Descentralizacion en el Peru

El Per desde su constitucin como Nacin, en

el siglo XVI, ha sido un pas centralista y, lo fue
en el perodo republicano cuando surgieron
diversos proyectos descentralistas.



Paradjicamente el primer siglo de vida
republicana (1821 1921) fue marcadamente
ms descentralista que lo que va de este
segundo siglo (1921 2001) donde se ha dado
la penosa constante de un doble lenguaje,
caracterizado por una prdica descentralista
versus una praxis centralista
Los hechos son ms fuertes que los textos
Len Duguit

En el Peru lo que predomin es el rgimen
poltico de los hechos, de la realidad que, a su
vez, deviene en Constitucin histrica. Las
constituciones muy pocas veces tuvieron
vigencia real (fueron semnticas o nominales
casi siempre y pocas veces normativos). La
Constitucin aplicable era el de la contingente
voluntad poltica del caudillo o del
gobernante.

La repblica aspir a la descentralizacin en
determinadas ocasiones y fueron varias
constituciones las que pretendieron
recurrentemente construir un proceso
descentralizador.
Debido a la coyuntura cambiante, las
Constituciones optaban por uno u otro
modelo. Los gobiernos autoritarios apostaban
por el centralismo y los ms liberales por la
descentralizacin. Los proyectos tuvieron la
misma suerte que los textos fundamentales
que los inspiraban.

El Centralismo es un rgimen poltico y
econmico en el cual se produce una
jerarquizacin del territorio y de sus autoridades,
y donde es dicha jerarquizacin la que da forma y
articula al pas.

En estos pases hay entonces un lugar central,
en que todas las tareas y funciones pblicas se
radican en manos de la persona jurdica Estado. y
espacios perifricos, ms bien pasivos y
totalmente subordinados a las autoridades
centrales y, por lo tanto, meras trasmisoras y
ejecutoras de rdenes, pero hurfanas de poder
decisorio.

Normalmente, el espacio central est ms
densamente poblado y/o goza de ventajas
comparativas para relacionarse con el resto
del mundo o con otros centros, de los que
puede obtener recursos econmicos o
polticos que refuerzan su liderazgo.
El rgimen descentralista en cambio, presupone
la igualdad entre las distintas partes del espacio
territorial de la nacin; dicha igualdad se ampara
en la autonoma econmica y hasta cierto punto
poltica de las regiones , lo que en concreto
significa: autosuficiencia fiscal y capacidad de
autogobierno, antes de su convergencia en un
solo pas. Aunque tambin existe en este caso
un centro poltico, ste se constituye como
resultado de una decisin de las distintas
regiones; y no stas, como resultado de una
decisin del centro, como ocurrira en el
modelo centralista

DEFINICIONES PRELIMINARES

La descripcin tradicional del Estado Unitario
va aparejada a la idea de una autoridad
central monoplica que, en forma exclusiva y
excluyente, detenta el poder de decisin y lo
ejerce, sin admitir frmula alguna de
delegacin o atribucin de competencias



La realidad ha impuesto al Estado
contemporneo, cualquiera sea su forma, un
reparto de competencias, en contra de la
pretensin del viejo Estado centralista,
omnmodo y absorbente; provocando
instancias o niveles polticos intermedios.



El Estado Federal, en contraste con el Estado
Unitario, se organiza como una suma de
Estados o de entidades polticas previamente
existentes, si bien tiene una sola soberana y
un solo poder constituyente en su decisin
fundacional como Estado Federal(cuya
expresin es la Constitucin Nacional),
mantiene el poder constituyente de cada uno
de ellos plasmado en su propia Constitucin.
Coexisten entonces dos ordenamientos
constitucionales en simultaneo, que, a su vez,
se objetivan en la existencia de estados,
provincias o cantones, provistos de autonoma
constitucional, cada cual su triloga de
poderes y con capacidad de organizar y dictar
su ordenamiento jurdico interior, sin otra
limitacin que la no contradiccin del
ordenamiento general federal.

En el Per, la aspiracin liberal de un primer
momento fue el federalismo. Luego rigi el
sueo de la descentralizacin, la que nunca
lleg a cuajar. Varias de las constituciones
apostaron por este modelo, pero devinieron
finalmente en Estados centralistas.

Buscando las raices del centralismo
Con la expansin espaola en Amrica fue
absorbido el imperio Inca, impidiendose los
atisbos iniciales de formacion de seoros
locales y sociedades regionales, al implantar
una red burocrtica colonial que virtualmente
no dejaba lugar a las autonomas locales y a la
influencia civil.

Sin embargo desde las primeras dcadas del
siglo XVII, y por el lapso de aproximadamente
un siglo, el centralismo fundador decay y
prevaleci una suerte de descentralismo de
facto.

Estos momentos de descentralizacin fueron
provocados ms por las fallas o crisis en los
centros dominantes, antes que por iniciativas
de las regiones subordinadas.


Una secuela de derrotas frente a los ingleses
primero, y luego en la prolongada guerra de
los treinta aos (1618-1648), hizo que Espaa
no pudiese surtir a Amrica, ni de burcratas
suficientes, ni de las mercaderas demandadas
por la elite. Como consecuencia, los criollos
comenzaron a infiltrarse en los cargos de la
administracin local, as como a sustituir con
produccin local los bienes que resultaba
demasiado costoso importar desde Espaa.


El acceso de los colonos a los puestos
burocrticos de Oidores y corregidores
tambin se produjo por el sistema de venta de
los cargos de corregidores, practicado por la
corona hispana desde finales del siglo XVII
como un paliativo a sus necesidades fiscales.

CENTRALISMO DE LAS REFORMAS
BORBONICAS
Hacia 1750 los abusos contra los indios, como
contra los intereses del rey, los desrdenes y
la corrupcin, cometidos por los funcionarios
y personajes criollos, y los corregidores
llegaron a odos de la administracin central
en la pennsula ibrica.

Se decidi entonces que tanto para la suerte
de Espaa como para la de las propias
colonias, lo primero que deba hacerse era
remover a las autoridades locales y
reemplazarlas, como en el siglo XVI, por
funcionarios peninsulares nombrados por el
rey.


LA ASPIRACIN CONSTITUCIONAL DE LA
DESCENTRALIZACIN DURANTE LA REPUBLICA
Se considera el lapso 1821-1854 como de
ndole descentralista por un hecho
fundamental: la relativa autonoma fiscal de
los departamentos del interior.





Si bien las autoridades polticas designadas
por el gobierno central prefectos y
subprefectos los encargados de las labores
de recaudacin de las contribuciones, las
sumas levantadas no se trasladaban
fsicamente a Lima para reunirse en una sola
masa del tesoro y luego redistribuirse a las
provincias. Lo recaudado quedaba en la caja
fiscal del departamento para el pago de la
burocracia local y las obras pblicas que
debiese emprenderse.



Posteriormente y con la llegada al poder de
opciones autoritarias (Bolivar, Gamarra) el
centralismo ganaba la partida. El pndulo
segua y luego se tornaba a la aspiracin
descentralsta. Finalmente no se conclua en
nada. Los textos constitucionales no lograron
cuajar modelo alguno, stos si es que se
implementaban duraban poco.

EMILIO ROMERO, Historia econmica del
Per. Lima: Editorial Universitaria, 1968; 2 ts.;
t. II

Las cantidades recaudadas en el interior eran
exiguas, pero la vigencia de la contribucin de
indgenas y castas entre 1826 y 1854, hizo que
en los departamentos densamente poblados
por la raza aborgen, como Cuzco, Puno y
Junn, lo levantado por este concepto no era
desdeable.

A esta situacin, Emilio Romero la llam un
descentralismo de facto:
" Las provincias tenan dinero, Lima estaba
pobre. La contribucin de indgenas y de
castas favoreca a las provincias y de ellas
careca Lima. No haba un presupuesto
nacional sino cajas departamentales


Posteriormente y con la llegada al poder de
opciones autoritarias (Bolivar, Gamarra) el
centralismo ganaba la partida. El pndulo
segua y luego se tornaba a la aspiracin
descentralsta. Los textos constitucionales no
lograron cuajar modelo alguno, stos si es que
se implementaban duraban poco.

La Constitucin de 1,823 se aplic
tardamente, con la cada del rgimen de
Simn Bolivar. Antes de ser promulgada por
Torre Tagle el 12 de noviembre, el Congreso la
haba declarado ya en suspenso mientras el
Libertador Bolivar ejerciera la autoridad
suprema de la repblica (la resolucin
estableca que se suspende el cumplimiento
de los artculos constitucionales incompatibles
con las supremas atribuciones otorgadas a
Bolvar). El Congreso haba sometido la
constitucionalidad a las necesidades de la
guerra.

Se crearon Juntas Departamentales y el cargo
de Presidentes de los Departamentos Sus
miembros eran elegidos por la poblacin de
acuerdo a un cupo para cada provincia. En el
Congreso de 1823 se aprob la Ley de eleccin
de los miembros de las Juntas. Esta ley fue
promulgada por Bolivar en 1825. Sus
funciones no eran, sin embargo, de gobierno,
sino de promocin de los intereses del
departamento y de algo parecido a un consejo
de estado para las autoridades polticas
nombradas por el Poder Ejecutivo enclavado
en Lima: los prefectos. Tambin les caba
desempear labores de fiscalizacin de los
agentes del gobierno central. Carecan de
ingresos propios, salvo gabelas como el
Pontazgo, que por lo general no recaudaban
sumas importantes.

Estas Juntas, de cuyo funcionamiento efectivo
apenas existen noticias, representaron algo as
como un mecanismo de captacin de las elites
locales por parte del gobierno central, tanto
ms necesario cuando los prefectos eran
individuos de fuera de las regiones a las que
eran destacados. Su papel era el de guiar o
asesorar la accin del Estado central en el
interior, pero nunca reemplazarlo.

En realidad, los hechos predominaron
finalmente al deseo de darle funcionamiento a
estas Juntas. Pese a que Bolivar promulg la
ley de eleccin de sus miembros, esta norma
no entr en vigor. Finalmente todo el proceso
se interrumpi por la adopcin de la
Constitucin vitalicia.

UGARTE DEL PINO, Juan. Historia de las
Constituciones del Per. .Andina, Lima, 1978.


EVOLUCIN CONSTITUCIONAL DE LA
DESCENTRALIZACIN PERUANA:
CONSTITUCIN DE 1823.
En los primeros aos republicanos la
descentralizacin fue de facto. Y lo fue porque
las primeras constituciones no tuvieron
vigencia. En ellas, precisamente, se trazaba en
teora, el modelo descentralizado. (Se crearon
las Juntas Departamentales como organo
asesor del prefecto no llegaron a funcionar)

Producida la ruptura con Espaa se dio paso a
un perodo descentralista en la medida en
que, Lima, la capital del virreinato, perdi
legimitidad como cabeza organizativa. Pero
an bajo los buenos deseos descentralistas, lo
cierto es que Lima era pobre y las provincias
tenan ms recursos, por lo que la
descentralizacin se impuso igual en los
hechos y sin recibir la ayuda de los textos.



CONSTITUCIN DE 1826
El ms grave defecto de la Constitucin
Vitalicia, y que provocara tantas oposiciones,
fue su aproximacin al modelo monrquico
del poder. Asimismo fue una Constitucin
centralista. No prev rganos descentralizados
intermedios. La Constitucin dur siete
semanas.

CONSTITUCIN DE 1828
Esta Constitucin fue una de las ms
importantes de la Repblica, en tanto fue la
primera que efectivamente rigi y la que
estableci el esquema bsico que luego no
dejara de estar presente en las dems
constituciones. Por eso puede ser considerada
como el referente bsico de las Constituciones
siguientes.
El Congreso constituyente de 1827, al rechazar
de modo unnime el rgimen
federal, asegur no slo la unidad e
indivisibilidad del estado sino la unidad e
independencia del Per



La mayora de los constituyentes eran
partidarios del rgimen unitario. Su opcin
por el rgimen unitario consolidado, con
propensin al rgimen federal, slo fue una
concesin momentnea a las provincias para
refrenar las tendencias federalistas o
separatistas de los departamentos del sur. Con
l prevean consolidar la unidad del Estado
peruano.
Establecida la forma de estado unitario
descentralizado, se instituyeron Prefectos,
Subprefectos, y Gobernadores para velar por
el cumplimiento de las disposiciones
emanadas por el aparato central en
Departamentos, Provincias y Distritos,
su eleccin sin embargo no corresponda al
Presidente sino a las Juntas Departamentales
que presentaban ternas para su
nombramiento.
Se replantearon las atribuciones de las Juntas
Departamentales, establecidas en la Carta de
1823, segn la cual la descentralizacin deba
aproximarse al rgimen federal. En cada
departamento deba haber una Junta
encargada de promover los intereses del
departamento y de las provincias. Sus
miembros (dos individuos por provincia)
seran elegidos, popularmente.
Conspiraron contra el xito de las juntas
departamentales a nivel interno: la
carencia de lites departamentales capaces
de administrar con eficiencia los intereses
locales, la pobreza del estado y del pas en
general, que no permita disponer de los
recursos necesarios para el cumplimiento de
los fines propuestos y, finalmente, la agitacin
interna que se vivi en los cuatro aos de la
administracin de Gamarra.
En el plano externo: la invasin de Gamarra a
Bolivia, el conflicto con la Gran Colombia y los
continuos movimientos militares dentro del
territorio o hacia la frontera absorban las
exiguas rentas compitiendo as con los
organismos a quienes competa la promocin
del desarrollo departamental.

La Comisin de Constitucin acord, en
primera instancia, prescindir de las
municipalidades. La experiencia haba
demostrado que su tradicional politizacin era
aprovechada por determinadas facciones,
para hacer pronunciamientos sobre temas
nacionales, con el fin de provocar situaciones
de inconformismo y rebelda en perjuicio de
las decisiones y autoridad del gobierno
central.


No obstante ello, las Municipalidades no
fueron abolidas por su honda raigambre en el
pas, sobre todo en las provincias del interior.
Sin embargo, fueron reguladas como rganos
encargados de asuntos exclusivamente
locales.


La limitacin de estos cuerpos slo a la direccin
de los intereses locales, prohibindoseles
intervenir en los asuntos que versaran sobre
intereses nacionales, persegua evitar el
provincialismo y los intentos de resquebrajar
el orden y la unidad del Estado con los
pronunciamientos o actas.
CONSTITUCIN DE 1,834
Esta carta reproduce, casi de manera literal, la
Constitucin de 1,828. Se elimin la
prohibicin de federarse con otro Estado. Se
suprimi las Juntas Departamentales (ya
desacreditadas) e instaur un rgimen
unitario centralizado. Se mantuvieron las
municipalidades
CONSTITUCIN DE HUANCAYO DE 1839
Fue de corte autoritario y centralista. Otro
retroceso con relacin a la aspiracin
republicana inicial de un pas descentralizado.
Fue una Constitucin que responda a los
intereses de Gamarra, se llego a suprimir los
municipios. Aun cuando en 1845 se
restauraron solo actuaban como agencias
fiscales dependientes del ejecutivo


LA CONSTITUCIN LIBERAL DE 1856
Busc afirmar la descentralizacin a travs de
las Juntas Departamentales, una en cada
capital de departamento destinada a
promover los intereses del departamento en
general, y de las provincias en particular.
No entro en vigor acusada de anticatlica en
una sociedad ms afn a la doctrina
conservadora.


CONSTITUCIN DE 1860
Los ingresos del Estado originados en las
ventas de guano implicaron, el paso a un
frreo centralismo fiscal, puesto que era el
Tesoro central el que captaba esa inmensa
riqueza y luego la redistribua a lo largo del
territorio, a travs del gasto pblico. Los
criterios de distribucin tomaban en cuenta
las lealtades y las clientelas polticas,
consiguindose de esta manera la
subordinacin de las elites locales al poder
central.

La centralizacin fiscal abri as paso a la
centralizacin poltica. Signific grandes
avances para la consolidacin del Estado.
Finalmente comenz a funcionar una red
uniforme de autoridades en el territorio
nacional.



Si bien la carta reconoce las municipalidades
guarda silencio sobre la descentralizacin, fue
durante esta etapa, marcadamente
centralista, que los ocho departamentos
iniciales en los que se divida la repblica,
tuvieron una fuerte tendencia a la
multiplicacin; al punto que en slo medio
siglo, ms que se duplicaron, llegando a ser
dieciocho en la dcada de 1870. Las provincias
tuvieron una tendencia similar, pasando del
medio centenar al centenar.


Este hecho resultara aparentemente
contradictorio con el centralismo atribuido
pero lo que realmente se encontraba en juego
eran el afn de los pueblos por escalar en la
jerarqua poltico administrativa, precisamente
por el centralismo imperante, y porque el
centro tena recursos para repartir.

CONSTITUCIN DE 1867
El Texto de 1867 restauraba las juntas
departamentales, dejadas en el limbo por la
Constitucin de 1860, repitiendo el articulo de
la carta de 1856, reforzndose su carcter
meramente administrativo al disponer que no
podrn intervenir en los asuntos polticos,
declarndose nulos aquellos acuerdos que se
expidan en contra de leyes expresas

Con el colapso del negocio del guano, el
centralismo erigido sobre su base, lleg a su
fin. La descentralizacin fue vista como el eje
de un programa regenerador o refundador de
la repblica, patrn que desde entonces se ha
repetido cclicamente. Un hito importante fue
la descentralizacin iniciada por el rgimen de
Manuel Pardo, con la Ley de Municipalidades
de 1873.




ESTATUTO PROVISORIO DE 1879
Como era de esperarse, el ideal liberal
descentralista vuelve a colisionar contra la
coyuntura y los intereses de los polticos.
Pirola, siendo presidente en plena guerra con
Chile, suprime las Juntas Departamentales,
Provinciales y Distritales, discordantes con la
dictadura recin instaurada.

La descentralizacin fiscal de 1886, fue el
intento ms importante por introducir al pas
en un rgimen descentralizado. Cceres inicio
la descentralizacin por el aspecto econmico-
fiscal, antes que por el poltico.

Al lado del presupuesto central, se elaboraron
presupuestos departamentales. Tanto los
ingresos como los gastos pblicos, fueron
divididos segn correspondiesen al
presupuesto central o a los de los
departamentos.


Cuando el rgimen de descentralizacin fiscal
cay en 1895 por obra de la revolucin de
Nicols de Pirola, no hubieron reaccines por
su defensa en parte alguna. Esto ocurri
precisamente en una coyuntura en que los
ingresos del tesoro central comenzaron a
crecer significativamente gracias a la creacin
de un conjunto de impuestos al consumo de
bienes como las bebidas alcohlicas, el
tabaco, el opio y la sal.

CONSTITUCIN DE 1920
La llegada de Legua en 1,919 signific la
ruptura de la continuidad constitucional de la
Carta de 1860. Para inaugurar el largo rgimen
de la Patria Nueva, nace la Constitucin de
1920.
Se agudiz el centralismo, cancel las Juntas
departamentales, que haban medrado con
funciones cada vez ms reducidas durante las
dos primeras dcadas del siglo.


Se introdujo en su reemplazo, va la nueva
Constitucin, las Asambleas Regionales del
Norte, Centro y Sur, que deban sesionar
treinta das al ao, pero que no tuvieron
ningn rol efectivo.
Al sustituir las Juntas Departamentales por
estos Congresos Regionales, deliberantes pero
sin presupuesto y sin capacidad de decisin e
inversin en obras publicas, la
descentralizacin administrativa devino en
nominal cayendo en desprestigio estos
cuerpos burocrticos.

CONSTITUCIN DE 1933
La Constitucin de 1933 recogi esas
inquietudes y crea, en ese rango, los Concejos
Departamentales, con miembros elegidos por
sufragio universal.
El Congreso aprob tambin la Ley Orgnica
de Descentralizacin. Las elecciones para darle
composicin, deban realizarse en junio de
1934 y los Concejos, empezar a funcionar en
1935, pero se enfrent una fuerte oposicin.



Se habl del excesivo poder que tendran los
Concejos; se agit nuevamente la cuestin de
las lites brbaras del interior, esta vez bajo el
membrete de los poderes cacicales, y el temor
a la desintegracin cultural o educativa.

Con la anulacin de las elecciones de 1936
Benavides, ahora convertido en dictador, la
batalla por hacer cumplir este captulo de la
Constitucin se haba perdido.


Mientras tanto, la reforma econmica
acometida para sacar al Per de los efectos de
la crisis mundial de 1929, volvi a implicar una
aguda centralizacin. Con la creacin de
nuevos organismos, como el Banco Central de
Reserva, la Superintendencia de Banca y
Seguros, Ministerios como el de Educacin,
Salud, Trabajo y Agricultura, y una cada vez
ms frondosa banca de fomento, la poltica
econmica alcanz un grado de centralismo
no conocido en el pasado.


Entre 1933 y 1979, finalmente el centralismo
en los hechos gan terreno. Se retomaba la
idea que la fuerza modernizadora en el pas
era el Estado central, de modo que era
impensable dejar el diseo y la ejecucin de
los planes de desarrollo de las provincias en
manos de las lites locales


CONSTITUCIN DE 1979
La restauracin del sistema democrtico
electoral en 1980, igual que medio siglo atrs,
volvi a poner sobre el tapete el tema de la
descentralizacin.
Se incluyo un captulo respecto a la creacin
de Gobiernos Regionales elegidos por la
poblacin local que integraban dos o tres
departamentos.


El sistema para elegir a los gobiernos
regionales consisti en uno de tipo
asamblesta, en el sentido que daba el poder a
la Asamblea o congreso regional, ms que a
un Presidente de la regin. Este era elegido
por aquella, mientras que la Asamblea era a
su vez elegida por una mezcla de voto
universal y el voto de las instituciones
representativas de la regin
El gobierno de Alan Garca organiz al final de
su mandato la aplicacin de la Constitucin de
1979 en materia de regionalizacin Se
fusionaron departamentos en las nuevas doce
regiones. El proceso de fusin no fue siempre
bien recibido por la poblacin, desatndose
conflictos en torno a cul deba ser la capital
regional y por el hecho de que nadie quera
fusionarse con los departamentos ms
pobres.
El autogolpe de estado de 1992 puso fin a esta
experiencia, crendose en su reemplazo los
Consejos Transitorios de Administracin
Regional, de nula autonoma poltica y fiscal.
El gobierno de Alberto Fujimori reclam, como
en el pasado, una reinstauracin del
centralismo como requisito para poner en
marcha su proyecto autoritario.



CONSTITUCIN DE 1993
La Carta consagra la descentralizacin al
contemplar la divisin territorial en regiones,
departamentos, provincias y distritos. Hace
referencia las autoridades mximas de la
regin que estaran representadas por el
Consejo de coordinacin Regional y el
Presidente de la Regin, sin referencia alguna
a la Asamblea Regional u rgano deliberante.
Sin embargo, el centralismo volvi a instalarse
a travs de los Concejos Transitorios de
Administracin Regional (CTAR). La
Constitucin fue incumplida pese a que en la
octava disposicin Transitoria exiga tener
autoridades regionales electas a ms tardar en
1995.

En el 2002, durante el gobierno de Toledo, se
expidi la Ley de Bases de Descentralizacin
para dar inicio a un nuevo proceso de
regionalizacin. En el 2003 se eligieron
autoridades para la conformacin de
Gobiernos Regionales.



La Ley de Bases de Regionalizacin prev un
nuevo plazo de 4 aos luego de cada
referndum para que los Gobiernos
Regionales presenten nuevas propuestas de
conformacin de regiones. hasta que todos los
departamentos de la repblica hayan formado
regiones.


Ninguna Constitucin logr impulsar un
proyecto centralista o descentralista de largo
aliento, lo que es una sea de que las
Constituciones no cambian la realidad, son
aquellas las que cambian al ritmo de sta. La
necesidad poltica y econmica son las que
mandan en definitiva.

Actualmente el proceso de descentralizacion
se va afirmando, pese a que los gobiernos de
los ultimos aos son democrticos y a que el
Per vive un tiempo de crecimiento
econmico sostenido.
Si el patron registrado sobre la relacion
autoritarismo/bonanza = centralismo se
cumple, podramos intuir que lo que se viene
es ms bien un proceso centralista.