devido, entre outros fatores, falta de equipamentos adequados, heterogeneidade das unidades militares colocadas sua disposio em termos de preparo, disciplina e idioma, e pouca integrao das unidades de comando. Para tais aes, as foras multinacionais tendem a ser realmente mais eficientes. O prprio Secretrio-Geral das Naes Unidas afirmou, em 1997, no seu relatrio Renewing the UN: a programme for reform, que a Organizao ... does not have, at this point in its history, the institutional capacity to conduct military enforcement measures under Chapter VII. No entanto, para operaes de manuteno da paz, a ONU tem demonstrado, no seu meio sculo de experincia, inigualvel aptido e, sobretudo, legitimidade, decorrente de sua condio de nica organizao universal voltada para a manuteno da paz e da segurana internacionais. A fim de proporcionar viso mais clara das foras multinacionais, apresenta-se, a seguir, tabela n 6 sobre as foras delegadas pelas Naes Unidas, no perodo 1950 at setembro de 1999149.
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A operao Provide Comfort de prestao de auxlio humanitrio ao curdos no norte do Iraque no foi autorizada expressamente pelo CSNU. Os seus participantes interpretam a Resoluo 688 (1991) como sendo suficientemente ampla para amparar legalmente suas atividades, notadamente o recurso ao uso da fora, apesar de no haver referncias ao captulo VII naquela resoluo. A operao estendeu-se, mormente, de 5/4 a 31/7/91, aps o que as foras da coalizo ad hoc deixaram o territrio iraquiano. A coalizo foi capitaneada pela Frana, pelos Estados Unidos e pelo Reino Unido e contou com a presena de 20 mil
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TABELA N 6
FORAS MULTINACIONAIS CRIADAS SOB A GIDE DAS NAES UNIDAS
homens fornecidos por 13 pases. Gradualmente um contingente de guardas das Naes Unidas (UN Guards) substituiu as tropas estrangeiras, com base em um memorando de entendimento assinado entre a ONU e o Governo de Bagd em 18/4/91 e renegociado em novembro do mesmo ano. Para maiores informaes, ver os livros Humanitarian Intervention, de Sean Murphy, pp. 169-177, e Le doit dngrence, de Mario Bettati, pp. 126-129 e 187-192. 150 O Yearbook of the United Nations 1950 reproduz, nas pginas 226-228, as ofertas dos 39 Estados que contriburam para a composio do Comando Unificado, um dos quais era o Brasil. O Governo Eurico Gaspar Dutra assumiu o compromisso de oferecer o suprimento gratuito de produtos at a soma de Cr$ 50 milhes. No entanto, os EUA realizaram, em 1951, gestes para o Brasil enviar tropas para a Coria, por meio do Secretrio de Estado, Dean Acheson, e do envio de carta do Presidente Truman ao ento recm empossado Presidente Getlio Vargas. Essas gestes, respaldadas subseqentemente por pedido de cesso formulado pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, Trygve Lie, em 27/6/51, geraram campanhas de contestao no Brasil, dividindo a opinio pblica, os meios castrenses e a classe poltica. O Presidente Vargas, empenhado em um amplo programa de desenvolvimento, tentou negociar um acordo envolvendo compensaes econmicas, e mesmo o fornecimento de equipamentos militares, em troca de um engajamento militar brasileiro na Guerra da Coria. O General Gis Monteiro chegou a ser enviado a Washington para tratar da matria. No entanto, diante da falta de receptividade
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norte-americana s demandas formuladas e da crescente impopularidade do tema internamente, o Presidente Vargas acabou descartando a possibilidade de ceder tropas ao Comando Unificado em dezembro de 1951. Para relatos mais pormenorizados, consultar os livros A Presena dos EUA no Brasil, de Moniz Bandeira, pg. 226-234, e Cold Warriors Brazilian-American Relations, 1945-1964, de W. Michael Weis, pg.44-48.
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O Brasil foi consultado sobre a possibilidade de ceder tropas. No entanto, os trabalhos de constituio da Fora Muntinacional foram suspensos com o trmino da situao de emergncia no Zaire.
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Fonte: The Military Balance, coleo Yearbook of the United Nations e MRE.
Em suma, as foras multinacionais tm desempenhado papel importante para a manuteno da paz e da segurana internacionais, quando respeitam os mandatos aprovados do CSNU e no so movidas por agendas prprias no desenrolar das aes no terreno. A tendncia de que essas foras sejam integradas por pases que tenham interesses especficos em jogo, o que justificaria internamente os gastos e riscos incorridos com o envio de tropa. Por isso, as idias ventiladas pela declarao presidencial do CSNU de 30/11/98 sobre as misses de paz conduzidas por organismos regionais e sub-regionais tambm deveriam ser aplicadas s foras multinacionais ad hoc. O papel complementar desempenhado pelas foras multinacionais dever ser
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O Brasil colocou disposio da Fora Multinacional para o Timor Leste um peloto reforado de Policiais do Exrcito.
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intensificado nos prximos anos, notadamente em situaes que exijam o desdobramento rpido de numerosos contingentes fortemente armados, unidade de comando e vultosos recursos, requisitos que as operaes conduzidas pela ONU no esto aptas a cumprir. Tal fato traz baila novas perspectivas e possibilidades para a manuteno da paz e da segurana internacionais mas, ao mesmo tempo, envolve novos riscos, na linha dos que foram mencionados nas pginas 166 a 182 para os organismos regionais e sub-regionais.
C APTULO IV
PARTICIPAO DO BRASIL NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS
PARTICIPAO DO BRASIL NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS
O Brasil participa de operaes de paz desde os anos 30 e, no mbito da ONU, desde 1957. O presente captulo apresentar levantamento de aspectos relacionados com o assunto, abordando, entre outros temas: - um breve registro histrico da participao brasileira nas operaes de manuteno da paz e misses civis das Naes Unidas, com meno a antecedente histricos; - os trabalhos do Grupo de Trabalho Interministerial sobre operaes de manuteno da paz; - a prtica recente de cesso de militares, policiais e civis em atividades de manuteno da paz e em misses civis; - os diferentes aspectos oramentrios e legais na participao de tropas e de observadores em misses de paz da ONU; - a participao do Brasil nas diferentes iniciativas voltadas para o aperfeioamento da capacidade de reao rpida das Naes Unidas;
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- a participao do Brasil em iniciativas de aprimoramento da capacidade dos pases africanos em operaes de manuteno da paz; - a cesso de militares ao DPKO; - a participao brasileira em postos de chefia em operaes de manuteno da paz; - a participao do Brasil em atividades de consolidao da paz; - o tratamento dispensado pela imprensa participao recente do Brasil em operaes de manuteno da paz da ONU; - as posies advogadas pelo Brasil, nas Naes Unidas e outros foros, sobre temas vinculados s operaes de manuteno da paz.
Retrospectiva da participao do Brasil em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas
importante iniciar a presente exposio com uma breve retrospectiva da atuao do Brasil em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, resgatando a para fins de registro histrico, participao pioneira do Brasil nessa modalidade de emprego das Foras Armadas no exterior, sob a gide de um organismo internacional. Alm disso, convm mencionar o envolvimento do Pas em duas misses de paz realizadas fora do mbito das Naes Unidas na Repblica Dominicana em 1965-66 e na fronteira entre o Equador e o Peru em 1995-99 , bem como o seu engajamento na Fora Multinacional autorizada pelo Conselho de Segurana da ONU para atuar em Timor Leste em 1999.
PARTICIPAO DO BRASIL NAS OPERAES
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PIONEIRISMO Dois episdios marcam o incio da participao de militares brasileiros em iniciativas de organismos internacionais voltadas para a manuteno da paz: a presena de um oficial da Marinha na Comisso da Liga das Naes que administrou a regio de Letcia, entre 193334, e de trs oficiais, um da Marinha, um da Aeronutica e outro do Exrcito, na Comisso das Naes Unidas para os Blcs, que operou na Grcia, de 1947 a 1951. O Capito-de-Fragata Alberto de Lemos Bastos, da Marinha, foi designado pelo Governo brasileiro para integrar a Comisso da Liga das Naes que, com apoio de cerca de 150 militares cedidos pela Colmbia, administrou territrio em litgio entre esse pas e o Peru na regio de Letcia por quase um ano, de junho de 1933 a maio de 1934153. Os militares cedidos Comisso usavam insgnias para indicar que estavam atuando sob a gide da Liga das Naes. Embora, poca, o Brasil j no mais fizesse parte da Liga, foi convidado a compor a Comisso, j que se tinha empenhado em mediar o conflito e era o principal pas amaznico, com fronteira contgua zona conturbada. Nas instrues ao oficial brasileiro, o Itamaraty destacava que sua atuao deveria se pautar pela estrita observncia da imparcialidade, um dos princpios basilares de conduta dos integrantes das futuras operaes de manuteno da paz. Mais especificamente, as instrues rezavam: Vossa Senhoria dever ter sempre presente a necessidade absoluta em que se encontra o nosso pas de no se desviar um s momento da sua atitude de perfeita imparcialidade no litgio (...)154.
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Para maiores informaes, ver Barros, (1938), pp. 21-25; Costa, (1942), pp. 5-230; Mello Franco, (1995), pp. 1448-1484; Carvalho, (1959), pp.322-327; e James (1990), pp. 145-147. Mello Franco, (1955), p. 1463.
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Paralelamente contribuio brasileira para a Comisso da Liga, atividade que veio a ser chamada posteriormente de manuteno da paz, o Brasil colaborou ativamente para o esforo de promoo da paz entre Colmbia e Peru155. Graas aos esforos de mediao retomados pelo Brasil, o acordo sobre o litgio foi alcanado em 25/5/34, antes, portanto, do trmino do mandato da Comisso da Liga. Naquela data, coroando os esforos diplomticos brasileiros, foi celebrado, no Rio de Janeiro, em cerimnia presidida pelo Chefe do Governo Provisrio, Getlio Vargas, o Protocolo da Paz entre Colmbia e Peru. Dando seguimento ao seu empenho na soluo pacfica do diferendo, o Governo brasileiro, por intermdio do General-de-Diviso Cndido Rondon, passou a presidir a Comisso criada pelos anexos do Protocolo de Paz para velar pela execuo dos acordos especiais sobre navegao, alfndegas e comrcio, entre outros, que se destinavam a fomentar a confiana entre os dois pases vizinhos, medidas que se enquadrariam no conceito atual de consolidao da paz. A participao brasileira nesses episdios, alm de marcar o incio do engajamento do Brasil nesse gnero de operao, serve tambm como referncia para mostrar a disposio do Pas de empreender atividades voltadas para a promoo e consolidao da paz. Mais de uma dcada depois, j sob a gide das Naes Unidas, o Brasil enviou o Capito-Tenente John Andersen Munro, da Marinha, o Capito Camaro Telles Ribeiro, da Aeronutica, e o Capito Herv Pedroso, do Exrcito, Grcia para servir na Delegao Brasileira da Comisso Especial das Naes Unidas para os Blcs (UNSCOB). A Comisso foi criada em 21/10/47 pela Resoluo 109(II) da Assemblia Geral para cooperar com
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O mediador brasileiro foi o Chanceler Afrnio de Mello Franco, que, mesmo aps ter renunciado pasta das Relaes Exteriores em dezembro de 1933, continuou exercendo esse papel at a soluo do litgio.
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as autoridades regionais no problema dos refugiados e monitorar a situao na fronteira entre a Grcia, em guerra civil, e a Albnia, a Bulgria e a Iugoslvia, pases que, segundo relatrio de uma Comisso de Investigao da ONU, estariam intervindo na guerra grega156. Tal Comisso de Investigao contou com a participao do General Anor Teixeira dos Santos e do Primeiro Secretrio Antnio Mendes Viana, ao passo que integraram a UNSCOB, alm dos militares acima citados, os Ministros Vasco Leito da Cunha e Silvio Rangel de Castro que foram, sucessivamente, os chefes da delegao brasileira Comisso Balcnica. A participao das Foras Armadas brasileiras deu-se nos anos de 1948-49, quando ento vista da precariedade da verba adequada o Ministrio da Guerra comunicou que no poderia mais ceder militares UNSCOB. Em termos de trabalho conjunto, trata-se do primeiro episdio onde interagiram, no terreno, os quadros do Itamaraty e das Foras Armadas, em prol da participao do Brasil em atividades conduzidas pelas Naes Unidas voltadas para a manuteno da paz e segurana internacionais. A UNSCOB possua as caractersticas prprias das misses de observao, exceo do fato de que seus integrantes eram considerados representantes de seus respectivos pases de origem, reportando-se diretamente Assemblia Geral e no ao SGNU. Em que pese no ter tido grande impacto sobre a evoluo da guerra civil grega, a UNSCOB estabeleceu precedente e gerou uma srie de ensinamentos, aproveitados pela ONU para definir as regras das misses de observao na Cachemira157 e na Palestina.
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Para maiores informaes, White (1993), pp. 216-217; Durch (1993), pp. 77-83; e James (1990), pp. 87-92. O Brasil foi consultado em 1949 sobre a possibilidade de cesso de militares para compor o Grupo de Observadores das Naes Unidas na ndia e no Paquisto (UNMOGIP), misso de paz que atua at hoje nas regies de Jammu e Cachemira. Na ocasio, o Ministrio da Guerra manifestou que, por falta de recursos financeiros, no estaria em condies de ceder pessoal s Naes Unidas.
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O BRASIL NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS O Brasil participou de 23 operaes de manuteno da paz e de duas misses civis das Naes Unidas desde 1957, alm da contribuio dada, nos anos 90, para compor os quadros de especialistas da Comisso Especial das Naes Unidas para a eliminao das armas de destruio em massa do Iraque (UNSCOM), que no considerada uma misso de paz propriamente dita, mas sim uma misso de desarmamento158. Diferentemente dos anos 60, quando a contribuio brasileira envolvia apenas a cesso de militares notadamente o envio de tropa para atuar no Egito (UNEF I) e a prestao de servios de apoio areo no Congo (ONUC) , nos anos 90 o aporte brasileiro ganhou novo impulso, visto que, alm da cesso de militares principalmente por intermdio do envio de tropas para servir em Angola (UNAVEM III159) e Moambique (ONUMOZ160) , colocou disposio da Organizao civis e policiais
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A UNSCOM encarrega-se da inspeo, superviso da destruio e monitoramento a longo prazo dos programas iraquianos de armas qumicas, biolgicas e de msseis de alcance superior a 150 quilmetros, de acordo com a Resoluo n 687 (1991), de 3/4/91. No apenas a UNSCOM, mas tambm a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) colaboram com o Conselho de Segurana para cumprir os objetivos previstos na Resoluo n 687 em relao neutralizao do arsenal de armas de destruio em massa do Iraque.
159 interessante lembrar que em maio de 1993, quando surgiram perspectivas promissoras para a cessao de hostilidades entre o Governo angolano e a UNITA, a ONU chegou a solicitar ao Brasil a mobilizao de uma brigada de infantaria. O Ministrio do Exrcito enviou ao Itamaraty, em 7/7/93, levantamento preliminar sobre o assunto. As hostilidades continuadas entre as partes em conflito no permitiram que a matria prosperasse. Em meados de 1995, aps a assinatura do Protocolo de Lusaca em novembro de 1994, o Brasil enviou um contingente integrado por um batalho de infantaria, uma companhia de engenharia e dois postos de sade avanados, para servir no eixo Vila Nova-CuitoChitembo-Andulo-Luena-Lumeje (tropa e postos de sade), no setor oriental de Angola, e em Calomboloca (engenharia), a leste de Luanda. 160
As consultas foram entabuladas em setembro de 1993 para o Brasil substituir o contingente italiano na ONUMOZ, mediante a cesso de um batalho de infantaria de 850 homens. No entanto, o contingente italiano s foi parcialmente repatriado em fins de 1993. Este fato e a evoluo favorvel do processo de paz levou o SGNU a reformular o pedido feito ao Brasil para que enviasse ento apenas uma companhia de infantaria de 170 homens, a fim de atuar na Zambsia, na regio central de Moambique.
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procedentes dos Trs Poderes e dos Estados/Distrito Federal, sem mencionar a cesso gratuita de 11 oficiais das Foras Armadas para servir no Departamento de Operaes de Paz das Naes Unidas. A contribuio oferecida pelo Brasil ONU pode ser ilustrada pela tabela abaixo que contm dados aproximados sobre as participaes brasileiras em operaes de manuteno da paz e misses civis da ONU, com breve descrio de sua natureza161. O levantamento deixa de relacionar o engajamento brasileiro na Grcia em 1948/49 (UNSCOB) e no programa iraquiano de desarmamento, em 1991-98 (UNSCOM). TABELA N 7
PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS DE 1957 a 19991
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A publicao The Blue Helmets das Naes Unidas assinala equivocadamente que militares brasileiros teriam participado da UNAMIR. Na realidade, o Brasil cedeu uma unidade mdica e observadores militares para servirem na UNOMUR. Ambas operaes cobriram o mesmo conflito: a UNAMIR dentro do territrio de Ruanda e a UNOMUR na fronteira entre Ruanda e Uganda, mas atuando apenas do lado ugandense da fronteira. Em 1993, a ONU subordinou a estrutura de comando da UNOMUR UNAMIR. Fora isso, cada uma das operaes continuou a ser regulada por mandato prprio com seus prprios quadros de pessoal. Maiores pormenores podem ser obtidos no doc. S/26488, de 24/9/93.
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Em 1995, os Exrcitos do Brasil e da Argentina decidiram promover a cooperao bilateral mediante um acordo pelo qual dois militares brasileiros passariam a ser incorporados no batalho argentino rm Chipre e dois militares argentinos no batalho brasileiro em Angola.
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Fonte: MRE. Os nmeros referem-se s vagas preenchidas por brasileiros. Durante o turno de servio, o voluntrio pode servir em mais de uma misso, preenchendo, nesse caso, mais de uma vaga. Os dados arrolados referem-se somente a pessoas cedidas por meio ou com o conhecimento do Governo brasileiro. No entanto, as Naes Unidas podem contratar cidados brasileiros, em bases temporrias, ou deslocar nacionais brasileiros que estejam servindo na Organizao como funcionrios internacionais.
Como se pode verificar da anlise da tabela n 7, a participao brasileira em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas pode ser dividida em dois grandes momentos: o perodo de 1957 a 1967, caracterizado pela participao em seis operaes, das quais se destaca a contribuio para a UNEF I, no Sinai e na Faixa de Gaza; e o perodo de 1989 at hoje, com participao mais variada, da qual se reala a contribuio para a UNAVEM III, em Angola. Esses dois perodos correspondem aos dois momentos de maior atividade da ONU no campo da manuteno da paz e da segurana internacionais: o auge
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das operaes de manuteno da paz clssicas e o perodo das operaes de manuteno da paz de segunda gerao. Em cada um desses grandes momentos, o Brasil tambm participou de operaes de manuteno da paz fora do mbito das Naes Unidas. No primeiro perodo, salienta-se a participao brasileira na Fora Interamericana de Paz na Repblica Dominicana em 1965-66. A interveno foi autorizada pelo X Reunio de Consultas dos Ministros das Relaes Exteriores das Repblicas Americanas, em 5/6/65, mediante a aprovao de resoluo pela qual se resolveu solicitar dos Governos dos Estados membros, que estejam em condies de faz-lo, o fornecimento OEA, dentro de suas possibilidades, de contingentes militares, navais, areos ou de polcia, com o fim de formar com eles uma Fora Interamericana que funcionar sob a autoridade desta Reunio de Consulta e se estabeleceu um Comando Unificado da OEA, a fim de assegurar uma ao coordenada e eficaz dos efetivos cedidos. A Fora foi composta por 22 mil homens dos EUA (a maioria dos quais j se encontrava no terreno), 1.450 do Brasil163 e 440 de outros pases (Costa Rica, Honduras, Nicargua e Paraguai). O comando geral tocou ao General Hugo Panasco Alvim at janeiro de 1966 e depois ao General lvaro Alves de Silva Braga. O contingente brasileiro, denominado de Destacamento Brasileiro de Fora Armada Interamericana, (FAIBRS) foi chefiado pelo General C. Meira Matos. A tropa brasileira foi repatriada entre 31/8 e 20/9/66, aps a realizao de eleies na Repblica Dominicana em 1/1/66 e a subseqente posse do Presidente J. Balaguer em 1/7/66. Os EUA mantiveram, contudo, um contingente de 12.500 homens na Repblica Dominicana. No perodo atual, cumpre ressaltar a bem-sucedida participao brasileira na MOMEP, Misso de Observadores Militares
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O efetivo total colocado disposio da Fora Interamericana de Paz pelo Brasil somou cerca de 3.000 homens, devido realizao de rodzios de tropa. Ver no anexo do livro o Decreto Legislativo n 38, de 20/5/65 e o Decreto n 56.308, de 21/5/65 que criaram a FAIBRS.
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na Cordilheira do Condor, regio em litgio entre Equador e Peru164. De 1995 a 1999, a MOMEP supervisionou a separao das foras equatorianas e peruanas, criou e monitorou uma zona desmilitarizada e instituiu medidas de fomento da confiana mtua. No campo diplomtico, o Brasil liderou as negociaes que resultaram na assinatura de um acordo de global e definitivo de paz entre o Equador e o Peru no Palcio Itamaraty, em Braslia, em 26/10/98. No campo militar, o Brasil exerceu a Coordenadoria-Geral da MOMEP durante todo o perodo em que a misso esteve desdobrada no terreno, alm de ter cedido observadores militares cerca de 20 oficiais das Foras Armadas em quatro anos e assumido os encargos da organizao do apoio logstico entre novembro de 1997 a maio de 1999 envolvendo cerca de 60 homens do Exrcito, quatro helicpteros do Exrcito e um avio da Fora Area Brasileira. O BRASIL NAS FORAS MULTINACIONAIS AUTORIZADAS PELAS NAES UNIDAS O Brasil no tem tradio em matria de participao em fora multinacionais autorizadas pelo Conselho de Segurana. Conforme assinalado nas notas que acompanham a Tabela n 6, o Governo Getlio Vargas apesar das presses polticas exercidas pelos Estados Unidos, respondeu negativamente consulta formulada pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, em junho de 1951, no sentido de que o Pas cedesse tropas para participar da Guerra da Coria. A participao brasileira cingiuse ao oferecimento gratuito de produtos at o valor de CR$ 50 milhes. Dcadas depois, sob o Governo Fernando Henrique Cardoso, o Brasil foi consultado, em 1996, sobre a possibilidade de incorporar militares combatentes Fora Multinacional para o Zaire (hoje,
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A MOMEP era integrada pelos quatro Pases Garantes do Protocolo do Rio de Janeiro de 1942 entre Equador e Peru: Brasil, Argentina, Chile e Estados Unidos da Amrica.
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Repblica Democrtica do Congo) no contexto de uma interveno humanitria para socorrer refugiados e deslocados internos que se viram apanhados em meio a uma guerra civil com ramificao internacionais. As Foras Armadas e o Itamaraty estudaram opes de engajamento, mas a Fora acabou no sendo mobilizada devido superao da situao de emergncia no Zaire. Em 1999, entretanto, o Brasil cedeu, com a autorizao do Congresso Nacional, peloto reforado de 50 Policiais do Exrcito armado e um oficial de Estado-Maior a fim de compor uma Fora Multinacional destinada a intervir em Timor Leste, o perodo de cesso foi estimado quatro meses ao custo de R$ 12.000,00. Tal interveno objetivava assegurar que fosse efetivamente implementada a vontade do povo timorense expressa na consulta popular realizada em 30/9/99 sobre o status do territrio. O pronunciamento popular, legitimado pelo comparecimento de 98,5% da populao votante, foi favorvel aos partidrios da independncia com 78,5% dos votos, contra 21,5% dos partidrios proposta de adoo de um regime de autonomia dentro da Indonsia. Logo aps o anncio do resultado das urnas a situao de segurana deteriorou-se rapidamente e gerou grave emergncia humanitria. As milcias pr-integracionistas lanaram onda de violncia contra a populao timorense, causando grande nmero de vtimas. Os dados eram imprecisos, mas calculava-se que grande nmero de timorenses tivessem sido assassinados e mais de 300.000 (de uma populao de 850.000 habitantes) teriam sido forados a deixar seus lares em setembro de 1999. Diante desses fatos, o Conselho de Segurana, com base no Captulo VII da Carta das Naes Unidas e com o consentimento da Indonsia, aprovou a Resoluo n 1264 (1999) pela qual os Estados membros foram autorizados a compor uma fora multinacional para intervir em Timor Leste e tomar todas as medidas necessrias para cumprir seu mandato. O objetivo era fazer cessar a violncia, proteger e apoiar a Misso das Naes Unidas no Timor Leste (UNAMET) e a facilitar as operaes de assistncia humanitria.
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No que tange mobilizao de Foras Multinacionais importante frizar que o pas interessado deve oferecer meios compatveis com as necessidades operacionais dessa fora, que so definidas por um comando unificado composto pelos pas participantes. Muitas variveis so levadas em conta, tais como a disponibilidade de meios de alta tecnologia (logstica, comunicaes), a capacidade de fornecer unidades especializadas onerosas (transporte e sade), a possibilidade de pronto emprego do contingente oferecido (algo influenciado pela localizao geogrfica do pas ofertante e pela sua capacidade de mobilizao de efetivos) e a existncia de exigncias legais (basicamente, se h a necessidade de consulta prvia ao Congresso). Nos termos da Resoluo n 1264 (1999), a Fora dever ser sucedida, assim que possvel, por operao de manuteno da paz destinada a ajudar as Naes Unidas a administrar o Timor Leste at a sua independncia. O Brasil dever tambm estar presente nessa misso de paz. Recorde-se que as diferenas entre as foras multinacionais autorizadas pela ONU e as operaes de manuteno da paz conduzidas pela ONU foram tratadas no Captulo III, no item relativo s Foras Multinacionais. Em suma, o Brasil no soma muita experincia em engajamentos em Foras Multinacionais, pois envolve bices de participao em razo das condicionantes financeiras e legais. Nas pesquisas realizadas para a confeco do livro, foram identificadas apenas trs ocasies em que o Brasil viu-se frente possibilidade de participar dessas Foras: no caso da Guerra da Coria o pedido foi declinado, o pedido foi declinado, no do Zaire a misso no prosperou e no do Timor Leste o Governo brasileiro enviou um contingente de Policiais do Exrcito. GRUPO DE TRABALHO INTERMINISTERIAL SOBRE OPERAES DE PAZ A ausncia de uma estrutura para acompanhar a evoluo das operaes de manuteno da paz no Governo Federal fez com que o
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Itamaraty, diante do aumento de militares brasileiros cedidos entre 1989 e 1992 para servir em operaes na Amrica Central, em Angola e na antiga Iugoslvia, coordenasse o estabelecimento de um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para tratar do assunto em maio de 1993. O GTI contou com a participao de representantes do Itamaraty, do Ministrio da Justia, das Foras Armadas e do Congresso Nacional e foi incumbido, entre outras tarefas, de examinar meios para: (i) aumentar a influncia do Brasil nos rgos das Naes Unidas que lidam com operaes de manuteno da paz, por intermdio da cesso de militares brasileiros ao Secretariado; (ii) tornar mais fluida a coordenao entre o Ministrio da Justia (na poca, responsvel pela indicao de policiais), as Foras Armadas e o Itamaraty no que tange designao de militares, assim como entre o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e o Itamaraty no que toca designao de observadores eleitorais; (iii) atualizar a legislao vigente relativa ao envio de contingentes armados ou desarmados de brasileiros ao exterior; (iv) aproveitar as oportunidades de cooperao bilateral que venham a ser identificadas no curso da implementao dos processos de paz; e (v) examinar os diferentes aspectos relacionados criao de um corpo de elite nas Foras Armadas, adestrado e equipado para atender aos pedidos de colaborao da ONU. Esse debate foi alimentado pelo prprio aumento dos pedidos feitos pelo Secretariado das Naes Unidas. O amplo leque de recursos humanos e equipamentos solicitados pela Organizao gerou a necessidade de instituir-se um sistema de mobilizao de quadros envolvendo os Trs Poderes e os Estados brasileiros, bem como de aumentar o engajamento do Itamaraty nos diferentes foros das Naes Unidas que tratam da matria. Os resultados do GTI so apresentados medida que forem analisados os vrios aspectos do envolvimento brasileiro em operaes de manuteno da paz da ONU.
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CESSO DE MILITARES BRASILEIROS EM OPERAES

DE MANUTENO DA PAZ
As deliberaes do GTI levaram as Foras Armadas a incorporarem definitivamente, entre suas funes, o atendimento a solicitaes de participao em misses de paz. O ento EMFA, em substituio ao Exrcito, passou a ser o ponto focal no Governo Federal para processar, em coordenao com o Itamaraty, os pedidos de cesso de observadores militares ou de tropas. No EMFA, o tema foi dividido entre duas subchefias, uma para cuidar do envio de observadores militares (a 2 Subchefia) e outra para tratar da cesso de tropas (a 3 Subchefia). No Ministrio do Exrcito, o tema ficou afeto 5 Subchefia do Estado-Maior; na Marinha, Subchefia de Logstica e Mobilizao e, subseqentemente, Subchefia de Estratgia do Estado Maior da Armada; e na Aeronutica, 1 Subchefia daquele Estado-Maior. Devido criao do Ministrio da Defesa, em junho de 1999, que levou extino do EMFA ajustes esto sendo realizados no sistema de mobilizao, planejamento e acompanhamento das operaes de paz por parte das Foras Armadas. Essa articulao institucional permitiu aprimorar o sistema brasileiro de participao nessas operaes, viabilizando a cesso de 4760 homens dos trs comandos militares no perodo de 1989-99, nos termos apresentados na tabela 8.
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TABELA N 8
NMERO DE MILITARES QUE PARTICIPOU DAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS DE 1989 A 1999
Fonte: MRE. Os nmeros referem-se s vagas preenchidas por brasileiros. Durante o turno de servio, o voluntrio pode servir em mais de uma misso, preenchendo, nesse caso, mais de uma vaga.
De 1989 a 1993, os voluntrios eram basicamente observadores militares. A partir de 1994 tropas tambm passaram a ser cedidas s operaes de manuteno da paz, exigindo um trabalho de coordenao e um constante acompanhamento dos militares no exterior, tarefas facilitadas pela estrutura organizacional que se foi consolidando aps as deliberaes do GTI em 1993. Entre outros benefcios, foram introduzidas rotinas e identificados pontos focais nas Foras Armadas e no Ministrio das Relaes Exteriores ajudando a superar as descontinuidades normalmente associadas ao rodzio peridico de seus quadros da tabela de pessoal. No tocante designao e ao preparo dos observadores militares, a seleo feita em regime de voluntariado e o adestramento corre por conta de cada Comando Militar. O DPKO elabora manuais especficos para cada operao, que so repassados s Foras Armadas
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por intermdio do Itamaraty. O Estado-Maior do Exrcito (EME) vem aperfeioando a realizao de estgios, com durao de cerca de trs semanas, em Braslia, para os voluntrios da Corporao que serviro como observadores militares ou oficiais de estado-maior. Os militares recebem treinamento mais especializado em processamento de dados e assistem a aulas de ingls, com nfase no jargo tcnico das operaes de manuteno da paz. Alm disso, so instrudos sobre as rotinas administrativas da ONU, bem como recebem informaes mais pormenorizadas sobre o pas anfitrio e as peculiaridades da misso. Esses cursos tm sido de grande utilidade para a preparao dos militares do Exrcito e poderiam ser estendidos para beneficiar tambm os voluntrios da Aeronutica e da Marinha. A experincia angariada pelo Exrcito tem possibilitado, at mesmo, que seus voluntrios recebam instruo por correspondncia, reduzindo custos e agilizando a preparao de seus efetivos para cumprirem misses de paz. No que tange mobilizao e ao preparo de militares para servirem em contingentes armados, o Exrcito buscou distribuir entre os diferentes comandos militares de rea (Sul, Sudeste, Leste, Planalto, Oeste, Nordeste e Amaznico) a oportunidade de indicar pessoal. Tal prtica permite, a um tempo, adestrar o maior nmero possvel de oficiais e soldados profissionais da corporao e manter elevado o moral da tropa, j que o processo de seleo aberto ao voluntariado e o preparo do contingente fica por conta do comando de rea escolhido, que treina seus integrantes com base nas diretrizes recebidas do Comando de Operaes Terrestres (COTER). O Exrcito no seleciona praas que estejam realizando apenas o servio militar obrigatrio de um ano. Aps a liberao dos recursos oramentrios, o prazo de constituio do contingente de 60 a 90 dias, de forma a permitir a reunio do material e suprimento necessrios, assim como a adoo das medidas administrativas de seleo de pessoal. Nesse perodo, o contingente realiza exerccios de adestramento especficos ao cenrio de atuao da tropa e promove a necessria adequao
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das unidades militares aos padres organizacionais da ONU. O prazo de mobilizao foi reduzido com a criao do Batalho de Ao Rpida, no bojo do programa de modernizao da fora terrestre. No caso da Marinha, compete Fora de Fuzileiros da Esquadra (EFE), com sede no Rio de Janeiro, sempre em regime de voluntariado, proporcionar quadros para os contingentes armados. Embora no sejam adestrados para participar especificamente dessas operaes, suas unidades treinam a execuo de aes caractersticas de operaes de manuteno da paz, tais como controle de reas, o patrulhamento e a guarda de instalaes, capacitando-as a integrar eventuais contingentes formados para colaborar com as Naes Unidas. O prazo de mobilizao tambm da ordem de 60 a 90 dias, contados a partir da liberao dos recursos oramentrios. oportuno assinalar que a Marinha tambm colabora com o transporte da tropa. No caso da Aeronutica, sua contribuio tem-se limitado cesso de observadores militares e oficiais de estado-maior, alm de prestar apoio logstico nossa tropa no exterior, mormente no campo do transporte areo. Nada impede, entretanto, que sua infantaria, adestrada para garantir instalaes da Fora Area, possa eventualmente integrar um contingente armado. Diante da necessidade de assegurar a prestao de apoio logstico e compor contingentes armados, envolvendo fraes de tropas do Exrcito e da Marinha, o EMFA hoje superado pelo Ministrio da Defesa e os Estados-Maiores dos comandos militares procuraram aprimorar a coordenao interna nesse campo. No mbito do ento EMFA, adotou-se a prtica de criar uma unidade de apoio para cada operao envolvendo o envio de tropa, o chamado Grupo de Apoio do EMFA (GRAPEMFA). At hoje, foram estabelecidas duas dessas unidades: a primeira, em 1993, destinada a apoiar a tropa brasileira na ONUMOZ em Moambique (o contingente deslocou-se, entretanto, somente em meados de 1994), e a segunda, em 1995,
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para apoiar a tropa que serviu na UNAVEM III em Angola. A experincia das Foras Armadas na gesto dos contingentes brasileiros nessas operaes foi muito til para identificar entraves administrativos e operacionais, levando, entre outros exemplos, adoo da Portaria n 3.796-SC/3 do EMFA, em 1996, para o enquadramento disciplinar dos integrantes da UNAVEM III, e elaborao de medidas preventivas, como a diretriz relativa ao plano de repatriamento do contingente brasileiro da UNAVEM III em caso de emergncia. Embora no integrasse formalmente os dois GRAPEMFA, o Itamaraty passou a ser convidado a participar de suas reunies. Essa interao permitiu consolidar canais de dilogo com as Foras Armadas e estabelecer um clima de confiana mtua, elementos indispensveis em atividades envolvendo situaes de risco. No que concerne parte financeira, vale salientar que, embora o custo de participao de observadores militares seja absorvido pelo prprio oramento das Foras Armadas, o envio de tropas oneroso, exigindo a aprovao pelo Congresso Nacional de crditos suplementares. Isso decorre da necessidade de aquisio de material e da ausncia de uma legislao especfica sobre a remunerao de militares que servem em operaes de manuteno da paz. Com efeito, no apenas a reduo do oramento militar nos ltimos anos tem resultado em uma crescente obsolescncia dos equipamentos das Foras Armadas, por falta de reposio ou manuteno165, mas tambm a inexistncia de uma legislao salarial apropriada faz com que os voluntrios selecionados ganhem os respectivos soldos e ajuda de custo, nos termos da Lei n 5.809, de 10/10/72, que dispe sobre a
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Skidmore, (1998). O professor Thomas Skidmore comenta no seu livro Uma Histria do Brasil que, entre outros fatores, a crise financeira vivida pelas Foras Armadas serve para ilustrar o declnio da influncia dos militares na vida pblica brasileira aps 1985. Por exemplo, na pgina 302, o autor observa que com exceo de um ano (1990), os militares assistiram entre 1985 e 1993 a uma diminuio de de sua cota. Claramente, o Brasil havia entrado numa nova era.
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retribuio e direitos do pessoal civil e militar em servio da Unio no exterior, e d outras providncias. A tropa que serviu na ONUMOZ custou R$ 29.504.612,00 (por cerca de 6 meses) e na UNAVEM III, R$ 236.647.332,00 (por aproximadamente 2 anos), perfazendo um total de R$ 266.151.944,00, recursos estes aprovados pelo Legislativo antes do desdobramento da tropa ou ao longo de sua permanncia no terreno. Desse total, R$ 102.086.435,00 cobriram despesas de pessoal e R$ 164.065.509,00 foram gastos na rubrica outras despesas correntes e capital. Os valores no utilizados foram restitudos ao Tesouro Nacional. Uma das preocupaes das Foras Armadas foi sempre a de prestar contas sobre as despesas incorridas, de modo a no dar margem a crticas ou suspeitas de malversao de fundos. O nus financeiro incorrido pelo Brasil nas misses de paz atenuado quando se tem presente o fato de que a manuteno dessa tropa e seu adestramento no Brasil implicaria, de qualquer modo, em despesas de custeio e que os recursos foram empregados mormente para adquirir equipamentos de empresas brasileiras, no havendo evaso de divisas. Recorde-se, ademais, que o custeio das operaes de manuteno da paz uma obrigao imposta a todos os Estados membros, conforme explicado no captulo I. Caso o Brasil no participe, em nvel adequado, a contribuio brasileira ser usada para reembolsar as despesas de terceiros pases. At o momento, cerca de US$ 36 milhes foram reembolsados at 1/7/99, mas ainda h recursos a serem recebidos, cujo pagamento est dependendo do equacionamento satisfatrio dos problemas financeiros por que passa a ONU. parte das iniciativas internas das Foras Armadas para mobilizao, preparo e assistncia dos contingentes brasileiros em operaes de manuteno da paz, foram adotadas medidas para melhor acompanhar a evoluo das operaes das quais o Brasil participava e defender os interesses nacionais. Assim, o Itamaraty e as Foras
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Armadas empenharam-se, nos ltimos anos, em incrementar a presena brasileira em diferentes atividades das operaes de manuteno da paz, especialmente na ocupao de postos-chave tanto no terreno como no DPKO, em Nova Iorque, o que ser analisado a seguir. PARTICIPAO DE OFICIAIS BRASILEIROS EM POSTOS DE CHEFIA NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS O GTI identificou a oportunidade de o Brasil vir a preencher cargos de chefia nas operaes de manuteno de paz como meio de resguardar os interesses das tropas a serem cedidas s Naes Unidas, assim como para motivar a oficialidade dos comandos militares no tratamento do assunto. A tabela, abaixo, relaciona o nome de alguns dos oficiais brasileiros que ocuparam cargos de chefias nas misses de paz da ONU.
TABELA N 9
NMERO DE MILITARES QUE PARTICIPOU DAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS DE 1989 A 1999
Fonte: publicao The Blue Helmets das Naes Unidas e MRE.
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A experincia acumulada pelo Brasil revela que a seleo de militares para cargos de chefia responde a critrios eminentemente polticos, num processo em que interagem, em graus distintos, interesses dos principais pases que contribuem com tropas, do Secretariado, das partes em conflito, dos pases vizinhos ao conflito e do pas convidado a fazer a cesso do oficial-general. Alm disso, o DPKO busca garantir certa proporcionalidade entre efetivos cedidos e os quadros de pessoal nos comandos regionais e no estado-maior da misso, mas isso no significa necessariamente que sero oferecidos ao pas que aporta nmero significativo de pessoal postos mais elevados na cadeia de comando. Em Angola, o Brasil indicou 43 militares para o estado-maior e os comandos regionais, mas apenas um pequeno nmero desses militares ocupou efetivamente cargos de chefia na UNAVEM III, apesar de o Pas ter sido, juntamente com a ndia, um dos principais contribuintes de tropa. Por outro lado, na Guatemala, em Moambique e na antiga Iugoslvia onde, em contraste, o Brasil teve engajamento menos expressivo, o Exrcito foi convidado a ceder um oficial-superior para ser o subcomandante da MINUGUA e dois oficiais-generais para ocuparem cargos de comando na ONUMOZ e na UNPROFOR. Em tese, a participao de militares brasileiros no planejamento das aes, mediante a assuno de cargos outros de direo, permitiria ajudar a adequar o emprego das tropas brasileiras sua real capacidade operacional, preservando o equipamento prprio nacional (por exemplo, atribuindo aos contingentes brasileiros tarefas de patrulhamento em zonas que contam com infra-estrutura fsica adequada estradas asfaltadas, menores ameaas de minas etc.) e reduzindo custos (favorecendo o desdobramento da tropa em locais de fcil acesso para a prestao de apoio logstico). Embora a capacidade de influncia do Brasil no processo de seleo seja limitada, importante que o Secretariado incorpore militares brasileiros aos estados-maiores e aos escales de maior
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responsabilidade dos comandos regionais das operaes de manuteno da paz de que o pas venha a participar, sobretudo quando envolver a cesso de tropas. De acordo com o Comando o Exrcito e o Ministrio da Defesa entidades sucessoras do Ministrio do Exrcito e do EMFA esta uma das principais lies do engajamento de tropas do Brasil na ONUMOZ em Moambique e na UNAVEM III em Angola. CESSO DE OFICIAIS BRASILEIROS PARA O DEPARTAMENTO DE OPERAES MANUTENO DA PAZ DO SECRETARIADO DAS NAES UNIDAS
DE
Diante da crescente presena do Brasil nas atividades de manuteno da paz das Naes Unidas, o GTI considerou, em 1993, que a cesso gratuita de oficiais para o DPKO, sem nus para a ONU, deveria ser explorada para tentar influenciar o planejamento e a execuo das diferentes operaes das Naes Unidas, bem como para velar pelos interesses das Foras Armadas no tocante ao processamento de pedidos de reembolso e de indenizao por morte e invalidez. Depois de vrias gestes, e credenciado ento pelo engajamento das tropas do Exrcito nas operaes de paz em Moambique (1994) e, subseqentemente, do Exrcito e da Marinha em Angola (1995-97), o Brasil foi formalmente convidado a integrar o DPKO em 1994. Para fins de registro, segue tabela contendo o nome e as funes exercidas pelos oficiais cedidos gratuitamente ao DPKO.
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TABELA N 10
OFICIAIS CEDIDOS GRATUITAMENTE AO DEPARTAMENTO DE OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DO SECRETARIADO DAS NAES UNIDAS1
Fonte: MRE.
1 Os militares cedidos podem ter exercido mais de uma funo no DPKO durante seu turno de servio.
Essa tabela mostra que os militares do Exrcito, da Marinha e da Aeronutica vm atuando em vrias unidades no DPKO. Como resultado, tiveram acesso a informaes sobre a montagem de misses de observao e foras de paz166 e puderam acelerar a tramitao interna dos pedidos de reembolso e de indenizaes. Em 30/6/98, o
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Em 9/1/98, o SGNU enviou misso tcnica a Serra Leoa, que incluiu o Major Marcelo Eschilleti Rodrigues. Em 2/12/96, misso tcnica foi despachada para a Guatemala, com a participao do Capito-de-Corveta Paulo Csar DImprio. Da mesma forma, o Major Roberto Rover Batista participou de misses tcnicas para coletar dados na Guatemala, em setembro de 1994, e no Haiti, em novembro de 1994.
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Brasil era o quinto maior contribuinte de pessoal cedido gratuitamente, com sete militares cedidos, aps os EUA (11), a Frana (10), a Itlia (9) e o Reino Unido (8). No entanto, tendo em vista a controvrsia em relao presena do pessoal cedido gratuitamente ao Secretariado da ONU nos ltimos anos, o SGNU decidiu, em 1998, que os militares cedidos servindo no DPKO teriam seus turnos de servio encerrados at fins de fevereiro de 1999, nos termos relatados nas pginas 112 a 114. Nesse contexto, importante o Brasil preservar alguma forma de representao no Departamento. Poder-se-ia, por exemplo, explorar melhor a oportunidade aberta para que os Estados membros indiquem possveis substitutos civis para serem contratados pelas Naes Unidas. De fato, tendo em conta o nvel de especializao exigido, o DPKO dever preencher a maioria de seus quadros com militares licenciados, da reserva ou que deixaram a carreira. Os candidatos submetidos pelas Foras Armadas em 1998 no foram aproveitados, mostrando a necessidade de se empreender gestes polticas em favor de militares brasileiros para serem contratados, algo que me parece esteja sendo feito por muitos outros pases interessados em colocar seus nacionais na estrutura do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz. Tais contratados, sobretudo os licenciados, poderiam ser instrudos a atentar no apenas para as questes de reembolsos e de indenizaes envolvendo brasileiros, mas tambm buscar informaes privilegiadas sobre a mobilizao de operaes de manuteno da paz, acompanhar as discusses internas sobre a evoluo dos conceitos de emprego da fora e informar, na medida do possvel, sobre a realizao de licitaes internacionais167.
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Com relao s concorrncias internacionais, a ONU adquiriu bens e servios da ordem de US$ 399 milhes em 1997 para viabilizar as operaes de manuteno da paz. Trata-se de um mercado pouco explorado pelas empresas brasileiras. To-somente a Norberto Odebrecht, em empreendimento conjunto com a Raytheon Service Company, venceu uma concorrncia realizada pela ONU no valor de US$ 40 milhes para prestar servios de logstica UNAVEM III em Angola.
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CESSO DE OBSERVADORES POLICIAIS PARA AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS O Grupo de Trabalho Interministerial sobre Operaes de Paz debruou-se sobre a questo dos observadores policiais, dada a complexidade dos problemas envolvidos para a cesso desse tipo de observador s misses de observao, foras de paz e misses civis. O Departamento de Operaes de Manuteno da Paz da ONU descartou a utilizao de policiais das Foras Armadas, por responderem apenas pelo policiamento militar, e de foras policiais que atuam em trajes civis, como a polcia federal. No entender do DPKO, os policiais colocados disposio das operaes de manuteno da paz exercem funes civis, mas, por integrarem estruturas militares, precisam estar fardados para serem facilmente identificados pelas partes em conflito, pelos demais integrantes da operao e pela populao local. Na medida em que dispem de quadros que atuam uniformizados, possuem adestramento militar e realizam policiamento ostensivo, as corporaes das Polcias Militares dos Estados e do Distrito Federal (DF) passaram a ser vistas como potenciais contribuintes de pessoal. Contatadas a respeito, as unidades federais mostraram receptividade idia de cederem pessoal para as misses de paz. O GTI verificou, em 1993, contudo, que no havia sido estabelecido na administrao pblica um sistema de acompanhamento compatvel com as necessidades emergentes. Era preciso indicar um rgo capaz de manter, em estreita coordenao com o Itamaraty, contato permanente com os Estados para tramitar pedidos de cesso, de substituio, de prorrogao ou de repatriao, alm de zelar pela parte disciplinar e de instruo. No mbito do GTI, os Ministrios da Justia, das Relaes Exteriores e do Exrcito acordaram em que a Inspetoria-Geral das
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Polcias Militares do Ministrio do Exrcito (IGPM) - hoje Comando do Exrcito - passaria a intermediar as consultas entre o Itamaraty e os Estados, tendo em vista que, pelo artigo 144,6 da Constituio, as Polcias Militares so foras auxiliares e reserva do Exrcito, e que, pelo Decreto n 88.777, de 30/9/83, o Estado-Maior do Exrcito est incumbido de exercer o controle e a coordenao das polcias militares168. Em contraste com a Secretaria de Segurana do Ministrio da Justia, a IGPM dispunha de pessoal e de canais de comunicao mais geis com as corporaes das unidades federais, podendo assumir os trabalhos de mobilizao e de monitoramento dos efetivos policiais colocados disposio das operaes de manuteno da paz. Durante as discusses sobre a participao brasileira no componente policial das operaes de manuteno da paz, foi tambm observado que dificilmente os Ministrios do Oramento e Gesto e da Fazenda empenhariam recursos financeiros da Unio para custear o envio dos policiais militares das unidades federais. O financiamento tinha de seguir o procedimento introduzido em 1991, pelo qual as unidades federais de origem dos policiais e no o Governo Federal arcavam com os soldos, enquanto as Naes Unidas, como de hbito, respondiam pelos custos de transporte e pelo pagamento de dirias. Essa prtica apresenta inconvenientes. Em primeiro lugar porque limita a capacidade de comprometimento do Brasil, j que a deciso de cesso cabe aos governadores. Em segundo lugar, porque as discrepncias de soldos entre policiais militares de diferentes Estados servindo nas misses de paz levaram bom nmero de voluntrios a recorrer Justia contra o Governo de seus Estados de origem e at mesmo contra o Governo Federal, na busca de compensaes financeiras.
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Esse decreto, alm de aprovar o Regulamento para as polcias militares e corpos de bombeiros, estabelece os princpios e as normas que devem reger a aplicao do DecretoLei n 667, de 2/7/69, modificado pelo Decreto-Lei n 1.406, de 24/6/75 e pelo DecretoLei n 2.010, de 12/1/83.
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Essa situao no impediu, entretanto, que o Governo Federal lograsse intermediar a mobilizao de 287 policiais militares em 22 Estados e no DF para participar de nove operaes de manuteno da paz e de uma misso civil no perodo de 1991 a 1999. TABELA N 11
NMERO E ORIGEM DOS POLICIAIS MILITARES BRASILEIROS NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ E NAS MISSES CIVIS DAS NAES UNIDAS
Fonte: MRE. Os nmeros referem-se s vagas preenchidas por brasileiros. Durante o turno de servio, o voluntrio pode servir em mais de uma misso, preenchendo nmero equivalente de vagas.
A IGPM foi desativada em 1998 passando o Comando de Operaes Terrestres a intermediar, desde ento, os contatos entre os Estados e o Governo Federal. A IGPM/COTER e o Itamaraty fizeram vrias tentativas infrutferas ao longo dos anos para agilizar o processo
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de envio de policiais militares mediante o estabelecimento de um banco de dados que conteria nomes de possveis voluntrios. A prpria carreira dos policiais, de grande mobilidade funcional, os custos envolvidos e o interesse dos governadores em examinar, sujeito a critrios polticos, os pedidos de cesso caso a caso tm impedido qualquer compromisso antecipado dos Estados. A IGPM/COTER em razo da falta de recursos e da sensibilidade do relacionamento entre o Exrcito e as polcias militares, no tem condies de interferir decisivamente no processo de seleo, limitando-se a instar os governos estaduais a respeitarem os requisitos das Naes Unidas, especialmente no tocante ao domnio da lngua de trabalho da misso, idade mnima de cesso e experincia profissional, e enviando-lhes manuais e outros documentos de instruo repassados pelo Itamaraty. No obstante o empenho da IGPM/COTER, a amplitude de poder das autoridades estaduais tem resultado na indicao de policiais militares nem sempre qualificados, alguns dos quais foram repatriados por motivos de indisciplina e falta de aptido para o trabalho no terreno. Nota-se tambm, nos ltimos anos, desinteresse crescente, por parte dos governadores, em colocar policiais militares disposio das Naes Unidas devido no s questo de remunerao, mas tambm carncia de quadros. No obstante esses bices, conviria ao Brasil manter alguma participao de policiais militares nas operaes de manuteno da paz, at porque existe, conforme assinalado nas pginas 145 e 146, tendncia de o componente policial vir a assumir papel crescente nas futuras misses de paz. Contudo, preciso estudar formas para aperfeioar a seleo e o preparo dos voluntrios a serem cedidos pelos Estados, de modo a evitar a sua repatriao por falta de domnio do idioma da misso (geralmente, o ingls) ou por conduta profissional inadequada. O Itamaraty poderia, por exemplo, incentivar a discusso em curso na PMDF sobre a oportunidade de criao de um ncleo de ensino sobre
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as operaes de manuteno da paz na Academia da Polcia Militar de Braslia. A PMDF a Corporao que cede mais oficiais s misses de paz, alguns dos quais tendo exercido cargos importantes no terreno, notadamente na UNPROFOR na antiga Iugoslvia e na ONUSAL em El Salvador. Nessa Corporao encontram-se, portanto, oficiais com larga experincia de campo e de estado-maior, cujo aproveitamento permitiria melhor capacitar os policiais militares brasileiros a atuarem nas misses de paz. O estabelecimento de um centro de treinamento de observadores policiais colocaria o Pas em linha com os pases que, como o Canad, a Espanha e os pases nrdicos, ministram cursos para policiais interessados em participar das operaes de manuteno da paz da ONU ou de outros organismos regionais. CESSO
DE PERITOS ELEITORAIS PARA AS OPERAES DE MANUTENO
DA PAZ DAS
NAES UNIDAS
O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) tambm participou dos trabalhos do GTI em 1993. Verificou-se, na ocasio, que o Brasil estava habilitado a ceder pessoal qualificado para todas as modalidades de cooperao eleitoral desenvolvidas pelas Naes Unidas. At o momento, o Governo brasileiro contribuiu com peritos eleitorais para cinco operaes de manuteno da paz, bem como para uma misso civil, razo pela qual importante abordar esse aspecto da participao brasileira. Trata-se da principal participao de civis brasileiros em tais operaes. O Itamaraty adotou a prtica de recorrer aos seus prprios quadros, assim como aos do TSE e do Congresso Nacional169. Diferentemente do pessoal do Itamaraty e do Congresso Nacional, requisitado de forma espordica, o TSE teve de adaptar sua estrutura
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O Congresso Nacional cedeu o professor Walter da Costa Porto para integrar o Tribunal da Justia Eleitoral em Moambique em 1994. O Itamaraty enviou, por sua vez, o Ministro Jos Antnio M. de Carvalho e Conselheiro Arnaldo C. DOliveira para supervisionar as eleies na frica do Sul em 1994 e os Secretrios Mrcio F. do Nascimento e Byron A. Santos, em Moambique em 1994.
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funcional para atender s solicitaes da ONU e da OEA. A limitao de seus quadros em Braslia levou o Gabinete do Presidente, juntamente com a Diviso de Recursos Humanos, a adotar a poltica de mobilizar funcionrios e tcnicos junto aos tribunais estaduais eleitorais, empreendendo uma iniciativa de mbito nacional. Regras internas foram estabelecidas com vistas a regulamentar a cesso de pessoal, que, no caso das Naes Unidas, tem envolvido, at o momento, o envio de peritos eleitorais para desempenhar funes como monitores ou observadores de pleitos supervisionados pela Organizao. Os monitores assinam contratos temporrios de prestao de servios com o Secretariado da ONU, enquanto os observadores no estabelecem qualquer vnculo trabalhista com a Organizao, recebendo apenas passagens de ida e volta, alm de fazerem jus a dirias de manuteno, cujo valor varia de acordo com as facilidades de hospedagem. O salrio, o seguro de sade e demais encargos legais correm por conta do rgo de origem. A tabela nmero 12 apresenta o nmero e a origem dos brasileiros que serviram como peritos eleitorais em operaes de manuteno da paz ou em misses civis das Naes Unidas.
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TABELA N 12
PARTICIPAO DE PERITOS ELEITORAIS BRASILEIROS EM OPERAES DE MANUTENO DA PAZ E DE VERIFICAO ELEITORAL DAS NAES UNIDAS
Fonte: MRE. procuradores, diplomatas e outros.
Em 1993, como resultado das deliberaes do Grupo de Trabalho Interministerial, o TSE relacionou 69 especialistas voluntrios, procedentes de variados Estados e do Distrito Federal (DF), para integrarem o cadastro geral da Diviso de Assistncia Eleitoral (DAE) das Naes Unidas. Os funcionrios cadastrados so colocados disposio das Naes Unidas mediante prvia autorizao do TSE e do Itamaraty, podendo ser convidados a supervisionar ou a ajudar na organizao de eleies no contexto de operaes de manuteno da paz e de misses civis, assim como a assinar contratos de trabalho com o Secretariado da Organizao para participarem de misses tcnicas de menor porte ou prestar servios de consultoria.
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Dependendo de suas necessidades, a ONU tem recorrido organizao Voluntrios das Naes Unidas para mobilizar peritos eleitorais. Essa entidade mantm bancos de dados com cidados interessados em prestar apoio s atividades das Naes Unidas no campo scio-econmico. O Governo Federal no pode responsabilizar-se pelas qualificaes dos cidados brasileiros que integram aquele banco de dados, pois seus nomes no foram processados por rgos governamentais. Na rea eleitoral, os nomes teriam que ser tramitados pelo TSE. comum que governos estrangeiros convidem, alm do Governo brasileiro, entidades e personalidades representativas da sociedade civil ou expoentes do Poder Legislativo e do Poder Judicirio para observarem os processos eleitorais realizados em seus pases. Tradicionalmente o Itamaraty s designa observadores governamentais para o acompanhamento de eleies no exterior, que compem misses mobilizadas e coordenadas por organismos multilaterais, o que no caso das Naes Unidas ocorre no contexto das operaes de manuteno da paz e das misses civis. Essa prtica tem evitado que o Brasil seja pressionado, mesmo que indiretamente, a atestar a lisura de pleitos, em gesto carregado de implicaes polticas. A posio brasileira de no-envolvimento, entretanto, no exclui que cidados brasileiros venham a colaborar a ttulo pessoal ou na qualidade de representantes de rgos no governamentais. A atuao do Brasil na vertente eleitoral das Naes Unidas foi diversificada de 1992 a 1994, quando acumulou vasta experincia internacional e logrou montar um sistema de mobilizao de pessoal para integrar misses no apenas da ONU, mas tambm da OEA e de outros organismos internacionais. Essa experincia foi posta em prtica em 1999 quando o TSE, em pouco tempo hbil, mobilizou uma ampla gama de voluntrios de seus quadros em Braslia e dos tribunais regionais para atender a pedido de cesso de peritos eleitorais para ajudar as Naes Unidas a preparar a consulta popular que foi realizada no Timor
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Leste em 30/8/99. O TSE relacionou cerca de 30 voluntrios, mas, diante da necessidade de a ONU respeitar o critrio de universalidade na composio de suas misses no total, 67 pases cederam peritos eleitorais para a UNAMET , somente 13 funcionrios puderam ser aproveitados, trs dos quais no puderam embarcar por motivos de fora maior. O episdio ps em evidncia tambm a seriedade do processo de seleo do TSE, envolvendo, por exemplo, provas escritas e orais de ingls para os potenciais candidatos. A cesso de pessoas desqualificadas, alm de prejudicar os trabalhos da ONU no terreno, repercute negativamente sobre a imagem do Brasil junto Organizao. Com a sua participao nessa vertente eleitoral, o Itamaraty conseguiu dar sustentao ao discurso brasileiro de valorizao do primado do Direito e da soluo pacfica das controvrsias sem comprometer o Brasil com opinies sobre a lisura dos processos eleitorais. Ao mesmo tempo, conferiu maior visibilidade domstica s aes de poltica externa, haja vista que a cesso de representantes dos Estados fez com que o tema extrapolasse o crculo da justia eleitoral, com cobertura na imprensa local de cada Estado, revelando o amplo efeito multiplicador da iniciativa conjunta do Ministrio das Relaes Exteriores e do Tribunal Superior Eleitoral. No momento, no cadastro da DAE constam voluntrios do Distrito Federal, da Bahia, do Esprito Santo, do Mato Grosso do Sul, do Maranho, de Minas Gerais, do Par, do Paran, de Pernambuco, do Piau, do Rio Grande do Sul, de So Paulo, de Santa Catarina e de Sergipe. Conviria estabelecer um procedimento para atualizar e enriquecer a lista dos voluntrios do TSE e dos tribunais eleitorais regionais constante do cadastro da DAE. verdade que a realizao de eleies organizadas e supervisionadas pela ONU est-se escasseando, mas h um grande nmero de programas de apoio eleitoral de menor envergadura sendo desenvolvido pela Organizao em favor de pases que precisam consolidar suas democracias, notadamente na
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frica, no Leste Europeu e no Cucaso170. Na ausncia de quadros, a DAE recorre aos nomes relacionados no seu banco de dados para preencher as necessidades de cooperao, sem nus para o Estado de cesso do pessoal. Em suma, pelos bons resultados colhidos interna e externamente, seria oportuno ao Brasil manter essa prtica de cesso de peritos eleitorais para misses conduzidas sob a gide das Naes Unidas ou por outros organismos regionais ou sub-regionais, bem como acolher, na medida do possvel, os pedidos de cesso do pessoal cadastrado no banco de dados da Diviso de Assistncia Eleitoral da ONU, para realizar misses de cooperao tcnica. QUESTES DE SEGURANA: MORTE E INVALIDEZ DE BRASILEIROS EM OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS Apesar de poucos brasileiros terem falecido em razo da participao em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, as fatalidades costumam ser veiculadas pela imprensa em tons emocionais, repercutindo fortemente junto opinio pblica e aos crculos polticos. Essa cobertura da imprensa pode afetar o apoio interno participao brasileira nessas operaes. Tal implicao fez com que o Governo sempre levasse em considerao os aspectos de segurana existentes no terreno quando da tomada de deciso de engajar-se em operaes de manuteno da paz. Dos 11.663 militares, policiais militares e civis que j participaram de operaes de manuteno da paz e de misses civis, ocorreram apenas 12 baixas fatais entre militares e policiais militares, a maioria em razo de acidentes. No entanto, no se deve descartar a possibilidade de que alguns poucos voluntrios tenham sido repatriados aps contrair doena, vindo a falecer no Brasil.
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No perodo de 1989-97, especialistas eleitorais das Naes Unidas foram destacados para atuar em mais de 70 Estados Membros. Para maiores informaes, ver os docs. Main Types of Assistance Activities and Member States Requests for Electoral Assistance to the United Nations System elaborados pela DAE.
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Os dados apresentados a seguir so uma tentativa de consolidao das informaes disponveis sobre baixas sofridas em misses de paz da ONU por voluntrios brasileiros. TABELA N 13
MILITARES E POLICIAIS BRASILEIROS FALECIDOS NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS
Fonte: DPKO, EMFA/MD, MRE
O Itamaraty tem tambm acionado o Secretariado da ONU a fim de obter o pagamento de indenizaes no apenas para os militares e policiais falecidos, mas tambm para os que sofreram ferimentos no desempenho de suas funes. Essa uma das reas de trabalho mais sensveis para o Itamaraty, diante da expectativa das Foras Armadas de que os interesses das famlias envolvidas sejam atendidos pela ONU. Os processos so geralmente morosos, mesmo para os casos de morte, obrigando a Misso do Brasil junto s Naes Unidas a efetuar repetidas gestes a fim de acelerar a tramitao dos pedidos encaminhados.
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Espera-se que essa lentido venha a ser superada com a aplicao da tabela nica de pagamento de compensaes financeiras aprovada em 1997 (vide pgina 119 e 120 para maiores explicaes). TABELA N 14
INDENIZAO POR MORTE OU INVALIDEZ DE BRASILEIROS EM OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS
Fonte: DPKO e MRE.
Os esforos internos so complementados pela insistncia do Brasil nos foros internacionais na assinatura prvia de um Acordo das Prerrogativas das Foras (SOFA) entre a ONU e o pas anfitrio antes do desdobramento de uma operao de manuteno da paz. Conforme visto nas pginas 88 e 89, o SOFA um instrumento que visa a regular os privilgios e as imunidades do pessoal militar, policial e civil das Naes Unidas, contendo dispositivos relativos questo de segurana. Alm das habituais garantias relativas liberdade de movimentao e inviolabilidade das instalaes da misso, o pas anfitrio assume o
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compromisso de velar pela integridade fsica do pessoal da ONU e de processar nacionais que cometam crimes contra os integrantes da misso de paz. Essas preocupaes constam da Conveno sobre a Segurana do Pessoal da ONU e do Pessoal Associado, que ainda carece de maior aceitabilidade universal171. Consciente, entretanto, das limitaes de qualquer acordo desse tipo em um ambiente voltil, caracterizado, muitas vezes, pela pulverizao da autoridade no terreno, o Brasil advoga igualmente a aplicao dos princpios do DIH nas operaes de manuteno da paz, mesmo que haja dvidas legais quanto aplicabilidade dessas normas ONU j que apenas Estados podem ser Partes-Contratantes dos Acordos de Genebra de 1949 e de seus Protocolos Adicionais de 1977172 e aos integrantes de operaes de manuteno da paz que no se enquadram perfeitamente na definio de no combatentes ou civis objeto dos instrumentos do DIH173. No obstante essas indefinies, o Brasil entende que as normas e princpios do DIH devem ser considerados aplicveis s misses de observao e foras de paz, cabendo aos pases que contribuem com tropa velar para que seus efetivos estejam cientes dos textos do DIH. Nesse sentido, o Governo brasileiro acolheu favoravelmente o boletim divulgado pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, em 10/8/99, sobre os princpios e as regras fundamentais do DIH que deveriam ser
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A Conveno est apensa Resoluo n 49/59 da AGNU. A Conveno, que entrou em vigor em 15/1/99, conta com 25 ratificaes e 43 assinaturas, de acordo com dados da ONU de junho de 1999. O Brasil assinou o diploma em 3/2/95 e seu texto est sendo apreciado pelo Congresso Nacional. Um conjunto de acordos compe o DIH, mas sua essncia consta das Convenes de Genebra de 1949 e de seus Protocolos Adicionais de 1977. Entre outras Convenes, h ainda: a Conveno sobre Bens Culturais de 1954; a Conveno sobre os Efeitos dos Conflitos no Meio Ambiente de 1976; a Conveno sobre Certas Armas Convencionais de 1980 e seus Protocolos Adicionais; e a Conveno sobre Minas Antipessoal de 1999. O Brasil ratificou os instrumentos do DIH e reconhe a competncia da Comisso de Verificao de Fatos constante do artigo 90 do Protocolo I de 1977. O professor Paulo Srgio Pinheiro, do Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo, um dos peritos da referida Comisso. Para maiores informaes, ver as publicaes do Comit Internacional da Cruz Vermelha sobre a Applicability of international humanitarian law to United Nations peace-keeping forces, de 1993, e os Simpsios Humanitarian Action and Peace-Keeping Operations, de 1994.
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observados em aes de imposio ou em caso de uso da fora em legtima defesa por operaes de manuteno da paz. Em que pese toda a preocupao normativa sobre o assunto, a segurana do pessoal das Naes Unidas depende muito da fora moral que seus integrantes exeram sobre os diferentes atores no terreno e dos cuidados com que o CSNU e o DPKO procedam no estabelecimento e no acompanhamento de uma operao de manuteno da paz. A permanncia de uma misso de paz no terreno ao mesmo tempo em que o CSNU determina a imposio de embargos, sanes econmicas e outras medidas coercitivas contra as partes em conflito poder resultar no aumento da insegurana de seus integrantes, caso a operao deixe de ser vista como imparcial. Diante disso, compete ao Itamaraty acompanhar atentamente a situao atravs de suas embaixadas e da Misso junto ONU, tendo em vista a necessidade de prestar contas aos meios polticos e opinio pblica, sobretudo quando vm tona episdios que geram apreenses domsticas quanto segurana dos voluntrios cedidos pelo Brasil s operaes de manuteno da paz, mesmo que no resultem em baixas. Em outros casos, a imprensa deu ampla cobertura aos episdios da tomada como refns de observadores militares brasileiros na antiga Iugoslvia em maio de 1995, e do cerceamento de movimento de um peloto da companhia brasileira sediado em Andulo em dezembro de 1995, que decorreram, em grande medida, de resolues ou decises adotadas pela ONU consideradas injustas ou parciais por uma das partes em conflito. LEGISLAO BRASILEIRA SOBRE AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ No bojo do atual processo de reestruturao das Foras Armadas, foram aprovados a Lei Complementar n 97, de 9/6/99 (que trata das modalidades de emprego dos meios militares) e o Decreto n 3080, de 10/6/99 (que dispe sobre a estrutura do Ministrio da Defesa) A emenda constitucional n 23, de 02/09/99 (que adapta a Constituio
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criao do Ministrio da Defesa). Essa legislao abordou expressamente a questo da participao de militares brasileiros em operaes de paz. Doravante, o Ministrio da Defesa responder pela instrumentalizao dos engajamentos de militares brasileiros nessas misses, em substituio ao EMFA, que foi extinto, cabendo ao Itamaraty assessorar o Presidente da Repblica quanto escolha dos cenrios de participao e fazer a interface necessria com as Naes Unidas sobre o assunto. Tais desdobramentos esto em linha com as prioridades definidas pela Poltica de Defesa Nacional, lanada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1996, na qual, entre suas diretrizes, consta a participao do Brasil em operaes de manuteno da paz, de acordo com os interesses nacionais. As normas aprovadas so bem mais precisas do que o texto da Lei n 2.953, de 17/11/56, que se refere a qualquer envio de fora armada ao exterior em tempo de paz174. Com efeito, a Lei Complementar faz meno ao emprego das Foras Armadas em operaes de paz art. 15 e de sua subordinao operacional ao Ministrio da Defesa arts. 11 e 15(II) , ao passo que o Decreto discorre sobre as diferentes unidades do Ministrio da Defesa que se responsabilizaro pelo tratamento do assunto: O Estado-Maior de Defesa, que ser assessorado pelas Subchefia de Operaes, Logstica e Inteligncia arts. 8, 11, 12 e 13 e a Secretaria Poltico-Estratgica e de Assuntos Internacionais, que ser assessorada pelo Departamento de Assuntos Internacionais art. 18. No entanto, a legislao que entrou em vigor deixa de examinar a matria em profundidade, fazendo com que normas adicionais tenham de ser aprovadas para cobrir as deficincias observadas na prtica. Entre outros aspectos, a questo da realizao de licitaes e a alocao de recursos no oramento das Foras Armadas precisariam ser tratadas. A Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do
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Ver no Anexo deste livro os textos integrais da Lei n 2.953, de 17/11/56, da Lei Complementar n 97, de 9/6/99, e do Decreto n 3080, de 10/6/99.
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Conselho de Governo (CREDEN) poderia ser um dos canais empregados para aprimorar a legislao existente, por ter entre seus objetivos formular polticas, estabelecer diretrizes, aprovar e acompanhar as operaes de paz175. Diante dessa limitao, a Lei n 2.953, de 17/11/56, continua a ser a nica norma no direito interno que regulamenta efetivamente o envio de tropas brasileiras ao exterior em tempo de paz. Tal lei o condiciona autorizao do Congresso Nacional. No h lei que discipline o envio de observadores militares, policiais e civis (pessoal desarmado) para operaes de manuteno da paz. O Governo chegou a encaminhar, em 27/12/93, projeto de lei sobre a remessa de tropa ao exterior, luz das deliberaes ocorridas no Grupo Interministerial sobre Operaes de Paz. A experincia colhida na administrao do dia-a-dia dos contingentes armados brasileiros que serviram na ONUMOZ em Moambique, em 1994, e na UNAVEM III em Angola, em 1995/97, logo revelou, entretanto, que seus termos estavam defasados. Diante das omisses verificadas, o Itamaraty sugeriu a retirada do projeto de lei n 4.380/94 do Legislativo, algo que acabou se realizando somente em fins de 1998. interessante acompanhar os diferentes passos percorridos pelo projeto de lei n 4.380 at a sua retirada definitiva em 1998, uma vez que novos esforos tero de ser empreendidos para completar a legislao adotada em 1999. Em agosto de 1994, a Comisso de Relaes Exteriores 176 (CRE) hoje extinta acolheu o projeto com duas emendas, uma das quais sujeitaria anuncia prvia do Congresso a designao de qualquer observador militar e policial. Subseqentemente, o projeto de lei foi encaminhado Comisso de Defesa Nacional
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O CREDEN foi criado pelos Decretos n 1.895, de 6/5/96, e n 2009, de 19/9/96, cujos textos esto reproduzidos no Anexo deste livro. Na Cmara dos Deputados, a Comisso de Relaes Exteriores e a Comisso de Defesa Nacional foram extintas em fins de 1996 para dar lugar criao da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDENE) Resoluo n 15/96, de 12/12/96.
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(CDN) igualmente extinta , que o rejeitou em outubro de 1995, e Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR). Nessa instncia, o relator da matria, Deputado Jairo Carneiro, emitiu parecer, em outubro de 1997, considerando inconstitucional o projeto apresentado pelo Executivo. A CDN e o relator da CCJR alegam que o envio de tropas armadas para o cumprimento de misses de paz patrocinadas por organismos internacionais dispensa a consulta prvia ao Legislativo, visto que a Constituio de 1988 no havia previsto essa competncia para o Congresso e que o Brasil, ao ratificar a Carta das Naes Unidas, havia assumido a obrigao de aceitar e executar as decises do CSNU, luz do art. 25 de sua Carta. Em razo desse dispositivo da Carta, o Congresso j teria aprovado antecipadamente qualquer ato determinado pelo CSNU. Tal interpretao, porm, desconsidera a existncia da Lei n 2.953, de 17/11/56, que, de acordo com as Consultorias Jurdicas das Foras Armadas e do Itamaraty consultadas na poca, no foi revogada por lei posterior ou por dispositivo constitucional, alm de no tocar nos casos dos voluntrios desarmados, cuja situao deveria ser preferivelmente regulamentada por lei. Com base nessa lei, o Executivo solicitou autorizaes no apenas para enviar tropas ao Egito (Faixa de Gaza e Sinai), em 1956, Repblica Dominicana, em 1965, a Moambique, em 1994, a Angola, em 1994 e 1996, e a Timor Leste, em 1999, mas tambm para participar com tropas do exerccio militar combinado Operao Cruzeiro do Sul, em 1996 e 1998, e para enviar uma fora armada para colaborar com os trabalhos da Misso de Observadores Militares Equador-Peru (MOMEP), em 1998177.
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Os Decretos Legislativos foram: n 61/56 (UNEF I); n 38/65 (OEA/JID Repblica Dominicana); n 15/94 (ONUMOZ); n 31/94 (UNAVEM); n 70/96 (Renovao na UNAVEM III); n 97/96 (Operao Cruzeiro do Sul, binio 1996-97); n 66/98 (Operao Cruzeiro do Sul, binio 1998-99); e n 88/98 (Misso de Observadores Militares EquadorPeru) e n 5/99 (Fora Muntinacional para o Timor Leste). Os textos dos decretos legislativos constam do Anexo deste livro.
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Outro fator a ser levado em considerao que o Brasil incorre em despesas para mobilizar, equipar e manter seus contingentes no exterior, algo que vai muito alm da obrigao de pagar contribuies devidas ONU por fora do art. 19 de sua Carta. O Pas no est, de modo algum, obrigado a enviar tropas, razo pela qual esses gastos no so impostos pela ONU, mas decorrem de uma deciso de Estado. Tendo em vista que o envio de tropas traduz-se em encargos gravosos para a Unio, que no gozam de autorizao prvia, o Congresso ter que se pronunciar, pelo menos, sobre os crditos suplementares necessrios para custear tal envio. Alm do projeto de lei preparado pelo Executivo em 1993, dois outros projetos de lei e uma emenda constitucional tambm foram elaborados sobre o assunto. Os projetos de lei foram apresentados pelo ento Senador Itamar Franco (projeto de lei n 184), em 1982, e pelo Deputado Joo Fagundes (projeto de lei n 4.843), em 1994. O projeto de emenda constitucional foi introduzido pelo Deputado Jos Genono, em 1997. Nos trs projetos era reforado o controle do Legislativo no tocante ao envio de tropas para integrar operaes de paz de organizaes internacionais das quais o Brasil fosse membro, mostrando que, em caso de omisso, uma lei adicional, regulamentando a Lei Complementar n 97, de 1999, poderia ser aprovada pelo Congresso. Esses projetos de lei e a proposta de emenda constitucional, que acabaram no prosperando, continham os seguintes dispositivos: - artigo 1 do projeto de lei 184/82 estipulava que: A participao das Foras Armadas em qualquer operao internacional, isoladamente, em conjunto com foras de outros pases ou integrando fora multinacional, ser precedida de autorizao legislativa.; - artigo 2 do projeto de lei 4.843/94 dispunha que: Antes de aceitar os pedidos de que trata o artigo 1 [... pedido de envio de
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fraes das Foras Armadas para participar de misso de paz...], as condies que se espera encontrar no exterior e as razes que o Poder Executivo julgue adequadas para aceitar tal pedido devero, circunstanciadamente, ser submetidas ao Congresso Nacional que as aceitar ou no, terminativamente. - A proposta de emenda constitucional n 498, de 1997, propunha ampliar as atribuies do Congresso Nacional previstas no art. 49. De acordo com o exposto, seria da competncia do Legislativo autorizar o envio de foras militares para o exterior e acompanhar a execuo dos programas e projetos relacionados defesa nacional, alm de advogar o trmino da subordinao das Polcias Militares estaduais ao ento Ministrio do Exrcito mediante a supresso da expresso foras auxiliares no texto do inciso 6 do art. 144 da Constituio Federal. Convm assinalar que o Regimento Interno da Cmara dos Deputados previu, em seu artigo 151(1), alnea a, que as proposies sobre declarao de guerra, celebrao de paz, ou remessa de foras brasileiras para o exterior teriam tramitao urgente naquele foro178. O Regimento Interno do Senado limita-se, entretanto, a assinalar, em seu artigo 103, que a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional dever emitir parecer sobre assuntos referentes Organizao das Naes Unidas e entidades internacionais de qualquer natureza, no havendo, conseqentemente, uma norma no Senado que discipline a apreciao do tema. Em suma, at o momento, o Governo tem partido da premissa de que o envio de observadores militares, policiais e civis no requer a aprovao legislativa, por no se tratar de fora armada e no implicar encargos financeiros adicionais. No entanto, a participao de tropas brasileiras est disciplinada pela Lei n 2.953, de 17/11/56, segundo a qual qualquer envio de fora armada depende da autorizao do
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Resoluo da Cmara dos Deputados n 19, de 1989.
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Congresso Nacional. A Lei Complementar n 97, de 9/6/99, teve o mrito de introduzir as operaes de paz no ordenamento jurdico nacional, mas no elaborou normas especficas sobre o assunto. Cabe, alm disso, ao Legislativo aprovar a liberao de crditos suplementares para o custeio dos contingentes armados, uma vez que o setor econmico-financeiro do Governo no vem aceitando a sugesto de incluso de uma rubrica no oramento das Foras Armadas para cobrir os gastos envolvidos e condiciona o exame da matria a uma manifestao prvia do Congresso. Ambas as solicitaes so encaminhadas ao Congresso via Presidncia da Repblica. No primeiro caso, o pedido pode ser elaborado pelo Itamaraty, em conjunto com as Foras Armadas, ao passo que no segundo, deve ser preparado pelo Ministrio do Oramento e Gesto. Esse procedimento faz com que o Congresso seja ouvido duas vezes, restringindo a capacidade do Brasil de participar em misses de paz no mbito da ONU ou fora dele, por causa da morosidade do processo decisrio interno. Com vistas a melhor capacitar o Brasil a responder s consultas formuladas pelas Naes Unidas sobre a cesso de pessoal e equipamentos, seria recomendvel que o Executivo e o Legislativo estabelecessem um sistema de co-responsabilidade, diante da sensibilidade da matria e da eventual necessidade de aprovao de crditos suplementares para viabilizar a participao brasileira nessas operaes. No se trata de compartilhar custos polticos, mas sim de dar transparncia e sustentao poltica a essas iniciativas, em um momento em que, cada vez mais, setores da sociedade brasileira passam a se interessar por temas internacionais. No intuito de criar um canal fluido de comunicao com o Congresso, o Itamaraty adotou a prtica, sobretudo no perodo de 1993-96, de enviar mensagens do Presidente da Repblica s duas Casas Legislativas, relatando a evoluo da participao dos contingentes armados e desarmados brasileiros nas operaes de manuteno da paz, independentemente de qualquer dispositivo normativo. Essa transparncia nas aes adotadas pelo
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Governo sublinha a disposio do Executivo de manter o Legislativo atualizado sobre as iniciativas nessa rea, algo valorizado pelos parlamentares quando a imprensa passa a cobrir determinadas situaes delicadas envolvendo nossos contingentes. PARTICIPAO DO BRASIL NOS ESFOROS DE CRIAO DE UMA CAPACIDADE DE REAO RPIDA NAS NAES UNIDAS O Governo brasileiro ope-se s propostas de criao de uma fora permanente ou semipermanente que ficaria sob o controle operacional e poltico das Naes Unidas, como foi proposto, em linhas gerais, pelo ento Secretrio-Geral Boutros-Ghali no relatrio Uma Agenda para a Paz (cujo pargrafo 44 trata das chamadas unidades de imposio da paz), de 17/6/92, e no Suplemento de Uma Agenda para a Paz (cujo pargrafo 44 trata da denominada fora de reao rpida), de 3/1/95. Outros exemplos de iniciativas voltadas para estabelecer alguma forma de capacidade coercitiva permanente para as Naes Unidas so as sugestes apresentadas por Sir Brian Urquhart, em 1993, de criao de um exrcito de voluntrios sob a guarda da Organizao (Voluntary Individually-Recruited UN Force)179 e as idias introduzidas pelo governo holands, em 1995, de constituir uma Brigada de Interveno Rpida (UN Rapid Deployment Brigade)180. Alm das implicaes oramentrias e das dificuldades de comando, uma fora permanente dessa natureza poderia ser manipulada pelo CSNU em favor dos interesses de grandes potncias, colocando em risco a vida de seus integrantes sem que os pases contribuintes tivessem controle sobre seu emprego. Desde que ressalvada, porm, a estrita observncia do princpio do consentimento prvio das partes, o Brasil favorvel a que as Naes Unidas desenvolvam capacidade
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Urquhart, (1994), p. 102 e Roberts (1995), pp. 52-55. Naes Unidas, (1995), doc. A/49/886-S/1995/276.
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de reao rpida, tendo em vista a necessidade de reduzir-se o tempo entre a criao de uma operao de manuteno da paz pelo CSNU e seu total desdobramento no terreno. Essa lentido operacional pode ensejar o recrudescimento do conflito, acarretando a necessidade de revises nos mandatos e comprometendo a eficcia da misso. interessante recapitular, nesse contexto, a participao do Brasil no sistema de pronto emprego (Stand-By Arrangements) e nas iniciativas destinadas a aprimorar a capacidade de reao rpida das Naes Unidas fora do mbito da ONU. Convm tambm recordar o envolvimento do Brasil nas discusses realizadas no Grupo Informal dos Amigos do Desdobramento Rpido (Friends of Rapid Deployment), que tem por objetivo identificar meios para aperfeioar os mecanismos de manuteno da paz das Naes Unidas, com destaque para o estabelecimento do Quartel-General de Misso Rapidamente Desdobrvel. PARTICIPAO DO BRASIL NO SISTEMA DE PRONTO EMPREGO DAS NAES UNIDAS Embora j em 1991 o EMFA hoje, extinto com a criao do Ministrio da Defesa fosse consultado sobre a possibilidade de cesso de homens e equipamentos s Naes Unidas, a participao do Brasil no sistema de pronto emprego da ONU, chamado de StandBy Arrangements (vide pginas 141 a 148), ganhou impulso somente em 1993 aps a criao do Grupo de Trabalho Interministerial sobre Operaes de Paz. O Itamaraty enviou avisos aos Ministros Militares e da Justia encaminhando a documentao elaborada pela equipe especial convocada pelo Departamento de Operaes de Manuteno da Paz. Os Tenentes-Coronis Alberto Nieto (Argentina) e Jean-Robert Hinse (Canad), membros da equipe especial do DPKO, visitaram o Brasil a fim de expor s Foras Armadas o modelo de pronto emprego em desenvolvimento para as Naes Unidas, cujas caractersticas tinham
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evoludo do conceito de foras de pronto emprego (Stand-By Forces) para o de arranjos de pronto emprego (Stand-By Arrangements). Essas informaes serviram para orientar a apreciao do tema pela Foras Armadas, bem como para subsidiar as discusses do GTI. No entanto, os debates permaneceram inconclusivos. O Exrcito e a Marinha chegaram a indicar ao EMFA, em fins de 1993, os seus efetivos que poderiam ser cadastrados na ONU181, mas as exigncias internas para liberao de recursos e de anuncia prvia do Legislativo para o emprego de tropas no exterior eram incompatveis com os prazos de mobilizao propostos pelo DPKO: at 7 dias, at 14 dias e at 30 dias, dependendo do tipo de unidade. Diante desse cenrio, o Governo brasileiro limitou-se a manifestar s Naes Unidas, em 1994, seu interesse em integrar o sistema de pronto emprego, comprometendo-se a indicar posteriormente as unidades e os recursos que colocaria sob a gide da Organizao. O assunto ficou em compasso de espera at 1997, quando o DPKO, ao rever seus prazos de mobilizao at 30 dias; entre 30 e 60 dias; entre 60 e 90 dias; mais de 90 dias , deu novo alento s discusses. Dispunha-se agora de mais tempo para obter os recursos financeiros e a autorizao do Congresso, ao mesmo tempo em que o Exrcito, principal fora envolvida nas operaes de manuteno da paz, tinha implementado seu projeto de criao do Batalho de Ao Rpida182. Essa fora poderia ser cadastrada como uma unidade de pronto emprego junto ao DPKO, fazendo com que
No caso do Exrcito, tratava-se de um batalho de infantaria com observadores militares. No caso da Marinha, de um Grupamento Operativo de Fuzileiros Navais, escalo batalho, da ordem de at 850 homens.
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O Batalho de Infantaria Motorizado sediado em So Leopoldo foi indicado para ser a unidade de pronto emprego do Exrcito, sendo treinado para participar de operaes de manuteno da paz e, mesmo, de assistncia humanitria. O Batalho foi organizado com um Comando e Estado-Maior e seis Companhias, sendo uma Companhia de Comando e Apoio, uma Companhia de Servios e quatro Companhias de Fuzileiros (uma delas mecanizada), perfazendo um efetivo de 796 homens.
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as especificaes das capacidades e das quantidades volumtricas (isto , dados referentes ao espao ocupado pelo material para fins de transporte), etapas que precedem assinatura do memorando de entendimento com a ONU, pudessem ser obtidas facilmente. Em 9/12/97, realizou-se reunio no ento EMFA para retomar as deliberaes sobre a matria. Acordou-se que o Itamaraty reconvocaria o Grupo de Trabalho Interministerial sobre Operaes de Paz imediatamente aps as Foras Armadas terem completado os trabalhos de composio do contingente que poderia ser oferecido s Naes Unidas. Esse modelo abrangeria o quantitativo de pessoal, material e equipamentos, permitindo ao Governo brasileiro atender s etapas relativas capacitao e ao quantitativo volumtrico do sistema de pronto emprego. Em julho de 1998, o Itamaraty recebeu os dados sobre as capacidades oferecidas pelas Foras Armadas. Essas capacidades dimensionam a contribuio efetiva que cada comando militar estava disposto a fazer, pelo menos no ano passado, ao sistema de pronto emprego das Naes Unidas: (i) um batalho de infantaria do Corpo de Fuzileiros Navais, constitudo de uma companhia de comando e servios, duas companhias de fuzileiros navais motorizadas e uma companhia de fuzileiros navais mecanizada, com efetivo total de 823 militares; (ii) um batalho de infantaria do Exrcito, constitudo de uma companhia de comando e apoio, trs companhias de fuzileiros motorizadas e uma companhia de fuzileiros mecanizada, com efetivo total de 850 militares; (iii) uma companhia de engenharia do Exrcito, constituda de um peloto de comando e servio, um peloto de manuteno e suprimento de gua, um peloto de engenharia de construo, um peloto de engenharia de pontes e um peloto de engenharia de combate, com efetivo total de 200 militares; (iv) uma clnica mdica para o comando da misso do Corpo de Sade da Marinha, com efetivo total de 20 militares; (v) um posto de sade avanado do Exrcito, com efetivo total de 20 militares; (vi) 20 oficiais do Exrcito para servirem no quartel-general de misso rapidamente desdobrvel ou no Estado-Maior de Operaes de Manuteno da Paz; (vii) 20 observadores militares do
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Exrcito; (viii) 15 observadores militares da Marinha; (ix) 7 oficiais da Marinha para atuarem no quartel-general de misso rapidamente desdobrvel ou no Estado-Maior de Operaes de Manuteno da Paz; (x) 3 observadores militares daAeronutica; e (xi) dois oficiais daAeronutica para exercerem funes no quartel-general de misso rapidamente desdobrvel ou no Estado-Maior de Operaes de Manuteno da Paz. As Foras Armadas esto agora empenhadas em fornecer os dados volumtricos, mediante o preenchimento do documento chamado planning data sheet, para fins de encaminhamento ao DPKO. Esse engajamento crescente representa a evoluo natural da participao dos Estados membros no sistema de pronto emprego at a celebrao de um memorando de entendimento com a ONU. bices remanescentes de ordem legal e oramentria no impedem o Brasil de ir galgando etapas no nvel de seu compromisso com o sistema de pronto emprego das Naes Unidas. Na vertente oramentria, poderse-ia estudar a incluso de crditos contingenciados no Oramento da Unio. Os recursos seriam liberados pelo Presidente da Repblica no momento em que fosse decidido o envio de tropa para uma operao. Na vertente legal, caberia avaliar a possibilidade de assinar o memorando de entendimento, ad referendum do Congresso Nacional, cuja aprovao subseqente pelo Legislativo poderia ser interpretada como autorizao para o envio de fora armada ao exterior nos nveis arrolados. Eventuais ajustes introduzidos pelos parlamentares nos nveis de engajamento das Foras Armadas poderiam ser objeto de negociaes posteriores com a ONU, j que o DPKO tambm est interessado em contar com o Brasil no seu banco de dados. PROPOSTA DE APRIMORAMENTO DO SISTEMA DE PRONTO EMPREGO FORA DO MBITO DAS NAES UNIDAS Diferentes modalidades para aprimorar o sistema de pronto emprego vm sendo desenvolvidas por pases interessados, com maior
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ou menor grau de xito, entre as quais, so de especial interesse para o Brasil, a Brigada de Pronto Emprego (SHIRBRIG), a Fora IberoAmericana de Paz e a Fora Lusfona de Paz, cujas principais caractersticas foram descritas no captulo III, Quanto SHIRBRIG (a nica iniciativa fora do mbito do DPKO capaz de incrementar efetivamente a capacidade das Naes Unidas no campo da manuteno da paz), a participao brasileira se afigura difcil nas atuais circunstncias. Como se recorda, tem como requisito principal o deslocamento de recursos humanos e materiais no prazo mximo de 30 dias. No entanto, conforme assinalado pelo Exrcito, o prazo de tramitao interna dos pedidos de cesso gira em torno de trs meses, em razo da necessidade de aprovao legislativa e da alocao de recursos pela rea econmico-financeira do Governo. Outrossim, h ainda a necessidade de mais 60 a 90 dias para adquirir equipamentos e mobilizar a tropa. Tendo em vista que, at o momento, o Brasil no tem condies de preencher esse requisito, nunca chegou a ser discutido o eventual interesse brasileiro em vir a integrar, no futuro, a SHIRBRIG, nem o Brasil pronunciou-se sobre o assunto nos foros internacionais. As demais iniciativas, de cunho restrito a determinado agrupamento de pases, no chegaram a prosperar. No entanto, seu desdobramento envolveu gestes em diferentes nveis junto ao Governo brasileiro, com o Itamaraty tendo agido para evitar a gerao de expectativas que pudessem ser frustradas ou a adoo de medidas incompatveis com a poltica externa do Pas. Embora a proposta da Fora Lusfona de Paz talvez no venha mais baila, pelo menos nos moldes originais, os Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOPs) parecem interessados em enquadrar alguma forma de cooperao militar no mbito da CPLP, diante da iniciativa aprovada durante a II Reunio dos Ministros da Defesa dos PALOPs e de Portugal, realizada em maio de 1999, de submeter considerao da CPLP a idia de criao de uma Comisso Interestatal de Defesa. Por ser uma entidade fundamentada
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precipuamente na identidade lingstica, o Brasil nutre muitas reservas quanto convenincia da incorporao de uma vertente militar naquela Comunidade, e enquanto persistir a regra do consenso para a tomada de decises naquele foro, ser necessria a obteno da anuncia de todos os seus membros para implementar qualquer medida no prevista originalmente nos seus estatutos. Tendo em mente o que vem sendo praticado pelos Estados Unidos, pela Frana e pelo Reino Unido na frica, pode-se inferir que a cooperao militar pretendida pelos PALOPs, se vier a prosperar, inclinar-se-ia mais para o adestramento de tropas do que para compor unidades militares integradas a serem oferecidas ONU. Cumpre assinalar, alis, que nenhum pas africano de lngua portuguesa manifestou interesse em aderir ao sistema de pronto emprego e que apenas quatro pases latino-americanos, alm do Brasil, se mostraram dispostos, at julho de 1999, a participar do sistema de pronto emprego da ONU (Argentina, Bolvia, Guatemala e Uruguai). Antecipa-se, portanto, dificuldades operacionais para a implementao de qualquer fora de pronto emprego envolvendo os pases latinoamericanos e os pases de lngua portuguesa da frica que tenha por base esse sistema. Nem mesmo Espanha e Portugal assinaram memorandos de entendimento com a Organizao, regulando sua participao no sistema de pronto emprego. Como j foi visto nos pginas 150 a 157, a SHIRBRIG uma iniciativa que vem ganhando maturidade, reflexo de trabalho de coordenao iniciado em 1994, ao passo que a Fora IberoAmericana de Paz e a Fora Lusfona de Paz parecem mais ferramentas para estreitar o relacionamento bilateral no campo militar do que mecanismos voltados para reforar a capacidade de reao rpida da ONU. margem dessas consideraes polticas, o Brasil enfrenta, nos trs casos, condicionantes de ordem legal e oramentria que tornam difcil especificar os prazos de desdobramento de tropas e, portanto, inviabilizam qualquer engajamento no momento.
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PARTICIPAO NO GRUPO DE AMIGOS DO DESDOBRAMENTO RPIDO E NO QUARTEL-GENERAL DE MISSO RAPIDAMENTE DESDOBRVEL O Brasil tem participado dos trabalhos do grupo informal de pases que contribuem com tropas, conhecido como Amigos do Desdobramento Rpido 183, que, como visto no captulo III, tem por propsito ajudar as Naes Unidas a desenvolver uma capacidade de reao rpida. O Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Luiz Felipe Lampreia, participou da II reunio ministerial daquele foro, margem da 52 AGNU, dando incio a participao brasileira em setembro de 1996. O Brasil tem defendido que o grupo deve, a um tempo, dar maior divulgao a seus trabalhos e assegurar que todos os seus participantes estejam em condies de contribuir efetivamente com suas idias nas deliberaes. O objetivo evitar que apenas um ncleo de pases, geralmente membros da OTAN, venha a preparar propostas de trabalho e de cursos de ao. No obstante reconhecer a utilidade desse grupo e de participar de suas reunies, o Brasil continua a entender que o Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz o foro por excelncia para discutir todos os aspectos afetos s foras de paz e s misses de observao. O Brasil favorece, especificamente, o estabelecimento do quartel-general de misso rapidamente desdobrvel (RDMHQ), principal proposta discutida no mbito do Grupo de Amigos do Desdobramento Rpido, desde 1995, para aprimorar a capacidade de reao da ONU em situaes de crise. Com a criao da Unidade do RDMHQ no Departamento de Operaes de Manuteno da Paz, em julho de 1996, o Secretariado iniciou consultas com os Estados membros sobre a mobilizao de pessoal para preencher os quadros do quartel-general, que poderiam totalizar 61 voluntrios. O ncleo do
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O Grupo era composto por 25 pases em 1997: Brasil, Alemanha, Argentina, Austrlia, Bangladesh, Chile, Dinamarca, Egito, Finlndia, Indonsia, Irlanda, Jamaica, Japo, Jordnia, Malsia, Nicargua, Nova Zelndia, Noruega, Pases Baixos, Polnia, Repblica da Coria, Senegal, Sucia, Ucrnia e Zmbia.
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quartel-general j estaria preenchido, mas nada impede que, no futuro, o Pas venha a participar da iniciativa, visto que o seu desenvolvimento prev ainda o estabelecimento de um nvel de apoio intermedirio de at 29 militares que ficariam sediados no DPKO exercendo outras atividades idia, agora, algo perfurada com a repatriao dos militares on loan do DPKO, conforme visto no subitem 4.3.2 supra e de um grupo integrado por outros 24 militares que permaneceriam nos pases de origem prontos para serem deslocados imediatamente aps a criao de uma operao pelo CSNU. foroso reconhecer, contudo, que a implementao Quartel-General viu-se prejudicada com o regresso que dos militares cedidos gratuitamente ao DPKO. Estes iriam constituir a base do quatro pessoal do DRMHO (Vide pginas 112 a 114). Diferentemente do sistema de pronto emprego, pressupe-se que os oficiais cedidos para o Estado-Maior estaro sempre disposio do DPKO, que poder convoc-los independentemente de consulta aos Estados de origem. Tal fato no deve inibir a participao do Brasil no RDMHQ, uma vez que a idia central que o Quartel-General venha a atuar em situaes em que haja consentimento das partes e respeito aos princpios de imparcialidade e no-uso da fora, teses esposadas pelo Brasil. Alm disso, os seus integrantes no estaro diretamente envolvidos nas operaes propriamente de manuteno da paz, por se dedicarem apenas rea de planejamento, o que reduz o risco de vida dos oficiais cedidos e eventuais questionamentos sobre os aspectos legais da cesso. Ainda que privilegie o Comit Especial, o Brasil no deveria deixar de participar liminarmente do Grupo de Amigos do Desdobramento Rpido ou de seminrios, cursos e outros eventos que tratem dos aspectos das operaes de manuteno da paz. Tais grupos ou reunies tendem a desenvolver propostas que podero vir a ser absorvidas posteriormente pela estrutura do DPKO, a exemplo da RDMHQ, que o Secretrio-Geral estabeleceu com base na Resoluo
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50/30, por entender que se tratava de um aprimoramento do sistema de pronto emprego. O Brasil deveria continuar trabalhando pelo estabelecimento, sem desvirtuamentos, do quartel-general, e abordar outros temas operacionais vinculados s operaes de manuteno da paz de especial interesse para as Foras Armadas, tais como o custo do transporte interno dos contribuintes de tropa e outros temas logsticos. APRIMORAMENTO DA CAPACIDADE DOS PASES AFRICANOS NA REA
DE OPERAES DE MANUTENO DA PAZ
O Conselheiro Militar do Secretrio-Geral da ONU, Generalde-Brigada Franklin Van Kappen, comentou, margem da 52a AGNU, que o Brasil deveria estender sua participao a outros pases africanos que no fossem somente os de lngua portuguesa. Essa ampliao de rea de engajamento responderia aos crticos que, segundo Van Kappen, se estariam referindo ao Brasil como os novos portugueses, com conotaes neocolonialistas. Tal afirmao, somada s freqentes comparaes com outros pases da Amrica do Sul (Argentina e Uruguai), parece ter por objetivo induzir o Governo brasileiro a aumentar sua participao nas operaes de manuteno da paz, notadamente com tropas. O envolvimento do Brasil na frica mostra, contudo, que o Governo no tem deixado de participar de iniciativas realizadas fora do mbito dos PALOPs, sempre em consonncia com seus interesses e possibilidades. Nos anos 90, o Brasil autorizou a transferncia temporria de observadores militares servindo na UNAVEM II em Angola para atuar na UNOMIL na Libria, enviou peritos eleitorais UNOMSA e cedeu observadores militares e equipe mdica UNOMUR. No tocante ao preparo de contigentes africanos, o Brasil teve mais contatos com as iniciativas norte-americana (ACRI) e francesa (RECAMP), cujos detalhes foram apresentados nas pginas 180 a 185. Em agosto de 1997, foi realizada reunio no Itamaraty com
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delegao dos EUA, chefiada pelo Embaixador Marshall McCallie, Coordenador Especial da ACRI, com a presena de representantes das Foras Armadas e da ento Secretaria de Assuntos Estratgicos. O chefe da delegao brasileira, Embaixador Ivan Cannabrava, Subsecretrio-Geral de Assuntos Polticos (SGAP), afirmou que o assunto interessa ao Governo brasileiro, assim como qualquer iniciativa que conte com a aprovao africana. Enfatizou, na ocasio, a importncia de que os interesses africanos, especialmente da OUA e da SADC, sejam levados em considerao, o que, segundo o Embaixador McCallie, estaria sendo feito. O Brasil participou das duas reunies do Grupo de Apoio a ser estabelecido em Nova Iorque (APSG). Tendo em vista que o adestramento visava, sobretudo, a preparar soldados de infantaria, o Exrcito colocou-se disposio para examinar a possibilidade de prestar cooperao, luz das condies financeiras e das modalidades de treinamento requeridas. Posteriormente, durante as consultas polticas realizadas em janeiro de 1998 entre Brasil e Frana, em Braslia, o Governo francs estendeu convite ao Governo brasileiro para enviar observadores realizao do exerccio Guidimakha 1998, em uma regio remota do Senegal. Foram designados dois oficiais, um do Exrcito e outro da Marinha. Os militares brasileiros no participaram da fase de planejamento nem da fase de avaliao das lies aprendidas, limitando-se a assistir os desdobramentos dos contingentes no terreno. Em termos operacionais, a impresso deixada foi a de que o exerccio realizado assemelha-se Operao Cruzeiro do Sul, exerccio militar de simulao de operaes de manuteno da paz que envolve, desde 1996, os Exrcitos do Brasil, Argentina, Uruguai (desde 1997) e Paraguai (desde 1998). O Brasil dever ser convidado a participar do segundo exerccio denominado de Gabon-2000, a ser realizado em janeiro de 2000 no Gabo. A participao de militares brasileiros em tais exerccios permite auferir as diferentes tticas de emprego existentes entre as Foras Armadas brasileira e francesa no campo das operaes de paz.
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Em que pese ao aumento, nos anos 90, das situaes de conflito e de emergncias humanitrias no continente africano, o Governo brasileiro no est em condies, por ora, de oferecer uma contribuio significativa nessa rea, por razes oramentrias e operacionais. No entanto, uma linha de ao plausvel poderia ser a assinatura de acordosquadro de cooperao militar com pases selecionados (para troca de informaes, deslocamento de misses de engenharia, ampliao do intercmbio de bolsistas nas instituies militares recprocas etc.). Esses acordos poderiam conter clusula sobre a cooperao na rea de treinamento para operaes de manuteno da paz. Isso realaria a disposio do Pas em contribuir para o aprimoramento da capacidade de reao rpida africana, sem comprometer-se, contudo, com sua implementao imediata, haja vista a carncia de recursos financeiros existente no momento. Esse gesto poltico ressaltaria o real engajamento do Brasil no processo em curso e traduziria em aes concretas, ainda que maturadas a mdio e longo prazos, as manifestaes do Pas em favor da melhor capacitao dos pases africanos em operaes de manuteno da paz. REPERCUSSO NA IMPRENSA NACIONAL DA PARTICIPAO BRASILEIRA EM OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS A poltica externa est se tornando, cada vez mais, tema de interesse da imprensa nacional. Com a retomada da prtica de o Brasil ceder tropas para participar das operaes de manuteno da paz, em 1994, o Itamaraty buscou meios para dar maior divulgao s aes do Governo Federal nesse campo. Nos episdios dos falecimentos do sargento da Polcia Militar de Minas Gerais, Adilson Barbosa, em outubro de 1992 em Angola, e do capito da Brigada Militar do Rio Grande do Sul, Edemur Wagner, em julho de 1993 em El Salvador, a mdia escrita e televisiva noticiou esses acontecimentos de forma descontinuada e fragmentada. Na medida em que a cesso de tropas
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envolvia maiores riscos de segurana e maiores recursos oramentrios, era imperioso dar a maior transparncia possvel s aes governamentais que estavam sendo adotadas para enviar contingente militar armado a Moambique (ONUMOZ) e preparar o terreno para a eventual participao do Brasil em Angola (UNAVEM III). Em 1994, alguns jornais de So Paulo e do Rio Grande do Sul mostraram disposio de dar cobertura partida dos contingentes do Brasil. O envio de jornalistas e fotgrafos ao terreno das operaes era, entretanto, considerado investimento de custo elevado, j que passagens e dirias tinham de ser cobertas pelas empresas interessadas. O gargalo operacional foi superado com o uso dos vos de suprimento das tropas para levar convidados de empresas de comunicao. A frmula aventada era o nico meio de proporcionar aos periodistas acesso s tropas na frica em condies de segurana. Tanto as embaixadas como a Misso do Brasil junto s Naes Unidas foram acionadas para facilitar a obteno das autorizaes necessrias. Os jornalistas tiveram acesso desimpedido aos integrantes do contingente brasileiro e puderam participar de suas operaes dirias de patrulhamento e manter contatos com a populao civil da regio supervisionada pelo Brasil. A cobertura da mdia centrou sua ateno na colaborao prestada pelas Foras Armadas em favor da paz e da segurana internacionais, enaltecendo a iniciativa do Governo Federal, embora no deixassem de registrar que o aumento do soldo era um dos incentivos que mais atraam os voluntrios para servir na ONUMOZ e na UNAVEM III184. O EMFA hoje extinto com a criao do Ministrio da Defesa passou ento a considerar recomendvel o envio de
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De acordo com os dados da DNU foram visitadas a ONUMOZ (Jornal do Brasil, O Globo, Folha de So Paulo, Zero Hora, Gazeta Mercantil, Manchete, Isto, alm de uma equipe do programa Documento Especial do SBT; a UNAVEM III (Jornal do Brasil, O Globo, Folha de So Paulo, Zero Hora, Correio Braziliense, Manchete, Isto, Playboy, alm de uma equipe de televiso da Manchete) e a UNPROFOR (equipe do programa Globo Reprter da Rede Globo).
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representantes da mdia s sedes das misses brasileiras e concluiu pela convenincia de realizar um programa com a Radiobrs para divulgar notcias sobre a participao de tropas brasileiras nessas operaes. Como resultado desse esforo, hoje melhor a interao entre o Itamaraty e os rgos de imprensa quando do surgimento de situaes mais complicadas, tais como a tomada de refns na Bsnia-Herzegovina e na Guatemala, em maio e julho de 1995 respectivamente, o suposto cerco a tropas brasileiras sediadas em Andulo, em Angola, em dezembro de 1995 e o falecimento do cabo Aladarque dos Santos, em Vila Nova, em Angola, em maio de 1997. Na medida em que os meios de comunicao de massa so importantes instrumentos de persuaso, preciso estar em condies de esclarecer determinadas situaes que ocorrem no terreno, j que elas costumam atrair ampla publicidade, criando condies para uma explorao desencontrada pela mdia escrita e televisiva se os episdios no forem adequadamente esclarecidos ou tratados nas devidas propores. Trata-se de evitar que as notcias sejam apresentadas em cores alarmantes ao pblico brasileiro e influenciem, de forma inapropriada, o processo decisrio sobre o envio de contingentes brasileiros s misses de paz. importante, ademais, mostrar que o Itamaraty tem domnio do assunto e que est tomando todas as medidas necessrias para acompanhar o andamento da situao. Na maioria dos casos de seqestro ou de tomada de refns de brasileiros, no h ameaa a sua integridade fsica, uma vez que as foras detentoras da autoridade local geralmente solicitam aos observadores militares, policiais e civis da ONU que permaneam nos seus alojamentos ou nas instalaes da misso at serem autorizados a voltarem a suas atividades normais. Alm disso, so fatos isolados, que no devem ser entendidos como ameaa integridade fsica dos demais membros da misso de paz, os episdios de banditismo como aquele que vitimou o cabo da Marinha Aladarque Santos em Vila Nova.
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Todas essas situaes preocupam o Itamaraty, sobretudo as que implicam o cerceamento da liberdade de movimento, j que, dependendo das razes que motivaram tal deciso pelas partes em conflito, os voluntrios brasileiros podero deparar-se com cenrios de crescente instabilidade e ameaa a sua segurana. Todavia, no se deve antecipar a evoluo dos fatos, tendo em mente que a opinio pblica no Brasil associa os termos seqestro e refm a atos de muita violncia. H evidentemente casos de perigo mais imediato, como a tomada de refns da ONU por militantes bsnios-srvios para serem usados como escudos humanos contra ataques areos da OTAN na Bsnia-Herzegovina cerca de 400 observadores militares, um dos quais o capito do Exrcito Harley Alves, cujas fotos, mostrando-o acorrentado, foram amplamente divulgadas pelo imprensa nacional e internacional. Nesses e em outros casos, o Itamaraty procura fornecer dados confiveis, com base nas informaes enviadas pelas embaixadas ou pela Misso do Brasil junto s Naes Unidas. certo que a deciso poltica de participar das operaes de manuteno da paz, sempre sujeita a algum risco, no pode ser ditada pelo receio do Governo eventual reao da opinio pblica brasileira ante possveis acidentes envolvendo nossas tropas e nossos observadores. O Governo deve, entretanto, fomentar complementarmente, junto opinio pblica, maior conscincia sobre todas as possveis implicaes e conseqncias deste tipo de engajamento, divulgando informaes adequadas e tempestivas. Poder-se-ia mesmo adotar uma poltica de sensibilizao dos formadores de opinio, por meio de artigos publicados em peridicos especializados, o que j tem sido feito nos ltimos anos nas revistas Poltica Externa (USP/Editora Paz e Terra), Humanidades (UnB), Parcerias Estratgicas (Centro de Estudos Estratgicos/SAE), Tecnologia e Defesa e Fora Area. Essas publicaes oferecem canal de dilogo para que o Itamaraty mostre o que faz o Governo nesse campo de poltica externa.
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PARTICIPAO DO BRASIL EM ATIVIDADES DE CONSOLIDAO DA PAZ essencial que as medidas de manuteno da paz sejam acompanhadas de medidas de consolidao da paz, de modo a evitar a retomada dos conflitos, recuperar a economia e garantir a governabilidade democrtica do pas anfitrio. A normalizao da vida poltica, a insero dos desmobilizados na sociedade civil, o reassentamento dos refugiados e de deslocados internos, a retomada da produo e a reconciliao nacional so metas que s sero alcanadas no contexto da gerao de empregos, de recuperao da infra-estrutura fsica, de adestramento das foras policiais e militares, de reaproveitamento das terras arveis e de reorganizao da estrutura do Estado. Em sintonia com essa preocupao de buscar consolidar a paz, o Brasil tem prestado ajuda ao pas anfitrio por canais bilaterais e multilaterais. Entre outras reas de colaborao, o MRE tem prestado assistncia nos setores de formao de quadros militares e policiais e nos trabalhos de remoo de minas. Tal exerccio tem ultrapassado a esfera do Poder Executivo, passando a envolver as unidades federais na cesso de policiais especializados. Arrolam-se, guisa de ilustrao, algumas das modalidades de cooperao desenvolvidas em parceria com o Itamaraty, no perodo de 1993-99, ainda que nem todas as iniciativas tenham decorrido de operaes de manuteno da paz da ONU: - O Exrcito e a Marinha vm participando da Misso de Assistncia para a Remoo de Minas na Amrica Central (MARMINCA) desde sua criao em 1993. Essa misso faz parte do Programa de Assistncia Remoo de Minas na Amrica Central (PADCA), criado pela OEA, em 1991, a pedido dos pases da regio afetados por minas. A Junta Interamericana de Defesa (JID) coordena as atividades operacionais da equipe internacional, que, em junho de
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1999, era composta por 28 militares cedidos por Brasil (10)185, Argentina (4), Colmbia (5), El Salvador (3), Guatemala (2) e Venezuela (4). Tradicionalmente o maior contingente da MARMINCA brasileiro e seus integrantes so cedidos sem nus. Os oficiais brasileiros atuam em quatro pases no momento: Costa Rica, Guatemala, Honduras e Nicargua. - O Exrcito vem designando, desde 1995, dois tenentescoronis para servirem como instrutores no Centro de Estudos Militares do Estado-Maior da Defesa Nacional da Guatemala, dois tenentescoronis para atuarem como instrutores na Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito de El Salvador e um tenente-coronel para servir na Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito de Honduras. O Exrcito, alm de pagar os soldos, arca com os custos de viagem dos militares brasileiros. - As Polcias Militares do Distrito Federal, em 1995 e, posteriormente, em 1999, e a da Bahia, entre 1996 e 1998, colocaram disposio da Academia Nacional de Segurana Pblica de El Salvador (ANSP) oficiais e suboficiais para atuarem como instrutores e como consultores. Os policiais militares brasileiros, com qualificaes na rea de ensino, participaram da formao dos membros da nova polcia nacional civil de segurana pblica de El Salvador, nos termos do Acordo de Paz assinado em 1992 entre o Governo salvadorenho e a guerrilha. A cooperao oferecida exorbitou os limites da ANSP em 1998, quando um tenente-coronel da Polcia Militar da Bahia foi contratado para prestar servios de consultoria destinados a criar o futuro Instituto Centro-Americano de Estudos Superiores de Polcia (ICESPO), em So Salvador. Policiais salvadorenhos j estiveram
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O Capito-de-Corveta Rui Xavier da Silva foi vtima, em 16/5/97, da exploso de uma mina antipessoal na fronteira de Honduras com a Nicargua. O oficial foi operado nos EUA e, subseqentemente, repatriado para o Brasil.
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estagiando na Academia de Polcia da Bahia e na Universidade Federal da Bahia em 1997. - O Exrcito cedeu, em novembro de 1997, o major mdico Derli da Silva Gouvea para servir durante um ano na Escola Tcnica de Ao contra Minas de Angola, no mbito do projeto de apoio ao Programa Nacional de Desenvolvimento de Capacidades nas Atividades de Remoo de Minas financiado pelo Escritrio das Naes Unidas para Acompanhamento de Projetos (United Nations Office for Project Services-UNOPS). O Exrcito respondeu pelo pagamento do soldo e pelas despesas de transporte, hospedagem e alimentao. No campo da cooperao voltada para a consolidao da paz, merecem especial registro as negociaes realizadas em 1997 para o estabelecimento de uma Misso de Cooperao Militar em Angola. A origem da iniciativa remonta visita realizada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso a Angola, em novembro de 1996. Na ocasio, o senhor Presidente da Repblica, em atendimento solicitao do Presidente Jos Eduardo dos Santos, manifestou a disposio brasileira de manter uma companhia de engenharia reforada naquele pas, aps a retirada da UNAVEM III, de modo a colaborar efetivamente para a reconstruo nacional angolana. A misso militar seria composta por pessoal e material mobilizados pelo Ministrio do Exrcito agora Comando do Exrcito e contaria com um escritrio de ligao, uma companhia de engenharia e um destacamento de sade. Tal deciso foi adotada na reunio de coordenao interministerial realizada em maro de 1997 para discutir aspectos polticos, legais e oramentrios relativos iniciativa presidencial. Em colaborao com o Exrcito, o Itamaraty redigiu projeto de acordo para criar e regulamentar a presena dessa misso em Angola, que foi subseqentemente negociado com o Governo angolano. Os recursos necessrios para custear a misso foram estimados em R$
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38.125.207,00 por um ano. importante ter em mente que a implementao da iniciativa depende, em um primeiro momento, da assinatura do acordo e posterior aprovao legislativa. Apenas aps a sua ratificao, a obteno de autorizao legislativa para o envio de tropas e a liberao dos recursos necessrios que a misso poderia ser enviada, sempre tendo em vista a situao prevalecente no terreno. As aes empreendidas revelam o potencial de cooperao existente nesse campo para ser explorado em benefcio do estreitamento das relaes bilaterais. Em Angola, o engajamento de militares brasileiros em iniciativas de consolidao da paz ajuda a projetar imagem positiva do Brasil nesse pas, situado em regio prioritria para a poltica externa brasileira e dotado de condies naturais que permitem antever perspectivas promissoras de desenvolvimento. Na Amrica Central, onde uma presena maior do Pas condicionada por limitaes econmico-financeiras, pela falta de transporte e pelos desequilbrios da oferta exportvel de bens e servios, as aberturas criadas na rea de consolidao da paz ajudam a dinamizar esse relacionamento. No entanto, preciso estar atento para o fato de que a oferta de cooperao centrada no campo militar poderia talvez dar um vezo excessivamente militarista s relaes bilaterais, ante a pouca densidade dos vnculos em outras reas de cooperao. Em outras palavras, conviria que o Brasil buscasse sempre manter, aps a retirada das operaes de manuteno da paz, presena proporcional s potencialidades do relacionamento bilateral. importante levar em conta que os grandes pases doadores de equipamentos e recursos financeiros, dentre os quais o Brasil no se inclui, capitalizam menos simpatia e reconhecimento do que os que mantm homens no campo, como o Brasil. Resta saber at que ponto o Itamaraty deseja centrar suas relaes bilaterais na vertente militar e examinar qual a capacidade de comprometimento das Foras Armadas e das corporaes policiais
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estaduais de prestar cooperao diante da carncia de recursos oramentrios e das exigncias de capacitao tcnica. A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E AS OPERAES DE MANUTENO
DA PAZ
A poltica do Governo brasileiro com relao s operaes de manuteno da paz no se limita participao com tropas, observadores militares, policiais e civis. O Brasil participa tambm ativamente dessas discusses em diversos foros, sobretudo no Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz da Assemblia Geral das Naes Unidas. Embora tivesse participado de seus trabalhos desde 1965, o Brasil optou por se retirar do Comit Especial em 1977, j que no vinha participando das operaes de manuteno da paz desde o trmino da UNEF I na Faixa de Gaza e no Sinai em 1967. Com a retomada do engajamento brasileiro nos anos 90, o Itamaraty voltou a participar do Comit Especial, inicialmente na qualidade de membro observador e, a partir de 1997, como membro pleno, graas aprovao da Resoluo 51/135 da AGNU, em dezembro de 1996. Nesse foro, a poltica externa brasileira para as operaes de manuteno da paz tem-se pautado, entre outras, pelas seguintes linhas: - O Brasil considera que as operaes de manuteno da paz so um instrumento til para ajudar na soluo pacfica das controvrsias. As operaes de manuteno da paz podem ajudar a promover negociaes poltico-diplomticas, mas no as substituem. - Apesar de sua grande utilidade, as operaes de manuteno da paz no so uma panacia para qualquer tipo de situao, como bem ensinaram as experincias na Somlia, em Ruanda e na BsniaHerzegovina. O respeito aos princpios tradicionais do consentimento
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das partes, da imparcialidade e do no-uso da fora, a no ser em casos de legtima defesa, parece ser a forma mais adequada de garantir a legitimidade e a eficcia das operaes de paz da ONU, bem como a segurana de seus integrantes. - As operaes de manuteno da paz podem tambm ser utilizadas para prevenir a ecloso de um conflito, como no exemplo bem-sucedido da UNPREDEP, que evitou que o conflito na antiga Iugoslvia se alastrasse para a ex-Repblica Iugoslava da Macednia. Podem, ainda, ser extremamente eficazes na construo da confiana entre as partes em conflito, assim como para monitorar e implementar acordos de paz abrangentes, como foram os casos do UNTAG, na Nambia, da ONUMOZ, em Moambique, e da UNAVEM III, em Angola. As operaes de manuteno da paz multidisciplinares ou de segunda gerao desempenham tambm papel importante nas atividades de consolidao da paz, o que contribui para evitar a retomada das hostilidades. - No entanto, foroso reconhecer que, em certos casos, a rgida observncia desses princpios no tem sido possvel, como quando se verifica o colapso da autoridade central do pas assistido, sem que haja partes claramente identificveis para darem seu consentimento. Nesses casos, o uso da fora sempre limitado, judicioso e baseado em mandato claro do Conselho de Segurana deve ser considerado como ltimo recurso. Para esses casos excepcionais, o Brasil defende a elaborao, pelas Naes Unidas, de regras precisas de engajamento para regular a atuao dos integrantes de operaes de manuteno da paz. Diante da permanncia dessa situao voltil, o CSNU teria de considerar a retirada da misso de paz e sua substituio por outra misso de natureza mais coercitiva amparada no captulo VII da Carta das Naes Unidas, j que a situao estaria mais para a imposio da paz do que para a manuteno da paz.
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- Alm da clareza e realismo dos mandatos aprovados pelo Conselho de Segurana, o sucesso das operaes de manuteno da paz depende da disponibilidade de recursos adequados. A incompatibilidade dos mandatos com os meios para implement-los pode comprometer seriamente a credibilidade e eficincia da Organizao no campo da paz e da segurana internacionais. - A necessidade de recursos adequados est intimamente associada questo do financiamento das operaes de manuteno da paz da ONU. O Brasil considera que essas operaes, enquanto despesas da Organizao, devem ser financiadas por contribuies obrigatrias dos Estados membros, com base no artigo 17,2 da Carta das Naes Unidas. O Brasil tem defendido a manuteno da atual escala especial de contribuies para o financiamento das operaes de paz. O eventual desequilbrio na distribuio dos pases pelas quatro categorias que compem a escala especial deve ser ajustado caso a caso, aps anlise dos pedidos, luz da situao econmica de cada solicitante. - O Brasil valoriza os esforos para reduzir o tempo entre a criao de uma operao de manuteno da paz pelo Conselho de Segurana e seu total desdobramento no terreno. Essa demora pode dar ensejo ao recrudescimento do conflito, acarretando a necessidade de revises nos mandatos e comprometendo a eficcia da misso. Por isso, o Brasil favorece o sistema de pronto emprego, que permite ao Secretariado da ONU planejar uma operao com recursos previstos sem contudo alijar os Estados membros de sua deciso soberana sobre a cesso de recursos humanos e materiais para uma operao especfica. Ainda que o Brasil tenha interesse em participar desse sistema, seu efetivo engajamento est condicionado superao de condicionantes legais e oramentrias. O Brasil tambm favorvel implementao do quartel-general de misso rapidamente desdobrvel, que visa a estabelecer no mbito do DPKO uma unidade de Estado-Maior de
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prontido para ser enviada ao terreno no momento da criao de uma operao de paz. - A tendncia atual de recorrer a organismos regionais e sub-regionais para compor operaes de manuteno da paz traz alguns riscos, pois a misso poder ser mais facilmente desvirtuada em benefcio dos interesses de alguma potncia ou de pases vizinhos. O Brasil defende que essa cooperao se baseie no captulo VIII da Carta das Naes Unidas cujo artigo 53 probe aes coercitivas por parte de organismos ou arranjos regionais sem autorizao do CSNU e nos princpios norteadores das operaes de paz da ONU. - O Brasil reconhece que as Naes Unidas no dispem dos recursos humanos, materiais e logsticos, nem da unidade de comando necessrios para intervir adequadamente em conflitos que exijam ao militar propriamente dita, ou seja, ao de imposio (peace enforcement). Dotar as Naes Unidas de tais recursos, criando uma capacidade de interveno permanente, implicaria srias dificuldades, conforme mencionado anteriormente. Portanto, nesses casos, resulta praticamente inevitvel a interveno de uma aliana militar ou coalizo ad hoc, sob a liderana de um pas ou pases, para impor a paz e restaurar a segurana com base no Captulo VII da Carta. O Brasil tem sustentado que essas alianas ou coalizes, sempre que autorizadas pelo CSNU, devem atuar com base em mandatos claros e realistas e observar estritamente o princpio da responsabilidade (accountability) perante o CSNU; - A evoluo no processo de consulta entre os pases que contribuem com tropas e o CSNU saudada pelo Brasil como positiva. Pela sua natureza no-institucional, esse entendimento continua, entretanto, aqum do desejado. Em 1994 e 1996, devido s reservas levantadas por alguns Membros permanentes, o Conselho limitou-se a
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aprovar declaraes presidenciais sobre o assunto186. Na 52 AGNU a posio brasileira foi reafirmada em discurso pronunciado pelo delegado uruguaio, em nome do MERCOSUL, nos seguintes termos: ... los pases contribuyentes de tropas tienen el derecho de ser escuchados por el Consejo de Seguridad y que este derecho debe ser reconocido de jure y no solamente de facto. Por lo tanto, a efectos de hacer ms efectiva esta prctica, el Consejo de Seguridad debera formalizar o institucionalizar estos mecanismos de consulta dentro de sus reglas de procedimiento. O Brasil tem mantido postura independente e equilibrada, sem endossar as oscilaes de alguns pases ocidentais que, at 1993, preconizavam o uso das operaes de paz da ONU como panacia para todo e qualquer conflito e que, a partir de 1994, passaram a ser refratrios criao de novas operaes, preferindo a delegao de mandatos com base no captulo VII da Carta das Naes Unidas a foras multinacionais ou, conforme o caso, a organismos regionais e sub-regionais, considerados mais eficientes que a ONU. Se o Brasil no mbito da ONU no respalda, por um lado, a poltica conservadora de muitos pases do Movimento No-Alinhado, que no admitem a discusso de novos conceitos e instrumentos de atuao da Organizao, por outro, tampouco referenda as posies dos pases desenvolvidos mais intervencionistas, que buscam, no raro, conferir legitimidade a suas polticas nacionais ou de bloco. Nessa linha, o Pas considera que os impasses entre o MNA e alguns pases desenvolvidos acabam contribuindo para o esvaziamento do Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz e, em ltima instncia, da ONU como um todo, razo pela qual preciso fugir de radicalismos que em nada contribuem para privilegiar as Naes Unidas como o locus ideal para se discutir assuntos relativos paz e segurana internacionais.
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Naes Unidas, doc. S/PRST/1994/22, de 1994, e doc. S/PRST/1996/13, de 1995.
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Alm disso, o Brasil optou por aperfeioar mecanismos destinados a aprimorar a capacidade de reao das Naes Unidas, a melhorar o dilogo entre os pases que contribuem com pessoal e o Secretariado da ONU, a monitorar as aes das coalizes ad hoc ou das misses criadas por organismos regionais e sub-regionais para atuar em conflitos localizados. Enfatizou a necessidade de aprovao de mandatos claros e exeqveis e a institucionalizao de uma escala de contribuies permanente para financiar o oramento das operaes de manuteno da paz. Reconheceu, ademais, que, em casos excepcionais, certas operaes devem dispor de meios de autodefesa mais sofisticados quando atuam em ambientes mais volteis, mas cuja permanncia depender da evoluo da situao no terreno, j que essas operaes visam a manter a paz e no a impor a paz. Nesse contexto, o discurso e a prtica brasileira em matria de operaes de manuteno da paz so coerentes e se complementam, em prol da valorizao das Naes Unidas e da boa conduo da poltica externa.
CONCLUSO
CONCLUSO
A Carta das Naes Unidas preconiza a via pacfica para a soluo de controvrsias, instando os Estados a abdicarem do uso da fora nas suas relaes interestatais. Em caso de conduta inadequada, a Carta prev um conjunto de medidas que o CSNU, em nome dos Estados membros da Organizao, poder adotar contra o Estado ou Estados responsveis pela ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso entre outras, sanes econmicas, isolamento diplomtico e, em ltima instncia, aes militares. No entanto, diante da inoperncia de seu sistema de segurana coletiva, as operaes de manuteno da paz (peacekeeping) passaram a ser amplamente aceitas pela comunidade internacional como uma das tcnicas mais importantes de administrao de conflitos da ONU. Embora essa modalidade de interveno no esteja contemplada explicitamente na Carta, entendese, com base na doutrina dos poderes implcitos, que seu emprego legtimo, pois visa a atender aos propsitos colimados pela ONU, favorecendo a soluo pacfica de controvrsias mediante a presena de um terceiro imparcial, geralmente um contingente, armado ou desarmado, no terreno. No imediato ps-Guerra Fria, o termo peacekeeping foi usado de forma genrica, ultrapassando os limites de sua aplicabilidade, para englobar todas as atividades que so promovidas tendo por objetivo prevenir, manter e restaurar a paz, inclusive as que se enquadram no mbito da ajuda humanitria internacional prestada a Estados ou regies. Essa elasticidade do uso do conceito de
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manuteno da paz decorreu, sobretudo, da atitude de Membros permanentes do CSNU, que buscaram usar a ONU como instrumento de suas polticas externas e instncia legitimadora de iniciativas nacionais e regionais. Nesse contexto, as operaes de manuteno da paz foram empregadas como uma espcie de panacia para ajudar na soluo de todo e qualquer conflito regional, tornando-se a face mais visvel das Naes Unidas perante a opinio pblica. Porm, com as intervenes malsucedidas na Somlia, em Ruanda e na antiga Iugoslvia, o CSNU passou a atuar com mais cautela na criao de novas operaes de manuteno da paz. Tal fato pode ser ilustrado pelos seguintes dados: em 1988 havia cinco operaes, mobilizando 9.750 pessoas e um oramento de US$ 230 milhes; em 1994, auge da utilizao desse instrumento, havia 17 operaes com 73.393 pessoas e um oramento de US$ 3,6 bilhes; j em 1999, apesar de ainda estarem em curso 17 operaes de paz e 1 misso civil, estas contavam com cerca de 12.000 pessoas e um oramento projetado de US$ 700 milhes. Esses nmeros e valores devero aumentar, entretanto, no segundo semestre de 1999, haja vista o desdobramento de trs novas misses de paz em Timor Leste (UNAMET), no Kosovo (UNMIK) e na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) e ampliaes de duas outras em Serra Leoa (UNOMSIL) e no Saara Ocidental (MINURSO), dando margem expectativa de que haja uma renovada confiana nas operaes de manuteno da paz na virada do sculo XX. Pode-se dizer que os mesmos pases que, at 1994, preconizavam o uso quase indiscriminado das operaes de manuteno da paz da ONU, passaram a adotar postura oposta, no apenas devido aos custos elevados das misses, em termos de recursos humanos e financeiros, mas tambm por terem verificado que as operaes de manuteno da paz da ONU, embora possam abrigar mandatos multidisciplinares, hoje algo incontrastvel, dificilmente sero bem sucedidas se forem violados seus princpios tradicionais do
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consentimento das partes, da imparcialidade e do uso da fora somente em casos de autodefesa. A mdia e a opinio pblica passaram a critic-las, sobretudo a partir de 1994, de forma freqentemente improcedente, ao desconhecerem seus mandatos e suas limitaes operacionais. Conforme assinalado pelo General-de-Diviso Indar Jit Rikhye, um dos mais experientes Comandantes de Fora que a ONU j teve: The blame for lack of progress in peacemaking has often been attributed to a failure of peacekeeping, which is an unfair judgement, for peacekeeping can only provide a suitable climate for negotiations; it is not a panacea by itself 187. Com efeito, a utilidade das operaes de manuteno da paz est justamente em proporcionar condies para a evoluo das conversaes polticas ou, mormente nos anos 90, em monitorar a execuo de um acordo previamente concludo, sem mencionar os benefcios paralelos das atividades nas reas de remoo de minas, de recuperao da infra-estrutura fsica, etc. No entanto, as operaes de manuteno da paz no devem ser confundidas com o processo de promoo da paz (peacemaking), que est voltado para as negociaes polticas destinadas a encontrar uma soluo definitiva para o conflito. Apesar das crticas e do fato de no serem apropriadas para qualquer tipo de conflito, pode-se afirmar que as operaes de manuteno da paz continuam sendo instrumento de grande utilidade para que a ONU cumpra seu propsito fundamental previsto no artigo 1(1) da Carta das Naes Unidas ao respaldar seus instrumentos promotores da soluo pacfica de controvrsias. A fim de manter a eficcia e legitimidade das Naes Unidas nesse campo, conveniente que se preservem as operaes de manuteno da paz na sua forma consagrada pela experincia da ONU nos ltimos 50 anos, apenas com aperfeioamentos nos sistemas de planejamento, deslocamento e conduo dessas misses, mormente atravs do sistema de pronto emprego e do quartel-general de misso
187
Indar Jit Rikhye, (1994), p. 173
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rapidamente desdobrvel, e que elas sejam utilizadas somente para situaes em que so adequadas. Para outras circunstncias, caberia discutir outros instrumentos, com rtulos prprios, cuja aceitabilidade e eficcia seriam testadas ao longo do tempo. Entre os novos instrumentos que tm sido considerados, destacam-se as iniciativas de grupos de pases para aprimorar a capacidade de interveno das Naes Unidas, mediante o oferecimento de efetivos por meio de sistemas previamente montados notadamente a SHIRBRIG , as operaes de apoio paz da OTAN e as operaes de manuteno da paz robustas do DPKO. Nos dois ltimos casos, as misses de paz, por envolverem a disponibilidade de armamento pesado, teriam de ser aprovadas, de preferncia, ao amparo do captulo VII da Carta das Naes Unidas. Essas novas modalidades de interveno, porm, correm o risco de afetar a respeitabilidade conquistada pelas operaes de manuteno da paz nas cinco ltimas dcadas, j que a populao na rea de atuao dessas operaes e mesmo a opinio pblica internacional nem sempre compreendem as tipologias desenvolvidas para diferenciar as misses de paz dos outros mecanismos empregados pela ONU no manejo de crises regionais. No momento, pode-se identificar no CSNU uma clara tendncia de utilizao das operaes de manuteno da paz, sob o comando do SGNU, somente em cenrios de conflitos de baixa intensidade e nos quais haja o consentimento dos principais atores no terreno com a presena das tropas e observadores da ONU, mesmo que a operao seja considerada robusta e esteja amparada no captulo VII da Carta das Naes Unidas. J nos cenrios mais complexos, notadamente nos casos de conflitos de maior intensidade com riscos de envolvimento de tropas da misso em situaes de combate, existe virtual consenso no CSNU de que a ONU no dispe dos recursos humanos, materiais e financeiros nem da estrutura de comando necessrios para intervir militarmente. Nesses casos, que costumam exigir aes de imposio (peace-enforcement), a tendncia que o CSNU continue autorizando
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coalizes ad hoc de Estados membros, ou entidades ou arranjos regionais ou sub-regionais, para agir com base no captulo VII da Carta das Naes Unidas. O recurso a essa prtica decorreu do descrdito que se seguiu exagerada expectativa quanto s operaes de manuteno da paz. A delegao de mandatos a foras multinacionais visava igualmente a mitigar as crticas surgidas em torno da questo de seletividade de conflitos regionais por parte do Conselho, segundo a qual alguns conflitos mereceriam tratamento multilateral, ao passo que outros seriam esquecidos e deixados prpria sorte. Tal posio poder, entretanto, comprometer a autoridade da ONU, caso no seja respeitada a supremacia da Carta das Naes Unidas diante dos outros acordos internacionais, sobretudo no que diz respeito ao direito do recurso fora, e no sejam criados mecanismos adequados de prestao de contas para supervisionar as aes empreendidas, em seu nome, por coalizes ad hoc ou outros organismos intergovernamentais. Conforme visto, a declarao presidencial do CSNU de 30/11/98188, ao mesmo tempo em que indica procedimentos que poderiam ser adotados, para superar esse problema, evidencia tambm a relutncia de certos Membros permanentes em institucionalizar regras precisas sobre o assunto por meio de uma resoluo mandatria. O importante preservar a ONU no apenas como o locus ideal para se discutir os mecanismos de manuteno da paz e da segurana internacionais, em vista de sua universalidade, legitimidade e experincia reunidas nos ltimos 50 anos, mas tambm como nica fonte legitimadora do emprego da fora fora da hiptese de legtima defesa individual ou coletiva prevista no artigo 51 da Carta das Naes Unidas. Os riscos de eroso da autoridade da ONU vieram tona de forma cristalina nos ltimos anos, quando os EUA e seus aliados da Aliana Atlntica passaram a atuar cada vez mais resolutamente em
188
Naes Unidas, (1998), doc. S/PRST/1998/35.
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cenrios considerados estratgicos ou impostos por interesses polticos e/ou por movimentos algo errticos de suas opinies pblicas domsticas, mesmo que em desrespeito Carta das Naes Unidas. Nesse contexto, a mera ameaa de aes unilaterais j enfraquece a ONU, pois obriga o CSNU a aprovar o mandato, sob pena de ser desconsiderado e perder poder diante dos acontecimentos, a exemplo da aprovao da Resoluo n 1203 (1998), de 24/10/98, sobre a situao da RFI (Kosovo), mas que acabou sendo insuficiente para impedir o incio das hostilidades em 24/3/99, quando a OTAN comeou a bombardear a Repblica Federal da Iugoslvia (RFI), em ao militar que no foi endossada previamente pelo CSNU (vide pginas 171 a 175 sobre o assunto). Tais eventos indicam que alguns Membros permanentes do CSNU entendem que a ao na ONU no lhes limita a faculdade de atuar de forma unilateral ou por coalizes ad hoc, em iniciativas no necessariamente autorizadas pela Organizao. Para esses pases, notadamente os EUA, as Naes Unidas so vistas como um instrumento opcional de interveno, para a promoo da estabilidade em reas do mundo onde no desejam envolver-se diretamente, ou seja, a ONU vale pelo que pode oferecer em circunstncias concretas e especficas, algo distinto da idia de entregar a uma entidade internacional a responsabilidade pela manuteno da paz e segurana mundiais. O risco da aceitao desse tipo de ao o progressivo empobrecimento do sistema de segurana coletiva das Naes Unidas, que seria relegado primordialmente a tarefas de manuteno da paz e da segurana em reas restritas do mundo, onde no existiriam arranjos de defesa atuantes. Recorde-se que a interveno da OTAN em 1999 na RFI tem, entre seus precedentes mais imediatos, a atuao da CEDEAO em Serra Leoa em 1998 (vide pginas 73 e 74). A preocupao com o enfraquecimento do CSNU e suas conseqncias foi sublinhada pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, em discurso proferido na Assemblia Nacional francesa,
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em 8/12/98, antes mesmo da interveno da OTAN no Kosovo, nos seguintes termos189:

When peacekeeping operations become necessary, I wish to reaffirm that, while regional organizations undoubtedly have an important role to play, any military intervention by the international community must remain subject to the approval of the Security Council. Dispensing with its assent, as some are tempted to do, would mean setting an unfortunate precedent. It would call in question the very first article of the Charter of the Organization, which provides for effective collective measures for the prevention and removal of threats to the peace. We should then not be far from a return to the system of spheres of influence based on the individual interests of States, rather than on the principle of sharing of responsibilities.
Em tom mais contundente, o SGNU frisou em discurso proferido em 17/5/99, quando ento a interveno da OTAN na RFI granjeava, que the case of Kosovo has cast into sharp relief the fact that Member States and regional organizations sometimes take enforcement action without Security Council authorization, acrescentando ... that unless the Security Council is restored to its preeminent position as the sole source of legitimacy on the use of force, we are on a dangerous path to anarchy. 190 Esse pronunciamento foi feito, em Haia, durante as Comemoraes do Centenrio da realizao da Primeira Conferncia de Paz de 1899, diante de uma platia expressiva de autoridades mundiais. Embora tenha ocorrido uma violao das normas das Naes Unidas e um desrespeito autoridade do CSNU, poder-se-ia
189 190
Naes Unidas, (1998), doc. SG/SM/6823, p. 3. Naes Unidas, (1999), doc SG/SM/6997.
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argumentar que as Naes Unidas viram seu papel em boa parte resgatado na crise do Kosovo pelo fato de que a soluo acordada entre as partes envolvidas acabou sendo referendada pela ONU. No entanto, essa percepo precisa ser matizada, luz do teor da Resoluo n 1244(1999) do CSNU de 10/6/99. Seus termos atribuem ao Comandante da Fora Multinacional ampla margem de manobra sem consulta ao CSNU. Alm disso, a resoluo no fixa periodicidade para a apresentao de relatrios sobre as atividades dos pases engajados no terreno, de modo a permitir o acompanhamento de suas aes pelo CSNU (accountability), nem define prazo de encerramento para a misso, cuja continuao, pelo texto adotado, dispensa o concurso do CSNU (vide tabela descritiva sobre foras multinacionais constante das pginas 191 a 193). Por fim, o processo de redao da resoluo assumiu contornos pouco transparentes, cabendo aos membros no-permanentes do CSNU endossar, na prtica, uma deciso tomada alhures ou seja, a negociao substantiva da crise realizou-se em outro foro. Essa deciso envolve, alis, um elenco de providncias que devero ser implementadas pelas Naes Unidas, resultando em uma distribuio das responsabilidades financeiras de uma ao militar unilateral. Essa resoluo tende antes a pr em evidncia o afastamento do Conselho nas negociaes relativas a questes que ameaam ou violam a paz e segurana internacionais, algo que era visvel durante a Guerra Fria e, mesmo, nos anos 90 as negociaes de paz do Camboja foram realizadas em Paris, as da Bsnia-Herzegovina em Dayton, as de Angola em Lusaca, entre outros exemplos. No caso do Kosovo, o prolongamento da interveno fez com que os bombardeios comprometessem paradoxalmente objetivos que os justificaram ao desencadear o processo de limpeza tnica em grande escala, agravando mais a situao daqueles que a interveno da Aliana Atlntica se destinava a proteger. Originalmente a meta declarada do ataque fora a de convencer o Governo da RFI a assinar os acordos de
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Rambouillet sobre a situao no Kosovo191, passando, subseqentemente, a ser uma interveno para estancar uma crise humanitria que estava gerando milhares de refugiados e deslocados internos, com implicaes sobre a estabilidade dos Blcs e sobre a eventual necessidade de acolhimento dessas pessoas desenraizadas nos pases da prpria OTAN. Essa ao blica colocou, ademais, os membros da OTAN contra o Direito Internacional Humanitrio na medida em que seus ataques iam destruindo a infra-estrutura fsica da RFI, impondo, assim, sacrifcios desnecessrios populao civil durante a campanha rea e mesmo depois da cessao das hostilidades devido ao elevado nvel de destruio verificado (pontes, estradas, refinarias, prdios pblicos etc.), conforme denunciado pela Alta Comissria de Direitos Humanos das Naes Unidas, Mary Robinson, em tom comedido, e pela Human Rights Watch e por outras entidades promotoras de direitos humanos, em tons mais contundentes192. interessante verificar que circulam anlises nos meios militares e polticos dos pases da OTAN, reproduzidos em revistas especializadas, indicando que a interveno da Aliana na RFI, apesar dos danos colaterais causados populao civil, ao meio ambiente e infra-estrutura de um pas soberano, deveria ser vista como um xito.
191 A Conferncia de Paz, realizada em Rambouillet, na Frana, destinava-se a pr fim violncia no Kosovo, com base em proposta de acordo preparada por um grupo de pases ocidentais (Alemanha, EUA, Frana, Itlia e Reino Unido) e a Rssia. Na Conferncia, os mediadores (EUA, UE e Rssia), a delegao da RFI e a delegao da comunidade albanesa do Kosovo no lograram um acordo definitivo sobre o assunto, apesar de terem realizado duas rodadas de negociao: a primeira, de 6 a 22/2/99, e a segunda, de 15 a 19/ 3/99. No final, os representantes da comunidade albanesa assinaram o acordo, ao passo que os da RFI se retiraram da Conferncia. O enviado norte-americano Richard Holbrooke viajou at Belgrado de 21 a 23/3/99 para tentar retomar o dilogo com Milosevic, mas, diante da intransigncia iugoslava, declarou encerradas as negociaes com a RFI. Os ataques da OTAN contra a Iugoslvia iniciaram-se no dia 24/3/99. 192 Invocaram o desrespeito aos art. 52-56 do Protocolo Adicional I das Convenes de Genebra de 1949.
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Do ponto de vista militar, a ao logrou a retirada das foras iugoslavas de Kosovo e o ingresso consentido na provncia de tropas da Aliana, sob o seu comando e controle. Do ngulo poltico, foi mantida a coeso entre os 19 membros da OTAN, no obstante as dissenses verificadas durante a campanha militar, bem como se logrou manter, na maioria dos pases, respaldo popular aos bombardeios contra a RFI e se alcanou um entendimento com a Rssia, sem a necessidade de realizar concesses militares significativas. No relacionamento com a ONU, a OTAN conseguiu preservar seus interesses, tendo, no final da campanha militar, obtido o endosso do CSNU para sua permanncia na RFI como uma fora multinacional, esvaziando, assim, as crticas sobre a legitimidade da iniciativa. Ademais, medida que venham tona as atrocidades cometidas pelos srvios contra os albaneses e que se restabelea um ambiente seguro para o retorno dos refugiados e deslocados internos, dever ser incrementada a posteriori a legitimidade moral da ao militar. No entanto, a mirade de interlocutores que buscaram obter o fim das hostilidades e as crescentes dvidas levantadas pela comunidade internacional diante da ao da OTAN no Kosovo deveriam fazer os principais membros da Aliana refletirem sobre os eventos incorridos, tratando a interveno realizada mais como exceo do que como precedente. Seus desdobramentos iro muito alm do trmino do conflito (estabilidade nos Blcs, implicaes sobre o relacionamento entre a UE e os EUA, repercusso sobre a poltica de aproximao da OTAN com a Rssia, efeitos sobre a China, implicaes sobre os processos de desarmamento, alimentao de ressentimentos contra os EUA etc.), mostrando os inconvenientes polticos, os elevados custos financeiros e a falta de legitimidade de iniciativas militares adotadas sem o aval do CSNU, mesmo que consigam convencer seus pblicos internos sobre a necessidade de ter agido dessa ou daquela forma. A Carta da ONU veta a interveno nos negcios internos de um Estado
CONCLUSO
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soberano, a no ser que haja autorizao expressa do CSNU sob o Captulo VII da Carta constitutiva, como aconteceu, por exemplo, na Guerra do Golfo, em 1991, e na Guerra da Bsnia-Herzegovina, em 1992-95. No obstante o quadro de incertezas exposto, as operaes de manuteno da paz no perderam sua serventia. Sejam elas conduzidas pela ONU, por organismos regionais ou sub-regionais, ou por foras multinacionais, as misses de paz devero ser empregadas, a mdio e longo prazos, sobretudo em cenrios africanos atualmente, de acordo com o SGNU, mais de 60 por cento dos trabalhos do CSNU so dedicados a examinar situaes surgidas na frica193. Para esses cenrios, entretanto, os pases europeus e os EUA no parecem estar inclinados a ceder tropas, ante a possibilidade de baixas nos seus contingentes e a falta de um interesse mais direto na questo, preferindo prestar apoio logstico e adestrar tropas de outros pases, de modo a dar uma satisfao ao pblico interno de que no esto abandonando o continente africano sua sorte no mbito, por exemplo, de iniciativas como a ACRI e a RECAMP, que devem ser interpretadas mais como extenses das polticas nacionais do que como iniciativas multilaterais propriamente ditas. A nfase do debate atual em sistemas que proporcionem maiores e mais bem treinados contingentes para operaes de manuteno da paz revela a prioridade que os pases industrializados conferem soluo dos conflitos, mais do que sua preveno, apesar de toda a retrica embutida nos discursos em prol da recuperao econmica dos pases afetados. O CSNU tampouco tem demonstrado a devida preocupao em realmente atacar as causas profundas dos conflitos (as chamadas root causes of conflicts), especialmente de cunho econmico-social, no obstante o artigo 65 da Carta das Naes Unidas prever a possibilidade de o Conselho solicitar informaes e assistncia do
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Naes Unidas, (1998), doc. SG/SM/6807-AFR/116, p. 3.
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ECOSOC, faculdade esta lembrada pelo Secretrio-Geral da ONU no seu discurso sobre as atividades da organizao na 53a AGNU194. A experincia dos anos 90 demonstrou a necessidade de as operaes de manuteno da paz serem complementadas com iniciativas de mais longo prazo no campo scio-econmico, que passaram a ser chamadas atividades de consolidao da paz. Tal fato reala a necessidade de se aperfeioar a cooperao entre o Conselho de Segurana e o ECOSOC, sob pena de as Naes Unidas perderem credibilidade caso continuem a conferir nfase aos aspectos militares da soluo de conflitos. Na realidade, o ideal seria que as Naes Unidas centrassem mais esforos na execuo de atividades voltadas para a preveno de conflitos, aproveitando, por exemplo, as idias constantes do relatrio sobre a Agenda para o Desenvolvimento aprovado pela AGNU em 20/6/97, de modo a reduzir as tenses alimentadas por razes scio-econmicas. Nos primeiros meses de 1999, algumas iniciativas modestas foram tomadas nesse sentido pela ONU. O ECOSOC aprovou a criao de um Grupo Consultivo ad hoc, integrado pelo Brasil, Canad, Indonsia, Letnia e Maurcio, com o mandato de definir um programa de assistncia internacional para o desenvolvimento do Haiti, enquanto o CSNU autorizou o estabelecimento de um Escritrio da ONU em Guin-Bissau para empreender atividades voltadas para a consolidao da paz naquele pas. Fora do mbito das Naes Unidas, mas mostrando preocupao com os aspectos scio-econmicos de mais longo prazo nos Blcs, a Unio Europia abraou a idia lanada originalmente pela Alemanha de implementar um Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste. Tendo em vista o cenrio atual e as perspectivas de utilizao das operaes de manuteno da paz da ONU no futuro prximo, cumpre refletir sobre a relevncia desse instrumento para o Brasil e, particularmente, para a poltica externa brasileira.
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Naes Unidas, (1998), doc. SG/2048-GA/9443.
CONCLUSO
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O Brasil, alm de ter sido o nico pas latino-americano a participar das duas guerras mundiais195, mobilizou sua diplomacia, ainda nos anos 30 e 40, para buscar solues pacficas para conflitos envolvendo seus vizinhos questo de Letcia em 1932/34, guerra do Chaco em 1932/38 e conflito Equador/Peru em 1941/42 e j ostenta extenso currculo de participaes em misses de paz da ONU. Aos exemplos histricos de participaes nas foras de paz no Sinai/ Faixa de Gaza e no Congo, agregam-se as atuaes recentes de grupos de observadores militares, policiais e civis nos Blcs, na frica Austral e na Amrica Central. Soma-se a esse capital poltico o fato de o Brasil ter desenvolvido uma poltica de defesa sbria, caracterizada atualmente por um nvel discreto de gastos militares per capita, em funo de uma insero regional e internacional tradicionalmente pacfica. Tendo em vista que o Brasil, pelo seu patrimnio de realizaes, j um importante ator internacional no campo da paz e da segurana, no pareceria necessrio nem razovel cogitar em um aumento da participao brasileira em operaes de manuteno da paz da ONU alm do que o Pas j vem fazendo nos ltimos anos. Alm de uma postura mais protagnica nessa rea no necessariamente acrescentar dividendos polticos adicionais a um pas como o Brasil, cumpre ter em mente que os recursos necessrios para
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Na I Guerra Mundial, o Brasil enviou, em janeiro de 1918, dez aviadores ao Reino Unido (dois dos quais se acidentaram e oito foram incorporados, aps intenso treinamento, em uma esquadrilha mista da Royal Air Force, composta por pilotos britnicos e norte-americanos, para realizar misses de patrulhamento no Canal da Mancha), uma frota de oito navios da Diviso Naval em Operaes de Guerra (contudo, devido uma srie de vicissitudes,a frota chegou a Gibraltar, em 10/11/18, na vspera da cessao das hostilidades, com apenas um cruzador e trs contratorpedeiros) e uma misso mdica militar (que, integrada por 161 civis e militares, se instalou no Hospital Franco-Brasileiro, em Paris, em setembro de 1918 e foi desativada gradualmente at meados de 1919). Na II Guerra Mundial, o Brasil enviou Itlia, entre julho de 1944 e fevereiro de 1945, a Fora Expedicionria Brasileira (FEB) que foi formada por cerca de 25.350 voluntrios e, em setembro de 1944, um Grupo Aviao de Caa que foi composto por aproximadamente 350 voluntrios (43 dos quais aviadores).O recm-criado
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o envio de tropas brasileiras para foras de paz sempre podero ser investidos internamente em projetos de relevncia econmico-social. No momento delicado por que passa o Brasil, as condicionantes financeiras constituem tema de alto grau de sensibilidade em vista do seu potencial de repercusso junto ao Congresso Nacional e opinio pblica. Nesse contexto, o envolvimento crescente do Brasil em operaes de manuteno da paz, de custos elevados e com riscos para seus integrantes, poderia ser objeto de questionamentos, sobretudo quando se tem presente que, cada vez mais, os centros acadmicos, a classe poltica, a mdia e a populao em geral demonstram maior interesse pelos temas internacionais, fazendo com que se amplie o debate sobre as aes adotadas pelo Itamaraty em matria de poltica externa. Por outro lado, o Governo brasileiro no deve adotar a postura oposta de rejeitar toda e qualquer participao em operaes de manuteno da paz, alheando-se de compromissos inerentes sua condio de Membro da ONU e de ator global com responsabilidades pela manuteno da paz e da segurana internacionais. O Brasil atualmente um dos poucos pases que v refletido em seu universo nacional grande parte da problemtica em discusso no plano multilateral (direitos humanos, meio ambiente, desigualdades sociais, drogas, assentamento humano etc.), tornando-o vulnervel aos elementos de dissuaso, de presso ou mesmo de ao direta a serem introduzidos no modus operandi das organizaes internacionais. O Pas tem, portanto, credenciais que o habilitam e at o impelem a participar ativamente do debate sobre o reordenamento do
Ministrio da Aeronutica (20/1/41), alm de organizar o Grupo de Aviao de Caa, cedeu FEB uma esquadrilha de ligao e observao, como rgo integra nte da artilharia divisionria do Exrcito. Os efetivos brasileiros, que giraram em torno de 25.700 voluntrios, estiveram em combate por 239 dias. Ocorreram cerca de 2.000 baixas, 451 das quais fatais (443 da FEB e 8 aviadores). Esse esforo foi complementado pela cooperao prestada no patrulhamento areo e martimo no Atlntico Sul, envolvendo a cesso de bases militares aos EUA no nordeste. Em ambos conflitos mundiais, o Brasil, afora apreender navios inimigos em seus portos, forneceu alimentos, matrias-primas e artigos industriais s foras aliadas.
CONCLUSO
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mundo ps-Guerra Fria, que incluem a questo da paz e segurana mundiais. Essa participao ativa visa a evitar que a ordem mundial seja construda em detrimento dos interesses nacionais. As discusses ocorridas em 1997 e 1998 sobre o uso da fora pela OTAN ou coalizes ad hoc sem o necessrio respaldo do CSNU e, posteriormente, os bombardeios da OTAN contra a RFI ao arrepio do artigo 53 da Carta das Naes Unidas salientam os riscos de que o reordenamento mundial, no campo da paz e segurana, seja desenhado apenas tendo em vista os interesses das grandes potncias. Aos pases democrticos desvinculados de esquemas de poder, como o Brasil, interessa o fortalecimento do sistema multilateral, nica base plausvel para a construo de uma ordem internacional que no se fundamente na desigualdade e na fora. Especificamente, o Brasil deve continuar valorizando as Naes Unidas organizao de maior universalidade e legitimidade no campo da paz e da segurana , bem como seu principal instrumento de atuao nessa rea, as operaes de manuteno da paz. A participao nas misses de paz da ONU representa igualmente uma indicao do grau de responsabilidade que o pas deseja assumir nos assuntos afetos paz e segurana. Existe, entre os Estados membros das Naes Unidas, um amplo consenso de que a Organizao deve ser reformada de modo a refletir a realidade e aperfeioar o seu funcionamento. Um dos elementos principais dessa reforma dar maior legitimidade ao Conselho de Segurana pela atribuio de maior representatividade aos pases em desenvolvimento. No se trata de extinguir o CSNU, mas, ao contrrio, de fortalec-lo, tornando-o mais transparente e legtimo, j que sua estrutura, herdada do ps-Segunda Guerra Mundial, no acompanhou a evoluo da conjuntura internacional. Se em 1945 havia 51 Estados membros para um CSNU composto por 11 membros (correspondendo a 22,6% da composio da Organizao), hoje so 188 Estados para um CSNU integrado por 15 membros (ou 7,9% do total). O Brasil j deixou
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claro que assumir suas responsabilidades como Membro permanente do CSNU caso assim o deseje a comunidade internacional. Nesse sentido, tambm natural que o Brasil demonstre interesse em participar de modo ativo na manuteno da paz e da segurana internacionais, competncia precpua do Conselho. No que diz respeito legitimidade interna, pode-se afirmar que a participao do Brasil nessas operaes est de acordo com o esprito da Constituio de 1988. De fato, no artigo 4 da Carta magna encontram-se os princpios que regem as relaes internacionais brasileiras e que so perfeitamente congruentes com o esprito que anima as operaes de manuteno da paz, tais como: a promoo da paz, a soluo pacfica dos conflitos e a cooperao entre os povos para o progresso da humanidade. Alm disso, a participao do Brasil em tais operaes elemento importante da Poltica de Defesa Nacional do atual Governo, que arrola, entre outros objetivos, o de contribuir para a manuteno da paz e da segurana internacionais e, como uma de suas diretrizes, participar de operaes internacionais de manuteno da paz, de acordo com os interesses nacionais196. A Lei Complementar n 97, de 9/6/99, que dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, salienta que o emprego das Foras Armadas na defesa da Ptria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participao em operaes de paz, de responsabilidade do Presidente da Repblica197, fazendo com que a utilizao de meios militares passasse a ser expressamente uma das modalidades de emprego das Foras Armadas prevista em lei. A crtica de que a participao com tropas em foras de paz onerosa e de que os recursos para financi-la podem ser empregados no campo social procede apenas em parte, pois no leva em
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A Poltica de Defesa Nacional foi lanada pelo Presidente da Repblica em 1996. 197 Artigo 15 da Lei Complementar n 97, de 9/6/99.
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considerao outros aspectos relevantes. Como Membro da ONU, o Brasil paga contribuies anuais obrigatrias tanto para o oramento regular como para o oramento das operaes de manuteno da paz. Esses recursos so em parte repassados para os pases que contribuem com pessoal e equipamento. verdade que os reembolsos da ONU sempre sero menores do que as despesas com o envio de tropas brasileiras. Porm, a maior parte dos gastos decorrentes do envio de contingentes armados ser paga a brasileiros ou empresas no Brasil, ou seja, praticamente no existe uma evaso de recursos da economia brasileira, e os equipamentos adquiridos sero usados posteriormente pelas Foras Armadas. Ademais, a possibilidade de participao de empresas brasileiras nas licitaes promovidas pela ONU para fornecer bens e servios s operaes de manuteno da paz poderia ser uma vertente melhor explorada pelo Brasil. Embora no seja um pr-requisito para participar das concorrncias promovidas pela ONU, os pases que cedem pessoal criam, por meio da interao com o Secretariado, canais fluidos de comunicao e costumam ter acesso a informaes privilegiadas. Para dimensionar esse mercado, cumpre mencionar que, em 1995, a ONU gastou US$ 399 milhes com a contratao de fornecimento de bens e prestao de servios para as misses de paz. A nica empresa brasileira que j venceu licitao para prestar apoio s operaes de manuteno da paz foi a Norberto Odebrecht que, em parceria com a Raytheon Service Company, ganhou concorrncia para fornecer apoio logstico UNAVEM III. O contrato, que se estendeu de junho de 1995 a fevereiro de 1998, era da ordem de aproximadamente US$ 40 milhes, mais do que o montante dos reembolsos recebidos pelo Brasil por conta da participao de nossas tropas na ONUMOZ e na UNAVEM III, que somou, at julho de 1999, cerca de US$ 36 milhes. O exemplo da Norberto Odebrecht revela o potencial ainda pouco explorado pelas empresas brasileiras nesse campo.
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Para as Foras Armadas, a participao brasileira em operaes de manuteno da paz, e especialmente em foras de paz, traz muitos benefcios. Propicia adestramento aos integrantes das corporaes militares, facultando aos oficiais e soldados a oportunidade de participar de operaes militares de envergadura; permite adquirir equipamentos com recursos extra-oramentrios e proporciona experincia na organizao de operaes complexas, aumentando assim a capacidade de defesa do Pas. No h exerccio de simulao, por melhor que seja, que possa comparar-se ao aperfeioamento obtido pelo emprego operacional de tropas em situaes reais. Alm de oferecer a possibilidade de acelerar o processo de modernizao e profissionalizao de seus efetivos, a participao nas operaes de manuteno da paz promove a valorizao dos militares perante a sociedade, projetando uma imagem positiva das Foras Armadas junto opinio pblica. Da mesma maneira, as operaes de manuteno da paz ajudam a melhorar a imagem dos policiais militares estaduais. O contato mantido com o pessoal das misses e com os representantes da sociedade civil organizada nos pases anfitries, mormente nos setores de ajuda humanitria e defesa dos direitos humanos, aprimoram a formao dos oficiais brasileiros. Alguns deles, ao regressarem ao Brasil, so aproveitados como instrutores nas Academias de Polcia, difundindo a experincia adquirida nas operaes de manuteno da paz. Esses dados indicam que a questo para o Brasil no tanto participar ou no das operaes de manuteno da paz, mas sim qual o grau de compromisso desejvel para o Brasil, em um momento em que o CSNU est delegando, cada vez mais, a organismos regionais e sub-regionais ou a coalizes ad hoc a execuo de operaes de manuteno da paz e em que o Pas passa por um srio processo de ajuste econmico e fiscal. O Governo precisa manter uma posio equilibrada que permita ao Brasil continuar participando das misses de paz, luz das disponibilidades de recursos financeiros e humanos. Para tanto, necessrio adotar poltica criteriosa de escolha das
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operaes nas quais haja efetivo interesse nacional em participar. As prprias tendncias delineadas acima sobre o futuro das operaes de manuteno da paz da ONU assinalam que ser muito difcil que o Brasil venha a ter, nos prximos anos, possibilidades de envio de tropas em nvel semelhante ao recente engajamento na UNAVEM III em Angola. O mais provvel que o Brasil venha a receber basicamente convites do Secretariado da ONU para fornecer contingentes limitados de observadores policiais e militares ou unidades especializadas modestas (postos de sade, policiais das Forar Armadas, equipe de remoo de minas etc.). A participao do Brasil nesses termos parece uma soluo vlida, tendo em vista a necessidade de ponderao permanente da gesto de recursos limitados, sobretudo diante dos altos custos de unidades militares armadas ou especializadas. Em 1999, o Brasil enviou uma equipe mdica MONUA em Angola. Seus integrantes participaram da campanha nacional de vacinao de crianas naquele pas granjeando simpatias e o reconhecimento do Governo angolano pelo trabalho humanitrio realizado. Da mesma forma, o Brasil cedeu UNAMET monitores eleitorais do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais, oficiais e suboficiais das Polcias Militares Estaduais e militares desarmados para ajudar na organizao e superviso da consulta popular que se realizou no Timor Leste sobre o status daquele territrio, bem como dever ceder observadores militares para atuar na MINURSO no Saara Ocidental, a fim de ajudar na promoo de um referendo naquele territrio sobre o seu futuro. Esses engajamentos reafirmam, por meio de aes concretas, o compromisso brasileiro em prol do movimento de descolonizao e dos processos de normalizao da vida institucional na frica. Em todos esses casos a participao brasileira est-se dando ou se dar sem a necessidade do envio de tropas. O futuro emprego de contingentes armados brasileiros em operaes de manuteno da paz, ainda que no possa ser descartado, deve ser visto como algo de dimenses relativamente limitadas.
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Diante dessas perspectivas, compete ao Itamaraty, como rgo responsvel pelo assessoramento do Presidente da Repblica na formulao da poltica externa brasileira, avaliar cuidadosamente de quais misses de observao e foras de paz interessa ao Pas participar. No intuito de definir os cenrios para os quais o Governo deve enviar brasileiros, seria especialmente importante que o Itamaraty continuasse a analisar se a misso foi autorizada a desempenhar suas funes sob o captulo VI ou VII da Carta das Naes Unidas; se as partes no terreno consentem na presena da misso; quais as condies de segurana (existncia de tropas irregulares, banditismo etc.), qual o tipo de terreno e clima (essas variveis incidem diretamente sobre o tipo e volume de equipamento, o fardamento e o apoio logstico necessrios); se as Foras Armadas (tropas, unidades especializadas e observadores militares), os Governos estaduais (observadores policiais) e os demais rgos (sobretudo observadores e consultores eleitorais) esto aptos a atenderem s exigncias operacionais definidas pela ONU; se existem implicaes legais e se h encargos financeiros que exigiro o pedido de crditos suplementares ao Congresso Nacional. As preocupaes com esses aspectos operacionais e polticos tm evitado que o Brasil participe indiscriminadamente de qualquer operao de manuteno da paz e tm contribudo para que essas participaes venham sendo bem-sucedidas. O Governo brasileiro tem mantido postura de grande coerncia e prudncia na definio das operaes nas quais tem interesse de tomar parte e na escolha do tipo de pessoal que pretende aportar ONU. O Brasil tem-se preocupado, com acerto, em integrar operaes de manuteno da paz das Naes Unidas nas quais haja claro consentimento das partes e, se possvel, em que haja outros elementos favorveis, tais como o idioma, a afinidade cultural e a existncia de condies climticas e geogrficas semelhantes s brasileiras, de modo a proporcionar melhores resultados operacionais para a ONU e melhores condies de segurana para os militares,
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policiais e civis brasileiros. Essas modalidades de participao tm levado o Itamaraty a aprimorar tambm a coordenao existente com Foras Armadas e outros rgos da administrao federal, a fim de garantir a participao continuada e diversificada de pessoal com a maior transparncia possvel, na linha da chamada diplomacia pblica. O xito dessa poltica pode ser medido pelo fato de que, alm das Foras Armadas e do Itamaraty, praticamente todos os Estados da Federao, o Distrito Federal, o Congresso Nacional, o Tribunal Superior Eleitoral e os Tribunais Regionais Eleitorais cederam pessoal s misses de paz e de que, at hoje, ocorreram apenas 12 baixas fatais brasileiras, quase todas por acidentes na rea da misso, apesar de o Brasil j ter participado de 23 operaes de manuteno da paz e de duas misses civis, no perodo de 1957-99, mediante a cesso de 11.669 pessoas. Nos ltimos anos, a prioridade tem sido o engajamento nas misses da ONU que atuam na Amrica Central e nos pases africanos de lngua oficial portuguesa (PALOPs), cujo relacionamento com o Brasil, no plano bilateral, tem esbarrado, com maior ou menor grau, em dificuldades vinculadas a bices econmico-financeiros, falta de transporte e desequilbrios nas balanas comerciais. Tal posio no impediu, entretanto, que o Pas, sempre que os interesses de poltica externa assim o ditaram, atendesse a pedidos de pessoal para servir em outros cenrios, o que tem sido feito, at agora, apenas por intermdio da cesso de observadores militares, peritos eleitorais e unidades mdicas, com os pedidos de cesso de tropas sendo rejeitados. Essa poltica deve implicar tambm o acompanhamento atento das idias existentes para aperfeioar a capacidade de reao das Naes Unidas. As propostas independentes formuladas por grupos de pases como a SHIRBRIG e outras iniciativas similares devem ser vistas com prudncia para evitar que o Pas assuma compromissos que fujam a suas reais necessidades em termos de poltica externa ou
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mesmo que venham a competir, no futuro, com a prpria ONU. Nas Naes Unidas, o Brasil deve continuar privilegiando a adoo de medidas para fortalecer a capacidade de a ONU mobilizar misses de observao e foras de paz, por meio do aprimoramento de seu sistema de pronto emprego (Stand-By Arrangements) e do quartel-general de misso rapidamente desdobrvel, talvez as melhores opes existentes para diminuir o recurso s coalizes ad hoc, alm de participar de foros independentes, tais como o Grupo Informal dos Amigos de Desdobramento Rpido, seminrios e colquios, para troca de experincias. Consoante a prtica vigente, o Pas deve examinar, caso a caso, sem se vincular a qualquer esquema de mobilizao de operaes de manuteno da paz, outros tipos possveis de interveno, como os decorrentes dos esforos de mediao bemsucedidos para resolver o conflito entre Equador e Peru, que implicaram o desdobramento de uma misso de observadores na regio litigiosa, ou a participao criteriosa em foras multinacionais legalmente constitudas, como a que est atuando no Timor Leste, com o consentimento da Indonsia e autorizada pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas. luz da disponibilidade oramentria, o Itamaraty deveria igualmente procurar assegurar, aps a retirada de uma operao de manuteno da paz, a contribuio para atividades de consolidao da paz, algo que tem sido feito com muito xito em pases da Amrica Central, de forma a dar mais contedo s relaes bilaterais e a adequar a prtica brasileira tradicional crtica ao vezo excessivamente militarista das aes da ONU nesse campo em detrimento dos aspectos scioeconmicos. Para que o Itamaraty possa desempenhar com ainda maior eficcia o papel de deciso e coordenao da participao brasileira em operaes de manuteno da paz, conviria aperfeioar sua capacidade de acompanhar a evoluo das misses de observao e foras de paz no terreno. Poder-se-ia aumentar a coordenao existente
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entre as diferentes divises do Ministrio que lidam com misses criadas dentro e fora da ONU. Embora seja da competncia do SubsecretrioGeral de Assuntos Polticos fazer as recomendaes necessrias s instncias superiores no Itamaraty sobre o engajamento brasileiro em misses de paz, a interao no plano operacional poderia ser aperfeioada para que as experincias adquiridas sejam compartilhadas por todos os que lidam com o assunto, sobretudo se for levado em considerao que, independentemente do fato de a misso ter sido criada sob a gide de um acordo ou de uma entidade multilateral, os aspectos legais e oramentrios so similares. Outra proposta, talvez mais eficaz, seria concentrar o tratamento de todas as operaes de paz e de questes correlatas em um ponto focal especfico, aproveitando a estrutura de uma diviso existente. Tal proposta evitaria atomizar a matria e diluir a memria pelas diversas reas do Ministrio, facilitando, inclusive, os contatos com os interlocutores das Foras Armadas. Tal esforo de organizao interna na Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (SERE) deveria tambm envolver o Departamento de Promoo Comercial (DPR), em vista do potencial existente para a colocao de bens e servios brasileiros em operaes de manuteno da paz conduzidas pela ONU. A Diviso de Informao Comercial (DIC), em colaborao com a DNU, poderia divulgar as oportunidades comerciais identificadas junto comunidade empresarial, assim como fornecer outras informaes, tal como a necessidade de cadastramento das empresas brasileiras na Unidade de Servios de Transporte e Licitaes (Procurement and Transportation Services) da ONU, e, mesmo, ajudar o Secretariado da ONU a verificar, quando solicitado e se for considerado factvel, dados sobre empresas brasileiras que venham a participar de suas licitaes. Em complemento a esses esforos organizacionais na SERE, as Embaixadas devem, alm de prestar o auxlio possvel aos contingentes brasileiros, continuar explorando politicamente a participao brasileira no plano bilateral, bem como repassar as
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informaes obtidas pelos nossos voluntrios SERE. Tais informaes so importantes para subsidiar a atuao da Misso junto s Naes Unidas, sobretudo quando o Brasil estiver ocupando um assento nopermanente no CSNU. Paralelamente, a Misso junto s Naes Unidas deveria continuar a advogar, nas diferentes instncias da ONU, uma melhor administrao pelo Secretariado das muitas demandas dessas operaes, de modo a que sejam superados os problemas experimentados no passado. Alm de cobrar do Secretariado da ONU solues para as questes associadas prestao de apoio logstico aos contingentes no terreno, ao pagamento das indenizaes por morte ou invalidez e aos reembolsos devidos por conta da cesso de pessoal e equipamentos, seria particularmente importante a realizao de gestes para garantir, na medida do possvel, que brasileiros exeram cargos de chefia nas operaes de manuteno da paz existentes e sejam contratados como funcionrios do DPKO. Tratar-se-ia de evitar que o Pas perdesse o espao conquistado naquele departamento desde 1994 pelos oficiais cedidos, cujos ltimos turnos de servio se encerraram em fins de fevereiro de 1999. A Misso deveria tambm continuar a denunciar, no Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz e na V Comisso, a pouca transparncia do processo de licitao existente para a aquisio de bens e servios para as misses de paz, e emprestar, sempre que factvel, o peso do Governo brasileiro aos pleitos das empresas brasileiras nas concorrncias de que participam para fornecer bens e servios s operaes de paz da Organizao. Fora do Itamaraty, tambm conviria estudar formas de aprimorar o sistema decisrio vigente, de modo a conferir maior agilidade reao brasileira s consultas das Naes Unidas e a favorecer o exame de pedidos de participao do Pas em outras modalidades de contribuio, em iniciativas que, alm da cesso de pessoal, podem implicar a prestao de apoio logstico e a doao de equipamentos. No que diz respeito seleo de voluntrios, a situao mereceria
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exame cuidadoso conforme o tipo de pessoal a ser cedido. No caso do envio de observadores policiais e eleitorais, o custeio, como foi visto no captulo IV, arcado pelas corporaes ou rgos interessados, fazendo com que a capacidade de comprometimento esteja diretamente associada aos interesses dessas entidades. Por sua vez, no caso do envio de observadores militares, unidades especializadas e tropas, as Foras Armadas iniciaram processo de aperfeioamento de sua capacidade de atendimento aos pedidos da ONU. Alm disso, a experincia angariada pelo ento EMFA hoje extinto - nos trabalhos dos Grupos de Apoio tropa brasileira em Moambique (COBRAMOZ), em 1994, e em Angola (COBRAVEM), em 199597, foi til para criar rotinas capazes de facilitar, agora sob o comando operacional do Ministrio da Defesa, eventuais participaes de tropas brasileiras em misses de paz, no apenas sob a gide das Naes Unidas. Os grandes bices continuam sendo a questo do pagamento dos soldos que, ao se basearem na Lei n 5.809, de 10/10/72, que fixa a retribuio e direitos do pessoal civil e militar em servio da Unio no exterior, tornam as tropas brasileiras onerosas, e a necessidade de aprovao de crditos suplementares para a aquisio do material, luz das recomendaes do DPKO. No que se refere s possibilidades de prestao de apoio logstico e cesso de equipamentos, cumpre reconhecer que essa questo nunca foi tratada de forma exaustiva, j que a carncia de material e a conjuntura oramentria no favorecem contribuies brasileiras dessa natureza. Os pedidos nesse campo devero ser examinados em cada caso, luz dos interesses de poltica externa, a exemplo do que ocorreu em novembro de 1997 quando o Brasil assumiu grande parte da responsabilidade pelo fornecimento de apoio logstico Misso de Observadores Militares Equador-Peru (MOMEP). Com o estabelecimento do Ministrio da Defesa, essas e outras questes devero ter uma abordagem mais aprofundada, contribuindo para dar celeridade ao processo decisrio interno.
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Como foi visto no captulo IV, uma das condicionantes que dificultam a participao do Brasil em iniciativas como o sistema de pronto emprego a falta de uma legislao atualizada sobre operaes de manuteno da paz. Independentemente das discusses jurdicas sobre a competncia do Executivo em enviar tropas armadas ao exterior, permanece a convenincia poltica de que o Governo busque a co-responsabilidade do Legislativo antes de se engajar em misses que envolvam a cesso de contingentes armados, preservando, em contrapartida, sua autonomia na designao de pessoal desarmado. A necessidade de encurtar os prazos de mobilizao no deve levar o Governo a tomar decises isoladas. Em um quadro de democratizao, deve haver debate que d sustentao poltica efetiva s linhas da projeo externa do Governo e no simplesmente um consenso passivo do Legislativo. A experincia colhida nos casos de envio de tropas para Angola, Moambique e Timor Leste mostrou que o Legislativo est aberto ao dilogo e que o Itamaraty e as Foras Armadas podem trabalhar de uma forma entrosada com as duas Casas do Congresso nos assuntos afetos ao desdobramento de contingentes armados em foras de paz criadas pela ONU ou em foras multinacionais autorizadas pela ONU. A tramitao de pedidos de autorizao para o envio de tropas no Congresso poderia ser agilizada mediante um acordo de lideranas na Cmara dos Deputados e, subseqentemente, no Senado, procedimento que permitiria levar o assunto diretamente ao plenrio, sem inibir as discusses quanto ao seu mrito. Alm disso, poder-se-ia estudar possibilidade de que os setores econmicos e financeiro do governo aceitassem a idia de prover recursos contingenciados no oramento do Ministrio da Defesa. Esses recursos seriam liberados em caso de necessidade, permitindo agilizar a mobilizao efetivos para participar de misses de paz e afins. Na ausncia de uma soluo para a questo financeira, o Brasil corre o risco de assumir um compromisso com a ONU que pode vir a no cumprir, anulando os dividendos que o Pas viesse a extrair de sua
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participao em um esforo de pacificao internacional promovido pelas Naes Unidas. Da que, sempre que julgado conveniente, os Ministros da Fazenda e do Oramento e Gesto poderiam ser convocados para participar das deliberaes da Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo, com base no art. 2,1 do Decreto n 1895/96, a fim de engajar, desde o incio, os setores da rea econmica e financeira nos projetos que vierem a ser aprovados naquele foro no campo das operaes de manuteno da paz. Em suma, cumpre ao Itamaraty continuar atuando com responsabilidade e pragmatismo, tendo sempre em mente a disponibilidade brasileira de recursos humanos e financeiros e seus interesses de poltica externa. importante que o engajamento do Brasil nas operaes de manuteno da paz seja visto como o de um pas militante da paz, em iniciativas que reafirmem sua capacidade e identidade prprias no contexto mundial. O fato de o Pas estar na 51 posio entre os contribuintes de pessoal para as operaes de manuteno da paz da ONU em 1/7/99 no deve ser visto como algo necessariamente negativo. O importante no se deixar levar por qualquer apelo de cesso de tropas e de equipamentos. A deciso de participar dever resultar sempre do exame de situaes concretas, levando em conta a necessidade de avaliao dos dividendos multi e bilaterais a serem auferidos com o envolvimento pretendido das modalidades de cooperao solicitadas. Tais fatos fazem com que no se deva adotar critrios rgidos para a escolha de rea de interveno, embora se possa definir, em linhas gerais, algumas reas prioritrias, como tem sido feito, at o momento, com a primazia atribuda cesso de pessoal para servir em misses na Amrica Latina e nos PALOPs. Alm disso, deve-se dimensionar a participao brasileira nas misses tendo em conta, inclusive, a possibilidade de contribuir para operaes de consolidao da paz, outra modalidade de atuao que pode igualmente prestigiar o Brasil e lhe trazer benefcios a mdio e longo prazos nos pases assistidos.
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Considerando-se os diferentes interesses do Brasil, que se refletem em uma agenda internacional ampla e dinmica, a presena do Pas no cenrio internacional tem de ser universal, capaz de contribuir para o enriquecimento do multilateralismo no apenas no plano das idias, como tambm no plano da ao. Nesse contexto, as operaes de manuteno da paz devem ser encaradas pelo Itamaraty como uma categoria operacional de grande utilidade para a poltica externa brasileira. Os caminhos trilhados nos ltimos anos criaram uma massa crtica de experincias que poder ser aproveitada pelo Governo para consolidar os ganhos auferidos at agora nos empreendimentos de poltica externa voltados para o manejo de crises e conflitos regionais e mundiais. A experincia brasileira habilita o Pas a continuar contribuindo ativamente para essa importante questo da agenda internacional contempornea, sempre de acordo com seus interesses e na medida de suas possibilidades.
ANEXO
ANEXO
NDICE DE DOCUMENTOS
PACTO DA LIGA DAS NAES ..................................................... 313 POLTICA DE DEFESA NACIONAL .................................................. 331 LEI N 2.953, DE 17 DE NOVEMBRO DE 1956 .............................. 341 DECRETO LEGISLATIVO N 61, DE 1956 ....................................... 343 DECRETO LEGISLATIVO N 38, DE 20 DE MAIO DE 1965 .............. 345 DECRETO N 56.308, DE 21 DE MAIO DE 1965 ............................. 346 DECRETO LEGISLATIVO N 15, DE 1994 ....................................... 347 DECRETO LEGISLATIVO N 31, DE 1994 ....................................... 348 DECRETO DE 13 DE JUNHO DE 1994 ........................................... 349 DECRETO DE 30 DE MARO DE 1995 ......................................... 351 DECRETO N 1.895, DE 6 DE MAIO DE 1996 ................................ 353 DECRETO LEGISLATIVO N 70, DE 1996 ....................................... 356 DECRETO LEGISLATIVO N 97, DE 1996 ....................................... 357 DECRETO N 2.009, DE 19 DE SETEMBRO DE 1996 .................... 358
LEI COMPLEMENTAR N 90, DE 1 DE OUTUBRO DE 1997 ........... 359 DECRETO LEGISLATIVO N 66, DE 1998 ....................................... 362 DECRETO LEGISLATIVO N 88, DE 1998 ....................................... 363 LEI COMPLEMENTAR N 97, DE 9 DE JUnhO DE 1999 ................. 364 DECRETO N 3080, DE 10 DE JUNHO DE 1999 ............................. 373 DECRETO N 5, DE 1999 ............................................................... 402
PACTO DA LIGA DAS NAES
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As Altas Partes Contratantes, considerando que, para o desenvolvimento da cooperao entre as naes e para a garantia da paz e da segurana internacionais, importa aceitar certas obrigaes de no recorrer guerra, manter abertamente relaes internacionais fundadas sobre a justia e a honra, observar rigorosamente as prescries do direito internacional, reconhecidas doravante como norma efetiva de procedimento dos governos, fazer reinar a justia e respeitar escrupulosamente todas as obrigaes dos tratados nas relaes mtuas dos povos organizados,
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O Pacto a primeira parte do Tratado de Paz, entre as Potncias aliadas e associadas, de um lado, e a Alemanha, de outro, firmado em Versalhes, em 28 de junho de 1919. O Tratado de Versalhes foi sancionado pelo Decreto 3.875, de 11 de novembro de 1919, publicado no Dirio Oficial de 12 do dito ms. Ratificado pelo Brasil em 10 de dezembro de 1919. Depsito da ratificao brasileira, em Paris, em 10 de janeiro de 1920. Promulgado pelo Decreto 13.990, de 12 de janeiro de 1920. O Pacto da Liga tambm a primeira parte dos demais Tratados de Paz celebrados aps o trmino da Primeira Guerra Mundial. Fonte da qual este texto do Pacto foi extrado: Vicente Marotta Rangel (org.), Direito e relaes internacionais (So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1988).
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adotam o presente Pacto, que institui a Liga da Naes. Artigo 1 1. So Membros originrios da Liga das Naes aqueles entre os signatrios cujos nomes figuram no Anexo ao presente Pacto, bem como os Estados, igualmente indicados no Anexo, que tiverem acedido ao presente Pacto sem nenhuma reserva, por meio de declarao depositada no Secretariado, dentro dos dois meses seguintes entrada em vigor do Pacto, e a qual ser notificada aos demais Membros da Liga. 2. Todo Estado, Domnio ou Colnia que se governe livremente e no esteja designado no Anexo, poder tornar-se Membro da Liga, se sua admisso for aprovada pelos dois teros da Assemblia, contanto que d garantias efetivas da sua sincera inteno de observar os seus compromissos internacionais e de que aceita as regras estabelecidas pela Liga no tocante s suas foras e armamentos militares, navais e areos. 3. Todo Membro da Liga poder, aps aviso prvio de dois anos, retirar-se dela, contanto que, nesse momento, tenha preenchido todas as suas obrigaes internacionais, inclusive as do presente Pacto. Artigo 2 A ao da Liga, tal como se define no presente Pacto, exercida por uma Assemblia e por um Conselho, assistidos de um Secretariado permanente. Artigo 3 1. A Assemblia ser composta de Representantes dos Membros da Liga.
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2. Ela se reunir em pocas fixadas e, em qualquer outra ocasio, quando as circunstncias o exijam, na Liga ou em qualquer outro lugar que possa ser designado. 3. A Assemblia poder tratar de toda questo que entre na esfera de atividade da Liga ou que atinja a paz do mundo. 4. Cada Membro da Liga no poder contar mais de trs representantes na Assemblia e s dispor de um voto. Artigo 4 1. O Conselho ser composto de Representantes das Principais Potncias aliadas e associadas, bem como de Representantes de quatro outros Membros da Liga. Esses quatro Membros da Liga sero designados livremente pela Assemblia e nas pocas que lhe aprouver escolher. At a primeira designao pela Assemblia, os Representantes da Blgica, do Brasil, da Espanha e da Grcia sero Membros do Conselho. 2. Com a aprovao da maioria da Assemblia, o Conselho poder designar outros Membros da Liga, cuja representao, no Conselho, ser desde ento permanente. Com a mesma aprovao, ele poder aumentar o nmero dos Membros da Liga a serem escolhidos pela Assemblia para terem Representantes no Conselho. 2 bis. AAssemblia fixar, por maioria de dois teros, as regras concernentes s eleies dos Membros no permanentes do Conselho e, especialmente, as que digam respeito durao de seu mandato e s condies de reelegibilidade.199
199
O pargrafo 2 bis foi acrescentado, por fora de emenda, que entrou em vigor em 29 de julho de 1926.
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3. O Conselho reunir-se- quando as circunstncias o exigirem, e ao menos uma vez por ano, na sede da Liga ou em qualquer outro lugar que, porventura, for designado. 4. O Conselho tomar conhecimento de toda questo que entrar na esfera de atividade da Liga ou que interessar paz do mundo. 5. Todo Membro da Liga, que no representado no Conselho, ser convidado a enviar um Representante para ali tomar assento, quando alguma questo que o interesse particularmente for submetida ao Conselho. 6. Cada Membro da Liga representado no Conselho dispor apenas de um voto e s ter um Representante. Artigo 5 1. Salvo disposio expressamente contrria deste Pacto ou das clusulas do presente Tratado, as decises da Assemblia ou do Conselho sero tomadas pela unanimidade dos Membros da Liga representados na reunio. 2. Todas as questes de processo que se suscitarem nas reunies da Assemblia ou do Conselho, inclusive a designao das Comisses incumbidas de inquritos sobre assuntos particulares, sero resolvidas pela Assemblia ou pelo Conselho e decididas pela maioria dos Membros da Liga representados na reunio. 3.Aprimeira reunio daAssemblia e a primeira reunio do Conselho sero convocadas pelo Presidente dos Estados Unidos da Amrica. Artigo 6 1. O Secretariado permanente ser estabelecido na sede da
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Liga, e compreender um Secretrio-Geral, bem como os secretrios e demais pessoal que forem necessrios. 2. O primeiro Secretrio-Geral est designado no Anexo. Depois, o Secretrio-Geral ser nomeado pelo Conselho com a aprovao da maioria da Assemblia. 3. Os secretrios e demais pessoal do Secretariado sero nomeados pelo Secretrio-Geral, com a aprovao do Conselho. 4. O Secretrio-Geral da Liga funcionar nessa qualidade, em todas as reunies da Assemblia e do Conselho. 5. As despesas da Liga sero suportadas pelos Membros da Liga, na proporo decidida pela Assemblia.200 Artigo 7 1. A sede da Liga ser em Genebra. 2. O Conselho poder, em qualquer momento, decidir estabelec-la noutro lugar. 3. Todas as funes da Liga ou dos servios que a ela se prendem, inclusive o Secretariado, sero acessveis igualmente a homens e mulheres. 4. Os Representantes dos Membros da Liga e seus agentes gozaro, no exerccio de suas funes, dos privilgios e imunidades diplomticas.
200
Este pargrafo constitui emenda que entrou em vigor em 13 de agosto de 1924.
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5. Os edifcios e terrenos ocupados pela Liga ou seus servios ou para suas reunies sero inviolveis. Artigo 8 1. Os Membros da Liga reconhecem que a manuteno da paz exige a reduo de armamentos nacionais ao mnimo compatvel com a segurana nacional e com a execuo das obrigaes internacionais impostas por uma ao comum. 2. O Conselho, levando em conta a situao geogrfica e as condies especiais de cada Estado, preparar os planos dessa reduo, para exame e deciso dos diversos governos. 3. Esses planos devero ser objeto de novo exame e, eventualmente, de reviso, de dez em dez anos, pelo menos. 4. Aps sua adoo pelos diversos governos, o limite dos armamentos assim fixado no poder ser ultrapassado sem o consentimento do Conselho. 5. Considerando que a fabricao privada de munies e de material de guerra suscita grandes objees, os Membros da Liga incumbiro o Conselho de aconselhar as medidas prprias para evitar os seus malficos efeitos, levando em conta as necessidades dos Membros da Liga que no possam fabricar as munies e o material de guerra necessrios para sua segurana. 6. Os Membros da Liga comprometem-se a permutar, da maneira mais franca e mais completa, todas as informaes relativas aos seus armamentos, aos seus programas militares, navais e areos, e condio das suas indstrias suscetveis de serem utilizadas para a guerra.
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Artigo 9 Ser constituda uma Comisso permanente para dar pareceres ao Conselho sobre a execuo das disposies dos arts. 1 e 8 e, de modo geral, sobre as questes militares, navais e areas. Artigo 10 Os Membros da Liga comprometem-se a respeitar e a manter contra toda agresso externa a integridade territorial e a independncia poltica atual de todos os Membros da Liga. Em casos de agresso, de ameaa ou de perigo de agresso, o Conselho recomendar os meios de se assegurar o comprimento dessa obrigao. Artigo 11 1. Fica expressamente declarado que toda guerra ou ameaa de guerra, atinja diretamente, ou no, algum dos Membros da Liga, interessa a toda Liga, e esta deve adotar as medidas apropriadas para salvaguardar eficazmente a paz das naes. Em tal caso, o Secretrio-Geral convocar imediatamente o Conselho, a pedido de qualquer Membro da Liga. 2. Fica, igualmente, declarado que todo Membro da Liga tem o direito de chamar a ateno da Assemblia ou do Conselho, a ttulo amistoso, para toda circunstncia suscetvel de atingir as relaes internacionais e que ameace perturbar a paz ou a boa harmonia entre as naes, da qual a paz depende. Artigo 12 201 1. Todos os Membros da Liga concordam em que, se entre
201
O artigo contm as emendas que entraram em vigor em 26 de setembro de 1924.
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eles surgir uma controvrsia suscetvel de produzir uma ruptura, submetero o caso seja ao processo de arbitragem ou a uma soluo judiciria, seja ao exame do Conselho. Concorda, tambm, em que no devero, em caso algum, recorrer guerra, antes da expirao do prazo de trs meses aps a deciso arbitral ou judiciria, ou o relatrio do Conselho. 2. Em todas as hipteses previstas neste artigo, a deciso dever ser proferida dentro em prazo razovel, e o relatrio do Conselho dever ser apresentado dentro em seis meses a datar do dia em que a controvrsia lhe tenha sido submetida. Artigo 13 202 1. Os membros da Liga concordam em que se entre eles surgir uma controvrsia, que, na sua opinio, seja suscetvel de soluo arbitral ou judiciria, e que se no possa resolver, de maneira satisfatria, pela via diplomtica, a questo ser integralmente submetida soluo arbitral ou judiciria. 2. Entre as controvrsias geralmente suscetveis de soluo arbitral ou judiciria, declaram-se as relativas interpretao de um tratado, a qualquer ponto de direito internacional, realidade de todo fato que, se verificado, constituiria a ruptura de um compromisso internacional, ou extenso ou natureza da reparao devida por semelhante ruptura. 3. A causa ser submetida Corte Permanente de Justia Internacional, ou a qualquer jurisdio ou tribunal designado pelas partes ou previsto em suas convenes anteriores.
202
Este artigo tambm foi emendado e as suas emendas entraram em vigor em 26 de setembro de 1924.
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4. Os Membros da Liga comprometem-se a executar de boa f as sentenas proferidas e a no recorrer guerra contra nenhum Membro da Liga que com elas se conformar. Em caso de no execuo da sentena, o Conselho propor as medidas que lhe devam assegurar o efeito. Artigo 14 O Conselho incumbido de preparar um projeto de Corte Permanente de Justia Internacional e de o submeter aos Membros da Liga. Essa Corte conhecer de todas as controvrsias de carter internacional que as partes lhe submetam. Tambm dar pareceres consultivos sobre toda controvrsia ou questo a ela submetida pelo Conselho ou a Assemblia. Artigo 15 1. Se entre os Membros da Liga surgir alguma controvrsia suscetvel de produzir uma ruptura e se essa no for submetida ao processo da arbitragem ou soluo judiciria prevista no art. 13, os Membros da Liga concordam em que submetero o caso ao Conselho. Para este fim, bastar que um deles d notcia ao Secretrio-Geral, que adotar todas as disposies para a realizao de um inqurito e um exame completos. 203 2. No mais breve prazo possvel, as partes devero comunicar ao Secretrio-Geral a exposio da respectiva causa, com todos os fatos pertinentes e documentos justificativos. O Conselho poder ordenar a sua publicao imediata.
203
A redao do pargrafo obedece emenda que entrou em vigor em 26 de setembro de 1924.
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3. O Conselho esforar-se- por levar a efeito a soluo da controvrsia. Se o conseguir, publicar, na medida em que o julgar til, uma exposio sobre os fatos, as explicaes que estes comportem e os termos da soluo. 4. Se a controvrsia no tiver podido ser resolvida, o Conselho redigir e publicar um relatrio, adotado ou por unanimidade ou por maioria de votos, para dar a conhecer as circunstncias da controvrsia e as solues que ele recomende como as mais eqitativas e as mais apropriadas ao caso. 5. Todo Membro da Liga representado no Conselho poder igualmente publicar uma exposio dos fatos da controvrsia e com as suas prprias concluses. 6. Se o relatrio do Conselho for aceito unanimemente, no se contando no clculo dessa unanimidade o voto dos Representantes das partes, os Membros da Liga comprometem-se a no recorrer guerra contra a parte que se conformar com as concluses do relatrio. 7. No caso em que o Conselho no consiga fazer aceitar seu relatrio por todos os seus Membros, exclusive os Representantes de qualquer das partes litigantes, os Membros da Liga reservam-se o direito de proceder como julgarem necessrio para a manuteno do direito e da justia. 8. Se uma das partes pretender e o Conselho reconhecer que a controvrsia versa sobre uma questo que o direito internacional deixa competncia exclusiva dessa parte, o Conselho o consignar num relatrio, mas sem recomendar nenhuma soluo. 9. Em todos os casos previstos no presente artigo, o Conselho poder submeter a controvrsia Assemblia. A Assemblia dever
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igualmente tomar reconhecimento da controvrsia a requerimento de qualquer das partes; esse requerimento dever ser apresentado no prazo de quatorze dias, a contar do momento em que a controvrsia tiver sido submetida ao Conselho. 10. Em toda questo submetida Assemblia, as disposies do presente artigo e do art. 12, relativas ao e aos poderes do Conselho, aplicar-se-o igualmente ao e aos poderes da Assemblia. Fica entendido que um relatrio apresentado pela Assemblia, com a aprovao dos representantes dos Membros da Liga representados no Conselho e da maioria dos outros Membros da Liga, excludos, em cada caso, Representantes das partes, ter o mesmo efeito que um relatrio do Conselho, adotado pela unanimidade dos seus Membros, excetuados os Representantes das partes. Artigo 16 1. Se algum Membro da Liga recorrer guerra, contrariamente aos compromissos assumidos nos arts. 12, 13 ou 15, ele ser ipso facto considerado como tendo cometido um ato de guerra contra todos os outros Membros da Liga. Estes se comprometem a romper imediatamente, com ele todas as relaes comerciais ou financeiras, a proibir todas as relaes entre seus nacionais e os do Estado que tiver rompido o Pacto e a fazer que cessem todas as comunicaes financeiras, comerciais ou pessoais entre os nacionais desse Estado e os de qualquer outro Estado, Membro ou no da Liga. 2. Nesse caso, o Conselho ter o dever de recomendar aos diversos governos interessados os efetivos militares, navais ou areos, pelos quais os Membros da Liga contribuiro, respectivamente, para as foras armadas destinadas a fazer respeitar os compromissos da Liga.
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3. Os Membros da Liga concordam, alm disto, em se prestar, uns aos outros, apoio mtuo, na aplicao das medidas econmicas e financeiras a serem tomadas, em virtude do presente artigo, a fim de que se reduzam, ao mnimo, as perdas e os inconvenientes que da possam resultar. Eles se prestaro igualmente apoio mtuo na resistncia a qualquer medida especial dirigida contra um deles pelo Estado que tiver rompido o Pacto. E tomaro as disposies necessrias para facilitar a passagem, atravs do seu territrio, das foras de todo Membro da Liga que participar de uma ao comum destinada a fazer respeitados os compromissos da Liga. 4. Todo Membro da Liga que se tornar culpado da violao de algum dos compromissos resultantes do Pacto poder dela ser excludo. A excluso ser pronunciada pelo voto de todos os outros Membros da Liga representados no Conselho. Artigo 17 1. Em caso de controvrsia entre dois Estados, dos quais s um seja Membro da Liga ou dos quais nenhum faa parte desta, o Estado ou os Estados estranhos Liga sero convidados a aceitar as obrigaes impostas a seus Membros para os fins de soluo da controvrsia, nas condies que o Conselho considerar justas. Se tal convite for aceito, as disposies dos arts. 12 a 16 sero aplicadas, com as modificaes que o Conselho julgar necessrias. 2. Desde a remessa desse convite, o Conselho abrir um inqurito sobre as circunstncias da controvrsia e propor as medidas que, no caso dado, lhe parecem melhores e mais eficazes. 3. Se o Estado convidado, recusando aceitar as obrigaes de Membro da Liga para os fins de soluo da controvrsia, recorrer guerra contra um membro da Liga, as disposies do art. 16 ser-lhe-o aplicveis.
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4. Se as duas partes convidadas recusarem aceitar as obrigaes de Membro da Liga para os fins de soluo da controvrsia, o Conselho poder tomar todas as medidas e fazer todas as propostas suscetveis de prevenir as hostilidades e determinar a soluo do conflito. Artigo 18 Todo tratado ou compromisso internacional concludo no futuro por um Membro da Liga dever ser imediatamente registrado pelo Secretariado e publicado por ele, logo que possvel. Nenhum desses tratados ou compromissos internacionais ser obrigatrio antes de ter sido registrado. Artigo 19 De tempos a tempos, a Assemblia poder convidar os membros da Liga a procederem a novo exame dos tratados que se tenham tornado inaplicveis, bem como das situaes internacionais cuja manuteno possa pr em perigo a paz do mundo. Artigo 20 1. Os Membros da Liga reconhecem, cada qual no que lhe diz respeito, que o presente Pacto revoga todas as obrigaes ou acordos entre si, incompatveis com seus termos, e se comprometem, solenemente, a no contrair, no futuro, outros, semelhantes. 2. Se, antes da sua entrada na Liga, algum Membro tiver assumido obrigaes incompatveis com os termos do Pacto, esse dever adotar medidas imediatas para se desligar de tais obrigaes.
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Artigo 21 Os compromissos internacionais, tais como os tratados de arbitragem, e os acordos regionais, como a doutrina de Monroe, destinados a assegurar a manuteno da paz, no sero considerados como incompatveis com nenhuma das disposies do presente Pacto. Artigo 22 1. Os seguintes princpios sero aplicados s colnias e territrios que, em conseqncia da guerra, deixaram de estar sob a soberania dos Estados que os governavam precedentemente e que so habitados por povos ainda no capazes de se dirigir, nas condies particularmente difceis do mundo moderno. O bem-estar e o desenvolvimento desses povos constituem sagrada misso de civilizao, e convm incorporar ao presente Pacto garantias para o desempenho de tal misso. 2. O melhor mtodo de se realizar praticamente esse princpio confiar a tutela desses povos s naes desenvolvidas que, em razo dos seus recursos, da sua experincia ou da sua posio geogrfica, sejam as mais indicadas para assumir tal responsabilidade e que consintam em aceit-la; elas exerceriam essa tutela na qualidade de Mandatrias e em nome da Liga. 3. O carter do mandato dever diferir, conforme o grau de desenvolvimento do povo, a situao geogrfica do territrio, suas condies econmicas e quaisquer outras circunstncias anlogas. 4. Certas comunidades, que outrora pertenciam ao Imprio Otomano, atingiram tal grau de desenvolvimento que sua existncia,
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como naes independentes, poder ser reconhecida provisoriamente, sob a condio de que os conselhos e o auxlio de um Mandatrio guiem sua administrao at o momento em que sejam capazes de se conduzir sozinhas. Os desejos dessas comunidades devero ser tomados em considerao na escolha do Mandatrio. 5. O grau de desenvolvimento em que se acham outros povos, especialmente os da frica central, exige que o Mandatrio a assuma a administrao do territrio, em condies que, com a proibio de abusos, tais como o trfico de escravos, o comrcio de armas e o do lcool, garantam a liberdade de conscincia e de religio, sem outras limitaes alm das que pode exigir a manuteno da ordem pblica e dos bons costumes e a proibio de estabelecer fortificaes ou bases militares ou navais e de instruir militarmente os indgenas, a no ser para a polcia ou a defesa do territrio, e que assegurem aos outros Membros da Liga condies de igualdade para as trocas e o comrcio. 6. Finalmente, h territrios, tais como o Sudoeste africano e certas ilhas do Pacfico austral, que, devido fraca densidade de sua populao, sua contigidade geogrfica com o territrio do Mandatrio, ou a outras circunstncias, no poderiam ser mais bem administradas do que, sob as leis do Mandatrio, como parte integrante do territrio deste, sob ressalva das garantias acima, no interesse da populao indgena. 7. Em qualquer desses casos, o Mandatrio dever enviar um relatrio anual ao Conselho sobre os territrios de que tenha o encargo. 8. O grau de autoridade, fiscalizao ou administrao a ser exercido pelo Mandatrio, se no tiver constitudo objetivo de alguma conveno anterior, entre os Membros da Liga, ser expressamente definido, em cada caso, pelo Conselho.
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9. Uma Comisso permanente ser incumbida de receber e examinar os relatrios anuais dos Mandatrios e de dar o seu parecer ao Conselho, sobre todas as questes relativas execuo dos mandatos. Artigo 23 Sob a reserva e na conformidade das disposies das convenes internacionais atualmente existentes ou que forem ulteriormente celebradas, os Membros da Liga: a) esforar-se-o por assegurar e manter condies de trabalho eqitativas e humanas para o homem, a mulher e a criana, nos seus prprios territrios, bem como em todos os pases aos quais se estendam suas relaes de comrcio e de indstria e, para este fim, fundaro e mantero as necessrias organizaes internacionais; b) comprometem-se a assegurar o tratamento eqitativo das populaes indgenas, nos territrios submetidos sua administrao; c) encarregam a Liga da fiscalizao geral dos acordos relativos ao trfico das mulheres e crianas e ao trfico do pio e de outras drogas nocivas; d) encarregam a Liga da fiscalizao geral do comrcio das armas e munies com os pases onde a fiscalizao desse comrcio seja indispensvel ao interesse comum; e) adotaro as disposies necessrias para assegurar e manter a liberdade das comunicaes e do trnsito, bem como o tratamento eqitativo do comrcio de todos os Membros da Liga, ficando entendido que as necessidades especiais das regies devastadas durante a guerra de 1914-1918 devero ser tomadas em considerao;
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f) esforar-se-o por tomar medidas de ordem internacional destinadas a prevenir e combater as enfermidades. Artigo 24 1. Todas as reparties internacionais anteriormente estabelecidas por tratados coletivos sero postas, se as partes contratantes nisso assentirem, sob a autoridade da Liga. Todas as outras reparties internacionais e todas as comisses para a soluo de questes de interesse internacional, que forem ulteriormente criadas, sero postas igualmente sob a autoridade da Liga. 2. Em todas as questes de interesse internacional reguladas por convenes gerais, mas no submetidas fiscalizao de comisses ou de reparties internacionais, o Secretariado da Liga dever, se as partes o pedirem e se o Conselho consentir, reunir e distribuir todas as informaes teis e prestar toda a assistncia necessria ou desejvel. 3. O Conselho poder decidir a incluso nas despesas do Secretariado de toda repartio ou comisso posta sob a autoridade da Liga. Artigo 25 Os Membros da Liga comprometem-se a encorajar e favorecer o estabelecimento e a cooperao das organizaes voluntrias da Cruz Vermelha, devidamente autorizadas, que tenham por fim a melhoria da sade, a defesa preventiva contra as enfermidades e o alvio dos sofrimentos no mundo. Artigo 26 1. As emendas ao presente Pacto entraro em vigor desde a sua ratificao pelos Membros da Liga cujos Representantes compem
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o Conselho e pela maioria daqueles cujos representantes formam a Assemblia. 2. Todo Membro da Liga tem a liberdade de no aceitar as emendas feitas ao Pacto; mas, nesse caso, deixar de fazer parte da Liga.
ANEXO DO PACTO DA LIGA DAS NAES
I. Membros originrios da Liga da Naes, signatrios do Tratado de Paz: Estados Unidos da Amrica Haiti Blgica Hedjaz Bolvia Honduras Brasil Itlia Imprio Britnico Japo Canad Libria Austrlia Nicargua frica do Sul Panam Nova Zelndia Peru ndia Polnia China Portugal Cuba Romnia Equador Estado servo-croata-esloveno Frana Sio Grcia Tcheco-Eslovquia Guatemala Uruguai ESTADOS CONVIDADOS A ADERIR AO PACTO Argentina Chile Pases Baixos Prsia
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Colmbia Dinamarca Espanha Noruega Paraguai
Salvador Sucia Sua Venezuela
II. Primeiro Secretrio-Geral da Liga das Naes O honorable Sir James Eric Drummond, K.C.M.G., C.B.
POLTICA DE DEFESA NACIONAL
Governo Fernando Henrique Cardoso 1. INTRODUO 1.1 Diante do novo quadro mundial de desafios e oportunidades, necessrio promover no Brasil o desenvolvimento de modalidades prprias, flexveis e criativas de pensamento estratgico, aptas a atender s necessidades de defesa do Pas. 1.2 As transformaes ocorridas no plano interno, bem como as verificadas no contexto regional e global, tornaram necessrio e oportuno explicitar uma poltica de defesa nacional, emanada do mais alto nvel do Estado, que reflita os anseios da sociedade e sirva como marco referencial para as estratgias decorrentes. 1.3 A Poltica de Defesa Nacional, voltada para ameaas externas, tem por finalidade fixar os objetivos para a defesa da Nao, bem como orientar o preparo e o emprego da capacitao nacional, em todos os nveis e esferas de poder, e com o envolvimento dos setores civil e militar.
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1.4 A Poltica de Defesa Nacional, tema de interesse da sociedade como um todo, tem como premissas os fundamentos, objetivos e princpios estipulados na Constituio Federal e est em consonncia com a atitude externa do Pas, que se fundamenta na busca da soluo pacfica de controvrsias e do fortalecimento da paz e da segurana internacionais. 1.5 O perfil brasileiro ao mesmo tempo continental e martimo; equatorial, tropical e subtropical; de longa fronteira terrestre com a quase totalidade dos pases sul-americanos e de extensos litoral, zona econmica exclusiva e plataforma continental confere ao Pas profundidade geo-estratgica e torna complexa a tarefa de planejamento geral de defesa. As amplas bases demogrficas e territoriais, bem como a disponibilidade de recursos naturais, assentadas na diversificada fisiografia nacional, conformam cenrios diferenciados que demandam, ao mesmo tempo, uma poltica geral e integrada e uma abordagem especfica para cada caso. 1.6 A implementao de uma poltica de defesa sustentvel, voltada para a paulatina modernizao da capacidade de autoproteo, depende da construo de um modelo de desenvolvimento que fortalea a democracia, reduza as desigualdades sociais e os desequilbrios regionais e compatibilize as prioridades nos campos poltico, social, econmico e militar, com as necessidades de defesa e de ao diplomtica. 1.7 Nesse processo, cabe conciliar as necessidades de defesa com a disponibilidade de meios, mediante aprovao de recursos pelo Congresso Nacional e, sempre que possvel, com o envolvimento dos segmentos acadmico, cientfico-tecnolgico e industrial do Pas.
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2. O QUADRO INTERNACIONAL 2.1 Com o fim da confrontao Leste-Oeste, verifica-se, no atual processo de reacomodao de foras, o surgimento de um ambiente internacional multipolar indefinido e instvel, gerado pela falta de correspondncia entre os centros de poder estratgico-militar, poltico e econmico, cuja evoluo ainda difcil de se prever. 2.2 O trmino da Guerra Fria tornou obsoletas as generalizaes simplificadoras decorrentes da bipolaridade, ideolgica e militar, at ento vigente. Atualmente, apesar de serem reduzidos os riscos de um confronto nuclear em escala planetria, desapareceu a relativa previsibilidade estratgica. 2.3 Os conflitos localizados que ocorrem na atualidade em quase todos os continentes, o recrudescimento de extremismos tnicos, nacionalistas e religiosos, bem como o fenmeno da fragmentao observado em diversos pases, tornam evidente o fato de que continuam a Ter relevncia conceitos tradicionais como soberania, autodeterminao e identidade nacional. 2.4 Nesta fase de transio, em que se estabelecem novas regras polticas e econmicas de convivncia entre as naes, caracterizada pela ausncia de paradigmas claros e pela participao crescente de atores no-governamentais, o Pas procura determinar, livre de matrizes ideolgicas, sua insero estratgica e suas prioridades no campo da defesa. 2.5 O quadro de incertezas que marca o atual contexto mundial impe que a defesa continue a merecer o cuidado dos governos nacionais e que a expresso militar permanea de importncia capital para a sobrevivncia dos Estados como unidades independentes. No
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realista conceber um Estado de razovel porte e influncia internacional que possa abdicar de uma fora da defesa confivel. As Foras Armadas so instrumento para o exerccio de direito de autodefesa, direito esse, alis, inscrito na Carta da Organizao das Naes Unidas. 2.6 A Amrica do Sul, distante dos focos mundiais de tenso, considerada a regio mais desmilitarizada do mundo. A redemocratizao ocorrida no continente tende a reduzir a probabilidade de ocorrncia de conflitos. Os contenciosos regionais tm sido administrados em nveis tolerveis. 2.7 Para o Brasil, pas de diferentes regies internas e de diversificado perfil, ao mesmo tempo amaznico, atlntico, platino e do Cone Sul, a concepo de espao regional extrapola a massa continental sul-americana e inclui, tambm, o Atlntico Sul. 2.8 Assim, ao examinar as perspectivas estratgicas da regio, importa reter que o mosaico de pases e sub-regies que a compem extremamente complexo, o que exige uma insero regional mltipla, baseada em uma poltica de harmonizao de interesses. 2.9 H mais de um sculo sem se envolver em conflito com seus vizinhos, o Brasil tem trabalhado no sentido de promover maior integrao e aproximao entre os pases do continente, e, em conseqncia, adquirido credibilidade internacional. 2.10 O fortalecimento do processo de integrao proporcionado pelo Mercosul, o estreitamento de relaes com os vizinhos amaznicos desenvolvido no mbito do Tratado de Cooperao Amaznica - , a intensificao da cooperao com os pases africanos de lngua
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portuguesa e a consolidao da Zona de Paz e de Cooperao no Atlntico Sul resultado de uma ao diplomtica positiva e concreta conformam um verdadeiro anel de paz em torno do Pas, viabilizando a concentrao de esforos com vistas consecuo de projeto nacional de desenvolvimento e de combate s desigualdades sociais. 2.11 O Pas no est, no entanto, inteiramente livre de riscos. Apesar de conviver pacificamente na comunidade internacional, pode ser compelido a envolver-se em conflitos gerados externamente, como conseqncia de ameaas ao seu patrimnio e aos seus interesses vitais. 2.12 No mbito regional, persistem zonas de instabilidade que podem contrariar interesses brasileiros. A ao de bandos armados que atuam em pases vizinhos, nos lindes da Amaznia brasileira, e o crime organizado internacional so alguns dos pontos a provocar preocupao. 2.13 A capacidade militar e a diplomacia so expresses da soberania e da dignidade nacionais, o e Brasil tem demonstrado, de forma consistente e clara, sua determinao em viver em paz e harmonia, segundo os princpios e as normas do direito internacional e em respeito aos compromissos assumidos. 3. OBJETIVOS 3.1 Do exame das situaes acima, emerge a necessidade de se explicitarem prioridades estratgicas especficas, decorrentes do interesse nacional e dos objetivos bsicos da defesa nacional. 3.2 Em que pese a conjuntura favorvel no entorno imediato, deve-se manter um sistema de defesa adequado preservao da soberania nacional e do estado democrtico de direito. Esse o sentido
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da formulao de uma poltica de defesa nacional, com recursos para implement-la, que integre as vises estratgicas da cunho social, econmico, militar e diplomtico, e que conte com o respaldo da Nao. 3.3 So objetivos da Defesa Nacional: a. a garantia da soberania, com preservao da integridade territorial, do patrimnio e dos interesses nacionais; b. a garantia do estado de Direito e das instituies democrticas; c. a preservao da coeso e da unidade da Nao; d. a salvaguarda das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros ou sob jurisdio brasileira; e. a consecuo e a manuteno dos interesses brasileiros no exterior; f. a projeo do Brasil no concerto das naes e sua maior insero no processo decisrio internacional; e g. a contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais. 4. ORIENTAO ESTRATGICA 4.1 O escopo de atuao do Estado brasileiro na rea de defesa tem como fundamento a obrigao de prover segurana Nao, tanto em tempo de paz, quanto em situao de conflito. 4.2 Para tanto, a presente poltica centrada em uma ativa diplomacia voltada para a paz e uma postura estratgica dissuasria de carter defensivo, baseado nas seguintes premissas: - fronteiras e limites perfeitamente definidos e reconhecidos internacionalmente; - estreito relacionamento com os pases vizinhos e com a
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comunidade internacional, em geral, baseado na confiana e no respeito mtuos; - rejeio guerra de conquista; e - busca da soluo pacfica de controvrsias, com o uso da fora somente como recurso de autodefesa. 4.3 A vertente preventiva da defesa brasileira reside na valorizao da ao diplomtica como instrumento primeiro de soluo de conflitos e na existncia de uma estrutura militar de credibilidade capaz de gerar efeito dissuasrio eficaz. 4.4 o carter defensivo no implica que, em caso de conflito, as Foras Armadas tenham que se limitar estritamente realizao de operaes ofensivas. No contexto de um plano mais amplo de defesa, e a fim de repelir uma eventual agresso armada, o Pas empregar todo poderio militar necessrio, com vistas deciso do conflito no prazo mais curto possvel e com o mnimo de danos integridade e aos interesses nacionais, impondo condies favorveis ao restabelecimento da paz. 4.5 essencial o fortalecimento equilibrado da capacitao nacional no campo da defesa, com o envolvimento dos setores industrial, universitrio e tcnico-cientfico. O desenvolvimento cientfico e tecnolgico fundamental para a obteno de maior autonomia estratgica e de melhor capacitao operacional das Foras Armadas. 4.6 O poderia militar deve estar fundamentado na capacidade das Foras Armadas, no potencial dos recursos nacionais e das reservas mobilizveis, com o propsito de inibir possveis intenes de desrespeito s regras de convivncia pacfica entre as Naes, As Foras Armadas devero estar ajustadas estatura poltico-estratgica da Nao e estruturadas, de forma flexvel e verstil, para atuar, com presteza e eficcia, em diferentes reas e cenrios.
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4.7 s Foras Armadas, que tm sua misso atribuda pela Carta Magna, cabe defender a Nao, sempre que necessrio, assegurando a manuteno de sua integridade e soberania. Para tanto, essencial manter o contnuo aprimoramento da integrao das Foras Armadas, em seu preparo e emprego, bem como na racionalizao das atividades afins. 5. DIRETRIZES 5.1 Para consecues dos objetivos da Poltica de Defesa Nacional, as seguintes diretrizes devero ser observadas: a. contribuir ativamente para a construo de uma ordem internacional, baseada no estado de direito, que propicie a paz universal e regional e o desenvolvimento sustentvel da humanidade; b. participar crescentemente dos processos internacionais relevantes de tomada de deciso; c. aprimorar e aumentar a capacidade de negociao do Brasil no cenrio internacional; d. promover a posio brasileira favorvel ao desarmamento global, condicionado ao desmantelamento dos arsenais nucleares e de outras armas de destruio em massa, em processo acordado multilateralmente; e. participar de operaes internacionais de manuteno da paz, de acordo com os interesses nacionais; f. contribuir ativamente para o fortalecimento, a expanso e a solidificao da integrao regional; g. atuar para a manuteno de um clima de paz e cooperao ao longo das fronteiras nacionais, e para a solidariedade na Amrica Latina e na regio do Atlntico Sul; h. intensificar o intercmbio com as Foras Armadas das naes amigas; i. manter a participao das Foras Armadas em aes subsidirias que visem integrao nacional, defesa civil e ao
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desenvolvimento scio-econmico do pas, em harmonia com sua destinao constitucional; j. proteger a Amaznia brasileira, com o apoio de toda a sociedade e com a valorizao de presena militar; l. priorizar aes para desenvolver e vivificar a faixa de fronteira, em especial nas regies norte e centro-oeste; m. aprimorar a organizao, o aparelhamento, o adestramento e a articulao das Foras Armadas, assegurando-lhes as condies, os meios orgnicos e os recursos humanos capacitados para o cumprimento da sua destinao constitucional; n. aperfeioar a capacidade de comando, controle e inteligncia de todos os rgos envolvidos na defesa nacional, proporcionando-lhes condies que facilitem o processo decisrio, na paz e em situaes de conflito; o. aprimorar o sistema de vigilncia, controle e defesa das fronteiras, das guas jurisdicionais, da plataforma continental e do espao areo brasileiros, bem como dos trfegos areo e martimo; p. garantir recursos suficientes e contnuos que proporcionem condies eficazes de preparo das Foras Armadas e demais rgos envolvidos na defesa nacional; q. fortalecer os sistemas nacionais de transporte, energia e comunicaes; r. buscar um nvel de pesquisa cientfica, de desenvolvimento tecnolgico e de capacidade de produo, de modo a minimizar a dependncia externa do Pas quanto aos recursos de natureza estratgica e de interesse para sua defesa; s. promover o conhecimento cientfico da regio antrtica e a participao ativa no processo de deciso de seu destino; t. aprimorar o Sistema de Mobilizao para atender s necessidades do Pas, quando compelido a se envolver em conflito armado; e
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u. sensibilizar e esclarecer a opinio pblica, com vistas a criar e conservar uma mentalidade de Defesa Nacional, por meio de incentivo ao civismo e dedicao Ptria. Presidncia da Repblica, 1996
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LEI N 2.953, DE 17 DE NOVEMBRO DE 1956
Fixa normas para remessa de tropas brasileiras para o exterior. O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1 A remessa de fora armada terrestre, naval ou area para fora do territrio nacional, sem declarao de guerra e em cumprimento de obrigaes assumidas pelo Brasil como membro de organizaes internacionais ou em virtude de tratados, convenes, acordos, resolues de consulta, planos de defesa, ou quaisquer outros entendimentos diplomticos ou militares s ser feita, nos termos da Constituio, com autorizao do Congresso Nacional. Pargrafo nico O disposto neste artigo no se aplica nos casos constitucionais de repulsa a invaso ou a agresso estrangeira. (Constituio Federal Art. 7, II e Art. 87, VIII in fine). Art. 2 No necessita da autorizao prevista no artigo anterior o movimento de foras terrestres, navais e areas processado dentro da zona de segurana area e martima, definida pelos rgos militares competentes, como necessria proteo e defesa do litoral brasileiro. Art. 3 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. Rio de Janeiro, 17 de novembro de 1956; 135 da Independncia e 68 da Repblica.
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JUSCELINO KUBITSCHEK Nereu Ramos Antnio Alves Cmara Henrique Lott Jos Carlos de Macedo Soares Jos Maria Alkmim Lcio Meira Mrio Meneghetti Clvis Salgado Parsifal Barroso Henrique Fleiuss Maurcio de Medeiros
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DECRETO LEGISLATIVO N 61, DE 1956
Autoriza o Presidente da Repblica a contribuir com um contingente militar para formao ou integrao da Fora Internacional de Emergncia, e d outras providncias. Art. 1 o Presidente da Repblica autorizado a tomar as medidas necessrias para que o Brasil contribua com um contingente militar do valor de um batalho independente, pare a formao ou integrao da Fora Internacional de Emergncia instituda em conseqncia da Resoluo da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 7 de Novembro de 1956, com o objetivo de manter a paz e a segurana internacional na regio compreendida entre o canal de Suez e a linha de armistcio entre Israel e o Egito fixada na mesma Resoluo. Art. 2 O contingente brasileiro que integrar a Fora Internacional de Emergncia, em operao no Egito, no participar de qualquer ao que signifique a homologao de conquista territorial obtida com o uso da fora e permanecer o tempo que for julgado necessrio ao cumprimento de sua misso. Art. 3 O Brasil no formar ou integrar a Fora Internacional de Emergncia se da mesma participarem tropas de qualquer das naes envolvidas nas operaes militares do Egito. Art. 4 O Governo Brasileiro no determinar medidas de restrio liberdade de opinio, relacionadas com informaes e comentrios de imprensa e rdio, em torno do contingente militar que se incorporar Fora Internacional de Emergncia.
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Art. 5 tambm autorizado o Presidente da Repblica a permitir o trnsito, pelo territrio nacional, de contingentes militares integrantes da Fora Internacional de Emergncia, que se destinem regio a que se refere o artigo 1, em cumprimento de deliberao da Organizao das Naes Unidas, ou que dali regressem, depois de execut-la. Art. 6 Este Decreto Legislativo entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. Senado Federal, em 22 de Novembro de 1956.
APOLNIO SALLES Vice-Presidente do Senado Federal, no exerccio da Presidncia
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DECRETO LEGISLATIVO N 38, DE 20 DE MAIO DE 1965
Autoriza o Presidente da Repblica a enviar contingente das Foras Armadas Repblica Dominicana, e d outras providncias. Art. 1 o Presidente da Repblica autorizado a enviar contingente militar das Foras Armadas que no exceda, em valor, a um grupamento ttico com elemento de comando, bem como de apoio logstico e de foras areas e navais indispensveis para, na forma da Resoluo adotada. em 6 de maro corrente pela X Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores das Repblicas Americanas, integrar Fora Interamericana na Repblica Dominicana. Art. 2 O contingente a que se refere o artigo anterior, de finalidade pacificadora, nos termos do ato que instituiu a Fora Interamericana, permanecer em territrio dominicano durante o perodo que a Organizao dos Estados Americanos, pelos seus rgos especficos, julgar necessrio a normalizao da vida institucional daquela Repblica e restaurao do ambiente de paz social e dos direitos humanos, mediante entendimento das faces em litgio e a livre constituio de um governo rigorosamente fiel aos postulados da democracia representativa. Art. 3 Este Decreto Legislativo entrar em vigor na data de sua publicao. Senado Federal, em 21 de maio de 1965. AURO MOURA ANDRADE Presidente do Senado Federal
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DECRETO N 56.308, DE 21 DE MAIO DE 1965
Cria o Destacamento Brasileiro de Fora Armada Interamericana FAIBRS. O PRESIDENTE DA REPBLICA, usando da atribuio que lhe confere o artigo 87, inciso I, da Constituio, decreta: Art. 1 De acordo com o Decreto Legislativo n 38, de 20 de maio de 1965, fica criado o Destacamento Brasileiro de Fora Armada Interamericana FAIBRS para integrar Fora Interamericana na Repblica Dominicana. Art. 2 A composio do FAIBRS, dentro do valor mximo constante do Decreto Legislativo de que trata o artigo anterior, ser fixada em Instrues que sero baixadas ao Estado-Maior das Foras Armadas. Art. 3 O Estado-Maior das Foras Armadas fica encarregado do trato de todos os assuntos relativos ao FAIBRS, em entendimento com os Ministrios Militares. Art. 4 Este decreto entra em vigor na data da sua publicao, ficando revogadas as disposies em contrrio. Braslia, 21 de maio de 1965, 144 da Independncia e 77 da Repblica. H. CASTELO BRANCO Paulo Bossio Arthur da Costa e Silva Eduardo Gomes
ANEXO
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Aprova o pedido de autorizao para que o Brasil possa colocar disposio da Operao das Naes Unidas para Moambique ONUMOZ, pelo prazo de um ano, um batalho de infantaria. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1 aprovado o pedido de autorizao para que o Brasil possa colocar disposio da ONUMOZ, pelo prazo de um ano, um batalho de infantaria, que teria como fim nico cooperar com as Naes Unidas na restaurao da democracia, na manuteno da segurana da populao, no respeito aos direitos humanos, na distribuio de ajuda humanitria e no estabelecimento de clima de paz e conciliao que permitam o funcionamento de eleies livres em Moambique. Pargrafo nico So sujeitos apreciao do Congresso Nacional quaisquer atos que impliquem reviso deste pedido, bem como quaisquer atos que, nos termos do art. 49, I, da Constituio Federal, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Art. 2 Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao. Senado Federal, 8 de maro de 1994. Senador HUMBERTO LUCENA Presidente
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Autoriza o envio de contingente militar para o processo de pacificao poltica de Angola. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1 concedida autorizao para o envio de contingente militar para o processo de pacificao poltica de Angola. Art. 2 Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao. Senado Federal, em 16 de dezembro de 1994. Senador HUMBERTO LUCENA Presidente
ANEXO
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DECRETO DE 13 DE JUNHO DE 1994
Cria Contingente Brasileiro para a Operao das Naes Unidas em Moambique (COBRAMOZ). O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, inciso IV da Constituio Federal, e tendo em vista o disposto no Decreto Legislativo n 15, de 8 de maro de 1994, DECRETA: Art. 1 criado pelo prazo de um ano, a contar da data de incio da misso na regio de emprego, o Contingente Brasileiro para a Operao das Naes Unidas em Moambique (COBRAMOZ) compreendendo 1 (uma) Companhia de Infantaria, dotada de apoio logstico, cujas misso, organizao e as necessrias medidas de coordenao e controle sero fixadas, sob a coordenao do EstadoMaior das Foras Armadas, pelos Ministrios da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica. Pargrafo nico Excluem-se da misso do COBRAMOZ quaisquer atos que impliquem modificao da finalidade expressa no presente artigo ou quaisquer outros atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, todos sujeitos apreciao do Congresso Nacional, nos termos do art. 49, I da Constituio Federal. Art. 2 A participao na misso objeto do presente Decreto ser considerada como prestao de servio nacional relevante.
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Art. 3 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao. Art. 4 Revogam-se as disposies em contrrio. Braslia, 13 de junho de 1994; 173 da Independncia e 106 da Repblica. ITAMAR FRANCO Rubens Ricupero Celso Luiz Nunes Amorim Arnaldo Leite Pereira Beni Veras
ANEXO
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DECRETO DE 30 DE MARO DE 1995
Autoriza o envio e a permanncia de Contingente Brasileiro para integrar a Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola III (COBRAVEM). O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, inciso IV da Constituio Federal, e tendo em vista o disposto no Decreto Legislativo n 31, de 16 de dezembro de 1994, DECRETA: Art. 1 Ficam autorizados o envio e a permanncia, pelo prazo de um ano, a contar da data de incio da misso na regio de emprego, de um Contingente Brasileiro para integrar a Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola III (COBRAVEM), compreendendo um batalho de infantaria e uma companhia de engenharia, dotados de apoio logstico, e dois postos de sade avanados, cuja misso, organizao e necessrias medidas de coordenao e controle sero fixadas, sob a coordenao do EstadoMaior das Foras Armadas, pelos Ministrios da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica. Pargrafo nico Excluem-se da misso do COBRAVEM quaisquer atos que impliquem modificao da finalidade expressa no presente artigo ou quaisquer outros atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, todos sujeitos apreciao do Congresso Nacional, nos termos do art. 49, inciso I, da Constituio Federal.
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Art. 2 A participao na misso objeto do presente Decreto ser considerada como prestao de servio nacional relevante. Art. 3 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 30 de maro de 1995; 174 da Independncia e 107 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Luiz Felipe Lampreia Benedito Onofre Bezerra Leonel
ANEXO
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DECRETO N 1.895, DE 6 DE MAIO DE 1996
Cria a Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, do Conselho de Governo. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituio, DECRETA: Art. 1 Fica criada a Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, do Conselho de Governo, com o objetivo de formular polticas, estabelecer diretrizes, aprovar e acompanhar os programas a serem implantados, no mbito das matrias correlacionadas, inclusive aquelas pertinentes: I cooperao internacional em assuntos de segurana e defesa; II integrao fronteiria; III s populaes indgenas e aos direitos humanos; IV s operaes de paz; V ao narcotrfico e a outros delitos de configurao i nternacional; VI imigrao; VII s atividades de inteligncia.
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Art. 2 A Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional ser integrada pelos seguintes membros: I Ministro de Estado da Justia; II Ministro de Estado da Marinha; III Ministro de Estado do Exrcito; IV Ministro de Estado das Relaes Exteriores; V Ministro de Estado da Aeronutica; VI Ministro de Estado Chefe do Estado-Maior das Foras Armadas; VII Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica; VIII Chefe da Casa Militar da Presidncia da Repblica; IX Secretrio deAssuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Pargrafo nico Podero ser convidados a participar das reunies da Cmara representantes de outros rgos do Governo necessrios ao exerccio de suas competncias. Art. 3 A Casa Militar da Presidncia da Repblica exercer as atividades de Secretaria Executiva da Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, do Conselho de Governo. Art. 4 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
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Braslia, 6 de maio de 1996; 175 da Independncia e 108 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Milton Seligman Mauro Csar Rodrigues Pereira Zenildo de Lucena Luiz Felipe Lampreia Lelio Viana Lobo Clvis de Barros Carvalho Benedito Onofre Bezerra Leonel
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Aprova a renovao do prazo de permanncia do contingente militar brasileiro COBRAVEM na UNAVEM-III. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1 concedida a renovao, por um ano, do prazo de permanncia do contingente militar brasileiro COBRAVEM na Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola UNAVEM-III, a contar do encerramento do atual turno de servio. Pargrafo nico So sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos que impliquem reviso do teor da autorizao concedida, bem como quaisquer ajustes complementares que, nos termos do art. 49, I, da Constituio Federal, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Art. 2 Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao. Senado Federal, em 18 de julho de 1996. Senador JOS SARNEY Presidente do Senado Federal
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Autoriza o despacho de tropas do Exrcito Brasileiro para o exterior e a permanncia de foras militares estrangeiras em territrio nacional. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1 autorizado o despacho de tropas do Exrcito Brasileiro para o exterior e a permanncia temporria de foras militares estrangeiras em territrio nacional, por ocasio da realizao de exerccios combinados de foras de paz entre Brasil e Argentina, no quarto trimestre dos anos de 1996 e 1997. Art. 2 Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao. Senado Federal, em 13 de setembro de 1996. Senador JOS SARNEY Presidente do Senado Federal
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DECRETO N 2.009, DE 19 DE SETEMBRO DE 1996
Acresce artigo ao Decreto n 1.895, de 6 de maio de 1996, que cria a Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, do Conselho de Governo. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituio, DECRETA: Art. 1 O Decreto n 1.895, de 6 de maio de 1996, passa a vigorar acrescido do seguinte art. 4, renumerando-se o atual para art. 5: Art. 4 Fica criado o Comit Executivo da Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, do Conselho de Governo, integrado pelos Secretrios Executivos dos Ministrios, ou ocupantes de cargos equivalentes, inclusive dos rgos da Presidncia da Repblica, cujos titulares compem a referida Cmara. Art. 2 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 19 de setembro de 1996; 175 da Independncia e 108 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Clvis de Barros Carvalho
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LEI COMPLEMENTAR N 90, DE 1 DE OUTUBRO DE 1997
Determina os casos em que foras estrangeiras possam transitar pelo territrio nacional ou nele permanecer temporariamente. O VICE-PRESIDENTE DA REPBLICA no exerccio do cargo de PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar: Art. 1 Poder o Presidente da Republica permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, independente da autorizao do Congresso Nacional, nos seguintes casos: I para a execuo de programas de adestramento ou aperfeioamento ou de misso militar de transporte de pessoal, carga ou de apoio logstico do interesse e sob a coordenao de instituio pblica nacional; II em visita oficial ou no oficial programada pelos rgos governamentais, inclusive as de finalidade cientifica e tecnolgica; III para atendimento tcnico, nas situaes de abastecimento, reparo ou manuteno de navios ou aeronaves estrangeiras; IV em misso de busca e salvamento. Pargrafo nico exceo dos casos previstos neste artigo, o Presidente Repblica depender da autorizao do Congresso
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Nacional para permitir que foras estrangeiras transitem ou permaneam no territrio nacional, quando ser ouvido, sempre, o Conselho de Defesa Nacional. Art. 2 Em qualquer caso, dependendo ou no da manifestao do Congresso Nacional, a permanncia ou trnsito de foras estrangeiras no territrio nacional s poder ocorrer observados os seguintes requisitos, exceo dos casos previstos nos incisos III e IV do artigo anterior, quando caracterizada situao de emergncia: I que o tempo de permanncia ou o trecho a ser transitado tenha sido previamente estabelecido; II que o Brasil mantenha relaes diplomticas com o pas a que pertenam as foras estrangeiras; III que a finalidade do trnsito ou da permanncia no territrio nacional haja sido plenamente declarada; IV que o quantitativo do contingente ou grupamento, bem como os veculos e equipamentos blicos integrantes da fora hajam sido previamente especificados; V que as foras estrangeiras no provenham de pases beligerantes, circunstncia a ser prevista em lei especial. Pargrafo nico Implicar em crime de responsabilidade o ato de autorizao do Presidente da Repblica sem que tenham sido preenchidos os requisitos previstos nos incisos deste artigo, bem como quando a permisso no seja precedida da autorizao do Congresso Nacional nos casos em que se fizer necessria.
ANEXO
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Art. 3 Verificada hiptese em que seja necessria a autorizao do Congresso Nacional para o trnsito ou permanncia de foras estrangeiras no territrio nacional, observar-se-o os seguintes procedimentos: I o Presidente da Repblica encaminhar mensagem ao Congresso Nacional, que tramitar na forma de projeto de decreto legislativo, instruda com o contedo das informaes de que tratam os incisos I a V do artigo anterior; II a matria tramitar em regime de urgncia com precedncia sobre qualquer outra na Ordem do Dia que no tenha preferncia constitucional. Art. 4 Para os efeitos desta Lei Complementar, consideramse foras estrangeiras o grupamento ou contingente de fora armada, bem como o navio, a aeronave e a viatura que pertenam ou estejam a servio dessas foras. Art. 5 Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao. Art. 6 Revogam-se as disposies em contrrio. Braslia, 1. de outubro de 1997; 176 da Independncia e 109, da Repblica. MARCO ANTONIO DE OLIVEIRA MACIEL Waldemar Nicolau Canellas Junior Gleuber Vieira Joo Augusto de Mdicis
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Autoriza o Poder Executivo a despachar tropas do Exrcito Brasileiro para o exterior, nos terceiros trimestres de 1998 e de 1999, com o objetivo de participar, em conjunto com os Exrcitos Argentino, Uruguaio e Paraguaio, em exerccios combinados de Foras de Paz. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Artigo nico o Poder Executivo autorizado a despachar tropas do Exrcito Brasileiro para o exterior, nos terceiros trimestres de 1998 e de 1999, com o objetivo de participar, em conjunto com os Exrcitos Argentino, Uruguaio e Paraguaio, em exerccios combinados de Foras de Paz. Pargrafo nico Os exerccios a que se refere este artigo tero por estrita finalidade o preparo do Exrcito Brasileiro para a participao em misses de Manuteno da Paz, sob a gide da Organizao das Naes Unidas. Senado Federal, em 18 de agosto de 1998. Senador RONALDO CUNHA LIMA Primeiro-Secretrio, no exerccio da Presidncia
ANEXO
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Autoriza o envio, pelo Brasil, de tropas armadas e equipamentos, para o exterior, com a finalidade de prestar apoio logstico necessrio realizao dos trabalhos da Misso de Observadores Militares Equador/Peru (MOMEP). O Congresso Nacional decreta: Art. 1 autorizado o Poder Executivo a enviar tropas armadas e equipamentos, para o exterior, com a finalidade de prestar apoio logstico necessrio realizao dos trabalhos da Misso de Observadores Militares Equador/Peru (MOMEP). Pargrafo nico So sujeitos apreciao do Congresso Nacional quaisquer atos que impliquem reviso desta autorizao. Art. 2 Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao. Senado Federal, em 3 de dezembro de 1998. Senador ANTONIO CARLOS MAGALHES Presidente
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LEI COMPLEMENTAR N 97, DE 9 DE JUNHO DE 1999
Dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas. O Presidente da Repblica Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei complementar:
CAPTULO I DISPOSIES PRELIMINARES
Seo I Destinao e atribuies Art. 1 As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Pargrafo nico Sem comprometimento de sua destinao constitucional, cabe tambm s Foras Armadas o cumprimento das atribuies subsidirias explicitadas nesta lei complementar Seo II Do Assessoramento ao Comandante Supremo Art. 2 O Presidente da Repblica, na condio de
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Comandante Supremo das Foras Armadas, assessorado: I no que concerne ao emprego de meios militares, pelo Conselho Militar de Defesa; e II no que concerne aos demais assuntos pertinentes rea militar, pelo Ministro de Estado da Defesa. 1 O Conselho Militar de Defesa composto pelos Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica e pelo Chefe do Estado-Maior de Defesa. 2 Na situao prevista no Inciso I deste artigo, o Ministro de Defesa integrar o Conselho Militar de Defesa na condio de seu Presidente.
CAPTULO II DA ORGANIZAO
Seo I Das Foras Armadas Art.3 As Foras Armadas so subordinadas ao Ministro de Estado da Defesa, dispondo de estruturas prprias. Art. 4 A Marinha, o Exrcito e a Aeronutica dispem, singularmente, de um Comandante, nomeado pelo Presidente da Repblica, ouvido o Ministro de Estado da Defesa, o qual, no mbito de suas atribuies, exercer a direo e a gesto da respectiva Fora. Art. 5 Os cargos de Comandante da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica so privativos de oficiais-generais do ltimo posto da respectiva Fora.
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1 assegurada aos Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica precedncia hierrquica sobre os demais oficiaisgenerais das trs Foras Armadas. 2 Se o oficial-general indicado para o cargo de Comandante da sua respectiva Fora estiver na ativa, ser transferido para a reserva remunerada, quando empossado no cargo. 3 So asseguradas aos Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica todas as prerrogativas, direitos e deveres do Servio Ativo, inclusive com a contagem de tempo de servio, enquanto estiverem em exerccio. Art. 6 O Poder Executivo definir a competncia dos Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica para a criao, a denominao, a localizao e a definio das atribuies das organizaes integrantes das estruturas das Foras Armadas. Art. 7 Compete aos Comandantes das Foras apresentar ao Ministro de Estado da Defesa a Lista de Escolha, elaborada na forma da lei, para a promoo aos postos de oficiais-generais e indicar os oficiais-generais para a nomeao aos cargos que lhes so privativos. Pargrafo nico. O Ministro de Estado da Defesa, acompanhado do Comandante de cada Fora, apresentar os nomes ao Presidente da Repblica, a quem compete promover os oficiaisgenerais e nome-los para os cargos que lhes so privativos. Art. 8 A Marinha, o Exrcito e a Aeronutica dispem de efetivos de pessoal militar e civil, fixados em lei, e dos meios orgnicos necessrios ao cumprimento de sua destinao constitucional e atribuies subsidirias.
ANEXO
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Pargrafo nico. Constituem reserva das Foras Armadas o pessoal sujeito a incorporao, mediante mobilizao ou convocao, pelo Ministrio da Defesa, por intermdio da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, bem como as organizaes assim definidas em lei. Seo II Da Direo Superior das Foras Armadas Art. 9 O Ministro de Estado da Defesa exerce a direo superior das Foras Armadas, assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, rgo permanente de assessoramento, pelo Estado-Maior de Defesa, pelas Secretarias e demais rgos, conforme definido em lei. Art. 10 O Estado-Maior de Defesa, rgo de assessoramento do Ministro de Estado da Defesa, ter como Chefe um oficial-general do ltimo posto, da ativa, em sistema de rodzio entre as trs Foras, nomeado pelo Presidente da Repblica, ouvido o Ministro de Estado da Defesa. Art. 11 Compete ao Estado-Maior de Defesa elaborar o planejamento do emprego combinado das Foras Armadas e assessorar o Ministro de Estado da Defesa na conduo dos exerccios combinados e quanto atuao de foras brasileiras em operaes de paz, alm de outras atribuies que lhe forem estabelecidas pelo Ministro de Estado da Defesa.
CAPTULO III DO ORAMENTO
Art. 12 O oramento do Ministrio da Defesa contemplar as prioridades da poltica de defesa nacional, explicitadas na Lei de Diretrizes Oramentrias.
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1 O oramento do Ministrio da Defesa indentificar as dotaes prprias da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica. 2 A consolidao das propostas oramentrias das Foras ser feita pelo Ministrio da Defesa, obedecendo-se as prioridades estabelecidas na poltica de defesa nacional, explicitadas na Lei de Diretrizes Oramentrias. 3 A Marinha, o Exrcito e a Aeronutica faro a gesto, de forma individualizada, dos recursos oramentrios que lhes forem destinados no oramento do Ministrio da Defesa.
CAPTULO IV DO PREPARO
Art. 13 Para o cumprimento da destinao constitucional das Foras Armadas, cabe aos Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica o preparo de seus rgos operativos e de apoio, obedecidas as polticas estabelecidas pelo Ministrio da Defesa. Art. 14 O preparo das Foras Armadas orientado pelos seguintes parmetros bsicos: I permanente eficincia operacional singular e nas diferentes modalidades de emprego interdependentes; II procura da autonomia nacional crescente, atravs da contnua nacionalizao de seus meios, nela includas pesquisa e desenvolvimento e o estmulo indstria nacional; III correta utilizao do potencial nacional, mediante mobilizao criteriosamente planejada.
ANEXO
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CAPTULO IV DO EMPREGO
Art. 15 O emprego das Foras Armadas na defesa da Ptria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participao em operaes de paz, de responsabilidade do Presidente da Repblica, que determinar ao Ministro de Estado da Defesa a ativao de rgos operacionais, observada a seguinte forma de subordinao: I diretamente ao Comandante Supremo, no caso de Comandos Combinados, compostos por meios adjudicados pelas Foras Armadas e, quando necessrio, por outros rgos; II diretamente ao Ministro de Estado da Defesa, para fim de adestramento, em operaes combinadas, ou quando da participao brasileira em operaes de paz; III diretamente ao respectivo Comandante da Fora, respeitada a direo superior do Ministro de Estado da Defesa, no caso de emprego isolado de meios de uma nica Fora. 1 Compete ao Presidente da Repblica a deciso do emprego das Foras Armadas, por iniciativa prpria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermdio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Cmara dos Deputados. 2 A atuao das Foras Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de qualquer dos poderes constitucionais, ocorrer de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da Repblica, aps esgotados os instrumentos destinados preservao
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da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, relacionados no art. 144 da Constituio Federal.
CAPTULO V DAS DISPOSIES COMPLEMENTARES
Art. 16 Cabe s Foras Armadas, como atribuio subsidiria geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da Repblica. Art. 17 Cabe Marinha, como atribuies subsidirias particulares: I) orientar e controlar a Marinha Mercante e suas atividades correlatas, no que interessa defesa nacional; II) prover a segurana da navegao aquaviria; III) contribuir para a formulao e conduo de polticas nacionais que digam respeito ao mar; e IV) implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos no mar e guas interiores, em coordenao com outros rgos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando se fizer necessria, em razo de competncias especficas. Pargrafo nico. Pela especificidade dessas atribuies, da competncia do Comandante da Marinha o trato dos assuntos dispostos neste artigo, ficando designado como Autoridade Martima, para esse fim. Art. 18 Cabe Aeronutica, como atribuies subsidirias particulares:
ANEXO
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I) orientar, coordenar e controlar as atividades de Aviao Civil; II) prover a segurana da navegao area; III) contribuir para a formulao e conduo da Poltica Aeroespacial Nacional; IV) estabelecer, equipar e operar, diretamente, ou mediante concesso, a infra-estrutura aeroespacial, aeronutica e aeroporturia; V) operar o Correio Areo Nacional. Pargrafo nico. Pela especificidade dessas atribuies, da competncia do Comandante da Aeronutica o trato dos assuntos dispostos neste artigo, ficando designado como Autoridade Aeronutica, para esse fim.
CAPTULO VII DAS DISPOSIES TRANSITRIAS E FINAIS
Art. 19 At que se proceda reviso dos atos normativos pertinentes, as referncias legais a Ministrio ou a Ministro de Estado da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica passam a ser entendidas como a Comando ou a Comandante dessas Foras, respectivamente, desde que no colidam com atribuies do Ministrio ou Ministro de Estado da Defesa. Art. 20 Os ministrios da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica sero transformados em Comandos, por ocasio da criao do Ministrio da Defesa. Art. 21 Lei criar a Agncia Nacional de Aviao Civil,
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vinculada ao Ministrio da Defesa, rgo regulador e fiscalizador da Aviao Civil e da infra-estrutura aeronutica e aeroporturia, estabelecendo, entre outras matrias institucionais, quais, dentre as atividades e procedimentos referidos nos incisos I e IV do art. 18, sero de sua responsabilidade. Art. 22 Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao. Art. 11 Revoga-se a Lei Complementar n 69, de 23 de julho de 1991. Braslia, em 10 de junho de 1999; 178 ano da Independncia e 111 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO lcio lvares
ANEXO
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DECRETO N 3.080, DE 10 DE JUNHO DE 1999.
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS do Ministrio da Defesa, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituio, e nos termos do art. 3 da Lei Complementar n 97, de 9 de junho de 1999, D E C R E TA: Art. 1 Ficam aprovados a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS do Ministrio da Defesa, na forma dos Anexos I e II a este Decreto. Art. 2 Em decorrncia do disposto no artigo anterior, ficam remanejados da Secretaria de Gesto, do Ministrio do Oramento e Gesto, para o Ministrio da Defesa, trezentos e quarenta e trs cargos em comisso sendo: trs de Natureza Especial, e trezentos e quarenta do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS, assim distribudos: trs DAS 101.6; doze DAS 101.5; quarenta e sete DAS 101.4; sessenta e dois DAS 101.3; quatro DAS 101.2; cinco DAS 102.5; onze DAS 102.4; vinte e seis DAS 102.3; oitenta e dois DAS 102.2 e oitenta e oito DAS 102.1. Art. 3 Os regimentos internos dos rgos do Ministrio da Defesa sero aprovados pelo Ministro de Estado da Defesa e
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publicados no Dirio Oficial da Unio, no prazo de noventa dias contados da data de publicao deste Decreto. Art. 4 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 10 de junho de 1999; 178 da Independncia e 111 da Repblica.
ANEXO
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ANEXO I DO DECRETO N 3080 ESTRUTURA REGIMENTAL DO MINISTRIO DA DEFESA

CAPTULO I DA NATUREZA E COMPETNCIA
Art. 1 O Ministrio da Defesa, rgo da administrao direta, tem a seu cargo a direo superior das ForasArmadas com vistas ao cumprimento de sua destinao constitucional e de suas atribuies subsidirias. Art. 2 O Ministrio da Defesa tem como rea de competncia os seguintes assuntos: I - poltica de defesa nacional; II - poltica e estratgia militares; III - doutrina e planejamento de emprego das Foras Armadas; IV - projetos especiais de interesse da defesa nacional; V - inteligncia estratgica e operacional no interesse da defesa; VI - operaes militares das Foras Armadas; VII - relacionamento internacional das Foras Armadas; VIII - oramento de defesa; IX - legislao militar; X - poltica de mobilizao nacional;
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XI - poltica de cincia e tecnologia nas Foras Armadas; XII - poltica de comunicao social nas Foras Armadas; XIII - poltica de remunerao dos militares e pensionistas; XIV - fomento s atividades de pesquisa e desenvolvimento e de produo e exportao em reas de interesse da defesa; XV - atuao das Foras Armadas na preservao da ordem pblica, no combate a delitos transfronteirios ou ambientais, na defesa civil e no desenvolvimento nacional; XVI - logstica militar; XVII - servio militar; XVIII - assistncia sade, social e religiosa das Foras Armadas; XIX - constituio, organizao, efetivos, adestramento e aprestamento das foras navais, terrestres e areas; XX - poltica martima nacional; XXI - segurana da navegao area e do trfego aquavirio e salvaguarda da vida humana no mar; XXII - poltica aeronutica nacional e atuao na poltica nacional de desenvolvimento das atividades aeroespaciais; e XXIII - infra-estrutura aeroespacial, aeronutica e aeroporturia.
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CAPTULO II DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
Art. 3 O Ministrio da Defesa tem a seguinte estrutura organizacional: I - rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado da Defesa: a) Gabinete do Ministro de Estado da Defesa; b) Assessoria Especial; II - rgo de assessoramento superior: Conselho Militar de Defesa; III - rgos setoriais: a) Secretaria de Controle Interno; b) Consultoria Jurdica; IV - rgo de assessoramento: Estado-Maior de Defesa: a) Vice-Chefia do Estado-Maior de Defesa: 1. Subchefia de Comando e Controle; 2. Subchefia de Inteligncia; 3. Subchefia de Operaes; 4. Subchefia de Logstica;
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V- rgos especficos singulares: a) Secretaria Poltico-Estratgica e de Assuntos Internacionais: 1. Departamento de Poltica e Estratgia; 2. Departamento de Inteligncia Estratgica; 3. Departamento de Assuntos Internacionais; b) Secretaria de Logstica e Mobilizao: 1. Departamento de Logstica; 2. Departamento de Mobilizao; 3. Departamento de Cincia e Tecnologia; c) Secretaria de Organizao Institucional: 1. Departamento de Pessoal; 2. Departamento de Administrao e Legislao; 3. Departamento de Oramento e Finanas; VI - Foras Armadas: a) Comando da Marinha; b) Comando do Exrcito;
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c) Comando da Aeronutica; VII - rgos de estudo, de assistncia e de apoio: a) Escola Superior de Guerra; b) Hospital das Foras Armadas; c) Ordinariado Militar; d) Representao Brasileira na Junta Interamericana de Defesa; e) Centro de Catalogao das Foras Armadas.
CAPTULO III Das COMPETNCIAS DOS RGOS
Seo I Do rgo de Assistncia Direta e Imediata ao Ministro de Estado da Defesa Art. 4 Ao Gabinete do Ministro compete: I - assistir ao Ministro de Estado da Defesa em sua representao funcional e pessoal, especialmente no preparo e despacho do seu expediente pessoal; II - propor a Poltica de Comunicao Social do Ministrio da Defesa e elaborar o Plano de Comunicao Social; III - acompanhar as proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional de interesse do Ministrio da Defesa
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e assessorar o Ministro de Estado da Defesa nas consultas e requerimentos formulados pelo Congresso Nacional e por seus membros; IV - coordenar a atuao das assessorias parlamentares e de comunicao social das Foras Armadas; e V - exercer a coordenao da administrao interna do Ministrio da Defesa, em especial quanto a oramento e finanas, patrimnio, instalaes, recursos humanos, informtica, comunicaes e transporte. Seo II Do rgo de Assessoramento Superior Art. 5 Ao Conselho Militar de Defesa compete: I - assessorar o Presidente da Repblica, no que concerne ao emprego de meios militares; e II - assessorar o Ministro de Estado da Defesa, no que concerne aos assuntos pertinentes rea militar. 1 O Conselho Militar de Defesa secretariado pelo ViceChefe do Estado-Maior de Defesa. 2 O Conselho Militar de Defesa ser apoiado pelo Estado-Maior de Defesa, no mbito de sua competncia. Seo III Dos rgos Setoriais
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Art. 6 Secretaria de Controle Interno, rgo setorial do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, com atuao nas Foras Armadas, por meio dos rgos de controle interno das respectivas Foras, e nos demais rgos do Ministrio da Defesa, compete: I - exercer o controle e a fiscalizao das atividades de programao financeira e de administrao de direitos e haveres, garantias e obrigaes sob a responsabilidade do Ministrio da Defesa, rgos subordinados e entidades vinculadas; II - exercer o controle e a fiscalizao das atividades de registro e tratamento das operaes relativas gesto oramentria, financeira e patrimonial sob a responsabilidade do Ministrio da Defesa, rgos subordinados e entidades vinculadas; III - exercer o controle e a fiscalizao das atividades relacionadas ao cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, execuo dos programas de governo e oramentos, gesto dos administradores, bem como s operaes de crdito, avais, garantias, direitos e haveres sob a responsabilidade do Ministrio da Defesa, dos rgos subordinados e das entidades vinculadas; IV - editar normas sobre matrias de sua competncia; e V - exercer a coordenao das Unidades de Controle Interno dos rgos subordinados e das entidades vinculadas. Art. 7 Consultoria Jurdica do Ministrio da Defesa, rgo setorial da Advocacia-Geral da Unio, compete:
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I - assessorar o Ministro de Estado da Defesa em assuntos de natureza jurdica; II - exercer a coordenao das assessorias jurdicas das Foras Armadas ou dos rgos a ela vinculados; III - fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas reas de atuao e coordenao, quando no houver orientao normativa do Advogado-Geral da Unio; IV - elaborar estudos e pareceres por solicitao do Ministro de Estado da Defesa; V - assistir a autoridade assessorada no controle interno quanto legalidade dos atos a serem por ela praticados ou j efetivados, e daqueles oriundos de rgo sob sua coordenao jurdica; e VI - examinar, prvia e conclusivamente, no mbito do Ministrio, por meio de sua estrutura prpria ou por intermdio das assessorias jurdicas das Foras Armadas, os textos de edital de licitao como os dos respectivos contratos ou instrumentos congneres, a serem publicados e celebrados, bem como os atos pelos quais se v reconhecer a inexigibilidade, ou decidir a dispensa, de licitao. Seo IV Do rgo de Assessoramento Art. 8 Ao Estado-Maior de Defesa compete:
ANEXO
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I - formular a doutrina e o planejamento do emprego combinado das Foras Armadas; II - planejar e acompanhar as operaes militares de emprego combinado das Foras Armadas; III - formular a Poltica para o Sistema Militar de Comando e Controle; IV - formular a doutrina comum de Inteligncia Operacional; V - estabelecer diretrizes para a atuao das Foras Armadas nos casos de grave perturbao da ordem pblica e de apoio s aes de combate aos delitos transfronteirios ou ambientais; VI - estabelecer diretrizes para a participao das Foras Armadas nas atividades relacionadas com a defesa civil; e VII - planejar e acompanhar a participao das Foras Armadas em operaes de manuteno da paz. Art. 9 Vice-Chefia do Estado-Maior de Defesa compete coordenar e supervisionar as aes das Subchefias, secundar o Chefe do Estado-Maior de Defesa e, no seu impedimento, substitu-lo. Art. 10. Subchefia de Comando e Controle do EstadoMaior de Defesa compete propor as diretrizes gerais para o Sistema Militar de Comando e Controle e supervisionar seu funcionamento. Art. 11. Subchefia de Inteligncia do Estado-Maior de
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Defesa compete: I - propor as bases para a doutrina comum de Inteligncia Operacional, gerada pelas Foras Armadas; II - propor diretrizes para o emprego da criptologia no mbito das Foras Armadas; e III - propor as bases para a doutrina comum de emprego das atividades de Guerra Eletrnica, Telecomunicaes, Cartografia, Meteorologia e Imagem como apoio atividade de Inteligncia. Art. 12. Subchefia de Operaes do Estado-Maior de Defesa compete: I - propor as bases para a doutrina de emprego combinado das Foras; II - elaborar o planejamento do emprego combinado das Foras para cada uma das hipteses de emprego previstas na Estratgia Militar Brasileira e acompanhar a conduo das operaes combinadas decorrentes; III - planejar e acompanhar a participao das Foras Armadas em operaes de manuteno da paz; IV - propor diretrizes para a atuao das Foras Armadas nos casos de grave perturbao da ordem pblica e de delitos transfronteirios ou ambientais; V - preparar planos para a atuao combinada das
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Foras Armadas, propondo os limites para seu emprego, nos casos de grave perturbao da ordem pblica; VI - acompanhar o emprego isolado e planejar o emprego combinado das Foras Armadas no apoio s aes contra os delitos transfronteirios ou ambientais; e VII - propor diretrizes para a participao das Foras Armadas nas atividades relacionadas com a defesa civil. Art. 13. Subchefia de Logstica do Estado-Maior de Defesa compete participar da elaborao da doutrina de emprego combinado, do planejamento e do acompanhamento das operaes e de outras atividades, sob o aspecto da logstica. Art. 14. Os cargos de Chefe, de Vice-Chefe e das Subchefias do Estado-Maior de Defesa sero de provimento exclusivo de militares. Seo V Dos rgos Especficos Singulares Art. 15. Secretaria Poltico-Estratgica e de Assuntos Internacionais compete: I - formular as bases da Poltica de Defesa Nacional; II - formular a Poltica e a Estratgia Militares; III - formular o dimensionamento global dos meios de Defesa; IV - supervisionar a atividade de Inteligncia Estratgica de Defesa;
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V - formular diretrizes gerais para a integrao do sistema de defesa nacional; VI - orientar a conduo dos assuntos internacionais que envolvam as Foras Armadas, em estreita ligao com o Ministrio das Relaes Exteriores; VII - Orientar as atividades de ensino e de estudos da Escola Superior de Guerra e estabelecer diretrizes gerais para as mesmas atividades nas Foras Armadas, relativas ao emprego combinado e conjunto das Foras VIII - estabelecer diretrizes para orientar a atuao dos adidos de defesa no trato dos assuntos de carter polticoestratgico, e, em consonncia com as Foras Armadas, dos adidos militares, bem como o relacionamento dos adidos militares estrangeiros no brasil; e IX - avaliar a situao estratgica e o cenrio internacional, nas reas de interesse do Brasil. Art. 16. Ao Departamento de Poltica e Estratgia compete: I - estudar e propor os fundamentos: a) para a formulao da Poltica de Defesa Nacional; b) da Poltica Militar Brasileira; c) da Estratgia Militar Brasileira; d) para o dimensionamento, em termos globais, dos
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meios de defesa; e e) das diretrizes gerais para a integrao do sistema de defesa nacional; II - acompanhar as atividades de ensino e de estudos da Escola Superior de Guerra; III - propor diretrizes especficas para o ensino relacionado ao emprego combinado e conjunto das Foras para orientao das escolas de altos estudos militares; e IV - propor critrios e medidas para a superviso e o estabelecimento de representaes militares brasileiras no exterior, de comisses militares estrangeiras no Pas e seus relacionamentos com as Foras Armadas. Art. 17. Ao Departamento de Inteligncia Estratgica compete: I - manter o exame corrente da situao estratgica; II - conduzir a atividade de Inteligncia Estratgica de Defesa; III - acompanhar a evoluo do cenrio internacional, com nfase nas reas de interesse estratgico do Pas; e IV - propor diretrizes para orientar a atuao dos Adidos de Defesa, no trato dos assuntos de carter polticoestratgico e, em consonncia com as Foras Armadas, orientar a atuao dos Adidos Militares.
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Art. 18. Ao Departamento de Assuntos Internacionais compete: I - conduzir os assuntos internacionais que envolvam as Foras Armadas; II - estudar a participao do Brasil em operaes de manuteno da paz, de acordo com os interesses nacionais; III - propor medidas, na esfera militar, no sentido de aprimorar e aumentar a capacidade de negociao do Brasil; IV - propor diretrizes gerais que orientem a atuao e o relacionamento com os Adidos Militares estrangeiros no Brasil; V - propor normas para o planejamento e acompanhar a execuo das atividades desenvolvidas pelas representaes militares brasileiras no exterior; e VI - manter-se a par da atuao dos representantes brasileiros em organismos internacionais, por fora das atribuies da Autoridade Martima e da Autoridade Aeronutica. Art. 19. Secretaria de Logstica e Mobilizao compete: I - formular e supervisionar a Poltica de Cincia e Tecnologia nas Foras Armadas; II - formular a Poltica de Mobilizao Nacional;
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III - estabelecer diretrizes gerais para a logstica e a mobilizao militares; IV - supervisionar o Programa de Mobilizao Nacional; V - orientar, controlar e fomentar a produo e a exportao de material de emprego militar; VI - coordenar as atividades relativas ao Servio Militar; VII - coordenar a participao das Foras Armadas nas atividades relacionadas com o desenvolvimento nacional; e VIII - estabelecer as diretrizes para a fiscalizao de material de emprego militar. Art. 20. Ao Departamento de Logstica compete: I - conduzir a atividade de catalogao; II - planejar e coordenar a padronizao dos itens comuns s Foras Armadas; III - propor mtodos e diretrizes para a determinao de necessidades, em termos de aproveitamento comum, dos meios de defesa dimensionados pela anlise estratgico-operacional; IV - propor diretrizes relativas obteno e distribuio de bens e servios; V - propor a regulamentao para o controle e o fomento da produo de material de emprego militar;
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VI - controlar a exportao de material de emprego militar; VII - propor as diretrizes para a fiscalizao de material de emprego militar; e VIII - planejar e coordenar o apoio isolado ou integrado das Foras Armadas nas aes de natureza comum relativas ao desenvolvimento nacional. Art. 21. Ao Departamento de Mobilizao compete: I - propor as bases para a Poltica de Mobilizao Nacional; II - propor normas legais para a implantao do Sistema de Mobilizao Nacional; III - conduzir o Programa de Mobilizao Nacional; IV - propor diretrizes para a padronizao de procedimentos, visando utilizao dos recursos humanos e materiais diversos mobilizveis; V - propor diretrizes para a padronizao de procedimentos e planejar a utilizao das instalaes e bens mveis mobilizveis; VI - propor diretrizes para a padronizao de procedimentos e planejar a utilizao dos servios civis de apoio mobilizveis; e VII - planejar as atividades do Servio Militar. Art. 22. Ao Departamento de Cincia e Tecnologia compete:
ANEXO
391
I - propor as bases para a Poltica de Cincia e Tecnologia nas Foras Armadas, com participao de seus respectivos setores; II - elaborar o Plano Gerencial de Pesquisa e Desenvolvimento por rea tecnolgica dos projetos de interesse comum das Foras Armadas; III - coordenar as atividades de cartografia de interesse militar em territrio nacional; IV - controlar o aerolevantamento no territrio nacional; e V - prover e manter o sistema de comunicaes militares por satlite. Art. 23. Secretaria de Organizao Institucional compete: I - estabelecer diretrizes para as atividades relativas a assistncia sade, assistncia religiosa e assistncia social para as Foras Armadas; II - estabelecer diretrizes gerais e coordenar as atividades relativas ao Desporto Militar comum s Foras Armadas; III - estabelecer diretrizes gerais de orientao para as atividades de instruo especializada e outras de ensino, em seus aspectos comuns a mais de uma Fora; IV - elaborar diretrizes relacionadas com a modernizao e a racionalizao de procedimentos administrativos comuns s Foras Armadas;
392
V - elaborar diretrizes gerais para aplicao de normas relativas administrao de pessoal, de material e de servios; VI - elaborar diretrizes para o planejamento, a execuo e o controle oramentrio e a gesto financeira; VII - consolidar os planos plurianuais e as propostas oramentrias e complementaes das Foras Armadas e do Ministrio da Defesa; VIII - formular a legislao militar comum s Foras Armadas; e IX - formular a poltica de remunerao dos militares e pensionistas. Art. 24. Ao Departamento de Pessoal compete: I - propor diretrizes gerais e normas de procedimentos, em consonncia com o disposto pela Administrao Federal, para as atividades relacionadas com a administrao e o controle do pessoal civil ativo, inativo e pensionistas do Ministrio da Defesa e das Foras Armadas; II - propor diretrizes gerais e normas de procedimentos para atividades relativas ao pessoal militar da reserva, reformados e respectivos pensionistas; III - propor diretrizes gerais para as atividades de assistncia sade, assistncia social e assistncia religiosa das Foras Armadas;
ANEXO
393
IV - propor diretrizes gerais e exercer a coordenao das atividades relativas ao desporto militar comum s Foras Armadas; e V - propor diretrizes gerais de orientao para as atividades de instruo especializada comuns a mais de uma Fora. Art. 25. Ao Departamento de Administrao e Legislao compete: I - promover e orientar as iniciativas de modernizao e racionalizao dos procedimentos administrativos; II - analisar e propor, com a participao das Foras Armadas, a legislao de interesse militar; III - propor as bases para a poltica de remunerao dos militares e de seus pensionistas; e IV - propor a legislao referente remunerao do pessoal militar e de seus pensionistas. Art. 26. Ao Departamento de Oramento e Finanas compete: I - exercer as atividades de rgo setorial do Ministrio da Defesa na estrutura do Sistema de Planejamento, Oramento e Finanas do Governo Federal; II - propor as diretrizes gerais relativas ao planejamento, execuo e ao controle oramentrio das Foras Armadas e acompanhar e avaliar o desenvolvimento dessas atividades; e
394
III - analisar e propor a consolidao dos planos plurianuais e das propostas oramentrias e complementaes das Foras Armadas e do Ministrio da Defesa. Seo VI Dos rgos de Estudo, de Assistncia e de Apoio Art. 27. Aos rgos de estudo, de assistncia e de apoio compete, respectivamente, desenvolver estudos e avaliaes em suas reas de atuao, prestar assistncia, de acordo com suas atribuies, e realizar atividades especializadas de apoio. 1 A Escola Superior de Guerra e a Representao Brasileira na Junta Interamericana de Defesa integram a estrutura da Secretaria Poltico-Estratgica e de Assuntos Internacionais. 2 O Hospital das Foras Armadas integra a estrutura da Secretaria de Organizao Institucional. 3 O Ordinariado Militar vincula-se diretamente ao Ministro de Estado da Defesa. 4 O Centro de Catalogao das Foras Armadas integra a estrutura da Secretaria de Logstica e Mobilizao.
CAPTULO IV DAS FORAS ARMADAS
Seo I Das Disposies Comuns s Foras Armadas Art. 28. As Foras Armadas organizam-se nos Comandos da
ANEXO
395
Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, subordinados ao Ministro de Estado da Defesa, dispondo de estruturas e organizaes prprias, definidas em legislao especfica. Art. 29. Aos Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, nos termos da legislao em vigor e consoante as diretrizes do Ministro da Defesa, compete: I - exercer o Comando da respectiva Fora; II - executar o planejamento, a orientao, a coordenao e o controle operacional e administrativo das atividades prprias da Fora; III - realizar a avaliao das organizaes integrantes da Fora; IV - zelar pela aptido da Fora ao cumprimento de sua misso constitucional e de suas atribuies subsidirias; V - exercer as atribuies que lhe forem expressamente delegadas, admitida a subdelegao; e VI - formular a legislao especfica e aprovar as normas prprias da respectiva Fora. Seo II Do Comando da Marinha Art. 30. Ao Comando da Marinha compete: I - formular a poltica naval e a doutrina militar naval;
396
II - propor a constituio, a organizao e os efetivos, bem como executar o aprestamento das foras navais; III - formular o planejamento estratgico e executar o emprego das Foras Navais na defesa do Pas; IV - orientar e realizar estudos e pesquisas de seu interesse; V - contribuir para a formulao e conduo de polticas nacionais que digam respeito ao mar; VI - orientar e controlar a marinha mercante e suas atividades correlatas, no que interessa defesa nacional; VII - prover a segurana da navegao aquaviria e a salvaguarda da vida humana no mar; VIII - produzir material blico de seu interesse; IX - realizar o adestramento militar e a superviso de adestramento civil no interesse da segurana da navegao nacional; X - executar a inspeo naval; e XI - implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas guas interiores, em coordenao com outros rgos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando se fizer necessria, em razo de competncias especficas. Seo III Do Comando do Exrcito
ANEXO
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Art. 31. Ao Comando do Exrcito compete: I - formular a poltica e a doutrina militar terrestre; II - propor a constituio, a organizao e os efetivos, bem como aparelhar e adestrar as foras terrestres; III - realizar estudos e pesquisas de seu interesse; IV - formular o planejamento estratgico no que concerne ao do Exrcito e executar aes relativas defesa do Pas; V - participar na defesa da fronteira martima e na defesa area; VI - participar no preparo e na execuo da mobilizao e desmobilizao nacionais; VII - fiscalizar as atividades envolvendo armas, munies, explosivos e outros produtos de interesse militar; e VIII - produzir material blico de seu interesse. Seo IV Do Comando da Aeronutica Art. 32. Ao Comando da Aeronutica compete: I - formular e conduzir a poltica aeronutica nacional, civil e militar;
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II - propor a constituio, a organizao e os efetivos, bem como aparelhar e adestrar a Fora Area Brasileira; III - formular o planejamento estratgico e executar aes relativas defesa do Pas, no campo aeroespacial; IV - contribuir para a formulao e conduo da poltica nacional de desenvolvimento das atividades aeroespaciais; V - operar o Correio Areo Nacional; VI - orientar, coordenar e controlar as atividades de aviao civil; VII - estabelecer, equipar e operar, diretamente ou mediante concesso, a infra-estrutura aeroespacial, aeronutica e aeroporturia; VIII - incentivar e realizar atividades de pesquisa e desenvolvimento relacionadas com as atividades aeroespaciais; IX - estimular a indstria aeroespacial; e X - prover a segurana da navegao area.
CAPTULO V DAS ATRIBUIES DOS CHEFES E DIRIGENTES DOS RGOS
Seo I Do Chefe do Estado-Maior de Defesa
ANEXO
399
Art. 33. Ao Chefe do Estado-Maior de Defesa incumbe: I - planejar, orientar, coordenar e controlar as atividades atribudas ao Estado-Maior de Defesa; II - realizar a avaliao de desempenho das Subchefias do Estado-Maior de Defesa; III - zelar pela adequao e atualizao das aes atribudas ao Estado-Maior de Defesa; e IV - exercer as atribuies que lhe forem delegadas, admitindo-se a subdelegao. Seo II Dos Secretrios Art. 34. Aos Secretrios incumbe: I - planejar, orientar, coordenar e controlar as atividades atribudas s suas secretarias; II - realizar a avaliao de desempenho dos departamentos de suas secretarias; III - zelar pela adequao e atualizao das aes atribudas s suas secretarias; e IV - exercer as atribuies que lhes forem delegadas, admitida a subdelegao. Seo III
400
Dos Demais Dirigentes Art. 35. Ao Chefe de Gabinete, ao Consultor Jurdico, aos Diretores de Departamento e aos demais dirigentes incumbe planejar, dirigir, coordenar e orientar a execuo das atividades no mbito das suas reas de competncia e exercer outras atribuies que lhes forem cometidas.
CAPTULO VI DAS DISPOSIES GERAIS E TRANSITRIAS
Art. 36. O provimento dos cargos do Ministrio da Defesa observar: I - de Chefe do Estado-Maior de Defesa ser ocupado por oficial-general da ativa, do ltimo posto, em sistema de rodzio entre as Foras; II - de Secretrios sero ocupados por civis ou por oficiaisgenerais da ativa, do ltimo posto, em sistema de rodzio entre as Foras; III - de Comandante da Escola Superior de Guerra e o de Vice-Chefe do Estado-Maior de Defesa sero ocupados por oficiais-generais da ativa, do penltimo posto, em sistema de rodzio entre as Foras; IV - de Subchefes do Estado-Maior de Defesa sero ocupados por oficiais-generais da ativa, do penltimo ou do primeiro posto, em sistema de rodzio entre as Foras; V - de Chefe de Gabinete do Ministro da Defesa e os de Chefes de Departamento sero ocupados por civis ou por
ANEXO
401
oficiais-generais da ativa, do penltimo ou do primeiro posto, em sistema de rodzio entre as Foras; e VI - de Subcomandante da Escola Superior de Guerra, de Chefe da Delegao Brasileira na Junta Interamericana de Defesa e de Diretor do Hospital das Foras Armadas sero ocupados por oficiais-generais da ativa do primeiro posto, em sistema de rodzio entre as Foras. Art. 37. O Ministro de Estado da Defesa ser substitudo interinamente, em suas ausncias do territrio nacional ou por motivo de frias, por um dos Comandantes das Foras, por ele indicado. Art. 38. O inciso VII do art. 5 do Decreto n 980, de 11 de novembro de 1993, passa a vigorar com a seguinte redao: VII - administrados pelas Foras Armadas e pelo Ministrio da Defesa, includos os rgos que lhes so subordinados; (NR) Art. 39. O Ministro de Estado da Defesa baixar os atos complementares necessrios implementao deste Decreto.
402
DECRETO LEGISLATIVO N 5, DE 1999 CN
Autoriza o Poder Executivo a enviar tropas das Foras Armadas brasileiras pasra integrarem a fora multinacional da Organizao das Naes Unidas, com o objetivo de restaurar a paz e a segurana no Timor Leste, proteger e apoiar a Misso das Naes Unidas no Timor Leste (Unamet) no cumprimento de suas funes e facilitar as operaes de ajuda humanitria. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1 o Poder Executivo, nos termos da Lei n 2.953, de 17 de novembro de 1956, e das disposies constitucionais e regimentais pertinentes, autorizado a enviar peloto reforado de at cinqente policiais das Foras Armadas brasileiras para integrar a fora multinacional da Organizao das Naes Unidas em sua misso no Timor Leste. Art. 2 Esta autorizao vlida pelo prazo de durao da fora multinacional da Organizao das Naes Unidas em misso no Timor Leste. Art. 3 Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao. Congresso Nacional, em 16 de setembro de 1999. Senador ANTNIO CARLOS MAGALHES Presidente
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III ARTIGOS, RELATRIOS, MONOGRAFIAS
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TESES
DO
CAE
TESES DO CAE J PUBLICADAS PELA FUNAG NA COLEO CURSO DE ALTOS ESTUDOS DO IRBR
1 - ORGANIZAO MARTIMA INTERNACIONAL (IMO) - VISO POLTICA DE UM ORGANISMO ESPECIALIZADO DAS NAES UNIDAS
Luiz Henrique Pereira da Fonseca
2 - DIPLOMACIA CULTURAL - SEU PAPEL NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Edgard Telles Ribeiro
3 - O BRASIL E O NOVO DIREITO DO MAR

Luiz Augusto de Arajo Castro
4 - A CRISE DA IMIGRAO JAPONESA NO BRASIL

Valdemar Carneiro Leo
5 - NAVEGANTES, BANDEIRANTES, DIPLOMATAS

Synsio Sampaio Goes
6 - HISTRIA E INFORMAO DIPLOMTICA

Jos Antnio de Macedo Soares
7 - A TENTATIVA DO CONTROLE DO PODER ECONMICO NAS NAES UNIDAS

Adhemar G. Bahadian
8 - FRONTEIRAS NA AMAZNIA: UM ESPAO INTEGRADO

Pedro Motta Pinto Coelho
448
9 - NATUREZAS MORTAS - A FILOSOFIA POLTICA DO ECOLOGISMO

Joo Almino
10 - PROTEO BRASILEIRO
DE
PATENTES
DE
PRODUTOS FARMACUTICOS:
CASO
Maria Stela Pompeu Brasil Frota
11 - A CONFERNCIA DE LANCARSTER HOUSE: DA RODSIA AO ZIMBBUE

Clodoaldo Hugueney Filho
12 - O R ECURSO S EO 301 DA L EGISLAO DE C OMRCIO NORTE AMERICANA E A APLICAO DE SEUS D ISPOSITIVOS CONTRA O B RASIL
Rgis P. Arslanian
13 - O GERENCIAMENTO COSTEIRO INTERNACIONAL

Renato Xavier
NO
BRASIL
E A
C OOPERAO
14 - ORDEM, HEGEMONIA E TRANSGRESSO

Georges Lamazire
15 - O CONSELHO DE SEGURANA APS A GUERRA DO GOLFO: ARTICULAO DE UM NOVO PARADIGMA DE SEGURANA COLETIVA
Antnio de Aguiar Patriota
16 - O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS

Afonso Jos Sena Cardoso
EM
17 - COMRCIO E MEIO AMBIENTE: ATUAO DIPLOMTICA BRASILEIRA RELAO AO SELO VERDE

Leonilda Beatriz C. G. A. Corra
TESES DO CAE
449
18 - EM NOME DA DEMOCRCIA - A OEA E A CRISE HAITIANA (1991-1994)

Irene Pessoa de Lima Cmara
19 - CIDADANIA E GLOBALIZAO: A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E AS ONGS

Miguel Darcy de Oliveira
20 - O TRATAMENTO NACIONAL DE INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS

Fernando Paulo de Mello Barreto
21 - POLTICA INDIGENISTA BRASILEIRA E PROMOO INTERNACIONAL DOS DIREITOS DAS POPULAES INDGENAS
Enio Cordeiro
22 - CPULA DAS AMRICAS DE 1994: PAPEL NEGOCIADOR DO BRASIL, EM BUSCA DE UMA AGENDA HEMISFRICA
Fernando Simas Magalhes
23 - A DIPLOMACIA BRASILEIRA E OS TEMAS SOCIAIS: O CASO DA SADE

Ernesto Otto Rubarth
24 - AS ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS NAS NAES UNIDAS

Ricardo Neiva Tavares
25 - O BRASIL E AS OPERAES DE MANUTENO DE PAZ DAS NAES UNIDAS

Paulo Roberto C. Tarrisse da Fontoura
26 - OCDE: UMA VISO BRASILEIRA

Denis Fontes de Souza Pinto
27 - A QUESTO DE TIMOR-LESTE: ORIGENS E EVOLUO

Joo Solano C. da Cunha
450
28 - O GS NO MERCOSUL: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Francisco M. B. de Holanda
29 - PROMOO DO BRASIL COMO DESTINO TURSTICO

Joo de Mendona Lima Neto
30 - PRIVILGIOS E IMUNIDADES DIPLOMTICOS

Srgio Eduardo Moreira Lima
31 - TRATADOS DE EXTRADIO: CONSTRUO, ATUALIDADE E PROJEO DO RELACIONAMENTO BILATERAL BRASILEIRO

Appio Claudio Acquarone
32 - COOPERAO JUDICIRIA POR VIA DIPLOMTICA

Susan Kleebank

O Brasil e As Operacoes de Manutencao Da Paz Nas Nacoes Unidas

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O BRASIL E AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Embaixador Fernando Guimares Reis

Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura

O BRASIL E AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ DAS NAES UNIDAS

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

NDICE DE TABELAS ..................................................................... 11 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ............................................. 13 INTRODUO ................................................................................. 23

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

Lista de Abreviaturas e Siglas

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

CEI CICV CIJ CIVPOL CMC

CSCE CSNU DAE

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

DIH DMZ DNU

ECOSOC EFE EME EMFA EPC ERC FAB FALD

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

FEB FML I FML II FUNAG

INTERFET IPTF KFOR JID LDC LEA

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

MNA MOMEP MONUA MONUC

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

ONU ONUC ONUCA

ONUMOZ ONUSAL OPDS

OSCE OTAN OUA P-3 P-4 P-5

PADCA PALOPS PED PEU PMA PMDF PNUD PESC

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

RDC RDMHQ RECAMP

RPC RRF RFI SACEUR SACLANT SADC

SERE SFOR SG SGAP

SGNU SHIRBRIG SFOR SOFA SOMA TIAR TSE

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

UE UEO UNAMET UNAMIC UNAMIR UNASOG

UNDOF UNEF I UNEF II UNFICYP

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

UNIPOM UNITA UNITAF UNMIBH UNMIH UNMIK

UNMOT UNOGIL UNOMIG UNOMIL UNOMSA UNOMSIL UNOMUR

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

UNSMIH UNTAC UNTAG UNTEA UNTAES

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

Braslia, 20 de setembro de 1999.

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

Almeida, (1938), p. 43.

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

Fonte: Almeida, (1938); Walters, (1952); James (1990) e Ratner (1995).

James, (1990), p. 19.

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

Rodrigues, (1972), p. 48. Rodrigues, (1972), pp. 48-49.

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA

Grove, (1993), pp.176/179 e Verrier, (1981), p. xx (introduction).