Bienestar social: Una mirada a las

tendencias mundiales y a los desafíos

que vienen
Gabriel Martínez
Santiago, 3 de noviembre de 2008
La gobernanza de la seguridad
social
Los cambios más importantes que ha
tenido la seguridad social se asocian al
tema de la gobernanza.
¿Qué es y de dónde viene?
Un poco de la historia
Preguntas que impone la crisis a los
sistemas de ahorro para el retiro
¿Se toman las decisiones necesarias?
Hay retos aún más profundos que
cualquier dificultad que pueda atraer la
crisis bancaria
Es inevitable ponderar las implicaciones del
pánico bancario que inició el 17 de
septiembre:
1) ¿Qué ha pasado con el valor asignado por las familias a las prestaciones de la seguridad
social?
2) ¿Qué ha pasado en el corto plazo con los organismos de seguridad social?
3) ¿Qué va a pasar a largo plazo?
4) ¿Es ese nuestro problema principal en los años por venir?

 Un anticipo en forma telegráfica:

1) los beneficios son menos valiosos en términos monetarios, pero las
familias los aprecian más por el mayor riesgo que enfrentan y por la
pérdida que ya sufrieron;
2) mayor demanda por los servicios sociales y de salud, así como
pérdidas importantes de los fondos de pensiones;
3) los sistemas de ahorro para el retiro van a ser cuestionados, los
seguros de salud pueden ser presionados hacia reformas integrales, y los
servicios sociales en general y el seguro de desempleo ganarán en
importancia; y,
4) no, la crisis es un problema menor en comparación a los retos más
graves que enfrentamos.
La Gobernanza de la Seguridad
Social
Por gobernanza entendemos el conjunto
de reglas para designar directivos y
líderes, y para tomar decisiones.
Ejemplo: reformas pensionarias nos movieron
de nombramientos y decisiones de inversión y
gestión a cargo del estado, hacia
administración por agentes privados sobre
quienes el estado busca influir mediante
regulaciones y competencia.
El tiempo profundo
Cuatro grandes momentos históricos en
la definición de la gobernanza de la
protección social:
1) alrededor de 1,100: se adopta un amplio conjunto de leyes
por la iglesia, que llevan entre otras cosas a la adopción de reglas
generales para la protección social;
2) alrededor de 1520: la Reforma separa la protección social
de la ley religiosa, y establece instituciones civiles buscando
garantizar la protección social;
3) al consolidarse la industrialización, se adopta a la seguridad
social como el mecanismo preeminente para la protección social;
y,
4) entre la Gran Depresión y los años posteriores a la Segunda
Guerra Mundial la seguridad social se mueve hacia soluciones de
gobernanza nacional.
Cómo llegamos a nuestras
instituciones
 Dos auténticas revoluciones:
 Gregorio y su grupo codificaron una gran parte del derecho feudal
y del derecho romano que se aplicaba, y entre otras cosas,
definieron la ley social que rigió por siglos.
 En el aspecto de protección a los pobres, se estableció la
obligación de la comunidad de proveer apoyo a los más
necesitados,
 Cada parroquia dedicaba recursos en montos determinados
por los obispos, los monasterios daban comida, ropa, abrigo y
cuidado médico a los pobres, y algunos ricos (reyes, nobles,
comerciantes) patrocinaban hospitales que se dedicaban al
cuidado médico, de leprosos, viajeros, huérfanos, viejos,
mujeres y otros.
 Parte crucial del arreglo: la autoridad política estaba
subordinada a la eclesiástica, sociedad con baja movilidad
geográfica y económica.
Una crisis de veras
 Un cuarto de milenio después: la peste provocó la muerte de entre
30 y 60 por ciento de la población de Euro-Asia, entre 1340 y 1400;
la movilidad social y geográfica se incrementaba por el impacto de
la tecnología y porque América crecía.
 Lutero concluye que no se podía confiar en los diezmos y en la
benevolencia para sustentar el apoyo a los pobres.
 De su puño y letra escribió en los 1520 la “Ordenanza del Cofre
Común”, copiada por la generalidad de los territorios reformados.
 Expedidas por autoridades locales, establecían la obligación de
mantener un fondo comunitario de dinero, y una estructura de
gobierno para el mismo: 10 representantes del gobierno municipal, de
la nobleza, de los ciudadanos comunes y del campesinado rural.
 A partir de entonces se comienza a considerar necesario contar con
recursos obligatorios para sustentar el apoyo social.
Gobernanza contemporánea
 En este inicio de siglo 21, mantenemos el paradigma de la
seguridad social definido entre la Gran Depresión y la
Post-Guerra, que otorga al estado nacional un control de
las decisiones principales.
 Los cambios que hemos observado desde los ochenta
no alteran esa visión.
 ¿Llevará la crisis a una profundización de esos cambios o
los revertirá? ¿Llevará a nuevos paradigmas? ¿Habrá un
retorno a modelos de mitad del siglo XX?
 En los cuatro momentos arriba descritos se da una
redefinición de la preeminencia del estado para buscar un
balance social que permita una convivencia pacífica.
 ¿Cómo modifican las reformas de los
ochenta y noventa la gobernanza de la
seguridad social?
 Las instituciones han evolucionado hacia la
definición de tres grandes procesos aplicables
Los estados en todos los riesgos:
nacionales
mantienen + (1) Financiamiento: incluye afiliación,
control de
aspectos financiación y asignación.
críticos, pero
Administración
abandonan el
Nacional y
paradigma de (2) Administración:gestión de
Centralizada
monopolios riesgos y organización del
integrados
consumo.
vertical y
horizontalmente
(3) Provisión de servicios: tanto en

- dinero como en especie.

Las causas del cambio determinan

qué no habrá vuelta al pasado

9
Situación de los fondos de
pensiones
 Las pérdidas en el valor de los fondos de
pensiones se dan a lo largo de América Latina,
así como y en Estados Unidos y Canadá.
 No sabemos si ya pasó lo peor. Probablemente
se de una recuperación importante,
seguramente hay pérdidas permanentes (por
ejemplo, para quienes están en torno a la edad
de retiro).
 En Argentina se han nacionalizado ya los fondos
de pensiones.
El debate correcto
 El debate sobre “reparto-solidaridad vs
capitalización” se inclina con frecuencia a
comparaciones financieras.
 Es bien sabido que bajo condiciones adecuadas de
gobernabilidad, es de esperarse que los resultados sean
aproximadamente los mismos entre ellos.
 Sin embargo, son precisamente las condiciones de
gobernabilidad lo que hacen diferentes a los
sistemas.
 Entre estas destacan: fortalecimiento de la capacidad
reguladora del estado, especialización de las funciones de
afiliación y cobranza, separación de las decisiones políticas de
las de inversión y administración, mejoras en el servicio al
cliente.
Principal evidencia
 Ahorro por afiliado importante.
 En Chile, 155 mil dólares al cierre de 2007; la crisis bancaria de 2008 solo
disminuye temporalmente el crecimiento.
 Otros países tienen menos porque los sistemas son más nuevos, pero en
México, en solo 10 años, se llega a 52.9 mil dólares, en Colombia a 60 mil
dólares.
 Con excepción de Canadá, que crea en 1994 el Consejo de Administración del
Plan de Pensiones de Canadá, no conozco ningún país en el continente que esté
logrando un ahorro importante para el retiro bajo el marco de un sistema de
reparto (y Canadá en realidad no opera un sistema tradicional, pues la mayor
parte del ahorro está en cuentas individuales privadas).
 Algunos países asiáticos tienen ahorro bajo el esquema de “cuentas nocionales
individuales”, que puede verse como una mezcla del modelo chileno, de lo que
está haciendo Canadá y de un modelo tradicional de reparto.
 Algunos otros como Noruega y otros países petroleros también han construido
fondos a partir de las exportaciones de recursos naturales; sin embargo, esta
solución aplica solamente en países con muchos recursos petroleros y poca
población.
 Tabla 5
Patrimonio de las Administradoras por Afiliado (dólares de Estados Unidos)
País 31/12/02 31/12/03 31/12/04 31/12/05 31/12/06 31/12/07
Argentina 40.7 40.3 36.5 37.1 39.9 43.2
Bolivia 21.9 21.2 21.0 15.3 15.3 10.4
Chile 80.6 96.9 111.3 123.0 130.6 155.9
Colombia 38.6 39.3 44.8 51.0 55.5 60.8
Costa Rica 26.4 27.6 24.5 24.9 27.5 28.9
El Salvador 37.8 44.3 46.0 33.3 30.0 27.4
M éxico 40.0 35.7 38.4 42.4 38.1 52.9
Perú 35.7 38.9 39.9 42.7 66.1 72.2
R. Dominicana 28.2 29.7 18.8 19.1 19.7
Uruguay 26.7 26.1 29.1 32.3 34.4 40.8

Total 43.9 43.5 46.1 49.6 50.1 61.8

Fuente: AIOSS 2007.
Problemas de gobernanza en la
crisis actual
 Si la mejor gobernanza es la ventaja real |de los sistemas de
pensiones reformados, también es en ese ámbito donde
debemos investigar sus puntos débiles.
 En la Gráfica vemos la situación de una de las empresas de
garantía hipotecaria de Estados Unidos.
1) decisión de largo plazo para permitir que empresas
paraestatales funcionaran como privadas (“socialización de
pérdidas, privatización de beneficios);
2) fracasó en supervisar las operaciones de estas empresas a
un nivel muy básico al permitir que se desviaran de su objetivo
primordial, por lo cual dejaron de ser el factor de estabilidad para
el cual fueron creadas y se convirtieron en elemento de
inestabilidad.
 Préstamos riesgosos
Activos basados que garantizó Fannie-
en hipotecas Mae: hechos sin la
zzzzzzzzzzz documentación usual
zzzzzzzzzzz para verificar ingreso o
zzzzzzzzzzz ahorro de los usuarios
zzz (no incluye subprimas)
zzzzzzzzzzzz
zzzzzzzzzzzz
zzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
zzzzzzzzzzz
zzzzzzzzzzz
zzz
Cuestionamientos a los sistemas
reformados
 ¿Puede darse una historia similar con los fondos de pensiones? Estos
no “prestan dinero”, pero adquieren riesgo financiero de otras
formas. Hasta ahora, las agencias reguladoras han hecho en general
un buen papel en evitarlo.
 Sin embargo, hay fenómenos que se han presentado y que a pesar
de ser bien conocidos no han sido atendidos.
 El número de administradoras en cada país y un indicador de la
concentración en el mercado no han mejorado, y
 Las comisiones cobradas siguen siendo elevadas (hasta 3 y medio
puntos del salario).
 Se mantienen concentraciones elevadas en los portafolios de
inversión.
 Si hay en algún país una amenaza real de inconformidad sobre estos
sistemas, ella radica en estos factores.
¿Por qué no se atienden los problemas?
Hablando de gobernanza de la seguridad social
aquí tenemos una pregunta clave acerca de
por qué los sistemas tienen dificultades en
tomar decisiones ante problemas conocidos.
Ello es de especial relevancia cuando nos
enfocamos a los problemas más difíciles, como
el que comentamos a continuación.
Retos realmente complejos
 A pesar de los grandes gastos en protección social
y para disminuir la variación en el bienestar entre
las familias, una gran parte de la desigualdad en la
sociedad contemporánea, posiblemente la mayor
parte, es definida durante los primeros años de
vida de las personas.
 De ser esto cierto, y la evidencia dura se apila para
apoyar la afirmación, las políticas de los gobiernos
deben cambiar radicalmente.
 Sin embargo, las decisiones no son fáciles.
El argumento
 Muchos problemas sociales, como el crimen, los embarazos de
adolescentes, la reprobación y abandono de la escuela y
condiciones adversas de salud se ligan a los bajos niveles de
habilidades en la sociedad.
 Estas habilidades son múltiples, pero las políticas vigentes se
enfocan a promover las habilidades cognoscitivas, tales como
las relacionadas con el coeficiente intelectual. No se da un
enfoque adecuado hacia las habilidades sociales y emocionales,
la salud mental y física, la perseverancia, la motivación y la
auto-confianza
 Las brechas de habilidad entre los niños con ventajas y
desventajas familiares se abren desde temprano en la vida, y el
ambiente familiar es un determinante principal. Los ambientes
familiares se han deteriorado en muchos países del mundo
durante los últimos cuarenta años.
El argumento—conclusión
 Las intervenciones sobre niños de familias en desventaja, si son
tempranas pueden ser mucho más importantes que
intervenciones tardías, tales como disminuir el cociente de
maestros a alumnos, programas de empleo y entrenamiento
para jóvenes, alfabetización y otra educación para adultos,
subsidios ala educación o gasto en policía.
 La adquisición de habilidades es un proceso dinámico, y
mientras más tiempo pasa sin que un niño comience a
adquirirlas, más difícil es remediar la desventaja.
 El deterioro del ambiente familiar, la evolución de la
organización familiar y el legado de programas diseñados para
familias ”funcionales” significa que los niños están cada vez
menos incluidos en el sistema de protección social .
Magnitud de las intervenciones
tempranas (sobre niños pequeños y
sus familias)
Duplicar tasas de graduación de educación
media.
Multiplicar por diez las tasas de inscripción
en educación superior.
Disminuir a la mitad la probabilidad de ser
convicto.
Disminuir ocho veces la probabilidad de vivir
de subsidios asistenciales.
¿Por qué no se toman decisiones
cuando la evidencia es tan clara?
Conclusiones
 Los aspectos de gobernanza definen nuestros sistemas de protección
social en forma fundamental.
 Cuando las fallas se revelan, lo hacen en grande.
 La crisis actual llevará a replantear los seguros de pensiones, de salud, y
otros.
 Los gobiernos deben tomar una visión de más largo plazo sobre la
regulación de los fondos de pensiones.
 Deben adoptarse mecanismos que fuercen el enfrentamiento a los
problemas difíciles.
 El papel del estado incluye de forma preeminente identificar los retos
más importantes.
 El papel de los políticos debería ser principalmente tomar esos retos.
 La capacidad del hombre para la justicia hace posible la democracia, pero
la inclinación del hombre a la injusticia hace a la democracia necesaria.
Reinhold Niebuhr.