ANALIZANDO POLITICAS

SOCIALES
Federico Arnillas L.

Las polticas sociales deben ser vistas en el

marco de un sistema de relaciones ms
complejo que involucra a la poblacin, el
territorio y la economa, as como los
mecanismos a travs de los cuales se
desarrollan las relaciones sociales y las
estructuras de poder que las acompaa .

Desde esta perspectiva, el anlisis de las polticas

sociales debe:
Poner sobre el tapete algunos parmetros o
enfoques
Plantear algunas consideraciones sobre las
polticas y los programas realmente existentes
Y en la medida de lo posible: algunas
preguntas si no hiptesis, sobre el futuro de las
mismas, que puedan animar la discusin.

1.- Planteamientos de apertura

La persona humana como fin supremo de la
accin del estado y la vida en sociedad
De pobres a personas en situacin de pobreza
La pobreza como una violacin de los derechos
humanos esenciales
Reducir la pobreza, una meta (aparentemente)
inalcanzable

1.2.- Aportes desde el debate

colectivo (nfasis intencionados)

Insercin del pas en la economa mundial: rol

en la divisin internacional del trabajo, la
deuda, el TLC y la integracin.
Los lmites del crecimiento actual:
Baja amplitud (ramas o sectores
comprometidos) y

No sostenibilidad.

Reconocer y asumir la diversidad/

heterogeneidad interior:
o del territorio,
o de la poblacin,
o del desarrollo relativo,
o de las situaciones de pobreza y magnitudes
de la problemtica. Vulnerabilidades, redes
sociales

La(s) desarticulacin(es)
El problema del agro y del desarrollo rural
Dimensiones transversales relevantes:
El poder y el rol del estado,
Democracia ciudadana y participacin,
Cultura, Tecnologa.
Nota sobre la Infraestructura
Los pisos mnimos: empleo digno, alimentacin,
educacin y salud

2.- Parmetros de Anclaje para un debate sobre las

polticas sociales
El nuevo pacto social y constitucional:
La persona humana y su bienestar como el objeto de la
vida en sociedad y la accin del Estado.
La economa (y por ende el mercado), la poltica (el
poder y en especial el estructurado como estado), la
cultura, deben estar al servicio de la persona.
El enfoque de derechos como expresin del
reconocimiento mutuo a nuestra condicin de
personas.
Rol delegado por la sociedad al Estado: de garante de
los derechos.

Enfoques claves:
Enfoque de derechos
Desarrollo humano integral
Enfoques implicados:
Democracia, participacin y descentralizacin
Equidad de gnero
Sostenibilidad ambiental y prevencin de
desastres
Interculturalidad
Prioridad en la infancia

3.- Los Objetivos del Milenio y la deuda social

interna
Los ODM pueden y deben ser entendidos como
parte de las tareas democrticas pendientes en el
proceso peruano. El estudio realizado por el
PNUD-Universidad del Pacfico muestran las
dificultades que tenemos por delante para cumplir
estas tareas.
El pas tiene una deuda social interna cuyas
caractersticas estn a su vez en proceso de
transformacin.

En la conformacin de la deuda social interna hay

diversos factores determinantes que se
superponen como las capas geolgicas sin
haberse resuelto los problemas heredados del
pasado.
Los antecedentes histricos estn vinculados a:
La ruptura que introduce la conquista
-

Las caractersticas que imponen el patrn de

dominacin colonial y la forma particular del
proceso de independencia

Las transformaciones inconclusas tras la crisis

del 30:
El desarrollo desigual
La transicin demogrfica
El estado moderno y las polticas
sociales
Los factores ms recientes estn asociados a la
crisis del modelo de desarrollo, la hiper inflacin y
la guerra interna. De la mano de polticas de
ajuste que implicaron el recorte del gasto social.
Las estrategias de compensacin nunca
cubrieron los diferenciales perdidos

CAMBIOS DEMOGRFICOS
Entre 1940 y el 2012 hemos pasado de 7 a ms de 28
millones de personas. En 20 aos ms nos habremos
estabilizado en 35 millones
La poblacin mayor de 65 aos crece a una tasa anual de
3.5%
La poblacin de 15 a 64 lo hace al 2.1%
La poblacin menor a 15 aos se ha estabilizado
Poblacin rural ha pasado de 5.4 a 7.5 millones entre 1972
y ahora
Poblacin urbana lo ha hecho de
8.0 a 19.6 para el
mismo periodo

Nivel de urbanizacin

Tasa de
mortalidad

Promedio Nacional
Lima Metropolitana

43
17

Otras Grandes
Ciudades

32

Resto Urbano
Promedio Nacional
Rural

42
43
60

Regiones
Naturales

Poblacin Disponibilidad
de Agua MMM3

Costa

14.2

40.8

Sierra

9.1

367.8

Selva

3.7

1634.8

 Entre 1950 y 1974 la poblacin se multiplic

por 2 y el PBI per cpita tambin
Entre 1974 y ahora la poblacin se volvi a
multiplicar por 2 pero el PBI per cpita est
al mismo nivel.
En el medio: grandes cadas y guerra
interna

Operamos hoy en un escenario marcado por:

-

Des-estructuracin del aparato productivo

Masificacin de la pobreza

Desencuentro entre poblacin, estado y

economa
-

Las secuelas del conflicto

Crecimiento demogrfico y econmico se localiza

en rea de alta vulnerabilidad ambiental.

4.- Las polticas sociales como

terreno de disputa.

Algunas necesidades a tener en cuenta

Ms de la mitad de la poblacin peruana se
encuentra en condicin de pobreza
5 millones de personas en el Per no cuentan con un
documento de identidad
El 54% de los alumnos del Per estn en el nivel
CERO (en una escala del cero al cinco) en una
prueba internacional de lenguaje.
El 25% de la poblacin del Per no tiene acceso a
servicios de salud
El 25% de los nios y nias menores de 5 aos estn
en condicin de desnutricin crnica.
Ms de 1 milln de peruanos y peruanas sufren las
secuelas de la guerra interna

4.1. Luces y sombras sobre las polticas

sociales
La tendencia a ver las polticas sociales
reducidas al campo de las acciones del Estado
vinculada con sus intervenciones en materia de
apoyo alimentario (Vaso de Leche y comedoresPRONAA), el empleo (ingreso) temporal y con la
compensacin social (FONCODES).

Necesidad de recuperar una visin de las

polticas sociales en su integralidad y
complejidad

4.2 Una mirada rpida a las

condiciones de Trabajo

Per: PEA ocupada por condicin de asalariados segn

Afiliacin a sistemas de prestaciones de salud 2011
(%)

Condicin de
Asalariado
Total
Asalariados
No Asalariados

Afiliacin a Sistemas de Prestaciones

de Salud
Otro
No
ESSAL
Ambo
siste
afiliad
UD
s
ma
o
19.5
2.7
1.3
76.6
39.7
4.2
3.2
53.0
9.2
1.9
0.3
88.6

Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares.

Total
100
100
100

Per: PEA ocupada por condicin de asalariados segn

Afiliacin a sistemas de pensiones, 2011
(En porcentajes)

Condicin de
Asalariado

Afiliacin a Sistemas de Pensiones

AFP

ONP
(IPSS)

Pensio
Otro
No
nista
sistem afiliado
del
a
Estado

Total

Total

11.7

3.0

1.7

1.0

82.6

100

Asalariados

31.7

7.3

1.6

2.3

57.1

100

1.4

0.7

1.8

0.3

95.7

100

No Asalariados

Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimacin propia.

Los Ingresos tributarios han crecido sostenidamente

Millones de S/.

35 000
31 000
27 000
23 000
19 000
15 000
1997
Fuente: MEF_SUNAT

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005*

* Proyeccin Preliminar

Entre el 2005 y el 2004, los ingresos tributarios aumentaron en S/. 7 605 millones (24,6% real).
El 2005 creceran en S/. 1 800 millones adicionales (3,2% real), considerando la eliminacin
del IES, del Anticipo Adicional del IR y la reduccin del ITF.

El IGV tambin ha sido una fuente de crecimiento de los

ingresos

Millones de S/.

18 000
15 000
12 000
9 000
6 000
1997
Fuente: MEF_SUNAT

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005*

* Proyeccin Preliminar

Entre el 2001 y el 2004, la recaudacin del IGV aument S/. 4 388 millones (28,1% real). El 2005 crecera
en S/. 1 344 millones (5,7% real). El punto adicional en el IGV genera S/. 780 millones anuales.

 Sin embargo la presin tributaria no ha

crecido lo necesario:
Estamos en 13.4% del PBI
Necesitamos al menos 18%

Tambin se han Incrementado los Gastos Totales

45 000

Millones de S/.

40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
1997
Fuente: MEF

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005*

* Proyeccin Preliminar

Desde el 2001 hasta el 2004 el gasto total se ha incrementado S/. 5 963 millones (11,4% real).
Para el 2005 se proyecta un incremento de S/. 2 195 millones adicionales (3% real).

Los Programas Sociales Prioritarios

1. Educacin Inicial: Conjunto de acciones que promueven el
desarrollo de las capacidades y aptitudes de los nios y nias,
desde su nacimiento hasta los 6 aos.
2. Educacin Primaria: Conjunto de acciones desarrolladas para
consolidar la formacin de competencias bsicas de los nios y
las nias que se encuentran, como promedio, entre los 6 y 12
aos de edad. Incluye acciones orientadas a los mayores de
edad para lograr la recuperacin de quienes no continuaron o
no recibieron oportunamente la educacin primaria.
3. Educacin Secundaria: Conjunto de acciones inherentes a la
profundizacin de los resultados obtenidos en la educacin
primaria, as como a orientar y capacitar a los educandos en los
diferentes campos vocacionales de acuerdo con sus aptitudes,
propiciando la formacin de mano de obra calificada y el acceso
a la enseanza superior.

Los Programas Sociales Prioritarios

4. Salud Individual: Conjunto de acciones orientadas a la
recuperacin y rehabilitacin de la salud de las personas
5. Salud Colectiva: Conjunto de acciones orientadas a la
promocin de la salud y reversin de riesgos y daos en la
poblacin
6. Promocin y Asistencia Social y Comunitaria: Conjunto de
acciones orientadas a promover y proteger la familia, a la mujer
y a las personas en general, individual y colectivamente, con la
finalidad de reducir o evitar desequilibrios sociales; as como
facilitar el acceso a los bienes y servicios esenciales de calidad
adecuada.

Gasto social y social bsico como porcentaje

del Gasto Pblico total
Porcentajes
45
40
35
30
25
20
15
10
1999

2000
Gasto Social T otal

Fuente:MEF

2001

2002

2003

Gasto Social Bsico

2004

Gasto social Bsico como porcentaje del Gasto Social Total

Porcentajes
50

40

30
1999
Fuente:MEF

2000

2001

2002

2003

2004

Gasto social bsico

El Estado gast entre1999-2003, aproximadamente 38 mil
millones de nuevos soles en los programas sociales prioritarios
En ese mismo periodo se modific la estructura por
programas funcionales del gasto social prioritario
100%

Distribucin
porcentual del
gasto social
bsico segn
Programas

90%

20%

80%

3%

70%

28%

4%

20%

60%

23%

50%
40%
30%

29%
27%
6.8%

20%
10%

6.8%
22%
12%

0%
1999

2000

PROM. Y ASIST. SOCIAL Y COMUNITARIA

EDUCACION PRIMARIA
SALUD COLECTIVA

2001

2002
EDUCACION INICIAL
EDUCACION SECUNDARIA
SALUD INDIVIDUAL

2003

Gasto Social Bsico

No se ejecutan todos los recursos autorizados
Recursos No Ejecutados segn PSP

Factores
concurrentes:

(en millones de soles corrientes)

a) Oportunidad y
monto del
calendario

600
400

b) Capacidad de
gestin de las
entidades

200

c)

0
1999
PSI

2000
PSC

2001
PEI

PEP

2002
PES

2003
PASC

Rigidez en
normas y
procedimientos

EDUCACIN
Rendimiento en pruebas de Comunicacin Integral por niveles
(Comprensin de textos verbales * - Cuarto grado de primaria)
100

Porcentaje

80

11,4

20

36,3

51,3
14,9

60
40

7,1

31,0

14,7

14,2

76,8

81,4
54,2

49,0

34,5

9,3
13,9

0
Urbano
Lima-Callao

Urbano
Provincias

Bajo

Rural

Bsico

Estatal
(polidocente
completo)
Suficiente

No Estatal

EDUCACIN:

quin gasta

Distribucin del gasto entre los responsables de su ejecucin

(1999- 2004)
INICIAL
Promedio
1999-2003
PIA *
SECTORES

SECTOR EDUCACION
GOBIERNOS
REGIONALES
OTROS SECTORES

ejecutado

2004

PRIMARIA
Promedio
1999-2003
PIA *
ejecutado

2004

SECUNDARIA
Promedio
1999-2003
PIA *
ejecutado

2004

38,71%

27,68%

26,24%

23,00%

32,32%

31,76%

60,56%
0,73%

71,60%
0,72%

72,12%
1,64%

76,60%
0,40%

67,46%
0,22%

67,69%
0,55%

Fuente: MEF - Consulta Amigable

EDUCACIN:

en qu se gasta

Evolucin del gasto por alumno segn nivel educativo

(1999-2003)

Educacin
Evolucin del ndice del gasto por alumno en
Educacin Primaria
(Base 1999 = 100)
160

138

120

100
80

43
40
Relacin gasto salarial / no salarial

4,03

13,07

1999

2000

2001

Gasto SALARIAL por alumno

Fuente: MEF-Consulta Amigable, MINEDU

2002

2003

Gasto NO SALARIAL por alumno

Un alumno de
primaria est
recibiendo cada vez
menos recursos
para financiar sus
materiales
educativos, las
capacitaciones de
sus maestros, la
rehabilitacin de sus
aulas

EDUCACIN
Gasto por alumno salarial y no salarial en educacin bsica segn regin
(2003)
REGION
HUANUCO
ICA
LA LIBERTAD
JUNIN
CAJAMARCA
PIURA
UCAYALI
LORETO
CUSCO
PASCO
AMAZONAS
LAMABAYEQUE
SAN MARTIN

GASTO POR ALUMNO

NO
SALARIAL SALARIAL
11
12
12
13
13
13
13
13
15
16
19
19
21

507
661
588
618
606
548
531
669
486
691
614
505
656

REGION
APURIMAC
ANCASH
AREQUIPA
AYACUCHO
PUNO
HUANCAVELICA
TACNA
TUMBES
MADRE DE DIOS
MOQUEGUA
LIMA (SIN PN) 1/
LIMA (CON PN)
CALLAO

GASTO POR ALUMNO

NO
SALARIAL SALARIAL
22
26
29
30
32
33
40
41
47
50
57
220
65

589
719
789
659
637
566
807
1,100
671
1,137
634
854
550

1/ Se han excluido a los Programa Nacionales del Ministerio de Educacin Calidad Educativa, Sede
Central, Educacin Bsica para Todos, Programa Huascarn
Fuente: Estadsticas Bsicas 2003. Unidad de Estadstica Educativa, Ministerio de Educacin.
SIAF. Consulta amigable. MEF

SALUD:

cunto gasta

300

Crece el gasto de Salud

250

Individual: a partir del

200
1999

2000

2002 financiamiento del SIS

2004

150

2003

100

2001

2002
Se observa una tendencia
creciente por el incremento
del presupuesto del SIS

50

PIA_PSI

Jul

Mar

May

Ene

Set

Nov

Jul

Mar

May

Ene

Nov

Jul

Set

Mar

May

Ene

Nov

Jul

Set

Mar

May

Ene

Nov

Jul

Set

Mar

May

Ene

Nov

Jul

Set

Mar

May

Ene

EA_PSI

Cae el presupuesto de

80

Salud Colectiva.

70

En el 2003 se transfieren los

programas alimentarios para nios y
se reduce el presupuesto del
subprograma Control de Riesgos y
Daos para la Salud

Traspaso del
subprograma ANB
al Programa 014

60
50

1999

2000

2004

40

2003

30
2001

20

2002

Incremento del
presupuesto para el
subprograma ANB

10

PIA_PSC

EA_PSC

Jul

May

Mar

Ene

Nov

Jul

Set

May

Mar

Ene

Nov

Jul

Set

May

Mar

Ene

Nov

Jul

Set

May

Mar

Ene

Nov

Jul

Set

May

Mar

Ene

Nov

Jul

Set

May

Mar

Ene

SALUD:

dnde gasta

Inequidad en Salud Colectiva

Mapa de pobreza
departamental

Tasa de Pobreza
0.32 - 0.426
0.426 - 0.555
0.555 - 0.693
0.693 - 0.837

Mapa de gasto per

capita (pobres) en PSC

Gasto per capita en PSC

6 - 13
14 - 28
29 - 51
52 - 75

4.6. Factores de la crisis de las polticas

sociales en el contexto de la masificacin de
la pobreza
Problemas que caracterizan las polticas
sociales universales (en especial salud y
educacin):
-

Insuficiente Financiamiento

Baja Cobertura y/o mala calidad de

servicio
-

Desorganizacin administrativa

Tipo de enfoque u orientacin de la

poltica

Problemas que crecen o se masifican,

demandan atencin y/o ponen en crisis los
servicios preexistentes.
-

Pobreza / pobreza extrema

Inseguridad alimentaria

Des empleo/ baja de ingresos

No acceso a seguridad social

Pensiones insuficientes / no acceso a

Afectacin por desastres

Problemas nuevos: secuelas de la violencia poltica

Problema recurrente: el manejo clientelar de la

funcin pblica en la poltica social.

Tensiones recurrentes:
-

Centralismo o descentralizacin

Sectorializacin o integralidad

Universalidad o focalizacin / universalidad y

especificidad

Entre lo que se puede y lo que se debe

Subsidios y transferencias. El caso de las
Transferencias condicionadas.

5.- Parmetros para la redefinicin de las

polticas sociales
Redefinir la relacin entre polticas econmicas
y polticas sociales
Perfilar el rol de estado en sus diversos niveles
de organizacin y el sistema de compromisos y
responsabilidades entre diversos actores en
especial el sector privado.

Asumir como componente sustantivo en el

diseo de polticas econmicas y sociales la
diversidad existente y caracterstica de la
formacin social peruana
Asumir la condicin de pas que ha vivido un
conflicto interno
Reconocer y asumir las implicancias del
proceso de transicin demogrfica
Reconocer y asumir las implicancias de los
cambios globales en curso. Anticipar escenarios
y requerimientos

Asumir los retos de construir una

institucionalidad democrtica, los cuales no se
circunscriben al ejercicio de los derechos
polticos. (Agenda DESC)
Vincular lo que se puede con lo que se debe
Preservar capacidades humanas y capital
fsico
Empoderamiento y Protagonismo de las redes
sociales