CONTINUIDAD Y CAMBIO ENTRE LO PBLICO Y PRIVADO (una mirada desde la perspectiva de los tipos de bienes)

Juan Carlos Lerda Notas de clase (2010)

Introduccin 1

Continuidad y Cambio es tema de reflexin recurrente en diversos mbitos desde hace al menos 2500 aos Desde las tempranas observaciones sobre el cambio en la naturaleza recogidas en los Fragmentos de Herclito (siglo 5 A.C), hasta la tesis del equilibrio punteado de Stephen Jay Gould y Niles Eldredge en el campo de la biologa evolutiva (1972), la discusin de dicha materia ocupa un lugar prominente en el pensamiento Occidental. A la luz de lo anterior, no sorprende descubrir que Continuidad y Cambio es tambin materia relevante en el estudio de polticas comparadas y de polticas pblicas en general.

Introduccin 2
Continuidad ? Cambio ? Cul de estos aspectos tiene mayor prevalencia en el mundo de la poltica y de las polticas pblicas en general ? La literatura especializada maneja la conjetura de que en general tiende a observarse ciclos de Continuidad y Cambio relativamente bien definidos, que cabe resumir en el siguiente hecho estilizado: (1) durante perodos de tiempo relativamente largos es posible observar apreciable Continuidad (asociada a la idea de incrementalismo presupuestario y/o administrativo); (2) hasta que en algn punto aqulla es interrumpida por Cambios substantivos o paradigmticos frecuentemente- materializados en perodos((relativamente) breves; (3) tras lo cual vuelve a registrarse un nuevo largo periodo de Continuidad. A partir de este hecho estilizado surgen lneas de explicacin terica que concentran la atencin en el examen de: (i) la Continuidad; (ii) los Cambios; (iii) la secuencia completa de Continuidad y Cambios de poltica.

Introduccin 3

Por variados motivos la tendencia dominante en la literatura est concentrada en (i), esto es, en tratar de explicar las causales por tras de los relativamente largos perodos de aparente substancial Continuidad de las polticas. Esta es, precisamente, la marca registrada de propuestas tericas como las de Charles Lindblom (Incrementalismo administrativo), Aaron Wildavsky (Incrementalismo presupuestario) y Peter Hall (ajustes menores de primero y segundo orden, eventualmente seguidos por reformas mayores, de tercer orden, tambin llamadas cambios de paradigma), entre otras.

Introduccin 4
Como explicar que la mayor parte de las construcciones tericas disponibles sean de tipo (i), o sea, que estn dirigidas a examinar lo relativo a la Continuidad de las polticas ? Conjetura 1 (PPP): se tratara de una variante de la creencia heredada de Carl Linneo -luego adoptada por Darwin en El Origen de las Especies- en el sentido de que Natura non facit saltum ? Conjetura 2 (PPP): tal vez refleje una preferencia (sesgo) de la psiquis del homo sapiens formada a partir de los xitos cosechados por el proyecto de la modernidad en el rea de las ciencias naturales: (i) habindose generado la creencia de que es posible identificar (Urbi et Orbi) patrones de comportamiento de carcter estructural y formular leyes permanentes de validez general/universal; (ii) la aludida Continuidad de las polticas pasa a ser percibida/interpretada como de carcter estructural/universal y permanente (por quienes comparten los presupuestos del paradigma cientfico positivista).

Introduccin 5
Conjetura N 3 (PPP): Un corolario del sesgo recin aludido, es que una vez que la mente hace suya una determinada conceptualizacin o caracterizacin de fenmenos relativamente complejos --sea ello a partir de reflexin, anlisis y conviccin propia, o por influencia externa (ej. argumento de autoridad acadmica, religiosa o poltica; propaganda o publicidad a travs de los medios; presin de grupo o sentido de lealtad y pertenencia a una dada comunidad epistmica, etc.)-- aqulla pasa a operar como dato que condiciona el anlisis posterior (de manera anloga a lo que ocurre cuando se asigna un valor determinado al parmetro de la forma analtica de una funcin). En otras palabras: una vez que dicha informacin es cargada a la memoria del sistema, ste tiende a comportarse de manera homeosttica, generando estabilidad en procedimientos y respuestas, al mismo tiempo que reforzando los signos y seales que normalmente se visualizan e interpretan como evidencia de Continuidad

Introduccin 6
No obstante lo anterior, el tema de fondo sobre el que esta nota desea hacer reflexionar se vincula al clsico problema del cambio de primaca entre lo pblico y lo privado (ver Bobbio, Cap. 1 La gran dicotoma: pblicoprivado). Para quien aprecie la msica y la poesa, el mensaje que se desea transmitir se encuentra adecuadamente representado en el famoso poema-cancin de Julio Numhauser: CAMBIA, TODO CAMBIA Para quien no est demasiado apurado y/o presionado por las obligaciones del da a da, sugiero tomarse unos minutos antes de comenzar la lectura de esta nota, y disfrutar de cualquiera de las siguientes dos muy buenas interpretaciones del mismo tema: http://www.youtube.com/watch?v=uNPbMiCdeLU http://www.youtube.com/watch?v=g8VqIFSrFUU&feature=related Despus de haber prestado buena atencin a la letra y sentido del mensaje, sera tiempo de entrar en materia

Objetivos
1. Destacar la centralidad de la idea de cambio y su importancia en el estudio de polticas pblicas 2. Ilustrar como se manifiesta la idea de cambio a travs de algunos ejemplos extrados de la literatura econmica (ej. La especificacin del propio objeto de estudio de la ciencia econmica, y la interpretacin de lo que se supone debera entenderse por Desarrollo Econmico). 3. Ofrecer una caracterizacin amplia del concepto de bienes y servicios, que incluya no apenas los bienes privados (de los usualmente se ocupa la microeconoma), sino tambin otras importantes categoras como los bienes pblicos, comunes y tipo-club (que normalmente reciben atencin en los campos de las finanzas pblicas, economa ambiental). 4. Invitar al lector a que identifique ejemplos de cambios en la posicin de las porosas y flexibles fronteras que -de manera contingente- permiten distinguir/separar diferentes tipos de bienes entre s (privados, pblicos, comunes y privados), y en particular, entre los de carcter pblico y privado.

Ejemplo de cambio en el objeto de estudio

La caracterizacin del objeto de estudio de la economa ha cambiado apreciablemente a lo largo del tiempo, variando en funcin de la perspectiva ideolgica del paradigma dominante para ilustrar consideremos algunos ejemplos representativos de los ltimos 2 siglos: Durante el apogeo del Institucionalismo surgido del siglo 19 y hasta el primer tercio del siglo 20, se entenda que la economa estaba enfocada en el estudio de procesos sociales vinculados a las esferas de la produccin, circulacin y consumo de bienes y servicios (ver Richard Ely). Durante el apogeo de la teora neo-clsica, a lo largo de gran parte del siglo 20, se enfoc y enfatiz el problema de la escasez, entendindose que el objetivo era el estudio de la manera de satisfacer necesidades mltiples a partir del uso eficiente de recursos escasos (ver Lionel Robbins) Desde fines del siglo 20 y en estos comienzos del siglo 21, la Nueva Economa Institucional entiende que la economa es la ciencia de las Transacciones (ver Oliver Williamson)

Bienes y servicios1
A comienzos del siglo 21, los estudios de economa se organizan en varios programas de investigacin (en el sentido de Lakatos). No obstante las diferencias que puedan presentar sus ncleos duros, un denominador comn a todas las ontologas vigentes es la importancia que otorgan a las instituciones de mercado, y en consecuencia, a la nocin de bienes y servicios (o mercancas) intercambiados. En razn de ello, los estudiantes de economa en cualquiera de los programas de investigacin dominantes (como la escuela neoclsica, o la NEI), o los estudiantes de cualquier rea disciplinaria cuyos contenidos intersecten materias de inters econmico (digamos: polticas pblicas, ciencia poltica, sociologa , o administracin), parecen haber desarrollado el habitus (en el sentido de Bourdieu) de pensar en bienes y servicios como si se tratara de una categora con significado nico y universal, asociado a todo lo que se intercambia en los mercados

Bienes y servicios3
Ejemplos de cambios paradigmticos ocurridos en las ltimas dcadas que han servido para calentar fronteras y alterar el estatus de muchos bienes y servicios: 1. El quiebre de la identificacin de lo pblico con lo estatal (consolidada durante gran parte del siglo 20) y su substitucin por un nuevo paradigma en que lo segundo es visto como subconjunto de lo primero. 2. El quiebre de las rgidas fronteras que durante el siglo 20 separaron Estado y Mercados: (a) hoy el primero ha cedido a los segundos numerosas atribuciones que hasta ayer eran consideradas como parte de su propia identidad (ej. la construccin y operacin de todo tipo de obras de infraestructura); (b) la funcin reguladora del Estado se ha expandido notablemente, aumentando la provisin de bienes pblicos puros (ej. Reconocimiento y justiciabilidad de los DESC, fijacin de normas y estndares variopintos, firma de tratados internacionales sobre mltiples materias); (c) adopcin de criterios de mercados para el manejo de bienes comunes (ej. Creacin de mercados de carbono y emisin de permisos para contaminar; fijacin de cuotas para la pesca ocenica), etc. etc.

Criterios o principios para clasificar bienes y servicios Para expandir el horizonte de reflexin ms all de lo que es la prctica convencional (de enfocar en intercambios de mercado) se requiere introducir dos principios que permitan generar una clasificacin general de los bienes:
Principio de Rivalidad (cuanto mayor rivalidad presente un bien o servicio en relacin a su consumo, tanto ms deseable ser asegurar exclusividad al beneficiario y exclusin a los dems interesados en su consumo); Principio de Exclusin (alude a la posibilidad y facilidad tcnica y/o poltica- de implementar dicha exclusin).

1) La combinacin de estos dos criterios bsicos permite armar una matriz de 2x2, de la que emerge un mundo ms complejo que el habitualmente tratado en los cursos de microeconoma convencional (enfocado exclusivamente en la celda (A.12).

Algunas definiciones bsicas: RIVALIDAD EN EL CONSUMO.1 Se dice que un bien o servicio presenta perfecta RIVALIDAD EN EL CONSUMO, cuando al quedar disponible para un AGENTE determinado, deja de estarlo para los dems. Otra manera de verlo: perfecta RIVALIDAD EN EL CONSUMO supone EXCLUSIVIDAD por parte del beneficiario (sea ste un AGENTE privado o pblico). El par de zapatos que una persona tiene puestos, evidentemente no puede ser simultaneamente usado por otra. Lo mismo ocurre con sus lentes, reloj de pulso, lap-top, etc. etc. etc.
Alguien podr ver una excepcin a los ejemplos anteriores al pensar por ejemplo- en un automovil, ya que ste puede ser usado simultaneamente por ms de una persona Aunque de hecho es as, no es menos cierto que ms all de 5 pasajeros, la RIVALIDAD EN EL CONSUMO emerge inapelable

Algunas definiciones bsicas: RIVALIDAD EN EL CONSUMO.2 Acabamos de ver que la EXCLUSIVIDAD es esencial para asegurar el disfrute de un bien que presente RIVALIDAD en el consumo cmo asegurar EXCLUSIVIDAD ? La manera estandar es a travs de un SISTEMA JURIDICO que regule DERECHOS DE PROPIEDAD en lo relativo a: 1. Acceso 2. Extraccin 3. Gestin 4. Exclusin 5. Alienacin
Observese que el ejercicio de la EXCLUSIVIDAD necesaria para disfrutar el consumo de bienes que exhiben RIVALIDAD, supone la existencia de seguridad jurdica (en el cumplimiento de contratos y la ley). Por cierto, asegurar la EXIGIBILIDAD de tales DERECHOS viene acompaado de la necesidad de: (i) contar con Instituciones y organizaciones pblicas que aseguren la correspondinete JUSTICIABILIDAD; (ii) enfrentar los COSTOS de TRANSACCIN que invariablemente recaen sobre quien peticiona/reclama la reposicin de tales DERECHOS ante las autoridades/instancias correspondientes .

Caracterizacin de los bienes y servicios privados: As es que la caracterizacin del estatus de un dado bien o servicio emerge del anlisis de dos criterios:
RIVALIDAD
(el consumo por parte de una persona disminuye la cantidad y/o calidad

disponible para otros) vs. NO-RIVALIDAD (el consumo por parte de una persona no afecta la cantidad ni la calidad disponible para el resto) (quien no paga queda excluido del consumo, o alternativamente, quien paga lleva y tiene el beneficio de la EXCLUSIVIDAD) vs. NO-EXCLUSIN (consumo colectivo en razn del carcter no-rival de un bien, o como consecuencia de la decisin poltica de asegurar que un bien esencialmente privado quede disponible para todos).

EXCLUSIN

Esto nos orienta hacia la idea intuitiva que tenemos de los bienes y servicios que se intercambian en los mercados: son bienes RIVALES que requieren de un sistema jurdico capaz de asegurar EXCLUSIVIDAD (para quienes cumplan con la regla de juego bsica de los mercados) y EXCLUSIN (a quienes no). De paso permite entender algo no siempre explicitado: los mecanismos de mercado sirven al doble propsito de EXCLUIR del consumo a quienes no paguen (al mismo tiempo que asegurar EXCLUSIVIDAD a quienes efectivamente paguen).

Clasificacin general de bienes y servicios

NO-EXCLUSIVOS: La EXCLUSIN es tcnicamente difcil y/o polticamente costosa (el costo de EXCLUIR puede llegar a ser = , en cuyo caso se aplica el principio de NO-EXCLUSION) EXCLUSIVOS: La EXCLUSIN es tcnicamente posible y polticamente soportable (el COSTO de EXCLUIR es finito y la sociedad acepta que ello es legtimo desde que ocurra a travs de los mecanismos de mercado) Bienes Privados (puros): Son RIVALES POR NATURALEZA Y SE ENTIENDE QUE ES SOCIALMENTE LEGTIMO TRATARLOS COMO EXCLUSIVOS

RIVALES EN EL CONSUMO: hacen Bienes comunes: de libre acceso: son RIVALES DESEABLE (y en el lmite, indispensable) la EXCLUSIN de POR NATURALEZA pero SON parte de los interesados (a efectos TRATADOS COMO SI FUERAN de mantener el orden necesario para NO-EXCLUSIVOS que quienes efectivamente acceden de manejo colectivo: derivan de al consumo puedan disfrutar su ACUERDOS/ESQUEMAS DE beneficio). EXCLUSIVIDAD LIMITADA, PARCIAL Y/O TEMPORARIA

NO-RIVALES EN EL CONSUMO: Bienes Pblicos (puros): En el lmite, cuando ste ltimo es COLECTIVO (en el sentido de que el Son NO-RIVALES (= DE consumo de cada AGENTE CONSUMO COLECTIVO) Y NOindividual no reduce las posibilida- EXCLUIBLES (POR CAUSAS des de consumo de los dems), la TCNICAS Y/O POLTICAS) EXCLUSIN es ticamente INDESEABLE (pues es INNECESARIA)

Bienes tipo Club: Son NO-RIVALES POR NATURALEZA pero gracias a la tecnologa son TRANSFORMADOS EN EXCLUSIVOS (CON EL AMPARO LEGITIMADOR DE LAS INSTITUCIONES VIGENTES)

CLASIFICACIN GENERAL DE BIENES Y SERVICIOS:

Costo Mg. de incorporar un AGENTE adicional al consumo del bien en cuestin

Rivales en el consumo

ALTA

BB rivales de libre acceso O provistos publicamente o

BB Privados Puros (provistos por el Mercado)

Regin Externalidades

RIVALIDAD EN EL CONSUMO (DESEABILIDAD de la Exclusin)

MEDIA

No Rivales en el Consumo

BAJA

BB Pblicos Puros

BB de tpo Club TV por cable Rutas concesionadas

BAJA (Tcnicamente Difcil MEDIA y/o Polticamente Costosa)

Costo de Excluir = Infinito FACILIDAD
DE LA EXCLUSIN

ALTA
Costo de Excluir = finito y aceptado por el Mercado

Bienes Pblicos v/s Bienes Privados

Recursos Comunes: Parque Pblico Congestionado Peces en el Ocano Aire urbano limpio Ros, lagos, ocanos Bienes Pblicos Puros: Defensa Nacional Sistema jurdico vigente Idioma nacional Vector de precios relativos Control de Malaria va eliminacin de mosquitos. No Exclusin: Imposible excluir debido a razones tcnicas y/o polticas Bienes Privados Puros: Provistos va Mercados (Perfectamente Competitivos o no) Bienes Tipo Club: Provistos por Mercados mediante la adopcin de Tecnologas que hacen posible excluir va precios Exclusin: Es perfectamente posible excluir, tanto tcnica como politicamente

Rivales en el Consumo

No Rivales en el Consumo

Bienes Pblicos v/s Bienes Privados

Regin en la que puede darse la tragedia de los recursos de libre acceso Regin en que cabe esperar un fcil y buen funcionamiento del sistema de precios Regin del dilema del prisionero en que se requiere usar tecnologa para excluir va precios

Rivales en el Consumo

No Rivales en el Consumo

Regin en que Free-riding es la actitud ms probable

No Excluible

Excluible

Clasificacin de Bienes Pblicos

(A) Segn su mbito territorial/jurisdiccional:
Globales v. Regionales v. Nacionales v. Locales

(B) Segn su grado de tangibilidad:

Tangibles v. Intangibles (simblicos)

(C) Segn su naturaleza:

Intermedios v. Finales

Clasificacin de los Bienes Privados

Va ecuacin de Slutzky: bienes normales, de Giffen, superiores (necesidades vs. de lujo) e inferiores; Va su rol en la produccin y/o consumo: bienes complementarios vs. substitutos Va su conexin con las externalidades ocurridas en la produccin y/o consumo: bienes meritorios vs. no-meritorios Va su papel en el comercio internacional: bienes transables vs. No-transables ETC. (aqu seguira una larga y variopinta lista de clasificaciones de bienes y servicios usadas en diversos captulos de la teora econmica)

Bienes privados en la ecuacin de Slutzky

Con base en la ecuacin de Slutzky (efecto-ingreso y efecto-substitucin) pueden clasificarse en:
Superiores (Exy > 0)
de lujo necesidades (0 < Exy < 1)

Inferiores (Exy<0)

Normales (dx/dp < 0) Giffen (dx/dp > 0)

(Exy > 1)

conjunto vacio

Bienes Giffen

Bienes Meritorios y No-meritorios.1

En ambos casos se trata de bienes privados pero que -en su produccin y/o consumo- dan lugar a externalidades positivas (bienes meritorios) o negativas (bienes no-meritorios). Dado que los AGENTES privados normalmente toman sus decisiones atendiendo a consideraciones de inters individual, tanto en lo relativo a costos (lado de la oferta) como a beneficios (lado de la demanda), es comn que pierdan de vista las externalidades provocadas por sus actividad productivas y/o de consumo Cuando tales externalidades son consideradas e integradas al anlisis, la conclusin de este ltimo vara respecto de la que resulta al llevar en consideracin (exclusivamente) beneficios y/o costos privados.

Bienes Meritorios y No-meritorios.2

En qu consiste la integracin de las externalidades al anlisis ? Bsicamente en sumar o restar la valoracin que de ella se haga, a la correspondiente funcin de demanda u oferta estimada con criterio privado (con lo que se obtiene la correspondiente funcin con criterio social). Para ilustrar la idea consideremos el siguiente diagrama (Caso 1). Al vacunar a un nio no solo protegemos su salud pero tambin la de sus amiguitos (lo que implica una externalidad positiva derivada del acto de consumo). La funcin de demanda por vacuna con criterio social (D(soc)) resulta de incorporar a la funcin de demanda con criterio privado (D(priv)), el valor de la externalidad en cuestin. Por tanto, a cada nivel de precio se verifica que D(soc) = D(priv) + Externalidad positiva, motivo por el que la D(soc) se encuentra a la derecha de la D(priv), indicando que las cantidades de vacunas a ser consumidas con criterio social supera a la que resulta con criterio privado.

Bienes Meritorios y No-meritorios.3

Dado que los bienes meritorios tienen estatus de bienes privados: Qu inters pueden tener para las polticas pblicas ? En el caso considerado, el objetivo de poltica pblica debera ser el asegurar que la poblacin consuma la cantidad Q1 (en lugar de la cantidad Q0 de una solucin de mercado con criterio privado). Esto significa otorgar un subsidio a la demanda, equivalente al producto: (Q1 Q0). (P1 P0), valor ste que deber ser incluido en el item de subsidios del presupuesto pblico. As vemos que el presupuesto pblico incluye (por el lado del gasto) no apenas items asociados con la provisin de bienes pblicos y con el costo de manejo de bienes comunes administrados (a la Elinor Ostrom), sino tambin, subsidios vinculados al financiamiento pblico de la provisin privada de la cantidad (Q1 Q0) de bienes meritorios.

BIENES MERITORIOS: Por el lado de la demanda (Caso 1)

S priv = S soc

P1 P0
D soc = D priv + Ext > 0

D priv

Q0
Ejemplo: Subsidio gubernamental a la provisin de vacunas.

Q1

BIENES MERITORIOS: Por el lado de la oferta (Caso 2)

S priv

S soc = S priv + Ext > 0 P0

P1

D priv = D soc

Q0
Ejemplo: Subsidio gubernamental a la construccin de carreteras.

Q1

BIENES NO-MERITORIOS: Por el lado de la demanda (Caso 3)

S priv = S soc

P0 P1
D priv

D soc = D priv + Ext < 0

Q1
Ejemplo: Restriccin a la poblacin para el consumo de un bien. Ej. Slo Mayores de 18 aos pueden fumar.

Q0

BIENES NO MERITORIOS: Por el lado de la oferta (Caso 4)

S soc = S priv + Ext < 0 S priv P1

P0

D priv = D soc

Ejemplo: Instauracin de una Patente a la produccin de especies marinas en extincin (como el caso del loco en Chile).

Q1

Q0

 alguna conexin conceptual entre bienes pblicos y polticas pblicas ?

En primer lugar revisemos algunas de las definiciones que cir-culan en la literatura sobre lo que cabe entender por Poltica Pblica: (1) Cualquier cosa que el Gobierno decida hacer o no hacer (Thomas Dye) (2) Es el resultado de luchas intra Gobierno acerca de quien obtiene qu
(Clarke E. Cochran et al.) (1) Decisiones polticas para implementar programas que permitan alcanzar metas sociales (Charles Cochran & Eloise Malone)

(2) Es la suma de actividades gubernamentales quiera sea actuando de manera directa o a travs de agentes- destinadas a tener influencia sobre la vida de los ciudadanos (B. Guy Peters) (3) Cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrticadesarrollados por el sector pblico, con la frecuente participacin de la comunidad y el sector privadoincluye orientaciones o contenidos, pero tambin instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y previsin de resultados
( Eugenio Lahera)

 alguna conexin conceptual entre bienes pblicos y polticas pblicas ?

1. Un conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor poltico o grupo de actores, relativas a la seleccin de objetivos/metas y los medios para alcanzarlas en una dada situacin donde dichas decisiones deberan, en principio, estar dentro del poder/atribuciones de los mencionados actores (William Jenkins) 2. un deliberado curso de accin seguido por un actor o conjunto de actores para lidiar con un problema o materia de preocupacin (James Anderson)
3. ETC.

Sin duda existen muchas otras caracterizaciones posibles, pero la muestra presentada es suficiente para verificar que ninguna de ellas hace referencia a la idea de que las polticas pblicas pueden interpretarse como una modalidad de bien pblico. Esto no deja de sorprender a quienes estn familiarizados con la nocin de bienes pblicos como aquellos que cumplen con ser no-rivales y no-exclusivos. PPP: ser que dicha caracterizacin no es suficientemente conocida entre quienes se interesan en el anlisis de polticas pblicas ? qu otra explicacin cabe?