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place un cadre de
rendement dans la
Pokar Khemani
budgétisation
Conférence d’hiver annuelle de l’ICGFM
Décembre 2009
Aperçu
Pourquoi un cadre de rendement ?
Cadre de rendement dans la budgétisation
Introduction du cadre de rendement
Évolution, conditions nécessaires et tâches principales
Une stratégie de mise en œuvre bien définie
Passage de la budgétisation par postes à la budgétisation axée sur les
programmes
Classification des programmes : principaux aspects
Classification du budget, plan comptable et système comptable
Spécification du rendement : problèmes fréquents , indicateurs “SMART”
Rendement : suivre et passer en revue
Évaluations et examen des dépenses
Budgétisation de programme et CDMT (cadre de dépenses à moyen terme)
Principaux messages
Conclusion
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Pourquoi un cadre de
rendement ?
Le public exige de plus en plus le renforcement de la
responsabilisation, de la transparence et de
l’efficacité de la part du gouvernement
Pressions grandissantes sur les dépenses
publiques, appels à l’amélioration des services pour
la même somme d’argent
Nécessité d’un système plus réactif de la part des
politiciens et des fonctionnaires publics
Le rendement de la politique budgétaire et de la
gestion du budget est d’une importance cruciale
pour le rendement global
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Rendement de la gestion
du budget
Trois objectifs :
Stabilité macroéconomique et discipline
financière globale
Affectation de ressources aux priorités
stratégiques – exprimées par la société
Efficacité de l’utilisation de ressources dans
la mise en œuvre des politiques publiques
Ces trois objectifs sont étroitement liés et se
rattachent en définitive à l’efficacité.
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Cadre de rendement dans la
budgétisation
Large éventail d'approches, de pratiques et de méthodes –
une importante documentation a été produite
Un thème fréquent consiste à appliquer le budget pour
promouvoir le rendement grâce à utilisation appropriée
d'informations sur le rendement à chaque étape du cycle
budgétaire, et ce, afin d'éclairer les décisions sur
l'affectation de ressources et d'améliorer l'efficacité de
l'utilisation de ces ressources
Pas de modèle unique : rendement, programmes, produits,
budgétisation axée sur les résultats – on suit
habituellement une approche programmatique
L'OCDE définit la budgétisation selon le rendement comme
l'établissement d'un lien entre les fonds affectés et des
résultats mesurables en matière de produits et/ou de
résultats et d'évaluation
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Cadre de rendement dans
la budgétisation : évolution
L'histoire de la budgétisation selon le rendement
remonte à loin : dans les années 1960, les
techniques de budgétisation de programmes
élaborées aux États-Unis se sont disséminées à de
nombreux pays
Dans les années 1980 et 1990, le Royaume-Uni, la
Nouvelle-Zélande, l’Australie, le Canada et différents
pays de l'OCDE ont élaboré une certaine forme de
budgétisation axée sur le rendement
Au cours des dernières années, on a constaté un
intérêt est une activité généralisés dans ce domaine
en Europe de l'Est, en Amérique latine, dans la
région d'Asie et d'Afrique – autrement dit, un
mouvement mondial
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Cadre de rendement :
quelques conditions
nécessaires
Cadre macro-économique et budgétaire crédible
Intégration de la budgétisation et de la planification
Processus de préparation budgétaire bien élaboré
avec une perspective à moyen terme – budget
crédible
Cadre solide en matière d'exécution du budget, de
comptabilité et de préparation de rapports
Cadre juridique renforcé en matière de GFP (gestion
des finances publiques)
Définition claire des rôles en matière de budget des
pouvoirs législatif et exécutif
Amener les principes de base à fonctionner
correctement
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Introduction d’un cadre de
rendement dans la
budgétisation : principales
tâches
Une stratégie de mise en œuvre bien définie
Passage d’une budgétisation traditionnelle (postes
budgétaires) vers une budgétisation axée sur les
programmes (BAP)
Classification des programmes : principaux aspects
Améliorer la classification du budget, le plan comptable
ainsi que le système de comptabilité pour s'adapter à la
BAP
Spécification du rendement – indicateurs et cibles
Rendement : suivi et examen
Examens des programmes / des dépenses
Budgétisation des programmes et CDMT
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Stratégie de mise en œuvre
de la BAP
Objectifs de réforme bien définis
Processus permettant d'introduire et de gérer
les réformes
Capacités institutionnelles et humaines
nécessaires pour guider et appuyer les
réformes
Enchaînement et rythme des réformes :
approche pilote par opposition à une approche
« Big Bang »
Engagement des pouvoirs exécutif et législatif
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Budgets traditionnels et de
programmes
Budgets traditionnels
Largement fondés sur les « postes budgétaires », comme par exemple
les salaires, les déplacements, les frais généraux, etc.
Aucune indication d'objectifs ou de produits
S'agit principalement d'une budgétisation différentielle et annuelle
Budgets de programmes
Les postes budgétaires sont déterminés par rapport à des programmes,
les principaux contrôles à l'entrée sont maintenus – budget de
fonctionnement, capital, intérêts
Programmes accompagnés de produits et de résultats bien définis
Perspectives à moyen terme
Le rendement influence le processus budgétaire
Responsabilisation et flexibilité et financière
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Approche programmatique
à l’égard de la
budgétisation
Base de budgétisation dans de nombreux pays, s'agit
d'une composante du cadre de rendement dans le
processus budgétaire
Les dépenses sont classées par « programmes »
Les programmes reflètent les dépenses sur des groupes
de services (produits) et ont de grands objectifs communs
(résultats prévus)
Les programmes devraient être liés à la structure
organisationnelle afin d'établir clairement la
responsabilisation pour le rendement
La classification programmatique du budget devrait viser
à renforcer le lien entre objectifs stratégiques,
planification et affectation de ressources
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Classification des
programmes : principaux
aspects
La mise au point de structures de programmes des ministères responsables
devrait être un effort collaboratif entre le ministre des Finances et les
ministères responsables
Le nombre de programmes devrait être relativement limité
La structure de programme comprend différents niveaux avec une
nomenclature différente – les trois niveaux les plus fréquents sont : les
programmes, les sous-programmes et les activités
Pour les premières années, prévoir un programme de « services ministériels
» comprenant les services fréquemment offerts à travers les ministères
Les programmes devraient inclure à la fois le budget de fonctionnement et
le budget d'investissement
Normalement, les programmes ne devraient pas s'étendre sur plusieurs
ministères – en effet, pour les programmes interministériels, la
responsabilisation doit être établie au niveau des sous-programmes et des
activités
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Classification du budget, plan
comptable et système de
comptabilité : éléments
indispensables pour la BAP
Passer en revue et affiner la structure de
classification du budget de fonctionnement avec
l'introduction de la budgétisation par programme
Le plan comptable doit être révisé pour être
parfaitement cohérent par rapport à la structure
révisée de classification du budget
Préparer une structure de codification du plan
comptable bien conçue pour soutenir le système de
comptabilité
Le système de comptabilité et le système de
rémunération doivent être améliorés et doivent
adopter la nouvelle classification de budget ainsi
que le plan comptable
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Spécification du rendement
Problèmes
fréquents
Il faut les bons indicateurs de rendement, et ils doivent être
solides
Meilleur équilibre entre les indicateurs de produits et de
résultats, et meilleure spécification des produits
Différents aspects du rendement des produits, notamment la
quantité, la qualité, l’efficacité et le coût ; manque de volumes
pour les principaux produits
Mélange entre les indicateurs de résultats et de produits, les
résultats ne sont pas exprimés sous une forme mesurable, et
certains produits sont précisés d'une manière qui se situe en
dehors du contrôle du ministère qui doit les fournir
Cibles de rendement : trop nombreux, difficile à mesurer,
absence d'indicateurs de base, cibles arbitraires (trop faciles,
trop difficiles), problème de fiabilité
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Spécification du rendement
Approche « SMART »
« SMART » (les initiales des mots anglais signifiant) :
Specific (précis) – Quel(s) est(sont) le(s) facteur(s) de réussite
le(s) plus critique(s) ?
Measured (mesurable) – Quelles sont les caractéristiques
quantifiables ?
Achievable (réalisable) – Peut-on s’améliorer par rapport aux
rendements du passé ?
Relevant (pertinent) – Les clients pensent-ils que la cible est
l’élément le plus important ?
Timed (défini dans le temps) – Peut-on le réaliser rapidement ?
Combien de temps faudra-t-il pour répondre aux besoins ?
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Normes pour les
indicateurs et les cibles
Norme Bonne pratique Mauvaise pratique
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Rendement : suivi et
examen
Action Enjeu Exemple
Collecte de données De quoi avez-vous besoin pour Coût par sous-programme
mesurer les indicateurs et les Services fournis
cibles ? Changements observés
La collecte est-elle efficace en
terme de coût ?
Consignation des De quel genre de système avez- Système actuel – ex. : feuille de calcul
données vous besoin pour conserver les Nouveau système – ex. : Oracle BSC
données en toute sécurité ?
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Évaluations de programmes
et examens des dépenses
Différents modèles et approches : annuels et périodiques, ciblés et
approfondis
Les « examens approfondis des dépenses » au Royaume-Uni sont
principalement utilisés pour examiner les exigences budgétaires d'un
service pour les trois années à venir, à la lumière des pressions
existantes en matière de dépenses, des possibilités d'amélioration de
l'efficacité, et des coûts des nouvelles propositions en matière de
politiques
Le « Program Assessment Rating Tool » américain (PART, outil de
notation pour l'évaluation des programmes) évalue la gestion et le
rendement de programmes individuels – chacun des PART demande
aux différents services de répondre à 25 questions de base
Les évaluations au Canada – la « Structure de gestion, des ressources
et des résultats » (SGRR) établit un lien entre les résultats stratégiques
et les ressources, les mesures du rendement et les résultats réels pour
l'ensemble des programmes
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Évaluations des
programmes et examens
des dépenses : questions
de base 1. Que faisons-nous ?
2. Quels sont les besoins
et les attentes des gens ?
3. Avons-nous besoin de
le continuer ?
7. Comment faudrait-il
s’y prendre par rapport
au changement ?
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Budgétisation de
programme et CDMT
L'introduction d'une structure de programme permet
d'améliorer l'efficacité du CDMT, à la fois en ce qui
concerne la préparation des prévisions, et ultérieurement,
lorsqu'il s'agira de détailler le budget conformément aux
plafonds convenus par rapport au CDMT
Un CDMT crédible pourrait faciliter l'établissement d'un
lien entre les ressources, d'une part, et le rendement et les
objectifs en matière de politiques, d'autre part – les
affectations de dépenses pluriannuelles seraient liées aux
cibles de rendement pluriannuels
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Quelques messages clés
L'introduction de la BAP prend du temps (4 à 5 ans). La réforme nécessite un large
soutien politique et doit bénéficier d’une approbation intellectuelle
Le rôle et le pouvoir du ministère des Finances sont d'une importance cruciale au succès
de la BAP
La BAP devrait se concentrer sur les réformes budgétaires et être liée à des réformes plus
larges sur la gestion du rendement – une initiative, plus qu'un changement marginal au
processus de réforme budgétaire
Les informations sur le rendement sont potentiellement illimitées, complexes et
coûteuses à collecter, il faut donc être sélectif. Trop de cibles engendrent une surcharge
d'informations
Les informations sur le rendement doivent être largement utilisées et de manière efficace,
et notamment pour l'amélioration des affectations de ressources, la gestion pour un
meilleur rendement, et le renforcement de la responsabilisation envers le public
Pour établir un certain lien entre les informations financières et les informations sur le
rendement, il faut une juste dose de facteurs motivants – savoir s'il faudrait attribuer des
récompenses financières pour les bons rendements, ou s'il faudrait sanctionner les
mauvais rendements – si c'est le cas, comment procéder ? (Suite)
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Messages clés
En renforçant l'autonomie des gestionnaires, il ne s'agit
pas de supprimer des contrôles, mais de déléguer les
responsabilités pour l'application de certains d'entre
eux – le ministère des Finances doit surveiller
l'efficacité de la gestion financière
Un changement de comportement et de culture à
travers le gouvernement est indispensable – il s'agira
de se démener, c'est un processus à long terme
Il faut des attentes réalistes – que peut-on réaliser, et
combien de temps cela prendra-t-il ?
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Conclusions
La budgétisation selon le rendement est un outil de gestion moderne,
et non une panacée pour tous les maux – c’est le chemin à suivre pour
que le rendement et l'efficacité du secteur public aillent de l'avant
La voie à suivre :
Évaluer les réformes budgétaires en cours, déterminer les lacunes et
les problèmes, réfléchir à des solutions et réfléchir à ce qui est
réalisable
Préparer un plan de réforme réaliste et progressif, et veiller à ce qu'il y
ait une capacité suffisante pour le soutenir et le mettre en œuvre
« Le voyage est aussi important que la destination », selon l'OCDE
Une approche à long terme et une persévérance sont indispensables : il
faut du temps pour surmonter les problèmes techniques et changer le
comportement des politiciens et des fonctionnaires publics
Il faut une direction solide et un défenseur du changement et des
réformes
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Je vous remercie
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