Propuesta de trabajo del Modulo

Da Lunes 11 de Mayo 1. Polticas pblicas: proceso y tensiones. 2. Agenda y polticas pblicas. 3. Taller: incorporacin del problema seleccionado en la agenda de gobierno. Da MARTES 12 de Mayo 1. Factores clave en la efectividad de las polticas. 2. El enfoque de valor pblico en la gestin de polticas y programas pblicos.

Proceso y tensiones en la formacin de polticas

Marco Moreno
Curso Planificacin y Gestin Estratgica para las Polticas Pblicas, ILPES-AECID Santa Cruz, Bolivia, 4-15 Mayo 2009

Planificacin y gestin estratgica para las polticas pblicas

Propuesta
Gestin del Desarrollo

Gestin

del

Estado

Polticas

Toma de Decisiones Estratgicas

Pblicas

Planificacin

Gestin

Qu son las polticas pblicas?

Usos del termino polticas pblicas en el sentido moderno

Etiqueta para referirse a un mbito de actividades. Expresin del propsito general o de la situacin deseable sobre determinados asuntos. Propuestas concretas. Decisiones gubernamentales. Autorizacin formal. Programa. Resultados. Impacto. Teora o modelo. Proceso.

Definiciones de poltica pblica

Heclo y Wildavsky (1974) Accin gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma Thoening y Meny (1992) Resultado de una actividad de una autoridad investida de poder pblico y autoridad gubernamental. Dye (1992) Es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer. Hogwood (1984) Para que una poltica pueda ser considerada como una poltica pblica, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales.

Elementos para identificar la existencia de una poltica

1. 2. 3. 4. Implicacin del gobierno Percepcin de problemas Definiciones de objetivos y, Proceso
Una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemtico.

Consideramos como elementos de una poltica pblica:

Accin: prctica, no slo discurso Un conjunto de decisiones: decidir que existe un problema.

Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc. (Subirats: 1994, 41). derechos

Utilizacin de la autoridad del Estado: genera obligaciones y Respuesta a situaciones consideradas como problemas que
requieren intervencin pblica

Concepto de Polticas Pblicas

Para fines operacionales, por polticas pblicas debera entenderse (1) un curso de accin estable (2) definido por el gobierno (3) para resolver un rea relevante de asuntos de inters pblico (4) en cuya definicin en las actuales sociedades suelen tambin participar actores de origen privado (Tomassini, 2007).

Mapa Proceso de Polticas Pblicas

Problema Definicin del problema Evaluacin Identificacin de respuestas/solucin alternativas

Implementacin

Evaluacin de opciones

Seleccin de opciones de poltica pblica

El proceso de formacin de las polticas pblicas

Proceso de formacin de polticas (1)

Nocin de policy process. dispositivo analtico para fines de modelacin, ordenamiento y explicacin de una poltica. Distincin analtica en etapas o fases no se debe confundir con una separacin real. El mtodo del paso a paso corre el riesgo de caer en el supuesto que la formulacin de las polticas se lleva a cabo mediante un proceso ordenado, racional, lineal.

Proceso de formacin de polticas (2)

Predileccin por una fase o momento particular. Se explica por el objeto instrumental terico de cada una de las disciplinas. Diferentes enfoques disciplinares han intentado concentrar su investigacin en tramos especficos. Politlogos prefieren estudiar la formacin de la agenda del gobierno, los administradores pblicos la implementacin y los economistas se han dedicado a la construccin y seleccin de opciones de polticas.

Proceso de formacin de polticas (3)

Es necesario distinguir entre la formulacin y la formacin de las polticas. La formacin constituye un proceso ms amplio que la formulacin ya que comienza antes y termina despus que aquel en que el gobierno las disea, ya que comienza en la calle y termina a lo largo de su aplicacin en la sociedad que las demanda. Para reconstruir el proceso de formacin de las polticas pblicas es necesario tomar en cuenta tanto los organismos que oficialmente estn llamados a participar en el diseo de las mismas como los dems actores que, formal o informalmente, suelen intervenir en el proceso, sus intereses, sus alianzas, su definicin del problema, sus propuestas y los escenarios desde los cuales es posible que ellos intervengan.

Ms all del enfoque tecnocrtico de la formacin de polticas

En un enfoque tecnocrtico, las polticas pblicas son objeto de eleccin por parte de los policymakers, que solo tienen que adoptar aquellas polticas que conduzcan a los mejores resultados. En la prctica, en la formulacin de polticas interviene una variedad de actores (polticos profesionales, tcnicos, miembros de la sociedad civil) que interactan en diversas arenas. Las polticas pblicas emergen como resultado de transacciones polticas entre dichos actores. IPES 2006 (BID): menos hincapi en el contenido de las polticas y ms en su proceso de formulacin y en ciertas caractersticas resultantes de las polticas.

Como enfrentar el Proceso?

Para comprender quien y como se elaboran las PP, se deben considerar las caractersticas de los participantes, en que fases y que roles juegan, de que autoridad u otro poder disponen, y como se relacionan y controlan unos a otros. Los ciudadanos, El presidente y su gabinete La legislatura (y los legisladores), Partidos polticos y sistemas de partidos, Actores subnacionales Poder judicial y jueces, Burocracia y funcionarios, Expertos, tcnicos y think tanks, Empresarios, Grupos de inters Sindicatos, movimientos sociales

Formacin de polticas: proceso No Claro

Es necesario discutir la forma tradicional en que se elaboran las polticas pblicas. Se debe estudiar la elaboracin de las polticas pblicas como un proceso muy complejo, sin principio y fin y, cuyos limites permanecen muy inciertos.

Cmo entender la formacin de las polticas pblicas?

Es necesario entender las polticas pblicas como un proceso (flujo de eventos) Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboracin, implementacin y evaluacin de las decisiones. Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solucin, los mecanismos de implementacin, los juicios evaluativos)

Evolucin de la nocin del proceso de formacin de polticas

La ciencia poltica ha evolucionado en su comprensin del proceso de desarrollo de las polticas, desde un modelo lineal a un modelo donde la argumentacin, las oportunidades y las coaliciones son centrales.

Pluralismo y negociacin
(Lindblom 1991, Allison 1971, Sabatier 1988)

Argumentacin (Majone
1989, Hood y Jackson 1991)

Incrementalismo
(Lindblom 1959)

Inestabilidad y oportunidades
(Baumgartner y Jones 1993, Kingdon 1995)

Decisin Racional
(Laswell 1962)

Implementacin como diseo retrospectivo

(Elmore 1979)

Cmo entender el proceso de elaboracin de polticas?

Una mirada al proceso de formacin de las polticas

Produce Formacin de la agenda Agenda de gobierno Conduce a

Produce Formulacin y legitimacin de la poltica (Programas) Las posiciones de la Poltica (fines, metas y medios de efectuacin)

Conduce a

Implementacin de la poltica

Produce

Acciones de la poltica

Conduce a

1. 2. 3.

Efectos de la poltica Evaluacin de los efectos Decisiones sobre el futuro de la poltica (programas)

Formacin de polticas como proceso complejo y conflictivo

Formulacin de alternativas

Identificacin y definicin del problema e incorporacin en la agenda

Proceso Conflictivo

Adopcin de alternativas

Evaluacin de los resultados obtenidos

Implantacin de la alternativa seleccionada

Relacin entre actores, conflicto y polticas

La formacin de polticas est condicionada no slo por variables del entorno, sino tambin por las reglas del juego y los intereses de los actores en el proceso. Los movimientos tcticos y estratgicos que los actores juegan en el proceso dan lugar a la estructuracin de tipos de accin a partir de las cuales stos desarrollan sus discursos y prcticas. Las acciones son el resultado de un proceso altamente complejo de interaccin estratgica entre quienes ponen en marcha las polticas y sus respectivas adaptaciones. Este punto es particularmente relevante ya que los tipos de accin posibilita la estructuracin de discursos y prcticas facilitadoras y/o obstaculizadoras por parte de los actores e impactan sobre la decisin de poltica pblica.

Pluralidad de Actores = Conflicto

Las polticas son resultado de la negociacin entre
distintos actores que ajustan mutuamente sus intereses divergentes.

Las polticas son resultado de la interaccin de

coaliciones de organizaciones y actores, cada una con sus propios recursos y creencias sobre el problema.

Los actores enfrentan los problemas con diferentes

marcos conceptuales (racional, conducta organizacional, negociacin poltica) que orientan sus decisiones.

Definicin de problemas pblicos

La realidad muestra, que los problemas no existen sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un observador. Actores distintos entendern el problema planteado de manera diferente, reflejado en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores

Formulacin de alternativas y toma de decisin (1)

Adems del Estado en el proceso decisional intervienen un gran nmero de actores. Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisin a partir de sus intereses y recursos (materiales como ideolgicos). La multiplicidad de actores explica por que las decisiones no son siempre las ms racionales o las ms coherentes, sino el resultado de la confrontacin entre actores. La decisin es el fruto de un largo y complejo proceso que poco tiene que ver con el esquema clsico de la decisin concebida como un acto lineal basado en los postulados de libertad y racionalidad del decisor.

Formulacin de alternativas y toma de decisin (2)

Interactan toda una serie de actores -polticos, pero tambin administrativos y especialistas del lobbying en funcin del grado de apertura o de permeabilidad del sistema poltico y puede tener momentos de pausa, de retroceso o desaceleracin. No es un proceso ordenado y lineal. Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y limitar el riesgo de que las desiciones y las polticas caigan en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de eleccin y decisin lo que no estarn exentos de conflictividad.

Puesta en marcha de las polticas: la fase de implementacin (1)

Los operadores involucrados tienen intereses, valores y preferencias que orientan su desempeo. El conflicto durante la implementacin puede incrementarse cuando intervienen muchos actores con intereses y visiones distintas. Los operadores tienen gran influencia en la generacin y entrega de servicios sociales.

Implementacin (2)
Considerar el problema de la implementacin como una cuestin meramente tcnica puede ser reduccionista y simplificador al dejar de lado el carcter intrnsicamente conflictivo del proceso y su dimensin poltica. La sola aplicacin de decisiones expresadas en orientaciones, pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y unidades en distintos lugares implica que la implementacin no es una sola, sino que es bien un proceso plural. La implementacin es en s misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse ajustndose mejor a lo planificado o exigiendo a los diseadores que revisen su tarea (Cortzar, 2007).

Implementacin (3)
La implementacin es ms complicada y lenta conforme participan mayor cantidad de actores y mayor es la cantidad de decisiones que deben tomar. Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la cooperacin entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988).

La direccin de su inters en el programa en cuestin

(est en pro o en contra del programa?). importante/ urgente o le es indiferente?).

La intensidad de su inters (el programa le resulta muy La magnitud de los recursos comprometidos en relacin a
los recursos totales (est dispuesto a invertir mucho o poco en el programa?).

Etapa de evaluacin
La evaluacin de polticas no es un simple instrumento tcnico, es tambin un mecanismo poltico de primer orden. La justificacin ltima de la evaluacin es, el ejercicio de la responsabilidad poltica y la bsqueda de lo que se ha denominado la eficacia democrtica. La meta de la evaluacin es producir informacin que sirva para orientar y valorar, las decisiones vinculadas al diseo, la gestin y el futuro de las polticas pblicas.

En sntesis

Proceso de formacin de polticas

Las polticas no implican una secuencia lineal y estable de eventos bajo el comando de diseadores racionales: hay una gran inestabilidad y gran cantidad de variables que no son controladas por un solo tipo de actor

Las polticas se adaptan a un contexto cambiante Hay procesos que se reiteran

No son solamente un proceso de solucin racional de problemas, sino de interaccin entre mltiples actores con intereses, valores y visiones divergentes Interactan gran cantidad de actores

Son resultado de situaciones y oportunidades que deben ser aprovechadas por actores que interesados en impulsar sus propuestas de poltica y ponerlas en marcha

La

argumentacin elementos centrales

la

persuasin

son

Las

capacidades gerenciales cumplen un rol central: establecimiento de metas, negociacin, generacin consensos, identificacin escenarios, etc.

Tensiones en el proceso de formacin de las polticas

Tensiones en PFP
1. Los relativos a la lgica poltica de los procesos de reforma (voluntad declarada v/s voluntad real) en relacin con las decisiones pblicas y participacin. 2. Los referidos al modo en que concibe la articulacin de lo tcnico y lo poltico ( el espejismo de la etapa poltica y de la etapa tcnica). 3. Los relativos a las caractersticas organizacionales del Estado (institucionalidad y masa critica para implementar las reformas). 4. Los referidos a la estructura gubernamental que obstaculizan la implementacin de polticas.

Tensiones de la estructura gubernamental que obstaculizan mejores polticas

a) La tensin oficialismo y oposicin b) La tensin Ejecutivo-Congreso c) Tensiones dentro del Poder Ejecutivo

Tensin oficialismo y oposicin

Se generaliza en periodo electorales: habr continuidad de las polticas?, podr gobernar quien resulte victorioso?. Preocupacin sobre si es posible gobernar cuando un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en manos de un partido opositor. Incertidumbre sobre si la decisin gubernamental de hoy ser mantenida por quien este gobernando maana. La calidad, eficiencia y eficacia de PP, no se juegan solo en la decisin de llevarla adelante, sino tambin se juegan en el horizonte temporal en el que se despliegan su implementacin e impacto.

Resoluciones tensin oficialismo/oposicin

Lucha poltica que apunta a redefinir la correlacin de fuerzas. Estrategias implementadas por los partidos ya sea para mantenerse o alcanzar el poder, ampliando su propio caudal electoral o alcanzado apoyos mayoritarios por medio de alianzas estratgicas o coyunturales con otros partidos. La decisin de remover ciertas decisiones del dominio de una racionalidad poltico-partidaria para colocarla bajo una racionalidad tcnica. Aislamiento de ciertas reas de poltica de la influencia poltico/electoral. Estructuracin de Polticas de Estado. Buscan identificar prioridades o temticas que se desea o se necesita aislar de la lucha partidaria a travs de la construccin de consensos.

Tensin Ejecutivo-Congreso
Esta tensin tiene que ver con la relacin EjecutivoCongreso, pero no pensada como una tensin entre oficialismo/oposicin, sino pensada como una tensin ya sea entre la Nacin e intereses provinciales o entre polticas nacionales y ciertos intereses sociales.

Tensiones dentro del poder ejecutivo

Choques, discrepancias, competencias y hasta contradicciones dentro del propio poder Ejecutivo. Los anlisis polticos hoy muestran que los problemas de accin colectiva dentro del Ejecutivo no slo son estratgicos para la capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones basadas en estilos de gestin o relaciones personales. Si bien estos elementos juegan un papel, la problemtica de fondo es estructural y demanda reformas institucionales.

Tres tensiones como un juego de juegos

Las tensiones, estos tres problemas de accin colectiva estn anidados interactan estn interconectados. Los actores y gobierno coparticipan en los tres juegos simultneamente. Cul es el riesgo que enfrentan reformas que apunten a fortalecer la capacidad de diseo e implementacin de polticas pblicas? El desafo es poder alcanzar un nivel de coordinacin como funcin de planificacin, y de alcanzar una recomposicin de poder estatal nacional, que asegure una generacin de polticas y gestin pblica de mayor eficiencia.

Voluntad declarada v/s Voluntad real

Tensin entre una suerte de voluntad declarada y la voluntad real de los estilos gerenciales de la tecnocracia tanto en el gobierno como en los actores y mecanismos de transferencias de ideas para hacer efectiva la apertura del ciclo de polticas.

Articulacin tcnico/poltica
Lo que parece necesitarse en la formulacin y ejecucin de polticas es enraizamiento y autonoma. Claro que si no hay estructuras burocrticas saludables se vern los efectos negativos del enraizamiento, clientelismo y corrupcin. La propuesta es, entonces autonoma enraizada y no aislamiento. La estructura social depende de la accin del Estado y ste no podr alcanzar sus objetivos sin ella. Las estructuras y estrategias del Estado requieren como contrapartida un complemento social.

Aprendizajes
1. La concepcin limitada del proceso de polticas pblicas ha llevado a disear polticas en abstracto, como si se tratara solamente de un ejercicio intelectual, y a olvidar que la determinacin acerca de la relevancia y el inters pblico de un problema, y su consecuente inclusin en el campo de las polticas, es el resultado de un proceso complejo en el que entran en competencia diversas representaciones e intereses.

Aprendizajes

2.

Es necesario adoptar una perspectiva mucho ms amplia de la poltica pblica que d cuenta del carcter dinmico y conflictivo del proceso mediante el cual se configura una accin pblica frente a una situacin social que se pretende transformar.

Aprendizajes
3. El proceso debe estar orientado hacia la creacin de condiciones que garanticen la participacin, la confrontacin y la negociacin de las representaciones e intereses de los actores implicados en todas las etapas de gestin de la poltica, ms que en la imposicin de la poltica correcta por parte de algunos de los actores implicados.