Novos paradigmas de gestão

pública, mudança organizacional e

estratégias de melhoria
administrativa
Disciplina “Gestão Pública e Questões Organizacionais”
Curso de Especialização Pós-Graduação lato sensu
“Governança Pública e Novos Arranjos de Gestão”
Profa. Dra. Ana Cláudia Niedhardt Capella
UNESP – FCL/Araraquara
capella@fclar.unesp.br
Plano da aula
 Diagnosticando problemas organizacionais
 Revisão de estratégia e objetivos;
 Revisão da estrutura formal e informal;
 Redefinição de funções e processos administrativos;
 Mudança da cultura organizacional e gerenciamento de conflitos.

 Estratégias de modernização
 Reforço da coordenação governamental
 Simplificação das estruturas e redesenho de funções
 Delegação e competição administrada
 Qualidade da gestão e os servidores públicos

 Novos modelos de gestão

Diagnóstico e Análise
organizacional
 Cinco áreas centrais no estudo de uma
organização:
 Análise das estratégias e objetivos organizacionais;

 Revisão da estrutura formal e informal;

 Revisão de funções e processos administrativos;

 Análise dos processos de prestação de serviços;

 Avaliação da cultura e do conflito organizacional.

Roteiro para análise
organizacional
Estratégia e Objetivos da organização
 A organização tem uma estratégia definida?
 A organização tem objetivos definidos? Qual o rigor com

que esses objetivos estão definidos? (o que, quando,

quanto, quem e custo).
 Estratégias e objetivos são consistentes?
 Qual o grau de difusão interna e externa das estratégias e
dos objetivos (os membros da organização sabem quais
são os objetivos?).
 As estratégias e os objetivos são revisados em função das
mudanças no ambiente e das necessidades dos cidadãos?
 Existe um sistema de acompanhamento do cumprimento
de estratégias e objetivos?
Roteiro para análise
organizacional
Estrutura Formal e Informal

 Qual é tamanho real da hierarquia organizacional?

(número de níveis entre o nível estratégico e o nível
operacional).

 Quantos departamentos existem? Quantas diretorias?

Quantas seções? Quantas divisões? (indicadores de
fragmentação que dificultam a coordenação
organizacional).
 Quantos subordinados existem para cada chefe? (menos
de quatro pode indicar inchaço).
Roteiro para análise
organizacional
Estrutura Formal e Informal

 Qual é o peso das áreas-meio em relação ao todo

organizacional (pessoal das áreas meio/pessoal total –
mais de 30% pode indicar superdimensionamento das
áreas-meio).
 Qual o peso do pessoal envolvido em atividades de
coordenação? (quanto maior o número, maior a
fragmentação existente).
 Que parte da estrutura está permanentemente
desocupada? (quando mais de 10% das chefias não são
ocupadas, pode haver distanciamento da estrutura formal
com relação à organização real).
Roteiro para análise
organizacional
Funções e processos administrativos
 As funções a serem desenvolvidas pelos indivíduos, em
seus postos de trabalho, estão bem definidas e são
conhecidas?
 Existe acúmulo de trabalho (que não produz resultado)?
Qual a tendência de acúmulo?
 Qual o grau de informatização dos procedimentos
administrativos?
 Existem manuais de procedimentos que auxiliem o pessoal
nas suas funções?
 Foram realizados esforços de simplificação de
procedimentos (racionalização) nos últimos cinco anos?
Roteiro para análise
organizacional
Processos de prestação de serviços
 Como são as instalações de atendimento ao público
(adequação da arquitetura ao serviço, localização,
decoração, distribuição física)?

 Qual o tempo médio de espera na prestação do serviço?

Existe formação de filas? Como se gerencia estes
aspectos?
 São realizados esforços para prever a demanda, de
maneira a evitar ou reduzir os tempos de espera?
 Existe um sistema para reclamações? Como esta
informação é utilizada para melhorar a gestão?
Roteiro para análise
organizacional
Cultura organizacional e conflito
 Existe planejamento de programas de formação para os
funcionários? Quais os objetivos? (Além da capacitação
profissional, a formação auxilia no estabelecimento de uma
cultura própria para a organização).

 Qual a porcentagem de funcionários que participam dos

programas de formação (número de horas dos programas
de formação/ano; custo dos programas)?

 Quantas horas são gastas por ano, em greves (pode

indicar o nível de conflito de trabalho e a extensão do
conflito pelos sindicatos)?
Roteiro para análise
organizacional
Cultura organizacional e conflito
 Qual o volume de ações disciplinarias? (informa sobre os
problemas de disciplina e sua origem, e sobre o nível de
conflito na organização).
 Quando indagado sobre seu local de trabalho, o
funcionário responde relacionando-se à instituição ou à
unidade concreta em que presta serviços? (cultura geral da
organização ou cultura própria da unidade?)
 Existe relacionamento (dentro e fora do trabalho) com
colegas de outras unidades?
 Os funcionários se sentem ligados à organização e seus
objetivos? (cultura forte ou fraca).
Estratégias de modernização
 As principais ações de modernização conduzidas
para superar ou minimizar os problemas típicos das
estruturas burocráticas procuram:

 Reforçar a coordenação governamental:

 A coordenação e a integração dos diversos programas
de governo são ações essenciais para a efetividade da
ação governamental, reduzindo a fragmentação da
estrutura organizacional.
 Isso tem sido feito por meio da adoção da gestão por
processos (ou programas); reforço da papel integrador
do chefe do executivo; e criação/ampliação de
estruturas de decisão coletiva.
Estratégias de modernização
 Simplificar as estruturas organizacionais:
 Racionalização das estruturas organizacionais, visando
eliminar sobreposições de órgãos; duplicidade de
tarefas; gargalos, demoras, atrasos em procedimentos;
desperdícios; re-trabalhos; normas em excesso,
prejudicando o desempenho dos processos;
inconsistência ou inexistência de procedimentos, entre
outras inadequações (“desburocratização”).
 Racionalizar não significa necessariamente “enxugar”:
problemas organizacionais derivam de:
 Algo que existe, mas não deveria existir;
 Algo que não existe, mas deveria existir;
 Algo que existe, deveria existir, mas é um problema porque não
funciona.
Estratégias de modernização
 Redesenhar as funções e órgãos horizontais
 O modelo mecânico (burocrático), baseado na divisão
do trabalho e na especialização em órgãos horizontais
ainda é essencial como forma de estruturação
organizacional. O crescimento e diversificação dos
serviços públicos, no entanto, faz com que o modelo
mecânico acabe por dificultar a ação do Estado.

 Ações de modernização nesse sentido buscam tornar a

estrutura burocrática mais eficiente, mediante a
manutenção de órgãos e funções que “agreguem valor”
e que sejam controlados e avaliados com relação aos
seus resultados.
Estratégias de modernização
 Delegar a prestação de serviços para agências
orientadas para resultados:
 Diversas organizações públicas têm adotado a estrutura
divisional, criando unidades executivas (agências) que
têm grande autonomia de organização e funcionamento.
 Essas agências estão sujeitas a um contrato de gestão
com sua unidade original, e esse contrato determina os
objetivos estratégicos, recursos financeiros e recursos
delegados para sua gestão.
 O gestor da agência responde periodicamente à
unidade original pelo cumprimento dos resultados
Estratégias de modernização
 Introduzir a competição na prestação de
serviços
 Algumas experiências recentes de modernização da
administração pública partem do pressuposto de que a
organização burocrática constitui-se em um monopólio
de oferta de determinados serviços e que isso é
prejudicial à qualidade dos serviços e aos cofres
públicos.

 A alternativa, introduzida em diversos países, tem sido a

competição entre as agências do próprio governo - ou
entre estas e o setor privado – para a provisão dos
serviços públicos.
Estratégias de modernização
 Fundamentar a qualidade da gestão na
atuação dos servidores públicos
 A única maneira duradoura de melhorar a qualidade do
serviço público é por meio da motivação e
profissionalização dos servidores.
 As condições organizacionais têm representado
restrições – ao invés de estímulo – às ações dos
servidores.
 As estratégias de modernização têm considerado esta
questão propondo mudanças no sistema de emprego
público (desregulamentação e flexibilização); planos de
desenvolvimento; novos critérios de remuneração (por
resultados, por exemplo).
Novos modelos de gestão
 As estratégias descritas anteriormente inspiram um
movimento chamado “nova administração pública”,
“administração gerencial” ou “modelo pós-burocrático de
gestão pública”.
 Não há claras ou unânimes definições sobre o que é a
Nova Administração Pública (NAP): a NAP é mais um
conjunto heterogêneo de princípios de gestão e diretrizes
de ação do que um modelo integrado e sistematizado de
gestão.
 Durante as décadas de oitenta e noventa, diversos países
– incluindo o Brasil – engajaram-se em movimentos de
reforma da administração pública. A NAP aparece como
modelo para essas reformas.
Novos modelos de gestão
 Primeira fase
 Final da década de 1970, anos 1980.

 Contexto político – ascensão da “nova direita” ao poder.

 Managerialism (gerencialismo).

 Idéia central: a) eliminar o modelo burocrático e b)

instaurar um novo modelo de gestão com dois objetivos: 
gastos e  eficiência.

 Ênfase na produtividade = neotaylorismo

Novos modelos de gestão
 Características
 Ênfase em funções financeiras em detrimento das
funções sociais;
 Preocupação com o valor dos recursos (doing more
with less);
 Contenção de custos;
 Privatizações;
 Estabelecimento da administração por objetivos e da
avaliação de desempenho de funcionários;
 Mentalidade voltada para o mercado;
 Abordagem quantitativa

 No entanto... não se verificou a tão esperada

redução do gasto público.
Novos modelos de gestão
 Segunda fase
 Anos 1990
 Consumerism
 Características:
 Ênfase na qualidade dos serviços públicos;
 Cidadão-consumidor (ou cidadão-cliente) - avaliação
de desempenho organizacional com base nos dados
recolhidos junto aos consumidores;
 Desconcentração - quanto mais próximo do
consumidor, mais fiscalizado o serviço será;
 Adoção do modelo contratual - separação entre
formulação e execução de políticas:
 Formulação: políticos no núcleo central do Estado e
 Execução: burocratas nas agências.
 Coordenação: contratos de gestão.
Novos modelos de gestão
 Duas fases: movimentos seqüenciais e
progressivos?
 Não: um modelo não rompe com o anterior - acúmulo de
práticas.

 Como essas reformas chegaram ao Brasil?

 Em uma só fase, sintetizando os objetivos dos dois
momentos: ajuste fiscal + elevação do desempenho
(performance).
Novos modelos de gestão
“A nova administração pública é aquilo que
quotidianamente ignoramos como administradores
públicos. Ela deve ser essencialmente não-prescritiva e
se orientar para o curso de ações e necessidades dos
cidadãos em um dado momento, evitando os enfoques
normativos e subordinando a teoria das organizações à
teoria do desenvolvimento humano”.
“Em outras palavras, a nova administração pública está
sempre em processo de reinvenção e enquanto houver
vitalidade democrática permanecerá como um projeto
inacabado”
(Paula, 2005, 180)
Referências
 ABRUCIO, F.L. “Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a
reforma da administração pública à luz da experiência internacional
recente”. In Bresser-Pereira, L.C. e Spink, P. (orgs.). Reforma do Estado e
Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro, FGV, 1998.
 BARZELAY, M. Breaking Through Bureaucracy: a new vision for managing
in government. Berkeley: University of California Press, 1992.
 OCDE. Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico.
Ministerial Symposium on the Future of Public Services . Public
Management Services (PUMA), 1996.
 OSBORNE, D. e GAEBLER, T. Reinventando o Governo: Como o Espírito
Empreendedor está Transformando o Setor Público. Brasília: MH
Comunicações, 1994.
 PAULA, A. P.P. Por uma Nova Gestão Pública. Rio de Janeiro, FGV, 2005.
 RAMIÓ, C. Teoría da la Organización y Administración Pública.
Madri, Tecnos, 2002.