Asimetra de la informacin

Primera Reunin del Grupo de Contabilidad Regulatoria de la ADERASA (Santiago de Chile, 5 al 6 de agosto de 2004) Por Andrei S. Jouravlev (ajouravlev@eclac.cl)

Por qu nos interesa el tema de la asimetra de la informacin?

En la teora econmica moderna, la regulacin es un juego estratgico en que:

la empresa regulada busca maximizar sus beneficios; el regulador trata de inducirla a actuar en funcin del inters pblico; pero el regulador se ve limitado por la falta de informacin sobre la empresa y sobre las circunstancias que la rodean y no puede observar su conducta con precisin.

Por qu existe la asimetra de la informacin?

Como resultado de la proximidad al proceso de produccin, la empresa posee mejor informacin que el regulador sobre todos los parmetros de su funcionamiento. Como los objetivos del regulador y de la empresa son en gran parte divergentes, el regulador no puede confiar en que la empresa proporcione informacin veraz. La empresa posee un elemento de control respecto de la informacin y tiene motivos para usarla en forma estratgica para inclinar las decisiones del regulador en su favor.

Cules son los efectos de la asimetra de la informacin?

La asimetra de la informacin brinda a la empresa la posibilidad de actuar estratgicamente frente al regulador, reduciendo as la eficiencia de la regulacin. De esta manera, la empresa obtiene una renta adicional, que se manifiesta en un exceso de utilidades y de ineficiencia interna. La asimetra de la informacin condiciona la seleccin de los instrumentos regulatorios (por ejemplo, la utilizacin del valor de reemplazo de los activos existentes).

Condicionantes de la asimetra de la informacin

La intensidad de la asimetra de la informacin depende de:

La estructura de la propiedad. La fortaleza del rol regulador del Estado. El grado de la diversificacin. La rapidez de la evolucin de las condiciones tecnolgicas y de mercado. El acceso a mltiples fuentes de informacin.

La estructura de la propiedad
Los efectos patrimoniales de las decisiones regulatorias son ms importantes en empresas privadas. La empresas privadas suelen tener mayores recursos (financieros, profesionales, acceso poltico, etc.) que las empresas pblicas. Con la privatizacin de empresas se pierde acceso directo a la informacin. Comportamientos que dificultan el acceso a la informacin (por ejemplo, diversificacin) son ms comunes en empresas privadas.

La fortaleza del rol regulador del Estado

En la regin se han adoptado marcos regulatorios dbiles, particularmente en relacin con el acceso a la informacin:

Los gobiernos son vistos como ineficientes y corruptos, por lo que sus facultades deben ser limitadas. Los marcos regulatorios fueron diseados cuando la eficiencia de la regulacin no ocupaba un lugar demasiado destacado en el orden de prioridades. La errnea creencia en que en los sistemas regulatorios modernos (price-cap), los reguladores pueden servirse de informacin limitada y sencilla.

La fortaleza del rol regulador del Estado

La errnea creencia en que la competencia reducir la necesidad de regular:

Poco til: competencia por referencia:

inadecuada calidad de informacin; caractersticas de la estructura horizontal del sector; se requiere flexibilidad y discrecionalidad; y adems en todo caso, se trata de una fuente complementaria.

No han funcionado: competencia por el

mercado, directa de mercado, en el mercado de capitales y la amenaza de entrada.

Inviable sin disponer de la informacin de la empresa real: regulacin por empresa modelo.

El grado de la diversificacin

La diversificacin reduce la cantidad y menoscaba la calidad de la informacin:

dificulta la estimacin del valor de los activos, de los costos operacionales y del costo del capital; y limita la aplicacin de la competencia por referencia y el uso de la informacin del mercado de capitales.

La diversificacin posibilita los subsidios cruzados a travs de los precios de transferencia en las transacciones entre empresas relacionadas.

La rapidez de la evolucin de las condiciones de mercado

saneamiento se caracterizan por una evolucin lenta en materia de tecnologa. Por consiguiente, es probable que la intensidad de la asimetra de la informacin sea menor que en otros servicios pblicos. Por otro lado, los activos fijos tienen una vida til muy prolongada y estn ubicados bajo tierra, por lo que resulta difcil y caro evaluar las condiciones en que se encuentran.

Por un lado, los servicios de agua potable y

La rapidez de la evolucin de las condiciones

A diferencia de otros servicios pblicos, en el sector de agua potable la regulacin debe abarcar todas las etapas de la cadena de produccin. La intensidad de la asimetra de la informacin tiende a agravarse durante perodos de acelerada expansin y modernizacin de los servicios. La informacin disponible sobre las condiciones en que se encuentran los sistemas es muy deficiente.

El acceso a mltiples fuentes de informacin

En muchos pases, la estructura horizontal del sector se caracteriza por excesiva concentracin dentro del rea jurisdiccional del regulador (un regulador y una empresa). En varios otros pases, la estructura horizontal se caracteriza por excesiva fragmentacin (atomizacin) dentro del rea jurisdiccional del regulador (un regulador y cientos de empresas).

Acceso a la informacin en sistemas regulatorios maduros

Acceso a la informacin de las empresas reguladas:

acceso a la informacin interna; contabilidad regulatoria; y consideraciones especiales en empresas diversificadas.

Participacin de los consumidores (para

compensar o complementar la informacin provista por las empresas con una visin favorable a los consumidores).

Acceso a la informacin interna: mejores prcticas

El derecho del regulador a tener amplio acceso a la informacin interna de las empresas est bien establecido en sistemas regulatorios con una larga tradicin en la prestacin de servicios por el sector privado. En los Estados Unidos: una empresa [debe

proporcionar] todos y cada uno de los documentos, informes, discos de computadora, archivos, notas en el escritorio de cualquier gerente, que tengan relacin con los costos y las decisiones de la empresa.

Acceso a la informacin interna: mejores prcticas

Las empresas reguladas suelen afirmar que otorgarle al regulador amplio acceso a la informacin, las pondra en una situacin de desventaja en relacin con sus competidores, daando su posicin competitiva. Este argumento es invlido, puesto que son empresas monoplicas que no enfrentan competencia directa, lo que es la razn fundamental de por qu deben ser reguladas.

Acceso a la informacin interna: mejores prcticas

Las empresas deben entregar la informacin exacta, veraz y oportuna, de acuerdo con los requerimientos, formatos de presentacin, nivel de desagregacin, reglas contables y plazos especificados por el regulador. La veracidad de la informacin se verifica normalmente mediante la realizacin de auditoras tcnicas y contables por entidades especializadas contratadas por las propias empresas, previa certificacin por el regulador.

Acceso a la informacin interna: situacin en la regin

Las empresas tienden a judicializar todas las nuevas solicitudes de informacin, negndose a entregarla hasta que las cortes las obliguen a hacerlo. Cuando se privatiz sin un marco regulatorio previo que establezca una obligacin general de suministrar la informacin, los reguladores se encuentran con argumentos de revisiones extra y postcontractuales. La falta de recursos limita la capacidad de los reguladores para realizar inspecciones.

Acceso a la informacin interna: situacin en la regin

En algunos casos, las sanciones por no entregar la informacin solicitada, o por proporcionar datos que no reflejan la realidad, no se han establecido, no se aplican o son insignificantes. Como todava no se ha implementado la contabilidad regulatoria, no es posible obtener informacin consistente. Es comn que la informacin no se recolecte en forma peridica, sino principalmente durante el perodo de revisin tarifaria.

Contabilidad regulatoria:

mejores prcticas

En los Estados Unidos a comienzos del siglo XX se produjeron graves abusos tanto de los consumidores como de los inversionistas. En 1912, la Corte Suprema reconoci el derecho de los reguladores a controlar los procedimientos contables de las empresas (para impedir ocultar la realizacin de prcticas prohibidas). Desde entonces, se reconoce que no se puede regular bien sin poder definir el sistema contable que deben utilizar las empresas reguladas.

Contabilidad regulatoria:

situacin en la regin

En vista de estos antecedentes es sorprendente que prcticamente ningn pas de la regin cuente con un sistema consolidado de contabilidad regulatoria. Excepciones principales:

Buenos Aires, Argentina: la aplicacin inicia en forma progresiva durante 2004. Chile: la aplicacin empez en 2003. Colombia: desde 1997, pero existe un bajo porcentaje de implementacin y los resultados no se han aplicado en el clculo tarifario.

Contabilidad regulatoria:

situacin en la regin

La ausencia de contabilidad regulatoria ha generado varios problemas:

La imposibilidad de contar con informacin recopilada en forma consistente, puesto que cada empresa clasifica sus ingresos y gastos de acuerdo a su definicin y conveniencia, la que puede cambiar de un ao (o caso) a otro. En el caso de empresas que participan en actividades no sujetas a regulacin, resulta imposible asegurar que en las tarifas se financien slo los costos necesarios para prestar los servicios regulados y, por ende, determinar la rentabilidad real de la actividad regulada.

Contabilidad regulatoria:

situacin en la regin

Como en la contabilidad convencional se agregan los gastos a nivel de empresa, resulta difcil desagregarlos al nivel requerido para fines de regulacin (por ejemplo, por etapa de la cadena de produccin o localidad). La contabilidad convencional no siempre permite capturar correctamente ciertos tipos de costos (por ejemplo, reposicin de inversin y mantencin rutinaria; inversin y administracin; mantencin y operacin).

Empresas diversificadas:

mejores prcticas

Si las empresas participan en actividades no sujetas a regulacin, el regulador debe tener acceso a la informacin relacionada con estas actividades. Las empresas reguladas deben, adems, informar detalladamente al regulador sobre los contratos, prstamos y otras transacciones con entidades relacionadas. Llevar contabilidad separada para las actividades reguladas y no reguladas.

Empresas diversificadas:

mejores prcticas

En cuanto al control de compras y contrataciones, las empresas deben:

asegurar un trato igualitario entre las empresas asociadas y las no asociadas; aplicar polticas y procedimientos de compras y contrataciones que sean predefinidos, claros, documentados y conocidos por el regulador, los contratistas y los usuarios; y demostrar que siguen las directivas del regulador en materia de compras y contrataciones.

Empresas diversificadas:

situacin en la regin

El control de compras y contrataciones con empresas vinculadas no existe, o no se aplica, en muchos pases de la regin. En los pocos pases que han incorporado este tema en sus marcos regulatorios, las normas adoptadas tienden a ser muy genricas o ambiguas y la fiscalizacin de su aplicacin, poco rigurosa.

Empresas diversificadas:

situacin en la regin

Como resultado de ello, se dan casos cuando las empresas reguladas formulan especificaciones cuyo cumplimiento slo es factible para:

determinadas empresas (por ejemplo, se

especifica que el contratista debe disponer necesariamente de un sistema de contabilidad que utilizan tan slo las empresas relacionadas); y determinados productos (por ejemplo, en las bases de licitacin se transcriben textos extrados de folletos de las empresas asociadas).

Participacin de los consumidores (por qu?)

El objetivo del regulador es proteger el inters pblico, que no se limita al inters de los consumidores. Las empresas persiguen su propio inters. Para equilibrar los intereses de todas las partes involucradas, es necesaria la participacin de los consumidores. Los consumidores son una fuente til de informacin. Adems, sin su participacin directa, es difcil saber sus necesidades, preferencias y prioridades.

Conclusiones
En los pases de la regin, se ha prestado mayor atencin al desarrollo de mtodos tericos de acceso a la informacin que no han funcionado en la prctica. Como resultado, los marcos regulatorios son dbiles en este crucial aspecto. La prioridad es fortalecer los procedimientos de acceso a la informacin, con nfasis en la contabilidad regulatoria, el control de contrataciones con empresas vinculadas y la participacin de los consumidores.

Conclusiones

Se recomienda crear y consolidar buenos sistemas de acceso a la informacin cuando las empresas todava son propiedad del Estado:

esto crea precedente judicial y evita conflictos posteriores; estas medidas ayudan a evitar corrupcin y fomentan eficiencia en el sector pblico; y con su temprana institucionalizacin el regulador tendr una serie de tiempo ms larga de datos relevantes.

Asimetra de la informacin
Primera Reunin del Grupo de Contabilidad Regulatoria de la ADERASA (Santiago de Chile, 5 al 6 de agosto de 2004) Por Andrei S. Jouravlev (ajouravlev@eclac.cl)