合理水價之探討

台灣省自來水公司前財務處經理 王禮忠

台灣省自來水公司財務處組長 賴祐
一、前
言
自來水是民生必需品，為人類生活不可一日
或缺，其重要性，較諸電力、電信、瓦斯等
有過之而無不及，故政府理應有責任提供質
優、量足之廉價自來水供民眾使用；然台灣
雖位居溼暖的季風氣候區，每年平均降雨量
2,510 公厘，不可謂不多，但因人口稠密、
豐水期和枯水期的水量相差懸殊、降雨時空
分布不均、河流短峻，大部分的水未被利用
即流入大海，
每人每年所能分配之降雨量不及世界平均值的
六分之一，屬缺水之國家，需靠水庫、埤地、
攔河等加以攔蓄利用，而台灣可供興建之壩址
不多，優良的壩址均已興建，新建的水庫成本
越來越高，加上自來水普及率提高，管線延向
人口稀少之偏遠地區，及經營環境之改變如：
原水污染嚴重、勞基法實施…等諸多因素，使
給水成本不斷增加，而水價卻因政府政策之考
量及民意代表之牽制，
無法隨成本之增加而調整，以反映實
際成本，致水價長期偏低。水價長期
偏低的結果，一方面使民眾不知節約
用水，造成需要不斷建水庫、開發新
水源之壓力；另一方面造成自來水事
業無法獲取合理之利潤，甚至於需以
債養債之困境，而無足夠之資金以汰
換、改善現有設備來提高供水及服務
品質，實非社會大眾之福，故水價實
有合理化之必要。
二、現行水價情形
1. 統一水價
目前台灣省自來水公司及台北自來水事業處之
水費，無論工業、商業、一般用戶或高成本地
區、低成本地區均採同一標準收費，按理說，
偏遠地區因住戶稀少且分散，所需埋設管線較
長及供水設施較多，甚至需多段加壓方可將自
來水送達，其成本自然較人口集中之城市高出
許多，其水價應較城市為高，方才合理，但一
般而言，偏遠地區民眾之所得較低，為照顧該
地區民眾之生活並兼顧水資源全民平等共享之
精神採而用統一水價。
2. 基本費之收取

由於用戶裝表後，自來水事業必須經常維持
足夠水壓及水量以供用戶隨時使用，故無論
用戶是否用水，亦須支付所需之人事費、維
護費、折舊、利息等基本營運維持費用，基
於使用者付費原則，應由用戶負擔部分基本
營運維持費用，故按水表口徑大小不同收取
基本費。
早年自來水事均以訂定基本度數來收取基本
費，但由於基本度之設定容易造成用戶「不
用白不用」之心態，而造成浪費用水，故台
北自來水事業處及台灣省自來水公司分別於
民國八十三年間及民國八十六年五月，取消
基本度數之設定，改採直接收取基本費，茲
將該兩自來水事業之各口徑基本費比較表如
下：
 台灣省自來水股份有限公司與台北自來水事
業處各口徑基本費比較表
水表口
300
徑（公 13 20 25 40 50 75 100 150 200 250
以上
厘）

北水處 183 2006 3542 5559

17 68 126 374 680 3638 10098
基本費 6 0 8 0

省自來
172 1888 3334 5232
水公司 32 64 118 352 640 3424 9504
8 0 4 0
基本費
3. 分段（級）累進費率

現行自來水水費之計價，除按用戶水表口徑
大小收取不同之基本費外，再基於水源開發
成本及供水單位成本，隨量之增加而不斷提
高，及鼓勵節約用水之精神，按實際用水量
採分段（級）累進費率計收水費。目前台灣
省自來水公司採四段累進計價，台北自來水
事業處則採五級累進計價，兩單位之水費價
目（格）表如下：
臺灣省自來水公司水費價目表
 第四
段別 第一段 第二段 第三段
段

每度單價 7.00 9.00 11.00 11.50

實用度數 1-10 11-30 51 度

31-50 度
（之方公尺） 度 度 以上
每月抄表

累積差額
0 -20 -80 -105
（元）

實用度數 1-20 21-60 61-100 101 度

（之方公尺） 度 度 度 以上
隔月抄表
累積差額（元）        
 台北自來水事業處水費價格表

使用水量及累進單價
用水量級別
基本
　
費
水量及水價
一 二 三 四 五

用水量（立方 201-10 1001

1-20 21-60 61-200
公尺） 照下 00 以上
表計
每立方公尺單 算
5.00 5.20 5.70 6.50 7.60
價（元）
4. 水價偏低不合理

台灣省自來水公司現行平均單位水價為
9 元，台北自來水事業處為 7.5 元外加 0.
2 元作為回饋台北水源特定區居民地方
公共建設費用，實施多年來，自來水公
司之給水投資報酬率不但未達法定下限
5 ％，且大都為負報酬，需以新裝等收
入來彌補虧損，而台北自來水事業處雖
略有盈餘，但近二年度平均亦僅 1.1 ％
，
離內政部建議之合理報酬率 9 ％尚有一
段距離，致自來水事業處無法累積自來
資金，來辦理汰換舊漏管線，改善供水
品質（水質、水量）等，而需依賴政府
投資辦理，如此自無法符合自來水法第
八條自來水事業應以企業方式經營，以
事業發展事業之規定，且增加政府之財
政負擔。
5. 自來水費占國民所得與消費支出情形
及與世界各國水價比較

自來水之計算單位為立方公尺（度），
一立方公尺為 1,000 公升，如以一公升
（ 1,000cc ）寶特瓶裝包裝水，一立方
公尺可裝 1,000 瓶，市價約 15,000 元，
而目前每度自來水平均售價才 7.5 元及 9
元，與包裝水相差頗鉅。又依據國民所
得與消費支出計算，
台灣地區每人每年自來水費支出占每人每
年國民所得之比率 0.22 ％與 0.23 ％之間
，占每人每年消費支出之比率則在 0.35
％至 0.37 ％之間（詳如下表），與世界
衛生組織所認定合理自來水費負擔占消費
支出 1 ％至 2 ％之標準尚有一段距離。
 台灣地區自來水費占平均每人國民所得、消費
支出比率 單位：元
占國民所得比率 占消費支出比率
每人每年自來水費
每人每 每人每 (%) (%)
年度 年國民 年消費
所得 支出
台灣省 台北市 台灣省 台北市 台灣省 台北市

85 761 781 322987 212267 0.23 0.23 0.36 0.37

86 789 788 352279 225685 0.22 0.22 0.35 0.35

87 847 860 367792 238204 0.23 0.23 0.36 0.36

資料來源： 1. 行政院主計處 89 年 3 月國民所得

主要指標
2. 台灣省自來水公司 88 年 10 月重要營運統計速
報
3. 台北市家庭收支概況調查報告， 87 年版
據查每一立方公尺（度）之平均單位水
價：日本東京為 65 元、香港為 17 元
（住宅用）、新加坡家庭用水為 24 元
，均高於台灣省的 9 元與台北市之 7.7
元。（詳見下表）由此可知，台灣地區
現行水價確實偏低。
 最近五年世界各國水價相關資料一覽表
水價
國家 城市 統計時間 備註
新台幣元 / 度

台北市 7.7 1998 含營業稅及每度

中華民國 0.2 元水源回饋
台灣省 9.0 1998 費

住宅用水 17

商業用水 18

1 港幣＝ 4 元台
香港 建築用水 28 1998
幣

遠洋漁船用水 18

非遠洋漁船用水 44
 北京 3.6

1 美元＝ 30 元
中國 上海 3.2 1998
台幣

武漢 1.6

東京 65

札幌 33.8

1 美元＝ 30 元
日本 橫濱 22.1 1998
台幣

名古屋 130.3

大阪 20.4

1 美元＝ 30 元
韓國 漢城 5.4 1998
台
幣
 家庭用水 24

1 元坡幣＝ 20
新加坡 非家庭用水 23.5 1998
元台幣

運輸用水 38.4

孟買 2.2

1 美元＝ 30 元
印度 加爾各達 8.5 1998
台幣

德里 3.6

萬隆 7.5 1996 1 美元＝ 28 元

台幣
印尼
雅加達 13 1998 1 美元＝ 30 元
台幣
 吉隆坡 3.4
1 美元＝ 30 元
馬來西雅 1998
台幣
檳城 1.7

1 美元＝ 30 元
尼泊爾 加德滿都 29 1998
台幣

宿霧 23.4
1 美元＝ 30 元
菲律賓 1998
台幣
馬尼拉 3.2

泰國 曼谷 5.1 1998 1 美元＝ 30 元

台幣

以色列 特拉維夫 29.5 1998 1 美元＝ 30 元

台幣
 
 
  紐西蘭 威靈頓 19 1998 1 美元＝ 30 元
台幣
三、合理水價之探討

1. 水價結構之探討

自來水法第五十九條第一項規定：「自來
水水價之訂定，應以水費收入抵償其所需
成本，並獲得合理之利潤。其計算公式及
詳細項目，由省（市）主管機關擬定，報
請中央主管機關核定之」。
自來水公司自精省後，由於新自來水法施行
細則尚未訂定，故仍延用原自來水法台灣省
施行細則（以下簡稱施行細則）規定之水價
計算公式：
而台北自來水事業處之水價計算公式，係依
台北市議會通過，並經行政院轉請之法院核
備之公式計算水價。
兩事業單全之水價計算公式均以成本加利潤
為分母，售水量為分子，與其他如電力、電
信、中油等事業單位之費率計算公式相同，
並符合自來水法第五十九條第一項之規定，
堪稱合理。
2. 成本之探討

目前自來水公司延用施行細則第廿條之一規定，
其成本包括：給水成本、業務費用、管理費用、
其他營業費用及財務費用等項，又施行細則第廿
條之三規定：「自來水事業計算平均單位水價公
式中各項因子，應以擬定水價時最近一年度之決
算，加營運發展需要及物價變動因素推算之。」
由此觀之，施行細則所規定之成本已含蓋所有成
本並考慮物價變動因素及營運發展需要；
而台北自來水事業處其計算水價之成本
，由其計算公式得知包括：營運費、維
護費、稅捐、折舊費及財務支出等項，
其實際作業時，亦以最近一年度決算數
推算調整年度所需成本，其與自來水公
司不同的是，北水處以用途別科目，水
公以職能別來表示，兩單位所規定之成
本均屬合理。
至於自來水事業調整水價時所提之成本
數是否屬有效成本？是否有浪費之情形
？由於自來水事業目前係獨占事業，且
與國外自來水之經營條件不同，很難訂
一個標準予以評定其是否均為有效成本
，惟現自來水事業屬公營，每年之預算
需經民意機關審查，決算再由審計機關
查核，大體而言，其所提之成本數據應
屬合理。
3. 合理利潤之探討

自來水事業為公用事業，雖不能像一般企業以
追求最大利潤為目的，但亦為經濟性事業，須
有合理之利潤以供事業發展之用。故自來水法
第五十九條第一項規定：「自來水價之訂定，
應以水費收入抵償其所需成本，並獲得合理之
利潤」；第二項規定：「前項合理利潤，應以
投資之公平價值，並參酌當地通行利率、利潤
訂定」；
施行 細則第廿條之一第 二項第三款規定：
「投資之公平價值：係指資產重估後之業主
權益」；同項第二款規定：「合理利潤：係
指業主權益乘投資報酬率加所得稅」。由此
可知，自來水公司之合理利潤依法係以業主
權益為基礎計算之稅前投資報酬；其投資報
酬率依施行細則第廿條之四第一項之規定為
百分之五至百分之九。
而台北自來水事業處雖無投資報酬率之
規定，但其調整水價所採之投資報酬率
亦在此範圍內。依目前中長期放款利率
在百分之七．五以上，及台電公司法定
投資報酬率為百分之九．五至一二、中
華電信公司為百分之八．五至一二．五
與中油公司為百分之九至十三來看，現
行施行細則所規定之法定投資報酬率尚
屬合理。
4. 合理水價

依據八十八年度決算計算，兩自來水事
業在投資報酬率百分之五至百分之九之
應有平均單位水價如下：
 平均單位水價（元）
投資報酬率 (%)
自來水公司 北水處

5 15.28 10.49

6 16.13 10.94

7 16.99 11.40

8 17.84 11.85

9 18.70 12.31
四、水價調整程序之探討

1. 現行調整水價程序

自來水法第六十條規定，調整水價應申請
省（市）主管機關核定，並呈報中央主管
機關備查。在自來水公司部分，過去調整
水價除經省政會議審查外，均依據施行細
則第廿條之五第二項規定送省議會備查，
惟省議會則認為水價關係到人民負擔，每
次均提大會審查。
至於台北市部分，依據「地方制度法」第十
八條第十二款規定，直轄市之自治事項包括
「直轄市公用及公營事業」；同法第三十五
條直轄市議會之職權範圍，包括「議決直轄
市政府提案事項」。由於水價調整案攸關民
生基本生活，水價調整案除經「台北市政府
公用事業費率審議委員會」審查外，亦送台
北市議會審議。
由於省（市）議員不明瞭水價結構，亦不考
慮水價長期偏低之事實，認為調高水價必增
加民眾負擔，為討好選民，而反對調整，致
水價調整案在省（市）議會審查，往往拖了
很久之時間，不但曠費時日，也歷盡艱辛，
如自來水公司現行水價，係以七十八年度決
算資料計算，
故獲准調整時成本已高漲，甚至又不敷成
本，投資報酬率也已偏低又須再調整，此
乃水價長期偏低之主因。
2. 水價調整程序之建議

鑑於現行法令之限制，水價調整不易，造成長
年不調，一旦調整時，漲幅太高，使得民眾無
法適應，更增加調整水價之困難，也因而使自
來水事業經營困難，除無法全面汰換舊漏管線
及提升供水品質，以滿足民眾需求外，亦因水
價偏低無法以價制量，使民眾珍惜水資源，造
成需再建新水庫之壓力的事實。
「全國國土及水資源會議」建議：「應考
量參酌油、電價調整模式推動合理水價以
反應成本」；又行政院八十八年四月二十
三日召開「聽取經濟部報告有關調整水權
管理、節約用水措施、水價訂定策略等政
策之具體作法」會議亦做成：「請內政部
於六月底前完成水價調整機制建議方案並
提具體做法」之結論。
經內政部召集自來水公司、台北自來水
事業處及其他相關單位開會研商結果認
為，應於自來水法明訂調整水價由水價
評議委員會審查（其成員包括消費保護
團體代表、學者專家、社會公正人土、
民意機關代表、政府機關代表，自來水
事業處代表及自來水事業主管機關等）
後，送中央主管機關備查即可實施，
另建議水價每年檢討一次，當調幅在百分
之三以內時授權自來水事業自行調整，惟
案經行政院召集會議研商，經主席劉副院
長提示，為獲外界信服，水價調整不論多
少均應經水價評議委員會審議。由於台北
市因受「地方制度法」規定之限制，凡市
府之提案須經市議會審議，而台灣省部分
，雖精省後改為國營，已無送省議會審議
之問題，
但將來立法院是否會要求水價調整案送立法
院審議，則不得而知，故若水價調整不授權
自來水事業可於一定調幅下，自行調整，則
水價問題仍無法解決，故筆者仍建議水價應
每年檢討一次，並比照油價調整模式，調幅
在一定範圍以下者，授權自來水事業自行調
整，超過此授權之調幅時方送「水價評議委
員會」審查，至於授權之調幅，
由於油價有明確、直接之國際原油價格、
匯率等數據，可按月計算調整油價，而自
來水則無此直接之數據，需俟每年決算後
方可計算，故每年檢討一次之水價授權調
幅，自應較每個月檢討一次之油價為高才
合理（油價自行調整授權之幅度為百分之
三），以百分之十為宜。若此授權自來水
事業在一定調幅範圍內可自行調整水價之
制度無法實施，
則建議採經濟部水資源局委託台灣經濟
研究院所作之「民生及工業用水合理水
價訂定暨實施策略之研究」報告內所建
議之調整機制：由事業單位依其事業經
營目標，並考慮成本結構及變動趨勢、
硬體建設投資計畫、投資報酬率、物價
水準、服務品質改善計畫，
擬定中期（四年）水價方案，送水價評議委
員會審查，並一次核定未來四年之水價，如
此可避免年年調整的繁瑣程序，及長久不調
一次調幅過高，不易被接受之缺點，同時可
使用戶清楚預知未來四年的水價，從而降低
水價之不確定因素。
五、合理水價政策之建議

除上述水價調整程序之建議外，依據行政
院劉副院長民國八十八年八月三十一日召
集相關機關研商內政部所提「水價調整機
制建議方案」時之二點原則：（一）水價
調整不影響人民基本生活。（二）以價制
量達節約用水之目標。提出下列之建議：
1. 訂定基本生活用水量

自來水是生活必需品，政府有義務提供民
眾基本之生活用水量，而此基本生活用水
量，則採低廉之水價（惟以不低於平均單
位成本為宜）；超出此範圍之用水量，則
藉分段累進費率收取較高水費，以促使國
人珍惜日益珍貴之水資源。
2. 加大分段累進費率

現行水費價目之分段累進級距，最高僅
二元，無法促使用戶節約用水，為充分
反映用水量越多成本越高之事實，及以
價制量，減緩水源開發壓力，故應顯著
加大各段之累進費率差距。
3. 對水源缺乏之高成本地區之用水，
應予以限制

自來水公司及台北自來水事業處係採統
一水價，對水源缺乏或需多段加壓之高
成本地區，雖其成本高於售價數倍，如
谷關每度成本 361 元、梨山 71.24 元，
阿里山 54.27 元、喜義樂野 250.46 元、
台東泰源 91.97 元，
仍照平均單價 9 元收費，而該地區之用水
，除民生用水外，尚有部分之觀光事業
（旅館、餐飲業）用水，或將自來水用於
灌溉茶葉、果樹等，也使自來水事業售水
越多，虧損越大，顯然有失公平，故對該
地區超出基本生活用水量部分之用水，應
改以成本加成方式計價。
4. 透過修法取消優待水費

自來水法第六十七條規定：「自來水事
業對消防用水，不得收取水費。對其他
有關市政之公共用水，應予優待，其優
待辦法由所在地主管機關訂定之」。根
據此規定，目前自來水事業給予免費用
水有消防用水；
優待用水者，除市政用水五折計價外，自
來水公司尚給予國中、國小五折用水之優
待。居於水資源有限，優待水費低廉，可
能造成浪費，故市政、國中、小之用水優
待應予取消。至於免費之消防用水，雖是
用於急難救災，但災害之引起，往往是由
於個人之疏忽或故意（縱火）所造成。而
地方政府對於防火之宣導不夠亦有責任，
故該水費應由肇事者或地方政府負擔。
5. 水價中應包含水質水量保護區之回
饋金與污染源遷移之補償費

由水價外附徵一定比例之費用，協助水
質水量保護區土地受限地區地方建設，
於自來水法中已明訂，
台北自來水事業處亦於水價中，每度水加收
0.2 元之回饋金，而自來水公司則未附加，
宜於下次調整水價時附加。另原水污染源
（如養豬業）遷移之補償費，基於受益者付
費原則亦應納入水價中。
六、結語

自來水事業現行偏低之水價已衍生許
多負面效應，基於使用者付費，並兼
顧國家資源公平使用之原則，合理水
價之實施已刻不容緩，以促使自來水
事業可由水價中獲取合理利潤，能以
事業發展事業，
加速推動各項改善供水，提高服務品質
之計畫，達成供應用戶質優、量足自來
水之目標，提高國民生活水準，並提昇
民眾節約用水之配合意願，以有效利用
日益匱乏之水資源，達成減少水資源開
發，嘉惠後代子孫，及減輕政府財政負
擔，加速國家全方位發展，達成安和樂
利社會。