Eugenio Rivera Urrutia

Profesor Visitante CIDE

Consultor Unidad Industrial CEPAL/Mxico
CEPAL COPROCOM -IDRC

CURSO INTERNACIONAL SOBRE ASPECTOS ECONOMICOS Y LEGALES DE LA COMPETENCIA

San Jos, Costa Rica 5.6.2003

ndice

Modelos analiticos para el tratamiento de la

institucionalidad
Institucionalidad poltica e institucionalidad de la
competencia.
Institucionalidad regulatoria y de promocin de
competencia: los casos de los EEUU y Gran Bretaa
Los modelos de articulacin entre institucionalidad
regulatoria y de promocin de competencia.
Problemas del diseo de la institucionalidad de
proteccin de la competencia
Captura e independencia del regulador

Modelos analticos para el tratamiento

de la institucionalidad
La perspectiva de Levy y Spiller

La perspectiva de Joan Prats

Modelos analticos para el tratamiento de la

institucionalidad: la perspectiva de Levy y Spiller

Caractersticas de los servicios de utilidad pblica (Utilities)

Sus servicios tienen importantes economas de escala y alcance

Activos especficos (Costos hundidos)
Largo nmero de usuarios: coinciden con la poblacin electoral

(Implica que la poltica tarifaria siempre tendr un componente poltico)

Ello se acenta si los propietarios son extranjeros.

Modelos analticos para el tratamiento de la

institucionalidad: la perspectiva de Levy y Spiller

La combinacin de grandes inversiones en activos durables y

especficos y fuerte politizacin implica que las Utilities estn
particularmente expuestas a una expropiacin administrativa de sus
vastas quasi rentas.
Va fijacin de tarifas bajo los costos medios de largo
plazo
Otros requerimientos

La respuesta de las Utilities: limitar la exposicin

Generar condiciones para asegurar el compromiso de la institucionalidad
pblica: el desafo regulatorio

La construccin de procesos regulatorio e

instituciones estables: el modelo analtico de Prats

La regulacin como un problema de diseo

La estructura de Governance (EG)

Incorpora los mecanismos que la sociedad utiliza para limitar el

marco discrecional de los reguladores y resolver los conflictos que
dichas limitaciones generan

La estructura de incentivos regulatorios (EIR)

Incorpora las reglas que determinan la fijacin de tarifas, los

subsidios, la competencia y la entrada y la interconexin

La construccin de procesos regulatorios/

competitivos e instituciones estables

Si bien la EIR afecta el desempeo, su impacto pleno

depende de la EG

La eleccin respecto de la EG est determinada por la

dotacin (Endowment) institucional (DI) que determina la
forma y severidad de los problemas regulatorios y el rango
de opciones

La eleccin respecto de la EIR est determinada por DI y

por las formas de EG insertas en el sistema regulatorio

La construccin de procesos regulatorio e

instituciones estables

Los elementos de la dotacin institucional

Las instituciones ejecutivas y legislativas (Mecanismos
formales para designar legisladores y tomadores de decisin,
para hacer e implementar leyes y regulaciones y para
determinar las relaciones entre las dos instituciones)
Las instituciones judiciales (Los mecanismos formales para
designar jueces y para resolver disputas entre privados y el
Estado)
Costumbre y otras normas informales, pero de amplia
aceptacin que de manera tcita restringen las acciones de los
individuos y las instituciones
El carcter de los intereses sociales en conflicto dentro de la
sociedad y la relacin de fuerzas entre ellos, incluyendo el rol
de la ideologa
Las capacidades administrativas del pas.

Los actores de la regulacin

Como operacionalizar los conceptos de Gobierno y sector privado,

Joan Prats ha propuesto concebir dicha relacin como conformada
por 3 actores
Los legisladores (que en nuestro caso incluira tanto el Poder
Legislativo como el Ejecutivo en su dimensin de colegislador) por la
que debe entenderse la coalicin legislativa que origina la regulacin
como las coaliciones sucesivas que tienen el poder de modificarlas)
Los administradores, que son los directivos y funcionarios ejecutivos
con participacin directa o relevante en la toma de decisiones
concernientes al marco regulador; y
Los diversos grupos de interesados en la elaboracin y forma de
aplicacin de la regulacin, en tanto que perceptores de las cargas y
beneficios derivados de la intervencin reguladora.

Marco institucional

El intercambio o transaccin entre los actores de

todo el rgimen regulador se produce en un
marco institucional determinado (el orden o
sistema poltico constitucional, formal e informal)
el cual constituye el marco de constricciones e
incentivos en el que los actores calculan sus
intereses y formulan sus preferencias.
Entornos institucionales (macro) y
Los arreglos institucionales u organizativos (micro) fruto
de los acuerdos entre un grupo de actores
determinados.

Costos de transaccin y regulacin

La operacin de los sistemas regulatorios est determinado por los costes

de transaccin que implican para los diferentes actores del sistema. Cuatro
costes principales que determinan los contenidos del marco regulatorio y la
forma en que se garantiza su cumplimiento:

El coste de tiempo y del esfuerzo requeridos para alcanzar el acuerdo sobre el

marco regulador y para que los grupos de inters participen en el proceso de
implementacin o administracin de dicho marco;
Los costes y beneficios derivados de la durabilidad de los procesos legislativos,
que implica que una legislatura posterior puede modificar la decisin del
legislador originarios. Estos ltimos no pueden eliminar del todo este coste, pero
si pueden reducirlo incrementando el coste que los legisladores subsecuentes
tendrn que pagar por cambiar la regulacin;
El coste de transaccin que deriva del problema de la agencia, que se produce
pues el legislador originario (principal) no puede garantizar que su agente
administrativo aplicar la regulacin del modo acordado en el compromiso
regulador originario entre los legisladores y los diferentes grupos de inters y,
finalmente;
El coste originado por la incertidumbre que genera la dificultad de calcular los
beneficios y costes privados asociados a una decisin reguladora en el momento
de producirse sta.

Institucionalidad poltica e
El
proceso de privatizacin de de
las empresas
pblicas de servicios ha
institucionalidad
la competencia.
planteado la pregunta respecto de la forma de organizar las nuevas
funciones regulatorias y de promocin de la competencia del Estado.

En los distintos pases se han venido ensayando diferentes modalidades,

no obstante en el debate se propone un modelo como el siguiente:

Entidades autnomas respecto del Gobierno,

Autoridades designadas por el Ejecutivo pero sujetas a ratificacin por parte del
Congreso
Designacin por perodos determinados slo removibles por causales
especficas, graves y de acuerdo con un procedimiento
Presupuesto propio e independiente.

Institucionalidad poltica e institucionalidad

de la competencia

La lgica de la propuesta

El rol regulador del Estado est destinado a posibilitar una operacin eficiente y
competitiva de los mercados, siendo el objetivo fundamental en este campo que
el sistema econmico opere a su mximo potencial, en trminos de produccin,
calidad de servicios, inversiones, progreso tecnolgico y proteccin del medio
ambiente.
Se trata en consecuencia de un problema eminentemente tcnico donde la
poltica aparece como un elemento distorsionador. En tal sentido, la buena
regulacin presupone que el regulador est protegido de los objetivos de corto
plazo del Gobierno de turno. De lo contrario, el inters privado queda
expuesto a abusos por parte del Estado.
En consecuencia, se requiere una instancia independiente del Gobierno
y del inters privado que pueda arbitrar y resolver los conflictos.
Siendo la regulacin un problema de asignacin eficiente de recursos,
es el criterio tcnico el que permite resolverlos de manera ecunime y
eficiente. Por ello, el problema bsico en la designacin de las
autoridades reguladoras es que cuenten con las calificaciones tcnicas
ms altas.

Institucionalidad poltica e institucionalidad

de la competencia

Se propone distinguir entre dos tipos de instituciones reguladoras. No

realizar esta distincin puede llevar a la discrecionalidad excesiva, la
potencial arbitrariedad y la prdida de legitimacin social de las
instituciones pblicas.

Las instituciones que tienen la autoridad para definir polticas y tomar decisiones
que modifican las reglas del juego (Poder Ejecutivo y Legislativo). stas se
relacionan con las funciones normativas, es decir las que se refieren a la
discusin y decisin en torno a la definicin del bien comn, del deber ser, y de
los grandes valores y objetivos sociales y los modos de alcanzarlos y
mantenerlos en vigencia las que incluyen el concepto de instituciones
encargadas de la definicin de polticas, normas e instrumentos de intervencin
pblica.
El segundo tipo de instituciones disponen de la autoridad delegada para ejecutar
polticas preestablecidas y hacer cumplir las reglas del juego vigentes
(organismos reguladores tcnicos). Se relacionan con la administracin e
implementacin de los instrumentos de intervencin pblica, y con la
fiscalizacin del cumplimiento de la normativa por parte de las entidades
obligadas por sta. Estas son denominadas Administradoras de instrumentos
reguladores y fiscalizacin.

Institucionalidad poltica e institucionalidad

de la competencia

Pese a su carcter razonable el enfoque plantea algunos temas que es

necesario profundizar.

En primer lugar, la idea de que el objetivo fundamental de las agencias

reguladoras est limitado a una funcin tcnica de maximizacin supone como
dado la valorizacin de los diferentes objetivos. No obstante, la valorizacin de los
objetivos, su prioridad y los procesos que permiten definir la relevancia que se le
asigna a la maximizacin de la produccin, la calidad de servicio o el tema
ambiental son parte fundamentales de la llamada aplicacin de la poltica
regulatoria.
La toma de decisiones respecto de estas definiciones no se agota en el proceso
legislativo cuando se formulan las normas y polticas generales sino que culminan
en la fase de aplicacin de las normas regulatorias.

En el caso de los procesos tarifarios, por ejemplo, el problema que enfrentan las entidades
reguladoras es traducir los criterios legales en frmulas tarifarias especficas. En
condiciones de incertidumbre, de asimetras de informacin que dificultan la determinacin
de la tarifa ptima, el problema fundamental es de naturaleza procedimental de manera de
asegurar las condiciones que permiten la expresin de los diversos intereses afectados
en un proceso pblico de determinacin de la tarifa en los marcos que define la ley.

Institucionalidad poltica e institucionalidad

de la competencia

El modelo plantea la pregunta respecto de la posibilidad de separar

la aplicacin de la regulacin de la dimensin poltica.
Si bajo el concepto de dimensin poltica se entienden objetivos de
corto plazo del Gobierno de turno parece razonable y adecuado
propugnar esta separacin
Si bajo el concepto se alude, por el contrario, ala definicin del bien
comn, del deber ser, y de los grandes valores y objetivos sociales y los
modos de alcanzarlos el tema resulta ms discutible.
El carcter presuntamente tcnico de la aplicacin de la regulacin o de
la ley de competencia se replantea en este contexto.
Cabe preguntarse si la crtica de Stigler respecto de la captura del
regulador independiente estadounidense ha perdido vigencia, o que
sentido tiene que en la FCC o en FTC no pueden haber ms de tres
personas de un partido poltico, pero todas tienen orientaciones
polticas precisas.

Institucionalidad poltica e institucionalidad

de la competencia

Sobre esta base es posible replantear el problema:

tanto la regulacin como la poltica de competencia constituyen objetos de alta

complejidad y en consecuencia la alta preparacin tcnica de sus funcionarios
es un imperativo.
Los altos niveles de inversin requeridos, en particular de aquellos sectores
antes regulados y actualmente en transicin a la competencia, hace
indispensable que la decisin est sujeta a normas estables y a los objetivos de
largo plazo.
Al mismo tiempo, parece indispensable que se reflejen las opciones polticas
bsicas: Cmo resolver sino la pregunta respecto a que tanta competencia es
posible en telecom en este momento?
No se trata en consecuencia de erigir un muro de contencin que proteja al
regulador o a la entidad de competencia de lo poltico, ms bien de crear los
mecanismos que aseguren una plena participacin de los afectados permitiendo
as la operacin transparente de los procesos de definicin del inters pblico y,
en ese contexto, respetando los legtimos intereses privados con estricta
sujecin a la ley. De esta forma, se limita la influencia de intereses espreos y se
generan las adecuadas garantas para los inversionistas lo que permite reducir
la prima de riesgo y con ello el costo de la prestacin de servicios a los usuarios.

Institucionalidad poltica e institucionalidad

de la competencia

El problema en los pases menos desarrollados, no es tanto la falta

de independencia de los organismos reguladores sino la falta de
representacin poltica requerida para ser efectivos. El problema del
enfoque poltico predominante en algunos pases, sigue sealando,
no es el proceso deliberativo en s mismo, sino la baja participacin.
Existe poco debate y no estn disponibles foros estructurados
donde las partes interesadas pueden intercambiar informacin e
involucrarse en procesos de negociacin y mediacin. En tal
sentido, no existen estructuras que permiten a la empresa regulada
defender la necesidad de un aumento de tarifas ni que ayuden a los
usuarios a entender la vinculacin entre tarifas y calidad de los
servicios. Es por ello que resulta esencial abrir los procesos
regulatorios asegurando el flujo de informacin amplia para todos
los actores del proceso (Churchill)

Institucionalidad poltica e institucionalidad

de la competencia

Qu tan autnomas deben ser en consecuencia las entidades

reguladoras y de promocin de la competencia?
Si la poltica regulatoria y la poltica de competencia forman parte
de la poltica pblica cmo se compatibiliza la autonoma de
ambas dimensiones con asegurar la coherencia de la poltica
pblica?

Institucionalidad regulatoria y de promocin de

competencia: los casos de los EEUU y Gran
Monopolios privadosBretaa
El sistema de Comisiones Reguladoras

Autoridades designadas por el presidente, ratificadas por el

Congreso, permanecen por tiempos prolongados y disfrutan de
independencia
La concepcin bsica es que deben poder tomar decisiones en
nombre del inters pblico pero sin interferencia de las autoridades
gubernmentales.
El problema de la captura del regulador

Institucionalidad regulatoria y de promocin de

competencia: los casos de los EEUU y Gran
Bretaa
El sistema de proteccin de la competencia

La Federal Trade Commission (1914)

Comisin de 5 miembros
Designados por el presidente de forma escalonada.
Emite regulaciones obligatorias
Economistas participan en una mayor proporcin que en la AD

The Antitrust Division del Departamento de Justicia

Dirigida Assistant Attorney General

emite orientaciones no obligatorias
Puede desarrollar acciones civiles y criminales

Las Cortes Federales de Justicia

Institucionalidad regulatoria y de promocin de

competencia: los casos de los EEUU y Gran
Bretaa

Empresas pblicas
La construccin de un marco regulatorio y de la nueva
institucionalidad
La privatizacin: de empresas pblicas a monopolios privados
La creacin de las instituciones reguladoras:

OFTEL 1984
OFGAS 1986
OFWAT 1989
OFFER 1990

Institucionalidad regulatoria y de promocin de

competencia: los casos de los EEUU y Gran
Bretaa

Las agencias reguladoras

Objetivo: contrarrestar los efectos perniciosos de los monopolios
y promover la competencia en su sector

Secretario de Estado
Industria y Comercio

Director General de Tele

comunicaciones

Otorgar y quitar licencias

Exigir condiciones de la licencia

Modificar las condiciones en comn
acuerdo con concesionaria o con
MMC
Fijacin de tarifas

OFTEL

Promocin de competencia

Institucionalidad regulatoria y de promocin de

competencia: los casos de los EEUU y Gran
Bretaa

The Monopolies and Mergers Commission (1948):

Investigar prcticas monoplicas y restrictivas pero sin sanciones. En 1965 se

expandi su competencia para cubrir fusiones (Mergers)
Presidente (tiempo completo), Deputy (3/4 tiempo) 27 Comisionados (tiempo
parcial)(Se trata de notables, incluyen empresarios, acadmicos, y funcionarios
pblicos)

The Office of Fair Trading (1973)

Agencia reguladora de la competencia que combina funciones de la FCC y la

Antitrust Divison
Dirigida por el Director General de Fair Trading quin dispone de una gran
autoridad, pero cuya aplicacin depende de la persona designada
Mantener la vigilancia de las actividades comerciales que le permitan identificar
situaciones monoplicas o prcticas anticompetitivas
Incluye una divisin encargada de temas de poltica de competencia y otra de
asuntos del consumidor

La institucionalidad de defensa de la competencia en algunos pases

Pas

Institucio
nes

El modelo
de la
UNCTAD

Depende
ncia

Caract.
Instituci
n

Organo
directivo
y desig.

Autnom.

Org.
Autnom.
Persolida
jurid.
propia

Comisin
prop.
Pres.
aprob.
congreso

Perodo
en el
cargo

Causales
de
remocin

Estados
Unidos

Antitrust
division
FTC

Ministerio
Justicia
Presiden.
Y
Congreso

Parte
Ejecutivo
Agencia
independi
ente

Designad
por Pres.
(Id) req.
Aprob.
Congreso

Mxico

Comisin
Fed. Com
petencia

Secretar
Comercio

Organo
ad. Desconcentr

5 consejeros.
Desig.Pre
sidente

10 aos
renovable

Causa
grave
debidam.
Justificad.

Chile

FNE
Comisin
Resolutiv
Com.
preventiv

President
Autno*

Adm.Des
centraliza
d
Organos
jurisdic.

Desig.
Pres.
Corte
suprema
Ministros
Decanos
Eco y Der

No hay
perodo
def.
Rep Ues
2 aos
prorrogab

Removibl
e sin
expresin
de causa

Independ
ent
Statury
person

Practicaly
nominado
Primer
Ministro

Gran
Bretaa

OFT
MMC

Canad

Commissi
oner of
Compet.

Autno*

Administ
Deputy
Industry
Minister.
En temas
sustantiv
os inform
anualm.
al Min.
Industria

Rol Poder
judicial

Resol. CR
slo
sujeto
revisin
de forma
por CS

mbitos
de
exclusin

Modalida
des coord
org. regl

Atribucion
es para
sanciones

Transpare
ncia y
accounta
bility

Los modelos de articulacin entre institucionalidad

regulatoria y de promocin de competencia : el
Commerce Act 1986
caso de Nueva Zelandia

Light handed regulation La regulacin est estructurada a partir de la

poltica de competencia con atribuciones sobre todas las reas de la
economa.
No existen reguladores sectoriales, dichas funciones recaen en la
Commerce Commission
La comisin es formalmente independiente tanto del Poder Ejecutivo
como del Legislativo. La integran entre 3 y 5 miembros designados por
el Gobernador General (rep. del Commonwealth), decisin que en la
prctica corresponde al gobierno. Los comisionados son designados de
acuerdo con sus conocimientos.
El presupuesto es definido directamente por el Parlamento.
La comisin debe prestar atencin a las polticas econmicas del
Gobierno comunicados transmitidos de tiempo en tiempo por el ministro
de desarrollo econmico

Los modelos de articulacin entre institucionalidad

regulatoria y de promocin de competencia : el
Funciones de la Comisin
caso de Nueva Zelandia
Autorizar contratos, arreglos y acuerdos en materia de prcticas
restrictivas al comercio (Parte II de la ley)
Autorizar adquisiciones cuando no crean o consolidadn
posiciones dominantes (Parte III de la ley)
Corresponde a la Comisin fijar precios de bienes y servicios
que de acuerdo con el Gobierno requieran control de precios
(Parte IV de la ley)
Realizar investigaciones sobre los distintos temas
Ejercer como procurador frente a las Cortes de Justicia frente a
violaciones a las leyes de la Ley d Comercio

Los modelos de articulacin entre institucionalidad

regulatoria y de promocin de competencia : el
La reforma de la Ley de Telecomunicaciones del 2001
caso de Nueva Zelandia
Incorporacin de regulaciones especficas desde el punto de vista
sectorial al incluir los conceptos siguientes:

specified services : los proveedores de estos servicios debern mantener

una serie de condiciones tcnicas para asegurar condiciones de acceso
oportunas y no discriminatorias.
designated services : los proveedores deben estos servicios deben
mantener reglas de tarificacin clara al prestar los servicios de acceso.
Entre estos servicios se cuentan (i) interconeccin con la red fija de
Telecom; (ii) interconexin con las redes fijas de otros operadores; (iii)
reventa de servicios al detalle; (iv) portabilidad del nmero; (v) preseleccin
de los operadores mviles en la red fija de Telecom.

Los modelos de articulacin entre institucionalidad

regulatoria y de promocin de competencia : el
La reforma de la Ley de Telecomunicaciones del 2001
caso de Nueva Zelandia

Reforma de la institucionalidad reguladora

Incorporacin de un comisionado de telecomunicaciones en el seno de la comisin con

las siguientes funciones: (i) resolver las controversias sobre accesos; (ii) hacer
recomendaciones al Ministro de Comunicaciones para nuevas designaciones o
especificaciones; (iii) monitorear la ejecucin de las obligaciones de la Kiwi Share
El comisionado de telecomunicaciones es un especialista, que dispone de un equipo
de especialista. En la toma de decisiones respecto los servicios designados o respecto
a la asignacin de los costos del servicios universal as como al preparar
proposiciones al Ministro sobre modificacin de la lista de servicios designados y/o
especificados el comisionado de telecomunicaciones debe estar acompaado con la
visin de dos otros comisionado. En relacin con este ltimo aspecto, el Ministro slo
puede aceptar o rechazar la lista propuesta.
Contra las decisiones del la Comisin se puede apelar ante la Alta Corte de Justicia
pero slo en materias legales y no en aspecto fcticos.

Los desafos regulatorios

La dbil institucionalidad estatal
Instituciones creadas con otros fines
Inexistencia de memoria institucional
Inexistencia de entidades reguladoras
Crisis fiscal y debilitamiento del Estado
La corrupcin de los poderes del Estado

Los desafos regulatorios

Las multinacionales

Organizacin supranacional
Captura Tcnica

Escasez de RRHH calificados

La debilidad de las universidades

Inexistencia de estudios sobre modelos y procesos

tarifarios
Falta de programas de formacin de reguladores

Los desafos regulatorios

El conflicto pblico privado como un escenario

que debilita la regulacin:La amenaza de la
expropiacin regulatoria debilita la capacidad
regulatoria
La nacionalizacin

El populismo y la fijacin de precios con fines polticos

Las asimetras de informacin.

Desafos regulatorios
La relacin entre privatizacin de monopolios integrados y la
emergencia de "fallas" de mercado

La diversificacin de la oferta y la generacin de economas de

mbito como nueva va de la renta monoplica asociadas a las
economas de tamao.

El rol de la regulacin

Escenario 1: Monopolio
Simular un mercado competitivo, fijando
tarifas capaces de incentivar a las empresas a
un esfuerzo sostenido por elevar la
productividad y calidad de los servicios
asegurando niveles razonables de rentabilidad
y de precios de servicios a usuarios.

Escenario 2: Competencia
Se agrega la necesidad de evaluar el impacto
de la fijacin tarifaria en el desarrollo de la
competencia

Los modelos de articulacin entre la

institucionalidad regulatoria y de promocin de
competencia

La opcin por la comisin de la

competencia (Nueva Zelandia)
La distribucin de las competencias.
El modelo de conflictos.

Captura e independencia del

regulador

Un modelo intermedio:
independencia financiera, estabilidad,
sujeto a la confianza de la autoridad
poltica pero ingreso y salida sujeta a
procedimientos y fundamentos.

La organizacin de la
institucionalidad reguladora

Entidades sectoriales o
multisectoriales
Entidades multipersonales o
unipersonales
El problema del financiamiento

Bibliografa

Armstrong, Mark, Cowan, Simon y Vickers, John (1994) Regulatory Reform:

Economic Analysis and British Experience. The MIT Press
Churchill, Anthony (1996) Regulating the Power Sector en Claudio Frischtak (ed)
Regulatory Policies and Reform: a Comparative Perspective
Doern, Bruce y Wilks, Stephen (1996) Comparative Competition Policy. National
Institutios in a Global Market, Clarendon Press, Oxford
Gerardin, Damien y Kerf, Michel (2003), Controlling Market Power in
Telecommunications. Antitrust vs Sector specific Regulation, Oxford University
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Levy, Brian y Spiller, Pablo (1996) Regulations, Institutions and Commitment.
Comparative Studies of Telecommunications, Cambridge University Press
Prats, Joan (1998) La construccin institucional de las capacidades regulatorias. Un
tema clave de la nueva agenda del desarrollo, Instituciones y Desarrollo, N 1
Rivera, Eugenio (2000)Problemas de competencia y regulacin en Chile. Los desafos
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utilidad pblica, en Cepal, La poltica fiscal en mrica Latina
Rivera, Eugenio (2000), Competencia y regulacin de los servicios de utilidad
pblica en Chile: una perspectiva institucional en Oscar Muoz, El Estado y el sector
privado, Dolmen