A fiscalizao do trabalho frente flexibilizao das normas trabalhistas

Jos Manoel Machado

INTRODUO
Nosso propsito na elaborao desta singela monografia partiu do interesse em verificar se os dados e a realidade confirmam, fundamentadamente, a afirmao de certos setores da sociedade de que grande parte dos profissionais que atuam na rea trabalhista so contrrios a flexibilizao apenas por receio de perda de poder. A flexibilizao das normas trabalhistas, ao lado da desregulamentao, tem sido apontada como uma boa alternativa ao enfrentamento da crise por que passa o Direito do Trabalho no Brasil, por consoante com a valorizao da negociao coletiva subjacente no princpio da autonomia privada coletiva, que juntamente com o princpio protetor possui envergadura constitucional. Decorre dessa possibilidade a indagao de ser ou no a flexibilizao limitadora da atuao do Estado na promoo da defesa dos direitos dos trabalhadores. Considerando que a primeira forma de atuao do Estado em prol do cumprimento da legislao trabalhista se d pela preveno, atravs do rgo encarregado da fiscalizao, busca-se nesta monografia exatamente conhecer as implicaes da flexibilizao das normas trabalhistas na rea da inspeo do trabalho, no que diz respeito ao aspecto substancial e procedimental das atividades dos Auditores-Fiscais do Trabalho. Primeiramente, procura-se desenvolver uma abordagem genrica da inspeo do trabalho, onde se conhece o histrico geral desde o seu surgimento, sua posio no Direito Internacional, sua evoluo no Brasil, sua posio enciclopdica quanto ao assentamento jurdico, sua natureza jurdica, sua conceituao, sua posio institucional no aparelho estatal, o modo de operacionalizao da fiscalizao e os poderes e funes dos Auditores-Fiscais do Trabalho. Considera-se que a flexibilizao das normas trabalhistas no fenmeno recente, que diversas providncias legislativas j a promove h algum tempo. Na persecuo dessa compreenso, no terceiro captulo, demonstra-se todo o processo de modificao da legislao trabalhista no Brasil, desde as origens at a fase atual, destacando-se a posio da inspeo do trabalho no panorama da flexibilizao, que de fato surge ainda no incio

do perodo de governo militar, com a instituio do Fundo de Garantia do Tempo de Servio -FGTS pela Lei n 5.107/66. Embora iniciada ainda no governo militar, no governo Fernando Henrique Cardoso que a flexibilizao das normas trabalhistas projetada com maior nfase, consubstanciada no discurso da necessidade de modernidade e de liberao dos atores sociais para negociao dos direitos trabalhistas, posto que os prprios trabalhadores, atravs de suas organizaes sindicais, melhor promovero a defesa de seus direitos. A par dessa questo, necessita-se conhecer areal possibilidade dos Sindicatos de trabalhadores atuarem efetivamente na fiscalizao do cumprimento da legislao trabalhista, fato que se demonstra no quarto captulo, destacando-se a posio da inspeo social em face da flexibilizao, do modelo sindical brasileiro e dos instrumentos de proteo contra atos anti-sindicais. No captulo V, aborda-se a questo da possibilidade de conflito entre os interesses protegidos por princpios constitucionais, em especial o princpio protetor, lastreado no valor da dignidade humana que fundamenta nossa Repblica (art. 1 C.F/ 88), e o princpio da autonomia privada coletiva (art. 7, VI, 8, 9, 10 CF),onde aponta-se a tcnica que melhor atende a inspeo do trabalho na tomada de deciso nos casos de coliso desses princpios, dada a realidade que cerca o seu campo de atuao dentro de um sistema normativo caracterizado pela flexibilizao. Para tal mister demonstra-se a viabilidade da aplicao da tcnica da ponderao de interesses. No sexto captulo descreve-se a nova dimenso do campo de atuao da inspeo estatal. Mostra-se que a globalizao e a integrao econmica e comercial, a flexibilizao e o crescimento da atividade informal trouxeram uma nova conformao para a inspeo do trabalho, que passa a ter que atender a uma crescente demanda de reclamaes de trabalhadores, recebe incumbncias de atuar estrategicamente no combate ao trabalho infantil, ao trabalho forado, discriminao no trabalho etc., e guindada a se revestir num novo perfil mediante a alterao do artigo 627 da CLT e da edio da Medida Provisria n 2.175, que prescreveu novas atribuies para a Auditoria-Fiscal do Trabalho. Por fim, faz-se uma concluso acerca das constataes percebidas ao longo do trabalho empreendido, de modo que as indagaes que o motivou so esclarecidas com base em doutrinas firmes e especficas sobre o assunto e em observaes fidedignas das questes que se aponta. Nesse passo, registramos as dificuldades que encontramos para pesquisar o assunto, dada a escassez de publicaes sobre do tema, o que nos fez relatar muito de nossa prpria experincia de militante na rea da inspeo do trabalho, mas sempre mantendo-nos fiel realidade dos fatos.

2 - ABORDAGEM GENRICA SOBRE A FISCALIZAO DO TRABALHO

2.1 - Histrico Geral

A Inspeo do Trabalho vincula-se diretamente ao Direito do Trabalho, vez que uma criao decorrente da prpria natureza desse direito que figura, no plano histrico das relaes de trabalho, como um sistema de normas de proteo ao trabalhador concernente com o desenvolvimento organizado da sociedade e com a afirmao do estado moderno. De acordo com a consensada posio doutrinria, o Direito do Trabalho, sob sua concepo disciplinadora das relaes do trabalho, aparece com advento da revoluo industrial.E este mesmo acontecimento histrico o marco original no surgimento da Inspeo do Trabalho, eis que at o sculo XIX, antes do despontar dessa luz da modernidade, inexistia norma de proteo ao trabalhador. Sem embargo dessa constatao, fala-se em certos acontecimentos que indicariam o germinar da Inspeo do Trabalho. Alguns citam as Corporaes de Artes e Ofcios, ainda na idade mdia, onde teriam surgido "os veedores, que eram autorizados pelo grmio para fiscalizar o cumprimento de seus estatutos. Eram verdadeiros inspetores da produo que garantiam, para os consumidores, tanto o preo, quanto a qualidade".[1] Acredita-se ainda que a origem da Inspeo do Trabalho "estaria nas leis das ndias, que protegiam os autctones na prestao de seus servios". [2] Ainda buscando explicao, aponta-se o ano de 1204 para tal origem, quando foram nomeados por Phillippe-Augusto, da Frana, 4 (quatro) gardes-jurs,junto aos teceles. Com a organizao do trabalho, era necessrio controlar a produo no que se refere a qualidade e quantidade da matria-prima, o que impunha uma vigilncia econmica. Assim, esses inspetores controlavam os grupos de artesos, podendo fazer-lhes visitas a qualquer hora do dia ou da noite para verificao da aplicao do regulamento referente a dias e horas de trabalho, bem como a quantidade de produto; podiam tambm requisitar a fora policial. [3] A seguir, surge na Frana, em 13.08.1669, um "servio de inspeo", realizado pelos chamados Commis Inspecteurs,posteriormente denominados inspetores de manufaturas ou de fbricas.A finalidade dessa regulamentao era mais a riqueza nacional do que a sorte dos operrios, medida que se buscava o progresso,pouco importando a condio dos trabalhadores. [4] Logo aps, foram institudos os inspetores gerais e os inspetores ambulantes. Podiam eles ingressar nos estabelecimentos, inclusive noite, mediante arrombamento, caso tivessem suas aes obstrudas. Na ocorrncia de infrao aos regulamentos, lavravam os chamados procs-verbaux.Deviam apresentar relatrios, fazer estatsticas e levantamentos a respeito das condies de trabalho. [5] Assim foi at 1788, quando ento institui-se a funo de inspetor geral das manufaturas e do comrcio, cuja extino se deu por ser considerada intil e atrofiada.

Finalmente, em 1833, surgiu a inspeo governamental, com a nomeao de quatro inspetores, com autonomia para entrar nas fbricas, resolver conflitos decorrentes da aplicao das leis e impor sanes, e que tinham o estatuto de juiz de paz. [6] Essa inspeo teve grande apoio da populao, dada sua efetividade na atuao, marcando historicamente o surgimento da Inspeo do Trabalho no seu aspecto mais consentneo com a realidade das relaes de trabalho. Somente em 1844, as funes administrativas e judiciais dos inspetores ingleses foram separadas, cabendo-lhes as funes administrativas e, aos juizes as judiciais. [7] Seguindo essa experincia, diversos pases passaram a adotar uma inspeo do trabalho. 2.2 - A inspeo do trabalho no Direito Internacional No plano internacional, a inspeo do trabalho passou a ter significativa importncia a partir do surgimento da Organizao Internacional do Trabalho - OIT. Esta Organizao foi estabelecida no Tratado de Versailles, aprovado pela Conferncia da Paz de 1919, cujo art. 427, n 9, prescreveu sobre a inspeo do trabalho nestes termos: "cada Estado dever organizar um servio de inspeo que compreender mulheres, a fim de assegurar a aplicao das leis e regulamentos para a proteo dos trabalhadores". O fim da primeira guerra mundial fez surgir grandes preocupaes pela busca da manuteno da paz, o que motivou a que as naes vencedoras da grande batalha, ao elaborarem o referido tratado, nele inclusse os enunciados que contemplassem tambm a orientao pela pacificao das sociedades no campo das relaes de trabalho. Assim, no prembulo da parte XIII, que cuidou da criao da OIT [8], foi enunciado:
"a sociedade das Naes tem por objetivo estabelecer a paz universal, que no pode ser fundada seno sobre a base da justia social"; "existem condies de trabalho que implicam para um grande nmero de pessoas em injustia, misria e privaes"; "a no adoo por uma nao qualquer de um regime de trabalho realmente humanitrio um obstculo aos esforos dos demais, desejosos de melhorar a sorte dos trabalhadores nos seus prprios pases".

Eis a a trplice fundamentao para que uma legislao trabalhista fosse adotada mundialmente e que traduzisse em garantias de condies de trabalho mais humanizadas, objetivando a melhoria das condies sociais dos indivduos. Uma vez consolidada internacionalmente a importncia de uma legislao trabalhista e a necessidade da interveno estatal nas relaes de trabalho, de modo a acompanhar a efetiva aplicao das leis e regulamentos disciplinadores das condies de trabalho, a OIT, atuando ante a preocupao com as tenses mundiais que ameaassem a paz mundial,

adotou em sua primeira reunio a Recomendao n 5, que tratou da criao de um servio pblico de higiene. Quanto a Inspeo do Trabalho especificamente, a OIT dela cuidou em sua quinta reunio, em 1923, quando adotou a Recomendao n 20. Nesta recomendao a Conferncia traou os "Princpios Gerais para a Organizao da Inspeo do Trabalho". Esta foi a pedra fundamental para a futura conveno que viria a se constituir no principal instrumento internacional que trata da questo da inspeo. Passados mais de 20 anos do lanamento dos contornos da inspeo estatal que deveria ser criada, tempo esse motivado por diversos fatores, entre eles a segunda grande guerra, em 1947 a OIT adotou a Conveno n 81, por ocasio de sua 30 Reunio. Essa foi ento a conveno que se constituiria no ordenamento internacional de maior importncia para o controle estatal das relaes de trabalho. Cuidou ele da Inspeo do Trabalho na Indstria e no Comrcio, disciplinando a atuao dos inspetores do trabalho quanto aos seus direitos e deveres, as obrigaes a serem cumpridas pelos empregadores, as medidas a serem observadas pelos Membros da Organizao Internacional, etc. Outra importante Conveno para a Inspeo do Trabalho foi a de n 129, adotada na 53 Reunio da OIT, em 1969. Esta Conveno tratou da Inspeo do Trabalho na Agricultura [9] . Com esses instrumentos normativos internacionais, a Inspeo do Trabalho passou a ter grande importncia nos pases membros da OIT, pois hoje um pas avaliado internacionalmente quanto ao seu comprometimento com a causa dos trabalhadores tambm em razo da seriedade com que trata a inspeo estatal. 2.3 - Evoluo da Inspeo do Trabalho no Brasil Data de 1891 o surgimento da Inspeo do Trabalho no Brasil. Veio com o Decreto n 1.313, de 17 de janeiro, pelo qual foi estabelecida a obrigatoriedade de fiscalizao de "todos os estabelecimentos fabris em que trabalhassem menores". Porm, tal fiscalizao abrangia apenas o Distrito Federal, dado que a Constituio de 1891 estabelecia a competncia dos Estados para legislar sobre trabalho. Desse modo, o referido Decreto do governo federal no trazia qualquer obrigao para os Estados, ficando limitado ao Rio de Janeiro, capital do Brasil poca[10]. Alm dessa limitao territorial, a fiscalizao alcanava apenas atividades industriais, ficando excludo o trabalho no comrcio, servio e agricultura, o que a tornou ineficaz. Em 1918 foi criado o Departamento Nacional do Trabalho, que tambm no alcanou xito em razo da limitao constitucional do governo federal para legislar sobre trabalho, o que dificultava o cumprimento pela Repblica do Brasil das obrigaes contidas no Tratado de Versailles, ou seja, a de "organizar um servio de inspeo do trabalho". Essa dificuldade s comeou a ser superada com a reforma constitucional de 1926, quando a competncia

para legislar sobre a organizao do trabalho passa dos Estados para a Unio. A partir dessa reforma que comea a edio de um conjunto de normas de proteo ao trabalho na esfera federal. Com efeito, em 1931 veio o Decreto n 19.671-A, pelo qual foi criado o Departamento Nacional do Trabalho, que tinha como atribuio bsica"promover medidas de previdncia social e melhorar as condies de trabalho". No que tange a fiscalizao, ficou como competncia desse Departamento a verificao do cumprimento de determinadas leis, como as de acidente de trabalho, frias, trabalho das crianas e das mulheres e ainda, o estudo e fiscalizao da aplicao dos convnios e tratados internacionais ratificados pelo Brasil. J no ano de 1932 so criadas as Inspetorias Regionais nos Estados da Federao, conforme Decreto n 21.690, de 01.08.32, ficando assim descentralizados os trabalhos de fiscalizao da aplicao das leis de proteo ao trabalho. Em 1940 o Decreto n 2.168 transformou as Inspetorias em Delegacias Regionais do Trabalho. O trabalho nos portos, na navegao e na pesca por sua vez ficou sob encargo da Delegacia do Trabalho Martimo. Em 01.05.43, atravs do Decreto-Lei n 5.452, toda a legislao sobre trabalho at ento em vigor foi reunida, surgindo a Consolidao das Leis do Trabalho - CLT. Nesta consolidao a Inspeo do Trabalho teve uma disciplina prpria, sendo tratada no Ttulo VII, sob a denominao "processo de multas administrativas", com prescrio das prerrogativas, deveres e obrigaes dos inspetores do trabalho, encarregados da fiscalizao do cumprimento das normas de proteo ao trabalho [11]. Embora essa srie de medidas legislativas tratando da inspeo do trabalho, eram tmidas as aes efetivas de controle do cumprimento da legislao trabalhista, o que colocava o pas em posio desconfortvel no cenrio internacional. Foi ento que o Brasil ratificou a Conveno n 81 da OIT, atravs do Decreto Legislativo n 24, de 29.05.56. A par dessa ratificao, o governo federal editou o Decreto n 55.841, de 15.03.65, regulamentando a Inspeo do Trabalho. Mas bem o pas acabara de dar sinais de compromisso com a causa da proteo ao trabalhador, vieram os "anos-de-chumbo" e em 1971 o Brasil promove a denncia da Conveno 81, sob o argumento de que dois problemas fundamentais o impossibilitavam de cumpri-la: o art. 6, que cuidava do estatuto do pessoal e o pargrafo 2 do art. 11, que trata do reembolso dos gastos efetuados pelos inspetores. Mas os anos nevoentos passaram, pela sua insustentabilidade, e finalmente no ano de 1987 o Brasil rerratificou a Conveno 81 com efeito repristinatrio[12]. Assim entramos numa nova era, em que a inspeo do trabalho entrou num crescente desenvolvimento e aperfeioamento, ante a prpria conjuntura econmica, poltica e social que demandava a interveno estatal para viabilizar a melhoria das condies de trabalho.

Na Constituio da Repblica de 1988, atribuda Unio competncia para "organizar, manter e executar a inspeo do trabalho" (art. 21, XXIV), competncia esta que no era contemplada nas cartas anteriores. Com isso, o governo federal comea um processo de reestruturao da inspeo do trabalho e diversas medidas legislativas so adotadas nesse sentido, tais como a reorganizao do Ministrio do Trabalho, que pela lei n 8.028 detm a competncia para fiscalizao do trabalho (art. 19, VII, alnea a). Tambm a carreira de Inspetor do Trabalho criada pela Lei n 6.479, de 09.04.44 passou por grandes transformaes, entre as quais a mudana da denominao para "Fiscal do Trabalho" e atualmente para "Auditor-Fiscal do Trabalho", passando a integrar as "carreiras do fisco federal", juntamente com os Auditores-Fiscais da Receita Federal e INSS, nos termos da Medida Provisria n 2.175, de 30.08.99, bem como a redefinio de sua competncia, onde foi contemplada a possibilidade de fiscalizao das relaes de trabalho e o acesso aos livros contbeis dos empregadores. 2.4 - A Posio Enciclopdica da Inspeo do Trabalho No pacfica a doutrina quanto ao assentamento jurdico da Inspeo do Trabalho, sendo por alguns autores colocada como integrante do Direito Administrativo do Trabalho enquanto por outros considerada como inserida num dos ramos do Direito do Trabalho. Consoante ao que levantamos nessa questo, quem melhor orienta sobre ela Nelson Mannrich [13], eis que apontando a fundamentao das correntes que se esgrimam alcana a sustentao convincente para o estabelecimento e fixao da Inspeo do Trabalho na circunscrio do Direito. Argumenta o insigne doutrinador que a ao do Estado objetiva prioritariamente promover a justia social, buscando o desenvolvimento da pessoa humana, mediante o engajamento de todos na organizao poltica, econmica e social do Pas. E, ante esse objetivo, a legislao social no mais pode ser vista numa posio esttica de tutela do trabalhador, mas sim deve representar uma interveno do Estado que vai alm da simples proteo, de modo a afastar os entraves provocados pelas desigualdades, onde entra a inspeo do trabalho como instrumento de efetivao desse objetivo do Direito do Trabalho. A par dessa constatao da real proposta do direito do trabalho,inconcebvel a colocao da Inspeo do Trabalho em outra cincia que no a do prprio Direito do Trabalho. Refora, assim, o autor a sua posio de que a inspeo do trabalho no constitui ramo autnomo da cincia jurdica. Ainda por mais abundantes que sejam os seus estudos, por mais abrangente que seja o objeto de sua incidncia e por mais vasto que seja o campo de sua observao, nada lhe retira o aspecto instrumental, constituindo parte de um grande conjunto. No se pode dizer que haja "uma categoria diferenciada de sujeitos, de relaes ou de objeto", para justificar sua separao do Direito do Trabalho. Ainda que o Estado integre a relao jurdica, o que pode, quando muito, surgir um elemento adicional na discusso da natureza do prprio Direito do Trabalho, hoje j ultrapassada, dada que a argumentao de ser ele pblico ou privado de carter muito mais didtico do que cientfico.

Quanto ao enquadramento da Inspeo no mbito do Direito do Trabalho, primeiro h que se definir pela viabilidade da diviso deste Direito como cincia jurdica. Como quase pacfica entre os doutrinadores essa diviso: Direito Individual do Trabalho e Direito Coletivo do Trabalho, alm de outras como faz Amauri Mascaro Nascimento; Direito Pblico do Trabalho, como sendo "o conjunto de princpios que disciplinam as relaes entre o trabalhador e o Estado e o empregador e o Estado"[14]. Nesta parte o ilustre professor insere a Inspeo do Trabalho. JOctavio Bueno Magano denomina esta parte da diviso a que estaria a inspeo como "Direito Tutelar do Trabalho", onde estriam tambm a disciplina da jornada, segurana e medicina do trabalho, entre outras [15]. No compasso desta gama de normas de ordem pblicas estabelecidas de modo imperativo pelo Estado: registro, durao do trabalho, descanso, segurana e sade, entre outras, de modo que as partes no podem delas dispor, que aparece o poder pblico para impor o seu interesse que no fundo o interesse da sociedade. Com efeito, o conjunto de normas que disciplinam o interesse do Estado no controle das relaes de trabalho o que se convencionou chamar de Direito Pblico do Trabalho ou Direito Tutelar do Trabalho. Por outro lado, em face da presena do Estado na promoo do controle dessas relaes de trabalho, alguns autores adotaram a diviso chamada "Direito Administrativo do Trabalho" [16], na qual est inserida a Inspeo do Trabalho. Contudo, os expert que adotam esta denominao esclarecem no ser ela uma diviso do Direito Administrativo. Ao contrrio, ela integrante do Direito do Trabalho, constituindo-se no conjunto de rgos estatais que tem por funo a elaborao, aplicao e controle das normas que tm por objetivo proteger os trabalhadores. Pelo exposto, conclui-se que no h uma autonomia do denominado "Direito Administrativo do Trabalho", embora seja ele imantado por certos princpios que disciplinam o Direito Administrativo. Como a Inspeo do Trabalho tem por proposta dar alcance objetivo ao sistema de proteo criado pelo Estado, na busca da dignidade humana do trabalhador, cujo aparato legislativo em que opera est afeto ao Direito do Trabalho e sua estrutura ser estatal, sustentvel que fique inserida no denominado Direito Pblico do Trabalho. 2.5 - Natureza Jurdica da Inspeo do Trabalho O Estado na promoo da aplicao do Direito do Trabalho atua em duas atividades distintas: uma jurisdicional, em que o Estado-Juiz diz o direito no caso concreto e, a outra, administrativa pela qual desempenha as funes de fiscalizao da aplicao das normas trabalhistas. A Inspeo do Trabalho apresenta um trplice vnculo jurdico: o empregado, o empregador e a sociedade. O empregado vincula-se ao empregador, mediante o contrato e ambos se vinculam ao Estado, na medida em que lhes so impostas obrigaes e deveres de ordem pblica. A presena deste ltimo justifica-se pelo interesse social no cumprimento das

normas trabalhistas de natureza cogente, por tratar-se de uma atividade irrenuncivel do Estado [17]. A atividade administrativa desempenhada pelo Estado, atravs da Inspeo do Trabalho, caracteriza-se como atividade de conservao ou atividade social, visando o bem-estar geral. Assim, para o exerccio destas atividades o Estado dotado de mecanismos que possibilitam coibir os abusos e determinar correes necessrias ao alcance do objetivo pelo qual age. Essa faculdade utilizada pela Inspeo do Trabalho no desempenho de sua atividade de conservao ou social o que se denomina poder de polcia. O Cdigo Tributrio Nacional coloca como conceito de polcia, verbis:
"Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos." [18]

Na doutrina de MELLO encontra-se esta definio:

[...] pode-se definir a polcia administrativa como a atividade da Administrao Pblica, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de absteno ("non facere") a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo. [19]

Por sua vez, dada a multiplicidade das formas de atuao da Inspeo do Trabalho, ora desempenhando aes preventivas, ora repressivas, a ao de polcia atribuda inspeo um tanto varivel, sendo classificada de polcia judiciria e polcia administrativa, conforme a forma como so desenvolvidas as aes fiscais. H contudo quem defenda no estar caracterizada em nenhuma dessas espcies de polcia, embora contrariem a quase unanimidade da doutrina.Tenta-se explicar que a classificao somente deve ser estabelecida ao cabo da ao fiscal, de modo que se possa conhecer sob que modo fora desenvolvida a atividade em cada caso concreto. Com efeito, se a conduta de determinado empregador ensejou a sua denncia autoridade judiciria, em razo de caracterizao de crime, estaria configurada a classificao da atividade da inspeo como polcia judiciria. Por outro lado, se a ao fiscal alcanou o xito a que determinada infrao fosse corrigida, restabelecendo a normalidade no meio em que o trabalho desenvolvido, estaria a atividade de inspeo classificada como polcia administrativa. Ressalta-se que a funo de Inspeo do Trabalho constitui um meio de autuao no caso concreto da legislao social, implicando aes que vo alm da simples forma de polcia

de segurana ou preveno. um meio de integrao da lei para atingir seus fins especficos. Decorre disso que os poderes de autorizao ou derrogao vo alm daqueles da polcia, eis que o agente da inspeo, no uso do seu poder discricionrio, pode promover a adequao da norma ao caso concreto, de modo que possa promover a efetivao dos fins buscados pela lei. Essa possibilidade j no se v na simples autorizao de polcia, que se coloca apenas para sustentar o afastamento de um limite a ser obedecido pelo particular. De modo geral, as normas trabalhistas so de carter imperativo e cobradas de modo repressivo, ante a "ordem pblica" que as ensejam, mas nem por isso a aplicao delas afasta de plano a possibilidade de flexibilizao, dado o princpio da norma mais favorvel. E na busca da mais adequada efetivao das leis trabalhistas que deve atuar o AuditorFiscal do Trabalho, utilizando o seu poder discricionrio para melhor identificar a norma aplicvel e modo de traduzi-la em benefcio para o trabalhador.Adverte-se, porm, que o poder discricionrio aqui levantado no sinnimo de livre apreciao e interpretao da lei pelo Auditor. Apenas nos limites legais deve afastar-se da rigidez da norma para melhor alcance de sua finalidade. Nesse sentido, para um bom termo do uso do poder discricionrio, colacionamos a lio de MELLO:
No se confundem discricionariedade e arbitrariedade. Ao agir arbitrariamente o agente estar agredindo a ordem jurdica, pois ter se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em conseqncia, ilcito e por isso mesmo corrigvel judicialmente. Ao agir discricionariamente o agente estar, quando a lei lhe outorga tal faculdade (que simultaneamente um dever), cumprindo a determinao normativa de ajuizar sobre o melhor meio de dar satisfao ao interesse pblico por fora da indeterminao legal quanto ao comportamento adequado satisfao do interesse pblico no caso concreto. [20]

Segundo leciona MANNRICH, citando Mrio Pinto,

quando analisamos a natureza jurdica da Inspeo do Trabalho,a partir dos atos por ela praticados atravs de seus agentes, no sentido de garantir o cumprimento daquelas normas de ordem pblica social, segundo determinadas limitaes jurdicas e contratuais, podem-se apontar dois sistemas: o completamente liberal ou o laissez-faire, como acontece na Inglaterra e o regulador, cujo exemplo a Frana. Em cada um deles a Inspeo ter uma atuao especfica.
[21]

Para melhor compreenso, deve-se ressaltar que a funo de vigilncia no a nica em que atua a Inspeo para alcanar a efetivao da legislao trabalhista. Por assim ser, as atividades de preveno e orientao devem nortear o planejamento das aes fiscais, o que no descaracteriza a obrigao de vigilncia do Estado, ao contrrio, a torna mais legtima. Conclui-se que a Inspeo do Trabalho uma atividade estatal, desempenhada por agentes revestidos de poderes especiais para exercerem atividades preventivas ou

repressivas, com vistas garantir a efetiva obedincia s normas trabalhistas e, por conseqncia, a melhoria da condio social do trabalhador. 2.6 - Conceito de Inspeo do Trabalho No ocorrem relevantes divergncias entre os doutrinadores[22] quanto ao conceito de Inspeo do Trabalho. De maneira geral afirmam que se trata de uma atividade do Estado e no um rgo do Estado, eis que no h um rgo devidamente estruturado sob a denominao "Inspeo do Trabalho", esta uma atividade a que um ministrio: o Ministrio do Trabalho tem por competncia desempenhar. Afirmam ainda que essa atividade existe em razo do interesse pblico na promoo do bem estar social, ensejando que esteja dotada de um poder de polcia para possibilitar a que cuide da preveno e promova a punio dos infratores. Dadas essas premissas, conceitua-se a Inspeo do Trabalho como a atividade desempenhada pelo Estado para tornar efetivo o cumprimento da legislao do trabalho. 2.7 - Posio Institucional da Inspeo do Trabalho A Inspeo do Trabalho est inserida na esfera de competncia do Ministrio do Trabalho e Emprego, conforme disposto no art.14, Inciso XIX, alnea b, da Lei n 9.649, de 27.05.98, que criou a estrutura administrativa do Poder Executivo Federal. Essa providncia legislativa de disciplinamento da fiscalizao do trabalho decorre da competncia da Unio fixada na Constituio Federal (art. 21, XXIV), que por sua vez estabeleceu ser ela atividade institucional do Ministrio do Trabalho e Emprego (Lei n 8.028, art. 19, VII, alnea a). No mbito interno do Ministrio do Trabalho e Emprego, a atividade de fiscalizao est afeta Secretaria de Fiscalizao do Trabalho - SEFIT, rgo tcnico de cpula, com sede na capital federal, que se encarrega do planejamento e normatizao das aes fiscais do Estado brasileiro para acompanhamento do cumprimento da legislao trabalhista, tanto no que concerne as normas legais quanto as convencionais. As atividades planejadas e normatizadas pela SEFIT so executadas nos Estados pelas Delegacias Regionais do Trabalho - DRT, que so rgos descentralizados e sediados nas capitais. Nestas Delegacias esto lotados os Auditores-Fiscais do Trabalho que se encarregam de promoverem as atividadesde auditoria e fiscalizao junto aos empregadores, alm de outras atividades pertinentes s relaes de trabalho. 2.8 - Modalidades de Fiscalizao O modo de operacionalizao das fiscalizaes disciplinado pela Instruo Normativa Intersecretarial n 08, de 15.05.95, quais sejam:

a) fiscalizao dirigida - a que resulta de prvio planejamento da Secretaria em Braslia em conjunto com a Delegacia Regional, com a participao, sempre que possvel, das entidades sindicais de trabalhadores, outros rgos ou instituies; b) fiscalizao indireta: a resultante do programa especial de fiscalizao, realizada atravs de Sistema de Notificao para a Apresentao de Documentos nas Delegacias Regionais; c) fiscalizao imediata: ocorre independentemente de designao prvia, nos casos em que o Auditor-Fiscal do Trabalho deparar com situaes que submetam o trabalhador a perigos iminentes ou constate infrao que possa tornar difcil a sua comprovao futura; d) fiscalizao por denncia: a decorrente de Ordem de Servio emitida em razo de reclamao do trabalhador ou entidade sindical e que, pela natureza, demanda prioridade no atendimento; e) planto: a atividade interna de fiscalizao para orientao ao pblico, homologao de rescises de contratos e instruo de processos de anotao de Carteira de Trabalho e Previdncia Social - CTPS; f) atividade especial: a destinada mediao de conflitos coletivos entre trabalhadores e empregadores, coordenao de mesas de entendimento com vistas a que empregadores infratores firmem termo de compromissos no sentido de efetivo cumprimento da legislao trabalhista e ainda anlise de processos. 2.9 - Poderes e Funes dos Auditores-Fiscais do Trabalho A Conveno n 81 da OIT, que se encontra incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro com hierarquia de lei, eis que fora ratificada pelo Brasil, indica em linhas gerais os objetivos a serem atendidos pela Inspeo do Trabalho. Vejamos: a) assegurar o cumprimento das disposies legais relativas s condies de trabalho e proteo dos trabalhadores no exerccio de sua profisso; b) fornecer informaes e conselhos tcnicos aos empregadores e trabalhadores sobre os meios mais eficazes de observar as disposies legais; c) levar ao conhecimento da autoridade competente as deficincias ou os abusos que no esto especificamente compreendidos nas disposies legais existentes; Prescreve ainda a Conveno 81 da OIT que os Auditores-Fiscais do Trabalho esto autorizados: a) a penetrar livremente e sem aviso prvio, a qualquer hora do dia ou da noite, em qualquer estabelecimento submetido fiscalizao;

b) a penetrar durante o dia em todos os locais que eles possam ter motivo razovel para supor estarem sujeitos ao controle da fiscalizao; c) a proceder a todos os exames, controles e inquritos julgados necessrios para assegurar que as disposies legais so efetivamente observadas, podendo interrogar, seja s ou em presena de testemunhas, o empregador ou o pessoal do estabelecimento sobre quaisquer matrias relativas aplicao das disposies legais, pedir vistas de todos os livros, registros e documentos prescritos pela legislao relativa s condies de trabalho, retirar ou levar para anlise, amostras de materiais e substncias utilizadas ou manipuladas, contando que o empregador ou seu preposto seja advertido dessa retirada. Ressalte-se que a Medida Provisria n 2.175-29, de 27.08.2001, confere poderes aos Auditores-Fiscais do Trabalho para proceder exames nos livros contbeis dos empregadores com vistas eficaz verificao do cumprimento da legislao trabalhista. Traz ainda esta norma competncia para os Auditores apreciarem questes atinentes tanto relaes de emprego como tambm relaes de trabalho. A ao fiscal deve ser precedida de prvia identificao do Auditor-Fiscal do Trabalho perante o empregador ou seu preposto, mediante a exibio de sua identificao profissional, exceto quando julgar que a identificao poder prejudicar a eficincia da ao fiscal, caso em que se identificar ao final da ao. (art. 12-1 da Conv. 81 OIT). Sob a tica formal e simplista do sistema normativo as atividades desenvolvidas pelos Auditores-Fiscais do Trabalho so basicamente as seguintes: a) atividade de fiscalizao - a atividade exercida perante os estabelecimentos empregadores, onde so exercidas atividades laborativas sujeitas ao cumprimento da legislao trabalhista.As pessoas jurdicas de direito pblico apenas ficam sujeitas fiscalizao do trabalho no que concerne ao cumprimento da Lei do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS. Nesta atividade os Auditores-Fiscais promovem o exame de livros e documentos, inclusive contbeis, que tenham pertinncia com o sistema protetivo do trabalho a que se encarrega controlar: controle de registro dos empregados, controle de jornada de trabalho, concesso de frias, anlise da locao de mo-de-obra (com vistas a apurar a regularidade da terceirizao), controle das rescises contratuais, controle do recolhimento da contribuio sindical tanto da categoria econmica quanto profissional, controle da contratao de aprendizes, controle da proteo especial das mulheres, menores e deficientes fsicos, controle do pagamento de salrios, concesso de valetransporte, controle do recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS, controle do cumprimento dos Acordos e Convenes Coletivas de Trabalho, controle do cumprimento das normas de sade e segurana nos locais de trabalho, providncias de embargos e interdies, entre outras. b) atividade de vigilncia e orientao considerada a mais importante atividade dos Auditores e est preconizada na Conveno n 81 da OIT. Uma vez desempenhada a contento possibilita um maior cumprimento das normas de proteo aos trabalhadores,

ante a promoo de informaes e aconselhamentos tcnicos aos empregadores que em muitos casos deixam de observar corretamente a legislao apenas por desconhecimento, no tendo a inteno de desrespeito s prescries legais. Assim, se constatada essa realidade, sustenta-se que deve o Auditor-Fiscal preferir a orientao punio. c) atividade de investigao - esta atividade contempla diversas providncias que o Auditor pode tomar em razo de determinadas ocorrncias, compreendendo entre elas a de interrogao do empregador e empregados sobre questes relacionadas ao cumprimento de normas, a de colher amostras e documentos mediante termo de apreenso, investigao de acidentes de trabalho para anlise de causas e atribuio de responsabilidade, etc.. d) atividade de notificao e autuao - a atividade de notificao compreende a notificao dos empregadores para que apresentem documentos fiscalizao do trabalho para serem auditados. Todo e qualquer documento que possa demonstrar fatos relacionados aos direitos trabalhistas so passveis de exibio ao Auditor-Fiscal do Trabalho, tais como livros contbeis, comprovantes de registros de empregados, contratos de trabalho, folhas de pagamentos de salrios, recibo de frias, controle de jornada de trabalho, guias de recolhimentos de Fundo de Garantia do Tempo de Servio, contratos de estgios, etc.. A notificao tem ainda por finalidade a determinao para que o empregador cumpra efetivamente certas normas trabalhistas que no estejam sendo observadas. J a autuao a atividade de apontamento das infraes cometidas pelos empregadores. Decorre de um comando imperativo, conforme disposto no artigo 628 da CLT, nestes termos "a toda verificao em que o Auditor-Fiscal do Trabalho concluir pela existncia de violao de preceito legal deve corresponder, sob pena de responsabilidade administrativa, a lavratura de auto de infrao". assim o auto de infrao o instrumento de acusao de que lana mo o Auditor para comunicar a autoridade competente o cometimento de determinada infrao pelo empregador. Nele descrita toda a caracterizao do fato constatado, mediante a identificao do infrator, redao da ementa correspondente, relatrio e capitulao da infrao, elemento de convico, etc., enfim, constitui-se um "verdadeiro libelo acusatrio" [23], de modo a ensejar, aps possibilitar-se a ampla oportunidade de defesa ao infrator, um julgamento seguro da autoridade competente para imposio ou no da penalidade correspondente.


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Controle interno na Administrao Pblica

um eficaz instrumento de accountability
Carlos Henrique Fu
Elaborado em 06/2003. Pgina 1 de 1 Desativar Realce AA

Consideraes Iniciais
atravs da Administrao Pblica que o Estado dispe dos elementos necessrios para implementar as prioridades do Governo. Assim, de extrema relevncia o estudo acerca

das aes empreendidas pelo gestor da coisa pblica, destacando especial ateno ao grau de aderncia ao interesse pblico (efetividade). O presente trabalho estuda a evoluo do controle interno como instrumento de accountability, centrando ateno tica na conduo da res publica.

O Controle Interno
O objetivo principal do controle interno o de possuir ao preventiva antes que aes ilcitas, incorretas ou imprprias possam atentar contra os princpios da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e pargrafos. Segundo Gomes [1], um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em funo das variveis-chave que derivam do contexto social e da estratgia da organizao, alm de levar em considerao as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competncia. A estrutura contm, ainda, o sistema de indicadores de informaes e de incentivos. O controle interno se funda em razes de ordem administrativa, jurdica e mesmo poltica. Sem controle no h nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pblica. A responsabilidade pblica depende de uma fiscalizao eficaz dos atos do Estado. [2] Neste contexto o controle interno opera na organizao compreendendo o planejamento e a oramentao dos meios, a execuo das atividades planejadas e a avaliao peridica da atuao. O controle instrumento eficaz de gesto e no novidade do ordenamento jurdico brasileiro. Observemos o que a Constituio Federal brasileira dispe sobre o assunto: Art. 70: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta, indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder (grifos nossos).

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O debate imaginrio entre Lus Roberto Barroso e Richard Posner quanto concretizao judicial do direito sade Controle principiolgico na Administrao Pblica. Uma (re)definio da legalidade

Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno [...] (grifo nosso). Outro fundamento do controle interno na Administrao Pblica est no art. 76 da Lei n 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercer os trs tipos de controle da execuo oramentria: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios. A Lei n 4.320/64 inovou ao consagrar os princpios de planejamento, do oramento e do controle, estabelecendo novas tcnicas oramentrias a eficcia dos gastos pblicos. Com relao aos custos dos bens e servios, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o Decreto-Lei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apurlos, a fim de buscar uma prestao de servios econmica e evidenciar os resultados da gesto. Mais de 30 anos se passaram sem aplicao, e a Lei complementar n 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a exigir a apurao dos custos, como se nunca tivesse havido legislao anterior. A aprovao da LRF deve incorporar aos costumes poltico-administrativos a preocupao com os limites de gastos pelos administradores pblicos municipais, estaduais e federais. A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituio Federal, introduzindo o conceito de gesto fiscal responsvel. Nesse contexto, poder vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da arrecadao e execuo dos oramentos pblicos. A idia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovao do projeto de lei, todos os oramentos pblicos devero apresentar superavit primrio. Assim, espera-se que os ciclos histricos de deficits nos oramentos pblicos sejam interrompidos, em razo deste novo sistema de monitoramento e responsabilizao. Para Motta, [3] o impacto causado pela LRF, desde sua proposio, encarece o princpio jurdico da eficincia quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixao e a execuo de metas fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecuo de resultados. Torna concreto e palpvel o princpio da economicidade, pela conceituao mais exata de gesto oramentria e fiscal. Reaviva a noo de continuidade

administrativa, at ento pouco explorada pelo ordenamento legislativo e mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princpio fundamental da responsividade ("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna.

tica e Accountability na Gesto Pblica

A tica, entendida como conjunto de princpios que direcionam o agir do homem, apresenta, quando estudada no mbito da gesto pblica, a interligao, profunda, com a relao entre o Estado e a sociedade, notadamente, quanto ao exerccio da cidadania. O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam mais ao tema so capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania. Fundamentalmente, a acepo que se tem de cidadania abrange duas dimenses. A primeira est intrinsecamente ligada e deriva at da experincia dos movimentos sociais; dessa experincia, boa parte aquilo que entendemos como luta por direitos que, alis, encampa o conceito clssico de cidadania, que a titularidade de direitos. A essa experincia dos movimentos sociais tem-se agregado uma nfase mais ampla na conciliao da democracia. Assim, podemos dizer que a construo da cidadania aponta para a edificao e a difuso de uma conduta democrtica, ou seja, as coisas esto intimamente relacionadas. O controle interno na Administrao Pblica deve, sobretudo, possibilitar ao cidado informaes que confiram transparncia gesto da coisa pblica. Desta forma, o sistema integrado de controle interno deve servir como agncia de accountability, agncia de transparncia, de responsividade e prestao de contas de recursos pblicos. Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ao: os mecanismos de accountability verticais da sociedade em relao ao Estado e os de accountability horizontais, isto , de um setor a outro da esfera pblica. A palavra accountability um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe [4]: "Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigao de que algum responda pelo que faz (...) obrigao dos agentes do Estado em responder por suas decises, aes e omisses, o que j universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas". Accountability representa a obrigao que a organizao tem de prestar contas dos resultados obtidos, em funo das responsabilidades que decorrem de uma delegao de poder. Na conceituao de Tinoco [5] apud Nakagawa:

"A responsabilidade (accountability), como se v, corresponde sempre obrigao de executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela s quita com a prestao de contas dos resultados alcanados e mensurados pela Contabilidade. A autoridade a base fundamental da delegao e a responsabilidade corresponde ao compromisso e obrigao de a pessoa escolhida desempenh-lo eficiente e eficazmente." Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigao de prestar contas dos resultados conseguidos em funo da posio que o indivduo assume e do poder que detm. A accountability vertical , principalmente, embora de forma no exclusiva, a dimenso eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies. Essa dimenso requer a existncia de liberdade de opinio, de associao e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades pblicas. J a accountability horizontal implica a existncia de agncias e instituies estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar aes que vo desde a superviso de rotina at sanes legais contra atos delituosos de seus congneres do Estado. Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois so considerados mecanismos essenciais de transparncia e promoo da tica na gesto pblica. Podem ser classificados em quatro tipos principais: a) os controles administrativos, que so um autocontrole, pois exercidos pelos prprios poderes sobre seus atos e agentes; b) os controles legislativos, que so representados pelo apoio ou rejeio s iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle poltico); c) os controles de contas, que so essencialmente tcnicos, pois tm a funo de controlar as contas pblicas, subsidiando os legislativos; e d) os controles judicirios, que objetivam coibir abusos do patrimnio pblico e do exerccio do poder por parte das autoridades. Os "controles administrativos" so denominados genericamente de controles internos. Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por funo acompanhar a execuo dos seus atos, indicando, em carter opinativo, preventivo ou corretivo, aes a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislao. J em relao ao poder executivo, os poderes que o controlam so os controles legislativos e de contas, denominados controles externos, ou seja, so rgos independentes da administrao, no participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a fiscalizao. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, formalmente institucionalizado por uma rede de rgos autnomos.

Transparncia e Accountability
Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, alm de conhecer o funcionamento, o custo-benefcio e a performance de cada setor e seus

aspectos legais, poder oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da Administrao Pblica como um todo. A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da transparncia e da probidade administrativa. O sistema de accountability no se detm somente na preocupao com a probidade dos gestores pblicos. Um sistema de accountability, na viso de Peixe apud Behn [6] "... que estabelea e reforce a confiana pblica no desempenho governamental", alm de outras formas para envolver os cidados, uma vez que so estes que necessitam de um melhor desempenho de seu governo. A viso de Administrao Pblica, em accountability, est diretamente ligada descentralizao de responsabilidades, atribuindo poder base da administrao, sociedade organizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associaes, cooperativas, organizaes no-governamentais, enfim a sociedade civil organizada em busca da cidadania. Para Peixe [7] ao citar Trosa, "...essa mudana s pode ocorrer por meio da obrigao muito reforada de prestar contas dos resultados, a no ser que se lance mo da entropia, ou exploso, ou da corrupo no servio pblico. A obrigao de prestar contas para o servio pblico uma espcie de substituto do mercado. Ela tambm o corolrio normal de um sistema democrtico em que os funcionrios devem dar conta de suas aes s autoridades." A transparncia se impe como fundamental para substituir controles burocrticos por controles sociais. Se a Administrao Pblica se torna acessvel, faz-se necessrio dar maior publicidade s suas aes para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados, alm de estimular a concorrncia entre os fornecedores e a participao da sociedade no processo decisrio, dando mais legitimidade ao estatal. A accountability requer o acesso do cidado informao e documentao relativas aos atos pblicos, as formas pelas quais seus governantes esto decidindo em seu nome ou gastando o dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da democracia praticada na sociedade depende o grau de transparncia das aes governamentais.

Concluso
Os gestores pblicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente com os produtos, bens e servios, que oferecem para os cidados aos quais devem prestar contas permanentemente, ou seja, praticar o conceito de

accountability. Para atender a essa premissa devem estar estruturados de maneira que possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicao dos recursos pblicos. O sistema de controle interno dever estar consolidado no compromisso do trinmio da moralidade, cidadania e justia social ao atingir o processo de democratizao do Poder ao verdadeiro cliente (cidado) que j no suporta ver tanto desperdcio e malversao de recursos pblicos. A idia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability, reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma poltica consistente de controle da corrupo, mas somente o incio do caminho para uma poltica de reformas que garantam o controle sustentvel da corrupo.

Notas
01. GOMES, Josir Simeone; SALAS, Joan M. Amat. Controle de gesto: uma abordagem contextual e organizacional. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1999. 02. DROMI. Roberto Derecho Administrativo, 5. ed., Ediciones Ciudad Argentina, p. 673 citado por PESSOA, Robertnio. Curso de direito administrativo moderno. 1 ed. Braslia: Consulex, 2000. 03. MOTTA, Carlos Coelho Pinto. Gesto fiscal: e resolutividade nas licitaes. 1. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. 04. PEIXE, Blnio Csar Severo. Finanas Pblicas: controladoria governamental. 1. ed. Curitiba: Juru, 2002. 05. TINOCO. Joo Eduardo Prudncio. In Balano social: balano da transparncia corporativa e da concentrao social. Revista Brasileira de Contabilidade n. 135 maio/junho 2002. p. 62 06. PEIXE, 2002, p.149 07. PEIXE, loc. cit.

Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. Disponvel em http://www.interlegis.gov.br

_______. Lei federal n 4.320, de 17 de maro de 1964. Disponvel em http://www.interlegis.gov.br _______. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponvel em http://www.interlegis.gov.br _______. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal, Disponvel em http://www.interlegis.gov.br CHIAVENATO, Idalberto. Introduo a teoria geral da administrao. 6. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000. CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE (CFC). Lei de Responsabilidade Fiscal LRFcil:guia contbil da lei de responsabilidade fiscal. Braslia: CFC, 2000. CRUZ, Flvio da. Comentrios lei 4.320. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001. GOMES, Josir Simeone; SALAS, Joan M. Amat. Controle de gesto: uma abordagem contextual e organizacional. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1999. MACHADO Jr., Jos Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 22. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 1990. MOTTA, Carlos Coelho Pinto. Gesto fiscal: e resolutividade nas licitaes. 1. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. PEIXE, Blnio Csar Severo. Finanas Pblicas: controladoria governamental. 1. ed. Curitiba: Juru, 2002. PESSOA, Robertnio. Curso de direito administrativomoderno. 1 ed. Braslia: Consulex, 2000. Revista Brasileira de Contabilidade n. 135 maio/junho 2002. p. 62 Revista L&C Direito e Administrao Pblica n. 53 novembro de 2002, Braslia: Consulex. p.40-41 SILVEIRA, Roberto Zanon da. Tributo, educao e cidadania. 1. ed. Vitria: IHGES, 2002. GosteiNo gostei Recomendar para amigos Verso para impresso

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Autor

Carlos Henrique Fu
assessor tcnico no Municpio de So Roque do Cana (ES), consultor da Lex Consultoria Planejamento e Tecnologia Ltda.
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Informaes sobre o texto

Como citar este texto: NBR 6023:2002 ABNT
FU, Carlos Henrique. Controle interno na Administrao Pblica: um eficaz instrumento de accountability. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 119, 31 out. 2003. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/4370>. Acesso em: 14 ago. 2011.

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FISCALIZAO DO TRABALHO
Introduo
A inspeo do trabalho tem por finalidade a preveno e manuteno adequada dos direitos trabalhistas dos

empregados, frente relao trabalhista com o empregador, podendo ser pessoa de direito privado ou pblico. Podemos admitir que o Estado regula a relao trabalhista de duas formas, num primeiro plano a inspeo direta e autnoma do Auditor-Fiscal junto ao empregador, e em segundo a Justia do Trabalho, provocada e dependente da vontade do empregado. O empregado se reveste da inspeo do trabalho para manter o cumprimento dos seus direitos, mesmo porque, muitas vezes, o mesmo tem cincia de parte dos seus direitos, mas compelido a no reivindicar, por temer represlia do empregador. Tambm podemos considerar as instrues fornecidas pelo fiscal ao empregador, para que este possa se ajustar aos termos da lei, principalmente daquelas recm editadas.

Quadro de Guarda de Documentos Da Previso Legal

A fundamentao legal da inspeo do trabalho inicialmente encontrada na Constituio Federal de 1988: " Art. 21. Compete Unio - Inciso XXIV - organizar, manter e executar a inspeo do trabalho" Bem como a Consolidao da Lei do Trabalho art. 626 e seguintes, onde prev a competncia da

regulamentao pelo Ministrio do Trabalho.

Art. 626 "Incumbe s autoridades competentes do Ministrio do Trabalho, ou quelas que exeram funes delegadas, a fiscalizao do fiel cumprimento das normas de proteo ao trabalho.

Pargrafo nico - Os fiscais do Instituto Nacional de Seguridade Social e das entidades paraestatais em geral, dependentes do Ministrio do Trabalho, sero competentes para a fiscalizao a que se refere o presente Art., na forma das instrues que forem expedidas pelo Ministro do Trabalho".
Ainda mantm o respaldo legal nas diversas portarias editadas ao longo dos anos: Portarias: 3.158/71 ; 3.159/71 ; 3.292/71 ; 27/77 - Lei 7.855/89 ; Instruo Normativa 28/2002 ; Decreto 55.841/65.

Fiscalizao Direcionada
Algumas reas e leis da relao de trabalhado, possuem agregada a legislao bsica, instruo normativa de fiscalizao especial; prestigiando a natureza da obrigao a ser cumprida pela empresa, e dessa forma uma orientao aos fiscais para tomadas de decises especficas. Aprendizagem - Instruo Normativa MTE 26/2001 FGTS - Instruo Normativa MTE 25/2001 Portadores de Deficincia - Instruo Normativa MTE - 20/2001 Empresas Prestadoras de Servios a Terceiros - Instruo Normativa MTE - 01/1997 Empresa Trabalho Temporrio - Instruo Normativa MTE - 01/1997

Autoridades Competentes
A relao de trabalho, entre a empresa e o trabalhador, pode ser fiscalizada pelo Ministrio do Trabalho ou pelo Ministrio da Previdncia Social. No mbito regional temos sua representao pela Delegacia Regional do Trabalho - DRT e Instituto Nacional da Seguridade Social - INSS, respectivamente. A representao pela DRT se d atravs dos agentes da inspeo ou tambm denominado de Auditor-Fiscal, pessoa fsica, que se identifica atravs da identidade funcional, contendo dados pessoais e profissionais.

Documentao Obrigatria

Toda empresa, independente de sua atividade econmica, dever manter disposio do Auditor-Fiscal livro de inspeo do trabalho. Exceo dada s microempresas e empresas de pequeno porte (Lei 9.841/99 art. 11). neste livro que o Auditor lanar a documentao fiscal que a empresa dever apresentar e prazo. O referido livro deve ser adquirido em papelaria e mantido nas dependncias do estabelecimento da empresa. Observa-se que no h relevncia na existncia ou no de trabalhador contratado, mas da prpria criao da empresa. Entre outras documentaes necessrias destacam-se: a) Quadro de Horrio ou ficha / carto de ponto devidamente aprovado; b) Livros ou fichas de empregados preenchidos; c) Folhas de Pagamento; d) Relao de empregados maiores e menores; e) Relao de empregados homens e mulheres; f) Acordo de compensao de horas; g) Acordo de prorrogao de horas; h) Encargos sociais: INSS, FGTS, IRRF e Sindical i) Resciso contratual; j) Recibo e aviso de frias; l) Cpia de INSS protocolada no Sindical;

m) Normas regulamentadoras de sade, higiene e segurana no trabalho: Urbana at 29 normas e Rural at 04 normas.

Atuao do Auditor-Fiscal
Para ocorrer a inspeo do trabalho numa empresa, no obrigatrio o pr-aviso, podendo o inspetor, dentro de sua regio de competncia, visitar o estabelecimento que achar necessrio. O horrio no se d de forma especial, podendo ocorrer em horrio diurno ou noturno, e ainda, em qualquer dia da semana, sempre que o Auditor-Fiscal achar necessrio. Deve ser considerado a indicao dos representantes municipais, estaduais, federais, sindicatos e reclamaes expressas ou verbais junto DRT, a qual ser brevemente investigada pela autoridade competente. Instalada a inspeo no trabalho, a empresa dever apresentar ao auditor-fiscal, sendo solicitado por este, todas as suas dependncias, sendo que o mesmo tem livre acesso a qualquer lugar dela. O auditor pode interpelar o dirigente ou preposto da empresa para que o mesmo faa os esclarecimentos necessrios para o bom andamento da inspeo. Entendendo necessrio o Auditor-Fiscal pode interrogar qualquer empregado, na presena ou no do empregado, visando apurar com perfeio os atos legais praticados. Entendendo ser necessrio, o Auditor-Fiscal pode retirar das dependncias da empresa, mediante aviso ao empregador, cpias de documentos, modelos de equipamentos ou amostras de materiais para anlise na sede da Delegacia Regional do Trabalho ou outro rgo a ela vinculado. obrigatrio manter a documentao fiscal no estabelecimento da empresa, podendo ser analisada no momento da inspeo ou com data e hora determinada pelo auditor-fiscal. No pode a empresa agir com procedimentos que impeam o bom andamento da inspeo, ponde, se caracterizado a m-f, a autuao se configurar com agravante.

Da Apreenso de Documentos e Materiais

O Auditor fiscal do trabalho pode adotar outros meios de anlise da documentao, podendo at mesmo solicitar a busca e apreenso de documentos, livros, materiais, equipamentos e assemelhados mediante o Auto de Apreenso e Guarda. Instruo Normativa 28/2002.

Fora Policial ou Especialista

facultado ao Auditor-Fiscal requerer fora policial para

desempenhar o exerccio de sua funo, caso encontre resistncia por parte dos representantes da empresa inspecionada. E no poder o poder de polcia deixar de auxiliar, devendo cumprir suas atribuies legais. Ocorrendo necessidade de avaliao especializada, pode o Auditor requer o acompanhamento de tcnicos profissionais para apurao adequada dos dados em questo, como mdico do trabalho, engenheiro, entre outros.

rea de Fiscalizao
O auditor-fiscal pode analisar as leis que tutelam a relao do empregado com o empregador. Observa-se que a relao exclusiva para empregado, no fazendo parte desta anlise vnculos devidamente regulamentados, tais como estagirio, autnomo, temporrio, entre outros. exceo fiscalizao nas empresas tomadoras de sociedade de cooperativa, a qual procede nos termos gerais da fiscalizao, conforme Portaria 925/95. Assim, sendo verificado procedimentos contrrios norma de trabalho, como trabalhadores sem registro ou infantil, dever o Auditor-Fiscal considerar a infrao.

Autuao e Multa
possvel, quando verificados procedimentos irregulares na empresa, mas sanveis, que o FiscalAuditor, antes de aplicar eventual multa, de prazo para a correo. Verificando a gravidade do ato praticado ou reincidente, preencher o Auditor-Fiscal o auto de

infrao em duas vias, especificando os motivos e mencionando a fundamentao legal que justifica autuao. As multas so aplicveis como base na Portaria 290/97 e anexos, a qual relaciona a natureza e a variao da multa em UFIRs, tendo graduao mnima e mxima. A multa recolhida em formulrio DARF no cdigo fornecido pelo Auditor-Fiscal. No exime de outras penalidades, tais como penais ou cveis, a multa aplicada.

Defesa
A Lei garante ao empregador, entendo ele haver falha ou interpretao errnea do Fiscal-Auditor,

encaminhar defesa autoridade local competente. Normalmente representada pelo Delegado Regional do Trabalho. Dever observar que o prazo prescreve em 10 (dez) dias para a defesa. Dever relatar os fatos, fundamentar a defesa e concluir o pedido, sendo relevante juntar documentos comprobatrios. Caber, ainda, recurso para o Diretor-Geral do Departamento do Ministrio do Trabalho, das decises da primeira instncia (DRT), tambm no prazo de 10 (dez) dias aps notificao do indeferimento da defesa. Observa-se que nesse caso, o recurso deve ser acompanhado do recolhimento da multa, atravs de depsito junto ao Banco do Estado.