Este documento discute las políticas sociales selectivas versus universales. Analiza las propuestas del Banco Mundial de enfocarse en políticas sociales selectivas y focalizadas dirigidas a los más pobres, así como las críticas a esta aproximación por parte de la CEPAL y otros autores. También examina los programas contemporáneos de transferencias monetarias condicionadas y reconoce la necesidad de un enfoque integral que aborde las causas fundamentales de la pobreza.
Original Description:
Descripción de seminario de politicas sociales desde una perspectiva economica
Este documento discute las políticas sociales selectivas versus universales. Analiza las propuestas del Banco Mundial de enfocarse en políticas sociales selectivas y focalizadas dirigidas a los más pobres, así como las críticas a esta aproximación por parte de la CEPAL y otros autores. También examina los programas contemporáneos de transferencias monetarias condicionadas y reconoce la necesidad de un enfoque integral que aborde las causas fundamentales de la pobreza.
Este documento discute las políticas sociales selectivas versus universales. Analiza las propuestas del Banco Mundial de enfocarse en políticas sociales selectivas y focalizadas dirigidas a los más pobres, así como las críticas a esta aproximación por parte de la CEPAL y otros autores. También examina los programas contemporáneos de transferencias monetarias condicionadas y reconoce la necesidad de un enfoque integral que aborde las causas fundamentales de la pobreza.
Universales Algunos textos: Naturaleza y selectividad de la poltica social, Ana Sojo (1990) Racionalizando la poltica social: Evaluacin y viabilidad, Ernesto Cohen y Rolando Franco (1992) Los paradigmas de la poltica social de Amrica Latina, Rolando Franco (1996) La trayectoria del vnculo entre polticas selectivas contra la pobreza y polticas sectoriales, Ana Sojo (2007)
El vnculo entre las Polticas Universales y
Focalizadas En el primer caso se trata de que toda la poblacin o un segmento de ella, independientemente de su grado de necesidad o nivel de ingresos, aproveche los beneficios de un determinado servicio. En el segundo el criterio es destinar los recursos disponibles a satisfacer las necesidades de quienes se definen como los ms necesitados. Esta segunda propuesta impulsada por diversas instancias, reconoce al Banco Mundial como la entidad que ms la ha trabajado.
Polticas sociales tradicionales: tienen el objetivo de cultivar
clientelas para lograr apoyos polticos con perspectiva de corto plazo, con escaso vnculo con los sectores sociales de vocacin universal. Son mas fuertes cuando ms endebles son las instituciones formales de las polticas sociales y arraigado est el clientelismo. Ejemplo: algunas transferencias de ingreso, programas de alimentacin, subsidios en salud, vivienda, etc. Caractersticas: mecanismos de seleccin de beneficiarios frgiles. Ausencias de criterios selectivos de base tcnica.
La propuesta de la selectividad en las polticas sociales
(Banco Mundial) -Contribuir a solucionar la crisis fiscal del Estado mediante las Polticas Sociales selectivas. Concentrar el gasto pblico social en los grupos ms vulnerables mediante polticas de focalizacin. -Restringir la accin del Estado en materia de poltica social -Evaluacin negativa del concepto de universalidad de los servicios. Se propone el desmantelamiento de las polticas universalistas. -Se preconiza una privatizacin relativa de la poltica social, incluso para los servicios focalizados, sin prestar mayor atencin a los problemas que origina la gestin privada del mismo. -Se expresa confianza en que la distribucin primaria del ingreso y la elevacin del nivel de vida, producto del derrame y de la reactivacin econmica, garantizan a los grupos ajenos a la focalizacin la capacidad de pago para los servicios privados
La propuesta de focalizacin en la mirada de Cepal
Otra versin de la Focalizacin fue defendida por algunos tericos de la CEPAL como Rolando Franco y Ernesto Cohen. En este enfoque: El principal problema de la poltica social en AL es la escasez de recursos que se destinan a los ms pobres. Esto se debe a que: la poltica social se ha encargado de atender a otros grupos sociales. Hay ineficacia en las instituciones sociales (en el diseo y en la ejecucin y en las filtraciones hacia otros sectores) La fragmentacin de la red social genera duplicacin de funciones y servicios favoreciendo la dilapidacin de recursos Existe la idea que siempre queda algn beneficio de los programas y proyectos sociales por los cuales no se procede a evaluarlos.
La propuesta de focalizacin en la mirada de Cepal (II)
Errores habituales en la formulacin y ejecucin de los programas: Algunas prestaciones deberan focalizarse en poblaciones especficas (pe: programas contra la desnutricin) abandonando un criterio universalista que implica dilapidar recursos entre quienes no lo necesitan. Cuando se prioriza la inversin social (es decir, inversin fsica) se suele olvidar que los beneficiarios suelen no estar en condiciones de cubrir los gastos corrientes. La gestin por demanda hace que solo se atienda a los que conocen la disponibilidad de estos recursos y tienen capacidad para formular proyectos. La inercia burocrtica tiende a distribuir recursos en las regiones de ms fcil acceso Realizar mas prestaciones de las previstas, con lo cual disminuye la calidad y se producen filtraciones hacia grupos menos necesitados Se desconoce el desempeo y el impacto de los programas
La propuesta de focalizacin en la mirada de Cepal (III)
Propuesta: Racionalizar la la poltica social, es decir, lograr una ptima asignacion de recursos escasos por naturaleza- para alcanzar los objetivos propuestos. Para ello se metodologas:
necesita
evaluar
los
proyectos
mediante
diferentes
Anlisis costo beneficio: determinar y comparar rentabilidades de los
proyectos. Eficacia Anlisis costo efectividad: deja de lado el anlisis de los objetivos y trata de asegurar que sean alcanzados con costos mnimos. Eficiencia Anlisis de Impacto: en que medida un programa transforma la realidad Anlisis de costo impacto: propuesta de Cohen y Franco para unir anlisis de Eficacia con Eficiencia, con los efectos netos del proyecto (Impacto). Creacin de Bancos de Proyectos Sociales. Que utilicen la metodologa costo impacto en lugar de la costo beneficio (como hacen los BPI) sobre los beneficiarios y no sobre la sociedad
Principales crticas a las polticas sociales selectivas
La fluidez de las fronteras de las lneas de pobreza
El hecho de fijar un umbral por debajo del cual se acceden a determinados beneficios o servicios puede inducir a una desproteccin de la poblacin intermedia. La virtual ineficiencia del gasto social como consecuencia de una visin esttica de las necesidades Algunas propuestas de focalizacin plantean las necesidades de atender a grupos etreos. Este planteo atenta contra las metas de equidad y dificulta la maduracin de la inversin social. juicios unilaterales sobre la poltica social Las polticas de focalizacin suelen plantear como objetivo bsico el logro de la equidad, pero slo consideran de forma marginal otros objetivos de la poltica social.
Principales crticas a las polticas sociales
selectivas Criterio restringido para distinguir entre bienes pblicos y privados El BM suele distinguir entre bienes pblicos y privados para plantear que los ltimos no deben ser objeto del gasto pblico, aunque considere que en algunos casos (pobreza extrema) el Estado puede proveer algunos bienes privados, como por ejemplo los alimentos. Para el BM si un bien es pblico o privado ello es un asunto de grado y puede variar en el tiempo y en el espacio. Sin embargo a la hora de establecer la distincin entre estos dos conceptos, incurre en dos tipos de sesgos: 1) en general los bienes que implican ms costos per cpita son considerados bienes privados. 2) se niegan las externalidades positivas de los bienes y servicios restringiendo en grado sumo el impacto social, clasificndolos simplemente como bienes privados.
Principales crticas a las polticas sociales
selectivas Modificaciones regresivas de los aranceles y tarifas La propuesta de la focalizacin de acuerdo al BM incluye una restriccin de la accin del Estado dirigida a grupos considerados prioritarios asociada con una preferencia por un sistema privado que preste servicios a los sectores con capacidad de pago e incluso a los grupos vulnerables. No se atienden aqu ciertos aspectos problemticos como la elevacin de costos a causa de la orientacin lucrativa o ineficiente de los servicios, y las probables consecuencias regresivas de la modificacin de las tarifas de los servicios.
Principales crticas a las polticas sociales
selectivas Propiedad de los servicios y correlaciones espurias Se plantea una correlacin espuria entre prestacin ptima y prestacin privada de servicios sociales. Tal correlacin no se condice necesariamente con los datos del mundo real. Posibles trabas administrativas e ineficacia La focalizacin implica establecer mecanismos para determinar quines tienen derecho a los servicios. A veces, de los fondos disponibles pueden gastarse sumas considerables en el sistema de montaje del mecanismo para establecer el grupo objetivo, incrementando la ineficiencia del gasto.
Principales crticas a las polticas sociales selectivas
A la luz de estas limitaciones autores como Alberto Minujin y Josette Brawermann afirman que una poltica social focalizada en los ms pobres tendr como consecuencia el aumento de la desigualdad y la fragmentacin social, por cuanto: Se deja a un Estado empobrecido y endeudado el rol de satisfacer las necesidades de los ms pobres mientras que los que pueden, las satisfacen a travs del mercado. Ello no hace sino acentuar la estratificacin social ya existente en el acceso a muchos servicios sociales; en suma se esta recreando un Estado pobre para los pobres. Se tiende a desmantelar y/o privatizar servicios universales que, en muchos pases, han contribuido al bienestar de grandes mayoras, antes que a considerar la posibilidad de su mejoramiento. Se corre el riesgo, al definir lmites para quienes pueden acceder en forma gratuita a bienes y servicios pblicos, de excluir a sectores que se estn pauperizando y que han superado escasamente el nivel de la pobreza. Se corre el riesgo tambin de promover la reproduccin generacional de la pobreza y la dependencia continuada del Estado al privilegiar la orientacin asistencialista en su accin social.
Programas contemporneos de transferencias
monetarias condicionadas Actualmente han ganado terreno los programas selectivos vinculados con los sectoriales. En AL conviven modernos programas de prestaciones monetarias con las polticas sociales ms tradicionales. Se acot la selectividad y se dio ms lugar a las polticas universales de capital humano (salud, educacin). Se reconoce que la complejidad de objetivos de la politica social es mas que superacin de la pobreza, que el carcter multifactico de la pobreza requiere un enfoque integral y que deben atacarse las causas de la pobreza (adquisicin de capacidades). Cambian la microfsica del poder en los hogares (las mujeres suelen ser las depositarias de los beneficios y deben velar por el cumplimiento de las contraprestaciones) Se suele pedir contraprestaciones vinculadas con acciones de educacin, nutricin y salud de jvenes, combatir la insercin prematura en el mercado laboral y la desercin y el fracaso escolar y concebir a la familia como un todo.
Nuevas miradas institucionales
Coordinacin entre polticas contra la pobreza y la poltica macroeconmica y de desarrollo productivo. La selectividad como complemento y no como competencia con los sectores sociales (programa Oportunidades en Mxico, Bolsa Escola en Brasil, Familias en Argentina), dado que estos programas requieren que se garantice el acceso efectivo a una oferta pblica de educacin y salud. Necesidad de obtener sustentabilidad para los recursos de la poltica social Cambio de escala en la cobertura (Plan Jefes y Jefas en Argentina, Oportunidades en Mxico) .
Nuevas miradas institucionales (II)
Est pendiente la definicin del grado de institucionalidad de estos programas y su vinculacin con las polticas sectoriales. La descentralizacin implica el riesgo de municipalizar los planes (posibles sesgos clientelistas) y generar distanciamiento con las instituciones escolares y de salud. Estrategia conjunta entre polticas selectivas y sectoriales implica conciliar oferta sectorial con prestaciones condicionadas. Y esto lleva a ampliar el gasto social. No es solo un problema de insercin en el sistema formal. Se requiere mejorar la calidad de la enseanza para romper la transmisin intergeneracional de la pobreza. Esto puede generar conflictos de tipo polticos con quienes estn brindando el servicio actualmente. Ampliar la cobertura para llegar a sectores pobres de menor intensidad de pobreza.