Inversin impulsada por el sector pblico en

Mxico
Luis Alberto Ibarra
Unidad de Inversiones
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

XVII Seminario Regional de Poltica Fiscal

ILPES-CEPAL
Santiago de Chile
Enero 2005
1

Contenido
I.

Inversin impulsada

II.

Inversin presupuestaria

III.

Proyectos de infraestructura productiva de largo

plazo (PIDIREGAS)

IV.

Fondos de inversin

V.

Contratos de largo plazo

VI.

Proyectos para prestacin de servicios (PPS)

VII. Comentarios finales

I. Inversin impulsada

La inversin impulsada por el sector pblico en Mxico incluye lo

siguiente:
Inversin presupuestaria
Proyectos de participacin pblica y privada
PIDIREGAS (energa)
Fondos de inversin (agua, carreteras y transporte)
Contratos de largo plazo (energa)
Proyectos para prestacin de servicios (PPS) (educacin, salud y
carreteras)

Mxico ha tenido buenas y malas experiencias con los proyectos de

participacin pblica y privada.
Por ejemplo, la mayora de las concesiones carreteras otorgadas a
principios de los 90 tuvieron que ser rescatadas posteriormente.
En otros casos, se ha logrado generar un flujo importante de inversin
adicional.
3

I. Inversin impulsada

Inversin impulsada en Mxico 1990-2005

(miles de millones de dlares)
4.0 % del PIB

30

Pidiregas
Presupuestaria

25

20

3.3 % del PIB

15

10

0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 e 2005 a

e = cierre estimado
a = aprobado

I. Inversin impulsada

Inversin impulsada en Mxico

(estructura porcentual)

2000

2005
Energa
51%

Otros
30%

Energa
58%

Otros
25%
Salud
2%

Salud
4%
Educacin
4%

Agua
4%

Comunicaciones
y transportes
7%

Total
Comunicaciones
Energa
Agua
Otros
Salud
Educacin

Educacin
2%
Agua
4%

Comunicaciones
y transportes
9%

Tasa de crecimiento promedio anual

2000 - 2005
5.1
12.6
8.8
6.2
2.0
-5.0
-8.3

II. Inversin presupuestaria

La inversin presupuestaria es la inversin fsica que ejercen las

dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
Incluye:
Proyectos de inversin pblica tradicional

Amortizacin de PIDIREGAS
Transferencias a estados y municipios para inversin
Aportaciones a fideicomisos de inversin

II. Inversin presupuestaria

En aos recientes, las amortizaciones de PIDIREGAS y las

transferencias a estados y municipios para inversin han
aumentado de manera importante, lo que ha reducido el espacio
para la inversin pblica tradicional.
Principales componentes de la inversin presupuestaria
(estructura porcentual)

2000
Amortizaciones
4%

2005
Amortizaciones
26%

Transferencias
29%
Otros
35%

Otros
67%

Total
Amortizaciones
Transferencias
Otros

Tasa de crecimiento promedio anual

2000 - 2005
0.1
43.9
6.2
-11.9

Transferencias
39%

III. PIDIREGAS

Principales caractersticas de los PIDIREGAS

En 1995 se dise un nuevo mecanismo de inversin denominado
Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo, tambin
conocidos como Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del
Gasto (PIDIREGAS), que se ha venido utilizando de forma creciente
en el sector energa.

Las principales caractersticas de estos proyectos son:

La construccin de las obras la realiza el sector privado por cuenta y
orden de las entidades pblicas, con financiamiento propio o de
terceros.

Durante su construccin los gastos no impactan a las finanzas pblicas,

siendo registrados nicamente en cuentas de orden.
Una vez que los proyectos entran en operacin, se inicia el pago de las
obligaciones y es hasta entonces cuando se afecta el gasto pblico.

III. PIDIREGAS

Principales caractersticas de los PIDIREGAS (cont.)

El flujo de ingresos anual que el proyecto genere por la venta de bienes
y servicios debe ser suficiente para cubrir el pago de las obligaciones
contradas.
En inversin directa, las obligaciones de pago correspondientes al
ejercicio corriente y al que le sigue se registran como pasivo directo, y
el resto como pasivo contingente.
Las obligaciones contradas tienen preferencia respecto a nuevos
financiamientos para su inclusin en el presupuesto de los aos
posteriores, hasta el trmino de su vigencia.
Los PIDIREGAS tienen un marco normativo para su aprobacin,
ejecucin y seguimiento ms estricto que el de los proyectos
presupuestarios.

III. PIDIREGAS

Tipos de PIDIREGAS
Inversin directa:
Las entidades pblicas asumen la obligacin de adquirir activos
productivos construidos por empresas privadas.
BLT: Construccin, Arrendamiento y Transferencia (el contrato con el
privado incluye el financiamiento).

OPF: Obra Pblica Financiada (el financiamiento se contrata al recibir la

obra a satisfaccin).

Inversin condicionada:
Los activos se mantienen con el carcter de propiedad privada, salvo
que se materialice alguna eventualidad (incumplimiento de la entidad o
fuerza mayor) contemplada en el contrato, que implique la adquisicin
de dichos activos por parte de la entidad contratante.
IPP: Productores Externos de Energa.

10

III. PIDIREGAS

La inversin financiada en el sector energa va PIDIREGAS se

estima para 2005 en 13.7 mmd.
Evolucin de la inversin financiada
(miles de millones de dlares)
16.0
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0

Pemex

4.0
2.0
0.0
1996

CFE
1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 e

2005 a

e = cierre estimado
a = aprobado

11

III. PIDIREGAS

La inversin financiada ha permitido duplicar la inversin en el

sector.
Inversin impulsada en el sector energa
(miles de millones de dlares)
18
16
14
12
10

Financiada

8
6
4

Presupuestaria neta

2
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004e

2005a

e = cierre estimado
a = aprobado

12

III. PIDIREGAS

Pemex concentra el 79.3 por ciento de la inversin autorizada, de la

cual ha ejercido el 38.3 por ciento.
Inversin autorizada y realizada en PIDIREGAS
(datos a enero de 2005 y en miles de millones de dlares)
160
140

Inversin autorizada

133.8

Inversin realizada

120

106.1

100
80
53.3

60
40
20

40.6
27.7
12.7

0
CFE

PEMEX

Total

13

III. PIDIREGAS

Metas fsicas de los PIDIREGAS

En el sector hidrocarburos los
PIDIREGAS contribuyeron en 2004 con el
85% de la produccin de crudo y 98% de
la de gas natural.

En el sector elctrico los PIDIREGAS han

incrementado la capacidad de generacin,
transmisin y distribucin de energa
elctrica.

Aportacin de los PIDIREGAS

en la produccin de crudo y
gas

Participacin de los PIDIREGAS en

la capacidad total del sector
elctrico
25%

19.4%

4,479
MMPCD

20.8%
4,500
4,000
3,500

20%
10.5%

15%

3,000
2,500

10%

2,000
1,500

5%

1,000
500

0%
MW

Km-c

MVA

3,273
MBD

0
Crudo

Gas

14

IV. Fondos de inversin

El Fondo de Inversin en Infraestructura (FINFRA), creado en 1995,

busca promover la participacin privada en el financiamiento de
proyectos de inversin, tanto federales como estatales y
municipales.
Para ello, el FINFRA otorga apoyos recuperables y no recuperables
a diversos proyectos de inversin (hasta por el 49% de la inversin
total de cada proyecto).
El inversionista privado debe aportar al menos el 25% del monto
total de inversin.
Aportacin de recursos pblicos
(millones de dlares)

1200

1,034

1,001
1000
800

520

600
400

325

200
0

Hasta 2002

2003

2004

2005

15

IV. Fondos de inversin

Principales sectores de atencin del FINFRA

Agua, drenaje y
saneamiento.

Transporte ferroviario

Recoleccin y reciclaje de
basura.

Construccin de carreteras.

La inversin privada en los proyectos autorizados es de 1,095 md.

Destino de las disponibilidades del FINFRA
(diciembre 2004)

Otros
3%
Ferroviarios
32%

Agua
12%

Carreteros
53%
16

IV. Fondos de inversin

FINFRA ha logrado atraer inversin privada en la construccin de

plantas de tratamiento de aguas residuales. Sin embargo, su
impacto a la fecha ha sido ms limitado en el caso de proyectos de
agua potable y carreteras.
Inversin impulsada por el FINFRA
(millones de dlares)
En saneamiento se cuenta con 15
proyectos que representan una inversin
total de 286 md.

2500

350
300

En carreteras y transporte ferroviario

existen 22 proyectos que representan
2,214 md.

286
2000

250
200

178

Privados

150

728

Privados

1,486

FINFRA

1500
1000

100
50

2,214

108

FINFRA

500
0

0
Sanamiento

Carreteras y ferroviario

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V. Contratos de largo plazo

Contratos de largo plazo

PEMEX y CFE han comenzado a suscribir contratos de largo plazo
con un proveedor privado en lugar de llevar a cabo directamente un
proyecto de inversin pblica.
Un ejemplo de estos esquemas es el contrato de suministro de gas
natural a 20 aos (con valor de 16.5 mmd) que CFE firm el ao
pasado con Shell (Gas del Litoral S.A.), mediante el cual sta construir
las instalaciones para la importacin, almacenamiento y regasificacin
de LNG en el puerto de Altamira, Tamaulipas.
En este caso el monto de inversin impulsada es de alrededor de 450
md.
Otros dos proyectos similares (Ensenada y Manzanillo) significarn
inversiones privadas, impulsadas por el sector pblico, del orden de
1,350 md.

18

VI. Proyectos para prestacin de servicios (PPS)

Concepto:
Un inversionista proveedor privado disea, construye, financia y opera
infraestructura de apoyo para prestar, en forma integral, diversos
servicios a dependencias y entidades del gobierno, para que stas a su
vez presten servicios pblicos.

Es un esquema basado en el modelo ingls conocido como Private

Finance Initiative (PFI).
A diferencia de una concesin tradicional, en los PPS la
responsabilidad de los servicios pblicos siempre est a cargo del
gobierno.

El anlisis costo-beneficio debe demostrar que la utilizacin del

esquema PPS puede generar un ahorro en comparacin a una
inversin pblica tradicional.
Debe haber una clara asignacin de riesgos entre los sectores
pblico y privado, y plasmarse en un contrato de servicios de largo
plazo.
19

VI. Proyectos para prestacin de servicios (PPS)

Ejemplo de PPS: Hospital

Servicios que proporciona
el privado:

Construccin y/o
modernizacin del hospital.
Administracin y
mantenimiento del edificio.
Materiales y suministros.
Equipos y mobiliario.
Servicios de laboratorio,
radiografas, etc.

Propietario del inmueble:

Servicio al pblico que

proporciona el Estado:

Gobierno Federal o
inversionista privado.

Atencin a la salud por

parte de mdicos y
enfermeras contratados
y pagados por el Estado.

Contrato de largo plazo

20

VI. Proyectos para prestacin de servicios (PPS)

Esquema del funcionamiento:

Bancos
Proveedores
de capital
Entidad o
dependencia
responsable de la
prestacin del
servicio pblico

Asesores externos:
Tcnicos
Legales
Financieros

Contrato de
prestacin
de servicios

Inversionista
proveedor

Constructoras
Proveedores
de equipo

Asesores externos:
Tcnicos
Legales
Financieros

Proveedores
de servicios
Otros
proveedores

21

VI. Proyectos para prestacin de servicios (PPS)

Asignacin de riesgos:
Riesgos para el sector pblico

Riesgos para el sector privado

Planeacin. Definir correctamente las

necesidades y la solucin.

Diseo. Que la solucin elegida cubra

los requerimientos del servicio
contratado.

Demanda. Estimar correctamente la

demanda por el servicio.

Construccin. Por ejemplo, retrasos en

la construccin o costos subestimados.

Normatividad. Cambios en la
legislacin que aumenten el costo del
servicio.

Financiamiento. Cambios en el costo

del financiamiento.
Desempeo. Riesgo de no cumplir con
el desempeo acordado en el contrato.
Tecnolgico. Cambios en la tecnologa
que impliquen costosas inversiones.
Operacin. Costos operativos ms altos
que los estimados.
Valor residual. Cambios en el valor de
los activos al final de los contratos.
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VI. Proyectos para prestacin de servicios (PPS)

Comparacin de cronogramas
Modelo tradicional
CALIDAD

Diseo Licitacin Contrato

Construccin

Sobrecosto

Mantenimiento

Modelo PPS
CALIDAD

Diseo

Licitacin

Contrato

Construccin

Mantenimiento

La experiencia internacional muestra que, a consecuencia de la duracin de los

contratos y el detalle que requieren, el proceso de preparacin y negociacin de
los PPS es largo y complejo.
23

VI. Proyectos para prestacin de servicios (PPS)

Avances en Mxico:
En 2003 se publicaron las Reglas para la Realizacin de PPS,
habindose ya reformado en 2004.
Se conform un grupo de trabajo especializado al interior de la
Secretara de Hacienda y se ha contado con la asesora del gobierno
britnico a travs de la organizacin Partnerships UK.

A fines de 2004 se iniciaron las primeras licitaciones (para la

construccin y modernizacin de una carretera, y para la construccin
de un hospital de alta especialidad).
Existen en diferentes etapas de preparacin ms de 20 posibles PPS
que representan inversiones por alrededor de 1,500 md.

24

VII. Comentarios finales

Inversin pblica y privada

(porcentaje del PIB)

25
20

Inversin
pblica

15
10

Inversin
privada

5
1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004e

e = estimado.

Fuente: Sistema de Cuentas Nacionales.

25