UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA CURSO DE DOUTORADO EM ECONOMIA

O Federalismo e As Teorias Hegemnicas da Economia do Setor Pblico na Segunda Metade do Sculo XX: um balano crtico

Rui de Britto lvares Affonso

Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obteno do ttulo de Doutor em Economia sob orientao do Prof. Dr. Frederico Mathias Mazzucchelli.

Campinas, novembro de 2003

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Banca: - Prof. Dr. Joo Manuel Cardoso de Mello IE Unicamp - Prof. Dr. Jos Lus Fiori UFRJ - Profa. Dra. Sulamis Dain UFRJ - Prof. Dr. Frederico Mathias Mazzucchelli IE Unicamp - Prof. Dr. Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo IE Unicamp Suplentes: - Prof. Dra. Sonia Miriam Draibe IE - Unicamp - Prof. Dr. Waldir Jos de Quadros IE - Unicamp Data: 28 de novembro de 2003 Horrio: 12:00h

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Para Cris a quem devo este trabalho, com amor.

Para Laura e Dora, minhas filhas queridas.

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Agradecimentos

Aps vrios anos trabalhando sobre o tema do federalismo, um sentimento de enorme gratido perpassa meu esprito ao completar esta tese de doutoramento.

Muitos foram aqueles que, das mais variadas maneiras, contriburam para que este trabalho pudesse ser concludo.

Comeo por reconhecer o apoio que a FUNDAP Fundao do Desenvolvimento Administrativo, me concedeu na formulao e desenvolvimento do projeto Balano e Perspectivas da Federao no Brasil. A professora Liana Aureliano, ento Diretora Executiva, abraou a idia do projeto e sustentou o enorme esforo institucional que significou a sua realizao. Na FUNDAP contei sempre com escudeiros leais, amigos e profissionais de primeira grandeza como Ligia Beira, Karla Krepsky, Elenira Fonseca, Simone Pereira, Beatriz Lefvre e Jos Roberto Rodrigues. No mbito deste projeto destaco a presena de Jos Luis Fiori sempre lcida e desafiadora.

Mais recentemente, recebi da professora Neide Hahn o apoio necessrio para que a relao FUNDAP Forum of Federations prosperasse. O apoio institucional e a sua amizade foram centrais para que pudesse manter-me conectado ao tema do federalismo e levado adiante a tese.

Ao longo dos ltimos dez anos a participao em seminrios, congressos e reunies de trabalho sobre o federalismo no Brasil e no exterior exercitaram de modo permanente minha anlise crtica sobre o tema. Nesta trajetria contei com o convvio fraterno de Jos Roberto Afonso, Fernando Rezende e Clovis Panzarini, trs dos melhores especialistas sobre federalismo fiscal no pas. No plano internacional, a convivncia com Gabriel Aghn e Juan Carlos Lerda da CEPAL-ONU, com Joachim Knoop da Friedrich Ebert Stiftung e com Bob Rae,

Cline Auclair e Ronald Watts do Forum of Federations, do Canad, ampliaram meus horizontes sobre a importncia do federalismo no mundo contemporneo.

No Instituto de Economia da UNICAMP agradeo o apoio sempre dedicado e eficiente de Alberto Curti, assim como a parceria na disciplina de doutoramento Federalismo no Brasil com o meu amigo, o professor Srgio Prado. Contamos para isso com a susteno institucional e o entusiasmo do professor Wilson Cano. Os debates e comentrios com os alunos do curso foram centrais para que pudesse clarear pontos de vista e apurar vrios argumentos propostos neste trabalho de doutoramento.

Na troca de idias sobre vrios pontos da tese, bem como na sugesto de bibliografias foi inestimvel a ajuda de Bruno Thret, Fbio Wanderley Reis, Wanderlei Guilherme dos Santos e Luiz Mello.

Em minha banca tive o privilgio de contar com a participao dos professores Sulamis Dain, Jos Luis Fiori, Luiz Gonzaga Belluzzo e Joo Manuel Cardoso de Mello. Ao professor Frederico Mazzucchelli, um agradecimento especial pela amizade reafirmada pela lealdade em cada gesto.

Ao professor Joo Manuel Cardoso de Mello, meu orientador, reitero minha dvida maior. Seu apoio incondicional me levou a conceber e executar um ambicioso projeto de pesquisa sobre o federalismo no Brasil e a persistir num tema que lhe era pouco familiar, com o descortinio dos que enxergam alm do horizonte prximo. Joo Manuel me amparou nos vrios becos e encruzilhadas com que me deparei na travessia, mas, sobretudo, permitiu-me privar do seu frtil convvio intelectual e da sua enorme generosidade.

Ao Jos Geraldo Portugal, companheiro de mais uma jornada de elaborao de tese, o agradecimento pelas idias compartilhadas, de Porangaba a Ibina, aliceradas pela amizade renovada.

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Aos amigos de sempre, Mrcio Percival, Eduardo Fagnani e Plnio Sampaio Jnior, agradeo a companhia fraterna, imprescindvel nas vrias etapas do caminho.

Grande parte deste trabalho foi realizada na Casa do Professor Visitante da UNICAMP. Aos seus funcionrios devo o carinho, a ateno e a torcida que, ao longo de vrios anos, tornaram o rduo trabalho, uma tarefa tambm prazerosa.

Esta tese no teria sido absolutamente possvel sem a dedicao permanente de Laura Pola, assistente, amiga, profissional de competncia e lealdade sem igual.

Em suma, o meu esforo e obstinao encontraram solo frtil no carinho, na amizade e competncia de colegas, alunos, professores, amigos e familiares, os quais com sua ajuda transformaram um projeto em realidade.

A todos o meu muito obrigado!

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O esprito de um povo, seu nvel cultural, sua estrutura social, os possveis feitos de suas polticas no futuro, tudo isso e muito mais est escrito em sua histria fiscal, destitudo de qualquer retrica. Aquele que sabe escutar sua mensagem aqui percebe o trovejar da histria mundial mais claramente do que em qualquer outro lugar. Schumpeter, 1954

A natureza essencial do federalismo deve ser procurada no nas sutilezas da terminologia jurdica e constitucional, mas nas foras econmicas, sociais, polticas, culturais que tornaram necessrias as formas externas do federalismo (...) A essncia do federalismo reside no na estrutura constitucional ou institucional, mas na prpria sociedade. Livingston, 1956

A explicao de todas as coisas apenas por causas econmicas no suficiente, seja qual for o sentido, em nenhuma esfera de fenmenos culturais, nem na prpria esfera econmica. Max Weber

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SUMRIO

I. INTRODUO ................................................................................................................ 1 Ia. O ponto de partida do trabalho: suas motivaes e seu escopo ....................... 1 IIa. A importncia da temtica do federalismo no mundo contemporneo ............. 3 IIb. A influncia da mainstream theory e a sua limitao constitutiva para lidar com a temtica do federalismo ................................................................................ 5 III. O objetivo deste trabalho e a metodologia utilizada .......................................... 6 IV. O pano de fundo terico: os desdobramentos da viso neoclssica da economia do setor pblico dos anos 50 aos 90 e suas implicaes na compreenso do federalismo........................................................................... 7 CAPTULO 1 A TEORIA DA ECONOMIA DO BEM ESTAR: O ESTADO COMO REGULADOR DAS FALHAS DE MERCADO ............................................................. 11 1.1. O contexto histrico-terico da emergncia da welfare economics e do federalismo fiscal ......................................................................................... 11 1.2. A teoria do federalismo fiscal ......................................................................... 14 1.2.1. Economia, estado e mercado na teoria neoclssica................................... 14 1.2.2. A reduo do federalismo ao federalismo fiscal ......................................... 21 1.2.3. O federalismo entendido como descentralizao..................................... 24 1.2.4. A diviso de competncias no federalismo fiscal........................................ 28 CAPTULO 2 A TEORIA DA ESCOLHA PBLICA E O CONTRA-ATAQUE NEOLIBERAL: O MERCADO CONTRA O ESTADO .................................................. 34 2.1. O contexto histrico-terico da emergncia do neoliberalismo e da public choice theory.................................................................................................. 34 2.2. Os principais supostos tericos da public choice e a economia do setor pblico ....................................................................................................................... 39 2.2.1. A teorizao de uma economia da poltica e a concepo do Estado como mercado .................................................................................................. 39 2.2.2. A public choice theory e a welfare economics: o Estado e o mercado ....... 47 2.2.3. A public choice theory e a analogia divergente entre o funcionamento do mercado e o funcionamento do Estado..................................................... 48 2.3. A public choice theory e o federalismo fiscal ................................................. 58
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2.3.1. O federalismo competitivo e a extenso do modelo de Tiebout ................. 58 2.3.2. O federalismo fiscal na teoria da escolha pblica e na economia do bemestar........................................................................................................... 69 2.3.3. Os desdobramentos da teoria da escolha pblica: o hiperliberalismo e o neoinstitucionalismo ........................................................................................ 71 CAPTULO 3 A TEORIA ECONMICA NEOINSTITUCIONALISTA E A NOVA ECONOMIA POLTICA: O MERCADO COMO REGULADOR DO ESTADO ................. 77 3.1. Introduo ...................................................................................................... 77 3.2. A emergncia do neo-institucionalismo e da nova economia poltica: condicionantes histricos ............................................................................... 79 3.3. Condicionantes tericos da emergncia da new institutional economics e da new political economy .................................................................................. 100 3.3.1. A "informao imperfeita" e os "mercados incompletos" como fios condutores das mutaes da mainstream a partir dos anos 70.............. 100 3.3.2. Da "informao imperfeita" e "mercados incompletos" s aes coletivas no cooperativas ............................................................................................ 107 3.3.3. Os mecanismos formais de votao como uma tentativa de "resolver" o problema da revelao das preferncias ................................................ 108 3.3.4. Os equilbrios de second best e suas implicaes ................................... 127 3.4. Caractersticas centrais da new institutional economics referidas ao mbito da economia do setor pblico ........................................................................... 129 3.4.1. As caractersticas centrais da new institutional economics ...................... 133 3.5. Caractersticas centrais da new political economy referidas ao mbito da economia do setor pblico ........................................................................... 138 CAPTULO 4 A NEW INSTITUTIONAL ECONOMICS, A NEW POLITICAL ECONOMY E O FEDERALISMO ...................................................................................................... 145 4.1. Introduo .................................................................................................... 145 4.2. A relao Estado-Mercado nas teorias neo-institucionalista e da nova economia poltica ......................................................................................... 146 4.3. A new institutional economics, a new political economy e o federalismo .... 153 4.3.1. Introduo ................................................................................................. 153

4.3.2. A explicitao das contradies da descentralizao como um turning point da public choice theory para a new institutional economics na concepo do federalismo .............................................................................................. 156 4.3.2.1. Introduo ................................................................................................ 156 4.3.2.2. A inflexo da viso da mainstream theory com relao descentralizao ................................................................................................................. 160 4.3.2.3. A inflexo da mainstream do ponto de vista terico ............................... 161 4.3.2.4. Os principais argumentos sobre os riscos da descentralizao............ 164 4.3.3. Dos perigos da descentralizao forma de evit-los: a emergncia da concepo do Estado como estruturador do mercado e do governo central como regulador dos governos subnacionais......................................... 169 4.3.3.1. A questo da diviso de competncias para a new institutional economics ................................................................................................................. 177 4.3.3.2. A economia neo-institucionalista e a competio tributria interjurisdicional ................................................................................................................. 183 4.3.3.3. Descentralizao x centralizao: a descentralizao centralizada da new institutional economics ............................................................................ 189 CAPTULO 5 BALANO CRTICO DAS TEORIAS HEGEMNICAS SOBRE O FEDERALISMO NA SEGUNDA METADE DO SCULO XX ........................................ 193 5.1. Federalismo, Estado e mercado: uma primeira abordagem ........................ 193 5.1.1. Caractersticas centrais............................................................................. 193 5.1.2. Avaliao crtica da primeira abordagem.................................................. 194 5.2. Federalismo, Estado e Mercado: uma segunda abordagem ....................... 198 5.2.1. Caractersticas centrais............................................................................. 198 5.2.2. Avaliao crtica da segunda abordagem ................................................. 198 5.3. Uma avaliao crtica comum s diferentes vertentes explicativas da mainstream para o federalismo.................................................................... 201 5.3.1. O individualismo metodolgico como base terica para a anlise do federalismo .............................................................................................. 201 5.3.2. A abstrao do conceito de territrio nas teorias dominantes sobre federalismo .............................................................................................. 207 5.3.3. A diviso de competncias como uma normatividade abstrata ................ 212 5.3.4. A incapacidade das teorias hegemnicas de diferenciar o Estado unitrio descentralizado do Estado federal....................................................... 216
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5.3.5. A viso que a mainstream tem de suas prprias transformaes ............ 221 ANEXO AO CAPTULO 5................................................................................... 229 CAPTULO 6 UMA BREVE CONCLUSO................................................................. 236 BIBLIOGRAFIA.............................................................................................................. 240

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Resumo
Este trabalho analisa as teorias hegemnicas da economia do setor pblico na segunda metade do sculo XX. Atravs de uma contextualizao histricoterica, procura-se evidenciar a inadequao dessas teorias para a compreenso do complexo fenmeno do federalismo. A welfare economics, a public choice theory, assim como a new institutional economics e a new political economics so estudadas em especial na caracterizao que fazem do Estado, do mercado e da relao entre ambos, e sua viso a respeito do Estado federal e da descentralizao.

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I. Introduo Ia. O ponto de partida do trabalho: suas motivaes e seu escopo Este trabalho parte da constatao da importncia da compreenso do federalismo para a correta anlise do sentido de boa parte da ao do Estado no Brasil. Suas origens remontam ao projeto Balano e Perspectivas do Federalismo no Brasil, realizado no perodo de 1993 a 1995 pela Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), rgo vinculado ao Governo do Estado de So Paulo. Esta pesquisa, desenvolvida em um momento em que escasseavam os trabalhos de maior flego sobre o federalismo no Brasil, teve o mrito de descortinar a temtica do funcionamento recente de nosso Estado federal, ousando abord-lo de vrios ngulos, alm do estritamente fiscal. A organizao da pesquisa, estruturada na forma de uma rede de Fundaes Regionais1, possibilitou o intercmbio intenso de diferentes perspectivas debatidas em seminrios regionais, evitando uma tica exclusivamente paulista da problemtica. No esteio desta rede de Fundaes Regionais, estruturou-se a Rede Ipea, com o objetivo de desenvolver, com metodologias comuns, pesquisas em vrias unidades da Federao, alm de propiciar o intercmbio de informaes. Uma das primeiras iniciativas dessa rede foi a execuo da pesquisa Balano e Perspectivas da Descentralizao das Polticas Sociais no Brasil, a qual lanou luzes sobre aspectos importantes das polticas sociais

descentralizadas nos anos 90. A experincia da publicao de boa parte dos trabalhos dessas duas pesquisas comandadas pela Fundap, com o apoio institucional da Fapesp, nos levou a criar uma srie editorial denominada Federalismo no Brasil, sob a qual vem sendo publicados resultados de pesquisas aplicadas na temtica federativa,

Fundao de Economia e Estatstica (FEE), Fundao Joaquim Nabuco (FJN), Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes), Superintendnca de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI), Fundao Joo Pinheiro (FJP), Fundao Instituto de Planejamento do Cear (Iplance) e Ncleo de Altos Estudos Amaznicos (Naea).

das experincias na descentralizao da educao aos dilemas da guerra fiscal e ao problema do sistema de transferncias intergovernamentais de recursos2. Desde o comeo, a questo do marco terico a ser adotado constituiu um problema de difcil soluo a curto prazo, especialmente levando-se em conta que os temas federativos no Brasil aparecem, no mais das vezes, subssumidos temtica regional ou estritamente fiscal. Apoiava-mo-nos em autores clssicos da teoria do federalismo, tais como W. Riker, M. Burgess e Alain Gagnon, Michael Bothe, K. C. Wheare, W. S. Livingston, Daniel Elazar, Richard Bird. Contudo, no tivemos a pretenso de ereger um corpo terico de referncia estruturado. Isso seria trabalho para um flego maior... Desde o comeo, tambm, a insinuao de que deveramos apoiarnos no arcabouo terico da mainstream esteve presente, seja atravs da crtica ausncia de um marco de referncia analtica que embasasse as diferentes pesquisas, seja atravs da sugesto que este marco analtico poderia ser encontrado nos desdobramentos contemporneos da teoria neoclssica aplicada ao setor pblico a public choice theory, a new institutional economics e a new political economy3. A percepo da impregnao das teorias da mainstream nas anlises dos processos de descentralizao e revigoramento do federalismo na Amrica Latina nos anos 80 e 90 se tornou muito ntida para mim, atravs da participao em duas grandes pesquisas da Cepal e da GTZ sobre o assunto: Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina y el Caribe e Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina, alm de diversas atividades promovidas pela Fundao Friedrich Ebert.

Srie Federalismo no Brasil: Desigualdades Regionais e Desenvolvimento (1995), Reforma Tributria e Federao (1995), A Federao em Perspectiva - ensaios selecionados. Impasses e Perspectivas da Federao no Brasil (fruto de Seminrio Internacional realizado em 1995), Empresas Estatais e Federao (1996), Descentralizao e Polticas Sociais (1996), Descentralizao das Polticas Sociais no Estado de So Paulo (1998), Descentralizao e Privatizao nos Setores de Infra-Estrutura no Estado de So Paulo (1999), Descentralizao da Educao: Novas Formas de Coordenao e Financiamento (1999), Descentralizao das Polticas Sociais no Brasil (1999), A Guerra Fiscal no Brasil (2000), Partilha de Recursos na Federao Brasileira (2003). 3 Ver, a respeito, Aguirre e Moraes (1997).

A participao em inmeras atividades e na articulao de redes internacionais sobre o tema4 consolidou minha percepo a respeito da importncia do ressurgimento do federalismo e da descentralizao como fenmenos globais e acentuou minha descrena na utilizao dos instrumentos das novas teorias da mainstream para a sua compreenso. IIa. A importncia da temtica do federalismo no mundo contemporneo Assistimos, nas ltimas dcadas do sculo XX, ao ressurgimento vigoroso da discusso sobre o federalismo e a descentralizao no cenrio internacional. Em 1970, Ducacek identificava 21, dentre 130, Estados-nao existentes como Estados federais. Elazar, em 1994, contabilizava 50 Estados, dentre 180 naes soberanas, nos quais encontrava estruturas federativas ou formas institucionais que visavam preservar a autonomia poltica dos governos subnacionais. Segundo Dillinger, em 1995, dos 75 Estados subdesenvolvidos ou em transio para economias de mercado cujas populaes superavam os cinco milhes de habitantes, em apenas 12 no estava em andamento um processo de descentralizao, vale dizer, um processo de transferncia de poder polticoeconmico para unidades subnacionais de governo. Neste comeo do sculo XXI, aproximadamente 25 naes reivindicam o adjetivo federal para seus Estados ou ostentam caractersticas tpicas de federaes, respondendo por algo em torno de 40% da populao mundial5. As evidncias desses processos de federalizao e descentralizao encontram-se em inmeros Estados formalmente unitrios, como a Espanha e a Blgica, por exemplo, assim como, em dimenses supranacionais, o caso da proposta, formulada pela Alemanha, de uma Federao Europia.6
Refiro-me aqui ao Forum of Federations (www.forumfed.org) e Red Iberoamericana de Investigacin sobre Impactos Territoriales de La Reestructuracin (RII).
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A respeito, consulte Ducacek (1970), Dillinger (1995), Elazar (1994) e Federalism in a changing world Learning from each other Conference reader august 2002, St.Gallen, Switzerland International Conference on Federalism, p. 23. Bird e Stawfer (2001); Hennessy (1989); Simantod (2002, p. 78-81); Nelsh (1996); Sidjanski (2001); e Inman (1992, p. 654-660).

Como determinantes gerais do espraiamento dos movimentos de descentralizao e federalizao, podemos citar: o desmoronamento do chamado socialismo real, a desestruturao do nacional-desenvolvimentismo nos pases do terceiro mundo e a crise do Welfare State nos pases desenvolvidos. Tambm como fator de difuso da descentralizao e da federalizao, devemos considerar, ainda, a emergncia do fenmeno da globalizao ou da mundializao do capital e o enfraquecimento simultneo do poder regulatrio dos Estados nacionais; a emergncia dos region states espaos econmicos que se conectam com a economia internacionalizada, acima do controle do Estado-nao; e a ascenso do iderio neoliberal com a subseqente reduo do papel do Estado na economia. Em todos esses processos, houve um aumento considervel das disparidades inter-regionais e intra-regionais e a explicitao crescente de diferenas tnicas, religiosas e culturais. Atualmente, quase senso comum a observao de que o mundo tornouse simultaneamente mais integrado e mais fragmentado, sendo, dessa forma, natural que o federalismo aparecesse como resposta organizao poltica do Estado Nacional. Este arranjo permitiria a um s tempo lidar com o aumento da diversidade e da heterogeneidade preservando a unidade poltica nacional7. No difcil observar que o federalismo enquanto processo e as federaes enquanto estruturas polticas estatais comportam uma variedade de conte-dos e fenmenos sociais e polticos de amplo espectro. Dessa forma, o federalismo deve ser compreendido mais como uma ferramenta (techne) do que um fim em si mesmo (telos)8. Essa diversidade de contedos tem levado, inclusive, a alguns autores a se perguntarem se o federalismo constituiria um objeto prprio de anlise. A despeito da complexidade deste objeto, argumentaremos mais adiante que o federalismo demarca um escopo prprio, passvel de estudo sistemtico.

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Hueglin (1991, p. 204). Hueglin (1995, p. 203).

IIb. A influncia da mainstream theory e a sua limitao constitutiva para lidar com a temtica do federalismo O ressurgimento do federalismo como tema da economia nas ltimas dcadas se deu concomitantemente emergncia das novas formas que a teoria econmica neoclssica assumiu, sendo o seu estudo hegemonizado por ela. Apesar de o federalismo, como procuraremos demonstrar, no ser um tema congruente com os pressupostos da mainstream theory, esta passa a absorv-lo crescentemente, desfigurando-o em seus traos fundamentais. A hegemonia da teoria neoclssica, transmutada na public choice e, mais recentemente, na new institutional economics, d-se no apenas no terreno da academia, mas tambm nos organismos multilaterais como o Bird, o BID, o FMI, a OCDE, imantando, tambm, concepes de instituies outrora infensas teoria econmica dominante, como a Cepal. Sua influncia estende-se a vrios processos concretos de

descentralizao e federalizao na Amrica Latina e nos chamados pases em transio (para a economia de mercado), bem como em alguns pases desenvolvidos. No campo das finanas pblicas intergovernamentais, podemos citar a Fiscal Responsability ACT da Nova Zelndia, em 1994, precursora da Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil em 2000, a Lei de Restrio ao Endividamento Subnacional adotada na Colmbia, em 1997, a Lei de Honestidade

Oramentria, promulgada na Austrlia, em 1998, e a Lei 25.125 De administracin de los recursos pblicos ou Ley de Convertibilidad Fiscal, de 1999, na Argentina, dentre inmeras outras medidas9. Nessa mesma linha, encontra-se uma srie de reformas de modernizao do aparato de Estado na Amrica Latina ao longo dos anos 90, de inspirao claramente neo-institucionalista10. Talvez o exemplo mais acabado de penetrao do iderio da nova mainstream
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neo-institucionalista

seja

informe

da

misso

para

Ver, dentre outros, Kopits (2002, p. 202-234).

descentralizao Presidncia da Repblica da Colmbia11, com o objetivo de reformular a sua constituio no comeo dos anos 90, preparado por Eduardo Wiesner. A sua estruturao terica, bem como as sugestes de reforma acolhidas pelo parlamento constituem um marco de referncia que ser estudado e replicado parcialmente em outros pases do Continente. Em franco contraste com a importncia acadmica, instrumental e ideolgica das novas teorias da mainstream no mbito do federalismo e da descentralizao, procuraremos neste trabalho evidenciar a sua incapacidade de apreender esses fenmenos ao reduzi-los a uma dimenso meramente mercantil e individualista. III. O objetivo deste trabalho e a metodologia utilizada Este trabalho tem como objetivo apreender a lgica e o contedo do conceito de federalismo desenvolvido pelas teorias econmicas hegemnicas e estabelecer sua relao com o contexto histrico do capitalismo contemporneo, bem como o entorno terico da teoria da mainstream. Ou seja, busca analisar o ncleo central das teorias hegemnicas da economia do setor pblico, a partir de suacontextualizao histrica e terica, ressaltando suas relaes recprocas e ds-qualificando, dessa maneira, a idia de uma metamorfose meramente intelectual de tais teorias. Sendo a Federao uma forma especfica de organizao do Estado Nacional, daremos especial ateno derivao do Estado pela teoria da mainstream, assim como relao que esta procura estabelecer entre o Estado e o Mercado. Esse percurso, em nosso entender, alm de desnudar a impropriedade das teorias hegemnicas para a compreenso do federalismo, capaz de fornecer pistas bem como iluminar algumas alternativas para a sua inteleco. At o comeo dos anos 70 era possvel qualificar como teoria hegemnica, no mbito do federalismo, a chamada teoria das finanas pblicas
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Cepal (1998, p. 203-266). Consulte Colmbia Departamento ... (1992).

neoclssica. De fato, a partir do final da segunda Guerra Mundial inmeros trabalhos foram desenvolvidos no campo do federalismo fiscal, os quais consistiram na aplicao da welfare economics aos contextos de estruturas estatais com vrios nveis de governo. Contudo, a partir dos anos 70 e, especialmente, dos anos 80, a

mainstream, no que se refere teoria do federalismo e da descentralizao, deixa de estar referenciada na ortodoxia do neoclassicismo em sua forma original. Com razes que remontam aos anos 50 e provenientes de diferentes campos de conhecimento, a teoria da escolha pblica e, mais adiante, o neoinstitucionalismo ganham lugar na ortodoxia acadmica e se enrazam como pensamento dominante atravs das grandes instituies de financiamento e cooperao tcnica. Apesar de reivindicarem uma herana comum ao neoclassicismo, a public choice e os neo-institucionalistas representam importantes mudanas

metodolgicas em relao ao paradigma da welfare economics. Seu significado pode ser apreendido pela penetrao de suas concepes em grande parte do fazer e do pensar o Estado e nas polticas pblicas na atualidade. Um conceito-chave nessa nova mainstream o de descentralizao. O federalismo aparece, como veremos, sob vrios aspectos, associado a esse conceito. IV. O pano de fundo terico: os desdobramentos da viso neoclssica da economia do setor pblico dos anos 50 aos 90 e suas implicaes na compreenso do federalismo Na tica da teoria hegemnica da economia do setor pblico, possvel distinguir, a partir dos anos 50, trs momentos bem demarcados no que se refere teorizao da relao Estado-Mercado e sua inter-relao com o movimento histrico mais geral do capitalismo. O primeiro desses momentos constitudo pela racionalizao do Estado do Bem-Estar Social, nas economias centrais, atravs da welfare economics. Essa

teorizao, num momento em que o Estado assume um importante papel na regulao social aps os traumas vivenciados pelo capitalismo na primeira metade do sculo XX, tem como caracterstica central a derivao e a delimitao da participao do Estado na economia a partir das falhas de mercado. Se na viso liberal de Adam Smith o mercado era concebido como sendo auto-regulvel, cabendo ao Estado apenas o papel de gendrme ou guardio, em ltima instncia, da ordem e da lei, na teoria da welfare economics o Estado seria capaz de reparar aquilo em que o mercado idealizado falhava. O segundo momento da teorizao hegemnica da economia do setor pblico ocorre concomitantemente emergncia da crise capitalista mundial, na virada da dcada de 1960 para a dcada de 1970. Enquanto o stablishment ataca ferozmente a teoria keynesiana no domnio da chamada teoria das finanas pblicas, procede-se crtica dos pressupostos da welfare economics com respeito relao entre o Estado e o mercado. O caminho escolhido passa pela explicitao dos mecanismos de funcionamento dos governos, bem como pela de seus agentes (polticos, burocratas), antes tidos como dados exgenos teoria econmica. A partir da pressuposio de que os governos no atuam de maneira eficiente na correo das falhas de mercado, advoga-se a reduo drstica do papel do Estado na economia. Os neoliberais utilizam as pressupostas virtudes da concorrncia estabelecida pelo mercado como argumento contra o papel excessivamente grande assumido pela regulao estatal; o mercado contra o Estado. Finalmente, o terceiro momento de elaborao da mainstream quanto ao papel do Estado se d aps duas dcadas (anos 70 e 80) de polticas de ajustamento macroeconmico e de reformas do Estado de cunho neoliberal. Nesse contexto, cresce a importncia da temtica institucional como pano de fundo para a reintroduo da importncia do Estado na teoria econmica como regulador do mercado. Essa reviso terica, que emerge nos anos 80 e se consolida nos 90, no constitui, contudo, uma simples volta ao passado da welfare economics. O neo-institucionalismo e a nova economia poltica positiva trazem estampados em suas denominaes a tentativa de reconciliar a teoria

econmica neoclssica com as demais cincias sociais, subordinando-as aos seus axiomas. Esse reencontro ocorreu, portanto, sob a supremacia da primeira. Tratar-sea, agora, de formular mecanismos institucionais capazes de promover aquilo que constituiu, nesta viso, o que o mercado melhor poderia promover: a competio e a eficincia. Esses incentivos seletivos deveriam, para serem exeqveis, levar em considerao os determinantes extra-econmicos dos arranjos governamentais possveis, tanto em sua concepo quanto em sua implementao e acompanhamento. Trata-se no mais apenas de propor polticas

governamentais, mas de conceber novas formas de estruturao do setor pblico, passada a fase do ajuste neoliberal. Cabe destacar que a emergncia de tais teorias, seu reconhecimento intelectual e sua conduo ao centro da teoria econmica dominantes no se processam de forma linear e contnua, muito menos sincrnica em termos estritos, com respeito s grandes transformaes e aos diferentes momentos vivenciados pelo capitalismo a partir dos anos 50. Vrias das teorias que hoje ocupam papel de destaque no mbito da economia do setor pblico foram formuladas com uma defasagem temporal de vrias dcadas. Contudo, apenas a partir da evoluo conflitiva entre seus desdobramentos internos, de seu contraste com outras teorias ento prevalecentes e do crescente confronto com uma nova realidade a desafi-la, a submet-la ideologia dominante, que elas sero galgadas ao lugar de proeminncia que hoje ocupam. Essas teorias, ao contrrio do que alguns autores supem, no parecem, em nenhuma hiptese, constituir base analtica adequada estruturao de uma teoria do fenmeno do Estado federal e do federalismo. Na verdade, em vrios aspectos, os desdobramentos recentes da mainstream parecem caminhar em direo oposta. Ao generalizarem as hipteses de comportamento maximizador dos agentes econmicos para a esfera pblica, as teorias hegemnicas da economia do setor pblico no conseguem (re)construir, teoricamente, os sujeitos coletivos o que o federalismo pressupem.
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CAPTULO 1 A TEORIA DA ECONOMIA DO BEM ESTAR: O ESTADO COMO REGULADOR DAS FALHAS DE MERCADO 1.1. O contexto histrico-terico da emergncia da welfare economics e do federalismo fiscal O Welfare State emerge como resultado das grandes transformaes do capitalismo na primeira metade do sculo XX, as quais levaram ao limite a sua capacidade de criao e destruio. De fato, as duas guerras mundiais, a grande depresso econmica dos anos 30 e a ascenso do movimento operrio e do mundo socialista alteraram de maneira profunda a estruturao do Estado na fase do capitalismo monopolista: A grande depresso e a experincia do nazi-facismo colocaram sob suspeita as pregaes que exaltaram as virtudes do liberalismo econmico. Fraes importantes das burguesias europia e americana tiveram de rever seu patrocnio incondicional ao iderio do livre mercado e s polticas desastrosas de austeridade na gesto do oramento e da moeda, diante da progresso da crise social e do desemprego. (...) estas reaes foram essencialmente polticas, no sentido de que envolveram a tentativa de submeter os processos supostamente impessoais e automticos da economia ao controle consciente da sociedade. Mas preciso deixar claro que a chamada era keynesiana estava fundada, sobretudo, na articulao de interesses entre trabalhadores e capitalistas e na construo de instituies e procedimentos polticos destinados a reduzir a angstia de quem se prope a assumir os azares do mercado. Afinal em sua essncia, o Estado do Bem-Estar, atravs da aplicao poltica dos critrios diretamente sociais, buscou encontrar solues para o problema da satisfao das necessidades, contrariando as condies impostas pela troca generalizada de mercadorias 12.

12

Belluzzo (1998, p. 23 e 25).

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Esses constituem os traos gerais daquilo que Heilbroner denomina viso keynesiana a set of widely shared political and social preconceptions13 , marcada pela preocupao de civilizar o capitalismo. A welfare economics traduzir no terreno da teoria econmica dominante essa gigantesca reestruturao econmica e poltica do ps-Guerra. Essa nova teoria econmica, que substitui a teoria neoclssica liberal, se, por um lado, assume defensivamente o papel atuante do Estado nessa fase mais democrtica e civilizada do capitalismo, por outro lado, procura uma sntese do keynesianismo com os fundamentos tericos da economia neoclssica. Tal sntese neoclssica, como sabemos, realizada na direo da economia neoclssica, atravs da teoria keynesiana e, em vrios de seus fundamentos, contra ela. Dentre as vrias caractersticas da sntese neoclssica, destacam-se: a descaracterizao da moeda enquanto reserva de valor e indicador da incerteza quanto ao futuro, a reintroduo do paradigma do equilbrio, a metamorfose do conceito de incerteza em risco (sujeito ao clculo probabilstico), a derivao do desemprego a partir das supostas imperfeies no mercado de trabalho (inflexibilidade dos salrios queda, legislao trabalhista) etc. Em relao ao Estado, a welfare economics procura definir teoricamente o seu escopo e, ao faz-lo, delimitar o seu raio de atuao. A expresso Estado interventor denuncia o carter exgeno deste Estado em relao economia e sociedade. Essa exogeneidade oculta qualquer considerao sobre a dominao social inerente ao Estado, o que ser ainda mais evidente na utilizao cada vez mais comum do termo governo em lugar do termo Estado pela teoria econmica. A ao governamental no terreno econmico, por sua vez, aparece como uma espcie de imperativo lgico decorrente da considerao das chamadas falhas de mercado.

13

Heilbroner (1995).

12

Como sabemos, em um mercado econmico neoclssico padro, h mercados para tudo, todos sabem tudo e sabem a mesma coisa, no h bens pblicos, no h externalidades, no h custo transacional nem retornos crescentes. Como, nessas condies, o mercado produz a melhor alocao de recursos possvel, no h lugar para o Estado. A interveno estatal, em todas as suas formas, transferncia de renda e transferncia de renda que por fazer com que as taxas de retorno sejam diferentes das taxas de mercado reduz os incentivos e distorce a informao sobre oportunidades 14. A racionalizao da welfare economics para a ao do Estado na economia se d atravs da constatao das falhas de mercado: bens pblicos, externalidades, custos transacionais e de monoplios. Ao Estado caberia ser provedor de bens pblicos, facilitar as transaes, corrigir as externalidades e regular os monoplios criados pelos retornos crescentes 15. Nota-se que a justificativa da interveno governamental na economia construda como contraponto s falhas de mercado e no do mercado, uma vez que estas se referem no ao funcionamento concreto da instituio mercado, mas da operao terica do mercado idealizado! evidente que na construo dos modelos neoclssicos seus elaboradores tinham muito claro fato explicitado em vrias oportunidades que o mercadotipo-ideal diferia bastante daqueles encontrados na plancie da realidade do capitalismo. O que faz com que se relaxem alguns, e apenas alguns, desses supostos nessa fase do capitalismo parece estar determinado pela incontornvel forte presena do Estado em todas as economias de tal perodo (centrais, perifricas e, claro, as socialistas). Em suma, o Estado uma realidade forte demais para ser ignorado pela teoria da mainstream. Assim, deriva-se a necessidade da presena governamental na economia a partir de algumas falhas de mercado como os bens pblicos ou as externalidades e os monoplios, enquanto outras igualmente presentes desde o nascedouro dos cnones neoclssicos, como a
14

Przeworski (1997, p. 41).

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possibilidade de informao incompleta ou imperfeita, so mantidas como secundrias, irrelevantes ou desprezveis do ponto de vista analtico. Somente mais adiante, com a crise do Welfare State nos anos 70 e o ataque do neoliberalismo que essas outras falhas de mercado passaram a ganhar o centro da ateno da ortodoxia. Contudo, o Estado derivado a partir das falhas de mercado, por ser construdo como contraponto ou complemento das inconsistncias ou lacunas da operao dos mecanismos de mercado, aparece (de forma curiosamente paradoxal) como um Estado eficiente, um Estado benevolente, consciente, onipresente e onipotente (mais tarde a crtica neoliberal definir como nave). O feitio volta-se contra o feiticeiro: como a welfare economics no concebe o Estado de modo articulado com a sociedade e o mercado e, ao contrrio, o exogeniza, a justificativa de sua atuao se d como um espelho invertido daquilo que o mercado idealizado no pode fazer. Dessa forma, a ao do Estado acaba por apresentar-se, indiretamente, como eficiente na situao das falhas de mercado, justamente ao contrrio das caractersticas originrias que a teoria neoclssica lhe atribui. A eficincia do Estado como corretor das falhas de mercado decorre, como mencionado antes, do objetivo de limitar teorica e praticamente a atuao do Estado, restringindo-a s fronteiras estreitas das falhas de mercado.

1.2. A teoria do federalismo fiscal 1.2.1. Economia, estado e mercado na teoria neoclssica Da perspectiva terica neoclssica, a questo econmica nasce do problema da escassez ou, mais precisamente, do confronto entre as necessidades ilimitadas dos agentes econmicos, de um lado, e da escassez de recursos para satisfazer a essas necessidades, de outro. Esse dilema desdobra-se nas questes do que produzir, do quanto produzir e do como produzir. Para equacionar o
15

Przeworski (1997, p. 41).

14

referido dilema, materializado nessas trs questes, a histria teria proporcionado uma soluo institucional bastante adequada: o mercado16. O mercado apesar de sua apresentao, em alguns autores, como algo proveniente da evoluo histrica da tradio neoclssica passa a constituir-se em um tipo ideal17. O mercado constitudo por agentes econmicos, os quais, atravs da oferta e demanda de bens e servios, conformam o sistema de preos. Os preos nada mais so do que ndices de escassez relativa. atravs desse sistema que o mercado resolveria s questes do qu, como e quanto produzir. Mais ainda, partindo do suposto de que o mercado plenamente concorrencial, isto , que nenhum indivduo ou unidade produtiva influencia isoladamente o preo dos bens e servios, do comportamento maximizador (das suas utilidades ou bem-estar, por parte dos indivduos; e do seu lucro por parte das empresas), chegar-se-ia a uma situao de equilbrio, ou seja, a uma situao da qual os agentes no desejariam sair
18

. Esse equilbrio seria, ademais, timo,

no sentido definido por Vilvredo Pareto, como aquele em que nenhum agente econmico consegue melhorar o seu bem-estar a no ser diminuindo o bem-estar de algum outro agente. Dessa forma, uma economia de mercado, desde que algumas condies fossem satisfeitas, asseguraria uma resposta altamente satisfatria para as questes fundamentais de economia. Contudo, verifica-se, na prtica, uma srie de circunstncias nas quais o mercado no funciona adequadamente para proporcionar solues as mais eficientes19 aos problemas econmicos. Tais situaes foram denominadas pela literatura neoclssica de falhas de mercado, as quais justificariam a presena do Estado em termos tericos, independentemente de razes de ordens histricas ou ideolgicas20.

16 17 18 19

Essa forma de colocar o problema fundada por Schumpeter (1928). Calcagno e Calcagno (1995, cap. 6). Screpanti e Zamagni (1993, p. 206-207). Por eficincia entende-se a melhor adequao possvel de meios a fins estabelecidos previamente (Cf. Napoleoni, 1990, p. 148).

15

O Estado considerado um produtor de bens e servios pblicos que no podem ser produzidos pelo mercado. A eficincia da ao governamental consistiria, neste caso, em otimizar o bem-estar econmico global, obtido pelo somatrio das utilidades individuais, a partir de certa produo e dados os critrios de eqidade em vigor. Ou seja, o papel reservado ao Estado seria tornar possvel o funcionamento de uma economia de livre mercado nos moldes idealizados pelo tipo ideal de mercado neoclssico. Dentre as principais falhas, destaca-se a indivisibilidade do produto. Os bens indivisveis so aqueles para os quais no se podem estabelecer preos via mercado. Esses bens tm como caractersticas principais a no-exclusividade e a no-rivalidade. O sistema de mercado s funciona adequadamente quando o princpio de excluso pode ser aplicado, isto , quando o consumo por A de um determinado bem implica que ele tenha pago o preo do referido bem, enquanto que B, que no pagou por este bem, excludo do consumo do mesmo. O comrcio no pode ocorrer sem que exista o direito de propriedade e tal direito depende da possibilidade do princpio da excluso21. A no-rivalidade significa que o acesso de mais pessoas no consumo dos bens e servios considerados no implicaria um acrscimo dos seus custos, enquanto os bens indivisveis (...) so classificados como bens pblicos puros. Esses bens, pelas suas caractersticas, s seriam oferecidos pelo governo22. A existncia de bens pblicos puros explicita a impossibilidade de o mercado atender a todas as necessidades da sociedade, falha essa que justificaria a interveno do Estado na economia.

20

Cf. Musgrave e Musgrave (1980, p. 5; c1973). A ao do Estado seria necessria para corrigir e suplementar o mercado. Mesmo que todas as barreiras competio perfeita fossem removidas, as caractersticas de produo ou de consumo de determinados bens so tais que no poderiam ser fornecidos pelo sistema de mercado. Por outro lado, segundo o autor, a definio do tamanho apropriado do setor pblico , em grau bastante elevado, uma questo tcnica ao invs de ser uma questo ideolgica. Musgrave e Musgrave (1980, p. 42; c1973). Riani (1997, p. 28-29).

21 22

16

Outro tipo de falhas de mercado so as externalidades. Para que a situao de timo pareteano seja alcanada, as aes de determinada unidade, seja esta um consumidor ou uma empresa, no devem interferir positiva ou negativamente nas aes das outras unidades. Nas palavras de Screpanti e Zamagni, a presena de externalidades indica uma insuficincia do mecanismo de mercado, no sentido de que as escolhas dos indivduos so feitas com base em preos e custos que no refletem o valor verdadeiro dos recursos utilizados23, ou seja, as externalidades tornam desigual o custo marginal e a receita marginal ou preo. Alm da existncia de bens pblicos e de externalidades, so tambm consideradas falhas de mercado a operao de mercados imperfeitos ou no plenamente concorrenciais e a falta de conhecimento perfeito por parte de consumidores ou produtores; em todas essas circunstncias, torna-se impossvel a otimizao de uma economia de mercado propugnada por Pareto. A partir da existncia de bens pblicos e de externalidades, deduzem-se a necessidade, o contedo e a extenso da participao do Estado na economia, na perspectiva da welfare economics. O Estado interviria para assegurar que os custos das captaes externas positivas fossem aproveitados e para que os custos das captaes externas negativas fossem contabilizados. Resumindo, poderamos dizer que as falhas do mercado so a principal razo da existncia dos governos e dos setores pblicos
24

(grifos meus). No caso dos bens pblicos, isto , aqueles que segundo definio de Paul

Samuelson podem ser consumidos por todos independentemente de manifestao individual de preferncias25, o governo interviria com o objetivo de satisfazer essas necessidades coletivas (os exemplos clssicos so segurana e justia),

23 24 25

Screpanti e Zamagni (1993, p. 360). Wiesner (1992, p. 49). Samuelson (1971, p. 35-82).

17

utilizando a tributao para obter compulsoriamente os recursos necessrios ao financiamento de sua produo26. Existem os casos intermedirios entre os bens pblicos e os bens privados. Seria o caso dos servios de sade e educao. Embora passveis de serem produzidos pelo setor privado (...), tendo em vista as substanciais economias externas que esto associadas elevao do nvel de educao e de sade da comunidade, a produo desses servios pelo governo, com carter gratuito ou a preos subsidiados, considerada necessria. Nesse caso, a exemplo dos bens pblicos, os recursos necessrios sua produo teriam que ser obtidos atravs da tributao, de forma a repartir os encargos pela comunidade27. Musgrave denominou esses bens de meritrios ou semipblicos. A amplitude do conceito de bem pblico pode ser observada, ainda, em sua utilizao como justificativa de interveno do Estado na promoo do desenvolvimento econmico atravs de sua participao em atividades

diretamente produtivas, como o setor siderrgico, as quais exigem uma escala mnima de operao28. Por fim, a poltica tributria e de gastos governamentais pode ser utilizada para a correo de desigualdades na distribuio de renda29. A simples enumerao dos bens pblicos evidencia o carter

conceitualmente equvoco e controverso. De acordo com Baker e Elliott, o conceito de bem pblico, que inicialmente floresceu na literatura italiana, alem e escandinava da teoria dos gastos pblicos em fins do sculo XIX, nunca penetrou realmente nos pases anglfonos, onde as teorias prescritivas dos gastos pblicos e de poltica econmica fundamentaram-se geralmente em conceitos como economias e deseconomias externas, com as conseqentes divergncias entre clculos da relao custo-benefcio privada e social, nas imperfeies da concorrncia,

26 27 28 29

Silva (1978, p. 27). Silva (1978, p. 28). Silva (1978, p. 28). Silva (1978, p. 28).

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incluindo aquelas causadas pelos fenmenos dos custos declinantes, e nas desigualdades da distribuio de renda30. Ainda segundo esses autores, provavelmente seria justo afirmar que, depois de oito anos e duas reexposies, essa teoria ainda um certo enigma para a maioria dos economistas, embora se considere de grande importncia. Ao longo de seus trs artigos, Samuelson refere-se s economias externas, junto com certas outras consideraes, como elementos importantes de qualquer teoria completa e geral dos gastos pblicos, mas a relao entre os vrios conceitos permanece pouco clara, exceto talvez para o especialista31. A difcil caracterizao dos bens pblicos em termos conceituais se relaciona ademais da genealogia dos diferentes conceitos a ele afeitos na teoria neoclssica ao fato da conexo direta existente entre o mbito das falhas de mercado e o grau definido como desejvel de interveno do Estado na economia. De fato, o escopo da atividade governamental definido, no vcuo das falhas de mercado, como seu reflexo invertido e tendo como objetivo, precisamente, alcanar os mesmos resultados idealizados para o mercado na soluo pareteana. Segundo Stiglitz, a eficincia pareteana requer que um bem pblico seja suprido at o ponto em que a soma das taxas marginais de substituio se iguale taxa marginal de transformao 32. A prpria ao estatal deveria, nesse sentido, ser entendida como um bem pblico o qual deveria ser suprido de forma eficiente. Se o governo for capaz de tornar-se mais eficiente, reduzindo os impostos sem reduzir o nvel de servios governamentais, todos seremos beneficiados 33.

30 31

Baker e Elliott (1990, p. 177). Baker e Elliott (1990, p. 177). Uma anlise detalhada da relao entre externalidades e bens pblicos feita s pginas 180-190. Stiglitz (1988, p. 141). Stiglitz (1988, p. 141).

32 33

19

Desse modo, em diversas oportunidades, o Estado definido como a mo visvel, em uma clara aluso por sinonmia ao mercado enquanto mo invisvel, na caracterizao feita por Adam Smith. Mattos Filho diz que no h como evitar dilemas conceituais na especificao das funes do Estado mesmo desprezando fatores histricos, culturais e circunstanciais; o grau de interveno continua indeterminado; o mximo que se consegue racionalizar critrios de escolha34. Em geral, as falhas de mercado classificam-se em alocativas (preos relativos), distributivas (dotao de recursos e produtos) e de estabilizao (capacidade ociosa). Esta classificao muito abrangente para o Estado minimalista, pois no caberia a ele ocupar-se com a distribuio da renda e com o nvel de atividade35. Por outro lado, ainda de acordo com Mattos Filho, as falhas de mercado de natureza alocativa (externalidades) distinguem-se em divisibilidades tecnolgicas e indefinies do direito de propriedade. Caracterizam-se entre as primeiras os monoplios naturais e, entre as segundas, os bens pblicos ou semipblicos. Neste caso, o Estado deveria intervir para corrigir preos que o mercado no revela espontaneamente, ou que no correspondem, como vimos, ao custo da produo. No Estado maximalista, ressalta o autor, no cabe uma classificao, j que o problema econmico confunde-se com o social; aqui a alocao de recursos e a distribuio de renda so resolvidas politicamente36. Essa amplitude ou indefinio conceitual das falhas de mercado e dos bens pblicos leva Friedman a manifestar sua preocupao com a possibilidade de se justificar uma ao estatal ampla demais. justificar a ao do Estado por estas falhas pode nos levar longe demais. Muitas atividades geram efeitos externos, e no por isso que o governo vai se intrometer em todas elas. Digo mais, no podemos esquecer das falhas do governo 37 (grifos meus).

34 35 36 37

Mattos Filho (1993, p. 22). Mattos Filho (1993, p. 22). Mattos Filho (1993, p. 22). Calcagno e Calcagno (1995, p. 129); e Friedman e Friedman (1982, p. 32-33).

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Definida, embora com extenso varivel, a necessidade da presena do Estado na economia, cabe estabelecer qual estruturao do setor pblico melhor lhe possibilitaria ofertar bens e servios pblicos de maneira eficiente. 1.2.2. A reduo do federalismo ao federalismo fiscal O federalismo concebido, da perspectiva da teoria neoclssica das finanas pblicas, como federalismo fiscal. Como sabemos, aps o final da segunda Guerra Mundial, como produto da grande depresso dos anos 30 e da constatao das fortes disparidades em termos da distribuio da renda e da riqueza que remanesciam apesar da prosperidade alcanada nos anos 60, prosperou a temtica daquilo que na linguagem neoclssica se denomina falha de mercado 38. O reverso do estudo das falhas de mercado nada mais era do que a teorizao das condies nas quais se justificaria uma interveno do Estado na economia. Admitida a interveno do Estado, tratava-se de analisar as condies para que sua atuao fosse eficiente, ou seja, corresponde-se exatamente quilo que se esperaria de um mercado atuando em condies ideais, sem falhas. Um caso especfico dessa atuao seria aquela de sistemas federais, concebidos como aqueles compostos de vrios nveis de governo atuando simultaneamente. Essa assuno de uma definio mais restrita de federalismo em relao, por exemplo, economia poltica, tendo como parmetro o escopo da economia neoclssica, explicitada por Musgrave e Musgrave: Embora os problemas concretos do federalismo fiscal estejam intimamente ligados evoluo histrica do pas, mais adequado iniciar nossa anlise por uma viso normativa do

38

Cf. Stiglitz (1988, p. 3-4). Ver, tambm, Musgrave e Musgrave (1980, p. 41-65; c1973).

21

problema. Com tal propsito, vamos admitir que apenas as fronteiras nacionais sejam dados do problema e que as subdivises polticas possam ser redesenhadas de forma a assegurar o desempenho mais eficiente possvel das funes fiscais dos governos. Considerando as funes fiscais bsicas alocao, distribuio e estabilizao ns vamos analisar se cada uma dessas funes deve pertencer ao governo central ou a nveis mais baixos de jurisdio, ou mesmo a ambos39. No se indaga, pois, a respeito das origens das estruturas federais de organizao do Estado nacional mas, alternativamente, teoriza-se acerca das caractersticas ideais que um sistema federativo deveria ter em termos fiscais40. Por que em termos estritamente fiscais? Porque a fiscalidade corresponderia atuao do Estado no suprimento das falhas de mercado nos termos da concepo neoclssica de Economia. Essa atuao corresponderia s suas funes, a saber: alocativa, distributiva e de estabilizao. Wallace Oates, outro expoente da teoria das finanas pblicas neoclssica, deriva sua viso do federalismo fiscal a partir de uma ntida distino entre a abordagem feita pela cincia poltica e um enfoque estritamente econmico do federalismo. Oates remete-se a Kenneth C. Wheare, o qual, em estudo pioneiro, define federalismo como (...) o mtodo da diviso dos poderes para que em determinada esfera os governos geral e regionais sejam cada qual coordenados e independentes41. A partir dessa definio e da observao da realidade concreta dos governos federais, Wheare estabelece um conjunto de caractersticas que um sistema poltico deveria possuir de modo a ser qualificado como federal. Estas residiam basicamente em uma srie de garantias constitucionais visando proteo da autonomia dos diferentes nveis de governo 42.

39 40

Musgrave e Musgrave (1980, p. 532; c1973). Cf. Tanzi (1995, p. 285): Esta interpretacin ya supone que los gobiernos subnacionales existen de antemano, de tal modo que la pregunta relevante sera: entre los ya existentes niveles de gobierno cul de ellos debera ser el ser responsable de cada particular forma de gasto pblico? Wheare ( 1963, p. 10). Oates (1990, p. 562-563; c1972).

41 42

22

Se do ponto de vista da cincia poltica evidente a importncia para o federalismo da anlise da diviso e da utilizao do poder, a problemtica do federalismo seria bastante diferente do ponto de vista da economia: (...) em particular, a preocupao central do economista com a alocao de recursos e a distribuio de renda dentro do sistema econmico. Por isso, a estrutura do governo interessa-lhe apenas na medida em que tem implicaes para os padres de uso dos recursos e distribuio de renda. A partir dessa perspectiva, a descentralizao do setor pblico importante principalmente por oferecer um mecanismo atravs do qual os nveis de proviso de certos bens e servios pblicos podem ser estabelecidos de acordo com as preferncias de subconjuntos geogrficos da populao. Portanto, fatores legalistas podem influir de forma concreta nos procedimentos de tomada de deciso. (...) Todavia, vale frisar que o quanto as decises como tais refletem interesses locais que importa para o economista. A estrutura constitucional assume importncia apenas na medida em que afeta a capacidade que a proviso de servios locais tem de corresponder s preferncias locais. Esta evidentemente uma viso muito mais ampla do federalismo do que aquela normalmente adotada na cincia poltica. Na verdade, para um economista, a maneira mais til de abordar essa questo tratar o federalismo em termos relativos em vez de absolutos 43. Como podemos observar, de forma anloga viso de Musgrave, tambm em Oates a estrutura federativa em seus aspectos sociais, jurdicos e polticos acaba por ser considerada como um dado exgeno do qual se parte. Contudo, essa exogeneidade definida por Oates atravs de um caminho ligeiramente diferente do utilizado por Musgrave. Em Musgrave e Musgrave (1980)44, as estruturas federativas so tomadas explicitamente como dados exgenos (ou pelo menos em parte, uma vez que as jurisdies internas seriam passveis de redefinies, no mbito do modelo).

43

Oates (1990, p. 563-564; c1972). Segundo Oates, essa seria a abordagem sugerida por Livingstone em A Note on the Nature of Federalism. Musgrave e Musgrave (1980; c1973).

44

23

Em Oates (1972)45, o tratamento exgeno das estruturas federais e de suas determinaes histricas se d mediante o contraste direto do escopo da cincia poltica e da cincia econmica tal qual definida pelos neoclssicos46. Em outro trabalho, Oates (1991a) explicita, de forma mais clara, sua proximidade com o ponto de vista terico de Musgrave e Musgrave ao afirmar que (...) til, neste ponto, desenvolver com um pouco mais de detalhe aquilo que seria um sistema federal ideal e, em seguida, considerar certas importantes complicaes desse modelo ideal 47. Na mesma linha, Musgrave e Musgrave (1980) argumentam: Em parte, a existncia de um governo pode refletir a presena de ideologias sociais e polticas, que divirjam das premissas adotadas quanto soberania do consumidor e quanto preferncia por um sistema de decises descentralizadas. Mas este apenas um aspecto secundrio do problema. Tem maior importncia o fato de que o mecanismo de mercado no pode desempenhar sozinho todas as funes econmicas. A atuao governamental necessria para guiar, corrigir e suplementar este mecanismo em alguns aspectos. 1.2.3. O federalismo entendido como descentralizao Neste ponto crucial perceber que para a welfare economics e, em particular, para o federalismo fiscal, o federalismo entendido como descentralizao. Wallace Oates quem provavelmente melhor explicitou tal identificao. Como Oates deriva sua concepo de federalismo dos atributos da economia, definida pela teoria neoclssica, sem o recurso existncia exgena de governos federais (como Musgrave e Musgrave), isso lhe possibilitou deduzir, sem

45 46

Oates (1990; c1972 ). Essa adequao do conceito de federalismo aos marcos da economia neoclssica se, por um lado, aumenta o grau de coerncia interna do modelo, ao eliminar importantes determinantes do nascimento e funcionamento das estruturas federativas, por outro lado, retira desta teoria a capacidade de lidar com a necessidade de reformar a prpria estrutura federal, como ser detectado, mais adiante, principalmente pela corrente da economia neo-institucionalista. Oates (1991a; c1968).

47

24

mediaes, a equivalncia entre federalismo e federalismo fiscal e entre este e descentralizao. Em An economic approach to federalism, Oates (1990) deixa isso bem claro ao afirmar: Ao contrrio da concepo do federalismo em cincia poltica, para o economista faz pouca diferena se a tomada de decises em determinado nvel de governo baseia-se na autoridade delegada ou constitucionalmente garantida. O importante simplesmente que as decises quanto aos nveis de proviso de servios pblicos especificados em determinada jurisdio reflitam substancialmente os interesses dos habitantes dessa jurisdio48. Segundo esse autor, a preocupao de alguns cientistas polticos em distinguir os sistemas federais dos unitrios os levou a estabelecer uma diferenciao entre descentralizao, a qual representaria a autntica deteno do poder decisrio por unidades descentralizadas, e desconcentrao, que implicaria apenas a delegao do controle administrativo para nveis inferiores da hierarquia administrativa49. Para Oates, entretanto, desde o ponto de vista da economia (neoclssica), um governo federal pode ser definido como um setor pblico com nveis decisrios tanto centralizados quanto descentralizados, no qual as escolhas so feitas em cada nvel quanto proviso de servios pblicos aos habitantes (...) da respectiva jurisdio50. Dessa tica, o federalismo fiscal enxergado como um spectrum de situaes de maior ou menor centralizao (ou descentralizao), como um continuum centralizao-descentralizao. Nessa abordagem, a especificidade do Estado federal, definido aqui do ngulo da economia neoclssica, se esfuma! O prprio Oates chega a afirmar: ... em termos econmicos a maioria dos sistemas federal, se no todos. A no ser no caso de centralizao absoluta da tomada de decises, o que quase impossvel de se imaginar na prtica, os setores pblicos

48 49 50

Oates (1990, p. 563; c1972). Oates (1990, p. 562; c1972). Oates (1990, p. 563; c1972).

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de todos os pases seriam federais, com distines apenas quanto a graus diferentes de centralizao51 (grifos meus). No que se refere relao entre federalismo e descentralizao, Musgrave e Musgrave52, embora a partir de uma outra demarche, concordaro, no essencial, com a posio de Oates. De fato, embora Musgrave e Musgrave considerem a existncia de sistemas federais como um dado exgeno, estabelecendo, dessa maneira, de forma implcita uma distino entre aqueles e os regimes unitrios, no decorrer de sua anlise a identificao entre federalismo e descentralizao emerge reiteradamente. Ao se referirem, por exemplo, aos problemas do federalismo fiscal, Musgrave e Musgrave os identificam com aqueles de um sistema fiscal descentralizado53. Ou, ento, ao confrontarem centralizao fiscal com descentralizao fiscal, identificam nos Estados Unidos com seus governos ao nvel federal, estadual e local um exemplo de estrutura descentralizada54. Definida, portanto, a problemtica do federalismo em termos da descentralizao, o prximo passo dos tericos do federalismo fiscal ser o de identificar o grau de descentralizao mais adequado para se alcanar uma eficiente proviso de bens pblicos na Optimal Size Public Unit, conforme Oates. Em 1954, Paul Samuelson argumentou, em artigo clssico, que a extrema dificuldade para deduzir a revelao das preferncias dos consumidores por bens pblicos limitava fortemente a aspirao de ofert-los de forma eficiente. Ao mesmo tempo, posicionava-se a favor de maior centralizao na oferta de bens pblicos, uma vez que, dessa forma, seriam obtidos ganhos de escala55. Em 1956, Charles Tiebout oferece uma resposta questo formulada por Samuelson em um contexto de um problema mais amplo, a saber: se os nveis locais de governo possuem diferentes tamanhos, diferentes taxas de crescimento
51 52 53 54 55

Oates (1990, p. 563; c1972). Musgrave e Musgrave (1980). Musgrave e Musgrave (1980, p. 531). Musgrave e Musgrave (1980, p. 16). Samuelson (1954, p. 36).

26

econmico e populacional, e preferncias por bens pblicos que se alteram com o passar do tempo e se, ademais, a estrutura de consumo de bens pblicos no coincide necessariamente com os tamanhos timos de produo, como conseguir, ento, um federalismo fiscal eficiente?56 Tiebout sustenta que, se existir um grande nmero de governos locais oferecendo bens pblicos, cada indivduo poderia escolher a localidade para morar de acordo com sua escala de preferncias por bens pblicos. Dessa maneira, a partir do suposto da mobilidade espacial dos consumidores, propem-se que os cidados poderiam revelar suas preferncias caminhando na sua direo (isto , na direo das jurisdies que ofeream bens pblicos adequados s suas preferncias) votando com os ps. Dentro desse esquema, cada jurisdio atuar como se fosse um produtor privado, que procura maximizar sua eficincia. E o cidado far o papel de consumidor, procurando aumentar sua utilidade57. Obter-se-ia, assim, uma soluo similar que caracteriza o sistema de mercado58. De forma ainda mais precisa: na medida em que exista a mobilidade dos fatores e que os impostos pagos pela populao migratria reflitam o custo

marginal de estender os servios locais aos novos residentes, o resultado tender a ser eficiente no sentido de Pareto59. Ou seja, na margem, os benefcios derivados de consumir um bem pblico determinado sero iguais ao seu custo, medido em termos de impostos estabelecidos segundo o princpio do benefcio60. As jurisdies que no conseguissem atrair consumidores perderiam populao, e sua receita tributria diminuiria; por outro lado, aquelas jurisdies que proporcionassem bens pblicos locais de uma forma eficiente ganharo populao e consumidores, e aumentaro suas receitas tributariais. A dinmica desse processo produziria, a longo prazo, uma distribuio espacial da populao que tenderia a coincidir com os tamanhos timos de produo e consumo em

56 57 58 59 60

apud Wiesner (1992, p. 52). Wiesner (1992, p. 52). Stiglitz (1988, p. 636). Tanzi (1995, p. 284). Tanzi (1995, p. 286).

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cada jurisdio61. Note que a viso de Tiebout no possui no mbito da welfare economics o carter hegemnico que ir alcanar, anos mais tarde, com a asceno da teoria da public choice. Durante vrios anos, o modelo de Tiebout no experimentou qualquer tentativa de comprovao emprica. Em 1969, Oates tentou provar a validade desse modelo medindo a relao entre as diferenciais fiscais de diferentes comunidades, de um lado, e o valor da capitalizao da propriedade privada, de outro. O que Oates procurava estabelecer era em que medida os impostos pagos s jurisdies mais eficientes eram capitalizados no maior valor da propriedade imobiliria62. Contudo, de acordo com Shah (1988), o estudo no conseguiu confirmar a validade da hiptese de Tiebout63. Apesar disso, os partidrios de tal viso peculiar sobre o funcionamento do setor pblico subnacional transferem suas convices para pressupostas tendncias de longo prazo. Segundo Wiesner, (...) as foras de mercado que atuam como elementos subjacentes so os fatores mais determinantes, a mdio e longo prazos, da estrutura do setor pblico regional e local64. 1.2.4. A diviso de competncias no federalismo fiscal No debate sobre a forma ideal de organizao do setor pblico federal, ou seja, sobre a distribuio de competncias entre nveis de governo, a proposta ortodoxa de maior difuso tem sido a sugerida por Richard Musgrave65. Musgrave props basicamente um cruzamento dos critrios de distribuio de competncias entre os vrios nveis de governo e as diferentes funes do setor pblico: alocativa, redistributiva e estabilizao.
61 62 63 64 65

Wiesner (1992, p. 52). Wiesner (1992, p. 53). Shah (1988, p. 233). Wiesner (1992, p. 53). Musgrave (1959 The theory of public finance, New York, McGraw-Hill). Posteriormente, esse trabalho foi atualizado e detalhado Musgrave e Musgrave (1973; Public finance in theory and practice, New York, McGraw-Hill). A respeito, veja Musgrave e Musgrave (1980).

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Um federalismo fiscal eficiente seria aquele no qual a estrutura de governo a mais adequada para as funes que pretende desenvolver66. O argumento o de que nos casos dos objetivos de eqidade e de redistribuio, de forma geral, a funo pode ser melhor desempenhada pelo governo central ou federal (no caso dessa abordagem, como vimos, a distino irrelevante). Isso porque se considera o oramento nacional como o instrumento mais eficiente para a redistribuio de renda67. De modo semelhante, a funo estabilizao tambm seria melhor desenvolvida atravs de instrumentos centralizados no mbito do governo federal. J no caso da funo alocativa a proviso de bens pblicos faz-se necessrio um sistema descentralizado de organizao do Estado, cada qual correspondendo natureza do bem pblico em questo. Isso ocorreria devido a inmeros fatores, dentre eles: o fato de os benefcios provenientes do fornecimento de bens pblicos serem limitados no espao, assim como porque as preferncias em relao a esses bens variam de localidade para localidade; a escolha individual do local de estabelecimento da residncia pode ser influenciada pela dotao de bens e servios pblicos de cada jurisdio; a existncia de vrios tipos de economias de escala, a qual contribui para a determinao do tamanho eficiente para uma jurisdio; a existncia de alguns bens pblicos de natureza claramente nacional, como a segurana nacional ou a justia etc.68. A diviso de competncias, no que se refere s receitas tributrias, deveria distribuir-se, de modo anlogo ao caso dos dispndios, entre os nveis de governo cuja arrecadao fosse mais eficiente. As provveis incongruncias entre competncias acerca do gasto e de seu financiamento, tanto entre nveis de governo como entre diferentes jurisdies de um mesmo nvel de governo, seriam sanadas atravs de transferncias compensatrias (verticais ou horizontais).
66 67 68

Wiesner (1992, p. 50). Wiesner (1992, p. 50). Segundo outros autores, existem outros tipos de bens pblicos, resultantes das chamadas externalidades interjurisdicionais, em cujo caso seriam necessrias criar formas de governo mistas, entre Municpios ou Estados, para interiorizar as vantagens dessas externalidades. Cf. Wiesner (1992, p. 51).

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De modo geral, Musgrave assume que os fatores de produo (bases impositivas) com maior mobilidade espacial deveriam ser tributados pelo governo central, enquanto aqueles fatores com nenhuma mobilidade (imveis, por exemplo) seriam tributados de forma mais eficiente pelo governo local. Dessa maneira, ao governo federal caberia, tipicamente, a tributao da renda; aos governos locais, a tributao sobre a propriedade imobiliria e taxas de uso em geral. Aos governos estaduais caberia a tributao do consumo. Em suma, nesse modelo os impostos financiam, no nvel central, bens pblicos de interesse nacional, alm de polticas de estabilizao e redistribuio. Os governos locais limitar-se-iam a explorar bases tributrias prprias (a propriedade imvel, tarifas e taxas), para financiar servios eminentemente locais. Instncias intermedirias de governo custeariam bens pblicos especialmente limitados em seus benefcios por meio de impostos indiretos, procurando minimizar externalidades fiscais, mediante a adoo do princpio do destino nas transies interjurisdicionais69. O trabalho clssico de Wallace Oates, Studies in fiscal federalism, constitui, sem dvida, um marco na definio do federalismo fiscal. Partindo, como vimos, de uma definio estritamente econmica do federalismo, nos termos da teoria neoclssica, Oates procura identificar a estrutura tima de governo, isto , aquela mais eficiente em termos econmicos. Para tanto, analisa duas situaes polares em termos de um espectro de possibilidades de estruturas

governamentais mais ou menos descentralizadas. Oates identifica na forma unitria de governo igualada em sua anlise atuao de um governo central a melhor aproximao a uma estrutura de governo no que se refere proviso de um nvel eficiente de bens pblicos que beneficiam os membros de todas as jurisdies. Os governos locais, conforme visto anteriormente, teriam grande dificuldade para estabilizar suas respectivas economias, realizar a distribuio de renda mais eqitativa possvel e prover nveis eficientes de produo daqueles

69

Mattos Filho (1993, p. 24).

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bens pblicos que conferem benefcios aos membros de todas as comunidades ou de vrias delas. Um governo central muito mais capaz de cumprir essas funes de modo satisfatrio70. Em compensao, devido diversidade espacial das preferncias dos consumidores, uma proviso baseada em uma nica cesta de bens pblicos no poderia corresponder a uma situao que fosse considerada tima por todos os cidados. Esta seria a razo, por excelncia, da opo por um setor pblico descentralizado: oferece um meio de adaptao dos nveis de consumo de certos bens pblicos s preferncias de subconjuntos da sociedade. Desse modo, a eficincia econmica aprimorada pela proviso de uma forma de alocao de recursos que melhor se ajusta ao gosto do consumidor71. Uma segunda razo aduzida para justificar a descentralizao, qual seja a sua capacidade de promover uma crescente inovao, bem como presses competitivas que induziriam os governos locais a adotarem tcnicas mais eficientes de produo de bens pblicos. Finalmente, um sistema de governo local poder oferecer um contexto institucional que promove melhores decises pblicas atravs da imposio do reconhecimento mais explcito dos custos dos programas pblicos72. Analisadas as vantagens e desvantagens em termos da eficincia econmica de cada forma de governo, Oates identifica no sistema federal um certo nvel de compromisso entre o governo unitrio e a descentralizao extremada. Do ponto de vista econmico, a evidente atratividade da forma federal de governo reside em sua capacidade de conjugar as vantagens do governo unitrio com as vantagens da descentralizao. Cada nvel de governo, em vez de tentar preencher todas as funes do setor pblico, faz aquilo que pode fazer de melhor73.

70 71 72 73

Oates (1990, p. 559; c1972). Oates (1990, p. 561; c1972). Oates (1990, p. 561; c1972). Oates (1990, p. 561; c1972).

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Na viso de Oates, uma vez que na forma federal de governo proporciona a melhor resoluo dos problemas que constituem a razo de ser do ponto de vista econmico do setor pblico, ela pode ser considerada a forma tima de governo74. Apesar dessa soluo terica de compromisso, Oates enfatiza, ao final de seu artigo, as funes que corresponderiam ao governo central em detrimento daquelas cabveis aos governos subnacionais. De fato, de se pressupor que o governo central aceite a responsabilidade primordial pela estabilizao econmica, pela consecuo da distribuio de renda mais eqitativa e pela proviso de certos bens que exercem uma influncia significativa no bem-estar de todos os membros da sociedade. Os governos subcentrais, complementando essas operaes, podem prover aqueles bens e servios que forem de interesse primordial apenas para os habitantes de suas respectivas jurisdies75. Segundo Lightman, na literatura sobre o bem-estar social, dedicou-se pouca ateno ao conceito de provncia ou estado ou seja, ao nvel intermedirio de governo entre a autoridade central e a jurisdio local. Isso, sem dvida, reflete o fato de que a provncia enquanto unidade de anlise sempre foi percebida como tendo relativamente pouca importncia nas principais sociedades em que a literatura relevante foi produzida76 (grifos meus). A posio relativamente mais centralista tanto de Musgrave quanto de Oates, mesmo quando advogam um regime federal ou descentralizado de governo, ficar mais evidente no momento em que as confrontarmos com as proposies pr-descentralizao, no mbito da mainstream, nos anos 9077.

74 75 76 77

Oates (1990, p. 562; c1972). Oates (1990, p. 562; c1972). Lightman (1987, p. 15). Richard Bird, por exemplo, argumenta favoravelmente tese de que os nveis estadual e municipal de governo possam cumprir com eficincia at funes especficas de carter redistributivo. Cf. Bird e Miller (1989, p. 55).

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33

CAPTULO 2 A TEORIA DA ESCOLHA PBLICA E O CONTRA-ATAQUE NEOLIBERAL: O MERCADO CONTRA O ESTADO 2.1. O contexto histrico-terico da emergncia do neoliberalismo e da public choice theory A teoria da escolha pblica surge como uma tentativa de sustentar em bases mais slidas a teoria neoclssica, de modo a promover o ataque viso keynesiana do Estado e seu papel na economia e na sociedade. Para isso, expandem-se as fronteiras auto-impostas pela econmica neoclssica entre a teoria econmica e a cincia poltica78 e, como decorrncia, entre o Estado e o mercado. Embora com origens que remontam a Knut Wicksell, em 189679, a primeira definio completa desse campo de anlise est contida no livro O clculo do consenso de 1962, no qual James Buchanan e Gordon Tullock estudam os fundamentos lgicos da democracia constitucional80. Uma srie de outros epicentros dessa nova corrente terica pode ser identificada entre os anos 50 e o comeo da dcada de 1960: Kenneth Arrow81, Duncan Black82, Anthony Downs83, Alan Peacock, Willian Riker e Mancur Olson (1965)84. Entretanto, ser somente nos anos 70, com a emergncia da crise mundial, que a public choice theory se desenvolve como pensamento crescentemente hegemnico, o que ir desaguar na teoria econmica neoinstitucionalista anos mais tarde. Ao que assistimos nos anos 70 a convergncia de vrios fenmenos imbricados, os quais tero um profundo impacto na reestruturao do capitalismo, bem como sobre a teoria econmica hegemnica, a saber: a crise econmica
78 79 80 81 82 83 84

Stiglitz (1988, cap. 6). Buchanan (1990, p. 40; c1975). Buchanan e Tullock (1993; c1962). Arrow (1963; c1951). Black (1948). Downs (1957). Olson (1965).

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mundial, a crise do Welfare State nos pases centrais, o colapso dos Estados socialistas e a crise do keynesianismo enquanto instrumento de poltica econmica dos Estados nacionais. At o final dos anos 60, o keynesianismo foi a ideologia oficial do compromisso de classe, sob o qual diferentes grupos podiam entrar em conflito nos limites de um sistema capitalista e democrtico. (...) a crise do keynesianismo uma crise do capitalismo democrtico85. Analisando a crise econmica nos Estados Unidos, Paul Krugman enfatiza a importncia da reverso do crescimento econmico para a crescente aceitao das teses neoliberais: (...) para a gerao ps-segunda Guerra Mundial, o crescimento foi no s satisfatrio, mas tambm extraordinrio, segundo os padres histricos. Certos conservadores reclamavam que o governo era excessivamente intervencionista, que os impostos eram muito altos, os incentivos fracos demais, mas ningum os levava a srio. O que de repente tornou oportuna a causa conservadora foi, depois de 1973, a conscincia gradual de que alguma coisa no tinha dado certo que o rpido crescimento da produtividade e dos padres de vida a que os norte-americanos estavam acostumados tinha de algum modo ficado lento e arrastado86 (grifos meus). (...) No incio da dcada de 1970, a produtividade tinha dobrado e os padres de vida tinham subido no mesmo ritmo. Tnhamos nos tornado um pas de classe mdia, no qual 63% das famlias possuam suas prprias casas, onde havia tantos carros particulares quanto famlias, e em que apenas 10% das famlias ainda viviam na pobreza87. E, ento, a mquina parou. Em 1973 e 1974, os efeitos combinados de presses inflacionrias longamente acumuladas e dos preos do petrleo em alta levaram a aumentos de preos ao consumidor nunca vistos; a tentativa do Federal Reserve para conter essa inflao diminuindo a liquidez monetria levou pior recesso desde a dcada de 1930. (...) A produtividade simplesmente no estava aumentando da mesma maneira como havia feito nos ltimos 25 anos. Ainda de acordo com Krugman, do final do sculo XIX at a segunda Guerra Mundial, a produtividade cresceu a uma mdia aproximada de 1,8% ao
85 86

Cf. Przeworski e Wallerstein (1988). Krugman (1997b, p. 65).

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ano o bastante para quase dobrar o padro de vida a cada 40 anos. Da segunda Guerra Mundial at 1973, o crescimento mdio foi de animadores 2,8% anuais, o bastante para dobrar o padro de vida em 25 anos. Desde 1973, a produtividade cresceu em mdia menos de 1% a.a., em um ritmo em que levaria 80 anos para alcanar o mesmo aumento do padro de vida verificado menos de uma gerao antes da segunda Guerra Mundia. Combinada com outro fator bsico a crescente desigualdade da distribuio de renda , a desacelerao da produtividade transformou o amplo progresso econmico do ps-guerra em um avano intermitente ou at mesmo em declnio para muitos americanos88. A profunda crise econmica mundial explicitou a falncia de Bretton Woods encerrando a golden age do desenvolvimento do capitalismo89 e abrindo um flanco considervel para o ataque neoliberal teoria keynesiana. No plano macroeconmico, esse ataque teve como uma de suas vertentes principais a crtica de Friedman s idias keynesianas de que as polticas monetrias e fiscal poderiam ser usadas ativamente para suavizar o ciclo econmico. Friedman argumentou que essa poltica ativa era no s desnecessria como nociva, aumentando a prpria instabilidade econmica que pretendia corrigir e deveria ser substituda por regras monetrias mecnicas e simples. Essa a doutrina que passou a ser chamada monetarismo90. Friedman investiu tambm contra o suposto trade off entre inflao e desemprego sugerido pela curva de Phillips e o seu corolrio em termos de poltica governamental expansionista91. Contudo, o principal arete da reao liberal contra Keynes nos anos 70 consistiu nas teorias de Robert Lucas (ao menos no centro da ortodoxia econmica americana). Segundo Krugman, durante a maior parte da dcada de 1970, o impacto de Lucas sobre o pensamento econmico, no s atravs de

87 88 89 90 91

Krugman (1997b, p. 66). Krugman (1997b, p. 67). Fiori (1997b, p. 80). Apud Krugman (1997b, p. 40). Apud Krugman (1997b, p. 48-49).

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seus trabalhos escritos como tambm pela extraordinria identidade de seus discpulos intelectuais, era indiscutivelmente maior do que qualquer outro economista em atividade na poca. Acima de tudo, ele foi associado a uma forma muito mais drstica de interpretao da teoria de Friedman contra uma poltica monetria ativa. Enquanto Friedman dizia que tal poltica na prtica faria mais mal do que bem, Lucas afirmava que por princpio s poderia fazer mal92 (grifos meus). Parte importante da teoria de Lucas se apia no conceito de rational expectations apresentado por Richard Muth no incio da dcada de 1960. Segundo Muth, deveramos partir do pressuposto de que as empresas usam de modo eficiente todas as informaes de que dispem. Elas podem cometer erros, porque o futuro sempre incerto, mas no devemos confiar em nenhum modelo que suponha que as empresas cometem erros sistemticos e previsveis93. Se as empresas incorporaro qualquer poltica monetria habitual s suas expectativas, reagindo a elas, a poltica monetria s poderia funcionar sendo imprevisvel e a nica forma de ser imprevisvel sendo aleatria. Como uma poltica desse tipo seria instabilizadora da produo, Lucas deduz que qualquer poltica monetria que vise estabilizar o ciclo econmico seria ou ineficaz ou contraproducente94. Como foi possvel, pergunta-se Krugman, que um argumento intelectual to difcil, to tcnico, tomasse primeiro a forma de uma cruzada e depois de um dogma?95 Dentre os vrios argumentos arrolados digno de destaque, para os propsitos desta discusso, o papel desempenhando pela varivel ou determinante poltica, em tornar atraente a macroeconomia das expectativas racionais. Grande parte da atrao do monetarismo devia-se ao fato de parecer

92 93 94 95

Krugman (1997b, p. 56). Krugman (1997b, p. 57). Krugman (1997b, p. 58). Krugman (1997b, p. 59).

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confirmar o preconceito conservador sobre a interveno estatal ser sempre algo ruim96. Nos anos 70 e 80, a vitria neoclssica no campo econmico e dos neoconservadores no campo poltico consagrou a tese de que a crise mundial vivida a partir de 1973 havia sido obra das polticas keynesianas e dos compromissos fiscais assumidos pelo Welfare State. Desde ento, essa idia transformou-se em senso comum e em ponto de convergncia das polticas econmicas do mundo capitalista, (...), orientando uma verdadeira revanche do capital contra a autonomia do mundo do trabalho. A partir da, as idias de eficincia, competitividade e equilbrio macroeconmico substituram o consenso keynesiano em torno do crescimento e do pleno emprego e passaram a ser os novos totens do pensamento poltico-econmico internacional. E isso porque, com o desaparecimento do muro de conteno socialista, foram varridos os ltimos temores e o neoconservadorismo se imps como verdade incontestvel, no sendo incomum ouvir os prprios social-democratas repetirem que a soluo da crise contempornea passa pela desregulamentao do mercado de trabalho, pela reduo dos salrios e dos direitos trabalhistas e pela desconstruo do Estado de Bem-Estar Social97/98. Os mesmos argumentos que depois reapareceram, j de forma caricatural, nas sociedades perifricas onde os salrios e as contribuies sociais tm uma participao baixssima na formao dos preos e onde jamais existiram redes de proteo social equiparveis s do Welfare State europeu99 (grifos meus). A constatao de uma emergncia liberal nos anos 70 feita tambm com base em uma tica terica da public choice e da new political economy por Przeworski: ( ...) as anlises do trmino do keynesianismo, apresentadas em meados dos anos 70 pela esquerda (Habermas, 1975), pelo centro (Skidelsky,
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Krugman (1997b, p. 61). Fiori (1997b, p. 84). Essa mesma soluo para a crise formulada a partir da identificao de um esmagamento dos lucros pelos salrios, com a queda da produtividade e da competitividade de alguns pases capitalistas centrais, como a Inglaterra e os Estados Unidos. A chamada teoria do profit squeeze encontra-se, dentre outros, em Boddy & Crotty (1975) assim como em Glyn, A. e Sutcliffe (1972). Fiori (1997b, p. 84).

99

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1977) e pela direita (Stigler, 1975), eram quase idnticas: o Estado se fortalecia e, por essa razo, passava a atrair os interesses privados especulativos. Como resultado, o Estado acabava permeado por interesses especiais, prevalecia a lgica privada e desintegrava-se a coeso interna da interveno estatal100. Essa particular viso do que alguns autores denominaram privatizao do Estado acabou justificando, atravs da teoria dos Rent Seekers101, a proposio fundamentalista neoliberal da no-interveno estatal na economia. A tecnologia institucional neoliberal para restringir o Estado incluiu, como se sabe: a) a reduo do tamanho da administrao pblica; b) a reduo do tamanho do setor pblico; c) o isolamento do Estado das presses do setor privado; d) um apoio maior em regras do que em decises discricionrias,;e e) a delegao das decises sujeitas inconsistncia dinmica a unidades independentes que no se sintam motivadas a ceder s presses polticas102.

2.2. Os principais supostos tericos da public choice e a economia do setor pblico 2.2.1. A teorizao de uma economia da poltica e a concepo do Estado como mercado No desenvolvimento da public choice theory, assistimos passagem de uma teorizao defensiva da mainstream, a qual se materializou, como vimos, na economia do Bem-Estar, para uma teoria liberal novamente ofensiva. O momento histrico propicia uma revanche do liberalismo, tanto no plano terico como no da ao concreta. Trata-se de uma ampla ofensiva destinada a desmantelar o Welfare State, nos pases centrais, e os Estados Nacionais Desenvolvimentistas, na periferia do capitalismo. As reformas preconizadas apontam para uma direo bastante clara: a privatizao e a liquidao das atividades do setor pblico que concorrem deslealmente com o privado, a eliminao das restries concorrncia, a eliminao das funes de controle e
100 101

Przeworski e Wallerstein (1998, p. 42). Cf. Harbemas (1975); Skidelsky (1977); Stigler (1975). Tollison (1990).

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licenciamento e o desmantelamento das agncias pblicas que desempenham essas funes103 (grifos meus). No plano terico, a antiga oposio liberal clssica entre Estado e mercado ser recolocada com toda a intensidade. Para faz-lo, a public choice ter que criticar alguns supostos da teoria hegemnica anterior, a welfare economics sem, contudo, romper com os seus fundamentos neoclssicos. O centro da discordncia, no terreno da chamada teoria das finanas pblicas, residia claramente no papel que a teoria keynesiana e mesmo a sua incorporao pela sntese neoclssica conferiam ao Estado. O tratamento exgeno do Estado derivado a partir das falhas de mercado , embora preservasse a mainstream de uma srie de embaraos tericos, deixava-o impotente para reelaborar uma crtica do Welfare State. Assim, a public choice theory ser forada a atravessar as fronteiras autoimpostas pela teoria neoclssica entre a economia e a cincia poltica, e entre o mercado e o Estado. Vrios autores percebem claramente a insuficincia do instrumental analtico neoclssico para uma crtica mais profunda expanso terica e concreta do papel do Estado na economia mundial nos anos 50-60. Alan Peacock, por exemplo, nos diz: ( ...) Isso no parecia ser uma razo suficiente para desprezar um setor que freqentemente absorvia um quarto da produo total anual de recursos. O setor pblico tinha de ser incorporado de alguma maneira (...)104 (grifos meus). Wallace Oates, por sua vez, argumenta a favor da necessidade de a teoria neoclssica incorporar em seu escopo a reflexo sobre a atuao do setor pblico: (...) Mais bsica a incapacidade por parte da abordagem neoclssica de considerar como as decises do setor pblico so realmente tomadas. As prescries neoclssicas quanto s polticas pblicas advm da atmosfera

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Przeworski e Wallerstein (1998, p. 42). World Bank Working Papers, n. 495, 1990 (apud Fiori, 1997a, p . 35). Peacock (1992, p. 25).

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rarefeita da welfare economics pura e no de um modelo do comportamento do setor pblico105. James Buchanan (1975) identifica o elemento central dessa mudana metodolgica: (...) O elemento central dessa transformao a dramtica ampliao do escopo ou domnio da anlise econmica positiva. Os limites do campo de finanas pblicas foram deslocados para mais longe. Agora o economista tem diante de si muito mais questes do que o colega de meio sculo atrs106. clara, entretanto, a inteno de no romper com os fundamentos do neoclassicismo, mas complement-los: A perspectiva neoclssica pode fornecer uma importante ajuda para a compreenso da natureza de problemas econmicos (tais como externalidades) e pode sugerir possveis polticas corretivas (....)107. A proposta de estender os limites da economia neoclssica no pretende, dessa forma, negar uma soluo de continuidade entre a lgica do mercado e a lgica da poltica. Mais uma vez, Oates reitera a perspectiva que deve orientar as reformulaes tericas da economia do setor pblico: (...) A formulao de recomendaes na esfera de polticas pblicas requer uma compreenso mais profunda de como o setor pblico funciona na realidade, mas a perspectiva neoclssica ainda nos pode ensinar muito108. A soluo encontrada para manter o ncleo da formulao neoclssica e incorporar os determinantes da ao estatal consistiu na generalizao das regras de conduta dos agentes privados ao setor pblico. (...) o economista decidiu cruzar a ponte analtica que visualiza quando considera a anlise econmica do mesmo tipo de pessoas que atuam no mbito privado do mercado. Aquelas que intervm no mbito pblico da poltica e que, em ambas situaes, tm motivaes e esquemas de comportamento que so, em ltima instncia,
105 106 107

Oates (1990, p. 50). Buchanan (1990, p. 47). Oates (1990, p. 51; c1972).

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anlogos. Portanto, legtimo, em princpio, tentar aplicar algumas hipteses e metodologia similares tanto na esfera das relaes sociais como na outra109. Dessa forma, a public choice theory pressupe que iguais regras de comportamento orientam os agentes privados (consumidores, empresas) e os agentes pblicos (polticos, burocratas). Todos seriam motivados em suas aes pelos mesmos objetivos: a maximizao da utilidade configurada no consumo, no lucro, no voto ou no poder. A generalizao das regras de comportamento dos agentes privados para toda a sociedade permite considerar a poltica como troca e, portanto, o Estado como um mercado! Segundo Buchanan e Tullock, a teoria da escolha pblica pode ser considerada como a economia da poltica, uma forma de analisar a poltica a partir de uma perspectiva econmica no sentido de trocas, ou seja, do ponto de vista mercantil. Tanto a relao econmica como a poltica representam cooperao por parte de dois ou mais indivduos. Tanto o mercado como o Estado so mecanismos atravs dos quais a cooperao se organiza e se faz possvel. Os homens cooperam atravs do intercmbio de bens em mercados organizados, e tal cooperao implica benefcios recprocos. (...) Basicamente, a ao poltica ou coletiva, de um ponto de vista individualista do Estado, bastante semelhante110. Segundo Peacock, a teoria da public choice consiste no exame da tomada de deciso individual e coletiva em transaes nas quais, embora anlogas s de mercado, no as replicam no sentido de no terem como resultado preos e produtos. A public choice theory produziria hipteses acerca dos resultados dessas transaes111. O mercado poltico seria, na verdade, composto de vrios mercados. Peacock identifica trs principais mercados polticos (embora a teoria da

108 109 110 111

Oates (1990, p. 55; c1972). Salinas (1993, p. 11; c1962). Buchanan e Tullock (1993, p. 44; c1962). Peacock (1992, p. 13).

42

escolha pblica possa ser aplicada em vrias outras reas em que barganhas so processadas sem a intermediao de moeda). O primeiro deles seria o mercado poltico primrio, no qual os polticos vendem polticas por votos. Esse tipo de anlise possui um papel central na teoria da public choice, desenvolvendo-se atravs do estudo dos vrios sistemas eleitorais hipotticos com proposies influentes, embora contestveis, como a do median voter theorem112. O segundo mercado poltico seria o da oferta de polticas, no qual os burocratas oferecem pacotes administrativos alternativos para a promoo da poltica desejada pelos governos eleitos. A anlise dos resultados da demanda e da oferta desses pacotes exemplificada na teoria econmica da burocracia e na controvrsia centrada no teorema de Niskanen, o qual postula que os burocratas maximizam o tamanho do seu oramento113/114. O terceiro mercado poltico seria, na verdade, constitudo por vrios mercados, sendo denominado por Peacock de mercado de execuo de polticas. Segundo esse autor, nos modelos-padro de escolha pblica, parece ter-se assumido implicitamente que aqueles que so afetados pela execuo das polticas pblicas, tais como os contribuintes ou os beneficirios de polticas de welfare, ou de subsdios diversos, se ajustam de forma mais ou menos passiva aos requerimentos da lei115. J na chamada teoria econmica da regulao, ao contrrio, pressupe-se que a obedincia lei no produz esse resultado, levando captura dos reguladores pelos regulados. Peacock assume um terceiro ponto

112 113 114

Peacock (1992, p. 13). Peacock (1992, p. 13). Cf. Buchanan (1975), apud Baker e Elliott (1990): William Niskanen boldly challenged the orthodox conception of bureaucracy by modeling separate bureaus as buget-maximizing units (W. Niskanen, Bureaucracy and representative government, Chicago: Aldine, 1971). The implication of his polar model is that bureaus, acting as monopoly suppliers of public services, and possessing an ability to control the elected political leaders through a complex and interested committee structure in the legislature, fully drain off the potential taxpayers surplus that might be possible from public-goods provision. p. 47. Peacock (1992, p. 13).

115

43

de vista, segundo o qual o que se observa uma barganha entre reguladores e regulados116. Peacock assume as limitaes do seu sistema triangular de mercado, admitindo-o como sendo altamente simplificado, mas, ao mesmo tempo, sustenta sua superioridade analtica em relao ao paradigma sobre o funcionamento do governo resultante da teoria de poltica econmica comumente utilizada para explicar como opera a poltica macroeconmica117.

Os diagramas a seguir procuram ilustrar, as duas perspectivas de anlise.

116 117

Peacock (1992, p. 14). Peacock (1992, p. 14).

44

PARADIGMAS DE POLTICAS Figura I

VARIVEL DEPENDENTE CONTROLADORES DE INSTRUMENTOS DE POLTICA Mercado poltico F G

RESTRIES

Mercado de execuo de polticas w Mercados de fatores e bens

Mercado de oferta de polticas

F Mercado de execuo de polticas

w G B F F

= = = = =

Resultados de polticas (refletidos em objetivos, ex. taxa de inflao, emprego etc.) Governo (maximizador de votos) Burocracia (maximizador de resultados? Maximizador de oramentos?) Famlias/eleitores (maximizadoras de utilidade) Firmas (maximizadoras de utilidade)

45

Figura II
VARIVEL DEPENDENTE CONTROLADOR DE INSTRUMENTOS (variveis independentes)

RESTRIES

W = FUNO BEM-ESTAR (WELFARE) DO GOVERNO G = Governo (maximizador do bem-estar coletivo) F = Firmas (maximizadoras de lucro) F = Famlias (maximizadoras de utilidade)

46

2.2.2. A public choice theory e a welfare economics: o Estado e o mercado A public choice theory refere-se concepo de Estado implicitamente assumida pela welfare economics e pela sua teoria do federalismo fiscal como ingnua (nave). Na mesma linha de argumentao, os neoliberais, segundo Przeworski, (...) afirmam que as prescries de interveno estatal baseiam-se em um modelo ingnuo de Estado onisciente e benevolente. Para eles, os motivos que levam o Estado a intervir so os mesmos de todas as aes econmicas: os interesses particulares de algum118. curioso notar que esse suposto carter nave do Estado deriva do fato de o mesmo ser considerado exgeno no modelo da welfare economics, sendo definido como uma resposta s falhas de mercado. Dessa forma concebido, o Estado carrega consigo, por contraposio, as suposies de eficincia que o mercado idealizado possuiria. sugestivo que a falta de explicitao terica a respeito da ao do Estado na welfare economics seja concebida como uma caixa-preta benigna, que funciona sempre tendo em vista corrigir, de maneira eficiente, falhas de mercado. Digo caixa-preta porque no h nenhuma hiptese clara a respeito de como, a partir do momento em que se constata a falha de mercado, acumulam-se o arsenal, o instrumental, as instituies e, portanto, os programas capazes de resolver de maneira eficiente essas falhas de mercado via poltica de governo119. Assim, a defesa da no-interveno do Estado na economia formulada pelo neoliberalismo, amparado na teoria da escolha pblica, embora possua um substrato filosfico comum ao liberalismo clssico, se d por caminhos diferentes. No primeiro caso, temos uma rejeio por contraposio do Estado ao mercado idealizado supostamente eficiente. O Estado definido aqui como um no mercado, sendo, portanto, ineficiente. De fato, como vimos, a interveno do Estado na economia racionalizada na welfare

118 119

Przeworski (1998, p. 42). S (1999, p. 22).

47

economics a partir das falhas de mercado, e o Estado aparece, nesse contexto, como um espelho invertido de tais falhas. Para a public choice, o Estado, apesar de ser definido de modo anlogo ao funcionamento do mercado, se mostra, nos termos dessas relaes de trocas mercantis, ineficiente! 2.2.3. A public choice theory e a analogia divergente entre o funcionamento do mercado e o funcionamento do Estado Como vimos antes, paralelamente justificativa dos governos, pela

ocorrncia eventual de falha de mercado, existe um argumento que poderia chamar-se hiperliberal, cujo objetivo o de limitar a possibilidade de ao dos governos pelo risco da ocorrncia da falha de Estado120. As chamadas falhas governamentais ou falhas pblicas emergem na teoria econmica da mainstream nos anos 70 concomitantemente ascenso do neoliberalismo. Segundo Stiglitz, enquanto as falhas de mercado deram nos programas governamentais de grande porte dos anos 30 e 60, nos anos 70 as deficincias dos programas levaram economistas e cientistas polticos a investigar as falhas governamentais. Em que condies os programas governamentais no funcionariam bem? As falhas dos programas governamentais eram meros acidentes ou eram resultados previsveis que derivavam da natureza inerente da atividade governamental?121. A resposta fundamentalista hiperliberal a essas indagaes espraiou-se fortemente nos anos 80 e 90. De fato, Joseph Stiglitz constata: A capacidade dos governos de corrigir falhas de mercado mais polmica. Muitos americanos acreditam que, independentemente da gravidade da falha de mercado, provvel que o governo s piore as coisas, em vez de melhor-las122, ou ainda: Quem critica a interveno governamental na economia acha a importncia das falhas governamentais suficientemente grande para que o governo seja impedido de
120 121 122

S (1999, p. 20). Stiglitz (1988, p. 5). Stiglitz (1988, p. 6).

48

tentar corrigir as alegadas deficincias dos mercados123. Peter Druker deixa bastante clara essa posio ao afirmar: Smith tinha pouco apreo por homens de negcio e menos ainda por individualismos. [Ainda assim], ele no argumentava que o governo no conduzisse bem a economia. Ele dizia que o governo, por sua prpria natureza, no poderia conduzi-la. Ele no argumentava que elefantes no voavam to bem quanto andorinhas. Ele argumentava que governos, sendo elefantes, no podiam voar124. Em relao aos Estados Unidos, assevera: Os pobres da Amrica, e especialmente os negros pobres, tornaram-se mais pobres, mais desamparados, mais desfavorecidos, quanto mais recursos foram gastos para ajud-los. O welfare americano encoraja a dependncia. Paralisa mais do que energiza125. A teoria da escolha pblica revela-se, assim, uma crtica feroz da interveno do Estado na economia ocorrida a partir dos anos 30 e ratificada pela welfare economics. Entretanto, o amadurecimento dessa postura terica se processou em dois momentos distintos. No comeo dos anos 60, verificamos que a anlise da public choice enfatizou as similitudes entre os mercados de bens e servios privados e os mercados pblicos atravs do paralelismo entre seus agentes, os quais seriam os mesmos e estariam sujeitos s mesmas regras de comportamento. Nos anos 70 e 80, para a public choice, essa analogia serve principalmente para ressaltar as diferenas intrnsecas entre o Estado e o mercado. Vejamos, a seguir, como essa analogia entre o mercado e o Estado transmuta-se rapidamente em uma divergncia constitutiva. A contribuio metodolgica mais importante da teoria da eleio pblica se apia na ampliao pura e simples do modelo de maximizao da utilidade para explicar o comportamento das pessoas que atuam em papis da eleio pblica. Papis de votantes, de burocratas, de juzes, de legisladores e de polticos so desempenhados por pessoas como as outras, que procuram maximizar suas prprias utilidades, sujeitas s restries dentro das quais

123 124 125

Stiglitz (1997a, p. 552). Druker (1999, p. 95). Druker (1999).

49

atuam126. Nesse contexto, a teoria da escolha pblica atravs de Buchanan127 procura recompor a configurao de equilbrio e eficincia idealizada pela teoria econmica neoclssica agora em um modelo abrangente de mercados pblicos e privados. Para que isso fosse possvel, seria necessrio que alguns supostos adicionais aos do modelo tradicional fossem observados: processo plenamente democrtico; regras que possibilitem uma participao poltica ampla (mesmo que indireta) de todos os membros da coletividade; elevado grau de institucionalizao das regras sociais; formas preestabelecidas de atingir o consenso social aceitas pelos representantes polticos etc. Mancur Olson ser, desde o comeo, uma voz dissonante no campo da public choice. Sua teoria sobre a Lgica da ao coletiva128, 129, isto , pblica, questiona os alicerces da possibilidade terica de obter resultados sociais cooperativos e eficientes a partir de comportamentos individuais egostas. Desse ponto de vista, Olson tambm pode ser interpretado como um precursor da teoria econmica neo-institucionalista, uma vez que, ao negar que o Estado possa ser deduzido a partir de indivduos isolados ou, mais especificamente, que o Estado pode ser deduzido a partir do mercado, enseja, atravs de sua teoria dos Incentivos seletivos, um papel importante para o Estado tal como o preconizado pela new institutional economics. A tentativa de estabelecer uma conciliao entre o comportamento do mercado idealizado e o comportamento do sistema poltico-eleitoral como revelador das preferncias dos consumidores/cidados se d atravs da distino entre a chamada viso econmica ou utilitarista do funcionamento do sistema poltico-eleitoral e o seu entendimento como um processo de maximizao do poder. No primeiro caso, o mercado poltico se assemelharia a um mercado privado competitivo e poderia tambm ser expresso como um jogo de soma

126 127 128 129

Pardo (1984, p. 88). Buchanan (c1967; 1975); Brenan e Buchanan (1980). Olson (1965). Olson Jr. (1990, p. 193-206).

50

positiva. No segundo caso, entretanto, o sistema poltico-eleitoral seria melhor representado pela estrutura de um mercado imperfeito ou um jogo de soma zero. Nessa variante, o processo poltico se converteria em algo diametralmente oposto relao econmica, e em algo que, mesmo dando rdeas soltas imaginao, no pode considerar-se anlogo130. A anlise de Buchanan e Tullock em 1962, em O clculo do consenso, se apia na distino entre os processos tericos de maximizao de utilidade e o de maximizao do poder, bem como na afirmao de que no existiria uma evidncia concreta de que os homens buscam, de fato, o poder sobre os seus semelhantes131. Embora admitam que a luta pelo poder entre os polticos ou entre partidos possa ser analisada atravs da hiptese de maximizao de poder, como o fez Willian Riker132, Buchanan e Tullock argumentam que o seu modelo de escolhas coletivas concentra-se no processo poltico como um todo, o qual geralmente cooperativo e no qual os votantes poderiam incrementar a sua utilidade total. As diferenas entre o processo poltico e o processo de mercado seriam evidentes nesses primrdios da public choice theory. No primeiro caso, os custos seriam maiores: A diferena nos dois processos est baseada no fato de que as oportunidades da negociao permitida no processo poltico fazem com que o indivduo invista mais recursos na tomada de decises e, dessa maneira, fazem com que o retorno seja muito mais trabalhoso de ser obtido. Como conseqncia, requer-se a adoo de regras especficas sobre a tomada de decises. No porque as oportunidades da negociao obriguem os indivduos a ocultar suas preferncias ou porque se espere que a negociao produza solues imperfeitas, mas sim, em casos particulares, por causa da relativa ineficcia do processo133.

130 131 132 133

Buchanan e Tullock (1993, p. 50; c1962). Riker (1959, p. 120-131). Buchanan e Tullock (1993, p. 49; c1962). Buchanan e Tullock (1993, p. 139-140; c1962).

51

Contudo, ao adentrar aos anos 60 e, especialmente, dos anos 70 em diante, a teoria da public choice abandona claramente os paralelismos entre o funcionamento dos sistemas poltico-eleitorais e o dos mercados, ou seja, a correspondncia entre a poltica e o mercado 134. As diferenas entre o funcionamento dos mercados privados e dos governos, do ponto de vista econmico, decorreriam de diferentes razes estruturais ou constitutivas dos mesmos. A primeira delas seria o fato, segundo Gordon Tullock, de que as regras e as restries institucionais que delimitam o grau de autonomia na busca da maximizao dos objetivos pessoais seriam muito mais rigorosas na empresa privada do que na administrao pblica135. Daqui, sai o resultado paradoxo que diz que na empresa privada onde os atos individuais, sem qualquer mudana nas outras coisas, tm maior possibilidade de coincidir com o interesse geral. Enquanto que nos organismos pblicos onde os indivduos tm mais possibilidades de maximizar seus interesses individuais que, por sua vez, os permitir compartilhar com o interesse geral136. Observado de um outro ngulo dessa perspectiva terica, tal argumento sobre as diferenas de funcionamento dos mercados privados e dos mercados pblicos pode ser visto como uma irresponsabilidade intrnseca do processo de escolhas coletivas. Segundo Buchanan, o comportamento do indivduo no

contexto de decises coletivas difere daquele discutido em relao ao papel da escolha privada ou da escolha por rgos pblicos. (...) Em termos da responsabilidade pela escolha e da ao subseqente, e em termos da incidncia dos efeitos, o indivduo que age num papel relacionado tomada de decises coletivas no arca nem com a responsabilidade pela deciso (e pela ao), nem pela incidncia bsica dos efeitos da ao. a irresponsabilidade bsica da
134

A conexo entre os diversos mercados e, ao mesmo tempo, seu carter diferenciado exemplificado claramente por James Heckman, da Universidade de Chicago e prmio nobel de economia de 2000, ao observar, com ironia, que, ao contrrio do que alguns economistas ortodoxos gostariam, o mercado de trabalho no funciona da mesma maneira que o mercado de sapatos. A diferena fundamental, diz Heckman, que sapatos no votam! Cf. Heckman (2000). Pardo (1984, p. 88). Pardo (1984, p. 89).

135 136

52

escolha individual nesse contexto que merece considerao especial aqui137 (grifos meus). Em suma, enquanto na escolha privada estaria bem definido o nexo causal entre escolha e conseqncia, no caso da escolha coletiva este elo estaria rompido ou seria fluido. A segunda das caractersticas diferenciadoras do comportamento dos mercados privados em relao aos mercados pblicos seria a de que, nestes ltimos, operaria uma tendncia ao monoplio. A concorrncia eleitoral considerada cada vez mais uma concorrncia entre monopolistas potenciais. Todos os que lutam por obter uma licena exclusiva (...)138. Nesse caso, o resultado poderia bem ser compreendido como um jogo de soma zero, ao contrrio da viso inicial da public choice expressa por Buchanan e Tullock em O clculo do consenso (1993; c1962). O elemento decisivo para Buchanan, no que se refere a essa caracterstica dos mercados pblicos, a ausncia de opes, um dos fundamentos da competio: A razo de haver intercmbio se baseia na expectativa mtua de lucro. Entretanto, mesmo em mercados competitivos, existe uma margem escassa para negociao. Os indivduos contam com pouco incentivo para investir escassos recursos no esforo estratgico. Como Frank Knight enfatiza, a concorrncia entre os indivduos no caracteriza, de maneira real, os mercados competitivos, que so praticamente impessoais em seu funcionamento. O mecanismo de mercado faz com que todas as decises fiquem marginalizadas no momento em que se convertem todas as unidades em unidades marginais. Esta transformao realizada pela falta de viso dos bens compartilhados. A

transformao possvel graas disponibilidade das alternativas (...). No momento em que modifica seu comportamento, ele (o indivduo) no pode obter um aumento dos lucros pessoais porque seu scio, que aparece no contrato, tem mltiplas alternativas disponveis. Uma diferena essencial entre o intercmbio

137 138

Buchanan (1986, p. 223). Buchanan, McCormick e Tollison (1984, p.130).

53

poltico e o mercado a ausncia de alternativas no segundo caso139 (grifos meus). Segundo Buchanan, pareceria de elemental senso comum naquele momento (anos 70) comparar as instituies tal como se espera que elas funcionem, ao invs de comparar modelos romnticos. Como se poderia esperar que tais instituies funcionassem?. Mas esse critrio to simples e bvio desapareceu da conscincia culta do homem ocidental durante mais de sculo140. Embora no se possa estabelecer uma correspondncia biunvoca estrita entre elaborao terica e funcionalidade poltica, parece evidente que a nova postura metodolgica crescentemente adotada pela public choice resulta funcional postura ideolgica antiestado do neoliberalismo. Essa funcionabilidade ideolgica explicitada candidamente por James Buchanan, em entrevista ao peridico The region, em 1995. Tradicionalmente os economistas foram muito mais prmercado e antipoltica ou antigoverno do que outras setores da Academia em geral. Mas ao longo das dcadas os economistas sentiram-se frustrados pelo fato de que iam divulgando suas idias e ningum prestava ateno. Os economistas descobriram que no d para sair por a vendendo a idia da economia de mercado com muita facilidade. preciso ser sofisticado para entend-la. difcil vender a idia da economia de mercado e, por isso, os economistas no conseguiram faz-lo muito bem. Potencialmente, a idia da escolha pblica, ao meu ver, foi eficaz de forma completamente diferente. A escolha pblica no afirma que o mercado perfeito, nem tampouco que o mercado sequer funciona. Isso no faz parte dela. O que ela afirma que a atividade poltica falha. H muitas pessoas l fora que iro reconhecer que a atividade poltica falha e que, portanto, iro apoiar o mercado, mas nunca teriam passado a apoiar o mercado nos termos colocados pelo pessoal pr-mercado. Essas pessoas percebem o lado antipoltica. assim que entra a escolha pblica141 (grifos meus).

139 140 141

Buchanan e Tullock (1993, p. 132; c1962). Buchanan, McCormick e Tollison (1984, p. 109-110). The region. Federal Reserve Bank of Minneapolis (September, 1994, p. 4). Entrevista com James Buchanan.

54

Como vimos, a teoria da public choice, embora parta de uma analogia entre o funcionamento dos mercados privados e o dos mercados pblicos, estabelece uma distino fundamental entre os dois: (...) o economic approach to publics, ao aprofundar e sistematizar a metfora de Schumpeter sobre a poltica enquanto mercado e o clculo do interesse individual como fundamento ltimo do comportamento dos eleitores, das burocracias e da classe poltica, acaba por reduzir o Estado, os governos e os sistemas polticos a uma soma de indivduos que, basicamente, se orientam pela busca de vantagens individuais atravs do acesso seletivo e do manejo arbitrrio dos recursos e das polticas pblicas. Com a grande diferena que, ao contrrio dos mercados econmicos, nesses mercados polticos a mo invisvel atuaria de forma inversa ou perversa, permitindo que seus produtos (as decises e polticas pblicas) fossem invariavelmente irracionais do ponto de vista econmico. Como derivao implcita, ficava demonstrado que o funcionamento das democracias de massa do ps-guerra tinha sido o grande responsvel pela ingovernabilidade decorrente do processo irracional, circular e expansivo que conduziu ao crescimento e crise fiscal dos Estados, assim como instabilidade e crise das economias centrais nos anos 70. Em 1980, foi Buchanan quem melhor sintetizou a nova agenda da governabilidade: limitar vigorosamente o nmero de atividades ainda submetidas ao poder regulador dos Estados142 (...) o Estado, ao contrrio do que se previa naquela primeira hiptese do Estado corretor das falhas de mercado, torna-se eventualmente Estado reiterador de falhas de Estado143. A analogia entre mercado e Estado leva a public choice theory a um tema que ser amplamente desenvolvido por esta teoria e pela new institutional economics: os mecanismos de votao. O paradigma do funcionamento de um mercado concorrencial faz a public choice considerar os mecanismos de votao como formas de revelao das preferncias dos

consumidores/contribuintes/cidados, seja em termos de bens e servios, de opes de programas de governo ou, mesmo, de estruturas fiscais mais ou menos

142 143

Fiori (1997b, p. 37). S (1999, p. 21).

55

descentralizadas. Ou seja, os mecanismos de votao completariam os mercados privados atravs da revelao das preferncias por aqueles bens que no possuem preo no mercado privado, constituindo bens pblicos em um sentido mais amplo do que aquele empregado pela welfare economics. A anlise desses mecanismos de votao precede cronologicamente o advento da teoria da escolha pblica, porm no seu bojo que eles se desenvolvem amplamente e redundam, invariavelmente, em becos sem sada no labirinto da resoluo formal a que se propem. A busca dessas solues encontrar seu auge no mbito da teoria econmica neo-institucionalista, a qual ser tratada no prximo captulo. Dos mecanismos de trocas voluntrias de Knut Wicksell (1896) e Erik Lindahl (1919)144, formalizados em um arcabouo de equilbrio geral por L. Johansen (1963)145, problematizao da ao coletiva elaborada por Olson (1965)146 e Malinvaud (1971)147, chegamos s intrincadas formalizaes de mecanismos coercitivos (democrticos ou no) de escolha coletiva de Arrow (1963)148, Gibbard (1973)149 e Satterthwaite (1975)150. Ao longo desse processo e, principalmente, a partir dos anos 80, a teoria da public choice desaguar em um marco mais abrangente do neo-institucionalismo e da nova economia poltica151. As proposies pioneiras de Wicksell e Lindahl transferem, na verdade, o problema do comportamento no-cooperativo da esfera do mercado para a esfera das instituies governamentais152.

144 145 146 147 148 149 150 151

Lindhal (1967, p. 168-176; c1919). Johansen (1963, p. 346-358). Olson (1965). Malinvaud (1971, p. 96-112). Arrow (1963; c1951). Gibbard (1973, p. 587-602). Satterthwaite (1975, p. 187-217). Esse processo esmiuado em Inman (1997, p. 672-738; c1987). Uma sntese didtica realizada por Nogueira e Siqueira (1998, p. 9-31). Nogueira e Siqueira (1998, p. 21).

152

56

Esse desdobramento da teoria da escolha pblica bem caracterizado por Alan Peacock, segundo o qual o problema central da teoria normativa da public choice foi visto como sendo a aplicao da anlise pareteana do bem-estar a situaes em que as escolhas polticas formam um elemento substancial das escolhas individuais, sendo tais escolhas normalmente expressas na forma de bens pblicos como argumentos adicionais na funo do bem-estar individual. Se no se puderem estabelecer mercados de bens pblicos, o problema central ser decidir quais sistemas de votao mais se aproximam aos critrios pareteanos. Assim, o mercado poltico, a oferta de polticas e os mercados de execuo de polticas so tratados como um problema de como eliminar a eficincia X e a ineficincia alocativa nas relaes entre agentes153.

153

Peacock (1992, p. 14-16). Peacock, contudo, considera espria essa demanda da public choice. just as it seems odd to me that Keynes should choose such strange bedfellows from the past, it must seem quite bizarre to Italian colleagues to have Pareto associated with an individualistic, normative theory of public choice, for as you know better than I do, Pareto considered that his criteria for allocative efficiency applied only to the private economy (Peacock, 1992, p. 16).

57

2.3. A public choice theory e o federalismo fiscal

Desde o incio de meu mandato, uma de minhas prioridades foi consertar a mquina do governo e prepar-la para a dcada de 1970 (...). O objetivo de todas essas reformas (...) tornar o governo mais eficaz e mais eficiente, colocando um ponto final em sua incapacidade de entregar os servios que promete. Richard Nixon, 1969 (Discurso sobre federalismo na televiso)154 O governo no a soluo de nosso problema. O governo o problema. Ronald Reagan, Discurso de Posse155 O governo federal no criou os estados. Os estados criam o governo federal. Ronald Reagan, Discurso de Posse156

2.3.1. O federalismo competitivo e a extenso do modelo de Tiebout Como vimos anteriormente, a ascenso da teoria da public choice se deu de modo concomitante emergncia do neoliberalismo tanto no plano terico, quanto no terreno das polticas pblicas concretas. No que se refere s relaes intergovernamentais, a public choice theory pode ser associada ao modelo do federalismo competitivo, o qual, por sua vez, costuma ser identificado com a poltica do new federalism dos governos Nixon e Reagan, nos Estados Unidos. Contudo, essa identificao entre o new federalism americano e o modelo do federalismo competitivo preconizado pela teoria da public choice deve ser matizada em vrios aspectos. Em primeiro lugar, embora os governos Nixon e Reagan possam ser enxergados como momentos de uma mesma agenda neoliberal de reformas das relaes intergovernamentais, eles possuem contedos bem diferenciados. De fato, segundo Colan: Ambos os Novos Federalismos foram respostas percepo de falhas de polticas pblicas no passado; ambos ampliaram a
154 155 156

Apud Colan (1988, p. 1). Apud Colan (1988, p. 1). Apud Kincaid (1994, p. 49).

58

descentralizao

como

meta

para

responder

essas

falhas;

ambos

compartilharam certos instrumentos de reforma, tais como block grants [subvenes em bloco]; e ambos foram lanados numa poca de oposio forte ao governo no Congresso. No entanto, foram manifestamente diferentes nos objetivos e resultados de suas polticas pblicas, nos pressupostos filosficos e nas coalizes partidrias 157. Segundo Dye: A frase novo federalismo originou-se durante o governo do Presidente Richard M. Nixon, que a utilizava para descrever a transferncia da arrecadao tributria do governo nacional aos governos estaduais e locais com poucas condicionantes. Mais tarde, a frase foi utilizada pelo Presidente Ronald Reagan para descrever uma srie de propostas que visavam reduzir os gastos federais com programas domsticos e incentivar os estados a assumir maiores responsabilidades na esfera das polticas pblicas.158. Para Timothy Colan, essas diferenas entre os governos Nixon e Reagan (...) refletem no s as prioridades domsticas diferentes dos presidentes republicanos recentes, mas tambm desdobramentos importantes na evoluo do pensamento conservador moderno. No curto perodo entre Nixon e Reagan, o objetivo primordial dos responsveis pelas polticas pblicas, responsveis esses que eram conservadores, mudou da racionalizao e do ativismo governamental para a demolio do prprio estado do bem-estar moderno159 (grifos meus). Em outras palavras, as diferenas dos governos Nixon e Reagan quanto ao tratamento das relaes intergovernamentais se referem s diferenas entre a emergncia e a consolidao das polticas de cunho neoliberal. Essa nova postura terica encarnada no mbito da problemtica do setor pblico pela public choice theory ser materializada no escopo do federalismo fiscal, sob a denominao de federalismo competitivo.

157 158 159

Colan (1988). Dye (1990, p. 13). Colan (1988, p. 2).

59

Para os adeptos fervorosos dessa nova ortodoxia, como Thomas Dye, o competitive federalism model ainda no teria encontrado no governo Nixon e no governo Reagan a sua traduo. Segundo Dye, (...) esses modelos de novo federalismo no constituem uma teoria coerente do federalismo uma teoria de interesses opostos e rivais como proteo contra a tirania. Ao contrrio, enfatizam uma nova diviso de receitas e responsabilidades. Reconhecem que o governo nacional ficou grande demais e excessivamente invasor, mas vislumbram a separao das funes nacionais e estaduais ao invs da competio entre governos estaduais e entre os governos estaduais e nacional. Nenhum desses modelos de federalismo americano d muita ateno concorrncia, em termos tanto normativos quanto analticos160. De outra perspectiva terica, segundo John Kincaid, um defensor do federalismo cooperativo e antineoliberal convicto, os governos Nixon e Reagan, apesar do empenho e da retrica simplesmente, no teriam conseguido implementar a propalada descentralizao de responsabilidades do governo federal para os Estados. Isso no apenas no perodo do chamado new federalism de Nixon e, principalmente, de Reagan (1981-1989), mas tambm na tentativa mais recente de implementar a devolution revolution, a partir da vitria que os republicanos obtiveram no Senado (1994). De fato, segundo Kincaid, (...) na realidade, porm, o governo Reagan no transferiu poder de volta aos estados. Em vez disso, aumentou substancialmente o poder federal em relao aos estados. (...) No entanto, aps seis anos com maioria republicana em ambas as casas, o Congresso foi incapaz de transferir poderes significativos do governo federal aos estados, muitas vezes relutando em faz-lo. A lebre da centralizao ainda corre frente do cgado da devoluo, como tambm foi o caso nos anos Reagan161. O federalismo competitivo utilizado como contraponto terico e pragmtico ao federalismo cooperativo, o qual constituiu o paradigma do
160

Dye (1990, p. 13).

60

federalismo americano desde o New Deal de F. D. Roosevelt, sendo usado tambm como referncia do federalismo alemo aps a segunda Guerra Mundial. Podemos afirmar que o cooperative federalism corresponde descrio teorizada das estruturas estatais federais sob a gide do Welfare State. De forma anloga, como vimos, o fiscal federalism da welfare economics neoclssica representa o lado fiscal-econmico da teorizao do federalismo do Welfare State. De acordo com o federalismo cooperativo, a principal caracterstica dos relacionamentos intergovernamentais , e deve ser, o compartilhamento e a acomodao mtua (por exemplo, comitas gentium cortesia ou cooperao jurdica entre estados), obtidos atravs da negociao e do respeito mtuo pelas alocaes constitucionais da autoridade. Embora essa teoria focalize

principalmente o relacionamento entre o governo federal e os estados, significa implicitamente que relacionamentos de cooperao entre governos estaduais e locais, e entre o governo federal e os estados, so a norma162. Segundo Dye, esse federalismo bolo mrmore misturava

responsabilidades federais e estaduais em matria de polticas pblicas163. Nesse modelo, (...) o vis normativo tendia nitidamente em direo cooperao em vez da competio e a cooperao que se pedia aos estados e comunidades ligava-se consecuo de objetivos determinados pelo governo nacional164. A U. S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations (Acir), Comisso Consultiva sobre Relaes Intergovernamentais comisso federal bipartite criada em 1959 e encarregada de analisar as relaes

intergovernamentais nos Estados Unidos, foi estruturada sob os princpios do federalismo cooperativo: ... A legislao que criou a Acir estipula que suas

161 162 163

Kincaid (2001, p. 87). Kenyon e Kincaid (1991, p. 7-8). Dye (1990, p. 7). A expresso marble cake utilizada por Morton Grodzins em 1966 para a clssica definio do federalismo cooperativo: As the colors are mixed in the marble cake so functions are mixed in the American Federal System (Grodzins, 1966, p. 265). Dye (1990, p. 7).

164

61

funes incluem a de promover um relacionamento mais ordenado e menos competitivo entre nveis de governo (...)165. Durante a maior parte da histria da comisso, suas pesquisas tenderam a favorecer a cooperao nas relaes tanto interjurisdicionais quanto

intergovernamentais. Um exemplo eloqente dessa postura pr-cooperao se refere ao Report da Acir de 1981, dedicado ao exame da competio interestadual, atravs de vantagens fiscais, para a atrao de empresas. A questo levantada pela Acir foi, segundo Kenyon e Kincaid, se a interveno federal necessria, porque a competio interestadual pela indstria chegou ao ponto em que demonstravelmente negativa para a sade econmica dos estados e da nao (U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, 1981)166. O competitive federalism, pelo contrrio, privilegia a competio entre diferentes nveis de governo ou entre Estados e entre Municpios como forma de promover a eficincia econmica. Ressalte-se a absoluta convergncia analtica entre o enfoque da public choice e o do competitive federalism, o qual concebe o federalismo as a market place for governments no qual os governos estaduais e locais competem pelos consumidores/contribuintes atravs da oferta da melhor gama possvel de bens e servios pblicos pelo menor custo possvel167. (...) as preferncias de todos os indivduos na sociedade so melhor atendidas num sistema de mltiplos governos que oferecem pacotes diferentes de servios e custos do que por um nico governo monopolista, mesmo quando democrtico, com um nico pacote que reflete as preferncias da maioria. (...) O federalismo competitivo fora os governos a melhorar os servios e reduzir custos ou seja, a tornar-se eficientes168 (grifos meus). Assim como na teoria matriz da public choice o federalismo competitivo tambm arranca da preocupao com as public failures e encontra na
165 166 167 168

Kenyon e Kinkaid (1991, p. 8). Kenyon e Kincaid (1991, p. 8). Dye (1990, p. 14). Dye (1990, p. 14).

62

descentralizao e na competio entre nveis de governos e entre jurisdies o complemento necessrio descentralizao proposta pelo neoliberalismo169. Na verdade, a descentralizao idealizada pela teoria do competitive federalism corresponderia introduo de regras de comportamento privado no mbito do setor pblico no contexto de uma estrutura federativa. A analogia entre a competio privada e a competio pblica reiterada inmeras vezes: (...) A competio no mercado promove a descoberta de produtos novos. A competio entre governos promove a inovao em polticas pblicas170. Na verdade, o federalismo concebido as a marketplace model nada mais do que uma extenso da pure theory of local expenditures desenvolvida por Charles Tiebout em 1956 e descrita em linhas gerais anteriormente. Segundo a teoria do competitive federalism, a razo de ser do federalismo deveria ser encontrada em duas dimenses principais, a saber: a dimenso da ampliao da eficincia alocativa espacial atravs da concorrncia e a dimenso da reduo do papel desempenhado pelo Estado e o seu maior controle por parte da sociedade. Vejamos, em primeiro lugar, o objetivo de maximizar a eficincia espacial na proviso de bens e servios pblicos. Ao contrrio do que postula a teoria do federalismo fiscal da welfare economics, a qual define uma estrita diviso de competncias entre nveis de governo com base em consideraes de maximizao das economias de escala e minimizao de externalidades, o competitive federalism defende a criao de interesses opostos e rivais no seio do prprio governo, ou seja, a promoo da competio dentro do governo e entre nveis de governo171. Segundo Dye, que leva esse argumento ao paradoxismo, (...) o federalismo no apenas competio entre o governo nacional e os Estados, conforme o enfoque da maioria dos estudos acadmicos; tambm competio

169 170 171

Kenyon e Kinkaid (1991, p. 9). Dye (1990, p. 15). Dye (1990, p. 12).

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entre estados. Mais ainda: por extenso, tambm competio entre os oito mil governos locais do pas172 (grifos meus). O modelo do federalismo competitivo deve ser compreendido, portanto, como a aplicao da public choice theory no terreno do federalismo e das relaes intergovernamentais. Segundo essa concepo, a postura do federalismo fiscal da welfare economics, ao defender uma diviso clara de competncias e funes entre os nveis de governo, com o intuito de maximizar o bem-estar, levaria criao de monoplios governamentais na oferta de vrios bens e servios173. O competitive federalism postula, ao contrrio, (...) solues de mercado para questes de governo e defende a anlise da concentrao de poder de forma anloga da concentrao de riqueza, a da centralizao governamental como um problema de monoplio e a livre escolha individual como a soluo para esses problemas174. A viso seminal desse tipo de teoria aquela desenvolvida por Buchanan e Tullock em O clculo do consenso, de 1962, a qual acompanha de perto as anlises de Tiebout175 e Stigler176. Segundo Buchanan e Tullock, se a organizao da atividade coletiva pode ser efetivamente descentralizada, essa descentralizao proporciona um meio de introduzir alternativas semelhantes s existentes no mercado para o processo poltico. Se o indivduo pode ter disponvel vrias unidades polticas ao organizar a mesma atividade coletiva, ele pode levar isso em considerao na hora em que tomar decises de mbito local. Essa possibilidade de escolher entre as unidades alternativas coletivas faz com que o indivduo limite tanto os custos externos impostos pela ao coletiva, como os custos j esperados da tomada de decises. Na medida em que os custos externos da ao coletiva aparecem por causa da
172 173 174 175

Apud Kenyon e Kincaid (1991, p. 9). Dye (1990, p. 12). Dye (1990, p. 13). Tiebout (1990; c1956).

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antecipao das decises contrrias ao interesse do indivduo, o limite dos danos esperados deve ser o custo da emigrao a outra unidade coletiva177. Ainda segundo esses autores, a descentralizao da atividade coletiva permite que se reduzam ambas funes de custo. Na verdade, introduzem-se elementos no processo poltico que no so diferentes dos encontrados no funcionamento dos mercados competitivos. Tanto a descentralizao como o tamanho dos fatores sugerem que, onde fosse possvel, a atividade coletiva deveria se organizar muito mais em unidades polticas pequenas do que em grandes. A organizao em unidades grandes s se justifica pela forte importncia da externalidade que permanece ainda depois de o processo coletivo ter sido localizado e descentralizado178. Como vimos, a concepo do federalismo as a market place, na linha da proposio metodolgica da public choice, constitui uma derivao do modelo de Charles Tiebout do voto com os ps. Dessa forma, Thomas Dye empenha-se em uma aguerrida defesa desse peo central de sua teoria. Uma primeira crtica ao projeto de Tiebout se refere ao questionamento de se a competio entre governos no resultaria numa reduo da oferta de welfare services. Segundo Dye, o raciocnio que qualquer governo que eleve os benefcios previdencirios poderia ser inundado de pobres, os quais fugiriam de jurisdies mais avarentas, pegando carona na deciso solidria do vizinho. Alm disso, a alta de impostos necessria para financiar os benefcios previdencirios mais altos poderia incentivar os cidados afluentes e as empresas a mudarem para jurisdies que no impusessem esse nus em nome do bem-estar. Assim, a competio entre governos poderia resultar na proviso deficiente de servios de bem-estar. Dye comea por argumentar, na linha de Okun, que os princpios da eficincia e da eqidade esto freqentemente em conflito nas questes polticas

176 177 178

Stigler (1975). Buchanan e Tullock (1993, p. 143; c1962). Buchanan e Tullock (1993, p. 144; c1962).

65

e econmicas, de forma que os benefcios do federalismo competitivo implicariam tambm custos em termos de eqidade179. Contudo, segundo o autor, a razo de considerar eqidade e eficincia como princpios conflitivos radica na conceituao de eficincia de um modo muito restrito, ancorada na assuno da premissa comportamental do homo economicus, em que indivduos, famlias e empresas atuariam motivados exclusivamente por benefcios monetrios-materiais para si prprios. Dye recorre, ento, ao artifcio de ampliar o escopo da chamada funo utilidade individual, incluindo nela as preferncias em termos de eqidade social. Sentimo-nos melhor quando h garantias de uma vida digna para os outros algum padro mnimo de alimentao, moradia, atendimento mdico, educao e outras necessidades bsicas180. Conclui, ento, que o conflito entre os princpios da eqidade e da eficincia no bojo do federalismo competitivo ou no existiria, ou seria bem menor. Em abono sua hiptese, o autor argumenta ainda que nos Estados Unidos as polticas de welfare seriam principalmente expresso das preferncias em termos de eqidade das classes mdias americanas e no uma resposta s demandas da populao pobre. Segundo Dye, os Estados com maior contingente de populao pobre em termos absolutos e percentuais fornecem o mnimo em termos de welfare services. Os estados com os programas de bem-estar mais generosos, tanto em termos absolutos quanto em proporo receita, so aqueles com os nveis mais altos de renda pessoal. O determinante mais importante dos nveis de benefcios pblicos o nvel de renda da populao181. (...) Nossas preferncias quanto eqidade aumentam com o aumento da renda pessoal. melhor ser pobre num Estado rico do que num Estado pobre182. O argumento de que um federalismo competitivo resultaria em uma sub-produo dos servios sociais estaria apoiado,
179 180 181 182

Dye (1990, p. 17-18). Dye (1990, p. 18). Dye (1990, p. 18). Dye (1990, p. 18-19).

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ademais, na convico de que a populao pobre migraria em direo s jurisdies mais generosas na oferta de welfare services. Contudo, o autor lembra que a populao pobre encontra-se entre os segmentos com menor mobilidade da sociedade. Finalmente Dye admite que o federalismo competitivo no desenhado para maximizar a eqidade, ou seja, para estimular polticas redistributivas. Contudo, argumenta, se considerarmos as preferncias dos consumidorescontribuintes de um modo menos estreito e autocentrado, verificaremos que o federalismo competitivo assegura a capacidade de resposta s preferncias redistributivas, assim como a quaisquer outras preferncias em termos de polticas pblicas183. Um segundo grupo de crticas ao modelo de Tiebout que Dye procura rebater se refere capacidade de operar na presena de obstculos mobilidade dos consumidores-contribuintes, na existncia de informao imperfeita e de comportamentos free rider. De acordo com o autor, do momento da formulao do modelo por Tiebout (1956) a 1985, a mobilidade de pessoas e capital s teria aumentado. Entre 1980 e 1985, 40% dos americanos mudaram de residncia e 10% mudaram de Estado. As mudanas tecnolgicas, a globalizao, as novas formas de produzir com a maior importncia do setor de servios caracterizam-se, em seu conjunto, por maior mobilidade de fatores: medida que os sistemas de transporte e comunicao foram melhorando, a mobilidade foi aumentando. Assim, so cada vez mais mveis tanto o capital quanto a fora de trabalho, tanto as pessoas quanto as empresas184. A informao representa tambm um elemento-chave no modelo de Tiebout; atravs dela que os consumidores-contribuintes-votantes iro poder comparar os desempenhos dos diferentes governos e influenciar suas condutas.

183 184

Dye (1990, p. 19). Dye (1990, p. 16).

67

No que se refere disponibilidade de informaes, Dye tambm bastante otimista. Segundo ele, a quantidade de informaes disponveis hoje s pessoas fsicas e jurdicas e a velocidade com que as informaes lhes chegam so enormemente maiores do que apenas algumas dcadas atrs185. Por fim, a existncia de comportamentos free rider poderia, em tese, desencorajar os governos a fornecerem um servio no exclusivo na presuno de que seus cidados iriam consumir aquele prestado por uma outra jurisdio sem contribuir com seus custos. Contudo, como argumentado no exemplo da oferta de welfare services, o federalismo competitivo teria condies de ser mais reativo s preferncias de seus contribuintes-votantes186.

185 186

Dye (1990, p. 16). Segundo o federalismo competitivo, no se requer a mobilidade absoluta de firmas e famlias para o funcionamento do modelo, assim como os mercados so determinados pela ao de compradores e vendedores marginais, tudo o que se requer que um nmero significativo de famlias, empresas e capital seja capaz de reagir s polticas governamentais atravs da mobilidade espacial. Da mesma forma, no se requereria que todos os votantes dispusessem de informaes acerca do desempenho dos governos em outras jurisdies. Cf. Dye (1990, p. 16).

68

2.3.2. O federalismo fiscal na teoria da escolha pblica e na economia do bemestar Conforme mencionamos anteriormente, uma importante dimenso do federalismo, segundo a public choice theory, consistiria em sua capacidade de atuar como limitante prpria expanso do Estado, assim como de promover o seu controle por parte da sociedade. Segundo Dye: Todos os governos, mesmo democrticos, so perigosos. (...) Os processos polticos democrticos sozinhos no podem deter o Leviat. (...) Entre as mais importantes precaues auxiliares criadas pelos fundadores para controlar o governo est o federalismo, que consideraram um meio de controlar o Leviat (...)187 (grifos meus). Para Buchanan, o federalismo poltico oferece um modo de limitar as bases tributrias, os impostos, os oramentos totais, assim como a amplitude e o mbito da atividade reguladora do governo. Na medida em que os poderes fiscal e de regulamentao possam ser localizados em unidades governamentais de mbito geogrfico menor que o tamanho real da economia interdependente, e com um nmero mnimo de unidades polticas, a concorrncia entre tais unidades polticas constituir uma garantia contra a explorao indevida dos cidados, sem necessidade dos controles constitucionais explcitos188 (grifos meus). A idealizao do federalismo como um sistema de governo capaz de controlar a indesejvel expanso do Estado implica assumir certo grau de autonomia dos governos subnacionais em relao ao governo central e no apenas a mera delegao de competncias cedidas por este, o qual manteria todos os atributos de uma soberania completa (tal qual supe, por exemplo, a teoria do federalismo fiscal da welfare economics). Entende-se, dessa forma, que a public choice theory aplicada ao federalismo se diferencie do federalismo fiscal neoclssico. Isso acontece, em primeiro lugar, numa viso abrangente, pela endogenizao do Estado em tal

187 188

Dye (1990, p. 1-2). Buchanan (1984; c1979), apud Buchanan, McCormick e Tollison (1984, p. 169).

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teoria, o qual passa a ter o seu comportamento no mais estabelecido de forma exgena (como um complemento das falhas de mercado), mas determinado por agentes pblicos-burocratas, polticos etc., os quais se defrontam com os consumidores-eleitores nos mercados pblicos. Em segundo lugar, a public choice se distingue do federalismo fiscal da welfare economics na medida em que confere, como visto antes, uma esfera de poder prprio, uma determinada autonomia aos governos subnacionais. Uma terceira distino entre a teoria da public choice quanto ao federalismo e o federalismo fiscal neoclssico reside nas decorrncias normativas para a estruturao de um Estado federal. No mbito da welfare economics, o federalismo fiscal, apesar de contemplar prs e contras da centralizao e da descentralizao da estrutura estatal, acaba, como vimos, por atribuir um papel prioritrio ao governo central, reservando-lhe as funes principais na diviso de competncias quanto receita e quanto ao gasto. Na diviso de responsabilidades, atribudo ao governo federal a assuno da maior parte das responsabilidades concernentes estabilizao da economia e eqidade na distribuio da renda e na produo de certos bens que poderiam trazer bem-estar para todos os membros da sociedade; os governos locais, medida do possvel, poderiam oferecer os bens e servios que so, acima de tudo, necessrios aos seus contribuintes especficos. De certa maneira, o governo federal poderia resolver de forma mais eficiente os problemas que constituem a razo de ser do setor pblico189. A anlise do federalismo fiscal empreendida pela public choice postula uma descentralizao no qualificada, redundando, dessa maneira, em um governo central amorfo. Segundo Blanguer190, nessa concepo, (...) o governo federal um agregado sem objeto prprio, ou seja, a ligao entre os diversos nveis de governo no necessria de ser instituda, pois uma coordenao natural e automtica assegurada pela concorrncia.

189 190

Oates (1972, p. 54). Blanguer (1988, p. 329). Apud Thret (1995, p. 34).

70

Em uma sntese comparativa das posies do federalismo fiscal na welfare economics e na public choice, Blanguer afirma: centralizao da welfare economics, a public choice ope a concorrncia; ao modelo orgnico e exgeno de estado, ela ope uma concepo endgena do Estado, em que as decises governamentais so consideradas como produtos dos agentes econmicos na persecuo de seus prprios interesses191. 2.3.3. Os desdobramentos da teoria da escolha pblica: o hiperliberalismo e o neo-institucionalismo Os desdobramentos da teoria da escolha pblica no mbito do federalismo a levaro a se defrontar com duas ordens de limitaes internas ao seu escopo. A primeira se refere ao que ficou conhecido na literatura como os perigos da descentralizao192, situando-se na pressuposta dimenso da eficincia alocativa do federalismo, assim como nas suas implicaes sobre a estabilidade macroeconmica. A valorizao no qualificada da descentralizao do papel de coordenao do governo central em uma estrutura federativa acaba por estimular uma srie de foras centrfugas e/ou a anomia, comprometendo a eficincia alocativa, a qual constituiria o principal objetivo de um Estado federal nessa abordagem terica. Alm dos problemas de eficincia na proviso de bens pblicos, a

descentralizao descoordenada tambm poderia comprometer a estabilidade macroeconmica e a eqidade distributiva (embora no seja esta, como vimos, um objetivo prioritrio da teoria da escolha pblica). A segunda limitao com que se defronta a teoria do federalismo da public choice em seus desdobramentos diz respeito sua dimenso de restrio do papel do Estado como um todo. Na viso extremada do competitive federalism, a descentralizao do aparato de Estado, por si s, no eliminaria o risco da limitao da liberdade

191 192

Blanguer (1988, p. 32). Problematizao inaugurada por Remmy Prudhomme em seu artigo The dangers of decentralization. Veja Prudhomme (1995).

71

individual pelo Estado. De fato, na ausncia de ponderaes (ou na falta de um desenho adequado, diro mais tarde os neo-institucionalistas) quanto ao contedo da descentralizao, cada governo local poderia, ele prprio, tornar-se um monoplio. (...) Os governos estaduais e locais so, eles prprios, monoplios dentro de suas respectivas jurisdies193. Segundo um dos expoentes dessa viso hiperliberal, Clint Bolick, os governos locais tambm poderiam e estariam atuando como leviathans, padecendo dos mesmos males identificados nos governos centrais. De acordo com Bolick, teria sido Alexis de Tocqueville um dos primeiros a alertar para os perigos de governos locais poderosos, 150 anos atrs, em sua obra A democracia na Amrica: (...) Quando a tirania est estabelecida no seio de um estado pequeno, observou ele, mais perniciosa do que alhures porque atua num crculo mais restrito e tudo naquele crculo afetado por ela. Tal tirania criada, explicou de Tocqueville, pela interferncia exasperadora [do Estado] numa multido de pequenos detalhes que vo alm do mundo poltico, ao qual pertence estritamente, para interferir com os arranjos da vida privada. No s as aes, mas tambm os gostos so regulados194. A expanso da grassroots tyranny nos anos 70 e 80 apontada por Bolick como um sintoma de distanciamento do federalismo americano de suas origens. O crescimento do Leviat local explosivo: apenas nos anos 70 foram criadas 2 mil novas unidades de governo local. Os governos estaduais e locais tm 500 mil detentores de cargos eletivos e 13 milhes detentores de cargos

193 194

Dye (1990, p. 29). Bolick (1993, p. 6).

72

de confiana, comparados com 2 milhes de servidores federais civis. As burocracias estaduais cresceram 19% nos anos 80, duas vezes mais do que a populao nacional. Os gastos estaduais dobraram no mesmo perodo, de $ 258 bilhes em 1980 para $ 525 bilhes em 1989195. Ainda segundo Bolick, o objetivo original do federalismo, ou seja, o de promover a liberdade individual, teria sido abandonado (grifos meus). Por um lado, a maioria dos liberais est geralmente a favor do poder nacional sobre a autoridade estadual ou local. Mas tambm tende a preferir a expanso dos poderes governamentais locais quando exercidos para atingir a justia social ou econmica, mesmo que para isso for preciso impor restries severas autonomia individual. Por outro lado, muitos conservadores perderam de vista os princpios originais do federalismo a favor dos direitos dos estados como um fim em si mesmo e no como meio para o fim maior da proteo da liberdade. Nesse construto conservador, o federalismo opera como um escudo que permite o abuso de direitos por governos locais, em vez de proteger esses direitos (...)196. Olhando os desdobramentos da public choice na teoria do federalismo em perspectiva, como se os governos subnacionais fossem tomados como uma resposta ampliao excessiva das funes do Estado sob a gide do Welfare State. Assim, ao descentralizar-se em unidades menores, o Estado adquiriria propriedades anlogas s do mercado ideal (competitividade e eficincia). Tudo se passa como se a public choice theory repetisse o erro por ela imputado ao federalismo fiscal da welfare economics ao conceber o Estado, implicitamente, como um complemento das falhas de mercado. Nesse caso teramos, analogamente, os governos subnacionais como complementos ou reparadores das falhas pblicas! Essa contradio entre a valorizao terica e poltica da

195 196

Bolick (1993, p. 6-7). Bolick (1993, p. 7).

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descentralizao como eixo do federalismo, por um lado, e a constatao de suas implicaes potencialmente negativas sobre a estabilidade macroeconmica e a eficincia alocativa pblica, de outro, bem como sobre a liberdade individual no plano local, ser determinante da transmutao da public choice no neoinstitucionalismo. Como vimos anteriormente, a teoria do federalismo fiscal da welfare economics, no que se refere diviso de competncias tributrias, atribui as bases impositivas mais produtivas ao governo central197. Aos governos locais caberia a explorao de bases impositivas (...) que so relativamente imveis entre uma jurisdio e outra198. A teoria da escolha pblica apia-se, inicialmente, no princpio da equivalncia fiscal de Mancur Olson199, o qual basicamente postula a convenincia de estabelecer uma correspondncia entre gastos e tributao em cada nvel de governo, de forma a induzir nveis maiores de responsabilidade fiscal. Segundo a abordagem da public choice, entretanto, os governos decidiriam quais impostos adotar mais em termos de clculo poltico do que de clculo econmico, dessa forma: (...) a competio pela base tributria afeta a tomada de decises polticas com relao tributao apenas na medida em que for vista como algo que afete (por exemplo) a probabilidade de ser reeleito200. Essa abordagem, embora descreva, adequadamente, segundo Bird, os determinantes da tributao do nvel local de governo nos pases em desenvolvimento, no oferece prescries normativas a respeito do que deveria ser feito. Tais indicaes normativas, no mbito da public choice theory, so desenvolvidas por Brennan e Buchanan201. Em contraste com a teoria do federalismo fiscal da welfare economics, a qual poderia ser interpretada como modelo da maximizao de receitas (sujeito a restries

197 198 199 200 201

Cf. Bird (1999, p. 3). Bird (1999, p. 4). Olson (1969, p. 479-487). Bird (1999, p. 8). Brennan e Buchanan (1980).

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quanto eficincia e, talvez, eqidade), os impostos subnacionais deveriam incidir em fatores mveis exatamente para que a competio entre tais governos sirva para inibir a voracidade do Leviat202 (grifos meus). Segundo essa viso, como diz Mclure (1986), whats good for the private goose is good for the public gander, ou seja, a competio to saudvel e benfica entre governos quanto entre agentes econmicos privados meus). Por fim, a teoria da igualao da presso fiscal esboada por Buchanan204 antecipa um componente central da teoria econmica neo-institucionalista sobre a constituio dos chamados mercados pblicos locais. Em sntese205, essa teoria postula que os indivduos com situao semelhante em termos distributivos deveriam ser tratados igualmente pelo fisco. Isso implicaria receber em bens e servios pblicos o equivalente ao que pagassem sob a forma de impostos, de tal forma que seu resduo fiscal fosse igual a zero. As transferncias do governo central aos indivduos deveriam servir para esses propsitos. Como visto, a teoria da escolha pblica concentra suas crticas no plano poltico-concreto ao Welfare State e no plano terico-econmico welfare economics. A crtica neoliberal empreendida pela public choice interveno do Estado na economia arranca do ataque a uma suposta viso ingnua (nave) da welfare economics, bem como da suposio de que Estado e Mercado estariam compostos por agentes semelhantes sujeitos a regras de comportamento e objetivos anlogos. Entretanto, a analogia entre o funcionamento de Estados e mercados tnue e fugaz, dando logo lugar crtica radical a toda e qualquer interveno
203

(grifos

202 203 204 205

Bird (1999, p. 8). Mclure (1999), apud Bird (1999, p. 8). Buchanan (1949 e 1950). Wiseman (1987, p. 388-389).

75

estatal

na

esfera

econmica.

Se

os

mercados

falham,

interveno

governamental no garantiria a sua correo e as chamadas falhas pblicas reiterariam as falhas de mercado ou, inclusive, as amplificariam. Na verdade, veremos que a public choice theory e o neoliberalismo extremado parecem ter um carter bastante limitado no tempo, resvalando em seguida para o neo-institucionalismo neoclssico e a new political economy, os quais iro suplant-los em seu papel como mainstream. As proposies antiestatais mais simplrias iro chocar-se, em um intervalo de tempo no superior a duas dcadas (anos 70 e 80), na necessidade de coordenao dos mercados e de enforcement governamental em todos os nveis da vida social, de forma a adequar o seu comportamento aos requerimentos de um capitalismo financeiro globalizado.

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CAPTULO 3 A TEORIA ECONMICA NEOINSTITUCIONALISTA E A NOVA ECONOMIA POLTICA: O MERCADO COMO REGULADOR DO ESTADO 3.1. Introduo medida que avanam ao redor do mundo o ajuste macroeconmico e as reformas do Estado promovidos luz das concepes neoliberais, observa-se nos anos 80 e 90 uma progressiva transio da public choice theory para a new institutional economics e a new political economy como epicentros da elaborao da teoria econmica hegemnica. Embora ainda no se diferencie com clareza a teoria da escolha pblica da teoria econmica neo-institucionalista e esta da nova economia poltica, cremos que possvel e necessrio estabelecer marcos divisrios tanto teoricamente, quanto com respeito ao contexto histrico que pautou a emergncia dessas concepes. De acordo com Harris, Hunter e Lewis206, o novo institucionalismo importante por talvez trs razes acima de tudo. Primeiro, um corpus terico emergente que comea dentro do arcabouo da economia neoclssica, mas oferece respostas aos quebra-cabeas que a teoria neoclssica at ento no conseguiu resolver. (...) Portanto, a NIE importante como desdobramento significativo dentro do paradigma dominante da teoria econmica moderna. Segundo, importante no contexto da poltica econmica dos anos 90 por ter questionado o papel dominante atribudo ao mercado pelas ortodoxias dos ltimos dez anos, mais ou menos. Dessa forma, (...) [aqueles] que antes haviam realado a importncia das falhas de mercado na development economics encontram agora no neo-institucionalismo uma justificativa nova de suas crenas intervencionistas. Todavia, a NIE no se restringe apenas reintroduo do Estado e ressurreio da estril confrontao entre Estado e mercado. (...) Mostra que nem o Estado nem o mercado invariavelmente a melhor forma de organizao da proviso de bens e servios. Alm disso, oferece um conjunto de ferramentas para criar um desenho institucional. (...) Terceiro, (...) numa poca em
206

Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 1).

77

que a grande teoria nas cincias sociais bateu em retirada de modo geral, [a NIE] apresenta-se como capaz de oferecer exatamente esse tipo de teoria abrangente das transformaes sociais e econmicas uma teoria do desenvolvimento em termos de mudanas institucional apropriadas (as quais promovem mais crescimento econmico). A new institutional economics autodefine-se como um desdobramento, uma continuidade terica da economia neoclssica, de forma anloga public choice theory. Contudo, ao contrrio desta ltima, questiona o papel absoluto do mercado na regulao da economia, reintroduzindo nessa funo o Estado, embora com atribuies totalmente redefinidas. A public choice concentra sua ateno na justificativa da desconstruo do Estado, supondo implicitamente que o vcuo deixado pelas empresas estatais, pelas redes de proteo social, pela regulao pblica da atividade econmica, ou mesmo pela coordenao exercida pelo governo central sobre os governos subnacionais, seria naturalmente preenchido pela atividade do livre mercado ou, mais genericamente, da concorrncia. A teoria econmica neo-institucionalista, por sua vez, centra seu foco analtico nas instituies e em seu funcionamento (definido, como veremos, a partir da tica do individualismo metodolgico). Entende que os mercados livres constituem uma instituio forjada com a participao crucial do Estado. Assim, dirige suas atenes ao desenho de reformas capazes de instituir mercados livres, bem como reestruturar o prprio Estado, tornando, ele prprio, eficiente a partir da constituio de mecanismos de incentivos concorrncia intra e intergovernamental. A nova economia poltica desenvolve de maneira ainda mais explcita as diferentes alternativas para o desenho das chamadas reformas de segunda gerao (como referncia s do Consenso de Washington). Leva em considerao no apenas a adequao desses desenhos aos requerimentos do novo mercado, mas tambm os diferentes caminhos para a sua implementao, as resistncias esperadas dos diferentes atores sociais envolvidos e/ou atingidos, as possveis coalizes polticas favorveis s reformas propostas e as

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necessidades de monitoramento e controle, o chamado seguimento das polticas implementadas207. A new political economy, ao contrrio da welfare economics ou mesmo da public choice, admite resultados diferentes daquele correspondente ao timo de Pareto, do equilbrio geral walrasiano, e trabalha com a possibilidade (e probabilidade) de equilbrios subtimos, de second best, e com a inevitabilidade de trade-offs entre eficincia, eqidade e democracia. Constitui, dessa forma, um instrumental analtico mais adequado a um momento em que a mainstream est voltada implementao de reformas reestruturantes do Estado e ao seu redesenho, conforme as exigncias do capitalismo globalizado, traduzindo-se, assim, numa verdadeira economia poltica da dominao capitalista. Para atingir esses objetivos, tanto a economia neo-institucional quanto a nova economia poltica valem-se de alguns instrumentos desenvolvidos no mbito da public choice, tais como: as teorias de votao/ revelao de preferncias, a rational choice etc. Contudo, nesse novo contexto, relaxam ou abandonam alguns dos supostos mais restritivos desses instrumentos analticos (particularmente quanto racionalidade perfeita e informao completa). 3.2. A emergncia do neo-institucionalismo e da nova economia poltica: condicionantes histricos A emergncia dessas novas concepes ao centro da elaborao da teoria econmica hegemnica ocorre em um contexto de profundas transformaes. De fato, os anos 80 e 90 corresponderam a um perodo de metamorfoses significativas no capitalismo: a globalizao ou mundializao do capital208, isto , a integrao dos mercados sob o comando da financeirizao internacionalizada das atividades econmicas209; a revoluo comandada pelas novas tecnologias da informao; as novas estruturas organizacionais da empresa

207 208 209

Wiesner (1993). Chesnai (1996, Cap. 1, 9 e 10). Braga (1997).

79

capitalista;

as

colossais

fuses

de

grandes

empresas

bancos

internacionalizados. Ao mesmo tempo, a essas mutaes da economia capitalista

corresponderam, igualmente importantes, as transformaes das relaes entre o Estado e o mercado. De fato, as polticas neoliberais de ajuste macroeconmico e de reforma do Estado tornaram-se absolutamente hegemnicas, compreendendo a desregulamentao dos mercados, em especial o de trabalho e o financeiro210, a privatizao de empresas estatais e servios pblicos, as mudanas na abrangncia e na forma de operao das polticas sociais, resultando no enfraquecimento ou na desestruturao por completo das redes de proteo social do Welfare State ou do nacional desenvolvimentismo. Esses vrios processos confluem para o enfraquecimento do EstadoNao, de diferentes ngulos. Dentre os mais importantes, encontram-se, sem dvida, as restries impostas poltica macroeconmica pelo capital financeiro internacional. Segundo Hirst e Thompson, a escala das transaes de curto prazo nos mercados internacionais de cmbio um trilho de dlares por dia diminui os fluxos do comrcio exterior e dos investimentos diretos, significa tambm que a maioria dos bancos centrais no possui, na realidade, as reservas (isoladas ou coletivamente) para defender uma determinada taxa de cmbio, caso os mercados decidam elev-la ou baix-la. Sem dvida, os negociantes e os analistas tm seus preconceitos; eles favorecem a inflao baixa, polticas pblicas de dinheiro estvel. (...) Essas polticas, sem dvida, inibem o crescimento e definem os juros de curto prazo das grandes instituies financeiras como o supremo critrio econmico
211

Ademais

disso,

medida

que

210 211

Salama (1999, Cap. 2, 3 e 4). Hirst e Thompson (1996, p. 6). Apud Gray (1999, p. 121).

80

parcela importante das fontes de renda capital financeiro, empresas e pessoas fsicas est livre para migrar para sistemas de baixa tributao, ou parasos fiscais, as bases fiscais do Estado so severamente comprometidas. Outros autores, ao tratarem do enfraquecimento do Estado-Nao, enfatizam a crescente importncia do crime organizado em escala global e, em particular, do narcotrfico e de suas profundas ramificaes212. Segundo Fiori, seria preciso relativizar a idia do enfraquecimento dos Estados nacionais no final do sculo XX. Certamente, a vulgarizao das teses sobre o fim do Estado-Nao no encontra qualquer acolhida na evidncia histrica recente; ao contrrio, o nmero de Estados-Nao se multiplica213. Estariam eles, entretanto, perdendo soberania?, pergunta-se Fiori. A resposta a essa questo passa por uma relativizao do conceito de soberania como a idia de um poder supremo, absoluto, perptuo, indivisvel e inalienvel214, legado pela filosofia poltica clssica, assim como por uma hierarquizao desse conceito. At a segunda metade do sculo XIX, (...) a histria da soberania a histria de um nmero muito pequeno de Estados europeus (os founding States), aos que se agregaram, a partir dos anos 60 do sculo XIX, os Estados Unidos e o Japo. Este constituiu-se, desde sempre e segue sendo, o ncleo central do sistema interestatal mundial e do sistema econmico capitalista215. Fiori ressalta que, entre eles, o problema da soberania e da competio tem um lugar e uma funo completamente diferentes dos demais Estados nacionais gerados pelos imprios. Primeiro na Amrica e depois na sia e na frica, a maioria desses novos Estados territoriais nasceu enfraquecido pela sua condio de ex-colnia, quase sempre dependentes de suas ex-metrpoles. Esses novos Estados incluem-se, na sua maioria, dentro da categoria dos quase Estados, dotados, desde o incio, de soberanias limitadas pela sua baixa

212 213 214 215

Ver, a respeito, Salama (1999, cap. 5); Castells (1999b, p. 304 e 305); Castells (1999c , Cap. 3). Fiori (1997a, p. 133). Fiori (1997a, p. 134). Fiori (1997a, p. 136).

81

capacidade de gerar ou se apropriar da riqueza indispensvel ao exerccio do poder216. O problema da soberania nos tempos atuais estaria em questo nos chamados mercados emergentes. Os Estados nacionais dessas economias estariam sendo transformados, nesse final de sculo, numa espcie de guardies paralticos de uma moeda que de fato no dispem e de um equilbrio fiscal que lhes escapa das mos empurrado pelo crculo vicioso de sua poltica monetria. A permanncia no tempo dessas condies aponta para a deteriorao da legitimidade desses governos e da solidariedade nacional indispensveis preservao da unidade e da soberania interna desses quase Estados, ou seja, para o ncleo duro do capitalismo mundial, o que est em jogo no a existncia do poder poltico territorial, mas a sua relao com o dinheiro e com as fronteiras sempre variveis dos territrios econmicos. Essa redefinio das relaes entre o poder, o dinheiro e os territrios comum a quase todos os pases que esto submetidos aos novos regimes internacionais de comrcio, investimento, servios e gesto da moeda. Mas os seus efeitos assimtricos nas chamadas economias emergentes, o impacto dessa mundializao do capital, ameaam as bases dos quase Estados nacionais. Fiori sintetiza o argumento central de Maria da Conceio Tavares em seu artigo A retomada da hegemonia americana, de 1985, quando afirma que os movimentos em curso de desregulao e financeirizao da economia no eram fruto de um desenvolvimento espontneo e autnomo das foras de mercado. Pelo contrrio, faziam parte de um esforo estratgico bem-sucedido de restaurao da hegemonia mundial dos Estados Unidos, posta em xeque nos anos217. Numa linha de argumentao semelhante, John Gray afirma que o livre mercado global um projeto americano. Em certos contextos, as empresas americanas foram beneficiadas por ele, visto que os mercados livres alcanaram

216 217

Fiori (1997a, p. 136). Tavares e Fiori (1997, p. 8).

82

economias at ento protegidas. Mais isso no quer dizer que o laissez faire global seja uma mera racionalizao dos interesses corporativos americanos218. Dois episdios marcaram essa inflexo na geopoltica mundial entre o final dos anos 80 e o comeo dos anos 90: o desmoronamento da Unio Sovitica e a Guerra do Golfo. Esses acontecimentos reafirmam no plano geopoltico a hegemonia econmico-financeira gestada pelos Estados Unidos ao longo dos anos 80219. De acordo com Fiori, com o fim da URSS, a ideologia liberal e a economia de mercado avanam sem resistncias sobre o Leste Europeu. Enquanto na Amrica Latina, a adeso tardia do Brasil, a partir de 1991, completa o alinhamento continental em torno s polticas e reformas liberais de desregulao, abertura e privatizao de suas economias nacionais220. Ainda segundo esse autor, o momento decisivo desta inflexo ocorreu de fato quando os norte-americanos lograram juntar mais de 20 pases para derrotar o Iraque numa guerra em que suas perdas humanas no chegaram a 100 soldados, enquanto a dos iraquianos ultrapassava a casa dos 200 mil homens. Foi exatamente no festivo retorno das suas tropas que o presidente Bush anunciou perante o Congresso o incio de um novo sculo americano (...) pela terceira vez no sculo XX como diz Henry Kissinger um presidente dos Estados Unidos, seguindo a trilha de Woodrow Wilson e Franklin D. Roosevelt, anuncia a sua inteno de reorganizar o mundo imagem e semelhana dos Estados Unidos221. Ainda segundo Fiori222, (...) a ordem poltica e econmica emergente tem pouco ou nada a ver com o conceito de hegemonia e parece mais prxima da idia do imperial system de que falam James Petras e Robert Cox.

218 219 220 221 222

Gray (1999, p. 278). Tavares e Melin (1997, p. 55). Fiori (1997a, p. 124). Fiori (1997a, p. 123). Fiori (1997a, p. 128).

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A anlise de John Gray, em Falso amanhecer223, tem como fio condutor central uma crtica contundente a essa pretenso imperial americana, assim como s possibilidades de sua perpetuao. Segundo Immanuel Wallerstein, os anos 1989-1991, entre os quais esto compreendidos o colapso das economias do bloco sovitico e a Guerra do Golfo, marcaram uma inflexo decisiva na histria contempornea. Ambos

acontecimentos, apesar de intimamente associados, so diferentes. O fim dos comunismos marca o fim de uma era. A guerra do Golfo Prsico marca o incio de outra era. Uma se fecha, outra se abre. Uma demanda reavaliao, a outra avaliao. Uma a histria de esperanas falidas, a outra de temores ainda no esquecidos224 (grifos meus). Parte importante dessa anlise prospectiva gira em torno da viabilidade de manuteno de uma ordem unipolar225 de uma economia do livre mercado global sob a liderana americana226. Como muito grande o grau de incerteza criada pela nova situao mundial, aumenta a dispensa e inconclusividade desses exerccios de construo de cenrios. Fiori prope, ento, concentrar-se em trs possveis limites de resistncia a partir dos quais o sistema mudaria de natureza econmica: a acumulao de riqueza dentro da economia capitalista mundial depende ou no, essencialmente, da competio interestatal? E se a resposta for sim, como na era de Max Weber, o que ocorrer se esse limite for ultrapassado e a competio interestatal for substituda pela estrutura de poder de um imprio nico e mundial?227 O segundo desses limites seria de natureza tica e poltica, sendo resumido por Susan Strange do seguinte modo: Para que a autoridade seja aceitvel, eficaz e respeitada preciso que haja alguma combinao de foras

223 224 225 226 227

Gray (1999, Cap. 5 e posfcio). Wallerstein (1998, p. 231). Cf. Tavares. Apud Tavares e Fiori (1997). Cf. Gray (1999, p. 55 e p. 272-280) e Fiori (1997a, p. 129-130). Fiori (1997a, p. 131).

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que contenha o uso arbitrrio e egostico do poder e que garanta seu emprego. Ao menos em parte, para a promoo do bem comum. (...) A insistncia do poder de denegar, limitar ou restringir a autoridade arbitrria implicaria em resultantes entrpicas, arbitrrias e fascistas em ltima instncia228. O terceiro e ltimo desses pontos, a partir dos quais o sistema muda ou acaba, est implcito na definio de hegemonia de Arrighi: uma ordem poltica e econmica mundial s sustentvel no longo prazo se ela permite aos seus Estados e aos seus governadores manterem a sua legitimidade perante os seus governados. Caso contrrio, o sistema global de poder poder sofrer uma eroso ou decomposio de baixo para cima, uma entropia social do poder que iria progredindo lentamente em direo ao centro, como passou, por exemplo, no caso da decomposio do poder imperial de Roma229. Se a resultante estrutural-sistmica deste mundo globalizado unipolar incerta, as tenses que sua emergncia suscitou, bem como seus efeitos deletrios, so cada vez mais evidentes. Se esses efeitos nocivos so importantes no primeiro mundo, seu impacto sobre a periferia do capitalismo avassalador. Conforme diz Joo Manuel Cardoso de Mello: Nos pases desenvolvidos, o neoliberalismo cumpriu a funo de justificar e de promover a ativao do dinamismo da concorrncia, necessria para levar adiante a terceira revoluo industrial. Nesse sentido, pode-se dizer que a retirada da proteo de certos setores capitalistas e a flexibilizao do mercado de trabalho tiveram efeitos econmicos construtivos. E, acrescente-se, os efeitos sociais destrutivos foram parcialmente contrabalanceados pelo crescimento econmico e amortecidos pelo alto nvel de renda e pela homogeneidade da sociedade. Aqui, ao contrrio, a lgica espontnea do mercado a da regresso econmica, da decadncia social e da barbrie poltica230.

228 229 230

Apud Fiori (1997a, p. 131). Fiori (1997a, p.131-132). Mello (1992, p. 67).

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Mas, no apenas os crticos do neoliberalismo enxergaram os feitos deletrios das polticas preconizadas pela mainstream. Durou relativamente pouco a euforia turbinada pelos meios de comunicao da vitria do chamado livre mercado sobre o bloco sovitico, emblematizada pela derrubada do muro de Berlin. Segundo o secretrio-geral da UNCTAD, mil novecentos e noventa e quatro marca talvez o apogeu do triunfalismo neoliberal e de uma globalizao capaz de refazer as regras e o mundo. Naquele ano, a reunio de Marrakesh conclui a Rodada Uruguai e cria a Organizao Mundial do Comrcio, a primeira instituio internacional de inspirao transnacional, isto , como se no existissem fronteiras ou elas no fossem relevantes. Desde ento, tropearam em obstculos imprevistos os trs projetos-chave essenciais globalizao final da economia: 1) o que tornaria obrigatria no FMI a plena convertibilidade da contacapital, quer dizer, a total liberdade de circulao dos capitais; 2) o cdigo mundial de investimentos proposto pela OCDE e que eliminaria o pouco que resta da capacidade dos governos para controlar os investimentos e as empresas transnacionais; 3) e, enfim, a extenso das fronteiras do sistema comercial para cobrir reas at hoje de jurisdio dos Estados, tais como o meio ambiente, as questes trabalhistas, os investimentos, a competio e, quem sabe no futuro, os aspectos tributrios231. Segundo Ricupero, o que de comum existe entre essas diversas iniciativas que buscam, quase todas, disciplinar e enquadrar s um dos lados da equao, os pases devedores e subdesenvolvidos em geral. O objetivo invarivel restringir a liberdade de escolha desses governos, colocar-lhes fora do alcance as polticas largamente utilizadas pelos ricos durante seus prprios processos de desenvolvimento: controle de cmbio e de capitais, polticas industriais e de orientao regional ou setorial de investimentos, proteo tarifria, subsdios exportao232.

231 232

Ricupero (2000a, p. B2). Ricupero (2000b, p. B2).

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Ainda de acordo com Ricupero, no foram, no entanto, esses percalos que quebraram o mpeto da avassaladora onda globalizadora, mas, sim, as crises financeiras que, a partir de 1995, puseram a nu a vulnerabilidade do sistema e sua propenso ao desastre: Mxico, Argentina, Sudeste e Leste Asitico, Rssia, Brasil, por um triz os Estados Unidos, por ocasio dos problemas do Long Term Capital Management Fund. A globalizao descobriu sua mortalidade e nunca mais ser a mesma233. Em alguns organismos multilaterais ou interestatais, como a ONU ou mesmo o Bird e o BID234, observa-se no comeo dos anos 90 e, principalmente, em sua segunda metade um esforo para construir um corpo de princpios e recomendaes alternativos queles retificados pela teoria econmica neoliberal. Essas iniciativas apoiaram-se, em grande medida, nas teorias neo-

institucionalistas e na new political economy. Esses esforos revisionistas no mbito da mainstream tm em comum a preocupao com a fragilizao institucional tanto dos pases que seguiram risca a terapia das reformas e ajustes macroeconmicos neoliberais na Amrica Latina e na sia , quanto dos pases egressos do socialismo, as chamadas economias em transio ao mercado235. Ao mesmo tempo, constata-se a inoperncia das polticas liberais para a estruturao dos pases africanos, devastados pelas guerras civis, grandes endemias e mergulhados na misria absoluta. O fio condutor dessas anlises apia-se na percepo de que o ajuste liberal teria ido longe demais, comprometendo mesmo alguns dos fundamentos da prpria economia de mercado, tais como funes essenciais do Estado e a sua base de apoio social e poltico. Do ponto de vista terico, essas anlises parecem indagar se o fundamentalismo neoliberal no teria subestimado o escopo do Estado mnimo, incapacitando-lhe de cumprir suas funes bsicas, tais como a de assegurar os direitos de propriedade. Enxergado de um outro ponto de vista (neo233 234

Ricupero (2000b, p. B2). Os quais poderamos chamar, parodiando Althusser, de aparelhos ideolgicos do capital.

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institucional), poderamos dizer que as reformas neoliberais ficaram aqum do necessrio, ao desconsiderarem as variveis poltico-institucionais necessrias para o funcionamento de uma economia de livre mercado. Essas preocupaes se traduzem em novas formas de tratar antigos temas da pauta neoliberal, tais como o seguimento e a avaliao de polticas pblicas, a reforma do Estado e a descentralizao. Tambm se materializam em novos temas na agenda da mainstream: a corrupo, o narcotrfico, a burocracia, a guerrilha, a institucionalidade democrativa (tal como o funcionamento dos diferentes poderes Legislativo, Judicirio etc) 236. Segundo Robert Boyer, de maneira aberta, so discutidos os limites de uma estratgia inteiramente governada pela lgica do mercado, debate que ocorre tanto nos pases atingidos pela crise quanto no seio das organizaes internacionais, como o Fundo Monetrio e o Banco Mundial237. Uma sucesso de relatrios do Banco Mundial ilustraria essa tendncia238. Do nosso ponto de vista,, o mais emblemtico desses relatrios o de 1997, dedicado explicitamente a reexaminar o papel do Estado aps as reformas liberais239. Nesse relatrio, o Banco Mundial prope-se a repensar o papel do Estado em uma economia globalizada e aps quase 20 anos de ajustes e reformas liberais. Essa reavaliao do papel do Estado se d, bem entendido, em relao concepo neoliberal hegemnica; trata-se de uma reconsiderao interna mainstream. Dentre as preocupaes que ensejariam essa reviso, o Banco Mundial destaca quatro questes: O colapso das economias dirigistas da antiga Unio Sovitica e do Leste Europeu; a crise fiscal do Estado do bem-estar na maioria dos pases industrializados; a importncia do Estado nas economias do
235

Esse seria um eufemismo segundo John Gray. O que menos estaria claro, segundo esse autor, em direo ao que a transio desses pases aponta. The World Bank (1997). Index of corruption, pg. 104; index of bureaucracy, pg. 93; Guerilla de Chiapas, pg. 122; crise da sia, pg. 163; a fragilidade da institucionalidade na Rssia, pg. 165; a crise de legitimidade do Estado na frica, pg. 162. Boyer (1999). Boyer (1999, p. 6).

236

237 238

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milagre do Leste asitico; e o desmoronamento do Estado e a exploso de emergncias humanitrias em vrias partes do mundo240. nfase especial dada ao completo colapso do aparelho de Estado em vrias economias subdesenvolvidas, bem como nos pases do ex-bloco sovitico. De fato, segundo o Banco Mundial, o clamor por maior eficcia governamental chegou a assumir propores de crise em muitos pases em desenvolvimento, onde o Estado perdeu a capacidade de prover at mesmo os bens pblicos mais bsicos, como direitos de propriedade, estradas, sade e educao. Esses pases caram num crculo vicioso: as pessoas e as empresas respondem deteriorao dos servios pblicos com a evaso dos impostos, levando a mais deteriorao dos servios241. Ao mesmo tempo, nas economias socialistas, (...) o colapso do planejamento central criou problemas tambm. Nesse vcuo, os cidados s vezes so privados de bens pblicos bsicos como lei e ordem. No limite, como no Afeganisto, na Libria e na Somlia, o Estado desmoronou completamente, deixando as pessoas e as agncias internacionais numa tentativa desesperada de juntar os cacos242. Na mesma linha de argumentao, Grindle (1996), apoiado em estudos do comeo dos anos 90, ressalta a crescente fragilizao institucional dos Estados na frica e na Amrica Latina. No limite desses processos, observa-se a emergncia de mercados e governos paralelos.243 Ao mesmo tempo, a multiplicao de golpes ou tentativas de golpes de Estado na Amrica Latina e na frica subsahariana indicariam a ampla existncia de oposio poltica e vulnerabilidade governamental (...)244, assim como a evidncia (...) da ineficcia das foras policiais e de segurana,

239 240 241 242 243 244

The World Bank (1997). The World Bank (1997, p. 1). The World Bank (1997, p. 2). The World Bank (1997, p. 2). Grindle (1996). Na segunda metade dos anos 90, j no sero novidades a extenso dos territrios ocupados pela guerrilha e o desenvolvimento de governos paralelos duradouros, como nos casos do Mxico e da Colmbia, ou, ento, a constatao de que parte significativa da populao em alguns pases vive margem de qualquer jurisdio governamental, como no caso da Bolvia.

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enfraquecidas pela corrupo, abusos de poder, oramentos de austeridade, baixos salrios e queda de moral245. A partir da constatao de que as transformaes estruturais vivenciadas pelo capitalismo associadas s reformas liberais teriam fragilizado a

institucionalidade indispensvel ao funcionamento dos mercados, o Banco Mundial prope um novo arcabouo terico para a anlise do Estado e a proposio de reformas de segunda gerao. Esse arcabouo terico fundamentado essencialmente na teoria neo-institucionalista246. Compatibilizar o papel do Estado com sua capacitao o primeiro elemento dessa estratgia. (...) O segundo elemento elevar a capacitao do Estado atravs da revitalizao das instituies pblicas. Isso significa a elaborao de regras e restries eficazes para frear as aes arbitrrias do Estado e combater a corrupo arraigada. (...) Assim, o relatrio no s chama a ateno para a necessidade de refocalizar o papel do Estado, mas tambm mostra como os pases poderiam iniciar o processo de reconstruo da capacitao do Estado, sendo esta definida (...) como a capacidade de empreender e promover aes coletivas com eficincia (...)247 (grifos meus).Tratar-se-a, portanto, de reconstruir, em novas bases, o prprio Estado, uma vez que este definido para o neo-institucionalismo precisamente pela sua capacidade de promover a ao coletiva eficiente248. Na medida em que a teoria econmica neo-institucionalista arranca de um contexto de desagregao do Estado (basicamente os do Terceiro Mundo), bem como das repercusses deletrias sobre a estabilidade social e poltica em vrios pases, os seus condicionantes tericos possuem uma abrangncia bem maior do que os da public choice. De fato, de um keynesianismo crtico das polticas neoliberais formulado por Joseph Stiglitz a um liberalismo ortodoxo, crtico mordaz da poltica imperial americana, como John Gray, passando pelos formuladores multilaterais como o Bird, o BID e o FMI, so diversos os caminhos que

245 246 247 248

Grindle (1996, p. 23). The World Bank (1997, p. 25-38). The World Bank (1997, p. 3). Orenstein (1999, p. 17). Ver, tambm, Olson (2000, Cap. 6).

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convergem para uma nova sntese da nova teoria hegemnica. A resultante mdia da new institutional economics, entretanto, o seu mnimo comum denominador, constitui uma reviso da teoria neoclssica da welfare economics e da public choice com o objetivo de tornar mais operacional e corrigir fragilidades institucionais do capitalismo aps as reformas liberais. Com esse objetivo, vrios supostos axiomticos so sacrificados em prol de um pragmatismo operacional, o qual encontra sua expresso mais acabada na new political economics. Como veremos mais adiante, dentre os principais expoentes dessa nova ortodoxia, encontram-se: Robert Inman, Douglas North, Adam Pzeworski, Eduardo Wiesner e Thrinn Eggertsson.. Como mencionado, Joseph Stiglitz, renomado scholar americano, execonomista-chefe e vice-presidente do Banco Mundial, tem exercido grande influncia na emergncia do neo-institucionalismo no mbito da mainstream, podendo ser considerado a sua fronteira terica. Keynesiano convicto, ao contrrio da grande parte dos adeptos da new institutional economics249, Stiglitz , qui, quem melhor exemplifique a extenso e os limites da economia neo-institucional e suas pretenses hegemonia da teoria dominante. Em seu artigo More instruments and broader goals: moving toward the Post-Washington Consensus250, Stiglitz defende a posio de que o Washington Consensus no seria adequado para enfrentar os problemas econmicos do mundo aps as reformas liberais. Embora a estrutura de seu raciocnio se prenda crtica do Consenso de Washington como instrumento para atingir objetivos mais amplos do que a estabilizao macroeconmica, como, por exemplo, o desenvolvimento

econmico, ao longo de sua argumentao transparece a descrena na poltica econmica neoliberal mesmo em relao queles objetivos mais restritos. Segundo Stiglitz, o Consenso de Washington foi catalisado pela experincia dos pases latino-americanos nos anos 80. (...) O chamado Consenso de Washington, tantas vezes invocado por ministros econmicos dos Estados

249

De modo geral, os economistas neo-institucionalistas procuram, de forma explcita, manter-se fiis aos cnones do monetarismo. Argumento nesse sentido feito por Wiesner (1996, p. 4-6). Stiglitz (1998c).

250

91

Unidos, pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial, formouse em meio a esses srios problemas. um bom momento de reexaminarmos esse consenso. Muitos pases, tais como a Argentina e o Brasil, buscaram a estabilizao com xito; os desafios que enfrentam agora esto ligados ao desenho da segunda gerao de reformas251. Ademais dos problemas enfrentados na consecuo das reformas liberais de segunda gerao, o Consenso de Washington (...) no oferece respostas para todas as questes importantes do desenvolvimento252. Alm disso, a metodologia empregada pela ortodoxia neoliberal confundiria os meios utilizados com os fins ou objetivos a serem alcanados pelas polticas macroeconmicas. De fato, (...) embora a estabilidade macroeconmica seja importante, por exemplo, nem sempre a inflao seu componente mais essencial. A abertura comercial e a privatizao so elementos-chave das polticas macroeconmicas, mas no so fins em si mesmas e, sim, meios para a criao de mercados menos distorcidos, mais competitivos e mais eficientes, devendo ser complementadas por polticas eficazes de regulamentao e competio253. Stiglitz expressa sua discordncia com os processos de

desregulamentao fundamentalista dos mercados financeiros e argumenta a favor de um processo de re-regulamentao adequado a cada circunstncia histrica: (...) A questo mais importante no deveria ser a liberalizao ou desregulamentao, mas a construo de um arcabouo regulatrio que garanta a eficcia do sistema financeiro. Em muitos pases, isso requer a modificao do arcabouo regulatrio para eliminar regras que servem apenas para restringir a competio, mas a modificao tem de ser acompanhada por regulamentao mais extensa para promover a competio e o comportamento prudencial (e para garantir que os bancos tenham incentivos apropriados) (...)254. O redesenho do

251 252 253 254

Stiglitz (1998c, p. 4). Stiglitz (1998c, p. 7). Stiglitz (1998c, p. 7). Stiglitz (1998c, p. 16).

92

sistema regulatrio que deve ser a questo, no a liberalizao financeira255. Em alguns casos, como nos pases do Sudeste asitico, teria sido precisamente a desregulamentao o determinante da crise: Muitos problemas enfrentados por esses pases hoje surgiram no porque os governos fizeram demais, mas porque fizeram de menos e porque eles prprios se desviaram das polticas que haviam se mostrado to bem-sucedidas nas dcadas anteriores256. No caso da abertura comercial, Stiglitz ressalta, usando a mesma linha de raciocnio anterior, que a liberalizao do comrcio pode criar competio mas no o far automaticamente. Se a abertura comercial ocorrer numa economia com importadores monopolistas, as rendas podem simplesmente ser transferidas do governo aos monopolistas, com pouco decrscimo de preos. Portanto, a liberalizao do comrcio no nem necessrio nem suficiente para gerar uma economia competitiva e inovadora257. De modo anlogo, a privatizao per se no geraria necessariamente maior competio e eficincia na economia. Stiglitz utiliza o contraste entre as experincias da China e da Rssia para sustentar a tese de que o elemento central para gerar eficincia seria a concorrncia e no a propriedade das empresas em questo. A importncia da concorrncia em vez da propriedade foi demonstrada com maior nfase pela experincia da China e da Federao Russa. A China ampliou o escopo da concorrncia sem privatizar suas empresas estatais (...). Ao contrrio, a Rssia privatizou grande parte de sua economia sem fazer muito para promover a concorrncia. O contraste entre o desempenho de uma e outra economia no poderia ser maior. O PIB da Rssia est abaixo do nvel visto h quase uma dcada, enquanto a China consegue sustentar taxas de crescimento de dois dgitos h quase duas dcadas258.

255 256 257 258

Stiglitz (1998c, p. 18). Stiglitz (1998c). Stiglitz (1998c, p. 19). Stiglitz (1998c, p. 22).

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Ainda segundo o autor, possvel introduzir mais atividades do setor privado nas atividades pblicas (atravs da contratao, por exemplo, e de mecanismos baseados em incentivos) (...)259. A proximidade das concepes de Stiglitz com a economia neo-institucional pode ser evidenciada atravs de sua interpretao sobre a no aplicabilidade de alguns dos supostos bsicos da welfare economics: (...) Os teoremas fundamentais da welfare economics, os resultados que estabelecem a eficincia da economia de mercado, pressupem que existam na economia tanto a propriedade privada quanto mercados competitivos. Faltam ambos em muitos pases, especialmente nas economias em desenvolvimento e de transio260. Tratar-se-a, portanto, de instituir os direitos de propriedade e criar as condies institucionais atravs da atuao do Estado para a promoo da concorrncia. Algo muito semelhante ao que afirma Boyer sobre o papel desempenhado pelo Estado na teoria neo-institucionalista: no somente ele corrige as lacunas do mercado, mas institui vrios deles (...) mais ainda, as teorias neo-institucionalistas colocam em evidncia o papel determinante da ordem institucional e jurdica, no sentido que ela amolda o sistema de incentivos, portanto, as formas de organizao, o tipo de inovao e, por conseqncia, a prpria dinmica econmica261. Para os novos institucionalistas, a ordem poltica tem um papel criador em matria de incentivos econmicos262. O World Development Report 1999/2000, do Banco Mundial, reitera as preocupaes levantadas pelo Relatrio de 1997 e reafirma a necessidade do Estado de cumprir certo papel na promoo do desenvolvimento econmico. Ao mesmo tempo, relativiza as prescries genricas e homogneas quanto ao

259 260

Stiglitz (1998c, p. 23). Stiglitz (1998c, p. 18-19). 261 Boyer (1999, p. 5). 262 Boyer (1999, p. 6).

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papel a ser cumprido pelo Estado feitas normalmente pela mainstream. Os governos desempenham um papel fundamental no desenvolvimento, mas no h um conjunto simples de regras que lhes digam o que fazer. Ao lado das regras geralmente aceitas, o papel do governo na economia varia, dependendo de capacidade, capacitaes, nvel de desenvolvimento do pas, condies externas e muitos outros fatores263. Nesse relatrio, todo o arcabouo terico subjacente ao que o World Bank denomina o arcabouo geral de desenvolvimento est apoiado na teoria neoinstitucionalista e especialmente nos trabalhos de Douglas North264. Contudo, esse movimento de reviso da mainstream em direo new institutional economics e new political economy no contnuo, nem linear. O Consenso de Washington antes se esgara e se transforma do que se rompe. Grindle (1996), por exemplo, apesar de efetuar um minucioso levantamento da crescente fragilizao institucional dos aparelhos de Estado na Amrica Latina e na frica entre 1980 e 1992, assim como do aumento significativo do nvel de disparidades econmico-sociais, ela as atribui remanescncia do impacto do militarismo e do patrimonialismo populista265 naqueles pases. Alm disso, a autora ainda enxerga nas medidas tomadas sob a influncia da ortodoxia neoliberal nos anos 90 uma reao regenerativa, capaz de recuperar, em novas bases, a capacidade de governo perdida ao longo da crise econmica e poltica dos anos 80. Sero, contudo, exatamente essas reformas liberais, em parte, as responsveis, segundo alguns autores, pela situao de anomia institucional ao final da dcada de 1990. De fato, segundo Stiglitz: (...) Os defensores da privatizao podem ter superestimado os benefcios da privatizao e

subestimado os custos, sobretudo os custos polticos do prprio processo e os impedi-

263 264 265

The World Bank (2000, p. 13). The World Bank (2000); North (1997). Grindle (1996, p. 24-30).

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mentos que criou para a continuao do processo de reformas266, ou ainda (...) no caso dos mercados financeiros, a nfase na liberalizao dos mercados pode ter tido o efeito perverso de contribuir para a instabilidade macroeconmica atravs do enfraquecimento do setor financeiro267. Adotando uma posio de prudncia ortodoxa, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, em seu Relatrio de 1997, relativiza bastante os problemas socioeconmicos enfrentados pelos pases da Amrica Latina, bem como os custos das polticas liberais, ressaltando, porm, as suas conquistas. Nem tudo seriam custos no processo de ajustamento macroeconmico e estrutural, o qual deveria, entretanto, ser complementado por reformas de segunda gerao268 (grifos meus). Finalmente, poderamos citar a violenta reao de Rudi Dornbush, do MIT, que saiu em defesa da atuao do FMI durante as crises da sia e da Rssia, fato esse que foi duramente criticado por Joseph Stiglitz. Segundo o ex-vice presidente do Banco Mundial, as prescries de poltica econmica do Fundo Monetrio teriam aprofundado as crises da sia e da Rssia269. Segundo Dornbush, por sua vez, a principal lio para o FMI que da prxima vez eles deveriam aplicar exatamente a mesma receita e desfrutar de sucesso igualmente espetacular270. Jos Luis Fiori alerta-nos para a inexistncia de distino relevante entre a idia liberal de Estado Mnimo e as adjetivaes posteriores: Estado forte, gil ou mesmo capaz271. Por certo, as proposies neo-institucionalistas e da nova economia poltica no parecem contrapor-se viso ortodoxa de restrio interveno do Estado na economia como um pressuposto bsico.

266 267 268 269 270 271

Stiglitz (1998c, p. 18). Stiglitz (1998c, p. 17). Inter-American Development Bank (1997). Stiglitz (2000, Caderno 2, p. 7). Dornbush (2000, Caderno 2, p. 4). Fiori (1997a, p. 146-147).

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Contudo, aps uma dcada e meia de ajustes e reformas neoliberais, cresce a percepo entre os autores e os organismos da mainstream de que, em parte devido s prprias reformas liberais, em parte devido a outros fatores, as instituies dos Estados no desenvolvidos da sia, frica e Amrica Latina estariam fortemente fragilizadas do ponto de vista institucional. Parece ser a isso o que se refere Grindle (1996), quando afirma: (...) alguns observadores cuidadosos notaram que o minimalismo estatal pode ir longe demais272. Enquanto a nfase das reformas liberais sempre foi a desregulamentao dos mercados, a privatizao e a abertura externa, no mundo ps-reformas liberais claramente se trataria de conformar uma nova institucionalidade adequada s exigncias do capital financeiro globalizado . A economia neo-institucional parte de premissas que pressupe uma relao entre Estados e mercados muito mais estreita do que aquela que a ideologia neoliberal apregoava. Entende-se essa exogenizao do Estado promovido pela teoria neoliberal como um elemento altamente funcional ao angariamento de foras sociais e polticas em prol das reformas privatizantes. A simplificao , como sabemos, no mais das vezes, um requisito indispensvel da ideologizao de um interesse socioeconmico. Contudo, no momento posterior ao triunfo das reformas liberais, a necessidade de consolidao de instituies adequadas ao capitalismo

globalizado nos pases do Primeiro Mundo e, principalmente, a necessidade de instituies nos pases egressos do bloco sovitico e do Terceiro Mundo impulsionam o desenvolvimento das teorias neo-institucionalistas e da nova economia poltica. Nesse contexto, a relao Estado-Mercado se endogeniza em parte e as estratgias e opes de reformas com diferentes opes e tradeoffs polticos e sociais tomam o lugar das generalizaes homogeneizadoras da primeira fase das reformas neoliberais. O neo-institucionalismo consiste, assim, na teorizao do neoliberalismo triunfante. Tratar-se-a de institucionalizar a revoluo privatista. Desse ponto de vista, no importaria mais a agora estril discusso Estado versus Mercado, mas qual mercado e qual Estado!

272

Grindle (1996, p. 5).

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Nessa linha de raciocnio, a emergncia da chamada nova economia, alicerada pela tecnologia da informao, explicita a importncia do Estado na constituio dos mercados. Segundo Kuttner, (...) no existe mercado desregulamentado, principalmente quando se trata de propriedade intelectual. Assim como para outras formas de propriedade, os direitos de propriedade intelectual existem somente porque so definidos pelos governos273. A Internet tambm traz tona diversas preocupaes relativas privacidade. A regulamentao precisa dar conta do potencial comercial da Web, ao mesmo tempo que garante o direito que as pessoas tm de no ser importunadas. Aposenta-se, assim, a idia de que a nova economia naturalmente desregulamentada (...). Nunca a regulamentao (...) foi to necessria como agora274. A apreenso da mainstream com a fragilizao institucional aps o triunfo neoliberal constitui, por assim dizer, o substrato da ascenso do neoinstitucionalismo como teoria dominante, a qual pode ser percebida por diferentes ngulos. John Gray, uma das referncias de Margaret Thather na conduo das reformas liberais na Inglaterra nos anos 70, mostra-se bastante ctico com as decorrncias do neoliberalismo. Em cada caso, a globalizao econmica foi a catalisadora que deu partida experincia neoliberal, mas as polticas de insegurana, abastecidas por uma economia mundial em expanso, dispersaram a conjuno inicial de interesses que haviam levado a experincia ao poder e enfraquecido ou destrudo o instrumento poltico que a havia implementado (...); como resultado, o livre mercado utilizou o poder do Estado para atingir suas finalidades, mas enfraqueceu as instituies do Estado em aspectos vitais. Em cada caso, as polticas do livre mercado perderam sua legitimidade poltica, alterando, ao mesmo tempo, a

273 274

Kuttner (2001, p. 15). Kuttner (2001).

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sociedade e a economia de forma que a escolha democrtica no poder revertlas275. Em relao terapia de choque adotada pelo FMI na Rssia, Gray sustenta que, alm de seus custos sociais e econmicos terem sido descomunais, os seus resultados so absolutamente infrutferos276. De fato, em menos de uma dcada a Rssia passou de um regime totalitrio que funcionava para uma quase anarquia. A queda do Estado sovitico no foi, como muitos observadores parecem ter imaginado, um triunfo da poltica ocidental de privatizaes (...). O anarcocapitalismo russo um sistema econmico marcado por um Estado fraco, corrupto e, em algumas regies e contextos, virtualmente inexistente, pelo poder da lei fraca ou ausente, que se ressente da falta de uma lei de propriedade; e pela presena do crime organizado na vida econmica277. Essas seriam, tambm, as caractersticas de todos os pases egressos do socialismo. Geoge Soros, o mega investidor de origem hngara, em livro recente sobre a crise do capitalismo, atribui de forma contundente desestruturao institucional promovida pelas reformas liberais dos anos 70 e 80 a ameaa que pairaria sobre o capitalismo global: (...) Desta vez o perigo emana no do comunismo, mas do fundamentalismo de mercado. O comunismo aboliu os mecanismos de mercado e imps o controle coletivo sobre todas as atividades econmicas. O

fundamentalismo de mercado busca abolir o processo decisrio e impor a supremacia dos valores de mercado sobre todos os outros valores polticos e sociais278 (grifos meus). Por fim, a secretria de Estado dos Estados Unidos, Madeleine Albright, em conferncia no Conselho das Amricas, em Washington, afirmou que atualmente as grandes ameaas democracia seriam os governos ineficientes e a corrupo. Segundo Albraight, (...) os pases podem comear a ser atrados novamente para os caminhos sem sada das polticas protecionistas e do

275 276 277 278

Gray (1999, p. 37). Gray (1999, p. 192, 195-196). Gray (1999, p. 98). Soros (1999).

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autoritarismo. E, na verdade, isso j est comeando a acontecer. (...) A corrupo obstrui a capacidade dos governos de prestar servios bsicos a seus cidados. Ela mina a confiana do povo na democracia e muitas vezes est ligada a atividades criminosas alm fronteiras, incluindo trfico de drogas, crime organizado e lavagem de dinheiro. (...) No necessrio dizer que isso tambm prejudica a capacidade das empresas americanas e internacionais de atuar num ambiente transparente e previsvel para o comrcio e o investimento279.

3.3. Condicionantes tericos da emergncia da new institutional economics e da new political economy 3.3.1. A "informao imperfeita" e os "mercados incompletos" como fios condutores das mutaes da mainstream a partir dos anos 70 As mudanas importantes experimentadas nos anos 90 pela economia do setor pblico no mbito da mainstream, ao mesmo tempo em que se referem s transformaes estruturais do capitalismo, espelham, tambm, as mutaes internas pelas quais atravessa a teoria econmica hegemnica. Nos desdobramentos da teoria hegemnica, especialmente nos anos 90, uma srie de pressupostos e hipteses vai sendo parcialmente relaxada ou seu questionamento vai encontrando ressonncia maior no seio da ortodoxia. O tipo ideal do mercado perfeito vai assumindo, assim, aspectos progressivamente incongruentes com o resultado de um equilbrio timo sujeito aos critrios de Pareto. As teorias da mainstream economics no mbito da economia do setor pblico percorrem inmeros caminhos chegando, contudo, a diversos becos sem sada tericos. Essas incongruncias so, em grande medida, o resultado do

desenvolvimento e da explicitao de inconsistncias endgenas, ou seja, definidas anteri-

279

Albright (2000).

100

ormente de forma axiomtica como inexistentes no mbito da welfare economics. O fio condutor central das mudanas representado pela assuno da informao imperfeita, incompleta ou assimtrica, bem como pela existncia de mercados incompletos280. Como sabemos, o pr-requisito da informao perfeita central para a concluso de que a livre operao dos mercados levaria a uma situao de equilbrio pareteano. Conforme Screpanti e Zamagni (1993), (...) uma das condies para o correto funcionamento dos mercados a informao perfeita quanto aos bens e servios trocados281. Nas palavras de Robert Inman: O processo de mercado competitivo como mecanismo de consecuo da alocao de recursos first-best, Pareto-tima, requer que cada consumidor esteja plenamente informado de todos os atributos da mercadoria a ser comprada. Se isso no for o caso, sobretudo se o vendedor souber mais do que o comprador sobre a mercadoria (seja ela produto ou insumo), as transaes de mercado sero caracterizadas pela assimetria ou deficincia de informao282. At a dcada de 1960, a grande maioria dos modelos neoclssicos pressupunha agentes com informao perfeita sobre todas as caractersticas relevantes das variveis que afetavam suas decises econmicas283. Embora alguns autores tratassem da questo informacional na anlise econmica, esta adquiria um carter limitado e pouco explcito. Segundo Varian, at 1960, no estava disponvel praticamente nenhuma discusso dos aspectos econmicos da informao de forma explcita. Todavia, desde ento, muita pesquisa importante foi feita nessa rea284. Mais do que isso, a importncia que a nova forma do tratamento da questo da informao assumir, principalmente nos anos 80 e 90, estar condicionada considerao de uma srie de imperfeies, tais como os
280

Segundo Stiglitz (1997a), certo que essas no so as nicas "falhas de mercado" cujo desdobramento redunda em alteraes-chave nos resultados que se chega em termos de eficincia alocativa atravs do mercado neoclssico. Contudo, estas possuem um impacto maior e mais relevante quando tratamos da economia do setor pblico. Screpanti e Zamagni (1993, p. 361). Inman (1997, p. 659-660; c1987). Nogueira e Siqueira (1998). Varian (1992).

281 282 283 284

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custos de aquisio de informao e informao imperfeita em certos mercadoschave de risco e nos mercados de capitais285. Segundo Stiglitz: Durante os ltimos 15 anos, foi desenvolvido um novo paradigma, s vezes conhecido como a abordagem da teoria da informao cincia econmica (ou, de forma abreviada, o paradigma informacional). Esse paradigma lida explici- tamente com tais questes. J forneceu importantes elementos para uma nova compreenso da development economics e da macroeconomia. Forneceu uma nova welfare economics, uma nova teoria da forma e um novo entendimento do papel e funcionamento dos mercados financeiros. Permitiu ainda uma nova compreenso de tais questes tradicionais como o desenho das estruturas de incentivos286. (...) Essa abordagem derivada da teoria informacional no s enriqueceu e mudou as respostas s questes econmicas tradicionais, como tambm levantou novas perguntas s trs perguntas clssicas dos economistas o que deve ser produzido, como deve ser produzido e para quem deve ser produzido , e acrescentou-se uma quarta como tais decises devem ser tomadas e por quem287. Stiglitz alude, dessa forma, ao processo decisrio e ao desenho das estruturas de deciso cuja teorizao ampliada a partir da problemtica informacional288. Como nos referimos anteriormente, a supresso do suposto da informao perfeita, antes considerada como um parmetro, determina a impossibilidade de se alcanar a situao de equilbrio timo definida por Pareto. O abandono de um bastio to caro teoria neoclssica pode ser entendido em um contexto mais amplo da mudana da perspectiva geopoltica/ideolgica da teoria hegemnica. De fato, qui a necessidade, do ponto de vista ideolgico-programtico, da sustentao a todo custo de uma teoria do equilbrio pareteano, de first best, estivesse relacionada a um momento histrico no qual a supremacia absoluta do mercado enquanto a soluo mais eficiente para os problemas econmicos

285 286 287 288

Cf. Stiglitz (1997b). Stiglitz (1997b, p. 5). Stiglitz (1997b, p. 5-6). North (1990, cap. 8), por exemplo, dir que as "instituies" existem para reduzir os "custos de transao" e "processar as informaes".

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precisa ser demonstrada recorrentemente, dada a ameaa concreta das economias socialistas, bem como da relevncia sociopoltica das teorias anticapitalistas. Em um segundo momento, nos anos 80 e 90, com a vitria imperial -geopoltica e ideolgica do capitalismo, grande parte dos problemas da teoria da mainstream pode ser considerada endgena, e a demonstrao formal de uma eficincia de first best pode, ento, no ser mais crucial. Alguns dos supostos da teoria hegemnica so relaxados e, em seu lugar, desenvolvem-se teorias onde antes havia apenas axiomas. No possvel supor a existncia de conhecimento perfeito, a no ser com uma srie muito restritiva de outras suposies apriorsticas: um verdadeiro castelo de cartas! Dessa forma, uma vez relaxado esse suposto antes encapsulado na restrio axiomtica , torna-se necessrio considerar toda a extenso de suas implicaes sobre a arquitetura neoclssica. Em primeiro lugar, relembremos os dois teoremas da welfare economics sobre os quais se apia a convico neoclssica da eficincia de uma economia de mercado na alocao dos recursos. Aquilo que geralmente mencionado como o primeiro teorema fundamental da welfare economics mostra que em determinadas condies todo equilbrio competitivo Pareto-eficiente, ou seja, ningum pode melhorar de vida sem que outrem piore de vida. Aquilo que geralmente apresentado como o segundo fundamento da welfare economics fornece condies sob as quais qualquer alocao Pareto-eficiente de recursos pode ser obtida atravs dos mecanismos de mercado289. De forma mais ampla e explcita, Stiglitz afirma ainda que o primeiro teorema que fornece o alicerce intelectual de nossa crena nas economias de mercado290. Contudo, (...) como qualquer teorema, suas concluses dependem da validade dos pressupostos. Um exame mais cuidadoso desses pressupostos sugere que o teorema de limitada relevncia para as economias industriais

289 290

Stiglitz (1997b, p. 7). Stiglitz (1997b, p. 28).

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modernas291, isto , a condio de otimalidade de Pareto exige, dentre outras condies, a inexistncia de externalidades, em especial, a inexistncia de informao imperfeita292. Apesar da sua importncia na sustentao lgica do timo de Pareto, o suposto da informao perfeita encontra-se pressuposto, implcito, nos teoremas fundamentais da welfare economics. De fato. o que Stiglitz denomina de os pressupostos no ditos: pressupostos assumidos de passagem, como se nada mais fossem do que um lembrete dos usos convencionais, ou pressupostos embutidos em certas definies bsicas293. Na mesma linha de raciocnio: Enquanto os defensores da economia de mercado elogiavam poeticamente sua beleza e potncia, os teoremas subjacentes retrica pouco diziam de concreto sobre a informao. Por exemplo, os teoremas no discutiam a qualidade do processamento de informaes novas na economia na verdade, no havia fluxos de informaes novas nesses modelos , nem tampouco a eficincia da alocao de recursos aquisio de informaes que fossem relevantes para a alocao de recursos. No se reconhecia sequer o conflito entre a eficincia com que a economia transmite informao e conhecimentos e os incentivos presentes para adquirir informao e conhecimento (...)294. Assim, os problemas informacionais que a teoria neoclssica consegue lidar satisfatoriamente so bastante limitados. Apesar disso, os supostos implcitos a respeito da informao perfeita (as unspoken assumptions) so cruciais para a sustentao dos teoremas da welfare economics. O fato de que uma proporo to grande dos resultados normais deixa de ter validade quando os pressupostos extremos da informao perfeita so abandonados serve para realar a importncia geral e, at recentemente, insuficientemente reconhecida dos pressupostos informacionais na anlise do equilbrio competitivo. A preocupao quanto aos pressupostos implcitos igualmente importante para a questo de

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Stiglitz (1997b, p. 28). De certa forma, todas as "falhas de mercado" poderiam ser consideradas como "falhas informacionais", fato que evidencia a importncia do suposto da "informao perfeita" para o "equilbrio timo de Pareto". Stiglitz (1997b, p. 28). Stiglitz (1997b, p. 8).

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que estamos tratando agora a avaliao de maneiras alternativas de organizar a economia. O primeiro teorema fundamental da welfare economics baseia-se no pressuposto de que a informao perfeita existe, ou, mais exatamente, de que a informao fixa e em particular de que no afetada por qualquer ao de qualquer indivduo, qualquer preo ou qualquer varivel afetada pela ao coletiva ou individual no mercado. (...) Sempre que tais condies no esto presentes, o mercado no Pareto-eficiente (...)295. Segundo Stiglitz, (...) quando os mercados esto imperfeitos e a informao imperfeita, as aes dos indivduos tm externalidades e efeitos sobre outros que esses indivduos no levam em conta (as externalidades geralmente so parecidas com externalidades atmosfricas, na medida em que seu nvel depende das aes de todos os indivduos em conjunto)296. Ao mesmo tempo Stiglitz questiona fortemente a possibilidade da assuno terica do suposto da existncia de mercados completos: Trata-se de uma incoerncia fundamental entre a idia do conjunto completo de mercados e a noo da inovao297. Da caracterizao da informao como incompleta e da incongruncia lgica do suposto de mercados completos, decorre uma srie de consideraes (ou problemas, do ponto de vista da teoria neoclssica), devido s quais economias de mercado no podem ser Pareto-eficientes. Stiglitz enumera: mercados de risco incompletos, seleo adversa, problemas de perigo moral, custos transacionais etc.298 As falhas de mercado, por outro lado, cumprem, como sabemos, o papel de justificar a interveno do Estado na economia na teoria neoclssica. Desse ponto de vista, as diferenas entre as antigas falhas de mercado e as novas falhas de mercado implicam uma mudana no apenas de grau mas e, sobretudo, de contedo da interveno estatal. Segundo Stiglitz: H duas importantes
295 296 297 298

Stiglitz (1997b, p. 29). Stiglitz (1997b, p. 29). Stiglitz (1997b, p. 38). Stiglitz (1997b, p. 30-31, p. 33-39).

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diferenas entre as novas falhas de mercado, baseadas em informao imperfeita e cara e em mercados incompletos, e as falhas mais antigas de mercado associadas, por exemplo, com bens pblicos e externalidades de poluio: as falhas antigas de mercado eram, em sua maioria, fceis de identificar e de abrangncia limitada, exigindo intervenes governamentais bem-definidas299. J que praticamente todos os mercados so incompletos e a informao sempre imperfeita h problemas de perigo moral e seleo adversa em todas as situaes de mercado , as falhas de mercado permeiam toda a economia300 (grifos meus). Segundo Stiglitz, os teoremas de Greenwald Stiglitz, (...) removem o pressuposto amplamente difundido de que os mercados so necessariamente o meio mais eficiente de alocar recursos301 (grifos meus). Enquanto a welfare economics assevera que (...) nenhum governo, no importa quo benevolente ou racional, poderia se sair melhor do que o mercado e de pouco adianta termos uma teoria do governo, que s poderia piorar as coisas302, os teoremas de Greenwald Stiglitz identificariam (...) um papel em potencial para o governo303. Na presena de informao imperfeita e mercados incompletos, haveria uma srie de intervenes governamentais que seriam indubitavelmente Paretoeficientes304. A resposta questo de quando e como o governo deveria intervir, (...) j que os governos so instituies polticas (...), ir depender em parte da forma que essas instituies assumem, ou poderiam assumir305. A razo de o governo ser capaz de exercer aes Pareto-eficientes na presena das falhas de mercado se deve, segundo Stiglitz, s suas especificidades enquanto instituio, basicamente
299

Stiglitz (1997b, p. 42). Lembremos aqui da percepo oposta que a public choice theory sustenta a respeito da extenso e do carter pouco definido das falhas de mercado, o que levaria a uma maximizao das possibilidades de interveno estatal na economia. Stiglitz (1997b, p. 43). Stiglitz (1997b, p. 32); segundo o autor, (...) there is, to repeat, no general theorem on which one can base that conclusion (grifos meus). Stiglitz (1997b, p. 31). Stiglitz (1997b, p. 31). Stiglitz (1997b, p. 29). Stiglitz (1997b, p. 32-33).

300 301

302 303 304 305

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ao seu poder de compulso306: (...) O governo realmente tem poderes que o setor privado no tem, poderes que, em determinados casos (e desde que fossem bem utilizados), poderiam resultar numa melhoria pareteana307 (grifos meus).

3.3.2. Da "informao imperfeita" e "mercados incompletos" s aes coletivas no cooperativas Vejamos agora como, ao incorporar teoricamente a existncia de mercados incompletos e de informao imperfeita, a teoria da mainstream levada a se defrontar com o problema das aes coletivas no cooperativas, as quais impedem uma soluo global eficiente do ponto de vista da alocao dos recursos econmicos. Essa releitura da perspectiva da new institutional economics e da new political economy das falhas de mercado como um problema informacional pode ser vista de modo simples a partir da questo da oferta de bens pblicos. De acordo com Nogueira e Siqueira, (...) o mercado fracassa em ofertar o nvel socialmente timo de bens pblicos porque no h incentivos suficientes para que os indivduos ajam cooperativamente, desde que cada indivduo pode perfeitamente optar por no revelar suas preferncias verdadeiras e, assim, agir contra o resultado socialmente eficiente. Na base da ao anti-social est o fato de que os agentes econmicos so limitados em termos das informaes que tm disponveis para a tomada de deciso. Se h uma desconfiana em que os outros no iro se basear na escolha socialmente mais desejada mas, ao invs disso, vo perseguir uma agenda particular e, assim agindo, colhem benefcios extras, a deciso egosta tender a prevalecer e um resultado socialmente ineficiente a conseqncia308. Esse resultado pode tambm ser visto mediante o recurso teria dos jogos (...) como aquele derivado de um jogo do tipo dilema dos prisioneiros, onde a
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Stiglitz (1997b, p. 31). Essa posio discutida em detalhe no artigo On the economic role of the state. In: The economic role of the state. A. Heetje (ed.) (1989, p. 9-85). Stiglitz (1997b, p. 32).

307

107

estratgia do free-riding, ou estratgia de no-cooperao, aquela dominante para os agentes. Pode-se mostrar que o resultado cooperativo o socialmente preferido, mas que a desconfiana acima mencionada, com respeito s aes dos outros indivduos, impede a obteno da soluo cooperativa e o mercado gera uma soluo socialmente ineficiente309. Segundo John Elster, uma das mais importantes referncias da chamada teoria da rational choice na cincia poltica, a tarefa da teoria dos jogos consiste em determinar as decises que sero tomadas pelos jogadores racionais (...) (em circunstncias onde as decises/jogadas so sucessivas e interativas)310. Posto que as jogadas so independentes, os jogadores no podem celebrar um contrato atravs do qual se comprometam a obter um resultado especfico. Eles devem chegar a um acordo implcito, por convergncia tcita e no por coordenao explcita311. Ainda segundo Elster, o exame da teoria dos jogos estratgicos permite destacar trs pontos principais: O primeiro, que a conduta racional individual pode ser desastrosa no mbito coletivo. O segundo, que a habilidade de um jogador se d quando ele respeita a jogada do outro, a partir da informao que tenha sobre a situao e, principalmente, da sua informao sobre as preferncias do outro. Alm, claro, da informao que o outro possui. Em terceiro lugar, ainda contanto com toda a informao, a criao de uma jogada racional pode ser impossvel: alguns jogos so intrinsecamente indeterminados312 (grifos meus). 3.3.3. Os mecanismos formais de votao como uma tentativa de "resolver" o problema da revelao das preferncias Do ponto de vista da nova economia poltica e da economia neoinstitucional, a mainstream sempre se defrontou com a dificuldade de conceber solues cooperativas e eficientes partindo da pressuposio de uma sociedade
308 309 310 311 312

Nogueira e Siqueira (1998, p. 17). Nogueira e Siqueira (1998, p. 17). Elster (1997a, p. 50). Elster (1997a, p. 50). Elster (1997a, p. 54).

108

composta de indivduos maximizadores de utilidade313. Com a assuno do suposto de informao imperfeita, essa dificuldade potencializada. Concebe-se, assim, uma srie de mecanismos formais abstratos com o intuito de gerar solues cooperativas e de mxima eficincia alocativa (de first best). Esses mecanismos formais, entretanto, levaram a mainstream a percorrer inmeros labirintos tericos chegando, invariavelmente, a algum tipo de beco sem sada. Esses mecanismos constituem, na verdade, processos de revelao de preferncias e de gerao de ao cooperativa de forma mais ou menos descentralizada ou mais ou menos induzida. Eles correspondem, assim, em seu alto grau de formalismo em grande parte estril , a determinadas relaes Estado-Mercado, bem como a diferentes formas de conceber o funcionamento de ambos sob a primazia do segundo. Tais mecanismos podem ser agrupados de acordo com a maior ou a menor importncia do Estado para a alocao eficiente dos recursos e, sobretudo, de acordo com a forma que assume a sua interveno314. De fato, os vrios desenvolvimentos da teoria dos jogos no conseguiram evitar a concluso de que necessrio algum grau de enforcement governamental para promover a ao cooperativa. Segundo Inman: Levar em conta o fato de que as falhas de mercado e situaes do dilema do prisioneiro so corriqueiras e repetitivas aparentemente no diminui por si s o papel em potencial do governo no sentido de garantir alocaes cooperativas315. As tentativas de gerar solues cooperativas atravs do relaxamento de algumas das hipteses de jogos do tipo dilema dos prisioneiros possuem alcance

313 314

Ou de uma sociedade prisioneira do egosmo, na feliz expresso de Nogueira e Siqueira (1998, p. 16). Segundo Inman (1997, p. 674), only through the careful deliniation of the performance properties of specific governmental structures can we hope to make an informed choice on the important matter of markets vs. governments. Inman (1997, p. 666).

315

109

restrito e supem restries extremadas. Dentre estas, destacam-se os trabalhos de Axerold (1981), Radner (1980) e Smale (1986)316. Inman sintetiza a limitao dessas derivaes formais: Embora as anlises de Axerold, Radner e Smale sugiram caminhos que atravessam o Dilema do Prisioneiro para chegar at a cooperao voluntria e os contratos implcitos de mercado, no h panacia vista. Nesses jogos de falhas de mercado, onde os participantes no se conhecem bem, h pouca interao e muitos jogadores, provvel que a no-cooperao, ao invs da cooperao, seja o comportamento de equilbrio. Em tais casos apenas a cooperao forada atravs de uma instituio como o governo pode evitar o resultado da no-cooperao317. E Inman conclui: O governo uma instituio que tem o potencial de impor o resultado preferido da cooperao. Se tem a capacidade de fazer isso de fato, e se o custo razovel, so nossas prximas perguntas318. Ainda segundo Inman: Como alocador de recursos, o governo tem a tarefa de encontrar e impor uma alocao cooperativa que leve a melhorias pareteanas. A dificuldade que cada membro da sociedade tem um incentivo de ocultar os verdadeiros benefcios e custos que lhe advm da cooperao, com a esperana de explorar as pessoas que revelarem seus reais ganhos ou perdas. Se todos formos desonestos, o resultado geralmente ser ineficiente. Portanto, procuramos um modo de operar o governo que minimize tais comportamentos no cooperativos e que o faa gastando o mnimo possvel os escassos recursos da sociedade319. Conforme postula Inman, o primeiro a considerar analiticamente a noo de que as aes coletivas (cooperativas) deveriam ser providas voluntariamente foi Mancur Olson em seu trabalho A lgica da ao coletiva de 1965. Olson interessava-se especialmente pelo relacionamento entre o tamanho do grupo e a proviso do bem coletivo. Formam-se grupos voluntrios porque os indivduos realizam interesses congruentes em determinada atividade, mas os indivduos

316 317 318 319

Axerold (1981); Radner (1980); Smale (1986). Inman (1997, p. 671). Inman (1997, p. 672). Inman (1997, p. 673).

110

sempre tm a liberdade de deixar o grupo a qualquer momento. Como tais grupos podero comportar-se na proviso de bens coletivos? Olson considerou o caso arquetpico de um bem pblico puro cujos benefcios no podem ser negados a nenhum indivduo. Raciocinando por hiptese, postulou que os indivduos tm mais propenso a agir de modo cooperativo quando o grupo de beneficirios em potencial pequeno do que quando grande320. Na viso de Olson, (...) pelo menos parte do bem pblico provido voluntariamente por membros do grupo, mesmo quando os agentes conseguem pegar carona na proviso dos vizinhos321. Contudo, segundo Iman, o nvel de oferta de bens coletivos mediante uma proviso voluntria no seria timo, no sentido de Pareto. A concluso, portanto, da anlise de Olson que confederaes voluntrias de beneficirios geralmente no provm o nvel eficiente de atividades coletivas322. Dentre os processos formais de deciso, destacam-se aqueles derivados dos trabalhos de Wicksell323. Estes procuraram estabelecer as bases para um funcionamento eficiente do governo, induzindo de forma no coercitiva ou voluntria o comportamento cooperativo dos agentes econmicos. Essa cooperao seria explicitada atravs da revelao exata das suas preferncias. O esquema de Wicksell supe processos de deciso governamental baseados em decises unnimes, as quais garantiriam a participao cooperativa por parte de todos os indivduos ou grupos da sociedade com relao a certos objetivos324. Segundo Wicksell, (...) deveria ser possvel garantir que qualquer deciso governamental que produzisse melhorias pareteanas tivesse a aprovao unnime de todos os cidados325. O mecanismo para a obteno desse resultado seria a imposio de impostos sobre aqueles que se beneficiassem da oferta de um dado servio pblico. Os indivduos assim taxados aceitariam pagar impostos na medida
320 321 322 323 324

Inman (1997, p. 674). Inman (1997, p. 676). Inman (1997, p. 676). Wicksell (1967). Nogueira e Siqueira (1998, p. 20).

111

em que chegassem concluso de que a utilidade derivada do consumo do servio em questo fosse maior que o custo a ser incorrido (os impostos a serem pagos)326. Erik Lindhal327, em 1919, desenvolveu posteriormente as idias de Wicksell, transformando-as no que passou a ser conhecido como a teoria de governo baseada em trocas voluntrias328. Lindhal concebeu as decises coletivas como resultado de um processo interativo, em que o governo proporia certo nvel de imposto a ser pago pelos indivduos e estes responderiam com suas preferncias em termos de gastos pblicos. Com base nas preferncias reveladas pelos indivduos, o governo proporia um novo nvel de impostos, e assim por diante. Os processos sociais-formais de deciso do tipo Wicksell-Lindhal, conhecidos como trocas voluntrias,

constituem, na verdade, outra maneira de se tentar formalizar aes coletivas eficientes. Tais processos seriam baseados em decises unnimes, as quais garantiriam a participao cooperativa por parte de todos os indivduos ou grupos de sociedade. Essa participao cooperativa seria incentivada pela partilha de interesses entre os indivduos em relao a certos objetivos329. Coube, finalmente, a Johansen330, em 1963, formalizar o processo de Lindhal em um modelo simples de equilbrio geral, no qual o ponto em que alcanada a unanimidade formulada por Wicksell conhecido como o equilbrio de Lindhal331. Malinvaud332 foi quem primeiro evidenciou a inadequao do processo de Wicksell-Lindhal como mecanismo para alcanar um resultado cooperativo de timo-pareteano. Segundo o autor, o processo sofreria (...) de exatamente as mesmas dificuldades que minavam o sistema de mercado como alocador de bens

325 326 327 328 329 330 331 332

Inman (1997, p. 676). Nogueira e Siqueira (1998, p. 20). Lindahl (1967). Inman (1997, p. 673). Nogueira e Siqueira (1998, p. 20). Inman (1997, p. 677). Inman (1997, p. 679). Inman (1997, p. 680).

112

pblicos333. Conforme Robert Inman: Em vez de assegurar o comportamento cooperativo a partir da garantia de alocao cooperativa, o processo WicksellLindhal simplesmente deslocou o comportamento no cooperativo do mercado para dentro do seio do prprio governo334. As tentativas de formalizar aes coletivas eficientes redundam na constatao de que as decises alocativas so, na verdade, decises polticas e que o problema da ao cooperativa, ao requerer uma instituio promotora da coordenao, vale dizer um governo, se desloca para a questo da anlise da capacidade do Estado de promover eficincia econmica em um contexto de decises descentralizadas335. Ou, ento, de uma outra forma, uma vez que os mecanismos de escolha coletiva voluntria mesmo em termos estritamente formais so inexeqveis, no plausveis, ou irrelevantes, a mainstream levada a teorizar mecanismos de escolha coletiva governamentais coercitivos. Tais mecanismos coercitivos poderiam ser democrticos ou ditatoriais. Um mecanismo democrtico respeitaria as preferncias de cada indivduo, as quais seriam levadas em conta na alocao final de recursos resultantes do mecanismo. Embora a democracia no garanta que cada agente obter o seu resultado desejado, ela deveria garantir que as suas preferncias sero ouvidas no resultado da escolha coletiva. Ao contrrio, um mecanismo de escolha coletiva ditatorial levaria em conta apenas as preferncias de um nico indivduo, o ditador336. A tarefa a que se prope a mainstream a de encontrar ou construir, analiticamente, um processo de escolha coletiva que possa ser comparado ao mercado enquanto mecanismo eficiente de alocao de recursos. Trata-se aqui, de forma anloga teoria neoclssica do consumidor, de estabelecer um elo entre a preferncia ou escolha individual e a preferncia ou escolha poltica ou coletiva. Essa relao, contudo, est longe de ser trivial. A
333 334 335 336

Inman (1997, p. 680). Inman (1997, p. 680). Nogueira e Siqueira (1998, p. 21). Inman (1997, p. 681).

113

escolha coletiva poderia, por exemplo, ser identificada por uma preferncia comum, ou seja, pela agregao das preferncias e escolhas individuais. Se os grupos possussem preferncias transitivas, ento eles poderiam ser tratados, por sua vez, como indivduos isolados337. Entretanto, se a exigncia de um comportamento racional relativamente simples no caso do comportamento individual, no caso do comportamento de grupo muito mais complexa. A complexidade surge da ligao identificvel e logicamente especificvel entre a preferncia e escolha de cada indivduo isoladamente e a preferncia e escolha do grupo considerada como um somatrio338. A questo ainda mais especfica colocada a seguinte: Existe um processo democrtico de escolha coletiva capaz de alocar os recursos da sociedade de modo eficiente, at mesmo quando os mercados no conseguem faz-lo?339 Kenneth J. Arrow formula essa questo em um artigo originalmente publicado em 1951340. Em seu trabalho, Arrow estipula certas condies apriorsticas a respeito do comportamento racional dos agentes, assim como alguns critrios que deveriam constar de qualquer processo democrtico que produza escolhas coletivas baseadas em preferncias individuais, e a seguir questiona se possvel satisfaz-los simultaneamente341. Os cinco axiomas estabelecidos por Arrow so:342
a) racionalidade: o mecanismo de escolha social deve ser capaz de ordenar

completamente todas as alternativas envolvidas no processo de deciso, e todas as ordenaes devem obedecer ao axioma da transitividade343;
337 338 339 340 341

Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 24; c1978). Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 24; c1978). Inman (1997, p. 681). Arrow (1963; c1951). importante observar que a anlise desenvolvida por Arrow puramente formal, ou seja, acerca da lgica da escolha social. Nas palavras de Arrow (1963, p. 2): we ask if it is formally possible to construct a procedure for passing from a set of known individual tastes to a pattern of social decision-making, the procedure in question being required to satisfy certain rational conditions. Para uma sntese do teorema de Arrow, ver Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 31-35; c1978). Nogueira e Siqueira (1998, p. 22).

342 343

114

b) domnio irrestrito ou ausncia de restries s preferncias individuais: o

processo de deciso coletiva deve permitir uma deciso que inclua todas as combinaes possveis de preferncias dos cidados participantes do grupo344;
c) independncia de alternativas irrelevantes: a escolha entre duas alternativas

quaisquer

depende

apenas

das

ordenaes

individuais

dessas

duas

alternativas345, ou ento: uma escolha coletiva de uma determinada alternativa particular, que tenha origem num conjunto de alternativas, no deve depender de alternativas sobre as quais no pode ser feita uma escolha346;
d) inexistncia de ditadura, ou seja: as preferncias de um indivduo qualquer

nunca sero decisivas, ou seja, no h nenhum indivduo que faa com que sua ordenao de preferncias sempre prevalea dentro do mecanismo de escolha social, mesmo que o restante dos indivduos prefira o contrrio347;
e) princpio de Pareto: se todos os indivduos na sociedade preferem uma dada

alternativa X a uma outra Y, o mecanismo de escolha social deve resultar em uma preferncia de X em relao a Y348. O teorema da impossibilidade de Arrow demonstra que no h nenhum mecanismo descentralizado de escolha social que satisfaa s cinco condies acima, simultaneamente349. (grifos meus) Segundo Frohlich e Oppenheimer, esse resultado no deve ser considerado uma surpresa, uma vez que estritamente decorrente da imposio das premissas. (...) A maior parte da argumentao vem da justaposio da transitividade com a exigncia da independncia das alternativas irrelevantes. (...) Obviamente, a transitividade e a independncia so potencialmente determinantes, dadas as situaes construdas cuidadosamente. precisamente a tenso entre essas duas

344 345 346 347 348

Nogueira e Siqueira (1998, p. 22). Nogueira e Siqueira (1998, p. 23). Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 29; c1978). Nogueira e Siqueira (1998, p. 23). Nogueira e Siqueira (1998, p. 23). Segundo Inman (1997, p. 682), (...) in particular, to sove the problems posed by market failures then we must impose the axiom of Pareto optimality. Nogueira e Siqueira (1998, p. 23).

349

115

caractersticas normativas desejveis das normas de deciso que Arrow utiliza para favorecer sua demonstrao350. Contudo, ainda segundo Frohlich e Oppenheimer, cada uma dessas condies, consideradas individualmente, pareceria corporificar uma propriedade que seria desejvel numa constituio democrtica, ou num procedimento de escolha coletiva. Ao desenvolver um procedimento de atingir escolhas coletivas atravs de preferncias individuais, pode parecer razovel exigir que o procedimento se conforme a esses cinco critrios e que permita escolhas transitivas351. Apesar disso, como vimos antes, conforme Arrow, (...) impossvel conseguir um procedimento de deciso que se adapte a esses cinco critrios e que permita escolhas coletivas transitivas. As cinco condies especificadas anteriormente so logicamente inconsistentes com escolhas de grupo intransitivas. Elas no podem ser satisfeitas todas ao mesmo tempo. Dito de outro modo, qualquer procedimento de escolha coletiva que se ajuste aos trs primeiros critrios e garanta escolhas transitivas conduz a decises que so ou impostas ou ditatoriais352 . (grifos meus) Nas palavras de Arrow: the only way of passing from individual tastes to social preferences which will be satisfactory and which will be defined for a wide range of sets of individual orderings are either imposed or dictatorial.353 Essa concluso, contudo, conflita fortemente com os princpios da filosofia liberal, segundo a qual livre mercado e democracia poltica so requisitos recprocos. A busca da eficincia atravs do livre mercado, guiada pelo timo de Pareto, pode, ao contrrio, como demonstra Arrow, levar a uma situao oposta354/355.

350 351 352

Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 35; c1978).

Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 31; c1978). Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 31; c1978). 353 Nogueira e Siqueira (1998, p. 23). 354 Nogueira e Siqueira (1998, p. 30).
355

Nogueira e Siqueira (1998, p. 14). Ademais, so inmeros os exemplos de como um sistema econmico pode ser ao mesmo tempo eficiente no sentido de Pareto e altamente injusto. Coles e Hammond (1986), por exemplo, mostram como um mercado perfeitamente competitivo e Pareto-eficiente pode gerar uma alocao que deixa alguns indivduos com uma dotao de recursos insuficiente para lhes garantir a sobrevivncia, ou, ento, o artigo de Bergstrom (1971), que mostra como um sistema econmico baseado no trabalho escravo pode ser eficiente no sentido de Pareto (grifos meus).

116

Alm disso, Frohlich e Oppenheimer destacam o papel representado pelo chamado controle das agendas na avaliao de um sistema democrtico. A forma do seu estabelecimento, bem como o controle (social) das agendas (...) contradizem a homilia diria de que as decises democrticas representam o desejo do povo. As questes relevantes colocadas pela democracia podem no ser quem vota, mas quem decide como se realizar a eleio 356. O teorema de Arrow representa, assim, um desafio teoria da mainstream no mbito do setor pblico. Como espada de Dmocles, o teorema de Arrow teria ocupado boa parte dos esforos dos social choice theorists nos ltimos 20 anos357, os quais procuraram encontrar incongruncias lgicas no teorema ou, ento, contornar as suas concluses atravs do relaxamento de uma ou mais de suas pressuposies ou axiomas. Os resultados dessas estratgias, contudo, teriam sido desencorajadoras358. Inman, por exemplo, examina a possibilidade de obter processos de escolha coletiva atravs do relaxamento de algum dos cinco axiomas originais359, reiterando a impossibilidade de contornar as concluses do teorema de Arrow. Frohlich e Oppenheimer, por sua vez, examinam os resultados obtidos a partir do teorema de Arrow quando se desconsideram as condies de preferncias irrestritas e da independncia das alternativas irrelevantes, reafirmando a concluso da impossibilidade de construir procedimentos democrticos razoveis para obter escolhas de grupo a partir de preferncias individuais360 (grifos meus). Se esses resultados foram pertubadores para a ordem terica neoclssica, a considerao da possibilidade da informao imperfeita nos processos de escolha coletiva introduziu problemas e inconsistncias ainda mais graves.

356 357 358 359 360

Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 36; c1978). Inman (1997, p. 685). Inman (1997, p. 685). Inman (1997, p. 686-690). Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 36-39; c1978).

117

De fato, o teorema de Arrow, assim como a literatura dos anos 60 no levaram em considerao a possibilidade de comportamento no-cooperativo por parte dos indivduos participantes do processo de escolha coletiva. Dessa forma, no era contemplada a alternativa dos indivduos, que, ao no revelarem suas verdadeiras ordenaes de preferncias, manipulam o processo decisrio361. Somente no comeo dos anos 70, com os trabalhos de Gibbard (1973)362 e Satterhwaite (1975)363, o problema do comportamento estratgico e da manipulao do processo decisrio considerado endmico aos processos de votao364. A respeito, Inman ressalta: O teorema Gibbard-Satterthwaite provou que todo esquema de votao viola pelo menos uma das trs condies: (1) o

361

Nogueira e Siqueira (1998, p. 24). Recordemos aqui que o problema da informao (...) no pode ser resolvido simplesmente apelando-se para mudanas tecnolgicas, atravs do desenvolvimento e difuso de tecnologias modernas de informao. Mesmo um mundo com informao tecnolgica altamente sofisticada estar sempre sujeito ao problema da informao escondida ou no revelada (hidden information). Alm disso, como Freud nos ensinou, os prprios indivduos no se conhecem perfeitamente. (grifos meus) Cf. Nogueira e Siqueira (1998, p. 30). Cf., tambm, Inman (1997, p. 690-691). Gibbard (1973). Satterhwaite (1975). Nogueira e Siqueira (1998, p. 24).

362 363 364

118

esquema no ditatorial; (2) a verdade (ausncia de manipulao) uma estratgia dominante (sempre melhor) para os eleitores; ou (3) o esquema considera trs ou mais polticas alternativas. Simplificando, os processos democrticos com trs ou mais opes esto sempre vulnerveis manipulao365/366 (grifos meus). Tomados conjuntamente, os teoremas de Arrow e Gibbard-Satterhwaite implicam que no existe um processo de escolha social que seja,

simultaneamente, democrtico, eficiente (em termos alocativos e em termos de tomada de deciso) e imune a manipulaes367 (grifos meus). Aps examinarmos as possibilidades de fuga do teorema de Arrow Gibbard Satterhwaite, chegaremos concluso de que alguns supostos somente podem ser mantidos custa de outros. Pode-se sacrificar ou o processo de deciso eficiente (incluindo a revelao verdadeira das preferncias) ou a eficincia alocativa ou, ento, a democracia368. A importncia dos teoremas de Arrow Gibbard Satterhwaite consiste em ajudar a clarificar os supostos e implicaes subjacentes a cada alternativa que se possa escolher. O road map a seguir ordena essas rotas alternativas em termos dos seus supostos e implicaes.

365 366

Inman (1997, p. 691). Existem processos coletivos de escolha que so imunes manipulao estratgica das preferncias (chamados de processos prova de estratgia), mas tais processos tm de satisfazer mais um axioma da tomada de decises o axioma da associao positiva. Cf. Inman (1997, p. 691). Todavia, note que j que ele e analistas posteriores tambm pressupunham a verdade na votao, entretanto, a associao positiva era desnecessria para estabelecer conflitos entre os demais axiomas. Cf. Inman (1997, p. 691 N51). Nogueira e Siqueira (1998, p. 24). Inman (1997, p. 691).

367 368

119

O FUNCIONAMENTO DOS PROCESSOS ALTERNATIVOS DE ESCOLHA COLETIVA

TEOREMA DE POSSIBILIDADE DE ARROW TEOREMA GIBBARD-SATTERTHWAITE

(1)

(2)

(3)

Satisfao ND, U, I, R, PA

Satisfao ND, P, PA

Satisfao U, I, R, P, PA

Satisfao I, R

Satisfao U, I

Satisfao U, R

Perda P

Perda U

Perda R

Perda I

Perda ND

Ineficincia Alocativa

Ineficincia de Tomada de Deciso

Escolha Ditatorial

P = Otimalidade de Pareto ND = No ditadura U = Domnio irrestrito R = Racionalidade (integralidade, P e I transitividade) I = Independncia de alternativas irrelevantes PA = Associao positiva

120

Se escolhermos os caminhos democrticos que protegem o axioma ND (rotas 1 e 2), devemos perceber que nosso mecanismo de escolha coletiva ser ou alocativamente ineficiente se desistirmos do axioma ND (rota 1) ou indeciso, informacionalmente caro e manipulvel se desistirmos dos axiomas PA, R, U ou I (rota 2). Se escolhermos o terceiro caminho, que o da eficincia alocativa e decisria (mantendo P, PA, U, I e R), ento nosso mecanismo de escolha coletiva ser necessariamente ditatorial. Infelizmente, no h nenhum processo de escolha coletiva que seja democrtico, eficiente em termos decisrios e sempre capaz de encontrar alocaes Pareto-timas369 (grifos meus). Uma vez que os mercados falham como mecanismos de alocao eficiente de recursos, Inman prope explorar analiticamente a possibilidade de os governos serem bem-sucedidos nesse quesito. O processo de escolha coletiva como um ditador ou planejador benevolente isto , aquele que procura maximizar o bem-estar dos cidados corresponderia, segundo Inman, ao formulado por Lange-Lerner370 como o socialist planner371. Esse mecanismo de deciso coletiva, mesmo podendo definir com preciso uma funo de bem-estar social, ou seja, um conjunto de objetivos bem delimitados372, padece dos mesmos males de um processo de deciso democrtico. O manto do ditador no traz consigo o poder de ler a mente humana373, no conseguindo, assim, inferir a preferncia dos consumidores.

369 370 371

Inman (1997, p. 692). Cf. Heal (1973). Abba Lerner e Oskar Lange argumentaram, dentre outros autores, a favor da possibilidade de se estruturar uma economia socialista eficiente, o que havia sido declarado como impossvel por Von Mises. A virtual equivalncia do planejamento centralizado e do mercado capitalista como alocadores de recursos foi defendida por Lange em 1936/37 em seu artigo On the economic theory of socialism, em The review of economic studies, e em dois trabalhos de Lerner: Economic theory and socialist economics (Review of Economic Studies, 1934, e Statics and dynamics in socialist economics (Economic Journal, 1937). Cf., tambm, Napoleoni (1990, Cap. 9). Inman (1997, p. 694). Inman (1997, p. 694).

372 373

121

Esse resultado levou a inmeras tentativas das teorias hegemnicas de conceber mecanismos de planejamento capazes de coletar as informaes cruciais dos consumidores como gostos, posses (endowments) e

comportamentos. Tais mecanismos, tambm conhecidos como de revelao de demanda ou de revelao de preferncias, foram propostos inicialmente por Vickrey (1961)374 e desenvolvidos independentemente por Groves (1973)375 e Clark (1971)376. O processo de revelao de demanda (...) um mecanismo de planejamento que desincentiva plenamente a desonestidade: dizer a verdade uma estratgia predominante377. Outro processo de planejamento foi concebido por Malinvaud (1971)378 e Drze e de la Vall Poussin (1971)379. O mecanismo conhecido como MDP consiste em um processo de planejamento dirigido pelo ditador benevolente (identificado com o governo central) com o objetivo de determinar, de forma eficiente, o nvel de bens pblicos a ser ofertado. Inman enfatiza: O processo MDP incentiva a revelao verdadeira das preferncias ao assegurar que todos aqueles que revelarem sua verdadeira disposio de pagar no podero ser prejudicados por esse comportamento cooperativo. O pior que lhes possa acontecer permanecer em seu bom nvel inicial, pr-pblico. Se todos realmente cooperarem, o processo MDP convergir alocao Pareto-eficiente380. Contudo, Inman, aps analisar em detalhe o funcionamento de tal mecanismo, conclui que o mesmo no garante que a cooperao seja sempre a

374 375 376 377 378 379 380

Vickrey (1960, p. 129-146). Groves (1973, p. 617-631). Clark (1971, p. 17-23). Inman (1997, p. 696). Inman (1997, p. 694). Inman (1997, p. 694). Inman (1997, p. 694).

122

melhor estratgia ou a estratgia dominante381. No h garantia que se alcance uma soluo cooperativa de timo-pareteano atravs do processo MDP (grifos meus). Somos obrigados a concluir que, num mundo com agentes sofisticados e racionais, os processos de planejador-ditador benevolente no podem garantir a eficincia econmica. A implementao de processos capazes de encontrar a alocao cooperativa preferida custa caro, enquanto os processos relativamente baratos esto abertos manipulao e, portanto, podero produzir resultados no cooperativos e alocativamente ineficientes. Os processos de planejador-ditador sofrem de mais um defeito: so potencialmente injustos, por serem ditatoriais. Em cada um dos mecanismos dessa ampla classe considerada processos MDP e processos Groves , o planejador mantm um grau significativo de controle sobre a distribuio dos excedentes econmicos finais produzidos pelos mecanismos. Como tais excedentes sero distribudos ir afetar de modo importante o bem-estar final de todos os cidados e, portanto, o senso de cada um do grau de justia reinante na sociedade. Todos os benefcios lquidos da atividade cooperativa podem muito bem acabar sendo distribudos ao ditador e seus amigos382. Ento, quem dever escolher o ditador-planejador e quais as instituies que garantiro sua benevolncia? Talvez se possa encontrar um processo democrtico de escolha coletiva que seja preferido?383 Uma srie de mecanismos formais democrticos de tomada foi gerada

381 382

Inman (1997, p. 696). Yet if the distribution becomes too unfair, members of society may well decide not to play the planning game at all. Enforcement costs with dictatorships can be high and rebellion is a real possibility. MDP processes are more attractive then Groves processes in this regard because the MDP process itself guarantees that you can never be harmed if you tell the truth; utilities of all cooperating participants are increased (or not reduce) at each step in the search for the cooperative allocation. The Groves mechanism, however, cannot offer that guarantee. In the extreme, the Groves tax may even drive some respondents into bankruptcy. Again we need to choose between those planning processes which are likely to have high decision-making costs (now the cost of enforcement) but can guarantee cooperative allocations (Groves mechanisms) and those processes with low decision-making costs but which cannot ensure a cooperative allocation (MDP processes) (Inman, 1997, p. 702) (grifos meus). Inman (1997, p. 702).

383

123

no mbito da teoria da mainstream. De forma geral, esses mecanismos procuraram simular processos abstratos de votao384. Seguindo a taxinomia

proposta por Inman, verificamos que tanto os processos denominados majority rule, quanto aqueles intitulados preference-intensive redundam em algum tipo de ineficincia no processo de tomada de deciso (decision-making process). No esquema a seguir, so sumariadas as diferentes alternativas e implicaes dessas estratgias formais.

384

Ver, por exemplo, Stiglitz (1988, p. 148-168).

124

PROCESSOS DE ESCOLHA DEMOCRTICA

(2)

Satisfao

ND, P, PA

(i) Satisfao I, R

(ii) Satisfao U, I

(iii) Satisfao U, R

Perda U Processos de Governo Majoritrio para Preferncias de Pico nico Exemplos: Governo por Maioria Simples Formuladores de Agenda -

Perda R Processos de Governo Majoritrio para Equilbrio Induzido por Estruturas Exemplos: Governo por Maioria Simples com Distritos Especiais Formuladores de Agenda

Perda I Processos Intensivos em Preferncias

Exemplos: Negociao de Votos Barganha Poltica com Grupos de Interesse

INEFICINCIA DECISRIA
P = Otimalidade de Pareto ND = No ditadura U = Domnio irrestrito R = Racionalidade (integralidade, P e I transitividade) I = Independncia de alternativas irrelevantes PA = Associao positiva

125

Segundo Inman, os Processos de Governo Majoritrio (Majority Rule Processes - MRP) iro proteger o axioma I independncia das alternativas irrelevantes e sacrificar ou o axioma do domnio universal (U, rota 2, i) ou o axioma da racionalidade (R, rota 2, ii). A votao por ponto alternativo, o logrolling [barganha poltica] e vrios procedimentos de negociao do voto conhecidos como processos intensivos em preferncias (Preference Intensity Processes PIP) iro sacrificar o axioma I (rota 2, iii), mas proteger os axiomas R e U385. A concluso a que se chega que (...) os processos democrticos geralmente no garantem uma alocao eficiente dos recursos sociais (...)386, muito embora essa constatao no autorize, segundo o autor, a concluir que tais processos formais de deciso democrtica sejam menos eficientes do que alocaes de mercado decididas individualmente387 (grifos meus). Dessa forma, os inmeros caminhos trilhados pela mainstream visando preservar sistemas formais de alocao de recursos de eficincia mxima (de first best) revelaram-se, sistematicamente, labirintos que conduziram a becos sem sada.(grifos meus) De fato, conforme Nogueira e Siqueira, na presena de restries

informacionais (informao descentralizada ou privada), h uma impossibilidade, por parte do mercado e do governo (ou, de fato, por parte de qualquer instituio), em alcanar a eficincia de first best388. Ainda segundo Nogueira e Siqueira, as contribuies recentes literatura de mecanismos de incentivos no tm conseguido reverter essas concluses. Alm disso, (...) se formos um passo adiante, e supusermos que mesmo o prprio indivduo no tenha informao perfeita sobre a sua disposio a pagar pelo bem pblico, devido, por exemplo, a custos de transao associados obteno de informao, o quadro se complicaria ainda mais389.

385 386 387 388 389

Inman (1997, p. 703- 704). Inman (1997, p. 727). Inman (1997, p. 727). Nogueira e Siqueira (1998, p. 26). Nogueira e Siqueira (1998, p. 28).

126

A implicao dessa situao que no existiriam mais razes para privilegiar teoricamente as alocaes Pareto-timas em detrimento das alocaes no Pareto-timas390. Essas alocaes corresponderiam a configuraes de second best, isto , alocaes eficientes condicionadas por incentivos individuais, os quais impedem a obteno de um resultado de first best391 (grifos meus). 3.3.4. Os equilbrios de second best e suas implicaes Segundo Stiglitz, a teoria do second best tem a ver com o desenho das polticas pblicas em situaes em que a economia se caracteriza por algumas distores importantes que no possam ser removidas. (Contrasta-se com as economias do first best, em que todas as condies da eficincia pareteana podem ser satisfeitas.) Nesse sentido, as consideraes do tipo second best afirmam que talvez no seja desejvel remover distores naqueles setores onde poderiam ser removidas. (...) A teoria do second best nos diz que no podemos aplicar cegamente as lies da teoria econmica do first best392 (grifos meus). A considerao de que todas as alocaes possveis so Pareto-restritivas (ou seja, restringidas por incentivos que impedem a obteno do resultado de firstbest) abre espao para a introduo explcita, em termos tericos, de conflitos entre objetivos e instrumentos de poltica econmica393. A teoria da mainstream se defrontaria, ento, com a necessidade de lidar com inmeros trade-offs entre os objetivos de eficincia, liberdade e eqidade394. Isso apontaria para a necessidade de introduzir instituies extramercado na anlise, de forma a enfrentar o problema da informao395. Nesse contexto, deveria ser incorporado (...) o papel dos valores morais e culturais, dos cdigos

390 391 392 393 394 395

Nogueira e Siqueira (1998, p. 28-29). Cf. Laffont (1997, p. 537-567). Stiglitz (1988, p. 479). Nogueira e Siqueira (1998, p. 29). Ver um resumo dessa discusso em Inman (1997, p. 753-765). Nogueira e Siqueira (1998, p. 30).

127

legais, da evoluo biossocial das comunidades etc., (...) analisando os seus impactos sobre a formao e a revelao das preferncias dos indivduos396. Dessa forma, a nova ortodoxia ir redesenhar as fronteiras entre Estado, mercado e sociedade de um modo mais abrangente do que a public choice theory, muito embora preservando a perspectiva do individualismo metodolgico. Da perspectiva da new institutional economics e da new political economics, no existiriam mais um mercado ou um Estado, mas uma mirade de situaes ou arranjos institucionais. Segundo Przeworski: Quando faltam alguns mercados, como inevitavelmente acontece, e a informao endgena, como fatalmente , j no se pode exigir que os mercados se mantenham em equilbrio, os preos j no incluem os custos de oportunidade e podem mesmo viciar a informao, a maioria das aes individuais provoca externalidades, a informao quase sempre assimtrica, o poder do mercado ubquo e abundam os rents. J no h imperfeies: j no h quem ou o que culpar, no h mercado nico, mas uma poro de arranjos institucionais possveis, cada um com diferentes conseqncias397 (grifos meus). Przeworski afirma que, quando se entende que os mercados so inevitavelmente incompletos e que os agentes econmicos tm acesso a informaes diferentes, descobre-se que o mercado, como tal, no existe, apenas sistemas econmicos organizados diferentemente. A prpria frase o mercado est sujeito s intervenes do Estado enganadora. O problema que se nos apresenta no o mercado versus o Estado, mas instituies especficas que poderiam induzir os atores individuais sejam eles agentes econmicos, polticos ou burocratas a se comportar de maneira benfica coletividade398.

396 397 398

Nogueira e Siqueira (1998, p. 30). Przeworski (1997, p. 43). Przeworski (1997, p. 44).

128

3.4. Caractersticas centrais da new institutional economics referidas ao mbito da economia do setor pblico Condicionada pelas circunstncias histricas e pelas vicissitudes dos desdobramentos internos ao seu escopo, a teoria econmica hegemnica se transmuta, paulatinamente nos anos 90, como vimos, da public choice theory para a economia neo-institucionalista e a nova economia poltica. clara no comeo dos anos 90 a crescente ateno dispensada ao estudo das instituies pela mainstream theory399. Essa tendncia, contudo, no constitui, como veremos, um retorno antiga tradio institucionalista do final do sculo XIX, embora dela resgate contribuies que sero subssumidas teoria neoclssica contempornea. Talvez a caracterstica central da new institutional economics seja o fato de ela fornecer justificativas tericas para uma nova forma de interveno estatal no campo econmico e na regulao social, mais adequada s exigncias da nova ordem de um capitalismo financeirizado400 e globalizado401. A teoria neo-institucionalista possui um foco de anlise bastante amplo, abrangendo temticas que perpassam reas de conhecimento da histria, sociologia, cincia poltica e economia. Os vrios enfoques ou prismas desenvolvidos pelo neo-institucionalismo podem ser percebidos, em parte, pelas diferentes conceituaes do termo instituio. De fato, conforme Ron Phillips402: Entre as dificuldades do enfoque institucional est o fato de que o termo instituio pode ter vrios significados. H bastante confuso entre os estudiosos que utilizam o termo instituio para referir-se a uma entidade organizacional como uma famlia, empresa, partido poltico ou universidade, de um lado, e aqueles que utilizam o termo instituio para referir-se s regras formais e

399 400 401 402

Cf., dentre outros, Goodin (1996). No sentido utilizado por Braga (1997). No sentido utilizado por Chesnai (1996). Phillips (1998, p. 1/6).

129

informais que operam em determinada organizao e em todas, por outro lado403. Segundo Douglas North, as instituies seriam definidas como as regras do jogo numa sociedade ou, de modo mais formal, as restries criadas pelos seres humanos e que do forma s interaes humanas404. Contudo, necessrio diferenciar com preciso a new institutional economics do institucionalismo clssico. Afinal, o que h de novo nessa teoria da mainstream? Dessa distino ficar evidenciada a estreita relao entre a new institutional economics e a economia neoclssica contempornea. o que faremos a seguir. O termo new institutional economics foi popularizado por Oliver Willianson em trabalho de 1975, tendo sido adotado por ampla gama de autores da tradio neoclssica nas dcadas de 1980 e 1990 405. O adjetivo new utilizado por esse campo terico para se diferenciar da antiga escola institucionalista americana iniciada por Thorstein Veblen na dcada de 1890406/407 e que inclui nomes como John R. Commons, Clarence Wendell, Wesley Mitchell, Clarence Ayres e Allow Grunchy. Segundo outros autores, a escola neo-institucionalista remontaria denominada escola institucional alem de Gustav Schmoller e Carl Menger do final do sculo XIX ou, ento, escola austraca de Friedrich Von Hayek e Joseph Schumpter de meados do sculo XX408. Por sua vez, o historical institucionalism contemporneo alcunhou o termo rational choice institutionalism para se referir new institutional economics, a qual levaria em considerao as instituies e suas regras apenas e to-somente enquanto (...) modificam um modelo da poltica essencialmente fundado na

403 404 405 406 407 408

Conferir: http://www.fsu.edu/~spap/book/c&f1.html. Cf. Ostrom (1990). North (1990, p. 3). Cf. Langlois (1986, p. 2). Cf. Screpanti e Zamagni (1993, p. 280-285). Cf. Rutherford (1994, p. 1-3). Cf. Wiesner (1996, p. 4) e Langlois (1986, p. 2-5).

130

escolha racional409. O institucionalismo histrico, em contrapartida, teria a virtude de incorporar (...) as dimenses normativas e culturais que vo alm do clculo racionalista410. As diferenas centrais, entretanto, referem-se s posies da denominada Old Institutional Economics (OIE) (o institucionalismo histrico americano) e a new institutional economics (NIE). Os antigos institucionalistas rejeitavam a nfase na conduta racional maximizadora individual, a qual constitui o cerne tanto da economia neoclssica, quanto do novo institucionalismo411. Enquanto a OIE pode ser caracterizada, grosso modo, como descritiva, holtica e comportamental, a NIE seria, por sua vez, formalista e reducionista412. No que tange orientao ideolgica, a OIE identificada com o coletivismo e como sendo desprovida de rigor tcnico413, o qual usualmente definido como a ausncia de formalizao matemtica. J a NIE seria antiintervencionista e obcecada pela rational choice modelling414. Esquematicamente, teramos: OIE: Foras polticas Estruturas polticas (instituies) Polticas pblicas NIE: Gostos + custos transacionais e informacionais Instituies Polticas pblicas Para William Riker, as instituies representariam o gosto cristalizado pelas polticas especficas que incentivam. (...) Os indivduos e grupos tm preferncias por determinadas instituies. Tais preferncias podem ser conformadas pela crena de que as instituies em questo iro aumentar a probabilidade de atingir seus objetivos favorecidos em matria de polticas pblicas415.

409

Bulmer (1997). HYPERLINK http://www.su.uio.no/arena/publications/wp97-25.htm http://www.su.uio.no/arena/publications/wp97-25.htm, p. 6. Bulmer (1997, p. 6). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 4). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 5). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 5). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 5). Bulmer (1997, p. 7).

410 411 412 413 414 415

131

(...) Portanto, podemos explicar at certo ponto a variao das instituies em jurisdies diferentes pela identificao das diferenas nas preferncias e poder de fogo dos indivduos e grupos nessas vrias jurisdies diferentes416. Entende-se, dessa forma, que a new institutional economics esteja mais prxima dos oponentes da old institutional economics do que desta, ou seja, encontra-se mais prxima do marginalismo neoclssico do que do

institucionalismo americano, o qual tinha como elemento comum (...) sua oposio ao ponto de vista neoclssico que ento se desenvolvia417. Na verdade, a teia de identificaes e contraposies conceituais mostra-se muito mais intrincada. De fato, segundo Langlois (1986), Veblen, expoente da escola institucionalista americana, aps submeter a teoria neoclssica anglo-sax a uma dura crtica, teria conseguido avanar muito pouco na direo pretendida de uma cincia econmica evolucionista e gentica. Em contraste com a trajetria de Veblen, a derivao austraca do neoclassicismo, exemplificada por Langlois na obra de Carl Menger, teria conseguido maior progresso nessa direo evolucionista-institucionalista, apesar de suas razes tericas 418. Dessa forma, seria mais preciso argumentar, segundo Langlois, que a NIE se encontra mais prxima da corrente neoclssica do que do projeto terico autopostulado pelo institucionalismo americano de Veblen. Esse ponto de vista est longe de ser uma posio consensual. Sheila Dow, por exemplo, acredita que Veblen (...) adaptou a teoria biolgica anlise dos sistemas sociais de acordo com uma abordagem evolucionria em vez de determinista. (...) O mtodo de Veblen era multidisciplinar. Em particular, ele introduziu idias antropolgicas e psicolgicas sua anlise do comportamento humano (...). E, finalmente, Dow enxerga (...) fortes paralelos com o pensamento de Marx na anlise de Veblen419.

416 417 418 419

Ostrom (1990, p. 316). Langlois (1986, p. 2-3). Langlois (1986, p. 4-5). Dow (1996, p. 60).

132

Outra utilizao do termo new institutional economics feita por Richard Langlois. Este pretende desenvolver uma teoria neo-institucionalista na direo apontada por Carl Menger que incorpore a teorizao das instituies: O problema da escola histrica, e como muitos dos primeiros institucionalistas, que queriam anlises econmicas com instituies mas sem teoria; o problema de muitos neoclssicos que querem uma teoria econmica sem instituies; o que deveramos querer realmente so ambas, instituies e teoria no apenas a teoria econmica pura enriquecida pela existncia de instituies especficas, mas tambm uma teoria econmica das instituies 420 (grifos meus). Parece evidente que o centro da questo formulada por Langlois reside na utilizao que se faz do conceito instituio. Como esse autor prope uma teoria econmica das instituies, a questo desloca-se para o carter dessa teoria econmica que, no caso de Langlois, corresponde ao desenvolvimento neoclssico da tradio austraca. Entre os autores dessa linha, encontram-se: Adrew Schotter, Gerald ODriscoll Jr. e Axel Leijonhufvud. Apesar de vrias contribuies aplicveis economia do setor pblico, essa abordagem no ser desdobrada, uma vez que poderia ser entendida como uma derivao da teoria econmica da mainstream. Como traos comuns, e diferentemente da teoria neoclssica tradicional, a OIE e a NIE (...) preocupam-se com os determinantes das mudanas ao longo do tempo (...), enquanto a teoria clssica procura analisar uma economia num determinado momento, levando pouco em conta as peculiaridades do tempo e do espao, os institucionalistas examinam os processos para tentar explicar por que algumas economias avanaram e outras no421. 3.4.1. As caractersticas centrais da new institutional economics A teoria econmica neo-institucionalista arranca da economia neoclssica, mantendo os axiomas do individualismo metodolgico. Rejeita, contudo, alguns dos seus supostos mais restritivos contidos na concepo neoclssica de
420 421

Langlois (1986, p. 5). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 5).

133

mercado: (...) um reino abstrato de trocas econmicas impessoais de bens homogneos atravs de transaes voluntrias em bases iguais entre grandes nmeros de entidades autnomas, plenamente informadas, com motivaes comportamentais maximizadoras de lucro e capazes de entrar e sair livremente422. A NIE modifica, por exemplo, o postulado da racionalidade, o qual (...) afirma que os valores so dados e constantes e que os agentes econmicos individuais selecionam os meios mais eficientes de maximizar os fins racionalmente escolhidos423. North, em contraposio, argumenta que os indivduos fazem suas escolhas com base nos seus modelos mentais, os quais (...) so culturalmente derivados em parte, so muito diversificados, so difceis de mudar e do lugar no a uma posio determinada da teoria geral do equilbrio mas potencialmente a mltiplos equilbrios424, uma concluso convergente com a idia de equilbrios de second best, em oposio noo neoclssica tradicional de um equilbrio de first best. Nessa mesma linha de raciocnio, a questo informacional aparece no mago da teoria neo-institucionalista: A NIE parte da realidade de que a informao raramente completa e de que os indivduos tm idias (ou modelos mentais) diferentes sobre como funciona o mundo ao redor425 (grifos meus). De forma anloga public choice theory, a NIE reafirma explicitamente sua linha de continuidade com a economia neoclssica. Segundo North, no mundo neoclssico inexistem instituies, as mudanas ocorreriam atravs de mercados operando perfeitamente, e os custos de adquirir informao, os custos de transao e a incerteza tampouco existiriam.426 A tentativa de incorporar esses elementos de fico a um modelo que permanece basicamente neoclssico o que est por trs da new institutional economics427. Ou ainda: Resumindo, a NIE um desdobramento da economia neoclssica que inclui o papel dos custos

422 423 424 425 426 427

Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 2-3). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 3). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 3). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 3). North (1981, p. 5). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 8).

134

transacionais nas trocas e, desse modo, leva em conta as instituies como restries crticas do desempenho econmico428 (grifos meus). Eggertsson refere-se NIE, qual se filia, como neoclassical

institutionalism429. Douglas North quem melhor sintetiza as semelhanas e diferenas da NIE e da economia neoclssica: Como se encaixa essa nova abordagem institucional com a teoria neoclssica? Comea com o postulado escassez-portanto-competio; v a economia como uma teoria privilegiada mas sujeita a restries; emprega a teoria de preos como elemento essencial da anlise de instituies; e considera as mudanas dos preos relativos como uma fora importante que leva transformao das instituies. Como essa abordagem modifica ou amplia a teoria neoclssica? Alm de modificar o postulado da racionalidade, acrescenta as instituies como restrio crtica e analisa o papel dos custos transacionais como elo entre as instituies e os custos de produo. Amplia a teoria econmica atravs da incorporao analise de idias e ideologias, modelando o processo poltico como fator crtico do desempenho das economias, como fonte da diversidade dos desempenhos econmicos e como explicao dos mercados ineficientes430. Segundo a NIE, as transaes possuem custos associados a elas: de descobrir os preos relevantes, de negociar e concluir contratos, de monitor-los e de execut-los. As instituies seriam, ento, um meio de reduzir esses custos de informao e custos de transao. As instituies
431

seriam .

formadas

precisamente para reduzir a incerteza nas trocas (humanas)

Seguindo de perto a tradio da cincia poltica fundamentada por Mancur Olson, Robert Bathes ressalta que o argumento-chave do neo-institucionalismo que as instituies (...) fornecem os mecanismos pelos quais os indivduos racionais podem transcender os dilemas sociais. Por dilemas sociais, refere-se
428 429 430 431

Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 3). Eggertsson (1999). North (1995). Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 3).

135

classe de problemas que surgem quando as escolhas dos indivduos racionais produzem resultados socialmente irracionais432. Indivduos racionais,

confrontados com as limitaes do comportamento individualmente racional, criam instituies que, ao criar incentivos novos ou impor restries novas, permitem que transcendam essas limitaes433. A orientao da NIE no sentido de reconsiderar434 o papel do Estado na economia e sua capacidade estruturante do mercado pode ser bem exemplificada atravs dos subttulos do Captulo 8 do livro de Wolf, denominados O papel do governo na melhoria e ampliao dos mercados, O papel do governo na transformao de sistemas de comando em economias de mercado435. Em vrios trabalhos, bastante explcita a idia da NIE como um instrumento analtico correspondente a uma fase do capitalismo mundializado. De fato, segundo Villarreal436, aps as reformas estruturais/desestruturadoras dos Estados nacional-desenvolvimentistas, no Terceiro Mundo, e do bem-estar, nos pases desenvolvidos (as privatizaes, a desregulamentao dos mercados e a abertura externa), tratar-se-a, agora, de promover a institucionalizao da nova ordem mediante reformas capazes de gerar regras claras e enforcement institucional. Villarreal, ex-crtico das polticas macroeconmicas do neoliberalismo437, agora um convicto neo-institucionalista, afirma: (...) as reformas estruturais (abertura, desregularizao e privatizao) promovem a economia de mercado, mas o carter institucional adquirido atravs das reformas institucionais, que requerem um novo marco institucional de regras do jogo.

432 433 434

Harris, Hunter e Lewis (1995, p. 3). Bathes (1995, p. 35). Note-se, desde logo, que no se prope aqui uma recuperao do papel do Estado, mas de sua readequao s novas exigncias do capital em uma circunstncia que lhe particularmente favorvel do ponto de vista da concentrao de foras em relao ao trabalho. Wolf Jr. (1994). Villarreal (2000). Veja ainda: http://iigov.org/pnud/bibliote/texto/bibl0057.htm Villarreal (1986).

435 436 437

136

Jogadores e incentivos eficincia dos mercados e produtividade da economia438.(grifos meus) Por sua vez, segundo Eggertsson, as instituies deveriam ser entendidas como um instrumento de controle que proveria (...) um arcabouo de controle do acesso a recursos escassos e mecanismos para facilitar a cooperao dentro do sistema social439. Nesse contexto, o termo controle tem aproximadamente o mesmo significado que direitos de propriedade. A estrutura de controle tem implicaes crticas para os sistemas econmicos porque afeta os incentivos; porque a escassez da informao e o alto custo de fazer cumprir as leis muitas vezes tornam o controle incompleto (...); porque os processos polticos muitas vezes criam estruturas de controle ineficientes; e porque o fato de que os conhecimentos so incompletos gera incerteza entre os agentes quanto a qual estrutura de controle atende melhor a seus objetivos (...). Os custos transacionais so os custos de estabelecer e fazer respeitar os direitos de propriedade e de proteger esses direitos nas transaes. Portanto, os custos transacionais so os custos do controle. (...) Na NIE, so as instituies que fornecem o controle. As instituies so restries sociais regras impostas de alguma maneira por rgos pblicos, grupos sociais ou pessoas fsicas. Os mtodos de imposio incluem ameaas do uso da fora, sanes sociais, cdigos morais e expectativas quanto reciprocidade440 (grifos meus). interessante notar que Eggertsson identifica a teoria econmica neoinstitucionalista como a abordagem neoclssica do institucionalismo (ou neoclassical institucionalism)441 e, logo em seguida, identifica essa NIE, em uma de suas vertentes, com a political economy approach442. Dessa forma, estabelece uma linha de continuidade entre a new institutional economics e a new political economy da qual trataremos a seguir.

438 439 440 441 442

Villarreal (2000). Veja ainda: http://iigov.org/pnud/bibliote/texto/bibl0057.htm Eggertsson (1999, p. 50). Eggertsson (1999, p. 51). Eggertsson (1999, p. 49). Eggertsson (1999, p. 52).

137

3.5. Caractersticas centrais da new political economy referidas ao mbito da economia do setor pblico No fcil diferenciar a nova economia poltica da teoria econmica neoinstitucionalista. Trata-se de derivaes relativamente recentes da economia neoclssica caudatrias, ademais, de vrias tradies tericas comuns. Alm disso, possuem objetos semelhantes de anlise, cujo denominador comum o estudo dos processos de mudana institucional, entendidos estes como a mudana nas regras que modelam a vida em sociedade. Para alguns autores a new political economy teria um escopo mais amplo, dentro do qual se encontrariam a NIE e a public choice theory443. J para outros autores, a NIE aparece como uma teoria mais geral das instituies, das regras que definem e ambientam o jogo social, tendo como objetos de anlise uma gama muito ampla de fenmenos (como, por exemplo, para Douglas North). Nesse contexto, a new political economy (NPE) corresponderia a um conjunto mais delimitado de objetivos centrado na identificao e avaliao dos inmeros trade-offs ou escolhas envolvidas nos processos de mudana institucional, especialmente os atinentes reforma do Estado. Qual seria a especificidade da NPE em relao economia poltica clssica?444 A nova economia poltica consiste basicamente numa releitura neoclssica de alguns dos componentes da economia poltica clssica. Como sabemos, a teoria econmica neoclssica, atravs da formulao de Lionel Robbins445, representou uma resposta economia poltica clssica, bem como sua crtica por Marx, ao alterar drasticamente o escopo, ou campo de definio, do conceito economia.

443 444 445

Screpanti e Zamagni (1993, p. 383). Referente aos trabalhos de Smith, Petty e outros. Cf. Wiesner (1992). Screpanti e Zamagni (1993, p. 269-271). Ver tambm Napoleoni (1979, Cap. 2).

138

A public choice theory constitui uma resposta fundamentalista de mercado welfare economics e ao Welfare State, utilizando-se, para isso, da formulao de uma teoria econmica poltica (uma colonizao da cincia poltica contempornea pela economia neoclssica, segundo alguns autores446). A NIE tambm consiste, como vimos, numa sorte de releitura neoclssica de aspectos do institucionalismo americano e alemo, rejeitando, contudo, boa parte de seus mtodos, em grande medida avessos ao individualismoatomista, no caso americano, e do neoclassicismo anglo-saxo, no caso alemo. A new political economy, por sua vez, resgata de maneira formal e anloga public choice e new institutional economics, alguns elementos da economia poltica clssica, atualizando-os aos temas e ao mtodo da teoria neoclssica contempornea. Nisso consiste, precisamente, o carter novo da new political economy, vale dizer, a assepsia, atravs do individualismo metodolgico, do mtodo da economia poltica, centrado no estudo dos agregados macrossociais, em especial da interconexo entre a estrutura social da propriedade, o poder poltico-social e os determinantes da produo e distribuio da riqueza social. Essa assepsia explicitada de maneira ainda mais contundente atravs do acrscimo, por alguns autores, de um segundo qualificativo ao conceito NIE: o adjetivo positivo447. A economia poltica positiva constitui a tentativa de conciliar

analiticamente a abordagem normativa da economia poltica com a abordagem positiva da economia neoclssica tradicional. Na verdade, as duas abordagens so consideradas complementares: (...) As duas abordagens, a positiva e a normativa, so complementares; para poder julgar quais atividades o governo deve empreender, temos de saber quais as conseqncias de vrias atividades governamentais. Temos de poder descrever

446 447

Ver Coelho (1999). Riker e Ordrshook (1973), e Wiesner (1996, p. 5-6). Alguns autores utilizam o termo ainda mais restritivo da Rational Choice Political Economy (Eggertsson, 1999).

139

com exatido o que acontecer se o governo impuser este ou aquele tributo ou tentar subsidiar este ou aquele setor448. A new political economy, assim como a NIE, tem como objetivo central as reformas institucionais. De fato, segundo Screpanti e Zamagni, o objetivo declarado da new political economy estudar as propriedades de configuraes jurdico-institucionais alternativas. Dessa maneira, ela oferece indicaes queles que se interessam por mudanas constitucionais. Enquanto a teoria econmica ortodoxa examina a questo da escolha em meio a restries predeterminadas, visando com isso ser til aos formuladores de polticas que operam em determinado contexto, a nova economia poltica examina a escolha das restries dirigindo-se diretamente s assemblias constituintes449 (grifos meus). Na mesma linha de argumentao, Frohlich e Oppenheimeir450 reafirmam a idia da new political economy ou economia poltica moderna, como a denominam, como um instrumento de pesquisa e prtica poltica. Inman explicita o escopo da new political economy, por sua vez, contrastando os objetivos do policy economist com aqueles do political economist, enquanto o primeiro teria como misso (...) ampliar o conjunto de resultados factveis, dadas determinadas regras de escolha, o segundo objetivaria (...) compreender os efeitos e recomendar modificaes das regras da escolha pblica, dada a tecnologia de produo451. Por fim, Atkinson e Stiglitz consideram o retorno economia poltica um elemento central para a implementao das reformas econmicas: (...) as caractersticas muito reais do comportamento governamental e a estrutura poltica mais ampla devem ser levadas em conta em qualquer avaliao realista

448 449 450 451

Stiglitz (1988, p. 14). Screpanti e Zamagni (1993, p. 383). Frohlich e Oppenheimer (1978, p. 7). Inman (1997, p. 739-740).

140

das perspectivas de reformas bem-sucedidas (econmicas). Nesse retorno economia poltica, falta fazer muita coisa452. Segundo Wiesner, o qual se remete ao trabalho de James Alt453, a economia poltica positiva tem como propsito estabelecer princpios frente aos quais determinadas experincias so comparadas entre si para entender o que ocorre, e no para julgar aquilo que ocorre. Em essncia, procura-se determinar o comportamento real das pessoas e das instituies, dentro de determinadas circunstncias para, dessa forma, antecipar resultados e desenhar estratgias que facilitem a conquista dos objetivos. Um dos princpios da economia poltica positiva sugere que a racionalidade tcnica, sozinha, de uma poltica no garante que ela venha a ser adotada. Tampouco ocorre automaticamente de a lgica coletiva (Olson, 1965) fazer prevalecer o bem-estar da sociedade sobre os interesses dos rent-seekers ou de grupos de poder organizados454. O enfoque reformista da new political economy claramente explicitado por Wiesner ao criticar os supostos subjacentes formulao de polticas pblicas na Amrica Latina: Subestimar a fora da rational choice conduz a que as polticas se desenhem de forma abstrata, como se se tratasse somente de um desafio tcnico. Ainda que a relao entre polticas e instituies tenha dois sentidos, na Amrica Latina se fez presente a tendncia de formular polticas supondo que as instituies esto esperando com uma atitude neutra e imparcial. A realidade muito diferente. As instituies, geralmente, tm suas prprias polticas e interesses. Ento, o desafio no s desenhar as polticas corretas, mas incorporar as instituies ao seu processo de formulao e de execuo. A principal pergunta no tanto como fazer o intercmbio das polticas, mas como mudar as instituies455 (grifos meus).

452 453 454 455

Atkinson e Stiglitz (1980, p. 576). Alt e Shepsle (1990). Wiesner (1996, p. 5). Wiesner (1996, p. 9).

141

Essas reformas institucionais, por sua vez, deveriam ser entendidas como um processo permanente na linha daquilo formulado por Hayek456: (...) O que resolve os problemas de uma sociedade o processo contnuo de desenhar, executar, avaliar, aprender e corrigir as polticas pblicas e privadas457. De forma semelhante, Inman considera um dos objetivos centrais da new political economy a estruturao de diagnsticos a respeito dos determinantes do desempenho do setor pblico, de modo a poder alter-la para melhor. Para isso, entretanto, seria necessrio reformar a prpria estrutura governamental458. No se trata mais, como foi para a teoria da escolha pblica, de questionar a atividade governamental em si, mas de adequ-la aos novos requisitos do capital mundializado econmica e geopoliticamente. Inman sintetiza os principais lineamentos ou diretrizes que o desenho dessas reformas deveria seguir: (...) O desenho cuidadoso das polticas pblicas em relao ao governo deve (i) avaliar o desempenho atual do processo legislativo-burocrtico (em relao a um conjunto de critrios normativos convincentes)459, (ii) propor solues com base numa slida compreenso de como as polticas governamentais so formuladas e executadas, e, em seguida, (iii) impor essas solues atravs de uma instituio extragovernmental, isto , a Justia. As reformas propostas devem

necessariamente ser estruturais, alterando de alguma maneira fundamental as regras que regem a tomada de decises no setor pblico. As novas regras podem alterar os requisitos para a eleio de cargos majoritrios, definir agendas permissveis, impor restries aos gastos pblicos, definir um teto para impostos, restringir o endividamento, es-

456 457 458 459

Hayek (1945). Wiesner (1996, p. 7). Inman (1997, p. 739). Inman (1997, p. 753).

142

tabelecer ou abolir nveis de governo, ou especificar formas de garantia de emprego e remunerao para servidores pblicos. A tarefa da new political economy fornecer o alicerce intelectual do desenho e implementao de tais reformas460 (grifos meus).

460

Segundo Inman (1997, p. 753): To judge the current performance of government as either unfair or inefficient is not necessarily a judgement against the institution of government itself. Just as we seek to improve the performance of the market institution, so too should we search for policies which can improve the allocative performance of governments.

143

144

CAPTULO 4 A NEW INSTITUTIONAL ECONOMICS, A NEW POLITICAL ECONOMY E O FEDERALISMO 4.1. Introduo Na teoria hegemnica do federalismo, nos ltimos 50 anos observamos um movimento pendular com relao ao papel atribudo centralizao e descentralizao. Ora se reafirma a primazia do governo central sobre os subnacionais, ora se advoga a causa da descentralizao devido s suas pressupostas virtudes na promoo da concorrncia no setor pblico e, por conseqncia, da eficincia alocativa. Essas teorias dominantes parecem acompanhar de perto a evoluo histrica das federaes: no perodo de centralizao aps a segunda Guerra Mundial, temos a welfare economics e o federalismo fiscal, no perodo de emergncia das polticas e reformas neoliberais dentre as quais o new federalism; nos anos 70 e 80, temos a public choice e o competitive federalism; nos anos 90, aps duas dcadas de reformas liberais, a mainstream apresenta-se como recentralizadora na perspectiva da new institutional economics e da new political economy, embora com um contedo distinto daquele encarnado no centralismo da welfare economics e do Welfare State dos anos 50 e 60. A importncia dessas modernas teorias dominantes para o federalismo ressaltada por vrios autores. Wallace Oates, uma referncia permanente no campo do federalismo fiscal, destaca a relevncia da dimenso institucional para esse ramo do conhecimento: Grande parte da anlise de finanas pblicas feita num vcuo institucional. O estudo da incidncia de vrios impostos ou da proviso de um bem pblico muitas vezes (e por uma boa razo) de carter geral e formal com pouco contedo institucional. No mundo real, porm, o setor pblico consiste num conjunto de instituies e os programas de gastos e tributao so aprovados e funcionam nesse contexto. A dimenso institucional fundamental do

145

setor pblico a estruturao dos governos em camadas [layering of governments]461. Nos anos 90, nos Estados Unidos, multiplicaram-se as iniciativas de descentralizao de responsabilidades do governo federal para os Estados e municpios. Embora tais iniciativas no fossem novas e algumas delas remontassem ao perodo do new federalism do primeiro mandato de Ronald Reagan, elas possuiriam, segundo Robert Inman e Daniel Rubinfeld, um contedo e qualidade diferentes: cedo para saber ao certo, mas possivelmente as reformas que esto em andamento marcaro o comeo de um perodo novo do federalismo americano. Caso isso se comprovar, o perodo mais recente do federalismo provavelmente ser construdo sobre um alicerce intelectual que reflita pesquisas recentes nas reas de economia pblica, direito e economia, e economia poltica462. 4.2. A relao Estado-Mercado nas teorias neo-institucionalista e da nova economia poltica Para a new institutional economics e a new political economy, o Estado assume, como vimos anteriormente, o papel de estruturador do mercado, de forjador das regras e incentivos seletivos que conformaro uma instituio na qual a concorrncia possa efetivamente resultar em ganhos sistmicos de eficincia. Nas palavras emblemticas de John Gray: O mercado livre produto da criao do poder do Estado463 (grifos meus). Entretanto, diferentemente da viso da welfare economics, no existe nessas teorias uma crena apriorstica na capacidade do Estado de corrigir exogenamente as falhas de mercado atravs de sua interveno na economia. Ao invs disso, o Estado deveria prover regras, estimular a criao de instituies independentes (em relao a ele, Estado) e conceber incentivos seletivos que

461 462 463

Oates (1994, p. 126). Inman e Rubinfeld (1997, p. 44). Gray (1999, p. 272).

146

promovessem o funcionamento eficiente tanto do mercado, quanto do prprio setor pblico. Adam Przeworski, referindo-se relao entre Estado e economia no contexto da teoria econmica dos mercados incompletos e da informao imperfeita, argumenta: Examinaremos ento trs tipos de relao entre principals e agents: entre governos e agentes econmicos privados (regulao), entre polticos e burocratas (superviso/acompanhamento), e entre cidados e governos (responsabilizao). Minha concluso que a qualidade do desempenho do Estado depende do desenho institucional de todos esses mecanismos e que instituies bem concebidas podem permitir que os governos intervenham melhor na economia e os induzir a faz-lo do que um Estado no-intervencionista464. Dessa forma, parte importante das questes relevantes sobre o funcionamento do Estado e dos mercados transferida, como discutimos antes, para o conceito de instituio. De fato, segundo Wiesner: Entre os mercados e sua suposta eficincia, e entre a interveno e sua suposta eqidade, esto as instituies. So estas as que definem quo bem funcionam os mercados e quanto redistribui a interveno465. As instituies, por sua vez, so conformadas pela ao dos indivduos que revelam seus gostos ou preferncias tanto quanto aos bens e servios que desejam consumir, quanto forma que desejam ver o Estado estruturado (mais, ou menos, descentralizado), de modo a garantir-lhes a melhor alocao de bens pblicos. Com respeito relao Estado-Mercado, a new institutional economics e a new political economy partilham a viso de endogeneidade da public choice theory, atravs da extenso das regras do setor privado para o setor pblico. Wiesner enftico ao reafirmar a interdependncia dos mercados econmicos e dos mercados polticos. Segundo o autor, (...) frente a qualquer
464 465

Przeworski (1997, p. 39). Wiesner (1997, cap. 5).

147

programa de reforma de um setor pblico, ou de mudana de estrutura dos nveis pblicos, como seria o caso de uma poltica de descentralizao, os interesses polticos e as ambies dos rent-seekers afetaro o desenho e a execuo da poltica de que se trate
466/467

A interpenetrao do setor pblico e privado

tambm pode ser exemplificada atravs da perspectiva do modelo neoinstitucionalista do principal-agent. Segundo Przerworski, a economia consistiria numa (...) rede de relaes diferenciadas e multifacetadas entre classes de agents e principals: gerentes e empregados, proprietrios e administradores, investidores e empresrios, mas tambm cidados e polticos, polticos e burocratas. O desempenho de empresas, de governos e da economia como um todo depende do desenho das instituies que regulam essas relaes. O que importa se os empregados tm incentivos para maximizar seus esforos, se os gerentes tm incentivos para maximizar os lucros, se os empresrios tm incentivos para s assumir bons riscos, se os polticos tm incentivos para promover o bem-estar pblico, se os burocratas tm incentivos para implementar as metas estabelecidas pelos polticos468. (...) Para que a economia funcione bem, todas essas relaes do tipo agent X principal tem que estar adequadamente estruturadas. (...) Os agentes privados devem beneficiar-se quando se comportam de modo a favorecer o interesse pblico e devem sofrer algum prejuzo quando no o fazem. O mesmo se aplica a burocratas e polticos469. necessrio, contudo, deixar claro que as teorias neo-institucionalistas e da nova economia poltica, assim como a public choice, em um sentido mais profundo e estrutural, encaram a relao Estado-Mercado de maneira exgena.
466 467

Wiesner(1996, p. 8-9). El trmino rent-seekers fu acuado por Gordon Turock (1967) y Anne Krueger (1974) para referirse a los grupos de personas que logran capturar rentas de la accin del gobierno o de otras instituciones pblicas y an privadas. Por lo general, se trata de rentas obtenidas a travs de escogimientos pblicos y no a travs de escogimientos de mercados. Los rent-seekers presionan a los gobiernos para que intervenga como respuesta a presumibles o a reales fallas del mercado y aprovechan para crear, para s, rentas que el mercado, operando abiertamente, no se las entregaria. Actividades derivadas de escogimientos pblicos tales como la regulacin, tarifas, cuotas, precios de sustentacin y financiamientos casi-fiscales, son las principales fuentes de financiamiento de los rent-seekers (Wiesner, 1996, p. 9, nota 22). Przeworski (1997, p. 45). Przeworski (1997, p. 46).

468 469

148

Sinteticamente, podemos afirmar que as teorias da mainstream tm em comum a forma desconexa de tratar alguns dos elementos centrais teorizados pela economia poltica tal como o estudo dos agregados macrossociais e a interconexo entre a estrutura social da propriedade, o poder poltico-social e os determinantes da produo e distribuio da riqueza social. Essa postura terica pode ser observada no tratamento do mercado como instituio dado pelo prmio Nobel de economia de 1998, Amartya Sen: O uso da economia de mercado consistente com diversas condies institucionais diferentes. A questo central no deveria ser adotar ou no a economia de mercado. No possvel atingir a prosperidade econmica sem us-la extensamente. Mas o

reconhecimento desse fato, longe de encerrar a discusso, serve apenas para inici-la. A economia de mercado pode gerar muitos resultados diferentes, dependendo da maneira como os recursos fsicos forem distribudos, de como os recursos humanos forem desenvolvidos, de que regras do jogo estiverem em vigor etc. e em todas essas esferas o Estado e a sociedade tm papis (...). O mercado uma instituio dentre muitas470 (grifos meus). Alm dessa exogeneidade estrutural do Estado em relao s foras constitutivas do mercado, na new institutional economics e new political economy o Estado pode tambm ser enxergado de modo exgeno, na medida em que se confere a ele um poder ou capacidade de desenhar adequadamente as reformas necessrias induo da eficincia da economia e do Estado, em geral, e dos governos subnacionais em particular. Ao governo central so implicitamente atribudas capacidades quanto estruturao de mercados competitivos e promoo de eficincia nos governos subnacionais de forma no explicada ou derivada teoricamente pelas teorias neo-institucionalistas ou nova economia poltica. A respeito dessa capacidade indutora do governo central, Lpez Murphy, no mbito do modelo do principal-agent, afirma: O governo central, o principal, determina as prioridades e os servios ou respostas que exige do agente, a

470

Sen (2001, p. 9).

149

unidade subnacional471. Segundo Wiesner, dentro das condies mais importantes que devem ser cumpridas pela descentralizao, destaca-se o desenvolvimento de um marco institucional em nvel local que guie o processo de modo eficiente no decorrer do tempo472. A metfora do desenho representa de modo eloqente o carter centralista da new institutional economics (e, de forma menos explcita, da new political economy), uma vez que um desenho , via de regra, algo que se faz a partir de um centro nico. S com muito esforo criativo terico ou licena potica poderamos falar em desenho coletivo (e, ainda por cima, pactuado, por se tratar de um arranjo federativo!). Na verdade, seria mais correto afirmar que essas teorias modernas da mainstream tratam os determinantes do desenho adequado das instituies de modo completamente exgeno sua construo terica, uma vez que um desenho adequado tambm condio para o funcionamento eficiente do prprio governo central! Mesmo na new political economy, permanece essa indeterminao terica com relao aos condicionantes de um desenho institucional adequado. De fato, a nova economia poltica prope-se a redesenhar as fronteiras entre Estado e mercado do ponto de vista da diviso de responsabilidades institucionais entre eles473. claro que, ao fazer isso, se est, implicitamente, estabelecendo uma srie de hierarquizaes e ponderaes da performance terica de Estados e mercados com relao a diferentes quesitos: eficincia, eqidade e liberdade. certo, tambm, que essas ponderaes, uma vez estabelecidas, passam a fazer parte da prpria teoria: De modo parecido com os primeiros agricultores ao levantarem um muro de pedra, ns tambm precisamos ter, ao traar uma linha de responsabilidade institucional entre mercados e governos, uma compreenso clara dos riscos e potenciais do terreno que queremos dividir. A fronteira entre

471 472 473

Murphy (1994, p. 181). Wiesner (1996, p. 13). Inman (1997, p. 753).

150

mercados e governos, tal qual o muro de pedra, logo tornar-se- parte do terreno e no ser mudado com facilidade474 (grifos meus). Aps examinar o mapa de possibilidades alternativas de combinaes Estado-Mercado para vrios quesitos, Inman chega concluso de que no haveria uma estrutura dominante, como, ento, (...) traarmos a linha entre mercados e governos? Qualquer que seja a resposta, teremos de ponderar explicita ou implicitamente os valores concorrentes de eficincia, eqidade e liberdade. A filosofia poltica tem de ser nossa baliza nesse caso475. O esquema, a seguir, apresenta as diferentes resultantes, em termos de desempenho, do cruzamento de estruturas institucionais alternativas e de diferentes valores concorrentes.

474 475

Inman (1997, p. 754). Inman (1997, p. 762-763).

151

MERCADOS E GOVERNO DESENHANDO AS FRONTEIRAS

DATUM GOSTOS TECNOLOGIA ATRIBUTOS

(Estado de Natureza)

Direitos de Propriedade Cumprimento de Contratos

Estruturas Institucionais

Nenhum Governo

Governo Mnimo

Governo Reformador

Governo Redistribuidor

Governo Reformador/ Redistribuidor

Consentiment o Unnime Desempenho1 Eficincia Eqidade Atributos Alocaes Governamentais Liberdade Interferncia Perda de Propriedade Limites Naturais
1

Ditatorial

Democrtico

Ditatorial

Democrtico

Ditatorial

Democrtico

***

***

***

**

**

**

**

* sem classificao

** ***

** *

** ***

* *

*** ***

* *

*** ***

* * *
**=

*** *** **

* * **

*** ** **
***=

* * **

*** ** **

* * **

*** ** **

*=Desempenho Relativo Baixo

Desempenho Relativo Mdio

Desempenho Relativo Alto

Inman, Robert The New Political Economy. Ch. 12, pp.755.

152

4.3. A new institutional economics, a new political economy e o federalismo 4.3.1. Introduo Embora sejam incorporados elementos no estritamente fiscais s teorias dominantes das finanas pblicas, tais como as restries informacionais, os mercados polticos, os sistemas de votao etc., a nfase dessas teorias no que se refere ao federalismo continua a ser acentuadamente fiscal. Alm disso, no mbito dessa concepo fortemente fiscalista do federalismo, e de forma semelhante s suas predecessoras, para as modernas teorias da mainstream, continua vlida a assertiva de que o ramo central do federalismo o alocativo. Segundo Oates, Musgrave seguramente tem razo ao dizer que o cerne do federalismo fiscal se encontra no ramo da alocao. na adaptao dos resultantes dos bens pblicos aos gostos particulares e s circunstncias das diferentes jurisdies que se realizam os reais ganhos da descentralizao476. Na mesma linha, Rubinfeld afirma: A questo central do federalismo se determinados bens e servios ou responsabilidades governamentais podem ser melhor providos e financiados no nvel federal, estadual ou local477. Essa segunda reduo, comum a toda a mainstream das finanas pblicas, limita significativamente o conceito de federalismo, uma vez que desconsidera em seus determinantes constitutivos a funo distributiva interjurisdicional. Como sabemos, as trocas de todo tipo e, em particular, as econmicas e fiscais so de fundamental importncia para a estruturao e o funcionamento de um Estado federal, representando, em certa medida, a contraface da pactuao entre os entes federados que o federalismo pressupe. Ao privilegiar excessivamente a dimenso vertical do federalismo, a new institutinal economics e new political economy acabam por reiterar uma concepo de federalismo como um gradiente de estruturas governamentais

476 477

Oates (1994, p. 129). Rubinfeld (1997, p. 626; c1987). Cf., tambm, Murphy (1994, p. 189/190).

153

descentralizadas478. Nessa linha, Rubinfeld assevera: (...) O terceiro ramo de governo, o ramo da alocao, fornece a melhor motivao para um sistema federalista de mltiplos nveis479 (grifos meus). O federalismo para essas teorias atuais da mainstream, assim como para as suas antecessoras da welfare economics e da public choice, visaria promoo da melhor eficincia possvel na alocao de bens pblicos (embora essa busca se encontre, na nova economia poltica e na economia neoinstitucional, limitada pela assuno dos problemas informacionais e de racionalidade limitada). De fato, segundo Inman: Para a maioria dos economistas, o princpio do federalismo econmico, com suas instituies recomendadas de governos locais descentralizados e competitivos e um governo central forte para prover bens pblicos puros e controlar as externalidades intercomunitrias, define a essncia do federalismo480. Na mesma linha, (...) como o federalismo econmico, o federalismo cooperativo tem como objetivo central a eficincia econmica e propugna o uso dos governos de nvel inferior para prover servios pblicos congestionveis481. Contudo, a new political economy procura balancear os diferentes princpios que norteariam o federalismo, evitando a preponderncia absoluta do requisito da eficincia econmica. Nesse sentido, ela se diferencia das demais teorias da mainstream. Robert Inman evidencia isso ao afirmar: Ao repensarmos o federalismo, temos de reconhecer como o fizeram os fundadores da nao que a seleo das instituies do federalismo necessariamente implica o balanceamento desses objetivos sociais concorrentes: a eficincia econmica, a participao poltica e a proteo dos direitos e das liberdades individuais482.

478

Embora a NIE e a NPE refiram-se, por vezes, s autonomias relativas dos governos subnacionais. Cf., por exemplo, Murphy (1984, p. 181). Rubinfeld (1997, p. 630). Inman e Rubinfeld (1997, p. 47). Inman e Rubinfeld (1997, p. 48). Inman e Rubinfeld (1997, p. 61).

479 480 481 482

154

De forma ainda mais explcita, Inman argumenta em favor da possibilidade de se conviver com ineficincias econmicas como conseqncia de determinadas opes quanto s estruturas federativas: (...) Esses importantes valores constitucionais poderiam favorecer extensa representao local na legislatura nacional, mesmo levando-se em conta os custos de eficincia potencialmente significativos impostos por uma legislatura de grande porte baseada em distritos eleitorais, ou poderiam favorecer um alto nmero de governos locais e a designao local de bens pblicos e spillovers [efeitos colaterais negativos], mesmo levando-se em conta as ineficincias possivelmente graves impostas por spillovers deixados sem resoluo por causa de barganhas interjurisdicionais incompletas483 (grifos meus). Por fim, nas verses mais puramente ideolgicas da new institutional economics, a concepo de federalismo adquire contornos semelhantes da teoria da public choice. Um exemplo desse tipo de enfoque encontrado nos trabalhos de Weingast. Segundo esse autor, o federalismo seria um importante (...) mecanismo subjacente ao desenvolvimento em muitas naes. (...) Uma forma especfica de federalismo, aqui chamado de federalismo preservador do mercado, limitava o grau em que o sistema poltico em cada um desses pases podia interferir no mercado. As conseqncias econmicas do federalismo preservador do mercado so conhecidas: o federalismo restringe a poltica econmica impondo limites discrio do governo484 (grifos meus).

483 484

Inman e Rubinfeld (1997, p. 61). Weingast (1995, p. 3).

155

4.3.2. A explicitao das contradies da descentralizao como um turning point da public choice theory para a new institutional economics na concepo do federalismo 4.3.2.1. Introduo Embora a aplicao da nova economia poltica ao tema do federalismo tenha crescido nos ltimos anos, ganhando uma feio prpria, a maior parte das anlises tericas e recomendaes prticas de polticas pblicas ou de reformas institucionais continua circunscrita teoria neo-institucionalista. No mbito dessa teoria, como vimos, pouca (ou quase nenhuma) distino feita entre federalismo e descentralizao. As anlises a respeito do federalismo, notadamente o federalismo fiscal, se processam atravs do tema da descentralizao. O que faremos a seguir ser, precisamente, acompanhar essa demarche da new institutional economics. Ressaltemos, uma vez mais, que elementos embrionrios da NIE, no que se refere descentralizao, relacionados aos problemas informacionais e de coordenao, j se encontravam presentes no seio da teoria econmica hegemnica antes da onda liberal dos anos 80 e 90. Contudo, somente com a emergncia de um habitat socioeconmico e poltico propcio que tais idias ganham preponderncia. Talvez a temtica da descentralizao seja o elo mais tangvel, mais facilmente identificvel, da relao entre as novas realidades produzidas pela globalizao e as reformas neoliberais e as mutaes tericas do mainstream. De fato, a mudana radical na percepo da mainstream com relao ao significado dos processos de descentralizao observvel a olho nu. De um entusiasmo inicial com as suas pressupostas virtudes intrnsecas que levariam per se a um comportamento competitivo, semelhante ao privado, no mbito do setor pblico, chega-se preocupao com os chamados perigos da descentralizao e, finalmente, proposio de regras indutoras de processos virtuosos de descentralizao. O Relatrio Anual de 2000 do Banco Mundial enftico a respeito dos riscos da descentralizao: (...) A experincia dos ltimos 15 anos
156

mostra que a devoluo de poderes afeta a estabilidade poltica, o desempenho dos servios pblicos, a eqidade e a estabilidade macroeconmica485. Como vimos anteriormente, o movimento de descentralizao aparece em meados dos anos 90 como um processo bastante espraiado ao redor do mundo. Na Amrica Latina, a descentralizao tem estado associada aos processos de redemocratizao ocorridos a partir dos anos 80, crise fiscal dos governos centralizados e a problemas de governabilidade. De forma geral, a descentralizao fiscal iniciou-se com a deciso de transferir para os governos subnacionais algumas das atribuies do governo central, a fim de, em um segundo momento, negociarem-se as assignaes de recursos compatveis com as novas atribuies. Em alguns casos, a cronologia foi inversa: primeiro ocorreu a descentralizao de recursos e, em seguida, houve a transferncia de atribuies. A cronologia do processo de descentralizao fiscal parece estar fortemente associada a fatores que atuam como determinantes mais gerais desse movimento. Assim, nos casos em que o principal determinante da

descentralizao foi a crise fiscal do governo central ou nos casos de uma crise aguda de governabilidade, o governo central tende a repassar parcela da crise aos governos subnacionais. Em outras palavras, o governo central, quase sempre, nesses casos, transfere primeiro os encargos e s depois inicia a discusso do percentual de receita que deve corresponder aos governos subnacionais. Nos casos em que a descentralizao fiscal ocorreu por presso direta em favor da redemocratizao, ganhou maior peso a reivindicao de maior participao dos governos subnacionais nas receitas fiscais. Este foi, por exemplo, o caso do Brasil nos anos 80.

485

The World Bank (2000, p. 107).

157

A abrangncia conceitual, assim como a percepo das implicaes do processo de descentralizao, sofreu uma srie de mudanas ao longo dos anos 80 e 90. Em um primeiro momento, observamos a descoberta da

descentralizao como novo paradigma para a eficincia no setor pblico. A descentralizao, alm de corresponder s exigncias de diminuio do tamanho do Estado central, propiciaria a introduo de regras de comportamento privado no setor pblico, ao estabelecer maior concorrncia no mbito de cada esfera descentralizada de governo e ao propiciar melhores condies para a cobrana de servios pblicos eficientes por parte dos usurios-contribuintes. Mas no apenas na mainstream a descentralizao fez sucesso. Tambm entre os desenvolvimentistas da Cepal atribuiu-se a esse conceito uma especial importncia, identificando-o como o elo perdido na cadeia de desenvolvimento produtivo com eqidade social486. Em outras palavras, a possibilidade de superar o atraso econmico na Amrica Latina e vincular o desenvolvimento econmico ao desenvolvimento social dependeria, em grande parte, da descentralizao do aparelho do Estado. A descentralizao passou a ganhar novos contedos, abrangendo uma rea antes reservada exclusivamente ao planejamento nacional centralizado: o desenvolvimento governos locais
487

econmico, .

agora

considerado atribuio (tambm) dos

Em um segundo momento, como decorrncia da evoluo das experincias concretas de descentralizao, bem como do avano da reflexo sobre o tema, uma srie de problemas passou a ser identificada. Esses problemas referem-se basicamente: inadequao do desenho e/ou estratgia de implementao dos processos de descentralizao, o que se manifestaria na falta de capacitao das unidades subnacionais para assumir novos encargos; ao excesso ou insuficincia de controle e acompanhamento das polticas sociais descentralizadas; dificuldade de estruturar ou manter coalizes polticas pr-descentralizao; incongruncia entre a descentralizao, a qual pressupe o aumento do poder de
486

Boiser et al. (1991). Ver, tambm, Aghn, Albuquerque e Corts (2001).

158

comando dos governos subnacionais sobre o gasto pblico, e a poltica de estabilizao macroeconmica488 adotada sob a gide do FMI; e s dificuldades para articular a descentralizao e as polticas redistributivas interpessoais e interregionais. A inflexo na postura terica da mainstream pelo com relao dos

descentralizao

fundamentalmente

condicionada

desenrolar

processos histricos concretos de descentralizao na Amrica Latina e nos pases egressos do socialismo na Europa oriental. O Brasil, por exemplo, citado diversas vezes pelos organismos internacionais como exemplo das armadilhas que a descentralizao encerra: A experincia brasileira mostra que a descentralizao poltica e fiscal no garante melhor eficincia no setor pblico e poder ameaar a estabilidade macroeconmica. Para realizar seus objetivos, a descentralizao fiscal deve ser acompanhada de uma descentralizao correspondente das responsabilidades pelos gastos; as capacitaes dos governos estaduais e municipais devem ser melhoradas; e o governo federal deve impor limites oramentrios duros em suas relaes fiscais e financeiras com os governos subnacionais489 (grifos meus). Essas constataes levaram, assim, a se propugnar que a descentralizao deveria ser acompanhada por iniciativas de coordenao das atividades descentralizadas, o que implicaria novos arranjos institucionais para as relaes entre os diferentes nveis de governo (governo federal ou central, Estados ou provncias e municpios). No caso dos pases do ex-bloco socialista, os riscos da descentralizao so associados s dificuldades de instituir mercados e reestruturar o aparelho de Estado. As ex-economias socialistas, tambm denominadas emerging market economies490, compartilhariam com as latino-americanas inmeros problemas no processo de descentralizao.

487 488 489 490

Boiser (1997). Na perspectiva da mainstream, ver The World Bank (1997, p. 123-124). Ter-Minassian (1997). The World Bank (1997, p. 125). Cf. Shah (1994).

159

Segundo o trabalho de Bird e Wallich, em todas as economias de transio, o desenvolvimento da estrutura das relaes intergovernamentais est intimamente ligado a questes crticas de polticas pblicas, tais como a privatizao, a estabilizao e a rede de segurana social491. Os autores descrevem os riscos privatizao e estabilidade macroeconmica que as polticas de descentralizao representariam, e enfatizam os problemas decorrentes do endividamento dos governos subnacionais: (...) preciso ter cautela tambm quanto aos nveis de emprstimos tomados pelos governos subnacionais. A consolidao e integrao dos recursos extra-oramentrios nos nveis subnacionais e nacional crucial para melhorar a transparncia e macroestabilidade do processo oramentrio492. 4.3.2.2. A inflexo da viso da mainstream theory com relao descentralizao Inicialmente, a descentralizao percebida pela mainstream como uma pea do processo mais geral de reformas liberais. Segundo o Banco Mundial, em seu relatrio anual de 1997: (...) O aumento da demanda por descentralizao fez parte do processo mais amplo de liberalizao, privatizao e outras reformas de mercado em muitos pases. Essas reformas so distintas entre si, mas a justificativa que tm em comum semelhante da descentralizao: que o poder sobre a produo e entrega de bens e servios deve ser transferido unidade mais baixa capaz de captar os custos e benefcios associados493. Mais adiante, e de uma perspectiva mais estratgica ou geopoltica, a descentralizao visualizada como capaz de propiciar a participao popular (cidad), a qual constituiria um antdoto radicalizao dos movimentos sociais. Ainda de acordo com o Banco Mundial: (...) As situaes contrastantes de Oaxaca e Chiapas, dois dos Estados mais pobres do Mxico, fornecem um exemplo contundente de como esses efeitos funcionam na prtica. Ambos tm dotaes semelhantes em termos de recursos e potencial de desenvolvimento. Ambos tm um alto percentual de habitantes pobres e indgenas. No entanto, os resultados dos programas de
491 492 493

Bird e Wallich (1993). Bird e Wallich (1993). The World Bank (1997, p. 120).

160

combate pobreza em Oaxaca geralmente so considerados bons, enquanto o estado vizinho de Chiapas registra um desempenho ruim nessa rea. A diferena parece advir do grau de participao popular do processo de tomada de deciso e da prpria implementao das polticas pblicas. Oaxaca tem uma longa tradio de mecanismos participativos para a populao indgena e pobre. Em Chiapas, ao contrrio, a recusa dessa opo, ao lado de extensa corrupo oficial, levou degradao da qualidade dos servios e ao aumento das tenses, incluindo conflitos armados desde o incio de 1994494 (grifos meus). 4.3.2.3. A inflexo da mainstream do ponto de vista terico Do ponto de vista terico, o turning point da teoria hegemnica com relao ao significado e s limitaes dos processos de descentralizao pode ser claramente identificado com a publicao pelo Banco Mundial do artigo Rmy Prudhomme The dangers of decentralization, em 1995, bem como pelos vrios comentrios por ele suscitados495. A discusso em torno das virtudes ou, ento, das desvantagens de uma estrutura fiscal descentralizada no nova na literatura sobre federalismo fiscal, basta recordar o debate dos anos 50 e 60 que envolveu Paul Samuelson, Charles Tiebout, Wallace Oates e Richard Musgrave. Essa polmica de meados dos anos 90 atualiza o debate no seio da mainstream quanto descentralizao, desembocando suas concluses na abordagem da economia neo-institucionalista, a qual rejeita a postura

fundamentalista da public choice em prol das virtudes intrnsecas da descentralizao. O artigo referencial de Prudhomme questiona exatamente essa viso fundamentalista da descentralizao, sugerindo as escolhas ou trade-offs que deveriam ser levadas em considerao de modo a que se possam desenhar programas de descentralizao eficientes.

494 495

The World Bank (1997, p. 122). Prudhomme (1995, p. 201-220); McLure Jr. (1995, p. 221-226); Sewell (1996, p. 143-150).

161

O autor alerta para os riscos em termos da piora da distribuio interpessoal e inter-regional de renda, da descentralizao macroeconmica e da possvel ineficincia alocativa, em particular aquelas decorrentes da ineficcia dos sistemas eleitorais como reveladores das preferncias dos contribuintes-eleitores. O Brasil um dos exemplos utilizados pelo autor para ilustrar os possveis efeitos deletrios de um processo de descentralizao fiscal maldesenhado. Segundo Prudhomme, a descentralizao promovida pela Constituio de 1988 teria reduzido a capacidade de conduo macroeconmica pelo governo central ao diminuir sua participao no recolhimento de impostos, conceder maior liberdade aos Estados para determinar alquotas de seus tributos e aumentar as transferncias automticas do governo central para os governos subnacionais. No entender de Prudhomme, a teoria tradicional do federalismo fiscal no considera adequadamente a geografia e o problema da escala, isto , do tamanho absoluto tanto da populao quanto da renda nacional enquanto elementos centrais dos processos de descentralizao. Prudhomme conclui pela necessidade de um desenho menos genrico e, digamos, menos fundamentalista da descentralizao, matizado por um ordenamento institucional mais sofisticado. Segundo o autor, (...) os benefcios da descentralizao no so to evidentes quanto sugere a teoria padro do federalismo fiscal. H desvantagens que devem ser levadas em conta quando se desenha qualquer programa de descentralizao. Uma anlise desses riscos torna mais fcil a compreenso de algumas das reais opes. Essas opes tm a ver menos com a questo de descentralizar ou no em geral do que com a identificao de quais funes devem ser descentralizadas, em quais setores e regies. Em muitos casos, o problema no tanto saber se determinado servio deve ser provido por um governo central, regional ou local, mas como organizar a produo conjunta do servio pelos vrios nveis496. O artigo de Prudhomme enseja uma resposta enftica e irada de Charles McLure Jr., que sai em defesa da teoria tradicional de descentralizao do

496

Prudhomme (1995, p. 201).

162

federalismo fiscal497. Seu argumento bsico que muitas das crticas elaboradas por Prudhomme investem contra uma caricatura da teoria tradicional da descentralizao fiscal. Dessa forma, suas objees atingem um alvo imaginrio e suas recomendaes alternativas no iriam alm do senso comum: (...) H no mundo real incontveis exemplos de ms polticas de descentralizao e os alertas contra tais polticas provavelmente so bem-vindos. Mas no justo nem til sugerir, como o faz o artigo de Prudhomme, que a sabedoria convencional se assemelharia ao homem de palha retratado por ele, que ela j teria fracassado e que polticas boas resultariam de alguma teoria nova, radicalmente diferente, racional e coerente da descentralizao. Corretamente aplicada, a teoria convencional da descentralizao pode ajudar a melhorar a formulao e execuo das polticas governamentais498. De outro ponto de vista, David Sewell rejeita tambm as teses de Prudhomme, argumentando basicamente que as participaes dos governos subnacionais nas polticas redistributivas no apenas so prticas generalizadas (embora no totalmente explcitas), como desejveis do ponto de vista de seus efeitos499; que no haveria nada na argumentao de Prudhomme que sugira uma qualificao da descentralizao em termos de eficincia500; e que os problemas decorrentes dos emprstimos internacionais aos governos

subnacionais (...) podem criar dificuldades para as instituies financeiras internacionais, mas no devem ser concebidos como os perigos da descentralizao501. O artigo de Prudhomme acerca dos perigos da descentralizao, embora refutado com veemncia por McLure e Sewell, desencadeia um conjunto de anlises que relativiza e pondera as virtudes da descentralizao preconizadas pela public choice theory nos anos 70 e 80. Essas ponderaes, que enfatizam o papel central das instituies para o sucesso de um processo de descentralizao,
497 498 499 500 501

McLure Jr. (1995). McLure Jr. (1995, p. 225). Sewell (1996, p. 143-144). Sewell (1996, p. 148). Sewell (1996, p. 148).

163

podem ser encontradas em toda a literatura da mainstream dos anos 90. Como exemplos, dentre muitos outros, o relatrio do BID de 1997 Latin America after a decade of reforms discute detalhadamente os benefcios e os riscos da descentralizao502. O World Development Report de 1997, do Banco Mundial, refere-se ao tema como The Pitfalls of decentralization503. 4.3.2.4. Os principais argumentos sobre os riscos da descentralizao O debate em torno dos chamados perigos da descentralizao produz um novo posicionamento terico-operacional da mainstream menos fundamentalista sobre o assunto. Isso ocorre tanto na defesa incondicional das suas virtudes, quanto no ataque sem ponderaes s suas debilidades. Dessa qualificao dos processos de descentralizao, emerge uma postura terica neo-institucionalista que privilegia as estruturas institucionais na determinao dos resultados macrofiscais da descentralizao. importante relembrar que a ameaa de instabilidade macroeconmica decorrente da descentralizao uma preocupao apenas em pases onde os governos subnacionais controlam recursos importantes, normalmente grandes federaes ou Wealthy Countries muito descentralizadas. Mesmo nos ltimos casos, a evidncia ligando a descentralizao instabilidade macroeconmica no conclusiva. Segundo o Banco Mundial, vrios estudos sugerem que a descentralizao no prejudicou a estabilidade nos Estados Unidos, nem nos pases da Europa Ocidental. Na Amrica Latina, a contribuio ao dficit dos governos subnacionais foi desprezvel na maioria dos pases, exceto os federais504. Ou seja, a relao de causalidade entre instabilidade macroeconmica e descentralizao apia-se, do ponto de vista emprico, na experincia de pases latino-americanos federais e dos pases egressos do bloco socialista. Uma sntese da posio neo-institucionalista das implicaes negativas da descentralizao, bem como um resumo das
502 503 504

Banco Inter-Americano de Desarrollo (1997, p. 153-156; p. 178-182). The World Bank (1997, p. 124-126). The World Bank (2000, p. 186).

164

proposies para uma descentralizao eficiente so encontrados em diversos documentos e relatrios oficiais dos organismos multilaterais internacionais na segunda metade dos anos 90505. Os perigos da descentralizao poderiam ser agrupados, basicamente, em duas categorias: a dos riscos macrofiscais e dos relacionados aos chamados problemas de agncia, isto , aqueles adstritos relao principal-agent506. Os problemas da descentralizao quanto s Agency Considerations referem-se fundamentalmente possibilidade de os burocratas locais (local officials) no serem responsveis para com as demandas da populao e maior disseminao de variadas formas de clientelismo e corrupo. Argumentase, tambm, que os governos locais seriam menos capacitados tcnica e administrativamente que os governos centrais, o que os levaria a uma gesto ineficiente dos recursos pblicos descentralizados. Embora esses argumentos sejam levados em considerao pela teoria neoinstitucionalista, eles so mais freqentemente rebatidos e equacionados do que os referentes aos efeitos macrofiscais deletrios da descentralizao. Com relao falta de capacidade administrativa dos governos subnacionais de pases no desenvolvidos e em desenvolvimento, argumentase que se trata de um problema de transio a ser sanado por programas de treinamento e pela prpria experincia da gesto governamental descentralizada. No que diz respeito ao problema da corrupo e do clientelismo, objeta-se que este poderia estar mais associado falta de democracia em geral do que propriamente a uma caracterstica da descentralizao: Se apenas uma pequena proporo da populao participar das eleies, ser mais provvel que o processo poltico envolva relacionamentos clientelsticos entre os detentores de

505

Em particular, sintetizamos, a seguir, aqueles contidos no World Development Report, do World Bank, de 2000, e o 1997 Report do IDB Economic and Social Program in Latin America (1997). Cf. Ross (1973); e Powell e Dimassio (s. d.).

506

165

cargos eletivos e uma minoria poderosa que apia o governo em troca de favores507. Alm disso, as comparaes envolvendo estruturas governamentais centralizadas e descentralizadas deveriam ser feitas com muita cautela, por exemplo: (...) As decises que seriam tomadas, no contexto da descentralizao, por um prefeito no nvel local ou por um secretrio no nvel estadual poderiam ser tomadas, num sistema centralizado, por um burocrata de nvel inferior. E no est claro que um burocrata centralizado de nvel inferior teria maior capacidade de tomar decises acertadas508 (grifos meus). Dessa maneira, sem menosprezar os perigos da descentralizao relacionados aos problemas de agncia, a teoria neo-institucionalista parece consider-los menos especificamente ligados descentralizao e mais relacionados necessidade de incentivar a capacidade gerencial do Estado e aos mecanismos de operao da prpria democracia. J no que se refere aos riscos macrofiscais ensejados pelos processos de descentralizao, estes se relacionariam primeiramente irresponsabilidade fiscal. Essa irresponsabilidade decorreria da assimetria nos processos de descentralizao entre as competncias quanto ao gasto e a capacidade de gerar receita prpria por parte dos governos subnacionais509. Esse fato implicaria a necessidade de fechar o hiato de recursos fiscais com transferncias do governo central (normalmente federal). Dessa forma, o desenho adequado das transferncias fiscais para os governos subnacionais deveria ocupar um lugar central nas polticas de descentralizao. Na ausncia de uma definio de transferncias baseadas em regras formais (frmulas de repartio automticas) e prevalecendo transferncias de carter discricionrio ou negociadas, os governos subnacionais operariam com
507 508

Inter-American Development Bank (1997, p.156). Inter-American Development Bank (1997, p. 156). No fundo, poderamos pensar no grau de ateno ou importncia que se d a cada deciso. Com maior centralizao, teramos menor ateno nas bordas do processo decisrio. Outra perspectiva imaginar que as esferas da burocracia mais afastadas do poder seriam menos capazes do que as do ncleo central. Inter-American Development Bank (1997, p. 155).

509

166

restries fiscais-oramentrias frouxas ou soft constraints, o que os induziria a um comportamento fiscal pouco responsvel. Essa irresponsabilidade se expressaria na transferncia de custos para outras jurisdies e no

overexpending. Quanto maior fosse o financiamento dos gastos locais, pelo governo federal, maior tenderia a ser o problema da irresponsabilidade fiscal dos governos subnacionais. Segundo essa viso, todo ato de tributar constituiria, por assim dizer, um nus, enquanto o ato de gastar representaria um bonus sob a forma de dividendos poltico-eleitorais aos governantes. De acordo com o Banco Mundial, (...) de modo mais geral, a separao dos poderes de tributao e gasto permite aos governos subnacionais arcar com apenas uma frao dos custos polticos e financeiros de suas despesas, sobretudo quando a maior parte dos recursos locais financiada por um repositrio nacional comum de receitas tributrias510. No centro do comportamento irresponsvel em termos fiscais dos governos subnacionais, estaria uma determinada estrutura de incentivos que favoreceria ou, mesmo, estimularia esse comportamento. Esses incentivos estariam consubstanciados em regras, procedimentos, leis; enfim, de uma forma mais genrica, em instituies. De uma tica complementar leitura dos perigos da descentralizao atravs da irresponsabilidade fiscal dos governos subnacionais, o Banco Mundial alerta para os riscos da desestabilizao macroeconmica devido reduo do poder de comando do governo federal sobre a poltica fiscal e, por via de conseqncia, de sua capacidade regulatria em termos macroeconmicos. A descentralizao fiscal reduz o controle do governo central sobre os recursos pblicos. O governo das Filipinas, por exemplo, obrigado a repartir quase a metade de suas receitas tributrias internas com os governos subnacionais. Isso limita sua capacidade de ajustar o oramento em resposta a choques. Gastos

510

The World Bank (2000, p.111).

167

deficitrios dos governos locais tambm podem obstruir os esforos do governo central de resfriar a economia restringindo o gasto pblico511/512 (grifos meus). O ncleo das recomendaes formuladas pelo neo-institucionalismo para uma descentralizao slida em termos fiscais est centrado na adoo de mudanas dos incentivos seletivos que condicionariam um comportamento fiscal leniente ou permissivo. Em uma sntese apertada, propem-se o aperfeioamento da democracia (em especial, do funcionamento das instituies polticas locais) e duras restries sobre os oramentos subnacionais. Com relao democracia local, assevera-se: (...) Isto requer participao cvica, regras claras para o financiamento das eleies e dos partidos polticos, uma imprensa livre, justa e competitiva e um judicirio que funcione bem513. O controle mais severo sobre o poder de gasto dos governos subnacionais seria assegurado atravs de (...) limites eficientes para desequilbrios verticais, adoo de regras de transferncia estabilizadoras e no discricionrias, esclarecimento do papel de cada um, evitando responsabilidades sobrepostas e imposio de limites estritos para a capacidade de endividamento dos governos subnacionais514. As implicaes dessas recomendaes sobre a concepo neo-

institucionalista de federalismo sero discutidas no prximo item.

511 512

The World Bank (2000, p. 111). Essa abordagem, como veremos mais adiante, traz implcita uma posio recentralizadora, se comparada public choice theory. Inter-American Development Bank (1997, p. 180). Inter-American Development Bank (1997, p. 180-181).

513 514

168

4.3.3. Dos perigos da descentralizao forma de evit-los: a emergncia da concepo do Estado como estruturador do mercado e do governo central como regulador dos governos subnacionais Ao mesmo tempo em que se apontam os riscos da descentralizao, desenvolve-se no seio da mainstream o argumento de que a descentralizao, apesar de condio necessria, por si s, no constituiria condio suficiente para a eficincia alocativa do setor pblico. A condio de suficincia seria dada pelo efetivo estabelecimento da concorrncia, a qual considerada responsvel pela promoo da eficincia econmica em uma economia de mercado. Na argumentao da economia neo-institucionalista, a concorrncia seria o objetivo ltimo a ser alcanado atravs das chamadas reformas estruturais, tais como a privatizao, a abertura externa, a desregulamentao e a

descentralizao. Com relao a esta ltima, o argumento decisivo o da ausncia de um valor intrnseco da descentralizao e da necessidade de um desenho adequado para tornar efetivo o seu potencial em termos de eficincia econmica. O rechao ao fundamentalismo da viso da public choice theory claramente explicitado pelo Banco Mundial em seu Report de 2000: A descentralizao em si no nem boa nem m. um meio para atingir um fim, muitas vezes imposto pela realidade poltica. O que importa saber se bem-sucedida ou no. A descentralizao bem-sucedida melhora a eficincia do setor pblico e sua capacidade de dar respostas, ao mesmo tempo acomodando foras polticas potencialmente explosivas. A descentralizao malsucedida ameaa a

estabilidade econmica e poltica e perturba o fornecimento dos servios pblicos515 (grifos meus).

515

The World Bank (2000, p. 107).

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Afinado com a teoria neo-institucionalista, o relatrio do Banco Mundial argumenta que (...) o xito da descentralizao depende do seu desenho. Ao mesmo tempo, prope-se a oferecer (...) diretrizes para o aperfeioamento das instituies polticas, fiscais e administrativas da descentralizao516. Nessa viso, ao contrrio da teoria da public choice, a concorrncia intergovernamental no um dado do qual se parte, um produto natural da descentralizao, mas algo que deveria ser concebido, desenhado e institudo pelo governo central. Ao governo central caberia o papel de desenhar adequadamente o processo de descentralizao, de forma a condicionar, atravs de incentivos seletivos, o resultado do processo tanto em relao eficincia econmica, quanto em relao ao balanceamento do poder poltico entre esferas ou nveis de governo. A descentralizao no asseguraria, por exemplo, de forma automtica, a maior democratizao das decises locais: Conceder poderes aos governos locais no garante que todos os grupos de interesse locais venham a ser representados na poltica local. Pode simplesmente significar a transferncia do poder das elites nacionais s locais. Na ndia, por exemplo, a participao local depende de casta social e os pobres tm pouco influncia 517. A presena da new institutional economics e da new political economy nas concepes do Banco Mundial ao final dos anos 90 clara: a descentralizao, seja de pases unitrios ou federais, compreendida como um fenmeno amplo (e no apenas fiscal) que envolve o balanceamento do poder poltico entre interesses nacionais e interesses locais, a estruturao do poder legislativo nacional e a incorporao nestes dos interesses regionais. (...) O balanceamento de poderes entre os governos nacional e subnacionais depender, portanto, da influncia dos interesses regionais no governo nacional. E a chave para tornar esse equilbrio estvel o desenho de instituies que faam com que as elites nacionais e subnacionais vejam a cooperao mtua como sendo de seu interesse518.

516 517 518

The World Bank (2000, p. 107). The World Bank (2000, p. 109). Cf. Litvack, Ahmad e Bird (1998). The World Bank (2000, p. 112).

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Na linha da teoria neo-institucionalista, o Banco Mundial defende a criao de incentivos e instituies para a cooperao dos governos nacionais e subnacionais: possvel desenhar instituies que promovam uma comunho de interesses. O sistema eleitoral e a estrutura partidria resultante determinam o grau de integrao nacional do sistema poltico519. Embora o World Bank reconhea que no existe uma frmula nica ou modelo capaz de assegurar a cooperao dos governos subnacionais, ressalta a importncia crucial do governo central como eixo articulador das relaes intergovernamentais (ao contrrio, por exemplo, da posio assumida pela public choice theory): (...) Mas independentemente do sistema que for adotado, ele no deve fazer com que o governo central se torne prisioneiro dos interesses subnacionais520. A inflexo da teoria neo-institucionalista em relao public choice no que se refere ao papel do governo central nas estruturas federativas (ou, ao menos, nos Estados descentralizados) parece arrancar basicamente da idia de que o chamado mercado livre uma criao do poder do Estado521. Essa construo do mercado exigiria, por sua vez, um Estado centralizado, ou seja, uma concepo unificada e um comando centralizado em sua implementao522. Um dos principais elementos que deveriam ser levados em considerao nos processos de descentralizao, segundo o Banco Mundial, o controle do endividamento dos governos subnacionais. Quase sempre esse endividamento estaria sujeito assuno de que o governo central, em ltima instncia, pagaria a conta. Essa presuno (...) leva os bancos a emprestar para governos locais sem a capacidade de honrar suas dvidas523.

519 520 521

The World Bank (2000, p. 114). The World Bank (2000, p. 114). Viso j desenvolvida em outro contexto terico por Karl Polayni e abraada por John Gray em trabalhos recentes. Como vimos anteriormente, a simples postulao da necessidade de se desenhar adequadamente a descentralizao traz implcita a noo de um processo comandado desde cima, desde o governo central. The World Bank (2000, p. 118).

522

523

171

Seria preciso, portanto, desenvolver formas de proteger o governo central e o sistema financeiro nacional de uma exposio excessiva ao endividamento subnacional. Apesar de existir uma grande variedade de regras e controles possveis, o Banco Mundial preconiza como essencial uma rgida disciplina de mercado assegurada pela no garantia, por parte do governo central, das dvidas dos governos subnacionais524: A atitude hands-off [de no prestar socorro] quando os governos subnacionais deixam de pagar suas dvidas pode ser mais importante para restringir o endividamento do que o conjunto mais abrangente de regras e controles525. A teoria neo-institucionalista atribui ao governo central muito mais funes do que aquelas conferidas pela public choice ou, mesmo, pela teoria tradicional do federalismo fiscal. Mais do que a mera diviso de competncias entre nveis de governo, tratar-se-a de estabelecer uma regulao dos governos subnacionais pelo governo central526. Essa regulao abrageria os salrios, a previdncia social, os processos eleitorais e os conflitos entre governos subnacionais527. O escopo da atuao proposta para o governo central pela new institutional economics no que se refere ao processo de descentralizao pode ser aquilatado pela proposio do Banco Mundial de que os governos centrais deveriam promover regras capazes de tornar os governos subnacionais accountable528. Dentre essas regras, encontram-se: regras eleitorais (para melhorar a visibilidade, a participao e os benefcios esperados529); regras que promovam a efetiva governana (a governana efetiva requer coalizes estveis e um poder

524

O Brasil, por exemplo, criticado diversas vezes no relatrio do Banco Mundial por haver reestruturado, em trs ocasies, a dvida dos Estados nos anos 90. Cf. The World Bank (2000, p. 120). The World Bank (2000, p. 124). The World Bank (2000, p. 120). The World Bank (2000, p. 120-121). The World Bank (2000, p. 121). The World Bank (2000, p. 121).

525 526 527 528 529

172

executivo com poderes razoavelmente fortes e claros530); e plena participao da sociedade civil (exemplos dos oramentos participativos no Brasil, Mxico e Venezuela531). Alm disso, a prpria capacitao tcnica dos governos subnacionais encarada como tarefa do governo central como parte do processo de descentralizao532. De forma mais geral, a teoria econmica neo-institucionalista procura estabelecer as condies para um adequado desenho institucional das relaes intergovernamentais e da descentralizao eficiente. O ponto de partida central dessa demarche a postulao da necessidade de se estabelecer um mercado pblico local, tanto econmico quanto poltico. Este seria alcanado atravs da induo institucional a uma relao estreita entre receita prpria local e gasto pblico local. Segundo Wiesner533: A importncia do financiamento prprio dificilmente pode ser exagerada. Seu significado radica no s em prover recursos adicionais, como tambm fornecer condies externas que fazem possvel satisfazer as outras condies bsicas: a informao, a transparncia dos processos polticos e fiscais, e a capacidade de avaliar a gesto pblica. Reafirma-se, assim, no plano das relaes intergovernamentais, aquilo que Friedman afirmara referindo-se relao pblico-privado: a responsabilidade pelo gasto s conseguida quando este implica um custo para o agente. Como todo ato de gastar representaria um bnus para o agente pblico, enquanto todo ato de tributar corresponderia a um nus, a ampliao da correspondncia entre esses dois atos constituiria a base da criao da responsabilidade fiscal dos governantes e, em especial, daqueles dos governos subnacionais. Em outras palavras, seria sempre mais fcil ser irresponsvel com o dinheiro dos outros, a ateno com o dinheiro prprio seria sempre maior. O outro, nesse caso, pode
530 531 532 533

The World Bank (2000, p. 121). The World Bank (2000, p. 121-122). The World Bank (2000, p. 122). Wiesner (1996, p. 19).

173

tratar-se de uma pessoa (fsica ou jurdica) diferente, do setor pblico ou de outra esfera de governo (ou outro governo de uma mesma esfera!). Para a NIE, esse vnculo precisaria ser construdo atravs da induo do governo central. A constituio de um mercado pblico local pressuporia a estruturao de dois processos que se condicionariam mutuamente: no primeiro deles, o processo econmico buscaria basicamente melhorar a eficincia alocativa; no segundo, o processo poltico procuraria vincular os cidados s decises pblicas coletivas e dar a elas legitimidade e capacidade de serem cumpridas534. (...) Esses dois processos dependem um do outro. impossvel melhorar significativamente a eficincia econmica se no h interesse real da comunidade local em alcanar esse objetivo. E no haver desenvolvimento poltico significativo em nvel local se a comunidade no v como interesse real participar ativamente do processo. Sem a participao da comunidade, ao mesmo tempo no processo econmico e no processo poltico, no haver maior governabilidade, uma vez que esta seja definida como a capacidade da comunidade para resolver seus problemas, tomando decises pblicas, coletivas e supervisionando a execuo dessas decises535. A vinculao dos dois processos passaria em boa medida pela constituio de um contribuinte-consumidor, o qual exigiria resultados do gasto pblico e, dessa forma, induziria eficincia no setor pblico local536. Para que isso fosse possvel, seria indispensvel um mnimo de esforo fiscal prprio; este seria, por assim dizer, o agente catalisador entre o processo poltico institucional local e o processo econmico: Assim nasce o interesse poltico. Assim se completa a equao econmica e poltica. Este parece ser o caminho mais direto em direo maior governabilidade537 (grifos meus). Em suma, o objetivo estabelecer uma correspondncia entre o gasto pblico local e o seu custo, mensurado atravs do pagamento de impostos locais.

534 535 536 537

Wiesner (1996, p. 22). Wiesner (1996, p. 22). Wiesner (1996, p. 23). Wiesner (1996, p. 23).

174

O mercado pblico local constitudo, dessa forma, na medida em que se vincula o benefcio obtido pelo cidado (os gastos pblicos locais) ao seu custo os impostos pagos pelos contribuintes locais. Essa posio desenvolvida pelo BID em seu relatrio anual de 1997538: Na medida em que os servios locais forem financiados pelas receitas da prpria jurisdio, de modo que haja um elo direto entre os benefcios providos por esses servios e os custos para os contribuintes locais, a descentralizao resultar em maior transparncia e potencial de fiscalizao quanto proviso eficiente de servios. Os cidados sero fortemente incentivados a monitorar as autoridades locais de perto. O incentivo poder ser mais fraco se uma proporo substancial dos gastos locais for coberta por transferncias de nveis superiores de governo e ser especialmente fraco se os governos locais estiverem sujeitos a restries oramentrias fracas. Se os indivduos no perceberem uma clara ligao entre os benefcios e os custos dos programas dos governos locais, ficaro menos preocupados com a eficincia da proviso dos servios. De modo mais geral, a descentralizao incentivar a participao poltica dos indivduos em relao formulao de polticas locais, por ter um impacto mais direto em suas vidas e faz-los sentir que tm mais chance de ser ouvidos e influir nas decises locais539 (grifos meus). Em resumo, os fatores-chave para a efetividade das polticas da descentralizao, (...) tanto dentro do setor pblico como na direo dos mercados, possuem carter institucional. Essas condies no se do, simplesmente, porque sejam necessrias. Deve tambm existir uma demanda efetiva por elas. O recebimento de recursos dos bens pblicos, atravs de impostos e de taxas por parte da comunidade local, a base dessa demanda efetiva540 (grifos meus).

538 539 540

Inter-American Development Bank (1997). Inter-American Bank (1997, p. 154). Wiesner (1996, p. 21).

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(...) So as condies externas do financiamento local as que geram a demanda real por informao, por direitos de propriedade bem definidos, por transparncia e accountability poltica e fiscal541. Dado que as receitas prprias ocupam papel central na concepo de descentralizao da new institutional economics, as transferncias

intergovernamentais, por decorrncia, constituem um importante aspecto a ser considerado no desenho e implementao desses processos. Segundo o Banco Mundial: J que as transferncias representam uma grande parcela das finanas subnacionais em toda parte, seu desenho um fator crtico para o sucesso da descentralizao542. Nessa linha de raciocnio, as transferncias para os governos subnacionais pelo governo federal deveriam ser limitadas de forma a no romper o vnculo entre custo e benefcio dos gastos pblicos locais. Em outras palavras, a proporo do financiamento local do gasto pblico local deveria ser a maior possvel. De acordo com o Banco Mundial, (...) os impostos locais garantem que os governos subnacionais enfrentem, pelo menos at certo ponto, as conseqncias polticas de suas decises de gasto543. Ainda com relao proporo da capacidade arrecadatria local, Wiesner afirma que (...) pertinente destacar que a essncia do argumento no s o fato de as arrecadaes fiscais locais terem que crescer em um ritmo que tenha relao com o aumento do PIB, e/ou do desempenho fiscal nacional. Mas, tambm, de que isso deve ser feito em relao com a capacidade fiscal e econmica local. O que realmente se quer que o desempenho local tenha uma relao mnima com a dinmica da capacidade econmica e fiscal local544. Em outras palavras, as transferncias teriam que incentivar o aumento da proporo utilizada do potencial fiscal local. S o aumento das arrecadaes, em termos reais, da maneira que se deseja, no constitui, necessariamente, um maior
541 542 543 544

Wiesner (1996, p. 21). The World Bank (2000, p.117). The World Bank (2000, p. 117). Wiesner (2000, p. 7).

176

avano. O maior esforo fiscal local se refere ao maior desempenho fiscal efetivo545. Ademais, as transferncias aos governos subnacionais deveriam ser desenhadas de modo a estimular a elevao das receitas prprias locais e estabelecer critrios gerais de repartio (materializados em frmulas o mais especficas possveis): Alguns princpios bsicos so aplicveis a todos os pases e todos os tipos de transferncia. As transferncias devem ser determinadas da maneira mais aberta, transparente e objetiva possvel. Devem ser mantidas razoavelmente estveis de um ano para o outro, para que os governos locais possam planejar seus oramentos. E devem ser distribudas com base em regras predeterminadas, as quais devem ser simplificadas ao mximo. Simplicidade, transparncia e previsibilidade ajudariam a eliminar um dos piores problemas da descentralizao: a incerteza e as barganhas que muitas vezes prejudicam as relaes fiscais intergovernamentais546. 4.3.3.1. A questo da diviso de competncias para a new institutional economics Em consonncia com suas caractersticas tericas mais gerais, a economia neo-institucionalista prope que a diviso de competncias entre nveis de governo deva ser definida levando em considerao as interaes entre as instituies fiscais, polticas e administrativas547. Essa viso diferencia-se tanto do economicismo do federalismo fiscal, quanto do economicismo ampliado da public choice. Tambm como

caracterstica distintiva da teoria econmica neo-institucionalista em relao diviso

545 546 547

Wiesner (2000, p. 7). The World Bank (2000, p. 118). The World Bank (2000, p. 114).

177

de competncias, digno de nota a considerao das inmeras situaes, condicionadas historicamente, dos arranjos fiscais federativos. Assim, por exemplo, diferenciam-se claramente as possibilidades e limitaes da diviso de responsabilidades quanto ao gasto e quanto s receitas nos pases desenvolvidos (ou industrializados) e nos pases subdesenvolvidos (ou em desenvolvimento, como quer o Banco Mundial)548. Ao mesmo tempo, o desenho da

descentralizao nos pases em desenvolvimento deveria ir alm das regras gerais e indiferenciadas do federalismo fiscal (e da public choice). De fato, a construo dos pilares do federalismo fiscal passaria por diversas adaptaes s estruturas institucionais concretas desses pases: (...) A experincia mostrou que a descentralizao efetiva requer adaptaes complementares de uma gama variada de arranjos institucionais intergovernamentais nas reas de coordenao, planejamento, oramento, divulgao de resultados financeiros e implementao. Tais arranjos podem abranger tanto regras especficas (no desenho das transferncias fiscais, por exemplo), e quanto revises disposies peridicas sobre dos reunies arranjos

intergovernamentais

regulares

intergovernamentais549 (grifos meus). O limite dessa posio se materializa na adoo, por vrios autores, do conceito de asymmetric decentralization e asymmetric federalism550/551, o que significa o reconhecimento da impossibilidade de se adotar um nico critrio para a diviso de competncias. A diversidade econmica, demogrfica e social freqentemente se reflete numa multiplicidade de estruturas governamentais e de proviso de servios mesmo dentro do mesmo pas. (...) Dada essa diversidade, tanto na natureza das jurisdies polticas quanto nas caractersticas dos domiclios, o conceito de one size fits all [um s tamanho serve para todos] definitivamente no se aplica descentralizao. Instrumentos diferentes podem ter efeitos muito diferentes em circunstncias diferentes, e abordagens muito diferentes podem ser necessrias para alcanar resultados semelhantes (ou
548 549 550

The World Bank (2000, p. 115-124). Litvack, Ahmad e Bird (1998, p. 11). Litvack, Ahmad e Bird (1998, p. 23).

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aceitveis). Por exemplo, a privatizao do servio de abastecimento de gua pode realizar objetivos de eficincia e eqidade num contexto urbano de alta densidade populacional, deixando de realiz-los em reas rurais de populao escassa. Por isso, o financiamento e a proviso de servios de gua pelo setor privado podem ter de ser complementados por sistemas comunitrios e pblicos em reas especficas. Para acomodar essas abordagens diversas, pode ser necessrio desenvolver polticas centrais assimtricas tratando unidades diferentes de maneira diferente para atingir resultados semelhantes. Um dos elementos importantes disso o princpio da descentralizao assimtrica. Por exemplo, em muitos pases poder ser vivel descentralizar responsabilidades polticas, econmicas e administrativas para grandes reas urbanas. Da mesma forma, no nvel regional a capacidade fiscal e administrativa poder facilitar a descentralizao de responsabilidades apenas para algumas provncias ou estados552. Contudo, a proposio da descentralizao assimtrica e, em muito maior medida, a do federalismo assimtrico encontram um obstculo poltico de difcil superao: (...) a necessidade percebida de ter uma legislao que trata todas as unidades com isonomia, apesar da realidade de que h amplas e relevantes diferenas entre elas553. (...) Dependendo do pas, as solues podem ser buscadas por vrios meios, tais como condicionar a aplicao de determinada disposio de descentralizao ao preenchimento de certos pr-requisitos, assuno voluntria de certas obrigaes de financiamento entre outras, ou assinatura de um contrato que permita a individualizao do ritmo e da extenso da descentralizao554. Certamente, quando tratamos de federalismo e no mais apenas de descentralizao, os componentes desse balanceamento entre direitos

551 552 553 554

Bird e Stawfer (2001). Litvack, Ahmad e Bird (1998, p. 23). Litvack, Ahmad e Bird (1998, p. 23). Litvack, Ahmad e Bird (1998, p. 24).

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comuns e direitos diferenciados entre os entes federados se encontram presentes na prpria constituio do Estado federal, assim como na barganha federativa. No que se refere ao mtodo para se definir a diviso de responsabilidades de gasto em face da diviso de responsabilidades quanto s receitas, as posies contemporneas da teoria das finanas pblicas se dividem com relao sua precedncia lgica e temporal. Alguns autores defendem que se deveria adotar o assentado princpio segundo o qual as finanas devem seguir a funo555: (...) A razo disso que no s os recursos devem ser proporcionais aos usos, mas tambm o tipo de receita utilizada afeta o comportamento do consumidor e resulta em padres diferentes de incidncia. (...) De modo geral, a estrutura apropriada de finanas subnacionais o mix de tarifas pblicas, impostos e transferncias depende das funes que forem atribudas a cada nvel de governo556. Outros especialistas em finanas pblicas defendem que a determinao da diviso de competncias quanto ao gasto e quanto s receitas deveria processarse concomitantemente, sob pena de se optar a priori por uma estrutura intergovernamental mais descentralizada557. Essa argumentao considera, em primeiro lugar, as trs possveis causas de ineficincia que as decises sobre descentralizao deveriam levar em conta. A primeira a ineficcia na prestao dos bens e servios pblicos: a descentralizao dos gastos pode ajudar a resolver os problemas de incorporao e de agncia. A segunda a ineficcia da tributao. Finalmente, a terceira a ineficcia gerada pela falta de incentivos para atuar com responsabilidade fiscal, que geralmente caminha junto de um elevado desequilbrio vertical. Se, em primeiro lugar, decidida a forma de distribuir os gastos de modo a minimizar os fatores de ineficcia na prestao de servios e, posteriormente, decidida a distribuio dos impostos, inevitavelmente se produzir como resultado um alto grau de descentralizao. Isso se deve a que no se tm em conta os gastos que uma descentralizao gera por causa do

555 556 557

The World Bank (2000, p. 117). The World Bank (2000, p. 117). Conforme Tanzi (1995).

180

aumento dos dois ltimos tipos de ineficcia. A deciso em conjunto de ambas questes resultaria em um menor grau de descentralizao558. Segundo o Banco Mundial, a teoria convencional do federalismo fiscal postula a existncia de uma srie de nveis de governo, cada um responsvel pelos servios que melhor atendessem aos residentes de suas jurisdies. Contudo, esse modelo teria suas limitaes: A experincia demonstra que esse modelo, embora til, apresenta certas limitaes e que os governos devem procurar em vez disso desenvolver um marco regulatrio que permita a diviso de responsabilidades559. Para superar essas limitaes seriam necessrias duas

providncias intimamente interligadas: definir com a mxima clareza a diviso de responsabilidades e desenvolver um marco regulatrio que possibilite a coordenao eficiente dessa diviso de responsabilidades (grifos meus). O federalismo fiscal e a public choice theory enfrentariam uma srie de obstculos e trade-offs na definio de uma estrutura de competncias descentralizadas: (...) Primeiro, nos pases em desenvolvimento, onde os mercados fundirios e de trabalho podem no funcionar bem e h uma tradio democrtica incipiente, no seria realista supor que as pessoas possam se deslocar facilmente entre jurisdies ou se fazer ouvir atravs do processo poltico (como suporia a public choice theory). Segundo, estabelecer nveis separados de governo para cada servio que custa caro e cria srios problemas de coordenao560. (...) Alguns servios podem ser providos a custos menores numa escala mais ampla, ou seus benefcios podem transbordar os limites distritais. A proviso centralizada desses servios gera economias de escala e capta externalidades, mas custa da imposio de uma poltica comum a populaes com preferncias e prioridades variadas. Tal trade-off, que a base da abordagem federalista fiscal, orienta algumas das escolhas que devem ser feitas na alocao de funes561. Embora complexo, o compartilhamento de responsabilidades seria eficiente desde que cada uma das competncias
558 559 560

Banco Inter-Americano de Desarrollo (1997, p. 185). The World Bank (2000, p. 114). The World Bank (2000, p. 115).

181

estivesse bem definida e quando (...) o marco regulatrio prev a possibilidade de os governos locais atuarem s vezes como agentes do governo central e s vezes como principais com autonomia. Sem clareza e sem um marco regulatrio adequado, no pode haver transparncia e fiscalizao das respectivas responsabilidades [accountability]562. Nessa mesma linha de argumentao, Litvack, Ahmad e Bird sustentam que (...) tanto a teoria quanto a prtica indicam que importante formular as responsabilidades de gasto com a maior clareza possvel para melhorar a accountability e reduzir as sobreposies contraproducentes, a duplicao de autoridade e as disputas judiciais563. Nesse sentido, a economia neo-institucionalista diferencia-se claramente da public choice theory, tanto por postular uma ntida definio de competncias entre nveis de governo (o denominado layer-cake model of federalism em oposio ao modelo competitivo ou marble-cake federalism), quanto por defender a regulao pelo governo central das relaes intergovernamentais. A concepo de uma regulao pelo governo central dos governos subnacionais564 evidencia, tambm, uma posio mais indutora e pr-ativa do governo central na economia neoinstitucionalista do que aquela postulada pelo federalismo fiscal da welfare economics. O termo coordenao pressupe, usualmente, uma clara definio de qual agente, ou nvel de governo, possuiria o mandato para guiar ou induzir as aes destinadas a alcanar determinados objetivos ou causas comuns. Dessa forma, coordenao se oporia a cooperao, visto que esta pressuporia uma ao conjunta, definida de modo mais biunvoco ou igualitrio, isto , sem a ao predominante e apriorstica, do ponto de vista do resultado, de um dos participantes da negociao565.

561 562 563 564 565

The World Bank (2000, p. 115). The World Bank (2000, p. 115). Litvack, Ahmad e Bird (1998, p. 10). The World Bank (2000, p. 120). Ver, a respeito, Spahn (1998, p. 3-5).

182

4.3.3.2. A economia neo-institucionalista e a competio tributria interjurisdicional No mbito da economia neo-institucionalista, a concorrncia tributria intergovernamental, to cara teoria da escolha pblica como fonte de induo eficincia do Estado, no constitui mais um valor intrnseco, a ser preservado a qualquer custo566. Embora a new institutional economics preserve a idia que a concorrncia tributria interjurisdicional possa ter resultados benficos sobre a eficincia do setor pblico, a resultante concreta desta dependeria, uma vez mais, de um arranjo institucional apropriado, o qual manteria a concorrncia intergovernamental dentro dos marcos de uma competio saudvel, coibindo a utilizao de instrumentos e procedimentos que comprometessem o entorno sistmico das relaes intergovernamentais. A economia neo-institucional afasta-se, desse modo, tanto das posies do competitive federalism propugnado pela teoria da public choice, quanto do cooperative federalism da welfare economics e do federalismo fiscal. Como vimos no Captulo 2, a teoria da escolha pblica, apoiada basicamente no modelo de Charles Tiebout, estabelece uma analogia entre o funcionamento do mercado e a concorrncia intergovernamental, o que acabaria por compelir os agentes pblicos a tomar decises eficientes567. Mais recentemente, contudo, num movimento convergente com a ascenso da new institutional economics e da new political economy ao centro da mainstream theory, observamos uma srie de reaes crticas canonizao da competio tributria como elemento promotor de eficincia no setor pblico. Numa primeira linha de argumentao, as crticas arrancam da contestao dos supostos do modelo de Tiebout.

566

John Gray, por exemplo, assevera: A guerra fiscal entre Estados avanados serve para drenar as finanas pblicas e tornar invivel o Estado do bem-estar social. Como um editorial do Financial Times observou: reduzindo a renda, a guerra fiscal pode no ser nada agradvel (...). Disputas fiscais entre pases podem mesmo solapar a renda de todos eles. Isso faz aumentar a carga tributria sobre setores menos geis e sobre o trabalho, relativamente ao capital (Gray, 1998, p. 117). Oates e Schwab (1998, p. 333).

567

183

Segundo Stiglitz (1980) (apud Lemgruber, 1999), por exemplo, a prpria migrao das pessoas entre Estados pode ser entendida como uma classe de externalidade, pois esses novos cidados trazem benefcios (aumentam a base contributiva) e custos (aumentam a demanda por bens pblicos) para a jurisdio em que escolheram residir, sem, no entanto, serem decisivamente compensados ou onerados por isso. Ademais, a competio no modelo de Tiebout, da mesma forma que no mercado privado, requer um grande nmero de agentes envolvidos, o que no o caso das federaes. O nmero de Estados que competem entre si limitado e a interao existente entre eles bvia. Outro ponto importante a ser notado que as decises governamentais no ocorrem por maximizao de lucros (e nem sempre por maximizao de receitas), mas sim por decorrncia do processo poltico. Finalmente, (...) mesmo se a competio interjurisdicional levasse a um resultado eficiente, esse resultado poderia no ser desejado, dado que o critrio de eficicncia de Pareto nada diz a respeito da distribuio de renda na sociedade. Nesse sentido, a minimizao das diferenas socioeconmicas inter-regionais, um dos objetivos de qualquer sistema federativo, no seria atingida568/569 meus). Ainda na linha das crticas teoria tradicional das finanas pblicas, Oates argumenta que (...) em casos onde as jurisdies no so homogneas ou onde, por vrias razes, impem uma alquota positiva de tributao do capital, surgem distores no s nas decises fiscais locais, mas tambm nas decises locais quanto ao meio ambiente"570. Numa segunda linha de raciocnio, as crticas ao modelo da concorrncia tributria interjurisdicional se ampliam para alm das inconsistncias do modelo de Tiebout. Segundo Wallace Oates, a competio interjurisdicional constituiria, ademais, uma fonte de distores nas escolhas pblicas. Segundo esse autor, a competio tributria como mtodo de atrao de investimentos manteria os
568 569 570

(grifos

Stiglitz (1988c). Lemgruber (1999, p. 5). Oates e Schwab (1998, p. 334).

184

percentuais

de

taxao

abaixo

dos

nveis

necessrios

para

financiar

eficientemente os servios pblicos571. Ou ainda, segundo Break: O problema que os governos estaduais e municipais esto engajados h algum tempo numa concorrncia cada vez mais ativa entre si por negcios novos. (...) Nesse tipo de ambiente, os dirigentes governamentais relutam em propor aumentos de impostos para nveis acima daqueles vigentes em Estados vizinhos ou em qualquer regio com atrativos semelhantes para a indstria. (...) Em resumo, a concorrncia fiscal ativa tende a gerar ou um volume baixo de arrecadao estadual-municipal em geral ou uma estrutura tributria estadual-municipal com fortes caractersticas regressivas.572 (grifos meus). A regressividade adviria (...) do fato de que os fatores (com maior mobilidade) tm mais facilidade para buscar regimes tributrios preferenciais e, assim, pagar menos impostos. Dessa forma, sero os fatores imveis, tipicamente o trabalho menos qualificado e os proprietrios de terras e imveis, que tero que suportar a carga tributria573/574. Para aqueles que identificam na competio governamental via tributos uma srie de conseqncias negativas, cabe a indagao a respeito das alternativas para contorn-la. As propostas para evitar os efeitos potencialmente nocivos dessa concorrncia se dividem em duas vertentes. A primeira consistiria na centralizao federativa e na proibio, por parte do governo federal, desse tipo de prtica dos governos subnacionais. Essa cutthroat competition na formulao da Acir nos Estados Unidos teria ensejada uma srie de propostas de interveno federal com o objetivo de (...) salvar os estados deles mesmos575.

571 572 573 574

Oates e Schwab (1998, p. 334). Break (1967). Apud Oates e Schwab (1998, p. 334). Lemgruber (1999, p. 5). Argumento idntico a esse defendido por Stiglitz, em entrevista ao peridico The Region em 1997: Woodrow Federal Reserve of Minneapolis, September, p. 8-9. (http://woodrow.mpls.frb.fed.us/pubs/region/97-09/stiglitz.html) Oates e Schwab (1998, p. 356).

575

185

Contudo, as conseqncias deletrias de tal opo so inmeras e remetem ao prprio debate de centralizao versus descentralizao e, principalmente, ao debate mais amplo de federalismo versus unitarismo. Do ponto de vista da teoria econmica neo-institucionalista, o centralismo estatal teria, dentre outros efeitos negativos, a dificuldade do governo central de atender a uma demanda necessariamente diversificada dos consumidorescidados (a chamada ineficincia alocativa). A outra alternativa competio tributria subnacional consistiria na estruturao de mecanismos ou instituies de harmonizao fiscal. Essa viso pressupe a distino entre um determinado tipo de concorrncia tributria qualificada como saudvel ou benfica e uma outra forma de competio predatria ou prejudicial (harmfull), tambm denominada guerra fiscal. Charles McLure diferencia conceitualmente a concorrncia saudvel da predatria da seguinte maneira: (...) Na concorrncia fiscal saudvel, h presso para que a carga tributria no seja maior do que aquela justificada pelos benefcios do gasto pblico. A presso por tributao responsvel advm daqueles que ameaam (talvez implicitamente) migrar de jurisdies onde os impostos excedem os benefcios das atividades pblicas. A nica maneira de evitar os impostos deixar a jurisdio e cessar o consumo dos servios que fornece. H relativamente pouca razo para os impostos carem abaixo dos benefcios nesse modelo. A concorrncia fiscal predatria bem diferente. No necessrio que o contribuinte saia da jurisdio e deixe de desfrutar os benefcios do gasto pblico para colher vantagens com contrabando, compra transfronteira, falsa declarao de domiclio ou manipulao de preos de transferncia. Portanto, pode ficar na jurisdio que tem impostos altos sem pag-los. A presso por reduo dos impostos advm, em parte, no da concorrncia fiscal saudvel, mas do comportamento predatrio de jurisdies capazes de financiar seus servios pblicos, com pouco custo para os prprios habitantes, oferecendo um refgio para os habitantes de outras jurisdies desejosos de se envolver em contrabando,
186

compra

transfronteira,

falsa

declarao

de

domiclio

ou

deslocamento das fontes dos lucros de seus negcios. Esse tipo de concorrncia potencialmente destrutivo em vez de saudvel576. Apesar de a proposio de McLure avanar na distino conceitual entre a concorrncia tributria predatria e a concorrncia saudvel, Stiglitz considera que, na prtica, seria muito difcil diferenciar ambas. Ao mostrar a dificuldade de se coibir a concorrncia predatria, Stiglitz pondera: (...) Isso muito difcil na prtica porque, mesmo que se restrinja a concorrncia em termos de isenes ou crditos fiscais, h toda uma gama de servios que a comunidade pode fornecer e que basicamente reduzem os custos. Alguns desses servios deveriam ser obrigatrios para qualquer prefeitura. difcil distinguir entre aquilo que a comunidade deveria fornecer e aquilo que oferecido como isca ou mesmo doado. Trata-se de uma distino muito tnue577. De forma congruente com a teoria econmica neo-institucionalista, nessa alternativa competio tributria intergovernamental sem controle, trata-se de criar instituies capazes de zelar por um ambiente competitivo saudvel. A idia seria alcanar a harmonizao tributria578, uma convergncia dos diferentes sistemas tributrios ou do nvel de tributao desses sistemas subnacionais. O objetivo central da harmonizao tributria seria o da (...) obteno de um acordo entre os diversos governos para estabelecer uma estrutura tributria comum, de modo a impedir a proliferao da prtica competitiva nociva entre os mesmos e, portanto, evitar a corroso de suas receitas tributrias579. Para Litvack, Ahmad e Bird, a harmonizao tributria, assim como a preservao de certa autonomia para tributar por parte dos governos subnacionais, central: Uma importante considerao de poltica nacional nos pases onde os governos subnacionais tm poderes independentes de tributao a de garantir um grau adequado de harmonizao e coordenao tributria

576 577 578 579

McLure Jr (2000, p. 35). Stiglitz (1997c, p. 8). Lemgruber (1999, p. 6). Lemgruber (1999, p. 49).

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interna, de modo a preservar o mercado comum interno580. Com respeito disjuntiva responsabilidade fiscal versus eficincia dos governos subnacionais, os autores propem um meio termo moda neo-institucionalista de autonomia para fixar alquotas com restries federais: Para fins de eficincia, poder ser desejvel avaliar centralmente a base de um tributo e at fazer com que seja arrecadado pelo governo central. Mas para fins de accountability, crtico que as autoridades locais sejam responsveis (talvez de modo limitado) pela definio da alquota581. Por certo, o conceito de harmonizao tributria encerra uma vasta gama de contedos. Alguns a definem como o estabelecimento de uma alquota nica por parte dos distintos Estados (...); outros a vem apenas como uma convergncia das alquotas rumo a um patamar especfico, permitindo que as alquotas variem dentro de uma determinada banda. H, ainda, a possibilidade da fixao de uma alquota mnima, o que pode ou no ser entendido como um tipo de harmonizao tributria582. Em sentido mais amplo, a harmonizao tributria envolve tambm as (...) bases de clculo, benefcios tributrios e hipteses de incidncia de imposto, dentre outros. Afinal, de nada adiantaria a simples convergncia das alquotas nominais, enquanto a tributao efetiva permanece discrepante 583. Por fim, para vrios autores, existiria uma correspondncia entre as propostas de harmonizao tributria dentro dos Estados nacionais e entre eles, como, por exemplo, no caso particular dos blocos econmicos. A partir de 1996, a OCDE vem promovendo estudos e recomendaes destinadas a desenvolver medidas para conter os efeitos distorcidos da competio tributria nociva sobre as decises de investimento e financiamento e suas conseqncias para as bases tributrias nacionais (...)584. Dentre essas prticas distorcivas, destacam-se no

580 581 582 583 584

Litvack, Ahmad e Bird (1998, p. 11). Litvack, Ahmad e Bird (1998, p. 12). Lemgruber (1999, p. 49). Lemgruber (1999, p. 49). Lemgruber (1999, p. 46).

188

estudo dos chamados parasos fiscais os regimes tributrios preferenciais nocivos e os preos de transferncia. 4.3.3.3. Descentralizao x centralizao: a descentralizao centralizada da new institutional economics A teoria econmica neo-institucionalista arranca, como vimos, de uma tradio fortemente descentralizante, a qual permeia toda a public choice theory. Por outro lado, tanto a new institutional economics quanto a new political economics caracterizam-se por levantar srios questionamentos s supostas virtudes intrnsecas de boa parte das polticas neoliberais, dentre elas, a descentralizao. A economia neo-institucionalista argumenta que a estruturao e o funcionamento eficiente das economias de mercado dependem de um papel prativo dos governos. O mesmo valeria para as polticas e instituies pblicas. No caso especfico da descentralizao, o papel a ser desempenhado pelo governo central no desenho, implantao e seguimento desse processo seria crucial para o seu sucesso. Evidencia-se, assim, uma clara tenso terica no seio da economia neoinstitucionalista, expressa pela valorizao da descentralizao, de um lado, e pela imperiosa necessidade de coorden-la, de outro. A soluo para essa tenso consistiu, como discutido anteriormente, na teorizao de uma descentralizao qualificada, desenhada, induzida, monitorada, avaliada e harmonizada, sendo o governo central/federal o agente protagnico do ncleo das aes propostas. A traduo no plano terico dessa tenso conceitual levou a teoria econmica neo-institucionalista a adotar simultaneamente dois modelos de descentralizao mutuamente exclusivos, numa espcie de soluo de compromisso: de um lado, o modelo de Tiebout, smbolo por excelncia dos modelos concorrenciais de descentralizao; e, de outro, o modelo do principalagent de inspirao centralista e unitarista.

189

Existe ampla utilizao combinada desses dois modelos nas anlises dos processos de descentralizao e de questes atinentes ao federalismo585. O modelo de Tiebout, conforme discutido aqui, assenta-se na completa mobilidade dos contribuintes-eleitores-consumidores entre jurisdies, os quais, com o seu deslocamento, revelariam suas preferncias por bens e polticas pblicas, assim como pelos governantes locais. Os governantes locais, por sua vez, deveriam aos contribuintes-eleitoresconsumidores cabal conta dos seus atos e dependeriam desses cidados locais para alcanar e manter-se no poder. No modelo do principal-agent, ao contrrio, a prestao de contas, ou relao de lealdade, seria sempre com o mandante, seja ele o nvel de governo superior (governo central ou federal) ou o funcionrio de maior hierarquia em cada esfera de governo (Estado, provncia, municpio). A chamada teoria do principal-agent tem suas origens na discusso do comeo do sculo XX em torno das transformaes na estruturao da grande empresa capitalista e da separao entre propriedade e gesto das mesmas586. Essas anlises tiveram participao importante no debate dos anos 30, o qual envolveu a discusso da viabilidade, a longo prazo, do capitalismo e do socialismo, bem como a exeqibilidade de um socialismo de mercado. Segundo Stiglitz: (...) Se havia uma separao entre propriedade e controle, fazia diferena que as aes estivessem em mos de milhes de indivduos diretamente ou de todo o povo atravs do Estado? Os defensores do socialismo de Estado sugeriam que no587. A teoria do principal-agent postula, basicamente, (...) que com informaes caras os acionistas podem exercer controle apenas limitado sobre os gestores588. Mais recentemente, essa teoria teria sido transposta para a anlise da economia
585

Ver, dentre outros, Aghn, Albuquerque e Corts (2001); Spanh (1998); Wiesner (1987); Giambiagi e Alm (1999); e Hausmann (2000). Na tradio da mainstream theory, essa questo foi tratada inicialmente, segundo Stiglitz (1997b), por Knight (1921), Berle (1926) e Berle e Means (1932, p. 20). Stiglitz (1997b, p. 20).

586

587

190

do setor pblico para dar conta tanto da relao entre cidados-governantes quanto, no caso da descentralizao e do federalismo, do relacionamento entre governo central/federal e os governos subnacionais. Segundo Wiesner: Uma parte importante do gasto descentralizado acontece atravs da aplicao do modelo principal-agente, no qual o governo central o principal, e governo local o agente. As transferncias atuam como vnculo entre as partes e financiam as tarefas que o principal quer que o agente cumpra. A teoria que ambas partes saem ganhando com o processo, j que tm vantagens que o outro no possui589 (grifos meus). De uma perspectiva mais geral, os chamados problemas de agncia consistem em determinar as formas pelas quais possvel criar uma enforzability, isto , criar a induo atravs de incentivos seletivos (negativos ou positivos) capaz de assegurar o cumprimento pelo mandatrio (agente) das

determinaes do mandante (principal). No mbito do setor pblico, o modelo do principal-agent remeteria ao problema da delegao de responsabilidades e das formas de garantir que o representante atue em conformidade com os interesses do representado. A ambigidade resultante da utilizao simultnea dos modelos de descentralizao de Tiebout ou escola pblica local e o modelo do principalagent ainda maior quando consideramos a generalizao feita pela teoria neoinstitucionalista deste ltimo modelo para virtualmente todas as relaes entre agentes econmicos e polticos. Vale a pena relembrar Przeworski: A economia uma rede de relaes diferenciadas e multifacetadas entre classes de agents e principals: gerentes e empregados, proprietrios e administradores, investidores e empresrios, mas tambm cidados e polticos, polticos e burocratas590. Segundo Stepen Ross, referncia bsica desse tipo de literatura: A relao de agncia um dos modos mais antigos e comuns de interao social. Diremos que uma relao de agncia instituda entre duas ou mais partes quando uma parte,

588 589 590

Stiglitz (1997b, p. 20). Wiesner (1996, p. 26). Przeworski e Wallerstein (1998, p. 45).

191

designada agente, age por outra denominada principal, ou em nome dela ou como representante dela, em determinado campo de problemas decisrios. Os exemplos de agenciao so universais. Essencialmente todas as relaes contratuais, como entre empregador e empregado ou entre Estado e governado, por exemplo, contm elementos importantes de agenciao591. Alm do mais, essas posies principal-agent no seriam mutuamente exclusivas e variariam ao longo do tempo: (...) os governos locais e s vezes os principals agem por conta prpria592. Resulta, assim, difcil imaginar que essa justaposio de modelos no articulados sistemicamente possa resultar numa concepo integrada a respeito da descentralizao e, mais dificilmente ainda, do federalismo. Voltaremos a esse ponto no prximo captulo.

591 592

Ross (1973, p. 134). The World Bank (2000, p. 115).

192

CAPTULO 5 BALANO CRTICO DAS TEORIAS HEGEMNICAS SOBRE O FEDERALISMO NA SEGUNDA METADE DO SCULO XX O objetivo deste captulo avaliar as teorias da mainstream sobre o federalismo, no mbito da economia do setor pblico. Embora no seja o foco de nosso objeto de estudo, procuraremos, tambm, evidenciar sumariamente algumas caractersticas necessrias de uma teoria do federalismo a partir da perspectiva da economia poltica. Dado que a Federao uma forma peculiar de estruturao do Estado nacional, o fio condutor de nossa anlise nos captulos anteriores foi o de cotejar as transformaes das concepes de Estado e mercado das teorias da mainstream com o contexto histrico e terico que as tornam inteligveis. Desse modo, possvel compreender as transformaes pelas quais passou o conceito de federalismo o qual usualmente reduzido a uma sorte de federalismo fiscal ou descentralizao , evitando a autopercepo da teoria hegemnica que concebe as suas mutaes conceituais como fruto exclusivo de uma evoluo terico-abstrata. Uma sntese esquemtica desse percurso se encontra anexa a este captulo. Para atingirmos os objetivos traados anteriormente, resgataremos, de incio, a distino entre as duas formas bsicas que essas teorias definem o federalismo e estabelecem a relao entre o Estado e o mercado. A crtica a seus elementos centrais ser, a seguir, detalhada em seus principais componentes. 5.1. Federalismo, Estado e mercado: uma primeira abordagem 5.1.1. Caractersticas centrais Em geral, na tradio da welfare economics e do federalismo fiscal, denomina-se federal um Estado composto de vrios nveis de governo, o que constitui mais bem uma descrio do que uma caracterizao terica que faa do adjetivo federal algo singular ou especfico (basta lembrar que Estados unitrios descentralizados tambm possuem vrios nveis de governo).

193

Nessa teoria, assim como o Estado tomado como um dado exgeno, o Estado federal e as razes histrico-concretas ou terico-abstratas de sua adoo no so objeto de anlise. Opera-se, assim, uma separao conceitual entre os determinantes da adoo de uma estrutura federativa e os determinantes do seu funcionamento. Como determinante central (e exclusivo nessa teoria) do funcionamento de um Estado federal, teramos a procura por um Estado federal eficiente, isto , dado que a estrutura estatal em pauta federativa, indaga-se como deveriam organizar-se os diferentes nveis de governo (basicamente quanto sua diviso de competncias), de modo a cumprir as funes de qualquer Estado: a alocativa, a distributiva e a de estabilizao, da forma mais eficiente. 5.1.2. Avaliao crtica da primeira abordagem No nos parece consistir um procedimento teoricamente correto a separao estrita entre os determinantes da adoo de um Estado federal, de um lado, e os determinantes da lgica do seu funcionamento, de outro593. A separao dessas duas dinmicas somente possvel mediante o expediente de se considerar apenas uma racionalidade operacional referida a um fim definido exogenamente aos motivos da adoo ou constituio de um Estado federativo, ou seja, dissociada da sua racionalidade substantiva. A welfare economics e o federalismo fiscal no discutem a alternativa do Estado federal ao Estado unitrio, nem mesmo nos termos de um critrio abstrato de eficincia econmica, isto , no enfrentam a questo de fundo do porqu da existncia de federaes sob condies to distintas e com estruturas de funcionamento to particulares 594. De fato, o federalismo no constitui uma forma poltica geograficamente localizada existem federaes na Europa, Amrica, sia e frica; no peculiar do mundo desenvolvido; no se limitou estritamente ao mundo capitalista
593

No limite, caso constatssemos uma total dissociao entre as duas dinmicas, seria adequado indagarmos se no teria ocorrido uma transformao estrutural no Estado federal, a qual ensejaria uma dinmica absolutamente distinta. Riker (1987) (Cap. 1), por exemplo, embora admita como possvel o tratamento em separado das motivaes da estruturao dos Estados federais, no abdica, antes pelo contrrio, da formulao de uma

594

194

(existiram federaes na URSS, Checoslovquia, Iugoslvia); e tampouco parece existir conexo estreita com o regime poltico, uma vez que o federalismo coexiste com democracias, assim como com sistemas mais ou menos autoritrios. Diante de uma lista to variada de contextos nos quais o federalismo emerge, (...) poderse-ia at mesmo aceitar como razovel uma tentao inicial de consider-lo como um capricho histrico sem maior importncia. Essa possibilidade, contudo, no pode ser satisfatria para aqueles que atribuem s formas constitucionais alguma capacidade de moldar o processo social e poltico, e nem mesmo para aqueles que pensam o contrrio que as vem como mero reflexo (epifenmeno) pois estes so convocados a explicar porque realidades socieconmicas to distintas como a Sua e a URSS produziram um reflexo semelhante: a forma federativa
595

. O seccionamento dos determinantes da constituio de um Estado federal e

da sua dinmica de funcionamento se encontra intimamente relacionado concepo de economia adotada pela welfare economics e pelo federalismo fiscal. Nessa viso neoclssica, a constituio dos mercados e a do Estado aparecem desconectadas historicamente, e a referncia terica dada por um mercado e um Estado como tipos ideais. Como vimos anteriormente, o Estado na welfare economics definido como um complemento s falhas de um mercado do tipo ideal. Esse mesmo movimento abstrato se aplica no caso do Estado federal, concebido basicamente como um aparato, o qual, existente por definio, deveria atuar de forma a assegurar a mxima eficincia dos seus diferentes nveis de governo com relao s distintas funes de qualquer Estado.

teoria sobre as suas origens, a qual parametriza todas as suas consideraes sobre a evoluo histrica e a dinmica do federalismo.
595

Cebrap (1985).

195

Como sabemos, essa viso considera apenas uma dimenso do que para os autores da economia poltica constituiria um escopo mais amplo desse campo de estudos. De fato, de acordo com Polanyi, a palavra economia possui dois significados bastante distintos. Do ponto de vista substantivo, traduz a dependncia dos homens natureza e aos outros homens no processo de criao dos meios para sua satisfao material. Do ponto de vista formal, a economia entendida como uma relao entre meios e fins, como uma situao de escolha entre diferentes usos imposta pela escassez de meios (economizing). Polanyi est convencido de que apenas o primeiro sentido, isto , o substantivo, tal como o desenvolvido pelos economistas clssicos, capaz de gerar conceitos adequados para a investigao das economias do passado e do presente 596. Para Marx, o distintivo do capitalismo enquanto modo de produo era a transformao da coao poltica sobre o trabalho em coao econmica atravs da expropriao e centralizao dos meios de produo e subsistncia nas mos da burguesia. As relaes sociais de produo cristalizavam, desse modo, as relaes de poder garantidas e sustentadas na superestrutura pelo Estado. A separao entre economia e poltica ocorria na medida em que a economia continha e escondia a relao de poder fundamental construda nas empresas em torno da produo e distribuio do excedente social. A transformao das relaes sociais em relaes mercantis e, em particular, a forma mercadoria que assumia a fora de trabalho iludiam a natureza fundamental das relaes de poder 597. Na welfare economics, a desconexo entre o poder econmico e o poder poltico abstrai parte significativa do contedo social do mercado, do Estado e das suas relaes recprocas, permitindo-lhe tratar do Estado federal apenas com referncia a uma eficincia operacional abstrata.

596 597

Medeiros (2000, p. 19). Medeiros (2000, p. 9).

196

As incongruncias resultantes dessa opo metodolgica so inmeras. Segundo Wiseman, por exemplo, as polticas apoiadas apenas no critrio da eficincia podem no apenas estar em conflito com o critrio de eqidade, mas com os prprios objetivos do federalismo!: (...) Tomando um exemplo extremo, normalmente no seria realista esperar que uma regio concordasse prontamente com seu prprio despovoamento, simplesmente porque se acreditasse em outro lugar que a eficincia econmica requeira o deslocamento da mo-de-obra para outras partes da Federao. A importncia desse conflito de objetivos em particular realada pelo reconhecimento de que os agrupamentos populacionais normalmente no so ditados por motivos econmicos puros. O fenmeno de clustering [aglomerao] discutido por Tiebout e Buchanan freqentemente influenciado por motivos tnicos, religiosos etc., alm de motivos mais diretamente econmicos; conseqentemente, as regies exibem diferenas nessas questes, alm de diferenas em suas caractersticas econmicas. Portanto, quando se propem polticas com base na eficincia econmica, essas naturalmente parecem sugerir discriminao, no s entre regies mas tambm entre grupos sociais598. De acordo com Wiseman, os objetivos identificados em termos de eficincia deveriam sempre estar referidos ao objetivo geral de preservao do Estado federal 599 Ao desconsiderar as contradies de interesses constitutivas do Estado federativo, a mainstream theory desnecessrio dizer introduz pelas portas do fundo uma determinada posio de interesses: a dos setores sociais dominantes... Finalmente, Wiseman sintetiza bem a posio da welfare economics e do federalismo fiscal com relao ao Estado, evidenciando o federalismo como um tema incmodo para a mainstream: (...) Mais uma vez, no pode haver uma resposta simples ou consensual. As polticas pblicas devem ser concebidas como

598 599

Wiseman (1987, p. 403). Wiseman (1987, p. 403).

197

pay-off [troca]: at que ponto a eficincia (mobilidade de recursos etc.) deve e precisa ser sacrificada para preservar o tecido poltico do federalismo? 600. 5.2. Federalismo, Estado e Mercado: uma segunda abordagem 5.2.1. Caractersticas centrais Na tradio que arranca da public choice theory, comum tambm teoria neo-institucionalista e new political economics, o Estado federal definido, ainda, como aquele composto de vrios nveis ou esferas de governo. Entretanto, ao contrrio da welfare economics, a derivao do Estado federativo no considerada mais um dado exgeno do qual se parte. Postula-se, como vimos anteriormente, a generalizao das regras de conduta dos agentes econmicos racionais e maximizadores de utilidade esfera da poltica. Atravs dessa operao, concebe-se a poltica como troca e o Estado como um mercado, dentre muitos outros. Assim como o Estado passa a ser explicado endogenamente a partir dos postulados da racionalidade maximizadora da economia neoclssica, o Estado federal ou descentralizado como denominado com freqncia entendido como conseqncia de uma opo de uma escolha racional dos consumidorescontribuintes, de uma public choice. Segundo essa teoria, agentes racionais optariam por uma estrutura de governo mais descentralizada, a qual indistintamente igualada a uma estrutura estatal federal, sendo as diferenas apenas uma questo de grau (federalismo como um grau de descentralizao). 5.2.2. Avaliao crtica da segunda abordagem As transformaes empreendidas pela mainstream theory atravs da public choice e da new institutional economics no apenas no conseguem superar os problemas da welfare economics em caracterizar a forma federativa de Estado nacional, como tambm acrescentam uma srie de outros problemas.

600

Wiseman (1987, p. 401). Um instigante debate sobre a eficincia como critrio supremo a ser perseguido pelo federalismo se encontra no trabalho de Leclair (2002).

198

A primeira ressalva a essas vises se refere s tentativas da teoria da escolha pblica e da teoria neo-institucionalista de conceberem o Estado como um prolongamento do mercado. Na vertente da public choice, essa extenso das regras de comportamento privado ao setor pblico aparece como uma analogia divergente, ou seja, embora semelhantes, Estado e mercado produziriam, na realidade, resultados divergentes (ineficincia pblica e eficincia privada). No caso da new institutional economics, procura-se definir o Estado como capaz de gerar enforzability e de regular os mercados privados. Entretanto, ambas vertentes, ao estabelecerem a analogia entre mercado e Estado, pressupem um denominador comum, ao qual essas instituies poderiam ser reduzidas e igualadas: as trocas. De fato, se partirmos da definio neoclssica da economia (uma relao entre meios escassos e fins ilimitados)601, toda a atividade econmica vista como uma troca 602/603. Ao mesmo tempo, so diversas as teorias que generalizam a troca para diferentes campos da atividade humana. Homans (1958)604, por exemplo, concebe a noo de troca como a forma elementar de todo comportamento social, derivando-a a partir da psicologia behaviorista 605. Mesmo sem entrarmos no mrito questionvel desse tipo de abordagem terica, parece-nos absolutamente indevida a transposio da noo genrica de troca para a de troca de mercado ou troca mercantil capitalista. De fato, nem toda troca pode ser igualada troca mercantil capitalista e, menos ainda, sujeita s severas restries de racionalidade maximizadora de utilidade da teoria econmica neoclssica.

601 602 603 604 605

Cf. Lionel Robbins (apud Lessa, 1998); e Napoleoni (1990, Cap. 2). Cf. Medeiros (2000, p. 19). Cf. Salinas (1993, p. 17; c1962). Homans (1958, p. 597-606). Coelho (1999, p. 44).

199

Mesmo supondo que houvesse uma transitividade entre a lgica das trocas em geral e a lgica de mercado, e que esta pudesse ser generalizada para o funcionamento do Estado, bom lembrar que, atravs dessa demarche, a teoria da mainstream acaba enveredando por inmeros becos sem sada, os quais, como vimos, contrapem racionalidade individual, democracia e eficincia606. Ou seja, a extenso das regras de racionalidade maximizadora lgica de operao do Estado resulta na virtual impossibilidade de uma ao coletiva cooperativa e eficiente! A teoria hegemnica acaba, assim, por reintroduzir um Estado exogenamente definido como capaz de instituir mercados livres e regulao (como o fazem a new institutional economics e a new political economics). Outra crtica abordagem da escolha pblica e neo-institucionalista, quanto concepo de Estado federal e relao Estado-Mercado, refere-se desconsiderao da relao existente entre o poder poltico e o poder econmico. De fato, apesar de essas teorias introduzirem formalmente a poltica e os interesses sob a forma de preferncias nos seus modelos de funcionamento do Estado, tais preferncias continuam a ser consideradas em termos individuais e desconectadas, de forma estrutural, do poder econmico em sentido amplo e da propriedade, ou no, dos meios de produo no mbito do modo de produo capitalista. O Estado, assim, volta a ser concebido, no fundo, de forma exgena, como uma varivel de ajuste do funcionamento do mercado-tipo ideal. Entretanto, nas teorias neo-institucionalistas e, principalmente, na nova economia poltica, uma srie de premissas restritivas abandonada ou relaxada, ensejando vrias combinaes Estado-Mercado, de forma a maximizar a eficincia sob diferentes restries. Nessa trajetria terica, at mesmo a precria conceituao exgena de Estado federal da welfare economics se esvanece, diluindo-se num gradiente de situaes de descentralizao.

606

Ver, por exemplo, Nogueira e Siqueira (1988, p. 22-28), e Inman (1997).

200

5.3. Uma avaliao crtica comum s diferentes vertentes explicativas da mainstream para o federalismo 5.3.1. O individualismo metodolgico como base terica para a anlise do federalismo O individualismo metodolgico, comum a toda teoria econmica

neoclssica, constitui o alicerce das abordagens da welfare economics, da public choice e da new institutional economics sobre a teoria econmica do setor pblico e o federalismo. Sem discutirmos aqui o individualismo metodolgico em geral,

procuraremos questionar a sua aplicabilidade ao objeto especfico do federalismo e do Estado federal. Abordar teoricamente o tema do federalismo supe tratar necessariamente de realidades heterogneas em diferentes dimenses:

econmica, social, poltica, tnica, religiosa etc. Supe enfrentar o desafio de elucidar as razes da constituio e a forma de funcionamento de Estados compostos, resultantes de complexas pactuaes e disputas em torno da diviso territorial do poder estatal e que tem como objetivo bsico a busca da composio de uma unidade poltico-territorial e a simultnea preservao das diversidades de diferentes tipos. O individualismo metodolgico restringe seno impede a mainstream theory de captar as dimenses centrais da problemtica do federalismo, uma vez que este constitui, por excelncia, um fenmeno atinente dinmica de sujeitos coletivos e no ao mero somatrio de preferncias de indivduos isolados. Mesmo quando evitamos a formulao extremada da Federao como uma criatura dos Estados, como postula, dentre outros, Kelsen607, e mesmo assumindo a posio oposta, vale dizer, que a Federao resultado

607

Kelsen (1992, p. 309-313).

201

da pactuao de indivduos, do povo, inescapvel que a pactuao federativa mediada por identidades coletivas, as quais se expressam atravs da territorialidade. Ao mesmo tempo, a assuno pelas teorias hegemnicas de uma racionalidade unidimensional e de uma motivao individual univocamente orientada (a racionalidade maximizadora) colide frontalmente com a

multiplicidade de motivaes e interesses cuja conciliao constitui, precisamente, a razo de ser do federalismo. Nessa linha de raciocnio, Thret argumenta: A abordagem econmica normativa particularmente inadaptada para tratar do federalismo, na medida em que este um princpio de alocao (distribuio) de poder poltico que precisamente nega os pressupostos monistas e individualistas da teoria padro. O federalismo destina-se a atender, de forma unitria, a diversidade das identidades individuais e coletivas e a pluralidade das racionalidades, mas sem desconsiderar suas diferenciaes 608. O individualismo metodolgico arranca da considerao dos indivduos (...) como ponto de partida e como os nicos verdadeiros agentes (ou verdadeiros sujeitos) no processo sociopoltico (...). Este suposto explcito e crucial na literatura da public choice 609. Ao introduzir os objetivos do seu livro O clculo do consenso, Buchanan e Tullock afirmam: Esta anlise talvez possa ser descrita atravs do termo individualismo metodolgico. Concebemos aos indivduos como nicos

responsveis finais pela determinao da ao do grupo, assim como da ao privada. Os economistas tm investigado, com certo detalhe, o processo da tomada de decises individual. Durante a investigao, foi denominado, de alguma forma errnea, o setor de mercado. Modernos cientistas sociais, com diferentes pontos de vista, tm seguido a tendncia de no dar muita ateno para a tomada

608 609

Thret (1995, p. 39). Reis (2000a, p. 110).

202

de decises individual que deve estar presente na constituio da ao do grupo no setor pblico 610. Ainda segundo Buchanan e Tullock: De acordo com nosso postulado, a ao coletiva deve estar composta por aes individuais. (...) Posto que nosso modelo incorpora o comportamento do indivduo como sua caracterstica central, nossa teoria talvez possa ser esclarecida, de melhor maneira, como metodologicamente individualista 611. A new institutional economics, apesar de colocar as instituies no centro de sua elaborao terica, tambm adota o individualismo metodolgico sem grandes ressalvas. De fato, para a teoria neo-institucionalista, as instituies constituem uma projeo das preferncias dos indivduos (gostos congelados, diria Riker) e sua existncia se deveria, como vimos, necessidade de reduzir os custos de transao. Essa concepo do indivduo como representante do todo social parece ter suas origens mais recentes no iluminismo: A idia de que o universal a ausncia de contedo foi introduzida pela lgica formal. Ela alcanou o seu auge no iluminismo onde a idia de universalidade se opunha a todas as outras particularidades, exceto o indivduo que passava a ser o representante particular. Todas as outras formas de realidade social nascem do relacionamento entre os indivduos. Os conjuntos seriam formas que resultam da ao e interao dos indivduos. Esse enfoque vai se desenvolver na sociologia do sculo XIX. Todo pensamento poltico liberal parte dessa mesma noo (...) 612. Para o propsito de analisar o individualismo metodolgico como base de uma teoria do federalismo, talvez a crtica central seja a efetuada por Norbert Elias idia da (...) existncia de um mercado pr-institucionalizado e de uma racionalidade pr-socializada 613. Segundo Medeiros, Elias explica a origem dessas proposies na crena de que (...) os indivduos so a verdadeira realidade, aquilo que efetivamente
610 611 612 613

Buchanan e Tullock (1993, p. 22-23; c1962). Buchanan e Tullock (1993, p. 29; c1962). Santos (1996, p. 72). Apud Medeiros (2000, p. 3).

203

existe, enquanto as sociedades so algo que vem depois, algo menos real e, quem sabe, at mesmo mera inveno do pensamento, uma abstrao. No

entanto, a idia tradicional de uma razo ou racionalidade de que todas as pessoas so dotadas por natureza como uma peculiaridade inata da espcie humana e que ilumina todo o ambiente como um farol conforma-se muito pouco aos fatos observveis (... ). Trata-se-ia, na verdade, de uma exigncia moral mascarada sob a forma de uma realidade. A rigor, a base filosfica de que parte North a concepo jusnaturalista do Estado em que a propriedade e as trocas precedem logicamente e podem ser formuladas autonomamente do Estado e das instituies 614. Uma argumentao semelhante feita por Reis sobre a teoria da public choice, a qual procuraria no mais das vezes (...) substituir a sociologia pelo modelo da escolha racional (...) com a preocupao de propiciar os fundamentos micro dos fenmenos macro, a qual envolve, ao menos implicitamente, a suposio de que seria necessrio inventar por inteiro a sociedade partindo de meros indivduos calculadores, deduzir aquela a partir destes. Sua viso de sociedade tipicamente a dissolve num Estado de natureza no qual no h instituies, histria, vnculos intergeracionais, grupos de qualquer tipo, lealdade ou solidariedade 615 (grifos meus). Reis ressalta, entretanto, um mrito do individualismo metodolgico, que consiste na recusa do mesmo em (...) resolver por hiptese, em qualquer nvel (vale dizer, no nvel de grupos parciais de qualquer tipo, bem como na sociedade como um global), aquilo que precisamente o problema decisivo de quais vm a ser os sujeitos coletivos do processo sociopoltico 616. Nesse sentido, para Reis, a obra de Olson The logic of colective aciton tem sua importncia (...) exatamente na fora com que adverte para o carter problemtico que ocorreria, de resto, no somente no caso da passagem do

614 615 616

Medeiros (2000, p. 3). Reis (2000b, p. 71). Reis (2000b, p. 111).

204

estritamente individual para o coletivo, mas, em geral, em qualquer caso de passagem do particular para o comum ou compartilhado (...) 617. Apesar dessa ressalva, Reis taxativo na crtica ao individualismo metodolgico abraado pela public choice: (...) o elemento saudvel de cautela contra a simples postulao da existncia de certas entidades como

correspondendo a sujeitos coletivos reais se transforma com freqncia praticamente em vedar a possibilidade de se atribuir a grupos ou coletividades a capacidade de ao intencional, ou seja, de se constiturem em sujeitos 618 (grifos meus). De fato, as proposies de Olson sobre o carter problemtico da ao coletiva desembocariam na (...) negao quase total da relevncia analtica dos aspectos de qualquer natureza que possam ser vistos como produtores de solidariedade e, conseqentemente, de ao em comum que no seja o resultado direto da simples coero ou da remunerao ao interesse individual como tal (os incentivos separados ou seletivos)
619

. Ora, acontece que a problemtica do

federalismo diz respeito, precisamente, estruturao de pactos polticos territorializados capazes de equacionar interesses coletivos no homogneos e, no raro, irreconciliveis em um arcabouo poltico unitrio. Reis prope, alternativamente a Olson, um enfoque que supe (...) no apenas a possibilidade de diagnosticar a existncia de bases potenciais de solidariedade (...), mas tambm a de apreender de alguma forma o grau em que esta base se traduz na existncia de uma coletividade ou grupo social efetivo, com objetivos compartilhados e de aptido a mobilizar-se em funo deles, eventualmente em correspondncia com o compartilhamento de atitudes, vises de mundo comuns e elos afetivos reais, ou seja, a constituio de sujeitos coletivos, que o que Olson se recusa a enxergar ou salientar620.

617 618 619 620

Reis (2000b, p. 111). Reis (2000b, p. 111). Reis (2000b, p. 111). Reis (2000b, p. 113).

205

Finalmente, alm dessas consideraes, importante destacar tambm a inadequao do individualismo metodolgico e sua racionalidade unidimensional para o estudo de um fenmeno (o federalismo) que, por definio, relativo a uma pletora de racionalidades. So inmeras as crticas a esse reducionismo estril para a compreenso dos fenmenos sociais, polticos e econmicos
621

. Medeiros, apoiado nos

trabalhos histricos e sociolgicos de Norbert Elias, ao criticar a teoria de desenvolvimento econmico de Douglas North, ope-se noo da

unidimensionalidade racional da motivao da ao do homem em sociedade. Diz ele: (...) A formao dos hbitos com a difuso de comportamentos entre os indivduos assim um processo simultaneamente econmico, decorrente da diviso social do trabalho, e poltico e cultural, decorrente da internalizao de comportamentos socialmente condicionados. A natureza social da ao

econmica individual, a natureza entrelaada desta, gera estruturas que, ainda que possuam direo, no obedecem aos planos iniciais de pessoas isoladas. Essa estrutura, no entanto, est longe de ser catica, mas d origem a leis de um tipo especial 622. Segundo Medeiros, citando Norbert Elias: (...) Pelo simples fato de estarem os seres humanos menos presos do que os outros animais a vias organicamente prescritas, ao configurarem suas relaes entre si e com o resto do mundo, o entrelaamento de suas atividades d origem a leis e estruturas de um tipo especial. Justamente por essa razo, acionam-se na rede mecanismos automticos de mudana, transformaes histricas, que no tm origem no aparelho reflexo humano hereditrio, nem tampouco vistos como um todo, tal como efetivamente ocorrem so desejados ou planejados por pessoas isoladas, embora sejam tudo menos caticos. Justamente por isso, o irrevogvel entrelaamento dos atos, necessidades, idias e impulsos de muitas pessoas d origem a estruturas e transformaes estruturais numa ordem e direo

621

Para uma crtica contundente ao individualismo metodolgico e da rational choice, ver Avritzer (1996). Consulte tambm Meda (1994, Cap. VIII Critique de Lconomie). Medeiros (2000, p. 31).

622

206

especficas que no so simplesmente animais, naturais ou espirituais, nem tampouco racionais ou irracionais, mas sociais (grifos meus). Mesmo se considerarmos um expoente de um campo terico alinhado com a public choice theory, como Elster, a aceitao de uma racionalidade instruda por motivaes unidimensionais no pacfica. Elster, comentando seu programa de trabalho sobre aquilo que denomina o problema de Hayek, ou seja, o de como possvel uma ordem espontnea, afirma: (...) Pude reparar em uma grande variedade de motivaes individuais. A maior parte dos autores trata de trabalhar com o auto-interesse racional concebido como a nica motivao, enquanto que eu invoco uma ampla gama de motivos. (...) Cheguei a concluso (mesmo com certos ajustes) de que no h maneira de desenvolver o programa partindo dessa estreita base. Em ltima instncia, a parcimnia deve deixar o lugar para o realismo. Em fsica, a verdade pode ser muito simples. Em qumica, ela costuma ser confusa. Nas cincias sociais, (...) qumica que da fsica 623. 5.3.2. A abstrao do conceito de territrio nas teorias dominantes sobre federalismo No Estado federal, o territrio possui uma dimenso central. De fato, enquanto no Estado-nao unitrio o territrio encontra-se subssumido, as verdades se aproximam mais da

subordinado identidade nacional, (...) em um sistema federal, ao contrrio, o territrio sempre priorizado enquanto dimenso intrnseca da ordem e da deliberao poltica
624

. Os sistemas federais lidam simultaneamente com

demandas territoriais e no territoriais. O que quer dizer que eles se defrontam, de um lado, com demandas de eleitorados com interesses regionalmente diferentes e/ou com as dos governos de entidades infranacionais; e, de outro, com demandas oriundas de grupos de interesses funcionais, como os que representam os agricultores, o mundo dos negcios e o trabalho 625.

623 624 625

Elster (1997b, p. 285). Thret (1998, p. 113). Sbragia (1973, p. 27); apud Thret (1998, p. 114).

207

Segundo Harbemas, o federalismo portador de um iluminismo psnacional que no reclama a supresso das comunidades culturais, mas apenas a sua participao em uma cultura poltica comum, compatvel com o marco jurdico da Federao (...)626. Dessa perspectiva, a realidade das relaes de poder entre as unidades polticas das federaes (Estados federados e Estado federal) melhor expressa pela noo de ordens diferentes e coordenadas de governo, do que pela de nveis ou escales mltiplos hierarquicamente subordinados em termos de poder uns aos outros. O Estado federal um governo geral que no , necessariamente, um governo central que domina uma periferia de coletividades locais, mas mais um governo que, visto do seu interior, no tem inscrio territorial concreta, e representa apenas, tambm no seu exterior, o todo abstrato ligado pelo pacto federal da sociedade que o constitui 627. Para a teoria econmica neoclssica, entretanto, o territrio sempre foi considerado um corpo estranho. Tanto a welfare economics, quanto a public choice e a new institutional economics mantm o reducionismo do territrio em espao, desconectando-o de qualquer relao social e poltica ordenadora e transformando-o em sua abstrao sem dimenso histrica depositria de agentes econmicos e polticos, de mercados privados e mercados pblicos. Mesmo o tratamento da localizao da atividade econmica no espao, em um sentido mais estrito, encontra-se ausente da teoria neoclssica. Segundo Krugman: (...) A geografia econmica a localizao da atividade no espao um assunto de evidente importncia prtica e presumivelmente de

626 627

Harbemas (1992), apud Thret (1998, p. 114). Thret (1998, p. 114).

208

considervel interesse intelectual. No entanto, est quase totalmente ausente do corpus padro de teoria econmica.628 Ou ainda: (...) No h anlise espacial na economia da mainstream. (...) ( um pas das maravilhas sem dimenses espaciais) 629 (grifos meus). As razes apontadas por Krugman para essa ausncia de dimenso to relevante na mainstream theory so basicamente de duas ordens: primeira, a dificuldade de modelagem capaz de integrar ou compatibilizar a questo da localizao espacial da atividade econmica e a teoria ortodoxa; segunda, a impossibilidade, em se tratando de economia espacializada, de ignorar as economias de escala e os mercados oligopolistas. As origens da separao entre territrio e espao remontam, segundo Rosavallon, teoria de Adam Smith. Compreendendo a nao como mercado, Adam Smith realiza uma dissociao conceitual de primeira importncia entre a noo de territrio e a de espao. Com efeito, toda a tradio mercantilista anterior repousava sobre o postulado da coincidncia entre o espao econmico e territrio poltico. O territrio era, ao mesmo tempo, instrumento de poderio e medida de riqueza. Para Smith, o espao econmico construdo, e no geograficamente dado como o territrio. a partir dessa perspectiva que deve ser compreendido o seu conceito de extenso do mercado. A extenso do mercado no definida por suas fronteiras ou por seus limites, produzida desde o interior pelo sistema de comunicaes e de localizaes humanas. Assim, o mercado pde ser apreendido por ele como uma rede, e no mais unicamente como um lugar, e ele pde elaborar uma geografia econmica que no tem mais relao alguma com a geografia poltica. Para Smith, a extenso do mercado e no mais a dimenso do territrio torna-se a chave da riqueza, pois a diviso do trabalho como motor da prosperidade est ligada dimenso desse mercado meus).
630

(grifos

628 629 630

Krugman (1997a, p. VIII; c1995). Krugman (1997a, p. 35; c1995). Rosavallon (2002, p. 107; c1979).

209

Trata-se, nas palavras de Rosavallon, de uma desterritorializao da economia e territorializao dos direitos de propriedade 631 (grifos meus). O liberalismo como ideologia da sociedade de mercado se afirma assim ao combate para desterritorializar a economia e construir um espao fluido e homogneo, estruturado somente pela geografia dos preos. Trata-se, portanto, de inutilizar o territrio, de o despolitizar no sentido forte do termo. Mas, como faz-lo? A soluo liberal simples. Consiste em preconizar uma privatizao generalizada do territrio, de modo a dividi-lo num mosaico de propriedades individualizadas. Essa soluo, alis, est de acordo com a teoria de propriedade desenvolvida desde Locke: a afirmao dos direitos do indivduo indissocivel do seu direito propriedade. Dizer indivduo e dizer propriedade passa a ser, no fundo, a mesma coisa. Por isso, a abertura do espao econmico e o fechamento do territrio jurdico caminham lado a lado. A sociedade de mercado s pode ser realizada nesse duplo movimento 632 (grifos meus). Uma observao merece ser feita aqui de modo a precisar nossa crtica abstrao do territrio na teoria hegemnica do federalismo. Por territrio entendemos o espao geogrfico ordenado social, econmica e politicamente, e no apenas os limites ditados pela geografia, como em algumas passagens Rosavallon pde deixar entrever. De fato, o territrio produto da ao social humana decorrente da apropriao do espao geogrfico pelo homem em sociedade e assume estruturas profundamente diferenciadas conforme a organizao social, isto , conforme a relao social de produo. Poulantzas, por exemplo, de uma perspectiva marxista afirma que (...) as transformaes das matrizes espaciais concernem materialidade da diviso social do trabalho, da estrutura do Estado, das prticas e tcnicas capitalistas de poder econmico, poltico e ideolgico. So o substrato das

631 632

Rosavallon (2002, p. 135; c1979). Rosavallon (2002, p. 127; c1979).

210

representaes do espao-tempo, sejam do mito, da religio, da filosofia ou da experincia vivida633. (...) Por qualquer ngulo que se veja o problema, resulta perceptvel que, segundo os diversos modos de produo, existem matrizes diferenciais do espao, pressupostas precisamente pelas formas de apropriao e de consumo histrico-social do espao. (...) Das cidades e a urbanizao s fronteiras, aos limites e ao territrio, passando pelas comunicaes, os transportes, o aparelho e a estratgia militar, estamos deparados a outros tantos dispositivos de organizao do espao social (...) estes dispositivos no possuem natureza intrnseca. Suas transformaes histricas no so simples variaes dessa natureza. As descontinuidades so decisivas, as cidades, as fronteiras, o territrio no tm, sob nenhum aspecto, a mesma realidade e o mesmo sentido no que se refere aos modos de produo pr-capitalistas e sob o capitalismo (grifos meus). A geografia poltica tambm constitui uma fonte inestimvel da tentativa de dotar de contedo histrico concreto o conceito de territrio 635. Em suma, a estruturao federativa do Estado nacional com suas mltiplas jurisdies internas, assim como a dinmica do federalismo constituem um desafio incontornvel para a capacidade explicativa da mainstream theory. De fato, na medida em que o federalismo tem em seu mago constitutivo a pactuao poltica territorializada, compreende-se a dificuldade desse campo terico de incorpor-lo organicamente. Segundo Thret, ao reduzir o territorial em espacial, ou seja, o qualitativo em quantitativo, os modelos da mainstream homogeneizam tambm o Estado federal no modelo geral de Estado unitrio 636. Alm das aparncias, a abordagem econmica promove assim uma
634

concepo "centralista" onde unicamente o poder central dotado de um territrio propriamente poltico e onde as entidades regionais so somente consideradas
633 634 635 636

Poulantzas (1979, p. 116). Poulantzas (1979, p. 118). Ver, dentre outros, Santos e Silveira (2001). Thret (1995, p. 34).

211

geograficamente, simplesmente estruturadas por uma norma de distncia em relao aos diversos centros de prestao de servios pblicos que as constituem e cuja escala de produo otimizada determina seu alcance espacial. Desse modo, ao adotarmos essa concepo, deixamos de capturar o que faz a especificidade dos nveis regionais do poder num sistema federal as dimenses comunitrias, histricas e culturais especficas das unidades federadas. Fica, assim, eliminado da anlise o que constitui a base efetiva dos sistemas polticos federais e que os distingue dos Estados unitrios 637.

5.3.3. A diviso de competncias como uma normatividade abstrata Uma primeira forma de analisarmos a concepo da mainstream quanto diviso de competncias entre nveis de governo em uma Federao consiste em questionarmos os seus pressupostos tericos. O trao comum s teorias hegemnicas o de procurar estabelecer uma correspondncia entre a estrutura de competncias e a obteno da mxima eficincia nas funes alocativa, distributiva e de estabilizao. As diferenas entre a welfare economics, a public choice e a new institutional economics referem-se concluso de qual estrutura de competncias seria mais adequada a esses objetivos: mais centralizada (welfare economics), extremamente descentralizada (public choice) ou uma centralizaao normativa (new institutional economics). Dessa forma, as prescries normativas da mainstream esto referidas obteno de uma eficincia abstrata, uma vez que no levam em conta os determinantes histricos-concretos da constituio e da preservao dos diferentes Estados federais. Por outro lado, e de forma estritamente relacionada ao dado anterior, as teorias hegemnicas desconsideram o fato de que, sendo uma estrutura estatal necessariamente uma agenda poltica, toda diviso de competncias ou funes

637

Thret (1995, p. 34).

212

corresponde a uma tentativa de fixao e delimitao de parcelas de poder

638

Assim, no de se estranhar as divergncias intrnsecas que emergem na considerao da diviso de competncias para se alcanar alguma das funes atribudas ao Estado. Com relao funo distributiva, por exemplo, Wiseman observa: (...) Do ponto de vista da distribuio de renda corrente, poder-se-ia pensar que a eqidade teria a ver com a equalizao da renda per capita mdia das vrias regies, talvez limitada por algum conceito de necessidade relativa. Mas na ausncia de critrios aceitos de comum acordo, no h como determinar, a priori, qual o grau correto de equalizao. Seria realista esperar que regies em posies diferentes discordem a respeito disso
639

. (...) A questo crucial quem

ter a ltima palavra quanto a quais decises distributivas. Essa no uma questo qual possa haver uma resposta tcnica 640 (grifos meus). Certamente, o critrio de eficincia como uma adequao de meios a fins deve ser levado em considerao na definio da diviso de competncias. Contudo, necessrio estabelecer que, no caso de um Estado federal, o fim em questo (eqidade, estabilidade, alocao) deve estar sempre referido finalidade ou razo de ser de cada Federao especfica, ou seja, do seu pacto federativo. Segundo Wiseman: (...) A realizao do uso eficiente dos recursos deve ser restringida pela necessidade de se obter um acordo entre as unidades federais afetadas 641. Assim, tambm, medida que o pacto federativo que fundamenta cada Federao concreta vai se transformando, coloca-se a necessidade de rediscusso da diviso original de competncias. Tratar-se-ia, dessa forma, de conceber a diviso de competncias como um processo referido a interesses territorializados concretos que estruturam o Estado federal e no apenas (ou principalmente) como uma normatividade abstrata.

638 639 640 641

Cebrap (1985). Wiseman (1987, p. 402). Wiseman (1987, p. 402). Wiseman (1987, p. 403).

213

Nessa linha de argumentao crtica mainstream theory, os conflitos entre esferas de governo no podem ser tomados como uma anomalia, mas como parte constitutiva da dinmica federativa. Wiseman afirma que a garantia constitucional de competncias aos governos subnacionais (...) coloca o conflito do objetivo das polticas no centro do quadro; a celeuma constitucional mencionada h pouco no uma aberrao do federalismo, mas, sim, sua essncia. S isso acrescenta s polticas uma dimenso que menos significativa em outros ambientes polticos642. Essa posio se distancia claramente tanto da teoria neo-institucionalista, a qual concebe o governo central como capaz de instituir uma normatividade adequada ao funcionamento da Federao, quanto da public choice e da sua defesa de uma concorrncia interjurisdicional sem restries, a qual levaria, supostamente, a uma atuao eficiente dos entes federados. dicotomia harmonizao versus competio encarnada pelas teorias neo-institucionalista e da escolha pblica, tanto Bird quanto Wiseman opem a tese da coordenao, a qual se assenta na premissa de que a diversidade constitui um princpio fundamental da estruturao poltica federal 643. Outra forma de analisarmos a questo da diviso de competncias se refere maior ou menor aderncia (ou verossimilhana) daquilo postulado pelas teorias hegemnicas e a realidade concreta dos Estados federais. Segundo Thret, de modo geral, a forma de distribuio contradita claramente as prescries formuladas pela maior parte dos autores que tratam de imposio no regime federal 644. Ter-Minassian em um abrangente balano sobre a teoria da mainstream, bem como sobre a situao concreta das principais federaes no mundo, corrobora a afirmao de Thret: H na literatura sobre finanas pblicas certo consenso sobre vrios critrios desejveis para orientar a atribuio de responsabilidades pela captao de receitas aos diferentes nveis de governo. No
642 643 644

Wiseman (1987, p. 401). Cf. Thret (1998, p. 123) e Bird (1990, p. 111). Thret (1995, p. 31).

214

entanto, nem sempre a experincia de cada pas compatvel com esses critrios, exibindo uma gama bastante ampla de variaes645. Algo semelhante ocorre no que se refere competncia quanto aos gastos, embora sua formulao terica no seja to consensual quanto referente s receitas646. Segundo o FMI, no documento intitulado Government finance statistics, durante os anos 80 a participao dos governos regionais no total das despesas do governo geral variava, nos pases com nvel intermedirio de governo, de menos de 8% (Mxico) a mais de 40% (Austrlia, Canad e ndia). A participao dos governos locais variava de aproximadamente 2% (Mxico) a cerca de 50% (Dinamarca). Essas diferenas refletem uma variedade de prticas com relao escolha das funes a serem cobertas por cada nvel de governo. A maioria dos pases atribui funes como defesa, poltica exterior, comrcio exterior e regulamentao da imigrao ao nvel central (federal). Na outra ponta do espectro, funes como policiamento local, preveno de incndios, saneamento bsico, transportes e certos servios pblicos so tipicamente atribudas ao nvel municipal ou de condado. Para as demais funes de gasto pblico, porm, as quais correspondem maior parte do gasto governamental fora os juros, no h padro uniforme de atribuies 647. Quanto diviso de competncias de receitas, a situao semelhante: A substancial variao entre pases dos mecanismos de atribuio de receitas reflete-se na ampla disparidade das receitas prprias como proporo das receitas totais dos governos regionais e locais 648. A enorme disparidade entre as estruturas de competncias concretas e aquelas postuladas pela mainstream evidencia, de forma eloqente, o tipo de

645 646 647 648

Ter-Minassian (1997, p. 8). Ter-Minassian (1997, p. 6-7). Ter-Minassian (1997, p. 6). Ter-Minassian (1997, p. 10-11); Forum of Federations (2002); Elazar e Shah (2000, p. 33-34); e Elazar (1994).

215

abstrao da qual essa teoria se utiliza. A questo pertinente no a mera constatao, ou no, de forma imediata, da aderncia da teoria realidade factual, mas a indagao de se o itinerrio terico clarifica, ou obscurece, a inteleco dessa realidade. O problema, ento, desloca-se para o alcance explicativo da teoria de federalismo fiscal em suas vrias verses, a qual concebe o federalismo nos estritos marcos da economia neoclssica. Ao faz-lo, essa teoria suprime de sua anlise a questo da relao entre poder poltico e poder econmico e sua territorializao. Sem esses componentes, a compreenso dos fundamentos e a da dinmica federativa so seriamente distorcidas.

5.3.4. A incapacidade das teorias hegemnicas de diferenciar o Estado unitrio descentralizado do Estado federal Segundo Osaghae, descentralizao quer dizer um sistema de disperso do poder de um governo central para outras unidades ou agncias

governamentais. Existiriam duas grandes formas de descentralizao: a primeira seria a descentralizao discricionria (...) porque a descentralizao no constitucionalmente garantida, mas depende integralmente da boa vontade ou convenincia da autoridade central. Essa a forma mais comum de descentralizao em sistemas unitrios. Em segundo lugar, h a descentralizao constitucionalmente garantida, na qual a disperso do poder s unidades constituintes obrigatria 649. Como sabemos, entretanto, mesmo as definies de centralizao e de descentralizao esto longe de serem triviais. Trata-se de termos extremamente equvocos, os quais assumem inmeras variantes tericas e, por certo, os mais diversos contedos sociais e polticos 650.

649 650

Osaghae (1990, p. 84). Um resumo dessas distintas significaes no contexto da descentralizao latino-americana nos anos 80 e 90 se encontra em Affonso (2000); sobre a diversidade de contedos do conceito de descentralizao, ver Nolhen (1991), especialmente a primeira e a segunda parte; para uma discusso terica detalhada, ver Orban (1984), sobretudo o Cap. VI.

216

Posto isso, voltaremos nossa anlise para a crtica que Osaghae faz da caracterizao do Estado federal como um gradiente de descentralizao para, em seguida, mostrarmos como os principais modelos que a mainstream utiliza para tratar do federalismo, ao oscilarem entre o centralismo e a descentralizao no qualificada, no apreendem a essncia desta forma de estruturao do Estado nacional, isto , a pactuao poltica territorializada. Segundo Osaghae, incorreto conceber o federalismo como um gradiente de descentralizao. O conceito de descentralizao supe o de centralizao, que o antecede logicamente; dessa forma, o conceito que se ope ao de centralizao o de no-centralizao. Seria a no-centralizao, na viso de Osaghae, que tornaria o federalismo algo bastante distinto da descentralizao no qualificada presente nos Estados unitrios. Um exemplo elucidativo da distino entre descentralizao e nocentralizao oferecido por Osaghae ao contrapor Estados unitrios a Estados federais: (...) Enquanto o unitarismo envolve centralizao e descentralizao do poder porque ambas implicam a existncia de uma autoridade central, um governo central (...) capaz de decentralizar ou recentralizar se assim desejar, o federalismo envolve tanto centralizao/descentralizao quanto no-

centralizao. Isso assim porque o governo central num sistema federal pode descentralizar ou recentralizar em sua prpria esfera de jurisdio, mas as questes sobre as quais os Estados tomam as decises finais teoricamente no podem ser centralizadas. Essa idia bem reforada por Elazar, que argumenta que a no-centralizao melhor descreve as relaes intergovernamentais em sistemas federais 651. Enquanto o unitarismo poderia envolver apenas uma descentralizao no qualificada, o federalismo envolveria tanto uma descentralizao qualificada quanto a no-centralizao. Por descentralizao qualificada, Osaghae

651

Osaghae (1990, p. 85-86).

217

entende aquela circunscrita a aspectos restritos das relaes intergovernamentais em sistemas federais, como, por exemplo, s polticas pblicas, e a aspectos administrativos sob a jurisdio, isto , a competncia constitucional federal 652. Segundo a autora, a no-incorporao do conceito de no-centralizao colocaria o federalismo em uma espcie de limbo definicional, de fato: (...) Conceber o federalismo como um grau irrestrito de descentralizao dizer que o sistema de todo governo uma variante do federalismo 653. Portanto, a substncia do federalismo captada pelo conceito da nocentralizao, que descreve os aspectos jurdicos e constitucionais do federalismo654 (grifos meus). Apesar de avanar na crtica da teoria da mainstream, a posio de Osaghae insuficiente, a nosso juzo, para caracterizar adequadamente os fenmenos do federalismo e do Estado federal. A distino no campo da estrutura jurdico-constitucional entre o Estado unitrio descentralizado e o Estado federal responde apenas a uma parte do problema. De fato, deveramos indagar: afinal, o que faz com que determinada sociedade opte pela forma federal de Estado? Ou, colocando o problema de um outro prisma, qual o substrato social e poltico de um Estado federal? Dessa perspectiva, poderamos enxergar prticas e ideologias federativas em Estados que no so federais (tendendo a s-lo, ou no) e, tambm ao contrrio, observar tendncias unitaristas em Estados federais. Contudo, essa percepo pressupe outra abordagem da questo fundante do federalismo, assim como outro mtodo de anlise, o que foge aos propsitos deste trabalho. A no-apreenso da especificidade do federalismo e do Estado federal pelas teorias da mainstream se reflete claramente na polaridade dos dois modelos principais utilizados para tratar a dinmica federativa: o modelo de

652 653 654

Osaghae (1990, p. 95). Osaghae (1990, p. 84). Osaghae (1990, p. 84).

218

Tiebout, de inspirao fortemente descentralizante e liberal, e o modelo do principal-agente ou mandante-mandatrio, de corte recentralizador-normativo. Segundo Richard Bird, o modelo principal-agent no se aplica a um Estado federal, mas ao que ele denomina, seguindo a formulao de Oates655, de multilevel finance. Nesse cenrio, em princpio tudo est em disputa fronteiras, atribuies, o nvel e a natureza das transferncias etc. Alm do mais, as preferncias do governo central quanto s polticas claramente predominam (na prtica, embora no to claramente na teoria). O marco analtico apropriado nesse contexto claramente o modelo principal-agente, no qual o principal (o governo central) pode alterar as fronteiras entre jurisdies, as responsabilidades dos governos locais quanto a receitas e gastos e os mecanismos fiscais intergovernamentais, na tentativa de superar os conhecidos problemas da agenciao, tais como assimetria de informaes e diferena de objetivos entre principal e agente656. Segundo Bird, no caso usual, que o de Estados no federais, (...) o objetivo primordial melhorar a eficincia, e a perspectiva apropriada a do governo central 657 (grifos meus). Bird, ao contrrio dessa viso, introduz como elemento central, ao tratar de Estados federais, a pactuao entre os entes federados, considerando, ademais, os determinantes histricos e polticos da constituio de cada Federao. Para isso, recorre ao expediente (utilizado, como vimos, por Musgrave) de considerar esses elementos como dados dos quais se parte (grifos meus). De fato, argumenta Bird: Nas finanas federais, em minha definio, os limites jurisdicionais e a atribuio de funes e finanas so basicamente considerados fixos em alguma etapa constitucional anterior e no esto abertos discusso em circunstncias normais. Alm disso, o grau de

655 656 657

Oates (1991a; c1972). Bird (1989, p. 309). Bird (1989, p. 309).

219

harmonizao fiscal e regulatria e a extenso do mercado comum interno so questes a serem determinadas conjuntamente por ambos os nveis de governo em algum frum poltico (constitucional) apropriado, em vez de simplesmente pressupor que haja consenso quanto a esses objetivos. Ainda, ambos os nveis de governo tm plena liberdade para desenvolver polticas distributivas prprias (....), novamente sem pressuposto de predomnio central. Nesse contexto federal, as transferncias intergovernamentais muitas vezes so tanto equalizadoras quanto incondicionais. (...) Finalmente, o marco analtico apropriado essencialmente uma situao de barganha entre principais
658

(grifos meus). Ou seja, trata-se de

uma negociao de uma pactuao entre iguais ou equipotentes 659. Wiseman, no que se refere ao outro modelo usualmente utilizado pela mainstream theory para descrever a dinmica do Estado federativo o modelo de Tiebout , aps critic-lo por se apoiar em supostos extremamente restritivos, considera-o claramente inaplicvel a um Estado federal: (...) Ademais, o prprio modo de formular o problema dificulta a aplicao das concluses no contexto das polticas pblicas de uma Federao constitucional. O modelo de Tiebout compreende apenas um governo com autoridade poltica; outros entes pblicos so simplesmente seus instrumentos na proviso de bens pblicos. Dada essa ausncia em sua formulao de qualquer separao jurdica de poderes entre autoridades polticas, pode-se afirmar razoavelmente que Tiebout est

preocupado com um aspecto especial do problema da localizao industrial (relativa produo de bens pblicos) e no com a economia poltica do federalismo fiscal 660. Por fim, a teoria da ao coletiva, embora estabelea uma crtica viso neoclssica da obteno de uma cooperao no coercitiva a partir de comportamentos egostas e racionais de agentes individuais, no constitui base para uma teoria do federalismo. De fato, a obteno da cooperao atravs dos incentivos seletivos restrita, segundo Olson, a grupos pequenos e uniformes, o

658 659 660

Bird (1989, p. 309). Cf. Fiori (1995, p. 24-25). Wiseman (1987, p. 396).

220

que, evidentemente, afasta a possibilidade de aplicar essa teoria ao caso dos Estados federais e do federalismo661/662. 5.3.5. A viso que a mainstream tem de suas prprias transformaes As teorias hegemnicas que analisamos nos captulos anteriores parecem conceber as suas transformaes como fruto de uma espcie de evoluo endgena. Como as teorias sociais no so passveis de experincias em laboratrios, os seus avanos e descobertas, assim como a refutao de postulados e modelos, ocorreriam no terreno da abstrao pura. Segundo Alan Cairncross (1985), o elemento central da mudana metodolgica da welfare economics em direo public choice theory se deveu (...) dramtica expanso do escopo ou domnio da anlise positiva
663

. Luiz

Orenstein aponta para uma perspectiva diferente em relao s mudanas nos corpos tericos em cincias sociais: Teorias da ordem social esto submetidas no prova definitiva de sua falsicabilidade, mas ao estigma do eterno retorno. No sendo o fato social nem experimental nem exato, tais teorias apenas caem em desuso, desqualificadas por impropriedades locais e em geral efmeras quando vistas em perspectiva histrica. Posteriormente, com as devidas adaptaes ou reinterpretaes, voltam a explicar. Neste percurso circular, um momento especial para qualquer modelo terico o instante em que a lgica da demonstrao capaz de revelar o equvoco de uma certeza habitual, de uma intuio generalizada e inquestionvel 664. A perspectiva adotada neste trabalho foi, como visto, a de que as transformaes a que so submetidas as teorias sociais somente so inteligveis se contrastadas no apenas com o seu contexto terico, mas, e sobretudo, com o seu contexto histrico. Os inmeros exemplos da enorme defasagem temporal que medeia freqentemente o surgimento de uma teoria e a sua ascenso condio de parte integrante da mainstream, da concepo hegemnica, seriam
661 662 663

Orenstein (1999, p. 15-16). Olson (2000, Cap. 4, p. 71-72). Apud Baker e Elliot (1990, p. 47).

221

por si s um forte indicador da importncia do contexto social, poltico e econmico na transmutao de teorias especulativas em concepes hegemnicas. Nos captulos anteriores, foram destacados vrios exemplos de como teorias geradas dcadas atrs, depois de um longo perodo de encubao, se convertem em dominantes quando o habitat socioeconmico as tornam, s vezes com algumas reformulaes, elementos importantes na definio da nova ordem social e poltica. O modelo de Tiebout, por exemplo, formulado em 1958, ir amealhar toda sua repercusso na academia, assim como nos organismos internacionais de financiamento nos anos 80, em meio ascenso do neoliberalismo e da public choice theory. O teorema de Arrow, concebido em 1951, adquirir importncia no seio da mainstream com o debate sobre a relevncia das instituies para o capitalismo aps dcadas de polticas neoliberais em todo o mundo, nos anos 90. Assim, o entorno social, poltico e ideolgico propcio emergncia e consolidao de certas teorias como hegemnicas foi decisivo nas diferentes mutaes da mainstream analisadas. No mbito da welfare economics e do federalismo fiscal, a postura defensiva adotada pelo capitalismo em face do avano social e poltico do socialismo e da social-democracia constituiu um fator decisivo na forma de incorporar o Estado e o federalismo a essas teorias. No caso da public choice theory, as crises do Welfare State nos pases centrais e do Estado nacional desenvolvimentista nos pases da Amrica Latina, inaugurando a revanche do capital, marcaram profundamente essa teorizao e sua pretenso de estender as regras de funcionamento do mercado-tipo-ideal poltica e ao Estado, fazendo da descentralizao e do federalismo elementos acessrios ao mercado.

664

Orenstein (1998, p. 9).

222

Por fim, a new institutional economics e a new political economy encontramse profundamente influenciadas pelo final de um ciclo de vrias dcadas de polticas neoliberais e suas conseqncias funestas e, ao mesmo tempo, pelo confronto do capitalismo consigo mesmo, uma vez que o mundo socialista havia desmoronado ao final dos anos 80. No que se refere ao federalismo e descentralizao, assistimos, como assinalado antes, passagem da apologia da descentralizao ultraliberal da public choice theory constatao dos riscos da descentralizao e postulao de um federalismo mais recentralizado e normatizado. Na verdade, tanto a public choice, no contexto do neoliberalismo, quanto o neo-institucionalismo e, em alguma medida, a nova economia poltica diluem a essncia da proposio federativa a pactuao territorializada do poder poltico em polaridades ora descentralizadoras, ora recentralizadoras. Isso ocorre em um contexto histrico que tem como pano de fundo anlises que se assemelham s preocupaes de Schumpeter a respeito da incongruncia entre o capitalismo enquanto admirvel mquina de crescimento e inovao e a civilizao do capitalismo. Essas anlises convergem para a preocupao com a crescente fragilizao das instituies, tanto pblicas quanto privadas. Segundo Schumpeter: O capitalismo, enquanto economicamente estvel, e mesmo em via de conquistar a estabilidade, cria, pela racionalizao da mente humana, uma mentalidade e um estilo de vida incompatveis com suas prprias condies fundamentais, motivaes e instituies sociais
665

. Nessa linha,

embora com abordagens e profundidades diferenciadas, encontram-se os trabalhos de John Gray, Edward Luttwak, Georges Soros e Francis Fukuyama, dentre outros666. No sentido das preocupaes de Schumpeter, John Gray afirma: (...) surgiu uma contradio entre as precondies de uma civilizao burguesa intacta e os imperativos do capitalismo global (...) as inseguranas crnicas do recente
665

Schumpeter (1928, p. 368).

223

capitalismo moderno, especialmente em suas mais virulentas variaes do livre mercado, corroem alguns dos principais valores de instituies da vida burguesa. A mais notvel dessas instituies sociais talvez seja a da carreira. Nas sociedades burguesas tradicionais, a maioria das pessoas de classe mdia poderia ter uma razovel esperana de passar sua vida til numa nica profisso. Poucas podem agora alimentar esse tipo de esperana (...) como conseqncia, contrastes habituais entre a vida da classe mdia e a da classe trabalhadora diminuram na realidade. A tendncia ao aburguesamento no ps-guerra est sendo revertida e os trabalhadores esto caminhando para algum grau de reproletarizao 667. Luttwak demonstra o mesmo tipo de preocupao que John Gray quanto aos impactos sociais e ideolgicos das transformaes na economia capitalista: Pode haver explicaes adicionais para a acelerao da mudana econmica estrutural. O que conta, todavia, o resultado: a destruio criadora de Schumpeter a substituio de velhas especializaes, ofcios e indstrias inteiras com suas localidades dependentes, por novas especializaes, ofcios e indstrias inteiras mais eficientes pode agora durar alguns anos, freqentemente muito poucos, em vez de geraes. E suficiente para fazer a diferena colossal (...). A mesma taxa de mudana estrutural que favorece a prosperidade global, que beneficia muitos pases e regies e que muitos outros pases e regies podem pelo menos suportar, excede agora brutalmente os limites adaptativos dos indivduos, famlias e comunidades 668. Oriundos da mainstream theory, diferentes autores passam a pregar maior regulao estatal embora de novo tipo e a recuperar crticas e proposies alternativas de cunho keynesiano/neo-institucionalista. o caso, como vimos, de Krugman e Stiglitz, no campo das polticas macroeconmicas, e de Richard Bird e Jack Wiseman no mbito das relaes intergovernamentais e do federalismo.

666

Gray (1999); Luttwak (1999); Soros (1999); Fukuyama (1999); Lasch (1995); Taylor (1991); e Stiglitz (2002). Gray (1999, p. 279). Luttwak (1994, p. 148).

667 668

224

Esses autores encontram-se, por assim dizer, nas bordas da teoria neoinstitucionalista e da nova economia poltica, reagindo ao que parece ser uma exacerbao da metodologia individualstica no tratamento da economia do setor pblico, em geral, e do federalismo, em particular. O trao comum preocupao desses autores no comeo do sculo XXI com a acentuada fragilizao das instituies econmicas e polticas do capitalismo. Este comeo de sculo parece dar razo redobrada a tal preocupao. No mbito dos pases desenvolvidos, basta assinalar a ocorrncia das megafraudes contbeis envolvendo algumas das maiores corporaes norteamericanas como a Enron, Tycon, Worldcom, Xerox, Merck, Qwest e BristolMyers, dentre outras. As fraudes admitidas por essas companhias rondam a casa do US$ 30 bilhes, e as perdas patrimoniais no mercado de ttulos, como decorrncia, at agosto de 2002, alcanam a impressionante cifra de US$ 5 trilhes, aproximadamente metade do PIB americano! A relao entre as megafraudes e a produtividade individualstica do capitalismo turbinado parece bem clara. A vinculao da remunerao dos altos executivos performance das aes de suas empresas e a acirrada competio promovida entre eles na busca desses resultados a qualquer custo so um exemplo claro das preocupaes de Luttwak. No mbito dos pases perifricos, o exemplo mais impressionante de fragilizao institucional , certamente, o da Argentina, pas que seguiu risca o iderio neoliberal e amargou a maior crise de sua histria. nesse contexto que deve ser avaliada a proposio de fundo da teoria neo-institucionalista de forjar, atravs de desenhos adequados e regras apropriadas, instituies capazes de promover um comportamento dos agentes econmicos e polticos condizentes com a eficincia preconizada pela rational choice. Edward Luttwak, tomando como base o caso americano, questiona precisamente os efeitos que um capitalismo turbinado pela hipercompetio

225

estaria tendo sobre a civilizao capitalista. Segundo Luttwak, a grande disjuntiva seria entre dinamismo e competitividade e insegurana. O mais significativo para explicar o momento atual da sociedade americana mesmo a insegurana. Vivemos um instante de insegurana econmica aguda. O fato de poder encontrar um outro emprego ameniza as estatsticas, mas elas no registram o enorme baque psicolgico que significa para as pessoas no ter compromisso com a empresa em que trabalham, no ter lealdade ou vnculo afetivo com a instituio que paga seu salrio ou no ter identificao com os objetivos dela669. .(...) a noo profundamente americana de que tudo que eficiente automaticamente desejvel, implicando que a nao existe para sustentar a economia e no o inverso(...)670 (grifos meus). Tal inverso de objetivos no seria sem conseqncias. Segundo o autor, a crescente insegurana e a falta de perspectivas da classe mdia americana estariam gerando um clima de intolerncia, cujo desdobramento poltico seria alguma modalidade de fascismo671. Essa noo de um risco social sistmico tambm compartilhada por Gray: (...) o argumento econmico do livre comrcio global desregulamentado envolve uma selvagem abstrao das realidades sociais. verdade que restries ao livre comrcio global no aumentaro a produtividade; mas a produtividade mxima alcanada custa da devastao social e da misria humana um ideal social anmalo e perigoso672 (grifos meus). Como vimos ao longo deste trabalho, a mainstream theory percorre inmeros labirintos e defronta-se com vrios becos sem sada. A constatao de que o comportamento individual egosta no resulta em cooperao sem coero e que o resultado coletivo alcanado dista muito do ideal de eficincia do timo de Pareto, ou seja, a descoberta da inexistncia de um homus economicus racional, o que tambm valeria para a lgica do funcionamento das instituies, faz com que a teoria neo-institucionalista, amparada na nova economia poltica,
669 670 671

Luttwak (1995, p. 8). Luttwak (1999, p. 6). Luttwak (1999, p. 7).

226

proponha uma sorte de construo desses tipos ideais atravs dos incentivos seletivos e do desenho adequado de instituies. Essa demarche, que aplicada sem grandes mediaes teoria do federalismo e da descentralizao, reafirma, no essencial, o individualismoegosta-maximizador como dnamo comportamental da sociedade. Da

estruturao adequada, do desenho apropriado das instituies federativas dependeria o seu sucesso, entendido como eficincia (basicamente alocativa). Essa perspectiva choca-se at mesmo, como vimos, com a viso de autores egressos das teorizaes hegemnicas. Segundo Gray: Este capitalismo individualista, que subverte as tradies culturais com mais sucesso que qualquer governo, um tributo aos poderes do mercado e uma revelao sobre os limites da ao estatal. curioso que os mesmos pensadores de direita que reafirmam a impotncia dos Estados diante da vida econmica depositem tantas esperanas neles como engenheiros sociais673 (grifos meus). Nessa trajetria terica, o federalismo enquanto pactuao coletiva, poltica e territorializada encontra pouco espao para se desenvolver. Talvez o federalismo explicite as limitaes tericas da teoria hegemnica de maneira to evidente porque se trata de uma teorizao que versa sobre o tema da pactuao e da resoluo de conflitos, precisamente os eixos sobre os quais a mainstream tem-se desdobrado nos ltimos 50 anos, procurando manter a qualquer custo a cidadela do individualismo metodolgico. De uma apologia irrestrita da ao racional egosta e sua pressuposta resultante em termos de eficincia e cooperao, a mainstream depara-se com inmeros obstculos tericos e histricos, vrios deles j existentes, mas que emergem em meio s crises capitalistas, primeiro a econmica, depois a institucional e a civilizatria.]

672 673

Gray (1999, p. 111). Gray (1999, p. 54).

227

228

ANEXO AO CAPTULO 5 EVOLUO DAS TEORIAS HEGEMNICAS DA ECONOMIA DO SETOR PBLICO NA SEGUNDA METADE DO SCULO XX Fronteiras Difusas WFE (Anos 50/60) PCT (Anos 70/80) NIE (Anos 90) NPE (Anos 90)

Descontinuidade e Permanncia dos Componentes das Teorias Hegemnicas O contexto histricoterico das teorias hegemnicas e a relao Estado x Mercado Tendncias centralizadoras do Estado Teoria keynesiana / sntese neoclssica Teoria defensiva Estado definido de forma exgena aos modelos neoclssicos Crise dos anos 80/ Ps-guerra Contra-ataque liberal Crise do socialismo Crise da dvida externa Amrica Latina Reformas liberais Tendncias descentralizadoras do Estado Teoria da escolha pblica Tendncias recentralizadoras do Estado Colapso do socialismo Crises financeiras mundiais (crtica ao neoliberalismo Stiglitz x Dornbush) Welfare State/ Estados socialistas / Estados nacionais desenvolvimentistas Crise do Welfare State, crise do Estado nacional desenvolvimentista Reformas liberais do Estado Contexto psreformas Fragilizao institucional aps as reformas liberais Reformas de segunda gerao Tendncias recentralizadoras do Estado

Estado referido s falhas de mercado No-determinao terica do Estado = um dado do qual se parte implica proteo e fraqueza para a WFE

Revanche do capital/ idolatria do mercado Contra-ataque neoliberal: Buchanan -

As falhas informacionais A essencialidade das instituies A descrena da possibilidade de obteno de timos pareteanos

Estudo dos condicionantes polticos e institucionais para as reformas estruturais do Estado

229

230

Inteno: estabelecer uma Economia da Poltica Poltica concebida como troca e Estado como um mercado Crtica suposta teoria nave da WFE Para atacar a interveno estatal, torna-se necessrio teorizar o Estado Estado generalizao do comportamento dos agentes privados racionais, "egostas e maximizadores Endogeneizao da teoria do Estado mainstream Estado e Mercado analogia e divergncia

Ao racional egosta-individual resultado social no-cooperativo (Olson e a teoria da ao coletiva) (Dilema do prisioneiro cincia poltica) (X) teorema de Coase (na ausncia de externalidades e falhas informacionais timo de Pareto) Assuno de equilbrios de 2nd best e trade-offs ( com o fato do triunfo do capitalismo = um s sistema!) Estado = papel importante capaz de estabelecer o enforcement = incentivos seletivos (negativos / positivos), capazes de ensejar a cooperao entre agentes racionais e egostas
231

O contexto histricoterico das teorias hegemnicas e a relao Estado x Mercado -

Mercado = virtuoso X Estado = ineficaz/ perverso

(maior ou menor relao custo e benefcio / ao e resultado / sano) implica falhas governamentais A razo de ser determinao do Estado federal Objetivo: eficincia (alocativa), dado do qual se parte Teorizao defensiva em face do socialismo, do Welfare State e do Estado nacional desenvolvimentista - Eficincia -

No se trataria mais da disjuntiva Estado X Mercado, mas de qual Estado e de qual Mercado = ambos concebidos como instituies

Busca de regras impessoais para a gesto estatal objetivo: a eliminao da poltica Exemplos = leis de responsabilidade fiscal (LRF); independncia dos bancos centrais; sistema de metas de inflao; agncias reguladoras

- Diferentes trade-offs entre eficincia, democracia e participao

232

A relao federalismo / Estado federal -

Estado federal = dado do qual se parte Relacionado ao federalismo cooperativo (objetivos gerais/ redistributivismo)

Federalismo como meio de restringir a ao Estatal Introduo de regras privadas no setor pblico

Federalismo regulado Concepo centralista: o desenho da descentralizao cabe ao governo central

- Eficincia, democracia e participao

Tendncia centralista

Federalismo competitivo Tendncia descentralizadora fundamentalista

Constituio de mercados pblicos locais Culto ao local ponderado pela necessidade de regulao central Reconsiderao do papel do governo central em um Estado federal Necessidade de uma estrita delimitao de competncias e definio de papis Ambigidade: coexistncia de dois modelos: PrincipalAgent e escolha pblica local Tiebout nfase no desenho adequado da descentralizao
233

Diviso de competncias

Maiores e mais importantes competncias atribudas ao governo central nfase na equalizao e no redistributivismo Argumento das economias de escala (Samuelson) a favor do centralismo (layer cake model)

Esvaziamento do governo central

Centralizao descentralizao -

Conceito de subsidiaridade o governo central no deve fazer nada que no possa ser feito por um nvel inferior de governo Competncias pouco definidas (fludas) (marble cake model) -

Cooperao X Competio

nfase no carter cooperativo do federalismo

- nfase absoluta na competio interjurisdicional

nfase na harmonizao fiscal interjurisdicional

nfase na coordenao fiscal

Transferncias intergovernamentais X Receitas prprias

Transferncias = necessrias e componentes da estrutura federativa

nfase na capacidade fiscal prpria Vinculao estrita entre receita e gasto em cada unidade de governo

Induo ao aumento das receitas prprias atravs das transferncias centrais (incentivos seletivos) = transferncias nodiscricionrias e condicionadas

Endividamento pblico

Assuno implcita (como um dado)

Posio favorvel como resultante da viso geral da PCT

Propostas de fortes controles ou impedimento de endividamento da esfera subnacional (Golden Rule) Criao de agncias reguladoras Estratgias diferentes de regulao conforme diferentes parmetros polticos e diferentes objetivos

Bancos pblicos e Empresas estatais subnacionais

No limite = justificados pelas falhas de mercado

Proposta radicalmente privatista

234

235

CAPTULO 6 UMA BREVE CONCLUSO Neste trabalho, procuramos analisar as teorias hegemnicas da economia do setor pblico na segunda metade do sculo XX, com destaque para a sua concepo de federalismo e de Federao.

Como ressaltamos, a importncia de revisarmos criticamente as teorias da mainstream, evidenciando sua incapacidade de apreender o fenmeno do federalismo, reside na sua influncia crescente sobre o pensar e o agir das polticas pblicas federativas, especialmente nas ltimas trs dcadas.

O mtodo empregado consistiu na contextualizao histrica e terica de tais teorias hegemnicas, explicitando as relaes de reciprocidade dessas duas dimenses e desqualificando, com isso, a idia de mera metamorfose intelectual dessas vises nos ltimos 50 anos.

Analisamos trs grandes momentos das teorias hegemnicas da economia do setor pblico: o da welfare economics, o da public choice theory e aquele marcado pela new institutional economics e pela new political economics.

Dado que a Federao uma forma especfica do Estado nacional, procuramos sempre destacar a derivao do Estado por essas teorias, assim como analisar a relao que elas estabelecem entre o Estado e o mercado.

Nossa concluso central, em franco contraste com a importncia acadmica, instrumental e ideolgica da mainstream no mbito do federalismo e da descentralizao, aponta para a incapacidade dessas teorias de apreender tais fenmenos, ao reduzi-los a uma dimenso meramente mercantil e individualista.

Vrias so as limitaes, as quais, somadas, impedem, a nosso ver, a mainstream theory de explicar os determinantes da constituio e da dinmica de um Estado federativo.
236

As teorias hegemnicas da economia do setor pblico no permitem distinguir um Estado federal de um Estado unitrio descentralizado. Isso se d devido reduo da complexa teia de determinaes das razes da constituio de um Estado federal e das motivaes de sua dinmica a uma lgica nica de maximizao da eficincia alocativa.

De outro ngulo, ao abstrair as relaes de poder territorializado que a barganha federativa supe, a mainstream desqualifica os elementos especficos da dinmica do federalismo, resultando num continuum de situaes de maior ou menor descentralizao fiscal.

Na verdade, a idia de descentralizao pressupe, logicamente, a de centralizao; portanto, o conceito que se ope ao de centralizao o de no-centralizao e no o de mera descentralizao no qualificada.

Ao mesmo tempo, os modelos da mainstream, ao reduzirem o territorial em espacial, ou seja, o qualitativo em quantitativo, homogenezam, tambm por essa via, o Estado federal em uma espcie de modelo geral de Estado unitrio.

Alm

das

limitaes

anteriormente

apontadas,

individualismo

metodolgico que caracteriza as teorias hegemnicas da economia do setor pblico oblitera a sua compreenso de um fenmeno como o federalismo, caracterizado por barganhas territorializadas de sujeitos coletivos.

Acresa-se a isso o fato de as racionalidades que constituem o substrato da barganha e dos pactos federativos serem multidimensionais por natureza, no podendo ser restringidas mera dimenso mercantil-racional-maximizadora!

As metamorfoses das teorias da mainstream na segunda metade do sculo XX que teriam, segundo alguns autores, o condo de aproxim-las

237

compreenso do fenmeno do federalismo (dentre outros) no apenas no o fazem como as leva a becos sem sada do ponto de vista terico.

Mais ainda, nesse sentido, poderamos dizer, inclusive, que a nova mainstream exacerba as caractersticas do individualismo metodolgico

neoclssico, ao procurar abarcar um escopo mais amplo do que aquele da antiga welfare economics.

As novas teorias hegemnicas subsumem o funcionamento dos mercados privados e do Estado (mercados pblicos) a uma mesma e homognea lgica individualista racional mercantil maximizadora. A mainstream theory refora a concepo de federalismo a partir das preferncias individuais, esquivando-se do problema central dos Estados federais: o da pactuao territorializada de sujeitos coletivos, que, atravs desta, mantm suas particularidades (sociais, tnicas, religiosas) e articulam um coletivo mais amplo, o Estado federal).

As teorias hegemnicas analisadas tm em comum a forma desconexa de tratar alguns dos elementos centrais teorizados pela economia poltica clssica e pela teoria marxista, tais como o estudo dos agregados macrossociais e a interconexo entre a estrutura social da propriedade, o poder poltico-social e as determinantes da produo e distribuio da riqueza social.

Ao desconsiderar as contradies de interesses constitutivas de qualquer Estado federal, a mainstream faz mais do que obscurecer a compreenso da constituio e da dinmica do federalismo; introduz pelas portas do fundo uma determinada posio de interesses: a dos setores sociais dominantes.

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