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Descentralizacin, transferencias
territoriales y desarrollo local
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a concertacin entre actores polticos, sociales y privados en es-

cenarios locales puede ser de gran utilidad para estimular la competitividad econmica, pero para ello sera indispensable que las colectividades locales contaran con ms autonoma y recursos, e igualdad de oportunidades. En el presente artculo se comienza por inquirir sobre las condiciones para que la profundizacin de la descentralizacin poltica que el desarrollo local requiere coadyuve a la eficiencia y a la equidad, y cmo los sistemas de transferencias pueden constituirse en instrumentos determinantes para avanzar en equidad y generar condiciones de eficiencia. En este marco terico se examinan los sistemas de transferencias bsicas de los procesos de descentralizacin ms antiguos y/o avanzados de la regin y se proponen algunos lineamientos no solo para hacer viable el desarrollo local bajo las condiciones mencionadas, sino tambin para avanzar en la construccin de ciudadana.
Ivn Finot Experto del rea de Gestin del Desarrollo Local y Regional, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES),
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ivan.finot@cepal.org

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I
Introduccin
La descentralizacin poltica en Amrica Latina es parte de los procesos de democratizacin que se iniciaron en la dcada de 1980 a partir de la organizacin territorial histrica de cada pas. Con la descentralizacin se buscaba principalmente con diferentes nfasis en cada pas generar nuevos espacios de participacin ciudadana, hacer frente a los problemas de desequilibrio fiscal y organizar territorialmente el aparato estatal para implementar polticas sociales que permitieran hacer frente a la deuda social. En los pases donde esta reforma territorial se inici ms tempranamente, ella fue decisiva para ampliar o focalizar dichas polticas, aunque solo se logr canalizar constructivamente la participacin ciudadana en los casos en que se contaba previamente con capital social. Pero donde, con frecuencia, la descentralizacin no ha dado resultados positivos, ha sido en su contribucin al equilibrio fiscal, lo que sin duda fren el avance de los procesos. Hoy en da la descentralizacin poltica cobra nueva importancia, ya no solamente para avanzar en ciudadana e inclusin social sino tambin en desarrollo econmico. En efecto, se ha llegado a consenso en que la competitividad depende, no solamente de las empresas, de los equilibrios macroeconmicos y de polticas nacionales activas, sino de la capacidad de cada localidad para encarar su propio desarrollo a travs de procesos de concertacin pblico-social-privada. Y para esto es indispensable que las localidades cuenten con ms autonoma. Un aspecto esencial de la descentralizacin son las transferencias destinadas a compensar las diferentes capacidades para generar ingresos de las distintas circunscripciones poltico-administrativas. En la regin tales transferencias son la principal fuente de ingresos de la mayora de los gobiernos subnacionales en particular de los municipales y en algunos pases tienen una alta ponderacin en el gasto pblico. Desde el punto de vista de la equidad, los sistemas de transferencias que acompaaron a los procesos de descentralizacin en Amrica Latina han implicado, en todos los casos, una importante redistribucin territorial progresiva inicial, aunque con frecuencia han resultado insuficientes para compensar despus las desigualdades que la propia descentralizacin ha suscitado. Sera deseable que los sistemas de transferencias hubieran sido diseados de tal forma que hicieran compatible el objetivo de equidad con el de estabilidad. Sin embargo, en la mayora de los casos las transferencias territoriales, al provenir de participaciones fijas en impuestos nacionales, resultan procclicas (Ocampo, 2001) y cuando adems propician un gasto que no depende de los correspondientes esfuerzos tributarios, contribuyen a generar presiones desequilibradoras (Finot, 1996 y 2001). Para neutralizar estas presiones se tiende a instaurar controles al gasto y lmites al endeudamiento subnacional. Ejemplos de ello son la Ley de responsabilidad fiscal de Brasil (Repblica Federal de Brasil, 2000) y, en Colombia, la Ley de control al endeudamiento (Colombia, 1997), la Ley de racionalizacin del gasto territorial (Colombia, 2000a) y la Ley de responsabilidad fiscal (Colombia, 2003). Estas medidas contribuyen al equilibrio fiscal pero pueden restringir la autonoma de las entidades territoriales. Sin embargo, segn ya se mencion, para hacer viable el desarrollo econmico local se requiere de ms y no de menos autonoma local. Y, por otro lado, es necesario seguir avanzando en trminos de equidad social y construccin de ciudadana, todo ello bajo condiciones de eficiencia y de estabilidad. Cmo conciliar el objetivo de fortalecer las autonomas locales con los de equidad, eficiencia y estabilidad? Para poder responder a esta pregunta, el presente trabajo examina en su seccin II las condiciones bajo las cuales se podra profundizar la descentralizacin poltica para que sta coadyuve a la eficiencia y la equidad; con tal fin se presenta sintticamente una versin actualizada del marco conceptual que el autor viene desarrollando desde trabajos anteriores. En la seccin III se hace un anlisis de los aspectos fiscales ms vinculados con la autonoma en los procesos de descentralizacin ms antiguos y/o avanzados de la

Este artculo es una versin corregida de la ponencia del autor presentada en el XVI Seminario Regional de Poltica Fiscal, realizado en la sede de la CEPAL (Santiago de Chile) del 26 al 29 de enero de 2004. El autor agradece a los participantes del seminario que brindaron opiniones y sugerencias sobre la versin anterior, a los jueces que la arbitraron, a Alberto Maldonado, de la Universidad de los Andes, por sus tiles observaciones respecto a Colombia, y a Cristina Aziz por la informacin proporcionada sobre Brasil.

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regin: los de Argentina, Brasil y Mxico, entre los pases federales, y de Bolivia, Chile y Colombia entre los unitarios.1 Finalmente, en la seccin IV se presen-

tan algunas conclusiones y lineamientos que podran ser tiles para los pases de la regin en el logro de los objetivos sealados.

II
Condiciones de eficiencia y equidad
Los aspectos econmicos de la descentralizacin son sin duda esenciales en los procesos, pero al parecer en la regin an no nos hemos apropiado lo suficiente de la rama de la economa cuyo objeto es la provisin de bienes pblicos en diferentes niveles territoriales, ni la estamos desarrollando para avanzar en funcin de nuestras necesidades. Es posible que ello haya ocurrido en parte porque el fundador de esa rama, Wallace Oates, la denomin federalismo fiscal (Oates, 1972), lo que habra inducido a creer que ella se refiere exclusivamente a los pases federales.2 Sin embargo, la teora que all se fundamenta resulta apropiada para analizar los aspectos econmicos de la descentralizacin, con mayor pertinencia aun cuando sta se orienta hacia los niveles ms prximos al ciudadano ya que, al reducir el mbito de las demandas, los procesos de revelacin de preferencias colectivas se podran facilitar. En esta seccin se comenzar entonces por analizar las condiciones para que la descentralizacin poltica contribuya a la eficiencia y a continuacin se deducirn los requisitos para que los sistemas de transferencias coadyuven tanto a la eficiencia como a la equidad.
1. Descentralizacin

La descentralizacin se refiere a la provisin de bienes pblicos, en la cual cabe distinguir dos tipos de de-

cisiones: i) qu, cunto y con qu parte del ingreso proveer dichos bienes, y ii) cmo producir aquello que se va a proveer pblicamente. En general, en Amrica Latina ha habido una descentralizacin de ambos tipos de decisiones hacia gobiernos subnacionales, pero tambin de decisiones del segundo tipo hacia los mercados.3 Es posible analizar las condiciones de eficiencia para ambas formas de descentralizacin. Sin embargo, dado el propsito del presente artculo, a continuacin se examinan estas condiciones para el caso de la descentralizacin hacia gobiernos subnacionales de las responsabilidades de proveer bienes pblicos. Por lo general, el concepto de descentralizacin hacia gobiernos ha sido asociado con el de autonoma poltica (por ejemplo, vase Palma y Rufin, 1989). Sin embargo, todos los procesos implican la asignacin de funciones a gobiernos subnacionales no solo en su calidad de cabezas de unidades autnomas sino tambin como agentes del gobierno nacional: sus administraciones ejecutan distintas combinaciones de decisiones adoptadas a nivel local y de decisiones tomadas a nivel central. En el primer caso se tratara de una descentralizacin poltica y en el segundo de una descentralizacin operativa,4 cada una con diferentes requisitos de eficiencia, por lo que es importante poder distinguir cules tareas realiza cada gobierno como cabeza de una unidad autnoma y cules como agente del gobierno central. A continuacin se examina cules seran esos requisitos, haciendo mayor hincapi en la descentralizacin poltica, ms vinculada con la autonoma.

1 A fin de poder contar con datos comparables, el anlisis cuantitativo se basa en cifras del Fondo Monetario Internacional. 2 El propio Oates (1999) afirma, en retrospectiva, que probablemente fue desafortunado denominar federalismo fiscal a la teora que l fund, al restringirla a un estrecho mbito fiscal, cuando el objeto de dicha teora ms bien sera la estructura vertical completa del sector pblico. Por otro lado, segn Affonso (2003) el federalismo fiscal, al basarse en el individualismo metodolgico, tampoco sera apropiado para estudiar el federalismo propiamente tal, que por definicin sera un acuerdo entre colectividades y no entre individuos.

3 En el sentido que le da Bennett (1990), proceso que hemos denominado descentralizacin econmica (Finot, 1996). 4 Prefiero utilizar el trmino descentralizacin operativa y no delegacin (como denominan algunos autores a esta situacin) porque, como bien lo explican Palma y Rufin (1989), la delegacin puede ser suspendida por el principal en cualquier momento. En cambio el concepto de descentralizacin implica una transferencia definitiva de competencias y autonoma para adoptar decisiones, en este caso administrativas.

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a)

Descentralizacin poltica La descentralizacin poltica sera la transferencia de procesos democrticos de decisin sobre gasto y financiamiento para la provisin de determinados bienes pblicos desde una jurisdiccin poltico-administrativa dada a otra ms reducida. Las condiciones para que esta transferencia contribuya a la eficiencia seran primordialmente tres: i) que los mbitos de los procesos locales de decisin correspondan a diferenciaciones geogrficas de la demanda; ii) que las preferencias ciudadanas sean efectivamente reveladas, y iii) que las ganancias generadas por las condiciones anteriores sean superiores a las posibles prdidas en trminos de economas de escala. i) Adecuacin a la diferenciacin de la demanda. Oates (1972) sealaba que el principal problema de la descentralizacin residira en decidir a qu nivel correspondera mejor cada provisin.5 El problema de fondo sera que, en general, los mapas poltico-administrativos no coinciden con las demandas geogrficamente diferenciadas. Ni tendran por qu hacerlo: los primeros han sido configurados en funcin del control poltico-administrativo del territorio, mientras los segundos son resultado de factores tales como la localizacin de los recursos naturales, las facilidades de acceso y las inversiones en infraestructura. Intentar modificar los primeros puede ser objeto de conflictos interterritoriales, mientras que los segundos se van modificando sin otros lmites que las respectivas regulaciones territoriales (incluidas las correspondientes a relaciones internacionales). Qu hacer con la falta de adecuacin entre los procesos de decisin circunscritos por los mapas poltico-administrativos y por los mapas geogrfico-econmicos? El principio de solucin podra ser profundizar la descentralizacin hasta los niveles ms prximos al ciudadano e incentivar a travs de transferencias la asociacin entre gobiernos territoriales en funcin de demandas diferenciadas comunes.6

ii) Revelacin efectiva de preferencias. En la provisin de bienes pblicos locales cada comunidad debera poder revelar sus preferencias, conociendo los costos de las alternativas, y optar por una combinacin de bienes tomando en cuenta lo que le costar.7 Entonces, para estimular los mecanismos econmicos de eficiencia, las comunidades hacia las cuales se descentraliza deberan tener potestades no solamente para definir el gasto sino tambin para determinar el nivel de impuestos con que contribuirn a financiar ese gasto. A fin de evitar la multiplicacin de tributos, las bases impositivas deberan ser establecidas nacionalmente pero las comunidades subnacionales hacia las que se enfoque la descentralizacin poltica deberan tener facultades para modificar las respectivas alcuotas (dentro de cierto rango). Lo conveniente sera que estas decisiones se refirieran a impuestos directos (en principio, sobre la propiedad inmueble), ya que modificar alcuotas sobre impuestos indirectos incidira directamente sobre el sistema de precios (adems de requerir una contabilidad sobre importaciones y exportaciones interterritoriales).8 Esto sera tambin conveniente para el caso de los impuestos con bases compartidas, donde los niveles subnacionales deberan tener la potestad de fijar sus propias tasas. De otro lado, por razones de equidad, no sera recomendable que las regalas percibidas por la explotacin de recursos naturales no renovables fueran compartidas con niveles subnacionales (Musgrave y Musgrave, 1989), al menos no en porcentajes importantes. Adems, strictu sensu, estos ingresos no pueden ser considerados como impuestos. Un supuesto no explicitado en los trabajos de Oates es que los mecanismos locales de expresin de preferencias ciudadanas deben ser al menos tan eficientes como los centrales. Si la descentralizacin tendiera a fortalecer procesos de asignacin poco democrticos o, peor an, corruptos podra ser menos

Ya Ostrom, Tiebout y Warren (1961) haban sealado que, para una metrpolis, un sistema policntrico, donde la provisin de los bienes pblicos cuya demanda estuviera geogrficamente diferenciada correspondiese a gobiernos electos localmente, y solo la de aquellos cuya demanda fuera uniforme se mantuviera a cargo del gobierno metropolitano central, sera una solucin ms eficiente que un sistema en el cual la provisin de todos los servicios fuese centralizada. Este hallazgo fue formalizado posteriormente por Oates (1972) en el teorema de la descentralizacin. 6 Adems, en la medida en que se lograra esta adecuacin de la organizacin territorial a las demandas diferenciadas, se reduciran las externalidades, otro tema tpico de la descentralizacin.

7 Este proceso es claramente observable, por ejemplo, en las decisiones que adoptan innumerables organizaciones sociales de la regin, las que con mucha frecuencia contribuyen en forma importante a la provisin de bienes y externalidades pblicas. Segn venimos proponiendo desde 1990 (Finot, 1990) estas contribuciones deben ser consideradas como cuasi impuestos. 8 Hay consenso en que los mejores impuestos locales seran aquellos que tienen como base la propiedad y tambin, cada vez ms, en que la manera de ampliar los ingresos subnacionales podra ser la participacin en los impuestos sobre el ingreso, como seala Bird (2001). Sin embargo, como este mismo autor advierte citando a Shome (2000), en Amrica Latina pocos pases cuentan con sistemas slidos de tributacin sobre los ingresos.

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eficiente que la efectuada a travs de procesos centralizados. El sistema electoral de representacin proporcional prevaleciente en la regin para el nivel municipal9 no sera el ms adecuado para expresar las preferencias ciudadanas en mbitos locales, pues hace que los representantes deban responder a quien los coloc en su lista, antes que a sus representados. Y son tales representantes los que en ltima instancia deciden en nombre de los ciudadanos qu, cunto y con qu aportes locales deber proveerse pblicamente, al aprobar el respectivo presupuesto. Sin embargo, aunque se modificara el sistema electoral de uno de representacin proporcional a otro de representacin territorial10 es obvio que tanto polticos como funcionarios administrativos tienen sus propios intereses y por ello es importante equilibrarlos a travs de otras formas de participacin ciudadana. La participacin poltica directa (referndum, consultas ciudadanas, revocatorias de mandato) y la participacin social, a travs de organizaciones sociales, son formas que deben ser facilitadas, generando y transparentando informacin de base y sobre gestin que sea fcil de comprender.11 No basta entonces con que los procesos de decisin democrtica sobre asignaciones correspondan lo ms precisamente posible a la diferenciacin de la demanda: para que la descentralizacin poltica propicie asignaciones ms eficientes es imprescindible que las decisiones sobre gasto local estn vinculadas con los aportes locales y que se cuente con sistemas adecuados de representacin y participacin ciudadana a fin de que las preferencias de la ciudadana sean efectivamente expresadas.

iii) Economas de escala. Es posible que la ponderacin de este factor haya disminuido: las caractersticas de flexibilidad de los procesos productivos actuales pueden contribuir a que las soluciones descentralizadas sean ms eficientes, pero para ello se necesita acceso a nuevas tecnologas y, sobre todo, personal calificado. De todas maneras, el mbito al que debe ser transferida la provisin de cada bien pblico descentralizable no debe dejar de corresponder, en cada caso, a un nivel donde los beneficios de la descentralizacin sean superiores a sus costos, incluidos entre estos ltimos los provenientes de una multiplicacin de administraciones. b) Descentralizacin operativa La descentralizacin operativa se dara en los casos de provisin de bienes pblicos donde no se descentraliza el poder de decisin sobre qu, cunto y con qu aportes ciudadanos se les proveer, sino solamente sobre la operacin de decisiones adoptadas al respecto por un gobierno central. Segn Heymann (1988), los beneficios de esta forma de descentralizacin provendran, en principio, de la mejor informacin de que disponen los gobiernos locales, y los costos derivaran del riesgo de que el agente aproveche la situacin en contra de los intereses del principal. En este caso tambin sera pertinente evaluar si los beneficios por tener a los gobiernos locales como agentes son superiores a los costos de contratarlos. As como en el caso de la descentralizacin poltica el criterio bsico de eficiencia sera lograr la mayor correspondencia posible entre demandas geogrficamente diferenciadas efectivamente expresadas y circunscripciones poltico-administrativas, en el de la descentralizacin operativa dicho criterio sera lograr la mejor combinacin posible entre los beneficios de aprovechar la capacidad de los gobiernos locales (solos o asociados) y los costos generados por prdidas de economas de escala y por la instauracin de mecanismos de control. Dentro de cada poltica sectorial se debera evaluar qu es lo que conviene descentralizar polticamente, y en qu casos sera ms apropiado descentralizar solo operativamente. En educacin escolar, por ejemplo, convendra descentralizar polticamente la definicin de una parte de los programas mnimos obligatorios, pero solo operativamente las polticas de redistribucin del ingreso orientadas a garantizar igualdad de oportunidades a cada habitante del pas, cualquiera sea su lugar de residencia.

9 La excepcin sera Panam, donde el Concejo Municipal est integrado por representantes de los corregimientos que integran cada municipio. 10 Uninominal o, lo que sera preferible (segn lo vengo proponiendo desde 1990, apoyado en Duverger, 1970), un representante por distrito que corresponda a realidades histrico-geogrficas, ms un nmero adicional en funcin de la poblacin de cada uno de ellos. 11 La experiencia de Porto Alegre en materia de presupuestos participativos demuestra las ventajas de la participacin social para una mejor revelacin de preferencias y el incremento de los aportes ciudadanos. Harnecker (2003), que sigui el proceso desde sus inicios, registra la consternacin que inicialmente caus en quienes se involucraban en el presupuesto participativo el constatar que, para lograr lo que proponan, tenan que pagar impuestos. Ahora se puede comprobar que el presupuesto participativo no solo ha implicado una asignacin ms eficiente de recursos sino tambin un constante aumento de las recaudaciones (Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 2003).

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c)

Responsabilidad (accountability) As como en la descentralizacin poltica los sistemas de informacin sobre gestin deben estar orientados primordialmente a la comunidad local, en el caso de la descentralizacin operativa los gobiernos locales deben responder en primera instancia a su mandante: el respectivo gobierno central (Silverman, 1992). Pero, adems de las dificultades propias de la relacin agente-principal, el problema prctico en este caso es que en la contabilidad de las administraciones locales no se suele diferenciar claramente entre las tareas que realizan por decisin local y las que efectan por decisin de gobiernos centrales, ni en el origen de los recursos con que esas tareas son ejecutadas; por lo tanto, no es posible distinguir con claridad a quin si a la comunidad local o al gobierno central se debe responder en primera instancia en cada caso. En sntesis: en ambas situaciones sera imprescindible contar con sistemas de informacin sobre gestin: en los casos de descentralizacin poltica, para rendir cuentas en primera instancia a la comunidad; en los de descentralizacin operativa, al gobierno central. En los dos casos sera muy conveniente que los ciudadanos estuvieran adecuadamente informados pero, para que haya responsabilidades que puedan hacerse efectivas, en la contabilidad se debera establecer claramente esa diferencia entre principales.
2. Transferencias: cmo conciliar eficiencia con equidad

Diferente sera el caso de transferencias no condicionadas a aportes locales pero s al uso que se haga de ellas, ya que, en la medida en que se diesen tales condiciones, se podra introducir controles propios de la descentralizacin operativa. Finalmente, cuando las transferencias estuviesen condicionadas tanto por su uso como por aportes locales (tpicamente, los fondos de cofinanciamiento), los elementos de descentralizacin operativa superaran a los de descentralizacin poltica. En el cuadro 1 se presenta una sntesis de este anlisis. Slo las transferencias de libre disponibilidad, pero proporcionales a los aportes locales (las de tipo 1) contribuiran a generar condiciones de eficiencia en la descentralizacin poltica. Pero si las transferencias dependieran de los aportes locales cmo lograr el objetivo primordial de las mismas, que es compensar diferencias interterritoriales? La solucin terica propuesta ya hace algunos aos (Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998) sera que las transferencias territoriales fueran proporcionales a los respectivos aportes locales pero medidos, no en trminos absolutos, sino como proporcin de los niveles de ingreso de los habitantes de cada comunidad.13 El principio de gravar a los individuos en proporcin a sus respectivas capacidades, esto es, en proporcin a las rentas de que respectivamente disfrutan, planteado por Adam Smith (y citado por Musgrave, 1959), debera aplicarse tambin a las comunidades territoriales.
CUADRO 1

Por lo general, la literatura especializada distingue dos tipos bsicos de transferencias territoriales: las no condicionadas y las condicionadas. Sin embargo, si se admite el requisito de eficiencia segn el cual las decisiones sobre gasto deben estar vinculadas con aquellas que se refieren a los respectivos aportes ciudadanos, lo primero que debera preguntarse sobre las transferencias territoriales es si ellas estn orientadas o no a apoyar decisiones locales sobre gasto vinculado con aportes locales.12 Las transferencias no condicionadas en absoluto no induciran a cumplir con esta condicin de eficiencia y en cambio daran lugar a una descentralizacin poltica solo del gasto. Es ms: los gastos que no comprometieran los aportes ciudadanos desestimularan la participacin ciudadana (ya dificultada por los sistemas electorales vigentes) y facilitaran el uso de los recursos para fines particulares.

Condicionamientos en las transferencias y tipos de descentralizacin Al aporte local? Condicionamientos No 2 Desc. poltica del gasto 3 Desc. poltica => operativa S 1 Descentralizacin poltica 4 Desc. operativa > poltica

No Segn uso? S

Fuente: Elaboracin propia.

12

Segn el planteamiento pionero de Wiesner (1992 y 2002).

13 Una alternativa ms equitativa que la situacin actual sera sin duda que a travs de las transferencias se igualara el gasto municipal por habitante, segn la propuesta para Brasil de Prado, Cuadros y Cavalcanti (2003); pero una diferencia importante con lo propuesto aqu sera que no se vincularan las transferencias con los esfuerzos locales.

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Este sistema de transferencias debera coincidir con una ampliacin de las potestades tributarias de los niveles subnacionales, para que las distintas comunidades territoriales puedan determinar a travs de procesos democrticos el nivel de impuestos con que contribuirn al financiamiento del gasto que decidan.14 De esta manera se haran compatibles los objetivos de equidad con los de eficiencia y de estmulo a la participacin ciudadana.
3. Redistribucin territorial y redistribucin social

Un sistema en el cual las transferencias territoriales fueran de libre disponibilidad pero proporcionales a los aportes locales relativos, permitira profundizar la descentralizacin poltica bajo condiciones tanto de eficiencia (incluso fiscal) como de equidad territorial, pero no garantizara la equidad social. Lograr este ltimo objetivo es la razn de ser primordial de las transferencias condicionadas. Ello llev a pases como Mxico a establecer una clara diferencia entre las transferencias de libre disponibilidad y las transferencias destinadas exclusivamente a fines tales como los servicios de salud y educacin. En general, los procesos de descentralizacin en Amrica Latina se caracterizan tanto por una ampliacin de competencias para la provisin local de servi-

cios de infraestructura bsica como y particularmente por la transferencia de competencias en materia de servicios de educacin y salud; inicialmente salvo el caso de Mxico, ya mencionado se dio un tratamiento similar a ambos tipos de bienes. Sin embargo, las caractersticas de los servicios sociales son muy distintas de las de los servicios de infraestructura bsica: mientras en estos ltimos la demanda est claramente diferenciada geogrficamente (sobre todo por factores fsicos), en los servicios sociales posteriores al Estado del bienestar la demanda est diferenciada geogrficamente en sus aspectos cualitativos, pero en trminos cuantitativos todos tienen igual derecho a que el Estado les garantice un acceso similar, cualquiera sea su lugar de residencia. Esta diferenciacin, que postulamos desde 1996 (Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998), debera llevar a distinguir claramente entre dos sistemas redistributivos: uno de transferencias propiamente territoriales, de libre disponibilidad pero proporcionales a los esfuerzos locales relativos,15 cuya finalidad sera subsidiar las iniciativas y los esfuerzos locales para proveerse de servicios de infraestructura, y otro de transferencias sociales, orientado a garantizar a todos los habitantes del pas el acceso a una canasta mnima de servicios y bienes sociales, y que sera operado por las administraciones de los gobiernos locales.16

III
Descentralizacin fiscal en Amrica Latina
Inicialmente, los procesos de descentralizacin latinoamericanos podran ser tipificados segn tengan lugar en pases federales o unitarios. En los pases federales la descentralizacin se orient en una primera instancia hacia los estados o las provincias constituyentes. As ocurri tambin en Brasil, en 1941, pero tras la promulgacin de la Constitucin de 1988 el proceso brasileo ha apuntado tanto hacia los estados como hacia los municipios, incluso con un nfasis mayor en el nivel municipal. Se reconoce a los municipios el mismo estatuto de autonoma que a los estados y se establece que entre ambos niveles slo caben relaciones de coordinacin (Repblica Federal de Brasil, 1988). En cambio, en los pases unitarios predomina la descentralizacin hacia el nivel municipal. Sin embargo, tambin se observa descentralizacin hacia el nivel intermedio en diversos grados: en Bolivia y Chile, autoridades designadas comparten poderes con representantes electos por los concejales

14 Lo que permitira igualar a las comunidades el beneficio marginal del gasto con su respectivo costo en trminos de impuestos de una manera similar al caso (terico) en que todo el gasto local fuera financiado con impuestos locales, condicin de eficiencia destacada por Tanzi (1995) y Oates (1999).

15 Esfuerzos fiscales relativos: medidos bsicamente en funcin del nivel de ingreso territorial (o de pobreza) de cada colectividad. 16 A cuyo financiamiento, sin embargo, deberan concurrir las circunscripciones que perciban mayores ingresos, segn observacin de Jos A. Ocampo.

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municipales;17 en Colombia, tanto el Gobernador como las Asambleas Departamentales son rganos conformados por eleccin directa. A continuacin, se aplica el marco que se ha definido tanto a los pases considerados como a sus sistemas de transferencias bsicas desde el nivel nacional.
1. Bases impositivas segn niveles

En el cuadro 2 se muestra una sntesis de las bases impositivas que corresponden a cada nivel de gobierCUADRO 2

no en seis pases latinoamericanos y se indica adems cules impuestos son coparticipados (financian las trasferencias bsicas) y con qu nivel de gobierno. Las principales fuentes de ingresos tributarios en el nivel intermedio de Argentina y Brasil son los impuestos a las ventas; en Mxico, un impuesto al ingreso personal y de las empresas (no cobrado en algunos estados), y ninguno relevante en Venezuela. En Bolivia, los principales ingresos tributarios de este nivel estn constituidos por regalas departamentales sobre los hidrocarburos (11% del valor en boca de pozo); en

Amrica Latina (seis pases): principales impuestos, especificando nivel de gobiernoa Impuestos Sobre ingresos (de empresas y/o de personas) Sobre patrimonio y activos Sobre comercio exterior Sobre ventas Argentina A las ganancias: N1 De las personas: N1 Patrimonio y activos: N1 Comercio y transacciones: N IVA:c N1 Ingresos brutos de las empresas: I Energa elctrica: N Combustibles: N Brasil Renta (IR): N1 Adicional IR: I Grandes fortunas: Nb Suces. y donac.: I Importacin y exportacin: N ICMS:d I1 Mxico De las empresas: N1 De las personas: N1 Ingresos personales: I Activos de las empresas: N Importacin y exportacin: N1 IVA: N1 Comercio exterior: N1 IVA: N1 Colombia De las empresas: N1 De las personas: N1 Bolivia Utilidades: N1 De las personas: N1 Transferencias de activos: N1 Importacin: N IVA: N1 Chile De las empresas: N De las personas: N Patrimonio neto: N Importacin: N IVA: N

Otros indirectos

IPI:e N1

Produccin y servicios: N1 Agricultura, industria y comercio: I

Gasolina: N Transacciones: N1 Licores y cigarrillos: I Consumo especfico: N1 Gasolina: I Especial sobre hidrocarburos N1 Regalas: N1 Complementario a los Hidrocarburos: N1 Regalas: I

Transacciones: N Consumo especfico: N Regalas: I

Sobre explotacin de recursos naturales

Regalas: I1

Regalas: N1

Sobre vehculos Sobre bienes inmuebles

Propiedad: I1 Propiedad: I1

Propiedad: I Propiedad rural: N1 Propiedad urbana: M Transferencias: M Servicios: M

Propiedad y uso: N1 Transferencias: I Propiedad: M

Registro: I Registro: I Propiedad: M

Propiedad: M Propiedad: M

Circulacin: M2 Propiedad urbana: M2

Sobre funcionamiento Fuente: Finot (2001), actualizado.

a b c d e

Industria y comercio: M

Patentes: M

Patentes: M

Patentes: M2

N = nacional o federal; I = nivel intermedio; M = municipal; 1 = contribuye al sistema de compensacin al (a los) nivel(es) inferior(es); 2 = contribuye al sistema de compensacin en el mismo nivel. Previsto en la Constitucin de 1988; an no ha sido instituido. IVA = Impuesto al valor agregado. ICMS = Impuesto sobre la circulacin de mercaderas y servicios. = Impuesto sobre productos industrializados. IPI

17 En ambos pases se plantea ahora con fuerza que stos sean de eleccin directa, lo que sera coherente con la visin de que cada

nivel subnacional debe ser autnomo respecto de los otros, como en Brasil.

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GRFICO 1

Amrica Latina (cinco pases): Participacin en los ingresos fiscales, sin seguridad social, por niveles de gobierno, 1992-2001a

Chile Bolivia Mxico Brasil Argentina

0%

8,8%

91,2%

4,1% 8,6%

87,2%

6,0%

19,9%

74,2%

6,1%

32,1%

61,8%

35,7% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

64,3% 70% 80% 90% 100%

Municipal

Intermedio

Nacional

Fuente: Elaboracin propia con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).
a b

Para Brasil se consider el perodo 1991-1998 y para Mxico el de 1991-2000. Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, cinco puntos porcentuales estaran siendo generados en el nivel municipal.

Chile no habra ninguno significativo y en Colombia son departamentales solamente los impuestos sobre registro de propiedad y sobre licores y cigarrillos. En el nivel municipal, las principales bases impositivas seran la autorizacin de funcionamiento de actividades econmicas (patentes), los ingresos de las empresas, la propiedad inmueble y, en menor medida, la propiedad y/o circulacin de vehculos (en Brasil estas ltimas corresponden a los estados). El hecho de que Argentina sea prcticamente el nico pas donde el nivel municipal no tiene ingresos tributarios directos demuestra que la descentralizacin en dicho pas se orienta predominantemente hacia la provincia.18 En el grfico 1 se muestra la importancia de los aportes de cada nivel a los ingresos pblicos en los pases para los que se cuenta con informacin comparable.19 Lo que se observa en el cuadro 2 y en este grfico demuestra la preponderancia del nivel nacional y en menor medida de algunos niveles interme-

dios en la generacin de recursos, y la baja ponderacin del nivel municipal. Se debe tomar en cuenta, adems, que la participacin municipal corresponde en su mayor parte de una proporcin minoritaria de municipios donde se concentran las actividades econmicas y los inmuebles de mayor valor.
2. Financiamiento de las transferencias bsicas

En el grfico 2 se puede observar la participacin de las decisiones autnomas de los distintos niveles en el gasto fiscal. Obviamente, la participacin de los niveles subnacionales en este caso es superior, ya que se incluyen las transferencias.20 Llama la atencin la importancia de los niveles intermedios en los pases federales descentralizados y, nuevamente, la menor importancia del nivel municipal. Este hecho sera demostrativo del amplio margen que an restara para profundizar la descentralizacin en Amrica Latina.

18 En Chile los impuestos sobre la propiedad urbana tampoco son propiamente municipales, pero su recaudacin se destina casi en su totalidad a este nivel. 19 Los cuadros que siguen han sido elaborados utilizando la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI). En esta base no se cuenta con datos correspondientes a Colombia, en el caso de Argentina no se desglosa de las provincias lo correspondiente a municipios, y las cuentas correspondientes a Brasil y Argentina se

preparan siguiendo criterios de clasificacin que no coinciden con los de los pases. En las cuentas fiscales de Brasil, por ejemplo, por razones jurdicas se incluye en contribuciones sociales ingresos que bajo otro criterio seran impuestos destinados. Sin embargo, para anlisis comparativos, los datos del FMI son los nicos disponibles calculados sobre la base de criterios comunes. 20 Comparar los grficos 1 y 2 no permitira apreciar el desequilibrio vertical en cada nivel, ya que no se refieren a cifras absolutas.

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GRFICO 2

Amrica Latina (cinco pases): Participacin en el gasto pblico, sin seguridad social,a por niveles de gobierno,1992-2001b

Chile Bolivia Mxico Brasil Argentinac

8,1%

91,9%

12,3%

18,0%

69,7%

7,4%

27,7%

65,0%

15,7%

30,0%

54,2%

63,1% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

36,9% 80% 90% 100%

Municipal

Intermedio

Nacional

Fuente: Elaborado con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).
a

Segn Afonso (2004), la distribucin del gasto para estos mismos aos, pero incluyendo las contribuciones sociales, sera: municipios: 16,1%, estados: 27,3%, nivel nacional: 56,7%. b El perodo para Brasil es el de 1991-1998 y para Mxico el de 1991-2000. c Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, 10 puntos porcentuales estaran siendo generados en el nivel municipal.

A continuacin el anlisis se concentrar en las transferencias bsicas, es decir, aquellas destinadas a apoyar decisiones subnacionales autnomas. Tpicamente estas transferencias provienen de impuestos coparticipados. En el cuadro 3 se presenta una sntesis actualizada de las fuentes de financiamiento de los sistemas de transferencias bsicas en cada uno de los pases considerados. En este cuadro se puede apreciar que, mientras en la mayora de los casos las transferencias territoriales bsicas provienen de la casi totalidad de los impuestos nacionales, en Brasil ellas se originan principalmente en solo dos impuestos federales (el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre productos industrializados) y en Chile exclusivamente en los impuestos municipales. La ventaja del sistema brasileo sera que, al provenir las transferencias de pocos impuestos, el gobierno federal tiene un amplio margen para llevar a cabo su poltica fiscal. La ventaja del sistema chileno, a su vez, sera que se estaran compartiendo fuentes de ingresos que suelen distribuirse muy desigualmente, en tanto que su evidente desventaja residira en la poca magnitud de los recursos que genera esta fuente.

3.

Criterios de distribucin

Tanto en Argentina como en Brasil las transferencias bsicas son determinadas conforme a coeficientes fijos que fueron establecidos originalmente sobre criterios de poblacin y, en menor medida, de pobreza.21 En Brasil, sin embargo, el Fondo de Participacin de los Estados se orienta primordialmente hacia los estados de menor desarrollo relativo (85%) y el Fondo de Participacin de los Municipios se distribuye tomando en cuenta el nmero de habitantes de cada municipio. En Bolivia predomina el criterio demogrfico. En cambio, en Colombia y Chile se tiende a compensar desigualdades sociales (cuadro 4). Colombia ha decidido recientemente (Colombia, 2003) una importante transformacin de su sistema de transferencias: mediante la Ley 715, se reunieron todos los sistemas anteriores (participacin municipal, situado fiscal y fondos de desarrollo) en un solo Sistema General de Participaciones y se estableci una clara diferenciacin entre un sistema de transferencias de

21 Para mayores detalles sobre los sistemas de transferencias de Brasil y Argentina, vase respectivamente Afonso (2004) y Cetrngolo y Jimnez (2004).

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CUADRO 3

Amrica Latina (seis pases): Financiamiento de las transferencias territoriales bsicas a Pas Argentina Circunscripcin Provincias Sistema Rgimen de Coparticipacin Federal Porcentaje de impuestos Aprox. 30% Aprox. 30% Aprox. 47% 21,5% Impuestos Imp. al valor agregado (IVA) Sobre ganancias Sobre consumo y otros Sobre la renta Sobre productos industrializados Sobre la renta Sobre productos industrializados Sobre Sobre Sobre Sobre la renta produccin y servicios el comercio exterior los vehculos

Estados Brasilb Municipios

Fondo de Participacin de los Estados Fondo de Participacin de los Municipios Sistema de Participaciones

22,5%

Mxico

Estados

20%

Coparticipacin Tributaria Bolivia Municipios Dilogo Nacional

20%

Todos los impuestos nacionales menos el impuesto especial sobre los hidrocarburos Alivio a la deuda nacional (Transferencias del resto del mundo) Sobre el total de los ingresos corrientes

Colombia

Departamentos y municipios Municipios

Sistema General de Participaciones Fondo Comn Municipal

Monto fijo, dependiente del crecimiento del PIB Aprox. 50%

Chile

Sobre inmuebles, vehculos y patentes

Fuente: Elaboracin propia, a partir de informacin oficial de cada pas.

a

Este cuadro no incluye las transferencias bsicas del nivel intermedio al municipal, que en Brasil alcanzan al 25% del impuesto sobre circulacin de mercaderas y de servicios (ICMS), y que en un 75% deben ser distribuidos por cada estado en funcin del PIB que genera cada municipio. b Otros sistemas de coparticipacin territorial en Brasil son el Fondo de Compensacin por la Exportacin de Productos Industrializados (FPEX) 10% del Impuesto sobre productos industrializados (IPI), y el Impuesto territorial rural (ITR).

propsito mltiple (17%) que ahora seran las transferencias bsicas y que son utilizadas primordialmente en la provisin de servicios de infraestructura bsica y otros dos, cuya cuanta es calculada en funcin de carencias y costos. Estos ltimos estn destinados a subsidiar los ingresos familiares para que todos los habitantes puedan tener acceso similar a un nivel mnimo de servicios de educacin y salud, conformando as un sistema de redistribucin social operado por las administraciones de los gobiernos subnacionales (83% de las transferencias).22 En Mxico se hizo desde el comienzo una ntida diferenciacin entre transferencias de libre disponibi-

lidad a los estados (participaciones de las que un 20% corresponde a los municipios) y aquellas orientadas exclusivamente a financiar determinados programas sociales, principalmente infraestructura y servicios de educacin y salud (aportaciones a los estados y los municipios). El Sistema de Participaciones de Mxico es el nico de la regin donde el esfuerzo fiscal subnacional es preponderante (45,17%), seguido por Colombia, donde el 10% de los recursos de propsito general depende del esfuerzo fiscal local. Con un criterio estrictamente redistributivo, en Chile el monto de las transferencias se calcula en funcin inversa al ingreso municipal por habitante.

22 A partir de la experiencia colombiana, Shah (2002) propone para Amrica Latina utilizar ms ampliamente las transferencias condicionadas con el objetivo de que todos los ciudadanos tengan igual acceso a un mnimo de servicios. Pero en este

caso ya no se tratara de transferencias territoriales condicionadas sino de transferencias sociales operadas por los gobiernos subnacionales. Dicho autor no aclara cmo se estimulara la autonoma local.

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CUADRO 4

Amrica Latina: Criterios de distribucin de las transferencias territoriales bsicas Pases / Criterios Brasil (estados) Brasil (municipios) Mxico (estados) Bolivia (municipios) Colombia (de propsito general) Chile (municipios)

Territorio

85% a regiones norte, noreste y centro oeste

10% a capitales

9% en partes iguales

Nmero de habitantes

86,4% a mayores de 156 000 hab. 13,6% a menores de 156 000 hab.

45,17%

100% de recursos de coparticipacin

40%

13,5%

Pobreza

100% proveniente de los recursos de alivio a la deuda nacional externa 45,17% segn incremento de ingresos propios 9,66% inverso a recursos coparticipados por habitante

40% segn nivel de necesidades bsicas insatisfechas 10% segn incremento de ingresos propios

27% segn propiedades exentas

Esfuerzo propio (directa o inversamente)

31,5% segn menor ingreso fiscal por habitante

Eficiencia administrativa Previsin de emergencias Fuente: Elaboracin propia, a partir de la legislacin de cada pas.

10%

5% 5%

4.

Condicionamientos al gasto

En el cuadro 5 se presenta una sntesis de los condicionamientos al uso de las transferencias bsicas en cada pas analizado. Ni en Argentina ni en Mxico existen condicionamientos al uso de transferencias bsicas. En Brasil, la Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada en el ao 2000 (Repblica Federal de Brasil, 2000) estableci que los estados y municipios deben gastar en personal como mximo un 50%, y el gobierno federal hasta un 60%. Por otro lado, segn la Constitucin de 1988 al menos un 25% del gasto de los estados y municipios debe destinarse a educacin. Brasil cuenta con una poltica persistente de reduccin de las diferencias territoriales en los niveles de prestacin de los servicios sociales. Con esta finalidad, desde 1988 los servicios de salud son financiados compensatoriamente a travs del Sistema nico de Salud y en el 2000, mediante una enmienda constitucional, se decidi incrementar gradualmente las trans-

ferencias y los condicionamientos al gasto en beneficio de este sector. Por otro lado, con el fin de reducir las diferencias territoriales en los servicios de educacin escolar, en 1996 se conform el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Enseanza Fundamental y de Valorizacin del Magisterio (FUNDEF), financiado principalmente por una coparticipacin del 15% del Fondo de Participacin de los Estados, del Fondo de Participacin de los Municipios, del ICMS y de la Agencia de Promocin de Exportaciones (APEX), y destinado a garantizar un mnimo de gasto pblico por alumno. En general, los pases unitarios muestran mayor condicionalidad en sus transferencias bsicas cuanto mayor sea la magnitud de ellas. En Colombia las transferencias de propsito general deben ser gastadas en un 51% en sectores definidos por el nivel central (41% en agua potable y alcantarillado). En Bolivia, si bien aparecen menos condicionamientos para las transferencias bsicas, en la mayora de los municipios stas son utilizadas como aportes locales para acceder a recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Regional

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CUADRO 5

Amrica Latina (siete pases): Condicionamientos al uso de las transferencias territoriales bsicas Argentina Ninguno Brasil a) Mximo 50% para personala b) 25% para educacina c) 12% (estados) y 15% (municipios) para saluda Mxico 20% para municipios Venezuela 50% para inversin 20% para municipios Bolivia Recursos de la coparticipacin: i) Mximo 25% para funcionamiento ii) 7,5% para salud iii) Elaboracin participativa de planes municipales Recursos provenientes del alivio a la deuda nacional externa: i) 10% para salud, 20% para educacin ii) Cumplimiento de metas Fuente: Elaboracin propia, a partir de legislacin de cada pas.
a

Colombia 41%: saneamiento 7%: deporte 3%: cultura

Chile Ninguno

Lmite al gasto, no slo a las transferencias.

(crdito) y el Fondo de Inversin Productiva y Social (transferencias), los cuales son asignados centralmente.23 En Chile, por ltimo, las transferencias bsicas (provenientes del propio nivel municipal) son de libre disponibilidad pero, por ser exiguas, en la mayora de los casos son utilizadas casi exclusivamente en gastos de funcionamiento (incluidos los generados por la operacin del sistema de transferencias sociales) y en la prestacin de algunos servicios como el de recoleccin y disposicin de basura; los municipios dependen para la inversin de diversas fuentes, siendo la ms importante el Fondo de Desarrollo Regional, donde se suele requerir el aporte local y las transferencias son decididas, proyecto por proyecto, en el nivel intermedio.24

5.

Visin de conjunto sobre los sistemas de transferencias

23 Aunque no est incluido entre los pases estudiados, se hace indispensable mencionar el caso de Guatemala, donde recientemente se estableci que los recursos provenientes del Programa de Desarrollo Integral Municipal sern distribuidos a municipios y mancomunidades de municipios en proporcin directa de sus respectivos aportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a su densidad demogrfica, y en los que se compatibilizar tanto la recaudacin de los impuestos locales como la valorizacin de los aportes que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero para la provisin de bienes pblicos (Guatemala, 2002). 24 En la atencin primaria de salud y educacin escolar en Chile, y la atencin de salud y educacin escolar en Bolivia, se ha descentralizado hacia los municipios en principio polticamente la provisin de infraestructura, equipamiento y personal de apoyo, pero

Aplicando el marco analtico diseado en la primera parte de esta seccin (vase el cuadro 1), el grfico 3 clasifica los diferentes sistemas de transferencias analizados y muestra esquemticamente sus caractersticas y evolucin. Este grfico permite apreciar que salvo el Sistema de Participaciones de Mxico y en forma incipiente el de Colombia25 en Amrica Latina los sistemas de transferencias bsicas adoptados no contribuyen a estimular que el gasto dependa de los aportes locales. Entonces, al no contar con este mecanismo automtico de control, se est tendiendo a aumentar los mecanismos de control administrativo, como se hace regularmente en los programas financiados con transferencias asignadas. Y en todo caso se

solo operativamente la de personal especializado (tanto el rgimen de este personal como su financiamiento son decididos a nivel nacional). Lo particular de Chile es que el financiamiento del personal especializado se hace efectivo, en el caso de la educacin, a travs de subvenciones a escuelas municipalizadas y privadas segn el nmero de alumnos que asisten y, en el de la salud, mediante subsidios a la demanda asignados a travs de un sistema de evaluacin de beneficiarios a cargo de las municipalidades. Colombia ha adoptado lo fundamental de este sistema, pero aplicado al costo total de los servicios. 25 Y el Programa de Desarrollo Integral Municipal de Guatemala.

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GRFICO 3

Amrica Latina (seis pases): Sistemas de transferencias

2
Chile Brasil

Autonoma de gasto

+
Argentina Argentina Mxico (Ramo 28)

Brasil

Bolivia Bolivia

+
Colombia Colombia Fondos de Cofinanciamiento

Vinculacin con esfuerzo local

Bsicas

Financiamiento Directo de Servicios Sociales: Colombia, Chile, (Brasil, Mxico)...

Asignadas

Fuente: Elaboracin propia.

puede observar una clara tendencia a abandonar el cuadrante de descentralizacin poltica del gasto, incluidos Chile y Bolivia bajo la modalidad mencionada en el prrafo precedente (situacin esta ltima representada en el grfico por las flechas gruesas). El sistema mexicano, a su vez, si bien estimula la eficiencia fiscal, no estara entregando resultados similares en trminos de equidad: el hecho de que las transferencias sean proporcionales a los incrementos de las recaudaciones puede estar actuando como multiplicador de disparidades, ya que los gobiernos que disponen de menos recursos estaran en inferioridad de condiciones hasta para invertir en la mejora de sus procedimientos de recaudacin.26 Adems, el sistema mexicano est orientado hacia los estados y, solo a travs de ellos, hacia los municipios. Finalmente, los montos de estas transferencias de libre disponibilidad son todava notablemente inferiores a los de las trans-

26 En la Unin Europea tambin las transferencias territoriales son subsidiarias respecto a decisiones que incluyen los respectivos aportes locales (de niveles intermedios y/o municipales) y nacionales. Sin embargo, a diferencia del caso mexicano, tales transferencias estn destinadas exclusivamente a regiones y localidades cuyo PIB por habitante es inferior a la media europea, en principio de manera proporcional a esa diferencia. Actualmente se destinan en un 41% a infraestructura y en un 34% a apoyo al desarrollo productivo.

ferencias asignadas, lo que deja un amplio espacio para mejorar este sistema e incluso generar uno similar orientado a los municipios, manteniendo el mecanismo fundamental de eficiencia en que se basa. La explicacin de fondo de esta situacin sera segn ya se afirm en otras oportunidades que en el contexto poltico en que se iniciaron los procesos no se hizo la necesaria diferencia entre distribucin territorial y distribucin social, dirigida esta ltima a garantizar a toda la poblacin determinados niveles de acceso. Sin embargo, hacer dicha diferenciacin, ms difcil en el caso de los pases federales, es precisamente la tendencia actual en toda la regin. As se puede apreciar en el caso de Brasil y con mayor facilidad en el de Chile; pero donde la diferenciacin ha sido ms ntida es en Colombia, como ya se ha mencionado. Hasta ahora los procesos de descentralizacin se han orientado principalmente a la implementacin de polticas sociales. Incluso las condiciones impuestas a las transferencias de propsito mltiple en el nuevo sistema colombiano muestran este sesgo. Pero qu hacer cuando incrementar la autonoma local es decisivo para aumentar la competitividad econmica e incorporar en este cometido a pequeos y medianos productores, para que as puedan aumentar sus ingresos? Y cmo hacer para brindar igualdad de oportunidades a todas las localidades?

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IV
Algunos lineamientos
Los sistemas de transferencias adoptados en la mayora de los pases de la regin estaran induciendo combinaciones variables de descentralizacin poltica y de descentralizacin meramente operativa de las decisiones de los gobiernos centrales. Ambos tipos de descentralizacin son convenientes, segn las caractersticas de las distintas demandas de bienes pblicos cuya provisin se descentraliza, pero por lo general los sistemas de transferencias estaran haciendo que, en la prctica, el lmite entre ambos tipos de descentralizacin dependa, no de las caractersticas de la demanda de los bienes, sino de la capacidad de cada circunscripcin para generar sus propios recursos. Esto lleva a que el derecho de todo ciudadano a proveerse de bienes pblicos locales dependa de cun rica sea la jurisdiccin en la que habita: cuanto ms pobre, menor la autonoma. Salvo en Brasil, una gran mayora de latinoamericanos tiene muy poca autonoma para decidir, hacer ejecutar y controlar la ejecucin de estrategias de desarrollo local, y adems tal autonoma tiende a disminuir. No solo la participacin del gasto municipal en el gasto pblico es todava relativamente reducida y por lo general depende ampliamente de transferencias territoriales, sino que tales transferencias tienden a estar cada vez ms condicionadas. La autonoma local depende cada vez ms, en cada caso, de la capacidad para generar ingresos propios especficamente, de percibir impuestos, capacidad que en Amrica Latina se distribuye de manera extremadamente desigual, ya que la generacin de valor agregado se concentra en un reducido nmero de localidades. Todo ello configura un panorama de creciente inequidad en el derecho ciudadano a proveerse de bienes pblicos locales. Los sistemas de transferencias vigentes en la regin son inadecuados no solamente en trminos de equidad, sino tambin en lo que se refiere a eficiencia. Incluso dentro de los escasos mrgenes de autonoma que ellos determinan, tienden a divorciar las decisiones sobre gasto de aquellas sobre la generacin de ingresos locales (y esto ocurre tambin en Brasil, siendo la nica excepcin el Sistema de Participaciones de Mxico). Impiden as el proceso de revelacin de las preferencias geogrficamente diferenciadas, condicin esencial para que la descentralizacin contribuya a la eficiencia. Los sistemas de transferencias no vinculadas con los esfuerzos fiscales locales son sin duda necesarios, particularmente en el caso de los servicios sociales. Pero en Amrica Latina el problema esencial de diseo residira en que, con el afn de devolver a los gobiernos locales las funciones que antes ejercan, con frecuencia se ha dado un tratamiento similar al financiamiento de servicios como educacin y salud en los cuales el Estado debe garantizar a todas las personas, cualquiera sea su lugar de residencia) igual nivel de satisfaccin, y a la provisin de bienes estrictamente locales, como los servicios de infraestructura bsica, cuya demanda est claramente diferenciada por factores fsicos. En el primer caso, la autonoma de los gobiernos locales debera limitarse a la definicin de aspectos cualitativos y, en lo que se refiere a financiamiento, estos gobiernos deberan comportarse primordialmente como agentes de un sistema nacional de redistribucin social. En el segundo caso servicios de infraestructura bsica s sera muy conveniente transferir todo el proceso de provisin, incluidas las decisiones sobre financiamiento, al nivel subnacional cuya jurisdiccin territorial mejor corresponda a caractersticas comunes de la demanda de cada bien pblico. Habra que diferenciar claramente, como se hizo en Colombia, entre transferencias sociales, orientadas a garantizar igualdad de oportunidades a los individuos, y transferencias propiamente territoriales, cuya finalidad sera garantizar igualdad de oportunidades a las colectividades subnacionales en trminos de bienes de consumo comn, entre los cuales, desde el punto de vista financiero, la mayor cuanta correspondera a servicios de infraestructura bsica.27 Para conciliar equidad con eficiencia, en este segundo caso las transferencias deberan ser de libre disponibilidad, pero proporcionales a los esfuerzos fiscales relativos de cada colectividad territorial. Esta transformacin en el sistema de transferencias territoriales podra estar acompaada de cambios

27 Un determinado consumo de agua potable debera formar parte de la canasta social. Segn lo propusimos en otra oportunidad, los subsidios a este consumo se sumaran al flujo de ingresos con que las comunidades locales podran contar para proveerse de agua potable y alcantarillado (Finot, 1999).

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en los procesos locales de decisin, orientados a incentivar la revelacin efectiva de preferencias, es decir, a propiciar una efectiva participacin de los ciudadanos en decisiones no slo sobre de qu y cunto proveerse, sino tambin sobre con qu parte de su ingreso contribuirn a esa provisin. Los sistemas de decisin y los de representacin y participacin deberan adecuarse a este propsito. El actual sistema de eleccin para conformar los cuerpos de representantes en el nivel municipal de representacin proporcional no sera el ms adecuado para una mejor expresin de las preferencias ciudadanas locales: las preferencias representadas a travs de este sistema fcilmente pueden corresponder ms a las de quienes ponen a los candidatos en su lista que a las de los ciudadanos supuestamente representados. Cabra esperar que ocurrira lo contrario si se adoptara un sistema de representacin territorial, con la obligacin de los representantes de recoger informacin de sus representados y, a su vez, informar a su respectivo distrito electoral, bajo pena de revocatoria de mandato. Esta transformacin debera ir acompaada de la instauracin de sistemas de informacin (de base y de gestin) fciles de comprender, y de polticas de participacin y representacin social orientadas a igualar la capacidad de influencia de los ciudadanos. Adems, y a fin de establecer a quin competen las responsabilidades de control del gasto, tanto en los presupuestos como en la contabilidad se debera distinguir con claridad entre lo que corresponde a decisiones autnomas de las colectividades locales y lo que las administraciones ejecutan en calidad de agentes de los gobiernos centrales. Para que los ciudadanos as representados pudieran decidir sobre la parte de su ingreso que destinarn a proveerse de bienes pblicos locales en funcin de los beneficios que distintas alternativas de provisin les generaran, sera imprescindible segn vengo proponiendo desde 1996 aumentar sus potestades para autoimponerse, especficamente, para decidir sobre alcuotas de los impuestos locales que gravan directamente sus propiedades y sus ingresos,28 e incorporar a los aportes locales aquellos que los ciudadanos suelen efectuar, a travs de sus organizaciones, en trabajo,

28 Lo que no implica descentralizar el proceso de cobranza de impuestos. En muchos casos resulta preferible un sistema nico de recaudacin de impuestos (al servicio de todos los niveles). Tambin parece conveniente, a fin de reducir riesgos morales, externalizar el avalo de las propiedades inmuebles que sirven de base para calcular los impuestos sobre la propiedad.

especie o dinero para la generacin de bienes pblicos.29 Las transferencias territoriales, entonces, tendran un carcter subsidiario respecto a estas decisiones locales. Pero, a fin de velar por la estabilidad, correspondera a la autoridad nacional definir peridicamente los factores por los que los esfuerzos fiscales subnacionales seran multiplicados (a fin de determinar el monto de estas transferencias territoriales). Dentro de este marco institucional, restara por resolver un asunto crucial: hacia qu nivel conviene descentralizar la provisin de cada bien pblico local? Es evidente que cuanta mayor correspondencia exista entre el mbito de demanda de cada bien pblico local y el de las respectivas decisiones polticas sobre asignacin, ms eficientes sern tales decisiones. Por un lado, habra que descentralizar las decisiones sobre provisin (y financiamiento) de bienes locales hasta los niveles ms prximos al ciudadano (submunicipales) y, por otro, inducir, a travs del nuevo sistema de transferencias, el asociativismo territorial en funcin de los distintos mbitos de demanda (Finot, 2003). En el caso de bienes pblicos relacionados con el hbitat, muchas decisiones podran ser adoptadas en niveles submunicipales. Para lo que se refiere a desarrollo productivo, con frecuencia la circunscripcin municipal resulta insuficiente. Entonces, a fin de estimular el desarrollo econmico local bajo condiciones de eficiencia y equidad, tanto en los pases unitarios como en los federales se debera incentivar, a travs de sistemas de transferencias territoriales como el propuesto (de libre disponibilidad pero proporcionales a los respectivos aportes relativos), la formacin de consorcios municipales configurados en funcin de factores fsicos, biolgicos, culturales y/o econmicos comunes (pero diferentes al resto). Esta forma de organizacin territorial se espera correspondera mejor a diferenciaciones geogrficas de demandas de bienes pblicos como la planificacin del uso del suelo, la organizacin de la provisin de servicios y la provisin de servicios de infraestructura bsica, y tendra la ventaja adicional de generar economas de escala, no slo para crear condiciones propicias al desarrollo local/regional sino tambin para administrar mejor la provisin de servicios sociales y de subsidios. A fin de facilitar estas funciones, tales consorcios deberan ser de carcter pblico pero tem-

29 Como actualmente se contempla en el Reglamento de la Ley general de descentralizacin de Guatemala.

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poral, esto ltimo para que las circunscripciones puedan ir adecundose segn la evolucin histrica de la configuracin geogrfica de la demanda.30 A travs de un sistema de transferencias territoriales como el planteado podra inducirse que en cada una de estas regiones, a travs de procesos de concertacin pblico-social-privada y entre los distintos niveles del Estado, fueran elaboradas estrategias de desarrollo local/regional en las cuales se comprometiesen aportes locales. Estas estrategias serviran de base para definiciones sobre uso del suelo y para una programacin presupuestaria plurianual de la provisin de servicios de infraestructura y de servicios avanzados. Los niveles supralocales tendran a su cargo complementar estas decisiones con la provisin de tales ser-

vicios en sus respectivos mbitos, y con polticas ambientales, de desarrollo productivo y de apoyo a la pequea y mediana empresa. Estos lineamientos responden primordialmente al propsito de brindar algunos elementos para avanzar con eficiencia hacia una igualdad de oportunidades para las colectividades locales, y crear condiciones para el desarrollo local/regional en funcin de las necesidades actuales de desarrollo econmico. Pero es evidente que, en la medida en que los ciudadanos estn mejor representados y puedan participar efectivamente en las decisiones sobre sus aportes, el hecho de profundizar una descentralizacin como la que el desarrollo local requiere contribuir tambin a reducir la corrupcin, desarrollar ciudadana y ampliar la inclusin social.

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30 Coincidiendo con nuestra propuesta, el Congreso de Brasil acaba de aprobar una ley por la que se declara organizaciones pblicas a todos los consorcios inter-territoriales, con la duracin que acuerden las partes que se asocian.

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