Cómo iniciar un marco de

desempeño en la
elaboración de
presupuestos
Pokar Khemani
Conferencia anual de invierno del ICGFM
Diciembre de 2009
 Resumen
 Razones para iniciar un marco de desempeño
 Marco de desempeño en la elaboración de presupuestos
 Introducción de un marco de desempeño
 Evolución, prerrequisitos y tareas clave
 Una estrategia de implementación bien definida
 De la elaboración de presupuestos por rubro a presupuestos por
programa
 Clasificación de programas: aspectos clave
 Clasificación de presupuestos, planes contables y sistema de
contabilidad
 Especificación de desempeño: cuestiones comunes, indicadores
INTELIGENTES
 Desempeño: control y revisión
 Evaluaciones y revisiones de gastos
 Elaboración de presupuestos por programa y marco de gastos a
mediano plazo (MGMP)
 Mensajes clave
 Comentarios de cierre

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 Razones para iniciar un
marco de desempeño
 Aumento de las demandas públicas de mayor
responsabilidad, transparencia y efectividad por
parte del gobierno
 Crecientes presiones sobre el gasto público;
exigencias de mejoramiento de servicios por la
misma cantidad de dinero
 Necesidad de un sistema más ágil y activo por
parte de los políticos y los funcionarios públicos
 Vital importancia de la gestión presupuestaria y de
las políticas fiscales para el desempeño general

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 Cumplimiento de una
gestión presupuestaria
Tres objetivos:
 Estabilidad macroeconómica y disciplina fiscal
colectiva
 Asignación de recursos para prioridades
estratégicas –según lo expresado por la
sociedad–
 Eficiencia en el uso de recursos para la
implementación de las políticas del gobierno
Los tres están estrechamente vinculados y en
última instancia dependen de la eficiencia.

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 Marco de desempeño en la
elaboración de
presupuestos
Amplia variedad de enfoques, prácticas y métodos –hay
mucha bibliografía relacionada
 Tema común: aplicar el presupuesto para promover el
desempeño a través del uso apropiado de la información sobre
el desempeño en cada etapa del ciclo presupuestario para así
informar acerca de las decisiones sobre la asignación de los
recursos y mejorar la eficiencia del uso de los recursos
 No hay un modelo único: desempeño, programa, rendimiento,
elaboración de presupuesto para resultados –generalmente se
sigue un enfoque programático–
 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OECD) define la elaboración de presupuestos en
base al desempeño relacionándola con los fondos asignados
para lograr resultados medibles en términos de rendimiento
y/o las consecuencias y las evaluaciones

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 Marco de desempeño en la
elaboración de
presupuestos: Evolución
 La elaboración de presupuestos en base al
desempeño tiene una larga historia: la década de
1960 vio cómo las técnicas de elaboración de
presupuestos creadas en EE.UU. se expandieron a
muchos países.
 En las décadas de 1980 y 1990, el Reino Unido,
Nueva Zelanda, Australia, Canadá y varios países de
la OECD desarrollaron un tipo de elaboración de
presupuestos en base al desempeño.
 En estos últimos años, el interés y la actividad se
expandieron a Europa Oriental, América Latina, Asia
y África –un movimiento a nivel mundial–.

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 Marco de desempeño:
Algunos prerrequisitos
 Marco fiscal y macroeconómico creíble
 Integración de la elaboración de presupuestos y la
planificación
 Proceso de preparación de presupuestos bien
desarrollado con una perspectiva a mediano plazo:
presupuesto creíble
 Marco sólido de ejecución de presupuestos,
contabilidad y elaboración de informes
 Fortalecimiento del marco legal de gestión
financiera pública (GFP)
 Transparencia en los roles presupuestarios de los
poderes legislativo y ejecutivo
 Buen funcionamiento de las ‘cosas básicas’

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 Introducción de un marco
de desempeño en la
elaboración de
presupuestos: Tareas clave
 Estrategia de implementación bien definida
 De la elaboración de presupuestos tradicional (por rubro) a
la elaboración de presupuestos por programa (EPP)
 Clasificación de programas: aspectos clave
 Mejoramiento de la clasificación de presupuestos, de los
planes contables y del sistema de contabilidad para ajustar
la elaboración de presupuestos por programa
 Especificación de desempeño: indicadores y objetivos
 Desempeño: control y revisión
 Revisiones de programas y de gastos
 Elaboración de presupuestos por programa y MGMP

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 Estrategia de implementación
de la elaboración de
presupuestos por programa
 Objetivos de la reforma bien definidos
 Proceso para introducir y gestionar las reformas
 Capacidades institucionales y humanas
necesarias para dirigir y apoyar las reformas
 Secuencia y ritmo de las reformas: enfoque
Piloto contra Big Bang
 Compromiso de los poderes ejecutivo y
legislativo

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 Presupuestos
tradicionales y por
programa
Presupuestos tradicionales
 basados principalmente en los “rubros”, por ejemplo, salarios,
viajes, gastos generales, etc.
 sin indicios de objetivos/rendimiento
 fundamentalmente graduales y anuales

 Presupuestos por programa

 rubros identificados con los programas, mantenimiento de los
controles de aportes clave: corriente, capital, interés
 programas con rendimientos y consecuencias bien definidos
 perspectiva a mediano plazo
 el desempeño informa al proceso presupuestario
 flexibilidad y responsabilidad financiera

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 Enfoque programático para
la elaboración de
presupuestos
Base para la elaboración de presupuestos en muchos
países; un bloque constructivo para el marco de
desempeño en el proceso presupuestario
 Los gastos se clasifican por “programas”.
 Los programas reflejan los gastos en los grupos de
servicios (rendimiento) y tienen amplios objetivos
comunes (consecuencias pretendidas).
 Los programas deberían estar vinculados a la estructura
organizacional para establecer una clara responsabilidad
respecto del desempeño.
 La clasificación programática del presupuesto debería
apuntar a mejorar el vínculo entre los objetivos de las
políticas, la planificación y la asignación de los recursos.

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 Clasificación de
programas: aspectos
clave
 El desarrollo de las estructuras de programas de ministerios sectoriales
debería ser un esfuerzo conjunto entre el Ministerio de Finanzas y los
ministerios sectoriales.
 La cantidad de programas debería ser relativamente limitada.
 La estructura de los programas consiste en varios niveles con
diferentes nombres. Los tres niveles más comunes son: programa,
subprograma y actividades.
 Debería haber un programa de “Servicios corporativos” que incluya los
servicios más comunes en los primeros años.
 Los programas deberían incluir tanto el presupuesto corriente como el
de capital.
 Normalmente los programas no deberían abarcar varios ministerios;
para los programas interministeriales, la responsabilidad debe
establecerse a nivel de los subprogramas y de las actividades.

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 Clasificación de presupuestos,
planes contables y sistema de
contabilidad: indispensable para
la elaboración de presupuestos
por programa
 Se debe revisar y perfeccionar la estructura de la
clasificación de presupuestos actual con la introducción
de la elaboración de presupuestos por programa.
 Los planes contables deben ser revisados para que
concuerden completamente con la estructura de la
clasificación de presupuestos ya revisada.
 Se debe preparar una estructura de cifrado bien diseñada
para los planes contables que apoye el sistema de
contabilidad.
 El sistema de contabilidad y el sistema de nómina deben
mejorarse y se debe adoptar la nueva clasificación de
presupuestos y planes contables.

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 Especificación de
desempeño: cuestiones
comunes
Necesidad del tipo correcto de indicadores sólidos de desempeño
 Mejor equilibrio entre los indicadores de rendimiento y los de
consecuencias y mejor especificación del rendimiento
 Varias dimensiones del rendimiento, que incluyen cantidad, calidad,
eficiencia y costo; falta de volúmenes para rendimientos clave
 Mezcla de indicadores de consecuencias y de rendimiento: las
consecuencias no se expresan en una forma medible y algunos
rendimientos se especifican en una manera que está fuera del
control del ministerio
 Objetivos de desempeño: demasiados, difíciles de medir, ausencia
de indicadores de referencia, objetivos arbitrarios (demasiado
fáciles, demasiado difíciles), cuestiones de confianza

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 Especificación de desempeño:
enfoque INTELIGENTE (en
inglés: SMART )
INTELIGENTE significa:
 ESpecífico: ¿Cuáles son los factores fundamentales para el
éxito?
 Medido: ¿Cuáles son las características cuantificables?
 Alcanzable: ¿Se puede mejorar el desempeño pasado?
 Relevante: ¿Los clientes piensan que el objetivo es más
importante?
 Tiempo: ¿Cuán rápido se puede lograr? ¿Cuánto se tardará
en cubrir las necesidades?

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 Estándares para
indicadores y objetivos
Estándar Buena práctica Mala práctica

ESpecífico Pacientes con Enfermedades

enfermedades cardíacas

Medido Índice de recuperación Mejora

Alcanzable Aumento del 5% con Mejor práctica del mundo

respecto al año pasado
Relevante Prioridad de la política Preferencia del doctor
nacional
Tiempo Un año En el futuro

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 Desempeño: control y
revisión
Acción Cuestión
Recopilación de ¿Por qué necesita medir los
información indicadores y los objetivos?
¿La recopilación es rentable?
Registro de ¿Qué sistema necesita para
información que la información esté
segura?
Compaginación y ¿Cómo se relaciona la
análisis información con los
programas y los objetivos?
Elaboración de ¿Quiénes son los usuarios?
informes ¿Qué necesitan saber?
¿Cuándo lo necesitan?
¿Qué formatos prefieren?
Aseguramiento de la ¿Cómo puede estar
calidad objetivamente seguro de que
la información es precisa y
apropiada?
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Ejemplo
Costo por subprograma
Servicios prestados
Cambios observados
Sistema actual, por ejemplo, hoja de
cálculo
Sistema nuevo, por ejemplo, Oracle
BSC
Serie cronológica, variación
(presupuesto actual),
índice de logros, costo unitario
Gestión superior, parlamento/público
Logros del programa, eficiencia
Por mes, por año
Tablas, gráficos, texto, video
Control interno
Revisión externa por parte de los pares
Auditoría externa
 Evaluaciones del programa
y revisiones de los gastos
 Hay una variedad de modelos y enfoques: anuales y periódicos,
dirigidos e integrales.
 Las “revisiones integrales de gastos” en el Reino Unido se usan
principalmente para examinar los requisitos presupuestarios de
los departamentos para el próximo período de tres años en vista
de las presiones de los gastos ya existentes, las oportunidades
para mejorar la eficiencia y los costos de nuevas propuestas
políticas.
 La “Herramienta de Evaluación de Programas” (PART, por sus
siglas en inglés) de EE.UU. evalúa la gestión y el desempeño de
programas individuales. Cada PART consiste de 25 preguntas
básicas que se les hacen a los diferentes departamentos.
 Evaluaciones en Canadá: la “Estructura de Resultados de
Recursos de Gestión” (MRRS, por sus siglas en inglés) vincula las
consecuencias estratégicas con los recursos, las medidas de
desempeño y los resultados reales de todos los programas.

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 Evaluaciones de programas y
revisiones de gastos:
preguntas básicas
2. ¿Cuáles son las necesidades
1. ¿Qué hacemos? y las expectativas de las
personas?

3. ¿Necesitamos continuar?

6.
6. ¿Quién
¿Quién debería
debería cubrir
cubrir los
los 5. ¿Cómo podemos hacerlo
4.
4. ¿Quién
¿Quién debería
debería hacerlo?
hacerlo? mejor y por menos dinero?
costos?
costos?

7. ¿Cómo deberíamos
ocuparnos de los cambios?

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 Elaboración de
presupuestos por
programa

y MGMP
La introducción de la estructura de un programa
aumenta la eficiencia del MGMP para preparar las
predicciones y, más tarde, para detallar el presupuesto
de acuerdo a los límites acordados según el MGMP.
 Un MGMP creíble podría facilitar la vinculación de los
recursos con los objetivos de las políticas y el
desempeño; las asignaciones de gastos de varios años
están vinculadas con los objetivos de desempeño de
varios años.

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 Algunos mensajes clave
 La implementación de la elaboración de presupuestos por programa lleva tiempo (4-5 años). La
reforma necesita el apoyo político generalizado y la aceptación intelectual.
 El rol y el poder del Ministerio de Finanzas es fundamental para el éxito de la elaboración de
presupuestos por programa.
 La elaboración de presupuestos por programa debería enfocarse en las reformas del
presupuesto y vincularse con reformas más amplias de la gestión del desempeño –una
iniciativa más que un incremento para el proceso de la reforma del presupuesto–.
 La recopilación de la información sobre el desempeño es potencialmente ilimitada, compleja y
cara; debe ser selectiva. Demasiados objetivos crean una sobrecarga de información.
 La información sobre el desempeño debe ser utilizada de manera eficiente y amplia, para así
mejorar la asignación de recursos, gestionar para un mejor desempeño y aumentar la
responsabilidad pública.
 Para establecer algún vínculo entre la información financiera y la información sobre el
desempeño se necesita la fórmula correcta de incentivos. ¿Deberían darse recompensas
financieras por el buen desempeño y aplicarse sanciones por el mal desempeño? De ser así,
¿cómo? (continúa)

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 Mensajes clave
 Darle poder a los gerentes no significa quitar controles, sino darles la
responsabilidad de aplicar algunos –el Ministerio de Finanzas debe controlar la
efectividad de la gestión financiera–.
 Es fundamental un cambio en el comportamiento y la cultura del gobierno –una
lucha y un proceso a largo plazo–.
 Se necesitan expectativas realistas –qué se puede lograr y en cuánto tiempo–.

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 Comentarios de cierre
 La elaboración de presupuestos en base al desempeño es una herramienta de
gestión moderna y no una panacea para todos los males, es el camino a
seguir para la eficiencia y el desempeño del sector público
 El camino a seguir:
 Evaluar las reformas del presupuesto en curso, identificar las brechas y
los problemas y pensar en soluciones y en lo que es alcanzable.
 Preparar un plan de reforma realista y secuencial, y asegurar que haya
suficiente capacidad para obtener apoyo y lograr la implementación.
 La OECD afirma: “el recorrido es tan importante como el destino”.
 Se necesita un enfoque a largo plazo y perseverancia: lleva tiempo superar
los problemas técnicos y cambiar el comportamiento de los políticos y
funcionarios públicos.
 Se necesita un fuerte liderazgo y un defensor para lograr el cambio y las
reformas.

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 Gracias

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